0

5

25

75

95

100

0kladka76_ok3

15 maja 2015 21:00:05

Szanowni Państwo

Obecny numer „Casusa” – jeden z dwóch przygotowanych w okresie wiosennym, kiedy obchodziliśmy 25-lecie samorządowych kolegiów odwoławczych i odrodzenia samorządu terytorialnego – wychodzi już po uroczystościach jubileuszowych. Obu ogólnopolskim uroczy-stościom – zarówno krakowskiej konferencji „25 lat Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w służbie obywatelowi”, w dniach 2-3 marca br., jak i rocznicowemu spotkaniu, w dniach 5-6 marca br. w Pozna-niu, sześciu ogólnopolskich organizacji samorządowych stanowiących stronę samorządową Komisji Wspólnej Samorządu Terytorialnego – pa-tronował Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski uczestniczący osobiście w poznańskich uroczystościach. Na Kongresie XXV-lecia Samorządu Terytorialnego w Poznaniu, na którym obecna była Pani Premier Ewa Kopacz oraz przedstawiciele rządu, reprezento-wałam środowisko kolegiów.Numer 76. otwiera rozmowa z Ministrem Administracji i Cyfryzacji An-

drzejem Halickim, któremu administracyjnie podlegają kolegia. W rozmowie z nami Pan Minister podkreśla ważną rolę kolegiów, gwaran-tujących konstytucyjną zasadę państwa prawa i służących obywatelom. Nasz znakomity Rozmówca widzi w samorządowych kolegiach odwo-ławczych ważny element demokratyzacji życia publicznego w Polsce. Pan Minister podnosi również inny, pozaustawowy aspekt działalności kolegiów, podkreślając ich rolę w podnoszeniu świadomości praw-nej obywateli. W takim kontekście nasza praca orzecznicza służy upo-wszechnianiu norm i zasad prawa, wpływając na kształtowanie kultury prawnej społeczeństwa. Słowa te mają szczególne znaczenie w perspek-tywie wszechstronnej i dalekosiężnej działalności Ministerstwa Admini-stracji i Cyfryzacji zmierzającej do podniesienia jakości, efektywności oraz otwartości administracji publicznej w naszym państwie, czemu m.in. służy wdrażany we współpracy również z kolegiami program stra-tegii MAiC na lata 20. i 30. XXI wieku.„Dział Naukowy” otwiera artykuł współautorstwa prof. dr. hab.

Wojciecha Radeckiego, kierownika wrocławskiego Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN, oraz doktorantki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego Darii Daneckiej – związany tematycznie z prawem administracyjnym Republiki Czeskiej. Kolejny artykuł, prof. dr. hab. Aleksandra Lipińskiego, reprezentują-cego Katedrę Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska Wydziału Pra-wa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, analizuje ostatnie zmiany w polskim prawie geodezyjnym i górniczym, Znaczącą część „Działu Naukowego” obecnego numeru stanowią artykuły

będące rozwinięciem tez trzech wystąpień wygłoszonych podczas konfe-rencji z okazji 25-lecia kolegiów. Część referatów opublikowano w numerze poprzednim, nawiązującym bezpośrednio do naszej konferencji. Są to teksty poświęcone kwestiom związanym tematycznie z prawodawstwem i funkcjonowaniem samorządu terytorialnego: dr. hab. Piotra Lisowskiego, członka SKO we Wrocławiu, oraz pracowników naukowo-dydaktycznych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego: dr hab. Izabeli Lewandowskiej-Malec i dr. hab. Marcina Kamińskiego.

Ponadto do „Działu Naukowego” tego numeru weszły recenzowane artykuły rozpatrujące szczegółowe kwestie związane z prawem admi-nistracyjnym autorów związanych z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego: dr Katarzyny Małysy-Sulińskiej oraz dwóch doktorantów – Łukasza Walo i Michała Koszowskiego.W rubryce „Działu Naukowego – Glosy” prezentujemy recenzowany

tekst dr. Pawła Daniela analizujący jeden z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.W kolejnym dziale, „Głosy i Komentarze”, mogą się Państwo zapoznać

z uwagami na temat braków formalnych środka zaskarżania sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dr. Mariusza Kotulskiego oraz komentarzem architekta Krzysztofa Petrusa, pra-cownika naukowego Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej do projektu ustawy – Kodeks budowlany.Na kilka dni przed 25. rocznicą restytucji samorządowej gminy w Pol-

sce odszedł prof. dr hab. Jerzy Regulski, któremu – jako jednemu ze współtwórców ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. – w pełni przysługuje prawo do tytułu „Ojca samorządu terytorialne-go III Rzeczypospolitej”. To właśnie śp. prof. dr hab. Jerzy Regulski – wspólnie ze śp. prof. dr. hab. Michałem Kuleszą, a także senato-rem Jerzym Stępniem – zagwarantowali zasadę dwuinstancyjności postępowania, wprowadzając do ustawy kilka przepisów, które stały się punktem wyjścia dla powołania kolegiów odwoławczych przy wo-jewódzkich sejmikach samorządowych. Wprowadzenie mechanizmu odwoławczego – zarówno w postępowaniu sądowniczym, jak i ad-ministracyjnym – daje gwarancję realizacji zasad demokratycznego państwa prawa. Można zatem śmiało powiedzieć, że prof. dr hab. Jerzy Regulski był również współtwórcą samorządowych kolegiów odwo-ławczych, i dlatego w numerze związanym z jubileuszem sko przypo-minamy jego sylwetkę oraz fragmenty wywiadów udzielonych naszemu czasopismu.W dziale „Pro Domo Sua” przedstawiamy Państwu nowo powołany

Zarząd KRSKO, a także nowych prezesów kolegiów w Krośnie, Olszty-nie, Sieradzu i Słupsku, a także – jak zwykle na wiosnę – kalendarium-prac Krajowej Reprezentacji SKO za rok ubiegły.Życzę Państwu przyjemnej i pożytecznej lektury.

Fot. K. Pollesch

Fot. Konrad Pollesch

CASUS76_ drugastrona.indd 1 2015-05-15 21:06:25

wiosna 2015

3

NASI ROZMÓWCY

Minęło 25 lat od przyję-cia przez Sejm RP usta-wy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorial-nym. Jest to data upa-miętniająca odrodzenie się samorządu w naszym państwie, a jednocześnie powołania kolegiów od-woławczych. Kolegia uczciły swój jubileusz konferencją naukową „25 lat w służbie obywa-telowi”, która odbyła się w dniach 2-3 marca br. na Uniwersytecie Jagiel-lońskim. Ministerstwo Administracji i Cyfry-zacji, któremu w sensie administracyjnym podle-gamy, reprezentowali se-kretarz stanu Stanisław Huskowski oraz pod-sekretarz stanu Marek Wójcik. Jak Pan Mini-ster ocenia wkład samorządo-wych kolegiów odwoławczych w proces demokratyzacji ży-cia publicznego w Polsce oraz rozwoju idei samorządowej z perspektywy 25 lat naszej działalności?

– Nie ulega wątpliwości, że sa-morządowe kolegia odwoławcze są jednym z elementów procesu de-mokratyzacji życia publicznego. Ich działalność wiąże się z realizacją konstytucyjnej zasady „państwa prawa”, którą wykonują kolegia poprzez ochronę praw obywatel-skich. Funkcjonowanie samorzą-dowych kolegiów odwoławczych umożliwia także efektywne ko-rzystanie z trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Pełnią one zatem istotną funkcję kontrolną. Demokratyzacja życia publicznego to także stwarzanie formalnej ochrony obywateli przed nadmierną i nieuzasadnioną inge-

rencją władzy. I tu również samo-rządowe kolegia odwoławcze mają do spełnienia istotną rolę. Postępujący od 1990 roku w Pol-

sce proces demokratyzacji życia publicznego nierozerwalnie wiązał się z decentralizacją państwa. Speł-nienie tego postulatu wymagało za-pewnienia skutecznego i efektyw-nego mechanizmu weryfikującego działania organów administracji samorządowej. Urzeczywistnieniem tych założeń są właśnie samorządo-we kolegia odwoławcze. Ważna jest również rola kole-

giów w podnoszeniu świadomości prawnej obywateli, wynikająca z orzeczniczej działalności. Dzięki upowszechnianiu w swoich orze-czeniach norm i zasad prawnych samorządowe kolegia odwoławcze wpływają na kształtowanie kultury prawnej społeczeństwa i petryfika-cję oczekiwanych w standardach demokratycznego państwa prawa zachowań.

24 lutego br. w Minister-stwie Administracji i Cy-fryzacji miała miejsce uroczystość nadania sali konferencyjnej imienia prof. Michała Kuleszy, jednego ze współau-torów ustawy o samo-rządzie terytorialnym. Podczas uroczystości zapowiedział Pan Mini-ster powołanie Instytu-tu Samorządności, który będzie wspierał naukowo działalność samorządo-wą. Czy zechciałby Pan Minister przybliżyć nam tę ideę?

– Rolą Instytutu Samorząd-ności byłoby naukowe wspie-ranie działalności samorzą-dowej. Instytut zapewniałby rozwój myśli prawnej skiero-

wanej na budowanie coraz lepszych uregulowań dotyczących samorzą-du terytorialnego, pomagał insty-tucjom stosować prawo, w szcze-gólności prawo europejskie. Byłby on zatem platformą do dyskusji dla różnych środowisk. Prowadziłby także badania umożliwiające two-rzenie coraz lepszych rozwiązań, w tym organizacyjnych i technicz-nych, a także dobrych praktyk. Instytut Samorządności stałby się nieocenionym wsparciem teore-tycznym i doświadczalnym z bar-dzo wyraźną rolą przede wszystkim w kontekście prac legislacyjnych.

Celem Ministerstwa Admini-stracji i Cyfryzacji jest to, by państwo jak najlepiej służyło swoim obywatelom. Podobne przesłanie towarzyszy kole-giom odwoławczym od samego początku. Naszym zadaniem wyznaczonym przez ustawo-dawcę jest obiektywne i bez-

– SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE SĄ JEDNYM Z ELEMENTÓW PROCESU

DEMOKRATYZACJI ŻYCIA PUBLICZNEGOZ ANDRZEJEM HALICKIM, Ministrem Administracji i Cyfryzacji,

rozmawia Krystyna Sieniawska

Fot. MAC

Szanowni Państwo

Obecny numer „Casusa” – jeden z dwóch przygotowanych w okresie wiosennym, kiedy obchodziliśmy 25-lecie samorządowych kolegiów odwoławczych i odrodzenia samorządu terytorialnego – wychodzi już po uroczystościach jubileuszowych. Obu ogólnopolskim uroczy-stościom – zarówno krakowskiej konferencji „25 lat Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w służbie obywatelowi”, w dniach 2-3 marca br., jak i rocznicowemu spotkaniu, w dniach 5-6 marca br. w Pozna-niu, sześciu ogólnopolskich organizacji samorządowych stanowiących stronę samorządową Komisji Wspólnej Samorządu Terytorialnego – pa-tronował Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski uczestniczący osobiście w poznańskich uroczystościach. Na Kongresie XXV-lecia Samorządu Terytorialnego w Poznaniu, na którym obecna była Pani Premier Ewa Kopacz oraz przedstawiciele rządu, reprezento-wałam środowisko kolegiów.Numer 76. otwiera rozmowa z Ministrem Administracji i Cyfryzacji An-

drzejem Halickim, któremu administracyjnie podlegają kolegia. W rozmowie z nami Pan Minister podkreśla ważną rolę kolegiów, gwaran-tujących konstytucyjną zasadę państwa prawa i służących obywatelom. Nasz znakomity Rozmówca widzi w samorządowych kolegiach odwo-ławczych ważny element demokratyzacji życia publicznego w Polsce. Pan Minister podnosi również inny, pozaustawowy aspekt działalności kolegiów, podkreślając ich rolę w podnoszeniu świadomości praw-nej obywateli. W takim kontekście nasza praca orzecznicza służy upo-wszechnianiu norm i zasad prawa, wpływając na kształtowanie kultury prawnej społeczeństwa. Słowa te mają szczególne znaczenie w perspek-tywie wszechstronnej i dalekosiężnej działalności Ministerstwa Admini-stracji i Cyfryzacji zmierzającej do podniesienia jakości, efektywności oraz otwartości administracji publicznej w naszym państwie, czemu m.in. służy wdrażany we współpracy również z kolegiami program stra-tegii MAiC na lata 20. i 30. XXI wieku.„Dział Naukowy” otwiera artykuł współautorstwa prof. dr. hab.

Wojciecha Radeckiego, kierownika wrocławskiego Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN, oraz doktorantki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego Darii Daneckiej – związany tematycznie z prawem administracyjnym Republiki Czeskiej. Kolejny artykuł, prof. dr. hab. Aleksandra Lipińskiego, reprezentują-cego Katedrę Prawa Górniczego i Ochrony Środowiska Wydziału Pra-wa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, analizuje ostatnie zmiany w polskim prawie geodezyjnym i górniczym, Znaczącą część „Działu Naukowego” obecnego numeru stanowią artykuły

będące rozwinięciem tez trzech wystąpień wygłoszonych podczas konfe-rencji z okazji 25-lecia kolegiów. Część referatów opublikowano w numerze poprzednim, nawiązującym bezpośrednio do naszej konferencji. Są to teksty poświęcone kwestiom związanym tematycznie z prawodawstwem i funkcjonowaniem samorządu terytorialnego: dr. hab. Piotra Lisowskiego, członka SKO we Wrocławiu, oraz pracowników naukowo-dydaktycznych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego: dr hab. Izabeli Lewandowskiej-Malec i dr. hab. Marcina Kamińskiego.

Ponadto do „Działu Naukowego” tego numeru weszły recenzowane artykuły rozpatrujące szczegółowe kwestie związane z prawem admi-nistracyjnym autorów związanych z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego: dr Katarzyny Małysy-Sulińskiej oraz dwóch doktorantów – Łukasza Walo i Michała Koszowskiego.W rubryce „Działu Naukowego – Glosy” prezentujemy recenzowany

tekst dr. Pawła Daniela analizujący jeden z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.W kolejnym dziale, „Głosy i Komentarze”, mogą się Państwo zapoznać

z uwagami na temat braków formalnych środka zaskarżania sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dr. Mariusza Kotulskiego oraz komentarzem architekta Krzysztofa Petrusa, pra-cownika naukowego Wydziału Architektury Politechniki Krakowskiej do projektu ustawy – Kodeks budowlany.Na kilka dni przed 25. rocznicą restytucji samorządowej gminy w Pol-

sce odszedł prof. dr hab. Jerzy Regulski, któremu – jako jednemu ze współtwórców ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. – w pełni przysługuje prawo do tytułu „Ojca samorządu terytorialne-go III Rzeczypospolitej”. To właśnie śp. prof. dr hab. Jerzy Regulski – wspólnie ze śp. prof. dr. hab. Michałem Kuleszą, a także senato-rem Jerzym Stępniem – zagwarantowali zasadę dwuinstancyjności postępowania, wprowadzając do ustawy kilka przepisów, które stały się punktem wyjścia dla powołania kolegiów odwoławczych przy wo-jewódzkich sejmikach samorządowych. Wprowadzenie mechanizmu odwoławczego – zarówno w postępowaniu sądowniczym, jak i ad-ministracyjnym – daje gwarancję realizacji zasad demokratycznego państwa prawa. Można zatem śmiało powiedzieć, że prof. dr hab. Jerzy Regulski był również współtwórcą samorządowych kolegiów odwo-ławczych, i dlatego w numerze związanym z jubileuszem sko przypo-minamy jego sylwetkę oraz fragmenty wywiadów udzielonych naszemu czasopismu.W dziale „Pro Domo Sua” przedstawiamy Państwu nowo powołany

Zarząd KRSKO, a także nowych prezesów kolegiów w Krośnie, Olszty-nie, Sieradzu i Słupsku, a także – jak zwykle na wiosnę – kalendarium-prac Krajowej Reprezentacji SKO za rok ubiegły.Życzę Państwu przyjemnej i pożytecznej lektury.

Fot. K. Pollesch

Fot. Konrad Pollesch

CASUS76_ drugastrona.indd 1 2015-05-15 21:06:25

wiosna 2015

4

NASI ROZMÓWCY

stronne odwołanie – z punk-tu widzenia obowiązujących przepisów prawnych – od decy-zji organów samorządu teryto-rialnego, które kierują do nas mieszkańcy. Czy wolno prosić o scharakteryzowanie działań Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w aspek-cie służby obywate-lowi?

– Naszym podstawo-wym celem jest zwięk-szenie efektywności i otwartości administra-cji. W tym kontekście ważne jest to, by wy-korzystać szansę, jaką daje rozwój nowocze-snych technologii. Cy-fryzacja może nam dać nowy impuls do rozwoju, ale tylko jeśli w centrum e-administracji zawsze będzie obywatel. Isto-tą procesu budowania e-administracji jest sku-pienie się na tym, czego potrzebuje użytkownik. Musimy uważnie słu-chać obywateli i tam gdzie to możliwe, odda-wać decyzję w ich ręce.Działania podejmowa-

ne przez administrację powinny mieć charakter kompleksowy. Dlatego Ministerstwo Admi-nistracji i Cyfryzacji zaplanowało przedsię-wzięcia, które pomogą wykorzystać impet cy-frowy do rozwoju Polski w ciągu następnych 10 lat. Stworzyliśmy wyjątkowy w skali Unii Europej-skiej program poświęcony kwe-stiom cyfrowym – Program Ope-racyjny Polska Cyfrowa. Zostanie na niego przeznaczone z samej UE 1,9 mld euro, czyli ponad 8 mld zł, a z uwzględnieniem naszego wkła-du własnego – ponad 10 mld zł. Pro-gram Operacyjny Polska Cyfrowa, obok działań związanych z rozwo-jem administracji i budową otwar-tego rządu, opiera się na dwóch do-datkowych filarach: infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz budowie umiejętności cyfrowych Polaków. Tym samym daje możliwość zrów-noważonego rozwoju cyfrowego państwa, społeczeństwa i gospo-darki.Warto pamiętać także o innych

działaniach Ministerstwa Admi-nistracji i Cyfryzacji, niezwiąza-

nych bezpośrednio z kwestiami cyfrowymi. Pracujemy wspólnie z samorządowcami w ramach Ko-misji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Ta współpraca to klucz do poprawy realizacji zadań publicznych, które mają służyć oby-watelom. Usprawniamy działania

administracji związane z przeciw-działaniem, pomocą i ostrzeganiem przy katastrofach i klęskach żywio-łowych. Dobrym przykładem może być w tym przypadku Regionalny System Ostrzegania.

Jako druga instancja admi-nistracyjna, gwarantujemy prawo do dobrej administra-cji w organach samorządu terytorialnego. Ministerstwo nadzoruje całość usług świad-czonych obywatelom przez ad-ministrację – zarówno samo-rządową, jak i rządową. Jak Pan Minister ocenia obydwa piony administracji publicz-nej pod względem standardów nowoczesnego państwa prawa po 25 latach, które upłynęły od transformacji ustrojowej w Polsce?

– W pierwszej kolejności musimy zdefiniować, czym jest „nowocze-sne państwo”. Wydaje się, że nowo-czesne państwo to przede wszyst-kim państwo prawa, w którym jest ono należycie przestrzegane i wy-konywane. To państwo szanujące obywatela i jego prawa, państwo

opierające się na syste-mie demokratycznym, realizujące zasady spra-wiedliwości społecznej. Oceniając działanie obu wymienionych pionów administracji publicz-nej, można wystawić ocenę pozytywną. Za-równo samorządowa, jak i rządowa admini-stracja dobrze wpisały się w zmieniające się standardy. Ewoluowały, dostosowując się nale-życie do ciągłych zmian i potrzeb obywateli. Nie oznacza to jednak, że osiągnięty został zakła-dany cel. Wiele zostało jeszcze do zrobienia. Przypomnę, że samo-

rząd terytorialny to jeden z podstawowych segmentów władzy pu-blicznej, odpowiedzial-ny za realizację wielu zadań publicznych na rzecz obywateli. Spraw-nie funkcjonująca ad-ministracja publiczna – w szczególności na szczeblu samorządu te-rytorialnego – stanowi podstawę budowania

zaufania obywateli do państwa. Funkcjonowanie samorządu te-

rytorialnego oraz efektywność re-alizacji zadań publicznych stanowi istotną kwestię w podejmowanych działaniach rządu. Przyjęte zało-żenie samodzielności samorządu terytorialnego oraz udziału w dys-ponowaniu środkami publicznymi i związanego z tym rozdziału kom-petencji pomiędzy administracją samorządową a rządową nie ma na celu przeciwstawienia sobie obu segmentów administracji publicz-nej, lecz zapewnienie ich komple-mentarnego działania. Warto także w tym miejscu jesz-

cze raz podkreślić, że odpowiednim forum współpracy zapewniającym dialog pomiędzy administracją rządową i samorządową jest Ko-misja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. W tym też kontek-ście można traktować ją jako stałe

Nie ulega wątpliwości, że sa-morządowe kolegia odwoławcze są jednym z elementów procesu demokratyzacji życia publicz-nego. Ich działalność wiąże się

z realizacją konstytucyjnej zasa-dy „państwa prawa”, którą wy-konują kolegia poprzez ochronę

praw obywatelskich. Funkcjono-wanie samorządowych kolegiów odwoławczych umożliwia także efektywne korzystanie z trybu odwoławczego w postępowaniu

administracyjnym

wiosna 2015

5

NASI ROZMÓWCY

i ważne forum dialogu dwóch zasadniczych dla ustroju państwa struktur władzy publicznej – rzą-du i samorządu teryto-rialnego.

Jest Pan Minister współprzewodniczą-cym Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Na posiedzeniu 25 lutego br. rozpatrywano m.in. opracowany w Pań-skim resorcie projekt ustawy o ponownym w y k o r z y s t y w a n i u informacji sektora publicznego, mający odniesienie do dyrek-tyw Unii Europej-skiej. Czy mogę prosić o przybliżenie założeń tego projektu ustawo-dawczego?

– Przygotowaliśmy projekt zało-żeń projektu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sek-tora publicznego, który wdraża do polskiego prawa zmienioną w 2013 roku tzw. dyrektywę reuse. Naj-ważniejsza zmiana wprowadzona nową dyrektywą polega na obję-ciu możliwością ponownego wyko-rzystywania zasobów archiwów, bibliotek i muzeów. Oznacza to, że zasoby tych instytucji, które nie są obciążone prawami autorskimi osób trzecich, będą mogły być wykorzy-stywane przez wszystkich zaintere-sowanych do celów komercyjnych i niekomercyjnych. To istotna zmiana, ponieważ

dotychczas ponowne wykorzy-stywanie obejmowało wyłącznie informacje publiczne. Ponadto, aby ułatwić potencjalnym użyt-kownikom, ale i administracji rozróżnianie dwóch porządków, tj. dostępu do informacji publicznej i ponownego wykorzystywania, zaproponowaliśmy nowy sposób implementacji dyrektywy, tj. wy-odrębnienie przepisów o reuse z ustawy o dostępie do informa-cji publicznej i na nowo uregu-lowanie kwestii ponownego wy-korzystywania w projektowanej ustawie. Mamy nadzieję, że taki sposób implementacji dyrekty-wy spowoduje, iż przepisy o po-nownym wykorzystywaniu infor-macji sektora publicznego będą bardziej przejrzyste i łatwiejsze w stosowaniu.

Czy samorządowe kolegia odwoławcze mogą liczyć na pomoc w pozyskaniu środków na wprowadzenie Systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacji i przede wszyst-kim w ustaleniu korzystnego budżetu na rok 2016, zwiera-jącego w szczególności dodat-kowe etaty orzecznicze oraz biurowe?

– Budżety samorządowych kole-giów odwoławczych stanowią od-rębną część budżetu centralnego, niezależną od części budżetowych, jakie znajdują się w dyspozycji Mi-nistra Administracji i Cyfryzacji. Dlatego też Ministerstwo Admini-stracji i Cyfryzacji nie uczestniczy w procesie tworzenia budżetów po-szczególnych samorządowych ko-legiów odwoławczych. Dotyczy to również kwestii obsady kadrowej, gdyż planowanie budżetowe odby-wa się wyłącznie przy udziale Mini-sterstwa Finansów i dysponentów głównych części budżetowych. Niemniej w ramach posiadanych

instytucjonalno-prawnych możliwo-ści w ubiegłych latach Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji wszelki-mi możliwymi sposobami wspierało działania samorządowych kole-giów odwoławczych. W 2014 roku kilkakrotnie rekomendowaliśmy resortowi finansów potrzebę dofi-nansowania kolegiów o dodatkowe etaty orzecznicze, w szczególności

tych najbardziej ob-ciążonych, oraz o środ-ki na informatyzację biur kolegiów. Również w tym roku minister-stwo będzie wspierać, w ramach możliwości, działania prezesów ko-legiów w pozyskaniu środków z Minister-stwa Finansów.

Dziękuję Panu Mi-nistrowi za rozmo-wę.

Rozmawiała:

KRYSTYNA SIENIAWSKA

W 2014 r. kilkakrotnie rekomen-dowaliśmy resortowi finansów

potrzebę dofinansowania kolegiów o dodatkowe etaty orzecznicze,

w szczególności tych najbardziej obciążonych, oraz o środki na informatyzację biur kolegiów.

Również w tym roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji będzie wspierać, w ramach możliwości,

działania prezesów kolegiów w po-zyskaniu środków z Ministerstwa

Finansów

Andrzej Halicki urodził się 26 listopa-da 1961 r. w Warszawie. Ukończył studia na Wydziale Handlu Wewnętrznego SGPiS (obecnie SGH) w dziedzinie ekonomiki trans-portu lotniczego. W trakcie studiów w latach 1986-89 był członkiem podziemnych, między-uczelnianych i krajowych władz Niezależnego Zrzeszenia Studentów oraz liderem NZS na SGPiS.

Po ukończeniu studiów w latach 1990-92 peł-nił funkcję rzecznika prasowego oraz członka władz krajowych Kongresu Liberalno-Demo-kratycznego (m.in. za czasów premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego). Podczas I kadencji Sejmu był rzecznikiem prasowym Klubu Par-lamentarnego KLD.

Na początku lat 90. szef działu spraw pu-blicznych, a następnie dyrektor w amerykań-skiej agencji Burson-Marsteller. W 1993 roku doradca ministra przekształceń własnościo-wych, a rok później rzecznik Programu Po-wszechnej Prywatyzacji. Także członek Rady Krajowej Unii Wolności.

Od 1996 r. prowadził, stworzoną przez sie-bie agencję, GGK Public Relations działającą w ramach międzynarodowej agencji Lowe GGK, należącą do największej światowej sieci reklamowej IPG (InterPublic Group of Com-panies). W 2007 roku rozstał się z firmą, stając się posłem zawodowym.

Do Platformy Obywatelskiej należy od 2001 r. W latach 2009-2010 pełnił funkcję rzecznika prasowego klubu parlamentarnego PO RP. W maju 2010 r. Przewodniczący PO na Ma-zowszu, a w październiku 2013 roku ponownie na tym stanowisku. Członek władz krajo-wych PO.

10 stycznia 2007 r. zaprzysiężony na po-sła V kadencji z ramienia PO. W wyborach parlamentarnych w 2007 roku po raz drugi uzyskał mandat poselski. W latach 2009-2010 Przewodniczący Sejmowej Komisji Spraw Za-granicznych.

W 2011 r., po zdobyciu ponad 40 tys. głosów, poseł VII kadencji Sejmu RP. Były Przewod-niczący Sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz były członek Komisji Spraw Zagranicznych. W latach 2012-2014 Wiceprzewodniczący Zgromadzenia Rady Europy.

Od 22 września 2014 r. Andrzej Halicki pełni funkcję Ministra Administracji i Cyfryzacji.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

6

CZESKIE PRZEPISY O OCHRONIE DRZEW I KRZEWÓW Z PERSPEKTYWY

OCZEKIWANEJ NOWELIZACJI PRZEPISÓW POLSKICH

Część I – Zagadnienia administracyjne

Prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI, DARIA DANECKA

Uwagi wprowadzające Spojrzenie na orzecznictwo sądowe w sprawach usta-

wy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.) przekonuje, że dominują w nim orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe na tle przepisów art. 83-90 tej ustawy o zezwoleniach na usuwanie drzew i krzewów, opłatach za ich usuwanie na podstawie zezwolenia i karach pieniężnych za ich usu-wanie bez wymaganego zezwolenia oraz o karach za ich niszczenie. Stosowanie tych przepisów napotyka liczne problemy prawne, z którymi na co dzień muszą się mie-rzyć samorządowe kolegia odwoławcze. Wady i niejasno-ści przepisów polskich, wprawdzie wielokrotnie nowe-lizowanych, od dawna domagają się zasadniczej mody-fikacji, a niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność niektórych rozwiązań dotyczących kar pieniężnych1 oraz znajdujący się już w parlamencie projekt dogłębnej nowelizacji m.in. prze-pisów o ochronie drzew i krzewów dowodzą, że sprawa jest poważna i wymaga interwencji ustawodawcy. Na przepisy polskie chcielibyśmy spojrzeć przez pry-

zmat przepisów obowiązujących w państwie bliskim nam pod względem geograficznym, historycznym, kulturo-wym, prawnym i językowym, a mianowicie w Republice Czeskiej, kierując się przypomnianym przez polskich komparatystów poglądem reprezentowanym już na pierwszym światowym kongresie prawa porównawcze-go w 1900 r. w Paryżu, że „kto zna tylko swoje prawo, nie zna swego prawa”2. Za tym pozornie obarczonym wewnętrzną sprzecznością sformułowaniem kryje się głęboka myśl, że zalety i wady własnych rozwiązań prawnych dobrze „widać” dopiero na tle rozwiązań ob-cych. Zdecydowaliśmy się przyjąć za punkt odniesienia przepisy czeskie dlatego, że historia regulacji prawnych jest podobna, orzecznictwo czeskie boryka się z analo-gicznymi problemami jak polskie, a najnowsze pocho-dzące z 2013 r. zmiany przepisów czeskich sprawiają, że mamy do czynienia z obecną regulacją prawną w tym państwie. Nie chodzi, rzecz jasna, o to, aby „kopiować” rozwiązania czeskie, ale o to, aby przez pryzmat nie tyl-ko zalet, ale także podnoszonych w czeskiej literaturze prawniczej wad regulacji czeskich spojrzeć na obowią-zujący i ewentualny przyszły kształt rozwiązań polskich.

Rozwój czeskich przepisów o ochronie drzew i krzewów

Pierwsza czeska ustawa o państwowej ochronie przyro-dy z 1 sierpnia 1956 r.3 (bardzo krótka, licząca zaledwie

21 zwięzłych paragrafów) w § 6 ust. 1 zawierała regula-cję, że chronionymi tworami przyrodniczymi mogą być – obok zjawisk krasowych i utworów skalnych – znaczą-ce drzewa i ich skupiska (vyznamne stromy a jejich skupiny). Stawały się one obiektami chronionymi w ro-zumieniu tej ustawy, jeżeli właściwy organ (wtedy Mini-sterstwo Szkolnictwa i Kultury) uznał je za chronione. Niezależnie od tego rozwiązania próby szerszej ochrony drzew pojawiły się w latach 60. ubiegłego stulecia w po-staci przepisów lokalnych wydawanych w większych miastach, nakazujących oszczędzanie terenów zieleni w działalności inwestycyjnej, niekiedy stawiające wy-móg uzyskania zgody odpowiedniego organu miasta na przeznaczenie terenów zieleni pod inwestycje4. W Polsce pierwsza prawna regulacja dotycząca ochrony

drzew i krzewów pojawiła się w ustawie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody5. Art. 10 tej ustawy stanowił, że ze względu na wyjątkowe znaczenie dla interesu publicz-nego lasów, zadrzewień i zakrzewień obszar ich będzie zwiększony przez – po pierwsze: zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie lotnych piasków, nieużytków, nieopła-calnych rolniczo gruntów, nadbrzeży wód otwartych, stromych zboczy górskich i źródlisk potoków, oraz po drugie: wprowadzenie pasów zieleni wysokiej (ust. 1). Ustawodawca zobowiązał ówczesnego Ministra Leśnic-twa do wydania rozporządzenia zawierającego zarówno zasady, właściwość władz oraz tryb postępowania w spra-wach wskazanych w ustępie pierwszym, jak i przepisy o ochronie zadrzewień oraz zakładaniu i utrzymaniu urządzeń lęgowych dla ptactwa (ust. 2) i wskazał, że takie rozporządzenie może uzależnić usuwanie drzew i krze-wów od pozwolenia władzy lub od ponownego zadrze-wienia lub zakrzewienia (ust. 3). Jednak przewidziane tym przepisem rozporządzenie nigdy nie zostało wyda-ne. Niewątpliwe już wtedy stworzono podstawy praw-ne powszechnej ochrony drzew i krzewów, choć nigdy z nich nie skorzystano6. W latach 70. podejmowano pró-by zapewnienia drzewom ochrony w przepisach prawa miejscowego, które wydawały ówczesne rady narodowe. Wówczas pojawiły się tzw. wojewódzkie cenniki drzew, zakładające obowiązek ponoszenia opłat za drzewa usu-wane w związku z realizacją inwestycji. Jednak w latach osiemdziesiątych Naczelny Sąd Administracyjny uznał tego rodzaju cenniki za pozbawione podstawy prawnej.Zmiana czechosłowackiego stanu prawnego na-

stąpiła w 1980 r., kiedy ukazała się vyhlaška Mini-sterstwa Kultury (organu odpowiedzialnego wtedy za ochronę przyrody) o ochronie drzew rosnących poza lasami7. Mocą tego aktu nałożono na zarząd-ców, właścicieli lub użytkowników terenów obowiązek

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

7

troski o rosnące na nich drzewa i jako zasadę przyjęto, że usuwanie (ścinanie, wyrąb; w języku czeskim kace-ni) drzew w zasadzie wymagało zezwolenia ówczesnej rady narodowej stopnia podstawowego, chyba że sama vyhlaška zwalniała z obowiązku uzyskania zezwolenia. W tym samym roku sprawę tą uregulowano również

w Polsce, jednak nie aktem wydanym przez ministra, ale ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska8. Na mocy art. 48 tej ustawy jednostki organizacyjne i osoby fizyczne obowiązane zostały utrzymać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach. Na-tomiast usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomo-ści mogło nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Udzielenie zezwolenia mogło zostać uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów we wska-zane miejsce, jeżeli natomiast takie przesadzenie było nie-możliwe – do zastąpienia drzew lub krzewów przewidzia-nych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Ustawa ta przewidywała również możliwość usunięcia określonych drzew i krzewów bez zezwolenia (art. 48 ust. 4).Ten stan prawny utrzymał się w Czechosłowacji aż

do „aksamitnej rewolucji” w listopadzie 1989 roku. Wkrótce po rozpoczęciu transformacji ustrojowej, jesz-cze we wspólnym państwie, Zgromadzenie Federalne wydało 5 grudnia 1991 r. ustawę o środowisku9 jako ustawę ramową złożoną w wersji pierwotnej z 35 dość krótkich paragrafów, przedstawiającą w istocie zbiór definicji, zasad i zapowiedzi szczegółowych uregulowań. Ustawa ta z nieznacznymi zmianami nadal obowiązuje w Republice Czeskiej i Republice Słowackiej. Ustawa o środowisku nie zawiera żadnych przepisów dotyczą-cych drzew i krzewów. Problematyka ochrony drzew i krzewów rosnących

poza lasami znalazła odzwierciedlenie w ustawach o ochronie przyrody. Jeszcze w czasie istnienia federacji Czeska Rada Narodowa wydała 19 lutego 1992 r. ustawę o ochronie przyrody i krajobrazu10, która zastąpiła swą poprzedniczkę z 1956 r. i z wieloma zmianami i uzupeł-nieniami obowiązuje do dziś11. Ustawa ta jest nieporów-nanie obszerniejsza od tej z 1956 r., wystarcza wskazać, że ustawa z 1992 r. w brzmieniu pierwotnym liczyła 93 paragrafy, z reguły wielce rozbudowane. Cechą charakterystyczną czeskiej ustawy o ochronie

przyrody i krajobrazu jest podział na: *powszechną ochronę przyrody i krajobrazu (obecna

ochrana přirody a krajiny), która obejmuje: - powszechną ochronę roślin i zwierząt;- ochronę znaczących elementów krajobrazowych

(ochrana vyznamnych krajinnych prvkù); - ochronę roślin drzewiastych (ochrana dřevin); - ochronę jaskiń i znalezisk paleontologicznych; - ochronę fizjonomii krajobrazu (ochrana krajinneho

razu), parków przyrodniczych i przejściowych terenów chronionych;*szczególną ochronę (zvlaštni ochrana), obejmującą

dwa podstawowe kierunki: - ochronę obszarową (uzemni ochrana); ustawa w § 14

wylicza sześć kategorii szczególnie chronionych obsza-rów: parki narodowe, obszary chronionego krajobrazu, narodowe rezerwaty przyrodnicze, rezerwaty przyrod-nicze, narodowe pomniki przyrody i pomniki przyrody12; - ochronę gatunkową (druhova ochrana), tj. ochronę wybra-

nych gatunków roślin i zwierząt (§ 48) oraz minerałów (§ 51). Specjalną kategorią jest ochrona „drzew pamiętnych”

(pamatne stromy) uregulowana w § 46 ustawy cze-skiej w ten sposób, że nadzwyczajnie znaczące drzewa (mimořadně vyznamne stromy), ich skupiska (skupiny)

i aleje drzew (stromořadi) można uznać decyzją organu ochrony przyrody za drzewa pamiętne. Jak wskazują autorzy komentarza czeskiej ustawy, ochrona drzew pamiętnych jest specjalnym instrumentem ochrony przyrody. Chodzi o drzewa odznaczające się wielko-ścią, wiekiem, habitatem, drzewa będące dominanta-mi krajobrazowymi bądź też drzewa przypominające zdarzenia historyczne lub takie, z którymi związane są legendy i przypowieści. Z naukowymi zasadami ochrony przyrody instytucja drzew pamiętnych ma niewiele wspólnego13. Dodać należy, że § 90 ust. 8 ustawy z 1992 r. uznał za

drzewa pamiętne w rozumieniu § 46 te drzewa i ich sku-piska, które na podstawie ustawy z 1956 r. zostały uzna-ne za chronione twory przyrody lub za (co wtedy jeszcze było możliwe) pomniki przyrody. Ochrona roślin drzewiastych została ujęta od strony

szczegółów w § 8 podstawowego aktu wykonawczego do ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu wydanego przez powstałe po „aksamitnej rewolucji” Ministerstwo Środowiska (w dziedzinie ochrony przyrody przejęło ono kompetencje Ministerstwa Kultury) 11 czerwca 1992 r.14. Ten stan prawny utrzymał się do 2013 r., kiedy § 8 wska-zanego aktu został uchylony i zastąpiony odrębnym ak-tem Ministerstwa Środowiska wydanym 27 czerwca 2013 r. dotyczącym już tylko ochrony roślin drzewiastych15. Wspomniana już polska ustawa z 31 stycznia 1980 roku

o ochronie i kształtowaniu środowiska wprowadzała po-wszechnie obowiązujący mechanizm prawny ochrony zieleni, drzew i krzewów. W dziale II zatytułowanym „Podstawowe kierunki ochrony środowiska” za-warty został rozdział 6 „Ochrona zieleni w miastach i wsiach”. Jego regulacje przewidywały m.in. obowiązek zapewnienia mieszkańcom miast korzystanie z przyro-dy żywej, przede wszystkim przez tworzenie terenów zieleni miejskiej przez organy administracji rządowej, organy gminy i jednostki organizacyjne (art. 42 ust. 1). Ponadto obowiązek tworzenia i ochrony zieleni miejskiej musiał zostać uwzględniony zarówno w studium uwarun-kowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 42 ust. 2). Nakazano również ochro-nę zieleni przy stosowaniu środków chemicznych oraz wykonywaniu różnego rodzaju robót (art. 44), a tereny nie przeznaczone pod zabudowę oraz przewidziane do zagospodarowania w późniejszym terminie nakazano ob-sadzić roślinnością dostosowaną do otoczenia (art. 45). Ustawa z 31 stycznia 1980 roku przewidywała również w V dziale „Środki ekonomiczne ochrony środowi-ska”. Ochrona drzew i krzewów realizowana była po-przez opłaty za usuwanie drzew i krzewów (art. 86 ust. 2 pkt 3) oraz kary i kary pieniężne (art. 106 ust. 1 pkt 4, art. 110 ust. 1b) . Wprowadzono rozwiązanie – obowiązu-jące do dzisiaj w polskim porządku prawnym – że opłatę za usunięcie drzew ustala się w zależności od obwodu pnia, rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa, a za usu-nięcie krzewów – w zależności od powierzchni porośnię-tej krzewami (art. 86a ust. 3).Wielokrotnie nowelizowano zamieszczone w tej ustawie

przepisy o ochronie drzew i krzewów. Przepisy ustawo-we rozszerzane były przez liczne akty wykonawcze16. Ustawa z 31 stycznia 1980 r. obowiązywała aż do 30 września 2001 r., gdyż po uchwaleniu 27 kwietnia 2001 r. ustawy – Prawo ochrony środowiska17 zorientowano się, że przepisy o ochronie drzew i krzewów nie mieszczą się w koncepcji nowej ustawy. Dlatego zdecydowano się na przeniesienie tych regulacji do ustawy z 16 października

wiosna 2015

8

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

1991 r. o ochronie przyrody18. Nowelizacja weszła w ży-cie z dniem 1 października 2001 r., w związku z czym utraciły moc przepisy odnoszące się do ochrony drzew i krzewów zamieszczone w ustawie o ochronie i kształ-towaniu środowiska. Nie wprowadziła ona wielu zmian w ochronie zieleni, drzew i krzewów. Ostatecznie regu-lacje dotyczące drzew i krzewów znajdują się w obowią-zującej ustawie o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r.19. Zawiera ona w rozdziale 4 przepisy odnoszące się do ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Na mocy art. 78 u.o.p. nałożono na radę gminy obowiązek zakłada-nia i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewienia. Reguluje ona także m.in. w art. 81 u.o.p. zagadnienia związane z gminnymi parkami, ochroną drzew i krzewów przy wykonywaniu prac ziemnych i sto-sowaniu środków chemicznych (art. 82 u.o.p.). W art. 83 u.o.p. przewiduje zezwolenie na usuwanie drzew. Ponadto w art. 84-87 u.o.p. uregulowane zostały opłaty za usuwa-nie drzew na podstawie zezwolenia, a w art. 88-89 u.o.p. administracyjne kary pieniężne za usuwanie drzew i krze-wów bez wymaganego zezwolenia oraz za ich niszczenie w następstwie niewłaściwego wykonywania robót lub niewłaściwej pielęgnacji. Normatywną podstawą ochro-ny zieleni, drzew i krzewów oprócz ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody są przepisy wykonawcze w po-staci: rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 paździer-nika 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew20; rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakła-dania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów21; oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach22.

Instrumenty administracyjnoprawne ochrony drzew i krzewów

Centralną kategorią pojęciową czeskiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu jest roślina drzewia-sta (dřevina) zdefiniowana w § 3 lit. i) jako rosnące poza lasami drzewo (strom) lub krzew (keř) samodzielnie lub w skupiskach w wolnym krajobrazie (ve volne krajině) i w osiedlach (v sidelnich utvarech). Podstawowa nor-ma zamieszczona w § 7 ust. 1 ustawy głosi, że rośliny drzewiaste są chronione według tego przepisu przed uszkadzaniem i niszczeniem, jeżeli nie są objęte bardziej rygorystyczną ochroną (§ 46 i 48) lub ochroną według przepisów szczególnych. Regulacja ta oznacza, że usta-wodawca czeski ujął ochronę drzew i krzewów jako: * ochronę powszechną uregulowaną w § 7-9 ustawy

o ochronie przyrody i krajobrazu, * ochronę specjalną: - jako drzew pamiętnych (§ 46 tej ustawy); - jako drzew i krzewów objętych ochroną gatunkową (§

48 tej ustawy), przy czym listy gatunków chronionych znajdują się w vyhlašce z 1992 r.;- jako drzew i krzewów chronionych przepisami innymi

niż sama ustawa o ochronie przyrody i krajobrazu. W polskiej ustawie o ochronie przyrody występuje

z kolei pojęcie „zadrzewienia”, zdefiniowane w art. 5 pkt 27 jako drzewa i krzewy w granicach pasa drogo-wego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach23, wraz z terenem, na którym

występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Art. 2 ust. 1 u.o.p. stanowi, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównowa-żonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów (pkt 1); roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową (pkt 2); siedlisk zagrożo-nych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (pkt 5); tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt (pkt 6); zieleni w miastach i wsiach (pkt 8) oraz zadrzewień (pkt 9).Polski ustawodawca również ujął ochronę drzew i krze-

wów jako: 1) ochronę powszechną, na którą składają się: - zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 83

u.o.p.), chyba, że ustawa nie wymaga zezwolenia (art. 83 ust. 6 u.o.p.) oraz- opłaty za ich usunięcie (art. 84 u.o.p.), chyba, że usta-

wa nie przewiduje poboru takich opłat (art. 86 u.o.p.);2) ochronę specjalną, która obejmuje:- ochronę gatunkową, uregulowaną w art. 46 oraz 47

u.o.p., z zastrzeżeniem, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa w rozporządzeniu określi chronione ga-tunki roślin24;- ustanowienie i ochronę pomników przyrody, przewi-

dzianą w art. 44 i 45 u.o.p.Podsumowując ten punkt rozważań, wskazać można po

pierwsze na to, że w Czechach podstawowym pojęciem jest „roślina drzewiasta”, w Polsce zaś ustawodawca po-sługuje się pojęciem „zadrzewienia”. Jednak żadna z tych ustaw nie definiuje pojęć „drzewo” i „krzew”. Zarówno w polskim, jak i czeskim porządku prawnym występują podobieństwa dotyczące instrumentów ochrony drzew i krzewów. W obu ustawach o ochronie przyrody wyróż-nić można ochronę powszechną oraz ochronę specjalną. W ramach ochrony specjalnej w obu państwach pojawiają się drzewa i krzewy objęte ochroną gatunkową oraz takie, które w Polsce nazywane są pomnikami przyrody z kolei w Czechach – drzewem pamiętnym (pamatny strom). Przepis § 7 ust. 2 ustawy czeskiej stanowi, że troska

o rośliny drzewiaste, zwłaszcza ich pielęgnacja i utrzy-manie jest obowiązkiem właścicieli. Dalej upoważnia organ ochrony przyrody w przypadku chorób roślin drzewiastych do zobowiązania właściciela do dokonania niezbędnej interwencji, w tym do ich usunięcia. Rozwinięcie tej regulacji znajduje się w § 2 vyhlaški

z 2013 r., która w ust. 1 za niedozwolone ingerencje w ro-śliny drzewiaste (nedovolene zasahy do dřevin) uznaje ingerencje sprzeczne z wymaganiami ich ochrony, wy-wołujące uszkodzenie lub zniszczenie roślin drzewia-stych powodujące zasadnicze lub trwałe obniżenie ich ekologicznych lub społecznych funkcji albo powodujące bezpośrednie lub odsunięte w czasie ich obumieranie. Następny ust. 2 w § 2 dodaje, że nie jest niedozwoloną ingerencją taka, która jest prowadzona w celu zacho-wania lub ulepszenia niektórych funkcji roślin drzewia-stych w ramach troski o szczególnie chroniony gatunek rośliny lub zwierzęcia albo jeżeli jest prowadzona zgod-nie z planem troski o obszar specjalnie chroniony. Przepis § 2 ust. 1 vyhlaški operuje pojęciem „funkcji

ekologicznych i społecznych roślin drzewiastych”. Definicję funkcji społecznych roślin drzewiastych za-mieścił prawodawca czeski w § 1 lit. b) vyhlaški z 2013 r., na-kazując rozumieć przez to zespół funkcji roślin drzewia-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

9

stych wpływających na środowisko człowieka, obejmują-cy obniżenie zapylenia, tłumienie hałasu czy ulepszenie mikroklimatu; do społecznych funkcji należy także funk-cja estetyczna, w tym oddziaływanie roślin drzewiastych na fizjonomię krajobrazu i środowiska zurbanizowanego. Polska koncepcja legislacyjna zarówno w art. 48 ust. 1

ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i w art. 47e ust. 1 ustawy z 16 paździer-nika 1991 r. o ochronie przyrody zakładały obowiązek utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krze-wów rosnących na nieruchomościach, który ciążył bądź na władających nieruchomością, bądź na jednostkach organizacyjnych i osobach fizycznych użytkujących nie-ruchomość. Ustawy te już nie obowiązują, a w ich miejsce weszła w życie ustawa o ochronie przyrody z 2004 r., która w art. 78 obowiązkiem zakładania i utrzymywania w nale-żytym stanie terenów zieleni i zadrzewień tym obciążyła radę gminy. Z regulacji tej wynika, że polski ustawodawca odpowiedzialnością za utrzymanie we właściwym stanie drzew i krzewów obarczył radę gminy, co wydaje się na gruncie art. 4 u.o.p. zbędne. Zgodnie z tym przepisem każ-dy obowiązany jest dbać o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z jednej więc strony można po-wiedzieć, że nie ma potrzeby dodatkowo przypisywać ra-dzie gminy obowiązku utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień – które niewątpliwie są czę-ścią przyrody – ponieważ wynika on już ze wspomnianego art. 4 u.o.p. Z drugiej natomiast – możemy art. 4 u.o.p. potraktować jako zasadę ogólną, a szczegółowe obowiązki przypisywane radzie gminy jako jej konkretyzację.Zasadą proklamowaną przez § 8 ust. 1 czeskiej usta-

wy o ochronie przyrody i krajobrazu pozostaje to, że na usuwanie (kaceni) roślin drzewiastych jest niezbędne pozwolenie organu ochrony przyrody, chyba że ustawa lub przepisy wydane na jej podstawie stanowią inaczej. Przepis ten precyzuje, że pozwolenia można udzielić z po-ważnych powodów po ocenie funkcjonalnego i estetycz-nego znaczenia roślin drzewiastych. Ta regulacja była przedmiotem kilku orzeczeń, z których dwa przytoczymy. Najwyższy Sąd Administracyjny (Nejvyšši Sprav-

ni Soud – NSS) Republiki Czeskiej w wyroku z 26 października 2007 r. zaakcentował, że § 8 ust. 1 zdanie drugie powierza organowi ochrony przyrody orzekanie w ramach uznania administracyjnego, organ ma przeto przestrzeń do własnej oceny i to sądy administracyjne muszą mieć na uwadze. Ale według ustalonej judyka-tury uznanie administracyjne ma swoje granice, które uniemożliwiają dowolność, a sądy administracyjne są powołane do tego, aby kontrolowały, czy organ admini-stracji nie przekroczył tych granic i uznania nie nadużył. Te granice wyznaczone są w § 8 ust. 1: muszą zachodzić poważne powody, a decyzja musi być poprzedzona oceną funkcjonalnego i estetycznego znaczenia roślin drzewia-stych. Z decyzji organu administracji musi przeto jasno wynikać, czym organ się kierował i czy znaczenie tych roślin drzewiastych z jednej strony i wagę powodów przemawiających za ich usunięciem z drugiej dostatecz-nie ocenił. Jego argumentacja musi odpowiadać zasa-dom logicznego myślenia i musi się mieścić w granicach wyznaczonych ustawą25. W wyroku z 21 sierpnia 2008 r. ten sam sąd orzekł, że organ ochrony przyrody musi obiektywnie ocenić i należycie uzasadnić, czy interes przemawiający za usunięciem roślin drzewiastych prze-wyższa konkurencyjny interes publiczny polegający na ich zachowaniu. Organ administracji rozważa przy tym estetyczne i funkcjonalne znaczenie roślin drzewiastych z jednej strony i wagę powodów ich usunięcia z drugiej,

aby móc rozstrzygnąć, czy pozwoli na ich usunięcie26. Zgodnie z art. 83 ust. 1 polskiej ustawy o ochronie przy-

rody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek:1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej

nieruchomości;2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1

kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyro-

ku z dnia 23 października 2014 r.27 zauważył, że norma wskazana w art. 83 u.o.p. nie określa szczegółowych przesłanek, kryteriów określających przypadki, któ-re obligują organ administracji do udzielenia takie-go pozwolenia lub odmowy jego wydania. Orzekł, że rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem WSA w Poznaniu „organ administracji działając w granicach uzna-nia administracyjnego powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe”. Judykatura przyjmuje, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela28. Orzecznictwo polskich są-dów administracyjnych przyjmuje, że kontrola sądowa w przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego sprowadza się po pierwsze: do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidło-wo przeprowadził postępowanie, po drugie: czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu fak-tycznego sprawy, po trzecie: czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył gra-nic swobodnego uznania administracyjnego, po czwarte: czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, a także czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania?29.Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyj-

nych, możemy stwierdzić, że w obu porządkach prawnych organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (roślin drzewiastych) orzeka w ramach uzna-nia administracyjnego, które podlega kontroli sądów ad-ministracyjnych. Jednakże należy zauważyć, że w czeskiej ustawie mowa jest o tym, że muszą zachodzić poważne powody, a decyzja musi być poprzedzona oceną funkcjo-nalnego i estetycznego znaczenia roślin drzewiastych Czy wobec tego mamy do czynienia z uznaniem administra-cyjnym, czy chodzi tu raczej o odesłanie do ocen (oczy-wiste jest że pojawia się tu kryterium ocenne estetyczne, funkcjonalne)? Zagadnienie to wymagałoby odrębnego opracowania, co wykracza poza ramy naszego artykułu30.W przepisie § 8 ust. 1 ustawy czeskiej znajdujemy jesz-

cze w zdaniu trzecim wskazanie, że jeżeli rośliny drze-wiaste mają być usunięte z nieruchomości wykorzysty-wanych pod drogi lub linie kolejowe, pozwolenie można wydać tylko w porozumieniu z organami administracji, odpowiednio, drogowej lub kolejowej. Od proklamowanej w § 8 ust. 1 zasady, że usuwanie ro-

ślin drzewiastych wymaga pozwolenia organu ochrony przyrody, przewidziane są liczne wyjątki, które można podzielić na dwie grupy: wynikające z samej ustawy (§ 8 ust. 2 i 4) oraz z przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie (§ 8 ust. 3). I tak zgodnie z § 8 ust. 2 pozwo-lenie nie jest potrzebne na usuwanie roślin drzewiastych: - z powodów pielęgnacyjnych, tj. w celu odnowy poro-

stów lub przy prowadzeniu selekcji hodowlanej;

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

10

- przy utrzymywaniu porostów brzegowych w związku z zarządzaniem ciekami wodnymi; - z pasów ochronnych instalacji przesyłowych elek-

trycznych i gazowych w związku z ich eksploatacją; - ze względów zdrowotnych; we wszystkich wariantach z zastrzeżeniem „o ile usta-

wa nie stanowi inaczej”. Zamiar usunięcia w przypadkach określonych w § 8

ust. 2 należy zgłosić pisemnie z co najmniej 15-dniowym wyprzedzeniem organowi ochrony przyrody, który może usuwanie wstrzymać, ograniczyć jego rozmiar lub zaka-zać usuwania. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 4 pozwolenie nie jest po-

trzebne na usuwanie roślin drzewiastych, jeżeli ich stan jawnie i bezpośrednio (zřejmě a bezpostředně) zagraża ży-ciu lub zdrowiu albo grozi powstaniem szkody znacznego rozmiaru (naszym zdaniem jest to wręcz podręcznikowy przykład stanu wyższej konieczności). Ten, kto w takich warunkach przeprowadził usuwanie, jest zobowiązany zgłosić to organowi ochrony przyrody w terminie do 15 dni od usunięcia. Tak więc sama ustawa czeska przewiduje kombinację:

pozwolenie jako zasada w § 8 ust. 1 oraz zastąpienie po-zwolenia zgłoszeniem uprzednim w § 8 ust. 2 lub następ-czym w § 8 ust. 4. Druga grupa wyjątków została dopuszczona aktem

wykonawczym. Podstawę do jego wydania stanowi § 8 ust. 3 ustawy, zobowiązujący Ministerstwo Środowiska do określenia wielkości lub innych właściwości roślin drzewiastych, na których usuwanie zezwolenie nie jest potrzebne. Pierwsza vyhlaška z 1992 r. w § 8 ust. 2 wy-mieniła jako niewymagające pozwolenia na usunięcie drzewa o obwodzie pnia (mierzonego na wysokości 130 cm nad ziemią) do 80 cm oraz zwarte porosty krzewów (souvisle keřove porosty) o powierzchni do 40 m2, w obu przypadkach z zastrzeżeniem, że te rośliny drzewiaste nie są znaczącym elementem krajobrazu. Warto zwrócić uwagę, że ustawa o ochronie przyrody w brzmieniu pier-wotnym upoważniała do uregulowania owych wielkości i innych właściwości z zastrzeżeniem, że chodzi tylko o rośliny drzewiaste na gruntach osób fizycznych, któ-re grunty te użytkują. To zastrzeżenie zostało uchylone nowelą z 2009 r., co automatycznie rozciągnęło wyjątki wszystkie grunty, nie tylko osób fizycznych. Ta zmiana spotkała się z krytyką w doktrynie czeskiej jako osłabie-nie ochrony drzew i krzewów, ponieważ bez ochrony po-zostają takie drzewa i krzewy na gruntach publicznych31. Polska ustawa o ochronie przyrody z 2004 r., w art.

83 ust. 6 wskazuje, że zezwolenie na usunięcie nie jest wymagane w przypadku drzew lub krzewów: 1) w la-sach; 2) owocowych, z wyłączeniem rosnących na tere-nie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyro-dy – na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową; 3) na plantacjach drzew i krzewów; 4) których wiek nie przekracza 10 lat; 5) usuwanych w związku z funkcjo-nowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych; 6) (uchylony); 7) usuwanych na podstawie decyzji właści-wego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpo-wodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału; 8) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a tak-że utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

9) stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu; 10) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.Warto się jednak zastanowić nad pkt 4, który uzależnia

uzyskanie zezwolenia w oparciu o wiek drzewa. Wydaje się, że czeskie rozwiązanie, oparte na wymiarach obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm nad ziemią jest uzasadnione. Określenie wieku drzewa nie jest bowiem łatwe32. Istnieją różne metody jego wyznaczania. Poza tym zgodnie z art. 85 ust. 1 u.o.p. za usunięcie drzew ustala się opłatę na podstawie stawki zależnej właśnie od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa (wiek drze-wa pozostaje więc bez znaczenia). Być może wydanie ze-zwolenia na usunięcie drzewa w Polsce również powinno zostać uzależnione od obwodu pnia.Podsumowując ten punkt rozważań, można zauważyć, że

w prawie polskim mamy do czynienia z sytuacją, w której albo zezwolenie na usunięcie drzewa jest konieczne i bez niego nie jest możliwe legalne usunięcie drzewa bądź krzewu, albo nie jest wymagane, co skutkuje możliwością ich usuwania bez żadnych ograniczeń. Z kolei w prawie czeskim zasadą jest uzyskanie pozwolenia, jednak w razie braku wymogu jego uzyskania może zostać ono zastąpio-ne zgłoszeniem uprzednim bądź następczym.Nowa czeska vyhlaška z 2013 r. uchyliła § 8 swej po-

przedniczki i w jego miejsce wprowadziła własne roz-budowane przepisy. Obowiązująca vyhlaška przewiduje cztery przypadki braku wymogu uzyskania pozwolenia na usuwanie: a) roślin drzewiastych o obwodzie pnia (mierzonym na

wysokości 130 cm nad ziemią) do 80 cm; b) z zagęszczonych porostów roślin drzewiastych (za-

pojeny porost dřevin zdefiniowany w § 1 lit. a vyhlaški jako zespół roślin drzewiastych, w którym nadziemne części jednego piętra dotykają się wzajemnie, przera-stają lub przekrywają, z wyjątkiem roślin drzewiastych tworzących aleje, jeżeli obwód pnia poszczególnych ro-ślin drzewiastych mierzony na wysokości 130 cm nad ziemią nie przekracza 80 cm; jeśli któraś z roślin drze-wiastych przekracza te rozmiary traktuje się ją zawsze jako pojedynczą roślinę drzewiastą), jeżeli całościowa powierzchnia wycinanych zagęszczonych porostów nie przekracza 40 m2; c) roślin drzewiastych na gruntach ujętych w katastrze

nieruchomości jako plantacja takich roślin; d) owocowych roślin drzewiastych na gruntach w ob-

szarze zabudowanym ujętych w katastrze nieruchomo-ści jako ogrody, powierzchnie zabudowane, podwórza lub inne powierzchnie o przeznaczeniu na tereny zieleni. We wszystkich przypadkach powraca wymóg uzyskania

zezwolenia, jeżeli rośliny drzewiaste są częścią znaczącego elementu krajobrazowego albo alei. Oba te pojęcia zostały zdefiniowane, pierwsze w ustawie, drugie w vyhlašce. I tak § 3 ust. 1 lit. b) ustawy o ochronie przyrody i kra-

jobrazu przez znaczący element krajobrazu (vyznam-ny krajinny prvek) nakazuje rozumieć ekologicznie, geomorfologicznie lub estetycznie wartościową część krajobrazu tworzącą jego typowy wygląd lub przyczy-niającą się do jego stabilności. Znaczącymi elementami krajobrazu są z mocy samej ustawy lasy, torfowiska, cieki wodne, stawy, jeziora, doliny rzeczne. Ponadto są nimi inne części krajobrazu zarejestrowane według § 6 przez organ ochrony przyrody jako znaczące elementy krajobrazu, zwłaszcza mokradła, roślinność stepowa, remizy, miedze, trwałe powierzchnie trawiaste, miejsca

wiosna 2015

11

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

występowania kopalin i skamielin, sztuczne i naturalne twory skalne, wychodnie i odkrywki. Mogą nimi być i inne cenne porosty w osiedlach, włączając historyczne ogrody i parki. Szczególnie chronione części przyrody (tj. objęte formami szczególnej ochrony obszarowej) nie wchodzą w ramy tej definicji. Przez aleję drzew (stromořadi) § 1 lit. c) obowiązują-

cej vyhlaški nakazuje rozumieć szereg co najmniej 10 drzew z regularnymi odstępami; jeżeli na jakimś odcinku zwartego szeregu co najmniej 10 drzew brakuje jakiegoś drzewa, także ten odcinek jest uważany za część składo-wą alei; za aleje nie uznaje się drzew rosnących w sadach owocowych, szkółkach i plantacjach roślin drzewiastych. Usuwanie roślin drzewiastych ze znaczących elemen-

tów krajobrazu było przedmiotem orzeczeń sądów cze-skich. Odnotowania wymagają przede wszystkim wyroki Sądu Miejskiego w Pradze z 27 marca 2009 r. i Najwyż-szego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2009 r., według których zamierzający usunąć roślinę drzewiastą ze znaczącego elementu krajobrazowego musi uzyskać dwa dokumenty: wiążące stanowisko organu ochrony przyrody zezwalające na ingerencję w znaczący element krajobrazu (§ 4 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) oraz pozwolenie na usunięcie (§ 8 ust. 1 tej ustawy)33. Przyto-czymy jeszcze wyrok Sądu Okręgowego w Hradcu Kra-lové z 18 grudnia 1998 r., którego teza głosi, że skoro staw (rybnik) jako całość jest znaczącym elementem krajobrazu, to pozwolenie na usunięcie roślin drzewia-stych jest wymagane bez względu na to, czy rosną one na grobli stawu, na jego dnie czy jego brzegach34. Dla dopełnienia obrazu wskażemy, że ostatnie przepisy

vyhlaški z 2013 r. precyzują wymogi treściowe wniosku o zezwolenie na usunięcie (§ 4 ust. 1) i zgłoszenia usunięcia (§ 4 ust. 2 i 3) oraz wskazują, że usuwanie roślin drzewia-stych prowadzi się z reguły w okresie ich wegetacyjnego bezruchu, tj. w okresie naturalnego zahamowania fizjolo-gicznych i ekologicznych funkcji rośliny drzewiastej (§ 5).

Czeska ochrona drzew pamiętnych

Administracyjnoprawna ochrona drzew pamiętnych polega na tym, że § 47 ust. 2 ustawy o ochronie przy-rody i krajobrazu zakazuje ich niszczenia, uszkadzania i naruszania warunków naturalnego rozwoju, a zabiegi pielęgnacyjne uzależnia od zgody organu, który uznał drzewo za pamiętne. Według § 47 ust. 3 – jeżeli trzeba zabezpieczyć drzewo pamiętne przed szkodliwymi wpły-wami z okolicy, organ ochrony przyrody, który uznał je za pamiętne, wyznaczy strefę ochronną, w której moż-na określone działania i ingerencje prowadzić tylko za uprzednią zgodą organu ochrony przyrody. Jeżeli organ tego nie uczyni, każde drzewo pamiętne ma podstawową strefę ochronną w formie kręgu o średnicy dziesięciokrot-nego obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm. W tej strefie niedozwolone są jakiekolwiek szkodliwe działania, np. budowa, prace ziemne, odwodnienia, chemizacja. Polska ustawa nie posługuje się pojęciem „drzew pa-

miętnych”. Jednak podobną ochronę uzyskują drzewa, które zostaną uznane za pomniki przyrody. Według art. 40 ust. 1 u.o.p. pomnikami przyrody są między innymi okazałych rozmiarów drzewa oraz krzewy gatunków rodzimych lub obcych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to za-grożenia dla ludzi lub mienia, drzewa stanowiące pomni-ki przyrody podlegają ochronie aż do ich samoistnego, całkowitego rozpadu. Kryteria uznawania tworów przy-rody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody, kierując

się potrzebą ochrony drzew i krzewów ze względu na ich wielkość, wiek, pokrój i znaczenie historyczne, może okre-ślić w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska (ust. 3). W stosunku do pomnika przyrody, zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p. mogą być wprowadzone licz-ne zakazy35, które jednak doznają wyjątków. Art. 45 ust. 2 stanowi, że zakazy odnoszące się do pomników przyrody nie dotyczą 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu pu-blicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obron-ności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa pań-stwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Ochrona gatunkowa roślin i zwierząt

Ochronie gatunkowej ustawodawca czeski poświęca rozbudowane przepisy § 48-57 ustawy o ochronie przy-rody i krajobrazu. Nie wchodząc w szczegóły, zbędne ze względu na cel tego opracowania, zaznaczymy jedynie, że na listach gatunków roślin szczególnie chronionych (krytycznie zagrożonych, mocno zagrożonych i zagrożo-nych) zamieszczonych w vyhlašce z 1992 r. znajdują się także niektóre drzewa i krzewy (tytułem przykładów: wierzba borówkolistna i wierzba lapońska – krytycznie zagrożone, brzoza niska i cis pospolity – mocno zagro-żone, dąb czerwony i wierzba płożąca – zagrożone). Ko-rzystają one z przewidzianego ustawą instrumentarium ochrony gatunkowej. W Polsce obowiązuje rozporządzenie Ministra Środo-

wiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin36 wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Rozporzą-dzenie to w § 1 określa: 1) gatunki roślin: a) objętych ochroną ścisłą, z wyszcze-

gólnieniem gatunków wymagających ochrony czynnej, b) objętych ochroną częściową, c) objętych ochroną czę-ściową, które mogą być pozyskiwane, oraz sposoby ich pozyskiwania, d) wymagających ustalenia stref ochrony ich ostoi lub stanowisk; 2) właściwe dla poszczególnych gatunków lub grup ga-

tunków roślin zakazy i odstępstwa od zakazów; 3) sposoby ochrony gatunków roślin, w tym wielkość

stref ochrony.W załącznikach do tego rozporządzenia znajdują się

także drzewa i krzewy. Wśród nich – jako przykład – wskazać można objęte ochroną ścisłą między innymi drzewa: brzozę karłowatą, sosnę błotną, wierzbę borów-kolistną oraz krzewy: wawrzynka główkowego czy wo-skownicę europejską. Z kolei ochroną częściową objęte zostały między innymi: cis pospolity, wiśnia karłowata, wawrzynek wilczełyko. Wskazane w załącznikach do tego rozporządzenia drzewa i krzewy korzystają z ochrony gatunkowej przewidzianej ustawą o ochronie przyrody.Podsumowując rozważania przeprowadzone w tej czę-

ści rozważań, a dotyczące ochrony drzew i krzewów w polskim oraz czeskim prawie można stwierdzić, że koncepcje zawierają szereg podobieństw, ale i znaczą-ce odmienności. Prawna regulacja dotycząca ochrony drzew i krzewów pojawiła się najpierw w Polsce w usta-wie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. Po siedmiu latach również w Czechach – w ustawie o państwowej ochronie przyrody z 1 sierpnia 1956 r. zawarto regulację, że chronionymi tworami przyrodniczymi mogą być – obok zjawisk krasowych i utworów skalnych – znaczące drzewa

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

12

i ich skupiska (vyznamne stromy a jejich skupiny). Po kilkudziesięciu latach, bo dopiero w 1980 roku, w obu kra-jach nałożono na – zarządców, właścicieli lub użytkowników terenów (w Czechach) oraz jednostki organizacyjne i osoby fizyczne użytkujące nieruchomości (w Polsce) – obowiązek dbałości o drzewa i krzewy, a także przyjęto jako zasadę, że usuwanie drzew będzie wymagało zezwolenia, chyba że sama ustawa (vyhlaška) zwalnia z tego obowiązku. Obecnie obowiązujące ustawy: w Czechach z 19 lu-tego 1992 r. o ochronie przyrody i krajobrazu, a Polsce o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 roku, nie definiują pojęć „drzewo” i „krzew”. Podobne są instrumenty ochro-ny drzew i krzewów. W tych dwóch porządkach prawnych wyróżnić można ochronę powszechną oraz ochronę spe-cjalną. Podstawowym instrumentem ochrony powszech-nej zarówno w Polsce jak i w Czechach jest zezwolenie na usuwanie, od którego przewidziane są wyjątki. Regulacje są jednak odmienne, o czym pisaliśmy wyżej. W obu pań-stwach w ramach ochrony specjalnej pojawiają się drzewa i krzewy objęte ochroną gatunkową oraz takie, które w Pol-sce nazywane są pomnikami przyrody, z kolei w Czechach – drzewem pamiętnym (pamatny strom).Kolejne rozważania zostaną podjęte w części II artyku-

łu zatytułowanej „Czeskie przepisy o ochronie drzew i krzewów z perspektywy oczekiwanej nowelizacji przepisów polskich” i dotyczyć będą zagadnień odpo-wiedzialności prawnej.

prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI

Autor jest kierownikiem wrocławskiego Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN

DARIA DANECKA

Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji

Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

Przypisy:

1 Wyrok TK z 1 lipca 2014 r. – SK 6/12, sentencja ogłoszona w DzU z 14 lipca 2014 r. poz. 926, wyrok z uzasadnieniem w OTK ZU 2014, nr 7A, poz. 68.

2 Z. Brodecki, M. Konopacka, A. Brodecka-Chamera, Komparatystyka kultur prawnych, Warszawa 2010, s. 15.

3 Zakon č. 40/1956 Sb., o statni ochraně přirody. Czytelnikowi polskiemu należą się w tym miejscu trzy wyjaśnienia. Po pierwsze, czeski zakon to polska „ustawa”, natomiast czeska ustava to polska „konstytucja”. Po dru-gie, czeskie akty prawne powołuje się w ten sposób, że po literze „č” (skrót od čislo, tj. numer) następuje pozycja, pod którą w oficjalnym zbiorze ak-tów prawnych – Sbirka zakonů akt został opublikowany, łamana przez rok pierwszej publikacji (bez względu na ewentualne późniejsze teksty jedno-lite) i zakończona literami „Sb.” (skrótowcem owego zbioru). Po trzecie, w roku 1956 istniała Czechosłowacja jako państwo jednolite (federacją stała się dopiero w 1968 r.), ale sprawy kultury (wśród nich ochrony przy-rody) zostały na Słowacji przekazane do kompetencji Słowackiej Rady Narodowej; ustawa czeska została poprzedzona odrębną słowacką ustawą z 18 października 1955 r. o państwowej ochronie przyrody – zakon SNR č. 1/1955 Zb. SNR o štatnej ochraně přirody.

4 O takich przepisach lokalnych wspřomina R. Měkota, Ochrana přirody v československom prave, Bratislava 1968, s. 102-103.

5 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r., o ochronie przyrody, Dz.U. nr 25, poz. 180.

6 Zob. W. Radecki, Zarys dziejów prawnej ochrony przyrody i środo-wiska w Polsce, Kraków 1990 r., s. 106; W. Radecki, Prawna ochrona przyrody w Polsce, Czechach i na Słowacji. Studium prawnopo-równawcze, Warszawa 2010 r., s. 37.

7 Vyhlaška Ministerstwa kultury ČSR č. 142/1980 Sb., kterou se stanovi podrobnosti o ochraně stromů rostoucich mimo les, o postupu při vyji-mečnem povolovani jejich kaceni a o způsobu využiti dřevni hmoty těchto stromů (niemal identyczny akt został wydany dla części słowackiej – č. 149/1980 Zb.). Czeski i słowacki wyraz vyhlaška słownikowo znaczy „oznajmienie, obwieszczenie”, ale w języku prawnym jest to akt po-

wszechnie obowiązujący, wydawany z jednej strony przez ministerstwa (wtedy jest odpowiednikiem polskiego rozporządzenia), ale z drugiej strony przez przedstawicielskie organy terenowe (wtedy jest odpowiednikiem pol-skiej uchwały). W tej skomplikowanej sytuacji językowej lepiej jest wyrazu vyhlaška nie przekładać w ogóle.

8 Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r., o ochronie i kształtowaniu środowi-ska, Dz.U. 1980 nr 3, poz. 6.

9 Zakon č. 17/1992 Sb., o životnim prostředi. 10 Zakon č. 114/1992 Sb., o ochraně přirody a krajiny. 11 Dla porównania: w Słowacji było inaczej, ustawa z 1955 r. obowiązywa-

ła jeszcze przez dwa lata w samodzielnej Republice Słowackiej, została zastąpiona zrazu zakonem č. 287/1994 Z.z. o ochrane prirody a krajiny, a po następnych ośmiu latach nowym, do dziś obowiązującym zakonem č. 543/2002 Z.z. o ochrane prirody a krajiny.

12 Wyjaśnić trzeba, że czeski pomnik przyrody (přirodni pamatka) ma w obowiązującym stanie prawnym zawsze charakter przestrzenny, dlatego pojedyncze drzewo nie może być uznane za pomnik przyrody.

13 L. Miko, H. Borovičkova a kolektiv, Zakon o ochraně přirody a krajiny. Komentař, Praha 2007, s. 229.

14 Vyhlaška Ministerstva životniho prostředi č. 395/1992 Sb., kterou se provaději některa ustanoveni zakona Česke narodni rady č. 114/1992 Sb, o ochraně přirody a krajiny.

15 Vyhlaška č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolovani jejich kaceni. 16 Przykładowo wskazać można uchylone już: rozporządzenie Ministra

Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 września 1980 r. w sprawie stosowania środków chemicznych na ulicach, placach i innych drogach publicznych, Dz.U.1980 nr 20, poz. 75; rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 września 1980 r. w sprawie zasad uzna-wania terenów zadrzewionych na obszarach wsi za parki wiejskie, ochrony tych parków i zarządzania nimi, Dz.U. 1980 nr 21, poz. 80; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w spra-wie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, Dz.U. 1980 nr 24, poz. 93; rozporządzenie Rady Mini-strów z dnia 28 grudnia 2000 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów, Dz.U. 2000 nr 120, poz. 1288.

17 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232.

18 Zmiana ta została dokonana na mocy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpa-dach oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. 2001 nr 100, poz. 1085.

19 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zmian. (dalej: u.o.p.).

20 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w spra-wie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, Dz.U. z 2004 r. nr 228, poz. 2306 ze zmian.

21 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, Dz.U. z 2004 r. nr 219, poz. 2229 ze zmian.

22 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 października 2005 r. w spra-wie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być uży-wane na drogach publicznych oraz ulicach i placach, Dz.U. nr 230, poz. 1960.

23 Ustawa z dnia 28 września 1991 r., o lasach, t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1153.

24 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin Dz.U. z 2014 r. nr 0 poz. 1409.

25 Rozsudek NSS ze dne 26.10.2007, čj. 4 AS 10-2007-109; powołujemy za: J. Bahýĺ, L. Bahýĺová, T. Kocourek, Přiklady a judikatura z prava životni-ho prostředi, Praha 2010, s. 174-175.

26 Rozsudek NSS ze dne 21.8.2008, čj. 4 As 20/2008-84; powołujemy za: V. Tomoszkova, O. Vicha, M. Vopařilova, Praktikum z prava životniho prostředi, Praha 2013, s. 138.

27 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 358/14, CBOSA.

28 Por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998 r., II SA 506/98, Lex nr 41383; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 października 2014 r., II SA/Ol 742/14, CBOSA.

29 Por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r.; V SA 2135/00, Lex nr 50156.

30 Zob. D. Danecka, O odesłaniach pozatekstowych, ocenach i uzna-niu w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” z. 7, s. 32-47.

31 J. Prchalova, Zakon o ochraně přirody a krajiny a Natura 2000, Praha 2010, s. 59.

32 Siewniak, M., Szymański, J., Wielkości obwodów pierśnicowych pni drzew w wieku 10 lat. Zależność obwodu pnia drzewa od jego wieku. Uprawa i Ochrona drzew, Międzynarodowe Towarzystwo Uprawy i Ochrony Drzew, z. 7/2012, s. 7 - 21.

33 Rozsudek Městskeho soudu v Praze ze dne 27.3.2009, čj. 5 Ca 58/2006-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

13

90, rozsudek NSS ze dne 22.1.2009, čj. 9 As 26/2008; powołujemy za: V. Tomoszkova, O. Vicha, M. Vopařilova, Praktikum z prava životniho prostředi, Praha 2013, s. 140.

34 Rozsudek Krajskeho soudu v Hradci Kralove ze dne 18.12.1998, čj. 30 Ca 131/98-21; powołujemy za: V. Langrova, Přehled judikatury z oblasti životniho prostředi, Praha 2007, s. 44.

35 Zakazy te to zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p.: 1) niszczenie, uszkadza-nie lub przekształcanie obiektu lub obszaru; 2) wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpo-wodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzanie i zanieczyszczanie gle-by; 4) dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowanie, zasypywanie i przekształ-canie naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewanie gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania zie-mi; 8) wydobywanie do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślneg zabijanie dziko występujących zwierząt, niszczenie nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożo-nej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 10) zbiór, niszczenie, uszkadzanie roślin i grzybów na ob-szarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stano-wisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczanie tablic reklamowych.

36 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin, Dz.U. z 2014 r., poz. 1409.

CZECH PROVISIONS ON THE PRO-TECTION OF TREES AND BUSHESFROM THE PERSPECTIVE OF THE

EXPECTED AMENDMENT OF THE POLISH PROVISIONS Part I – Administrative questions

SUMMARY:

One of the essential directions of the common nature protection in the Czech Republic is protection of trees and bushes regulated by § 7-9 of the Act from 1992 on the nature and landscape protection as well as by the executive act of 2013. In the first part of this study the authors present main administrative tools of the Czech acts, which consist of obligations to take care of trees and bushes being a duty of their owners, need to obtain a permit for cutting them, exceptions to the principle of obtaining a permit as well as obligations to inform - pre-viously or consequently - an organ of nature protection about cutting them when the permit is not required.

NOWELA WĘGLOWODOROWA (USTAWA Z DNIA 11 LIPCA 2014 R. PRAWO GEOLOGICZNE

I GÓRNICZE ORAZ NIEKTÓRYCH INNYCH USTAW1)

A NIEKTÓRE PROBLEMY ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO

Prof. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI

1. Wielokrotnie zapowiadana tzw. nowela węglowodo-rowa uchwalona została w tempie, który nie pozwolił na rzeczową dyskusję nad jej rozwiązaniami, a w konse-kwencji na wychwycenie jej strukturalnych wad. Wpro-wadziła ona m.in. (art. 5) nakaz:– opiniowania projektów miejscowych planów zago-

spodarowania przestrzennego przez właściwe organy „administracji geologicznej w zakresie udokumen-towanych złóż kopalin i wód podziemnych” (art. 17 pkt 6 lit. „a” u.p.z.p.2);– uzgadniania decyzji w sprawie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu3 z „właściwym organem ad-ministracji geologicznej – w odniesieniu do udoku-mentowanych złóż kopalin i wód podziemnych” (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

2. Rozwiązania te poszerzają przewidziany dotych-czasowymi wymaganiami zakres przedmiotowy tzw. współdziałania w postępowaniach kończących się odpo-wiednio uchwaleniem miejscowych planów zagospodaro-wania przestrzennego bądź decyzjami w sprawie wzzt. Konstrukcja zakładająca, że określone rozstrzygnięcie (najczęściej decyzja) podlega odpowiednio opiniowaniu bądź uzależnione jest od uzgodnienia z innym organem, należy do niezwykle częstych w polskim prawie. Z pro-cesowego punktu widzenia pozostaje ona stosunkowo prosta. Z wnioskiem o zasięgnięcie stanowiska organu

współdziałającego (opiniującego bądź uzgadniającego) w zasadzie występuje organ właściwy do podjęcia roz-strzygnięcia w sprawie. Organ współdziałający zajmu-je stanowisko w formie zaskarżalnego postanowienia, wyrażającego odpowiednio opinię bądź orzekającego w sprawie uzgodnienia (tj. uzgadniając decyzję bądź odmawiając jej uzgodnienia), czego proceduralną posta-wą jest art. 106 k.p.a. Co prawda, model ten odnosi się do decyzji, to jednak za sprawą art. 24 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w procedurze powstawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Praktyka rozwiązań dotyczących współdziałania w postępowaniu administracyjnym niejednokrotnie nabiera charakteru patologicznego, noszącego cechy rażących naruszeń prawa przez organy współdziałają-ce. Po pierwsze liczba rozwiązań ustawowych nakazu-jących zasięgnięcie opinii bądź dokonanie uzgodnienia projektowanego rozstrzygnięcia (zwłaszcza decyzji) jest znaczna i w dodatku wykazuje tendencję rosnącą. Nie do rzadkości należą sytuacje, w których podjęcie decyzji uzależnione od dokonania jej uzgodnienia jednocześnie z kilkoma organami administracji (czy też zaopiniowa-nia przez kilka z nich). Przykładem może być chociażby art. 23 pr.g.g. odniesiony do koncesji na wydobywanie większości kopalin objętych własnością górniczą, której uzyskanie musi być poprzedzone uzgodnieniem z:

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

14

– ministrem właściwym do spraw gospodarki; – organem wykonawczym gminy (organem administra-

cji morskiej w odniesieniu do obszarów morskich RP oraz strefy nadbrzeżnej).Sprawa może ulec dalszej komplikacji, jeżeli zamierzo-

na działalność ma być prowadzona na terytoriach kilku gmin czy też dotyczyć np. wydobywania rud pierwiastków promieniotwórczych4. Odmowa dokonania (nawet jedne-go) uzgodnienia wyklucza natomiast możliwość uzyskania koncesji. Innym przykładem może być decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań bądź jakakolwiek inna de-cyzja, która musi być poprzedzona oceną oddziaływania na obszar Natura 2000. W obydwu sytuacjach uzależniona jest ona od uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochro-ny środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz art. 96 i nast. usta-wy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informa-cji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko5). Lektura art. 53 w zw. z art. 64 u.p.z.p. pro-wadzi zaś do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może wymagać uzgodnienia aż w zakresie trzynastu zagadnień. Odmowa dokonania któregokolwiek z tych uzgodnień wyklucza podjęcie wnio-skowanej decyzji. Wspomniane rozwiązania ograniczają kompetencje organów właściwych w sprawie, wydłużają postępowania, a ponadto prowadzą do rozproszenia od-powiedzialności za podejmowane rozstrzygnięcia. Ich przyczyn można co prawda upatrywać w rozproszeniu kompetencji organów administracji publicznej, tyle że co najmniej niektóre sprawy stanowiące przedmiot współ-działania dotyczącego wzzt z powodzeniem mogą zostać wyjaśnione samodzielnie przez organy właściwe do podjęcia wspomnianych decyzji6. Wygodniej jest jednak przerzucić ciężar takiego rozstrzygnięcia na inny organ.

4. Do wyjątków należą rozwiązania normatywne okre-ślające przesłanki, którymi powinien się kierować organ współdziałający. Przykładem może być art. 7 pr.g.g., we-dle którego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określone-go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzen-nego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W razie bra-ku miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne-go podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą pozostaje dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zago-spodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Nie ma co ukrywać, rozwiązanie to znajduje swoje uzasadnienie w (dotychczasowych) prak-tykach polegających niekiedy na całkowicie dowolnych rozstrzygnięciach w tym zakresie. Co prawda, postano-wienia podjęte w takich sprawach podlegają kontroli in-stancyjnej i sądowoadministracyjnej, tyle że znakomicie wydłuża to tok postępowania, a brak wyraźnych rozwią-zań normatywnych wyznaczających materialnoprawne przesłanki współdziałania w niektórych przypadkach może tę kontrolę czynić co najmniej uznaniową. Naj-prostszym rozwiązaniem byłoby znaczące ograniczenie rozwiązań odnoszących się do takiego współdziałania, tyle że ustawodawca nie jest tym zainteresowany. Przy-kładem mogą być zasygnalizowane wyżej zmiany u.p.z.p.

5. W odniesieniu do zmian wprowadzonych przez art. 5 no-weli węglowodorowej przede wszystkim pojawia się pytanie, który organ administracji geologicznej winien opiniować

projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego czy też uzgadniać decyzję w sprawie wzzt, a zwłaszcza jakimi kryteriami miałby się kierować. Stosownie do art. 156 pr.g.g. organami administracji geologicznej są:– minister właściwy do spraw środowiska;– marszałkowie województw;– starostowie. Wykonują one przewidziane wspomnianą ustawą zada-

nia w zakresie (art. 158 pr.g.g.):– podejmowania rozstrzygnięć oraz wykonywania in-

nych czynności niezbędnych do przestrzegania i stoso-wania prawa geologicznego i górniczego, w tym udzie-lania koncesji;– kontroli i nadzoru nad działalnością regulowaną prze-

pisami pr.g.g., w tym w zakresie projektowania robót geologicznych oraz dokumentowania ich wyników. Podział zadań pomiędzy poszczególne organy admini-

stracji geologicznej określa art. 161 pr.g.g. Szczegóły zależą przede wszystkim od przedmiotu zamierzonej działalności, w tym rodzaju kopaliny. Są one jednocze-śnie na tyle złożone, że można je tutaj pominąć. Wspo-mniany przepis przewiduje jednocześnie domniemanie właściwości rzeczowej marszałka województwa (ust. 1). Inaczej mówiąc jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w I instancji organem administracji geologicznej jest mar-szałek województwa.

6. W odniesieniu do opinii pod adresem projektu miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego usta-wa posługuje się określeniem „właściwych organów administracji geologicznej” (liczba mnoga), natomiast w odniesieniu do decyzji wzzt użyto zwrotu „właściwym organem administracji geologicznej” (liczba pojedyn-cza). Zróżnicowanie to zdaje się mieć jednak charakter przypadkowy i nie powoduje skutków prawnych. Wa-dliwa technika legislacyjna powoduje, że opieranie się na gramatycznej wykładni norm prawnych nie zawsze prowadzi do prawidłowych wniosków7. Z nieznanych przyczyn ustawodawca dokonując zmiany u.p.z.p. nie do-strzegł natomiast potrzeby udziału organów administra-cji geologicznej w procedurze powstawania studium uwa-runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenne-go gminy, zwłaszcza że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi z takim studium być zgodny (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wiadomo natomiast, że powinno ono uwzględniać m.in. uwarunkowania wynikające z wystę-powania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.).

7. Określenie „udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych” w oczywisty sposób prowadzi do wniosku, że przesłanką omawianych rozwiązań staje się zatwierdzenie8 dokumentacji geologicznej złoża kopali-ny9 bądź wód podziemnych. Analiza wymagań dotyczących udziału organów ad-

ministracji geologicznej w procedurze sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz podejmowaniu decyzji wzzt ewidentnie prowadzi do wniosku, że ich celem jest ochrona złóż kopalin przed za-gospodarowaniem otoczenia w sposób wykluczający bądź utrudniający podjęcie wydobycia kopalin ze złóż czy też mogący spowodować zagrożenie dla wód podziemnych. Świadczy o tym zwrot „w zakresie udokumentowa-nych złóż kopalin i wód podziemnych”. Problematyka ochrony wspomnianych elementów środowiska stanowi natomiast temat sam dla siebie. Co prawda, nakaz takiej ochrony obowiązuje od ponad 30 lat10, to jednak prakty-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

15

ka dostarcza licznych przykładów rażącego nieprzestrze-gania związanych z tym wymagań11. Teoretycznie rzecz biorąc środkiem tej ochrony jest system planowania i zagospodarowania przestrzennego, tyle że jego niedo-wład powoduje, że najczęściej wspomniana ochrona staje się fikcją12. Należy jednocześnie podkreślić, że ustalenie potrzeb związanych z tak rozumianą ochroną złóż ko-palin jest zadaniem niezwykle trudnym, gdyż w istocie wszelkie rozstrzygnięcia w tym zakresie (nawet pośred-nio) prowadzą do kształtowania przeznaczenia danych terytoriów. Ustalenie związanych z tym priorytetów przekracza też możliwości organów gmin, które zresztą nierzadko nie są zainteresowane taką ochroną. Zjawisko to nie dziwi, ponieważ te ostatnie przeważnie kierują się głosem swoich wyborców (mieszkańców wspólnoty gmin-nej). Niestety, trudności związane z oceną potrzeb w za-kresie ochrony wspomnianych złóż kopalin mogą mieć również organy administracji geologicznej. Nie sposób bowiem zakładać, że bezwzględnej ochronie podlegają wszystkie złoża kopalin (w tym bez względu na rodzaj kopaliny i warunki ich występowania)13.

8. Biorąc pod uwagę funkcję rozwiązań nakazujących wspomniane współdziałania wypada bronić poglądu, że właściwość rzeczową organów administracji geologicz-nej w sprawach dotyczących opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtuje art. 160 pr.g.g., wedle którego zadania zwią-zane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te or-gany administracji geologicznej, które podjęły decyzje niezbędne do wykonania stosownych prac (zwłaszcza robót) geologicznych. Co prawda wspomniane współ-działanie w procedurze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też po-dejmowania decyzji wzzt nie jest zadaniem związanym z dokumentacjami geologicznymi, tyle że jego realizacja wymaga wykorzystania informacji zawartej w takiej właśnie dokumentacji. Z praktycznego punktu widze-nia może to oznaczać, że zarówno opinia pod adresem projektu planu miejscowego, jak i uzgodnienie decyzji wzzt wymagałoby współdziałania z wszystkimi właści-wymi miejscowo organami administracji geologicznej, tj. zarówno (zwłaszcza zależnie od rodzaju kopaliny) ze starostą, jak i marszałkiem województwa oraz ministrem właściwym do spraw środowiska. Konsekwencją zróżni-cowania budowy geologicznej kraju może być sytuacja polegająca na tym, że na danym terytorium dokumen-tację geologiczną płytko zalegającego złoża piasku za-twierdził starosta, poniżej występuje złoże kopaliny (np. dolomitu) którego dokumentację zatwierdził marszałek województwa, a pod nimi zalega złoże węglowodorów, którego dokumentację geologiczną zatwierdził minister właściwy do spraw środowiska. Stylistyka art. 17 pkt 6 lit. „a” u.p.z.p. uzasadnia ocenę, że obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wystąpienie o wspomniane opinie do wszystkich właściwych miejscowo organów administracji geologicznej.

9. Gwoli ścisłości wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym organy wykonawcze gmin otrzymują kopie decyzji zatwierdzających dokumentacje geolo-giczne dotyczące ich terytoriów, zaś wykorzystywanie informacji geologicznej do której prawa przysługują Skarbowi Państwa co do zasady jest bezpłatne (art. 94 ust. 1 pkt 1 oraz art. 100 ust. 1 pr.g.g.). Co prawda, wy-magania te funkcjonują dopiero od 1 stycznia 2012 r., ale również przed tą datą informacje o istnieniu złóż kopalin

były dostępne dla gmin (tyle że przeważnie nie brano ich pod uwagę w toku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).

10. Nie jest dalej dostatecznie jasne, jak rozumieć uży-te w powołanych przepisach u.p.z.p. określenie „udoku-mentowanych (…) wód podziemnych”. Z nieznanych powodów ustawodawca nie wykazał zainteresowania na-wiązaniem do terminologii prawa geologicznego i górni-czego. Stosownie do art. 90 ust. 1 pr.g.g. dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu:1) ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziem-

nych2) określenia warunków hydrogeologicznych związa-

nych z zamierzonym:a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalinb)wtłaczaniem wód do górotworuc) wykonywaniem odwodnień budowlanych otworami

wiertniczymid) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie

oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczeniee) podziemnym bezzbiornikowym magazynowaniem

substancji lub podziemnym składowaniem odpadówf) składowaniem odpadów na powierzchnig) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników

wód podziemnychh) zakończeniem lub zmianą poziomu odwadniania li-

kwidowanych zakładów górniczychi) podziemnym składowaniem dwutlenku węgla.

11. Sformułowanie cytowanego przepisu zdaje się uza-sadniać ocenę, że w analizowanych przepisach dotyczą-cych planowania i zagospodarowania przestrzennego chodzi wyłącznie o takie dokumentacje hydrogeologicz-ne, których dotyczy pkt 1), czyli ustalające zasoby oraz właściwości wód podziemnych. Pozostałe (tj. określone wyżej w pkt 2) dokumentacje hydrogeologiczne ewi-dentnie nie są bowiem dokumentacjami „wód podziem-nych”. Powszechnie wiadomo również, że dotychczas nie wyznaczono ani jednego obszaru ochronnego zbiornika wód poziemnych (tzw. GZWP). Co prawda, regulacja prawna dotycząca tworzenia takich form ochronnych funkcjonuje już od kilkudziesięciu lat, tyle że pomimo ewidentnych potrzeb w tym zakresie pozostaje ona mar-twą literą prawa. Omówienie przyczyn tej sytuacji wy-kracza poza ramy tematu.

12. Analiza kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną14 nie pozwala jednak na ustalenie dokładnej lokalizacji (warunków występowania) złoża kopaliny (wód podziemnych). Bezspornie zaś gminy mogą żądać dostępu do informacji o występujących na ich teryto-riach złóż kopalin oraz wodach podziemnych (art. 100 pr.g.g.), tyle że najczęściej tego nie czynią. W rezultacie niejednokrotnie w pracach nad miejscowymi planami za-gospodarowania przestrzennego nie bierze się pod uwagę informacji o tym, że na objętych nimi terytoriach występu-ją udokumentowane złoża kopalin czy też wody podziemne.

13. Zapewne w praktyce omawiana problematyka naj-większe znaczenie znajdzie w odniesieniu do decyzji wzzt15. Gramatyczna wykładnia art. 161 pr.g.g. w zw. z powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p. z pozoru zdaje się wskazywać na marszałka województwa16 jako organ właściwy do uzgadniania projektów planów miejsco-wych. Żaden przepis prawa geologicznego i górniczego

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

16

nie powierza natomiast tej kompetencji wspomnianemu organowi administracji geologicznej. Oczywiste jest na-tomiast, że właściwość rzeczowa marszałka wojewódz-twa nie może obejmować spraw należących do pozosta-łych organów tej administracji, zwłaszcza że nie jest on właściwy w odniesieniu do dokumentacji geologicznych zatwierdzanych przez starostów oraz ministra właści-wego do spraw środowiska. Warto przypomnieć, że do czasu wejścia w życie noweli węglowodorowej (tj. przed 1 stycznia 2015 r.) zbliżony problem powstał w związku z przewidzianym przez u.p.z.p. nakazem opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego m.in. przez organy administracji geologicz-nej właściwe w zakresie terenów zagrożonych osuwa-niem się mas ziemnych. Spory kompetencyjne związane z ustaleniem, o który organ administracji tu chodzi, stały się zresztą przedmiotem diametralnie różnych rozstrzy-gnięć sądów administracyjnych17 i gdyby nie omawiana ustawa z dnia 11 lipca 2014 r., zapewne trwałby nadal. Dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. ustawodawca roz-strzygnął ten problem, jednoznacznie stwierdzając, że w omawianej sprawie chodzi o starostę jako właściwy organ ochrony środowiska (a zatem nie organ admini-stracji geologicznej). Szczegóły wypada pominąć. Wspo-mniana regulacja jest jednocześnie dowodem na to, że ustawodawca, uchwalając nowelę węglowodorową, zda-wał sobie sprawę z zasygnalizowanych wyżej wątpliwo-ści, jednakże uchylił się od próby ich rozwiązania.

14. Sformułowanie „w odniesieniu do udokumento-wanych złóż kopalin i wód podziemnych” ewidentnie prowadzi natomiast do wniosku, że chodzi tu o ten organ administracji geologicznej, który jest właściwy w zakre-sie zatwierdzenia takiej dokumentacji. Nie wiadomo jednak, czy organ właściwy w zakresie planowania i za-gospodarowania przestrzennego powinien samodzielnie ustalić, czy terytorium objęte projektem planu miejsco-wego bądź decyzją w sprawie wzzt objęte zostało taką dokumentacją (co z punktu widzenia gminy może być problematyczne), czy też bez badania tej kwestii winien on wystąpić do wszystkich właściwych miejscowo or-ganów administracji geologicznej o zajęcie stanowiska w sprawie. Wydaje się, że z wielu powodów należałoby się opowiedzieć za tym ostatnim rozwiązaniem.

15. Powstaje wreszcie pytanie, czy obowiązek wspo-mnianego współdziałania dotyczy wyłącznie złóż kopalin występujących w granicach nieruchomości gruntowych (ich części) objętych wnioskowanymi decyzjami wzzt, czy być może również złóż znajdujących się w przestrzeni znajdującej się we wnętrzu skorupy ziemskiej, poza gra-nicami przestrzennymi nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie jest niezwykle trudna z kilku powodów. Przede wszystkim prawne pojęcie „nieruchomości grunto-wej” obejmuje powierzchnię ziemską stanowiącą przed-miot prawa własności, jednakże wyłącznie w granicach określonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 46 w zw. z art. 143 k.c.). Rozwiązanie to stanowi relikt gospodarki nakazowo-rozdzielczej, który absolutnie nie odpowiada wymaganiom współczesności. W powiązaniu z wymaganiami dotyczącymi własności górniczej (art. 10 pr.g.g.18) oznacza ono jednocześnie, że nieruchomość gruntowa nie zawsze będzie struktu-rą jednorodną, bowiem w jej granicach przestrzennych mogą znajdować się wchodzić kopaliny, których złoża są przedmiotem własności górniczej przysługującej wyłącz-nie Skarbowi Państwa, jak również wody które z mocy

odrębnych przepisów również stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 i nast. pr.wodn.19). Analiza wspomnia-nych wymagań oznacza jednocześnie, że wyznaczenie granic przestrzennych (zwłaszcza „podpowierzchnio-wych”) nieruchomości gruntowej staje się zadaniem niezwykle trudnym, o ile w ogóle wykonalnym, zwłaszcza że w ich granicach przestrzennych tak pojmowanej nie-ruchomości mogą występować obiekty stanowiące przed-miot cudzej własności (złoża kopalin objętych własnością górniczą). Źródłem dodatkowej trudności staje się po-jęcie „złoża kopaliny”. Co prawda, jest ono określone jako naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przy-nieść korzyść gospodarczą (art. 6 pkt 19 pr.g.g.), tyle że w praktyce definicja ta jest bezwartościowa. Nigdy nie da się bowiem wykluczyć, że wydobywanie określonego nagromadzenia minerałów itp. będzie mogło przynieść korzyść gospodarczą. Pomijając wspomniane szczegóły, należy natomiast dojść do wniosku, że nieruchomością gruntową jest wyłącznie powierzchniowy wycinek sko-rupy ziemskiej, co jednocześnie oznacza konieczność wskazania kryteriów rozgraniczających ją oraz wnętrze skorupy ziemskiej, które w całości stanowi przedmiot przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności górniczej. Co prawda, prawo geologiczne i górnicze odsyła w tym zakresie do wymagań odnoszących się do nieruchomości gruntowych oraz ich rozgraniczenia, tyle że istnieje obawa, że każde rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie można skutecznie zakwestionować. Nie sposób również pominąć problem związany z ustaleniem granic przestrzennych, w ramach których mają funkcjonować instrumenty planowania i zagospodarowania przestrzen-nego (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-nego), a zwłaszcza czy i ewentualnie do jakiego stopnia mogą one odnosić się do przestrzeni znajdującej się od-powiednio „nad” i „pod” nieruchomościami gruntowymi. Szczegóły wymagają odrębnego opracowania. Dodatko-wą trudność sprawia terminologia ustawowa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kon-sekwentnie posługuje się określeniem „teren”, jednak go nie definiuje. Wypada natomiast bronić zapatrywania, że w istocie chodzi tu o nieruchomość gruntową (jej część bądź zespół takich nieruchomości czy też ich części). Rozwinięcie szczegółów wykracza poza ramy artykułu.

16. Podobnie jak w odniesieniu do opiniowania projek-tów miejscowych planów zagospodarowania przestrzen-nego, powstaje problem ustalenia przesłanek, którymi ma kierować się organ administracji geologicznej orze-kając w sprawie uzgodnienia decyzji w sprawie wzzt. Problem ten rysuje się tu o wiele bardziej jaskrawo, gdyż o ile opinia pod adresem projektu m.p.z.p. nie jest wiążąca, o tyle odmowa uzgodnienia decyzji (w sprawie wzzt) wyklucza możliwość jej podjęcia. Ustawodawca nie wykazał jednak zainteresowania określeniem prze-słanek, którymi miałyby kierować się organy współdzia-łające w omawianych sprawach.

17. Źródłem szczególnych wątpliwości staje się tu art. 56 u.p.z.p., wedle którego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można odmówić podjęcia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwesty-cji celu publicznego. Wymagania te stosują się odpowied-nio do decyzji w sprawie warunków zabudowy (art. 64 u.p.z.p.). Inaczej mówiąc, jeżeli nie zabraniają tego prze-pisy odrębne, nie można odmówić podjęcia decyzji w spra-wie wzzt. Okoliczność ta nie do końca polega jednak na

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

17

prawdzie, ponieważ niezbędną przesłanką uzyskania ta-kowej decyzji jest również jej uzgodnienie z organami wy-mienionymi w art. 53 u.p.z.p., a przesłanki takich uzgod-nień nie zawsze zostały określone przez ustawy. Powstaje w związku z tym pytanie, jak rozumieć zwrot „jeżeli nie zabraniają tego przepisy odrębne”, a zwłaszcza czy ta-kim przepisem może być ustawowy nakaz uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzenne-go uwarunkowań związanych z obecnymi i przyszłymi potrzebami eksploatacji złóż kopalin (art. 72 ust. 1 pkt 1-2 pr.o.ś.). Wymagania te nie odnoszą się jednak do de-cyzji w sprawie wzzt, a w konsekwencji treść ostatnich nie może być kształtowana określonymi tym przepisem potrzebami. Ani prawo geologiczne i górnicze, ani prawo ochrony środowiska czy też u.p.z.p. nie uzależniają treści decyzji w sprawie wzzt od wymagań związanych z po-trzebami eksploatacji złóż kopalin. Wyjątkiem jest tylko omawiany nakaz uzgodnienia „w odniesieniu do udoku-mentowanych złóż kopalin i wód podziemnych”. Wiele wskazuje na to, że przesłanki związane z usta-

leniem wspomnianych potrzeb są na tyle uznaniowe, że wręcz cechują się dowolnością. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek rozwiązania określające zakres przedmio-towy i sposób takiej ochrony. Gramatyczna wykładnia art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 39 pr.o.ś. może wprawdzie uzasadniać ocenę, że ochronie podlega każde udokumen-towane złoże kopaliny, tyle że oznaczałoby to paraliż pozo-stałej działalności inwestycyjnej, zwłaszcza w zakresie bu-downictwa. Co więcej, organy administracji podejmując decyzje w sprawie wzzt w istocie przesądzają o sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, co może pociągać za sobą skutki finansowe (art. 63 ust. 3 u.p.z.p.).

18. Można bronić zapatrywania, że funkcją wspomnia-nego uzgodnienia jest ochrona złóż kopalin, zwłaszcza przed zagospodarowaniem ich otoczenia w sposób wy-kluczający (utrudniający) przyszłą eksploatację (arg. z art. 72 pr.o.ś.). Niesłychanie trudno jest natomiast odpowiedzieć na pytanie, które złoża i w jakim zakresie (w tym przez jaki czas) wymagać będą ochrony. Ocena tych potrzeb z perspektywy organów gmin przeważnie nie będzie możliwa. Wątpliwe też, aby mogły je rzetelnie ocenić organy administracji geologicznej. Wprowadze-nie jakichkolwiek zakazów (innych ograniczeń) doty-czących wykonywania prawa własności nieruchomości wprawdzie wydaje się naturalną konsekwencją potrzeb w zakresie takiej ochrony, tyle że może za sobą pociągać skutki majątkowe w postaci spadku wartości prawa ich własności (art. 36 u.p.z.p.). Co do zasady obciążają one gminę, wyjątkowo inny podmiot.

19. Rozwiązania przewidziane w art. 17 pkt 6 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oznaczają zatem, że organ właściwy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzen-nego, który zamierza wystąpić o opinię dotyczącą pro-jektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego bądź uzyskać uzgodnienie projektu decyzji w spra-wie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinien się o to zwrócić do wszystkich właściwych miej-scowo organów administracji geologicznej. Właściwość rzeczową tych ostatnich ustalać należy wedle kryteriów wynikających z art. 160 i 161 pr.g.g. Do zajęcia stanowi-ska w przedmiocie wyrażenia opinii (pod adresem pro-jektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzen-nego) bądź uzgodnienia (pod adresem projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania te-renu) właściwe rzeczowo są wszystkie wymienione wyżej

organy administracji geologicznej. Każdy z nich zajmo-wać będzie stanowisko w zakresie swoich kompetencji wynikających z przytoczonych wyżej przepisów pr.g.g. Oczywiście odpowiedź na pytanie, czy w sprawach w od-niesieniu do uzgodnienia decyzji w sprawie wzzt właści-wy jest marszałek województwa jako organ administra-cji geologicznej (za czym przemawia dosłowne brzmienie przepisu) czy każdy miejscowo właściwy organ admini-stracji geologicznej (a zatem zarówno minister właści-wy do spraw środowiska, marszałek województwa oraz starosta – tyle że każdy w zakresie swych kompetencji), stanowi potencjalne zarzewie sporu kompetencyjnego. Co prawda, w praktyce tego rodzaju sprawy są rzadko-ścią, ale wejście w życie wspomnianej ustawy z 9 czerwca 2011 r. spowodowało powstanie kilkudziesięciu sporów tego typu, co wystawia nie najlepsze świadectwo auto-rom rozwiązań wyznaczających właściwość rzeczową organów administracji geologicznej.

20. Z uzasadnienia projektu noweli węglowodorowej20 wynika tylko tyle, że „organ administracji geologicz-nej będzie (…) odpowiedzialny za współdziałanie w procesie sporządzania miejscowego planu i decy-zji zastępujących plan w zakresie obszarów wystę-powania udokumentowanych złóż kopalin oraz wód podziemnych”. Sformułowanie to świadczy o braku znajomości realiów planowania i zagospodarowania prze-strzennego (a zwłaszcza związanych z tym konfliktów), a nadto nie pozwala na ustalenie celu tej zmiany. Pozo-stała część uzasadnienia dotyczy zmian w zakresie orga-nu właściwego w zakresie zagrożenia osuwiskowego, co pozostaje bez znaczenia dla tematu. Nasuwa się zatem przypuszczenie, że autorzy projektowanych rozwiązań nie byli świadomi ich konsekwencji.Do wad omawianego rozwiązania należy zaliczyć to, że:– komplikuje ono procedury opiniowania planów miejsco-

wych oraz uzgadniania decyzji w sprawie wzzt, a w kon-sekwencji prowadzi do ich wydłużenia oraz zwiększenia obciążeń (wszystkich) organów administracji geologicznej;– nie określa ono przesłanek, którymi mają się kiero-

wać organy administracji geologicznej odpowiednio opi-niujące projekt planu miejscowego bądź uzgadniające projekt decyzji w sprawie wzzt, co może się stać zarze-wiem potencjalnych sporów.

21. Co prawda, zasadą jest nakaz ochrony złóż kopa-lin, w tym w zakresie pozwalającym na podjęcie ich wydobywania (art. 3 pkt 13 oraz pkt 50 pr.o.ś.), tyle że w obowiązującym stanie prawnym nie ma skutecznych mechanizmów implementujących to rozwiązanie. Przede wszystkim ochrona złóż kopalin rozumiana w sposób bezwzględny (tj. jako nakaz ukształtowania zagospo-darowania przestrzennego w sposób zapewniający możliwość eksploatacji każdego udokumentowanego złoża kopaliny) w praktyce spowodowałaby całkowitą blokadę wykorzystywania nieruchomości gruntowych w innych celach. Nikt nie określił żadnych wiążących priorytetów w zakresie tej ochrony, zwłaszcza w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy tymi po-trzebami a prawem własności nieruchomości. Co praw-da, postulaty ochrony określonych złóż czy kopalin od lat pojawiają się w przeróżnych opracowaniach21, w tym nawet dotyczących planowania i zagospodarowania prze-strzennego oraz planowania gospodarczego, tyle że ich ogólnikowość, charakter wspomnianych opracowań (do-kumentów) oraz inne okoliczności powodują, że postulaty te nie mają charakteru wiążącego. Nie ma wątpliwości

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

18

co do tego, że konsekwencją ochrony złóż kopalin mogą się stać ograniczenia w zakresie wykorzystywania nie-ruchomości gruntowych. W obecnym stanie prawnym mogą one wynikać wyłącznie z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co może pociągać za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą gminy. Nic zatem dziwnego, że organy tych ostatnich nie są skłonne do kształtowania planów miejscowych w sposób zapew-niający ochronę złóż kopalin ani nie są w stanie ocenić związanych z tym potrzeb.

22. Warto wreszcie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-nym22 „jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnię-cia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnie-nia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu (… ust. 1). Jeże-li organ, o którym mowa w ust. 1 (…), nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 (… ust. 2)”. Co prawda cytowany przepis znalazł się w rozdziale 10 poświęconym nadzorowi „nad działalnością gminną”, tyle że brak podstaw, by interpretować go wyłącznie w kategoriach tego nadzoru. Z praktycznego punktu widzenia może to oznaczać, że jeżeli w terminie 14 dni od otrzymania projektu rozstrzygnięcia organ admini-stracji geologicznej nie zajmie stanowiska w spra-wie (tj. odpowiednio nie zaopiniuje projektu miejsco-wego planu zagospodarowania przestrzennego bądź nie uzgodni projektu decyzji w sprawie wzzt), uważa się, że aprobuje projektowane rozstrzygnięcie.

23. Omawiane rozwiązania zasługują na zdecydowanie krytyczną ocenę. Przede wszystkim nakazując współ-działanie z wszystkimi właściwymi miejscowo organami administracji geologicznej, komplikują procedury pla-nistyczne. Co gorsza, niesłychanie trudno ustalić prze-słanki stanowisk, jakie w tych sprawach miałyby być zajmowane przez organy administracji geologicznej. Odnotować wprawdzie należy, że sytuacja, w której okre-ślone rozstrzygnięcia (zwłaszcza decyzje) uzależnione są od ich zaopiniowania przez inne organy bądź dokonania uzgodnienia z nimi, są w prawie polskim zjawiskiem nie-słuchanie częstym, niemal patologicznym. Niedookreślo-ność kryteriów takiego współdziałania budzi natomiast wątpliwość, czy taki stan niepewności prawnej daje się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami państwa prawne-go (art. 2 Konstytucji). Co prawda, uważa się, że uzgod-nienie może mieć charakter uznaniowy (wyrok z dnia 9 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 839/06), ale w praktyce jego przesłanki mogą być skutecznie zakwestionowane. Ana-lizowany problem znakomicie wykracza wreszcie poza problematykę ochrony złóż kopalin i z powodzeniem może zostać odniesiony do pozostałych przypadków współdziałania w procedurach dotyczących zagospoda-rowania przestrzennego.

prof. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI

Autor jest profesorem zwyczajnym w Katedrze Prawa Górnicze-go i Ochrony Środowiska Wydział Prawa I Administracji

Uniwersytetu Śląskiego

Przypisy:

1 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2014, poz. 1133 (z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r.).

2 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym, t.j. Dz.U. 2015, poz. 199.

3 Dalej określanymi jako „wzzt”.4 Kiedy to wymagana jest opinia Prezesa Państwowej Agencji

Atomistyki.5 t.j. Dz.U. 2013, poz. 1235 ze zm.6 Zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem uzgodnienia jest ustalenie rela-

cji wnioskowanej decyzji z akrem prawa miejscowego.7 Zob. uchwałę SN z dnia 21 listopada 2001 r., I KZP 26/01.8 W latach 2001-2011 dokumentacje geologiczne były przyjmowane

w drodze zawiadomienia organu administracji, nie noszącego cech decyzji.

9 Bez względu na dokładność jej rozpoznania. Oznacza to jednocześnie, że omawiane rozwiązanie nie dotyczy tzw. „złóż perspektywicznych” czyli takich, których istnienie jest wprawdzie prawdopodobne, tyle nie zostało wykazane. Z kolei określenie „wód podziemnych” odnosi się do tych wód, które nie są kopalinami

10 Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej cyt. jako „pr.o.ś.”) plany miejscowe powinny m.in. zapewniać warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasoba-mi środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów wystę-powania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Nie jest tajemnicą, że ocena tych wymagań z punktu widze-nia organów gmin może być co najmniej problematyczna.

11 Zob. A. Lipiński, Prawna ochrona złóż kopalin, Przegląd Ustawo-dawstwa Gospodarczego 2013 nr 9, s. 2 i nast. Zob. M. Nieć, B. Radwanek-Bąk, Ochrona i racjonalne wykorzystywanie złóż ko-palin, Kraków 2014; E. A. Kostka, Ochrona złóż kopalin w planach zagospodarowania przestrzennego w świetle prawa geologicznego i górniczego. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, Górnictwo Od-krywkowe 2014 nr 2-3, s. 25 i nast.

12 Co stanowi zaprzeczenie konstytucyjnej zasady zrównoważonego roz-woju (art. 5 Konstytucji).

13Jak to przyjęto w prawomocnych wyrokach WSA:z dnia 24 września 2008 r., III SA/Po 348/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Ke 307/09.14 Czy też zawiadomienia o jej przyjęciu (w latach 2002-2011). 15 Czego przyczyną jest to, że sporządzenie miejscowego planu zagospo-

darowania przestrzennego co do zasady nie jest obowiązkowe. W re-zultacie, biorąc zwłaszcza pod uwagę złożoność procedury planistycz-nej oraz związane z tym koszty, rady gmin przeważnie nie podejmują uchylają się od podejmowania inicjatyw w zakresie sporządzania takich planów.

16 W tym przypadku ustawa używa liczny pojedynczej („właściwym or-ganem administracji geologicznej”). Zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2015 (ko-mentarz do art. 53).

17 Zob. A. Lipiński, Z problematyki właściwości rzeczowej organów administracji geologicznej, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarcze-go 2013 nr 5, s. 1 i nast.

18 Wedle którego złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu wy-stępującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamie-ni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą (ust. 1). Własnością górniczą są objęte także zło-ża wód leczniczych, wód termalnych i solanek (ust. 2). Złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nierucho-mości gruntowej (ust. 3). Własnością górniczą są objęte także części górotworu położone poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowej (ust. 4).

19 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.

20 Druk Sejmowy nr 2352.21 Zob. J. Hauser (red.), Polityka surowcowa Polski, Rzecz o tym, cze-

go nie ma, a jest potrzebne, Kraków 2015.22 t.j. Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

19

1. Założenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi aksjomat, postulowany dok-trynalnie1 i potwierdzany normatywnie2, aczkolwiek – co ciekawe – istnienie takiej zasady nie wynika ex-plicite z obowiązujących norm prawnych, lecz jest efektem konstatowania jej obowiązywania. Warto bowiem zauważyć, że przywołane już przepisy są nastawione na konsumowanie istnienia tego rodzaju zasady, a nie na jej (uprzednie) konstruowanie3. Ten doktrynalno-normatywny kanon eksponuje atrybut, który pełni wiele funkcji w administracji publicznej. Stanowi bowiem gwarancję i zarazem warunek samo-rządowego administrowania. Niewątpliwie eksponuje też jedną z kluczowych konsekwencji organizowania i funkcjonowania administracji publicznej z wykorzy-staniem mechanizmu określanego mianem samorządu terytorialnego. Interesującą i relatywnie rzadziej po-dejmowaną w tym kontekście sferę dla analiz stanowi problematyka postępowania administracyjnego4. Bez-spornie zaś warto także i w tej materii podejmować badania z perspektywy właściwej dla samodzielności gmin, powiatów i województw. Warto bowiem sprawdzić, czy instytucja o ustrojowej

proweniencji oddziałuje na sytuację procesową i mate-rialną jednostek samorządu terytorialnego. Pamiętać przy tym należy o konieczności uwzględnienia zróż-nicowania ról pełnionych przez jednostki samorządu terytorialnego (i ich organy) w stosunkach administra-cyjnoprawnych procesowych proceduralnych i material-noprawnych. Nie ulega przecież wątpliwości, że ww. pod-mioty prawa występują w tych stosunkach prawnych nie „tylko” w pozycjach właściwych dla administrujących5 ale i dla administrowanych. Co warte jest podkreślenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą być stronami postępowań prowadzonych przez: „ich” organ admini-stracji publicznej, organ innej jednostki samorządu te-rytorialnego (co w ciekawym świetle stawia koncepcję

samotności/separacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego względem siebie6) czy też organ admini-stracji rządowej. Zauważyć przy tym należy, że np. gmina może być stro-

ną nie tylko w postępowaniu prowadzonym klasycznie, tzn. w sprawie materialnej (co skutkuje uruchomieniem tzw. relacji pozastrukturalnych dających asumpt do wy-stępowania sposobu oddziaływania w typie dozoru o ko-notacjach ustrojowych)7. Wspomnieć bowiem też trzeba o coraz częściej wprowadzanych regulacjach prawnych przewidujących wykorzystywanie postępowania admini-stracyjnego do rozpatrywania i załatwiania spraw ustro-jowych (czego przykładem treść art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty8)9. Co więcej, praktyka stosowania niektórych z nich może prowadzić do wskazywanej już multiplikacji ról jednostki samo-rządu terytorialnego (i jej organu) w ramach jednego postępowania administracyjnego. Jeżeli jeszcze dodać skalę i praktyczne znaczenie postę-

powań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji samorządowej, to nie ulega wątpliwości, że tytułowa problematyka zasługuje na refleksję, w tym prowadzoną z pozycji właściwych dla nauki prawa admi-nistracyjnego. Także w ramach konferencji eksponują-cej, w ramach tegorocznych samorządowych jubileuszy, 25-lecie samorządowych kolegiów odwoławczych. Bez-spornie przecież wśród licznych węzłowych instytucji zasługujących na uwagę przy analizowaniu funkcjono-wania tych samorządowych organów wyższego stopnia interesującą perspektywę poznawczą wyznaczają roz-ważania, dla których punkt wyjścia stanowi następu-jące ustalenie: kolegia utworzono także10 celem zapew-nienia strukturalno-organizacyjnej eksterytorialności (względem administracji rządowej) zasadniczej części indywidualnych spraw administracyjnych rozpatrywa-nych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Ciekawym i – jak się poniżej

S A M O D Z I E L N O Ś Ć J E D N O S T E K S A M O R Z Ą D U T E R Y T O R I A L N E G O

W P O S T Ę P O WA N I U A D M I N I S T R A C Y J N Y M

Dr hab. PIOTR LISOWSKI

Hydrocarbon amendments (Act of 11 July 2014 on the modification of Geological and Mining Act and some

other Acts) and some problems of spatial development

SUMMARY:

The result of so called hydrocarbon amendments of GMA is the modification of some rules referring to spa-

tial development. Since 1 January 2015 drafts of the local spatial (development) plan must be consulted by geological authorities competent for documented mi-neral deposit and underground waters. On the other hand the draft of the decision on the location (of the investment) must be agreed by the geological authority. Unfortunately the law does not indicate principles, that should guide the geological authorities on this matter.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

20

okaże – niepoddającym się łatwym i jednoznacz-nym konkluzjom zagadnieniem okazuje się bowiem sprawdzenie, czy stosunki procesowe, proceduralne (w szczególności z udziałem samorządowych kole-giów odwoławczych) „reagują” na jeden z głównych powodów ustanowienia kolegiów. Inaczej rzecz uj-mując, czy motywowanie ustanowienia kolegiów m.in. potrzebą stworzenia odpowiednich warunków do respektowania samorządowego statusu organów pierwszego stopnia znajduje potwierdzenie w postę-powaniu administracyjnym.

2. Skoro samorząd terytorialny jest rodzajem de-centralizacji, to ów sposób oddziaływania między administrującymi11 stanowi konstrukcję o ustro-jowej proweniencji. Z sygnalizowanych przyczyn warto jednak sprawdzić, czy atrybuty tak wywo-dzonej konstrukcji wykraczają poza sferę stosun-ków ustrojowoprawnych i czy – w konsekwencji – determinują przebieg stosunków procesowych i materialnych z udziałem jednostek samorządu te-rytorialnego. Zgodnie zaś z podjętym tematem tak ukierunkowaną weryfikację skoncentruję na proble-matyce samodzielności jednostki samorządu teryto-rialnego, przyjmując następujące jej rozumienie: „Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządko-wana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kieru-jąc się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samo-dzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przed-miotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji”12. W ramach wstępnych ustaleń podkreślić jeszcze nale-

ży znaczenie odróżniania osobowości prawnej od pod-miotowości publicznoprawnej13 i wyróżniania – w tym kontekście – samodzielności prywatnoprawnej i publicz-noprawnej14. W efekcie w publikacjach z zakresu nauki prawa administracyjnego konstatuje się zróżnicowane podejścia do m. in. kwestii atrybutów samodzielności w drugim z ww. zakresów15. Co jednak istotne, różnice nie dotyczą w istocie tego, czy decentralizacja znajduje odzwierciedlenie w postępowaniu administracyjnym, co dobrze eksponują następujące konkluzje16: - „(…) metoda korzystania z tych form działania

jest niezależna od tego, czy wykonuje je podmiot zdecentralizowany (…) czy scentralizowany. Kom-petencje prawotwórcze i konkretyzujące prawo (de-cyzyjne w indywidualnych sprawach z zakresu ad-ministracji publicznej) są wykonywane według tego samego modelu tworzenia i stosowania prawa”;- „(…) dla sposobu korzystania z kompetencji do

wydawania decyzji administracyjnych nie ma zna-czenia pozycja ustrojowa (status ustrojowy) powia-tu w systemie administracji publicznej (…)”17.Nie dziwi zatem treść art. 102 u.s.g. (a także art.

89 u.s.p. i art. 88 u.s.w.). Tego rodzaju ustalenia nie czynią jednak bezprzedmiotowym realizacji przyję-tego tematu badawczego – w szczególności w związku z konsekwencjami występowania jednostek samorzą-du terytorialnego w postępowaniach administracyj-nych w sytuacji związanej z konsumowaniem przy-sługującej im osobowości prawnej.

3. Dokonane przed momentem ustalenie ujawnia więc ciekawe ograniczenie zasięgu oddziaływania założeń i konsekwencji właściwych dla samorządu terytorialnego. Okazuje się bowiem, że nie znajdują one prostego i bezpośredniego przełożenia na sferę materialnego i procesowego prawa administracyjne-go. W istocie nie jest nadużyciem twierdzenie wska-zujące na irrelewantność tego rodzaju oddziaływań. Systemowe ujęcie tego rodzaju interakcji wskazuje przecież na brak w k.p.a., jak i w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa admini-stracyjnego tendencji do wprowadzania unormowań reagujących na specyfikę ustrojową organów jedno-stek samorządu terytorialnego w znaczeniu proceso-wym. Poza historycznymi już przykładami postano-wień art. 27a18, art. 138 § 3 i art. 154 § 3 k.p.a.19 obecnie w kodeksie można znaleźć – niezbyt liczne – przepisy reagujące jedynie formalnie (a nie merytorycznie) na istnienie organów administracji samorządowej. Re-akcja tej grupy przepisów nie wprowadza więc roz-wiązań przewidujących inne – niż „normalnie” obo-wiązujące reguły procedowania poza reagowaniem na tok instancji (zob. następujące przepisy k.p.a.: art. 17 pkt 1, art. 22 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 2, art. 161 § 2 i art. 229 pkt 1-4). W regulacjach tej ustawy można znaleźć jednak przykład na swój sposób odwrotnie reagujący na odnoszenie regulacji procesowych do administracji samorządowej. Chodzi o art. 37 § 2 k.p.a., aczkolwiek konstatowanie tego rodzaju interakcji nie znajduje bezpośredniego wyrazu w treści tego przepisu – sta-nowi natomiast efekt wykładni. Nie budzi już bowiem wątpliwości orzeczniczych konkluzja wywodzona z ko-nieczności uwzględnienia specyfiki relacji ustrojowych zachodzących między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami wyższego stopnia (w ro-zumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.)20, tj. zakładająca brak możliwości nawiązywania przy przebiegu takiej rela-cji instancyjnej do atrybutów hierarchicznego podpo-rządkowania. W konsekwencji uznać więc należy, że w takich przypadkach nie jest możliwe zarządzanie wyjaśniania przyczyn i ustalenia osób winnych (na podstawie art. 37 § 2 zd. pierwsze k.p.a.).

4. W takim kontekście zyskuje na znaczeniu ustano-wienie samorządowych kolegiów odwoławczych (pier-wotnie – kolegiów odwoławczych przy sejmikach samo-rządowych). Wychodzi bowiem na to, że istnienie nieza-leżnego organu kontroli w postępowaniu administracyj-nym (wraz z nawiązaniami do statusu organu quasisą-dowego)21 i sytuacja prawna tego organu wyższego stop-nia w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) stanowią główną reakcję (normatywną i praktyczną) na władczą konkretyzację norm prawa administracyjnego przez organy administracji samorządowej. Jak jednak wykazano, poza kilkoma prawnoprocesowymi wyjątka-mi nie przenosi się to na wprowadzanie regulacji lex specialis bezpośrednio wpływających na prowadzenie postępowania w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej przez organ jednost-ki samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym22. Co warte przypomnienia, powyższe ustalenie dotyczy też kompetencji orzeczniczych kolegiów. Zauważyć na-leży, że tylko przepisy art. 20 u.s.k.o. (a więc dotyczące instytucji postanowienia sygnalizacyjnego) stanowią przykład bezpośredniej reakcji normatywnej na odno-szenie aktywności kolegiów do administrowania wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów czy mar-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

21

szałków województw (przy czym mamy w tym zakresie do czynienia z kompetencją prezesa kolegium)23.Nie ulega natomiast wątpliwości, że strukturalno-

-organizacyjne rozwiązania wyznaczające pozycję prawną samorządowych kolegiów odwoławczych świadczą o uwzględnianiu sytuacji ustrojowej jed-nostek samorządu terytorialnego (i ich organów). To przecież zamiar stworzenia warunków do pełnienia funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do or-ganów jednostek samorządu terytorialnego w zna-czeniu procesowym przez organ spoza administracji rządowej stanowił jeden z podstawowych motywów genezy kolegiów. I chociaż niewątpliwie samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami jednostek samo-rządu terytorialnego (ani w znaczeniu ustrojowym, ani – w istocie – w znaczeniu procesowym)24, to ich sy-tuacja prawna – w szczególności w ujęciu relacyjnym (dynamicznym) – ukształtowana została w sposób mo-tywowany potrzebą stworzenia warunków do respek-towania administrowania w warunkach właściwych dla samorządu terytorialnego. Nie będąc organami administracji samorządowej, kolegia służą zatem do respektowania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym (po-datkowym). Co istotne, nie polega to na „prostym” przenoszeniu atrybutów samodzielności o ustrojowej proweniencji do stosunków procesowych procedural-nych z udziałem organów jednostek samorządu tery-torialnego. Jak wykazano, nie polega to też na wpro-wadzaniu regulacji materialnych czy procesowych specjalnie reagujących na prowadzenie postępowania administracyjnego przez np. organ gminy. Polega to bowiem przede wszystkim na tym, że funkcję organu wyższego stopnia pełni – w stosunku do zasadniczej części spraw administracyjnych (podatkowych) – or-gan wyłączony spod wpływów charakterystycznych dla hierarchicznego podporządkowania25. Tylko tyle i aż tyle. Co ciekawe, sytuacja prawna kolegiów nie tylko

służy wyłączeniu administracji samorządowej spod wpływów administracji rządowej, ale i prowadzi do swego rodzaju ograniczeń w ramach administracyj-nego toku instancji. Nie dość bowiem, że kolegia nie mogą opierać kompetencji organu wyższego stop-nia na relacjach ustrojowych z jednostkami samo-rządu terytorialnego26, to jeszcze administrowani nie mogą się skutecznie powoływać– w kontekście funkcji pełnionych przez te samorządowe organy wyższego stopnia – na możliwości oddziaływania o korporacyjnej proweniencji. Okazuje się więc, że samorządowe kolegia odwoławcze są – w ramach funkcji orzeczniczej – nie „tylko” niezależne wzglę-dem administracji rządowej, ale i w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (ich władz – w tym organów). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustrojowa samodziel-

ność jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi atrybutu znajdującego bezpośrednie zastosowanie w samorządowych stosunkach procesowych. Stanowi natomiast powód specyficznego ukształtowania sytuacji ustrojowej kluczowego organu wyższego stopnia w sto-sunku do organów jednostek samorządu terytorialne-go, co – jak wykazano – nie znajduje jednak wyraźnego odzwierciedlenia i swego rodzaju kontynuacji w regu-lacjach materialnych i procesowych. Z drugiej jednak strony, powyższa konstrukcja ustrojowa pośrednio mo-tywuje istnienie i rolę samorządowych kolegiów odwo-

ławczych. O tym zaś, czy w konkretnym postępowaniu znajdują zastosowanie (i w jakim zakresie) uprawnienia dyskrecjonalne administracji27, przesądzają zaś przepi-sy prawa procesowego i materialnego. W tym kontek-ście trudno się jednak dopatrywać bezpośrednich ustro-jowych inspiracji. Powyższe ustalenia warto uzupełnić następującą kon-

statacją: przepisy procesowego prawa administracyj-nego w istocie ignorują sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego przez organ administracji rządowej (w szczególności przez wojewodę)28. Co cieka-we, tego rodzaju irrelewantność daje się zauważyć tak-że (nawet) w stosunkach procesowych proceduralnych wynikających z zastosowania art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie29.

5. Okazuje się zatem, że perspektywa właściwa dla uczestnictwa w obrocie prawnym z pozycji dostępnych dla podmiotów administracji publicznej30 nie stanowi sfery, w której prawodawca explicite, systemowo i bez-pośrednio uwzględnia ustrojowe atrybuty samodzielno-ści jednostek samorządu terytorialnego (z legitymowa-niem się przez nie prawem do sądowej ochrony samo-dzielności włącznie). Nie należy jednak na tej podstawie ferować wniosku o zasadniczo totalnej irrelewantności problematyki samodzielności ustrojowej gmin/powia-tów/województw dla przebiegu postępowań administra-cyjnych. Trzeba bowiem mieć na uwadze konsekwencje, jakie dla administrowania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej może wywoływać wy-stępowanie jednostek samorządu terytorialnego w po-zycji stron postępowania administracyjnego. Zaczyna-jąc ten wątek klasycznie – tzn. w ramach postępowań w sprawach materialnych31, w których np. gmina jest stroną32 – realizowany temat badawczy poddać należy weryfikacji w warunkach zakładających wykorzystywa-nie w tego rodzaju postępowaniach osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego33. Sytuacja, w któ-rej rozpatrzenie i załatwienie danej sprawy admini-stracyjnej bezpośrednio dotyczy (tylko/także) interesu/obowiązku prawnego danej gminy/powiatu/wojewódz-twa, sprawia, że w takim przypadku taka jednostka sa-morządu terytorialnego pozostaje stroną postępowania administracyjnego. Co warte podkreślenia, tak motywo-wany akces do postępowania administracyjnego może występować w różnych konfiguracjach podmiotowych. Niezależnie jednak od tego, czy w postępowaniu w spra-wie materialnej34:- np. gmina uczestniczy „tylko” jako strona,- czy (w postępowaniach wielostronnych) jest stroną

aktywną/wnioskująca o wydanie decyzji administra-cyjnej (np. wnioskodawcą o ustalenie warunków zabu-dowy), czy też bierną/drugoplanową (np. legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy),- postępowanie prowadzi organ administracji rządowej

czy też innej (niż ta gmina) jednostki samorządu teryto-rialnego czy też organ tej gminy,taka jednostka samorządu terytorialnego zyska moż-

liwość wpływania na swoją sytuację prawną z pozycji i w sposób właściwy dla podmiotu legitymującego się kwalifikacją wskazywaną w art. 28 k.p.a. Co przy tym istotne, zawsze w takich przypadkach będzie to miało związek z zadaniami publicznymi z zakresu działalności

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

22

danej jednostki samorządu terytorialnego. Obecność takiego kontekstu niewątpliwie sprzyja nawiązaniom do właściwości i konsekwencji charakterystycznych dla koncepcji samodzielności ustrojowej tego rodzaju podmiotów administracji publicznej. Podkreślić jed-nak należy, że postępowanie w sprawie materialnej w tym kontekście sprowadzać się będzie do odwo-ływania się do statusu posiadanego przez jednostkę samorządu terytorialnego w sferze dominium. Mimo silnych konotacji ustrojowoprawnych nie przekłada się to w sferze materialnego i procesowego prawa ad-ministracyjnego na ustanawianie regulacji specjalnie i bezpośrednio reagujących na samodzielność ustro-jową gmin/powiatów/województw. W porównaniu z poprzednimi ustaleniami zachodzi jednak istotna różnica (aczkolwiek nielegitymująca się ustrojową proweniencją ani materialnym i procesowym po-twierdzeniem w postaci przepisów typu lex specialis uwzględniających samodzielność ustrojową jednostek samorządu terytorialnego). Nowość polega na tym, że w takich przypadkach gmina/powiat/województwo znajdują się w sytuacji prawnej (materialnej i pro-cesowej) strony postępowania. W efekcie zyskuje w szczególności dostęp do uprawnień procesowych tak kwalifikowanego podmiotu prawa administracyj-nego. Chociaż więc nie prowadzi to do konsumowania możliwości stwarzanych przez ustrojowo konstru-owaną samodzielność jednostek samorządu teryto-rialnego, to – w kontekście podmiotowości publiczno-prawnej (choć nie w jej ramach)35 – zakłada możliwość wykorzystywania przez takie podmioty administracji publicznej instrumentów prawa procesowego dostęp-nych dla stron postępowania administracyjnego36. Jak z tego wynika, osobowość prawna i jej konsekwencje w sferze dominium mogą – w świetle postanowień prawa materialnego – przysparzać jednostkom samo-rządu terytorialnego podmiotowości po stronie (no-men omen) administrowanych. To zaś, jak wykaza-no, wyposaża gminę/powiat/województwo w zdolność konsumowania atrybutów sytuacji procesowej i ma-terialnej dostępnych dla adresata administrowania. Zachowywana delimitacja między sferą osobowości prawnej i podmiotowości publicznoprawnej nie prze-szkadza bowiem w wykorzystywaniu np. środków za-skarżenia (dostępnych w postępowaniu administra-cyjnym i sądowoadministracyjnym). Mamy więc do czynienia z pośrednim (bo niezachodzącym w spra-wach ustrojowych lecz materialnych) nawiązywaniem do samodzielności jednostek samorządu terytorialne-go i podobnie ocenianym przebiegiem tej instytucji ustrojowej (co dobrze eksponuje, m.in., przykład po-stępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego).

6. Warto jeszcze podjąć tytułową problematykę w wa-runkach nadzoru funkcjonalnego. W takich bowiem przypadkach dochodzi do wykorzystywania postępo-wania administracyjnego w sprawach ustrojowych. Inaczej rzecz ujmując, podejmowana in conreto de-cyzja administracyjna (postanowienie) znajduje za-stosowanie w ramach stosunku procesowego proce-duralnego zachodzącego między administrującymi37. Prowadzi to do ciekawych konsekwencji w kontek-ście ustrojowo konstruowanej samodzielności jedno-stek samorządu terytorialnego. Nadzór funkcjonal-ny polega przecież na procedowaniu w trybie k.p.a., z tym że bezpośrednio w sprawie ustrojowej. Trudno

o inną kwalifikację, skoro w takich sytuacjach status strony zyskuje się właśnie dzięki bezpośredniemu nawiązywaniu do zadań jednostek samorządu tery-torialnego i kompetencji ich organów, a podejmowa-ne w takich postępowaniach decyzje (postanowie-nia) dotyczą spraw bezpośrednio związanych z ad-ministrowaniem. W konsekwencji zmienia się tryb konsumowania i ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W takich przypadkach to stosunki procesowe proceduralne (a potem sporno-administracyjne) wyznaczają reguły artykułowania samodzielności gmin/powiatów/województw, a tak-że mechanizmy odnoszenia się do niej. Co ciekawe, w niektórych przypadkach prowadzić to będzie do le-galnego nieuwzględniania wyłączeń sformułowanych w art. 102 u.s.g., art. 89 u.s.p. i art. 88 u.s.w. Może to też polegać na „dwustronnym” angażowaniu jedno-stek samorządu terytorialnego w postępowania ad-ministracyjne w sprawach ustrojowych. Reprezen-tatywnymi tego przykładami są wskazywane przed momentem postępowania w sprawie nieklasycznego zajęcia stanowiska. Wówczas przecież stroną będzie (tylko) gmina występująca in concreto o uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zago-spodarowanie przestrzennego gminy czy też o opi-nię o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub o uzgodnienie projektu takiego aktu prawa miejscowego38. Podmiotem administracji publicznej, w imieniu którego dojdzie wówczas do wydania postanowienia, będzie zaś powiat lub woje-wództwo. Warto zauważyć, że w orzecznictwie wprost zauważa się już bezpośrednie odniesienie tego rodza-ju postępowań do atrybutów samodzielności jedno-stek samorządu terytorialnego, co dobrze ilustruje następujący przykłady (podkr. własne):„Uzgod-nienia dotyczące studium winny dotyczyć tylko takiego jego zakresu, jaki został przewidziany w uchwale o przystąpieniu do sporządzania stu-dium. Niedopuszczalna natomiast jest odmowa uzgodnienia projektu studium tylko z tego powo-du, że nie objęto go takim zakresem, jakim zain-teresowany jest organ samorządu województwa, gdyż oznacza to nadmierną ingerencję w ustrojowo zagwarantowaną samodzielność gminy”39. Co cieka-we, w analizowanym przypadku eksponuje się sa-modzielność gminy (czemu niewątpliwie sprzyja też ranga i praktyczne znaczenie instytucji władztwa planistycznego gminy). W tym i innych orzeczeniach (a także i w doktrynie) nie rozstrzyga się natomiast kwestii samodzielności jednostki samorządu teryto-rialnego, której organ zajmuje stanowisko w randze opinii lub uzgodnienia dotyczącego odpowiedniego gminnego aktu planistycznego. Ich wpływ zależy od typu przewidzianej w danym przypadku formy współdziałania/formy zajęcia stanowiska40 oraz od przepisów prawa materialnego (i efektów ich sub-sumcji), stanowiących podstawę dla podejmowanego wówczas postanowienia. Wydawać by się mogło, że z tej perspektywy powinno być łatwiej o artykułowa-nie potrzeb służących respektowaniu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Ta przecież (ze „swoim” organem) występuje w takich przypadkach w roli administrującego. Paradoksalnie jednak uwa-runkowania wynikające z prawa materialnego (a także i z regulacji procesowych) mogą ograniczać swobodę powiatu czy województwa. O tę łatwiej (a może raczej – mniej trudno) z pozycji właściwych dla strony.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

23

7. Sfera postępowania administracyjnego dostarcza zatem powodów do dość różnorodnych ustaleń z per-spektywy problematyki samodzielności jednostek sa-morządu terytorialnego. Okazuje się bowiem, że w „normalnych” przypadkach (tzn. gdy zaangażowa-nie administracji samorządowej ogranicza się „tylko” do orzekania organu danej jednostki samorządu tery-torialnego w znaczeniu procesowym) brakuje prawnych instrumentów do prostego przenoszenia atrybutów tej ustrojowej konstrukcji. Co ciekawe, wyraźnie na tym natomiast zyskuje ustrojowy status samorządowych ko-legiów odwoławczych. Jak jednak wykazano, trudno za to o systemowe i specjalizacyjne reakcje w sferze prze-pisów prawa procesowego i materialnego, uwzględnia-jące nie „tylko” prowadzenie postępowania przez orga-ny jednostek samorządu terytorialnego, ale i też przez samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega jednak wątpliwości, że w takich przypadkach samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może być uwzględ-niana pośrednio i na zasadach wyznaczonych przez po-wszechnie obowiązujące przepisy (do czego bezspornie są predysponowane instytucje statuujące uprawnienia dyskrecjonalne). Wnioski ulegają natomiast zmianie, gdy jednostka

samorządu terytorialnego staje się stroną postępowa-nia w sprawie materialnej (z ciekawymi trudnościami interpretacyjnymi, gdy w danym przypadku orzeka organ administracji samorządowej – szczególnie zy-skującymi na znaczeniu, jeśli organem orzekającym jest organ jednostki samorządu terytorialnego będącej też stroną takiego postępowania). Wówczas instytucje o materialnej i procesowej proweniencji i o podobnie kwalifikowanym zastosowaniu mogą być wykorzysty-wane w intencjach związanych z samodzielnością takiej jednostki samorządu terytorialnego. Jak jednak wyka-zano, odbywa się to już w trybie i na zasadach właści-wych dla postępowania administracyjnego (sądowad-ministracyjnego)41 oraz wynikających z postanowień prawa materialnego. W stosunku do kompetencji do-stępnych w postępowaniach administracyjnych „tylko” prowadzonych przez organy samorządowe pojawiają się zatem nowe możliwości. Stanowią one konsekwen-cje znajdowania się jednostki samorządu terytorialne-go w sytuacji prawnej strony. W takich przypadkach należy jednak pamiętać o uwarunkowaniach i ograni-czeniach związanych z możliwością różnicowania płasz-czyzn i ról, jakie te podmioty administracji publicznej (podmioty prawa) mogą pełnić w obrocie prawnym. Celem sygnalizacyjnego zarysowania tego rodzaju an-tecedencji warto przywołać następujące wypowiedzi z zakresu dorobku judykatury:– „Istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się

wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu za-dań publicznych (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Te dwa cał-kowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. (…) Dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 k.p.a. (…) Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna”42;

– „Prawna ochrony samodzielności gminy (…) nie obejmuje działań bezprawnych”43.Jeżeli chodzi o zaś ustalenia dotyczące nadzoru

funkcjonalnego, to okazuje się, że fakt orzekania bezpośrednio już odnoszonego do sprawy ustrojowej, zmienia (w stosunku do dozoru o konotacjach ustro-jowych) tylko tyle, że w takich warunkach łatwiej o ustrojowe konotacje. Tym razem zyskują one już bowiem bezpośrednie zastosowanie. Tryb i zasady nie ulegają jednak zmianie – nadal obowiązują reguły właściwe dla stosunków administracyjnych proceso-wych proceduralnych (z ewentualną „kontynuacją” w formie stosunków spornoadministracyjnych). W konsekwencji prawna możliwość bezpośredniego odwoływania się do przepisów prawa ustrojowego (jako wyznaczających przedmiot orzekania w tego rodzaju postępowaniach) nie „uwalnia” od respek-towania rygorów właściwych dla stosunków admi-nistracyjnoprawnych procesowych (w szczególności procesowych). Co warte podkreślenia, jeżeli decyzje w ramach

dozoru o konotacjach ustrojowych i w ramach nad-zoru funkcjonalnego podejmuje organ jednostki sa-morządu terytorialnego, to każdorazowo jego możli-wość odwoływania się (nawiązywania) do ustrojowo konstruowanej samodzielności danego podmiotu administracji publicznej jest determinowana (ogra-niczana) postanowieniami prawa materialnego i pro-cesowego. Jak się więc okazuje, postępowanie administracyjne

może być na różne sposoby i z różnym skutkiem koja-rzone z ustrojową konstrukcją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Świadomość uwarunkowań determinujących różnicowanie przebiegu i konsekwen-cji wzajemnych relacji, jakie mogą zachodzić między tymi sferami organizacji i funkcjonowania administracji samorządowej, stanowi warunek sine qua non tak dla odpowiedniego interpretowania przepisów znajdujących zastosowanie w przypadku możliwych w tym kontek-ście zbiegów trybów i ról, jak i podobnie oceniany punkt wyjścia dla zgłaszania propozycji ewentualnych zmian normatywnych w tym zakresie.

dr hab. PIOTR LISOWSKI

Autor jest profesorem na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytetu Wrocławskiego

Przypisy:

1 Zob. np.: A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, passim; A. Błaś, Konstrukcja prawna samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Granice samodzielności wspól-not samorządowych. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Baranów Sandomierski, 22-25 maja 2005, red. E. Ura, Rzeszów 2005, s. 18-27; J. Jagoda, Prawne środki ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Nowe problemy badaw-cze w teorii prawa administracyjnego, pod redakcją J. Bocia i A. Chajbowicza, Kolonia Limited 2009, s. 575-592; M. Stahl, Samorząd terytorialny, [w:] System prawa administracyjnego. Podmioty administrujące, t. 6, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 115-128; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, passim.

2 Zob.: art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej „Kon-stytucja RP”), art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (t.j. Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 z późn. zm.; dalej „EKSL”), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; dalej „u.s.g.”), art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerw-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

24

ca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.; dalej „u.s.p.”), art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.; dalej „u.s.w.”). Wspomnieć też należy o art. 17 Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego przyjętej przez IV Sesję Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych, która odbyła się w dniach 3-5 czerwca 1997 r. w Strasburgu (nie została ratyfikowana przez Polskę).

3 Zob. jeszcze art. 16 ust. 2 zd. drugie in fine Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 in fine EKSL, art. 2 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1 u.s.p., art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.w.

4 Charakter i przeznaczenie opracowania usprawiedliwiają sygnaliza-cyjne odniesienia do sfery postępowania podatkowego. Tym niemniej w kontekście docelowo zamierzonej analizy warto przynajmniej ode-słać do takiej instytucji jak np. interpretacje przepisów prawa podat-kowego (zob. rozdział 1a działu II Ordynacji podatkowej; dalej „O.p.”), czy też rozwiązania przyjętego w art. 233 § 3 O.p. (obowiązującego od dnia 1 stycznia 1999 r.). Podkreślić zarazem należy zróżnicowane podejście ustawodawcy w tych przypadkach do kontekstu samorządo-wo-ustrojowego: o ile bowiem w drugim z nich można mówić o respek-towaniu tego rodzaju uwarunkowań, to w drugim – wręcz przeciwnie – o ich swoistym przełamywaniu (pamiętać jednak należy o tym, że art. 14a-14p O.p. nie są objęte postanowieniami działu IV tej ustawy).

5 Notabene, zarówno z punktu widzenia organu podejmującego decyzję administracyjną, jak i zajmującego stanowisko; ponadto trzeba też mieć na uwadze przypadki sporów o właściwość czy – np. – wywoła-nych zażaleniem z art. 37 k.p.a.

6 Zob. na ten temat, np.: T. Rabska, Pozycja samorządu terytorialne-go w konstytucji, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 5, s. 26; J. Boć, Powiat a reszta państwa, powiat, [w:] Z teorii. Kompeten-cje. Komentarz, J. Boć (red.), Wrocław 2001, s. 24; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 231-232; E. Bojanowski, Samodzielność wspólnot samorzą-dowych wewnątrz systemu samorządu terytorialnego, [w:] Gra-nice samodzielności wspólnot samorządowych. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Baranów Sandomierski, 22-25 maja 2005, red. E. Ura, Rzeszów 2005, s. 30-31; L. Kieres, Ustrój samorządu terytorialnego w III Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Samorząd te-rytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały z konferencji z okazji 15-lecia samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej – Wrocław, 7–8 marca 2005 r., red. J. Korczak, Wrocław 2005, s. 154; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 173; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 43-47, s. 669-671 i s. 683-684; P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie terytorialnym, Kolonia Li-mited 2013, s. 245-251.

7 Więcej na ten temat: P. Lisowski, Relacje …, s. 100-102 i s. 126.8 Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm. (dalej „u.o.”).9 Więcej na temat ustrojowego wykorzystania instytucji o material-

noprawnej proweniencji (dla których to przypadków zaproponowano określenie „nadzór funkcjonalny”) zob.: P. Lisowski, Relacje…, s. 95-99.

10 Trzeba bowiem pamiętać o służebnym znaczeniu analizowanego kon-tekstu ustrojowego. Niezależność samorządowych kolegiów odwoław-czych nie jest bowiem celem samym w sobie. Co więcej, nie należy jej rozpatrywać w perspektywie ograniczonej do potrzeb uzasadnia-nych samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego. Kluczo-wego i docelowego przeznaczenia niezależności kolegiów upatrywać natomiast należy w kontekście procesowym i materialnym, a więc – w szczególności – w kontekście art. 78 Konstytucji RP i aksjolo-gicznym ukierunkowaniu administrowania na dobro wspólne i dobro jednostki.

11 Ibidem, s. 31, s. 91-94, s. 117-158, s. 164-167.12 Wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r. (II SA/Wr 1302/97, „Orzecznictwo

w Sprawach Samorządowych” 2000, nr 3, poz. 77).13 Na ten temat, np.: J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury

i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, t. 2, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 212-214; „Podmio-towość jednostek samorządu terytorialnego na gruncie prawa publicznego i prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie, jest podstawą regulacji ustawowej samorządu terytorialnego” – wy-rok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. (K 31/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 147).

14 Np.: I. Skrzydło-Niżnik, [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 42-44 i s. 48-51.

15 Więcej na ten temat: ibidem, s. 44-48. 16 Odpowiednio: ibidem, s. 45 i s. 46.17 Zob. jeszcze: J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyj-

na, Warszawa 1996, s. 16. 18 Niezależnie od tego, że powróci jeszcze – w kontekście konotacji sa-

morządowych - wątek wyłączenia organu jednostki samorządu teryto-

rialnego (zob. przypis 34),warto wskazać na ciekawe skojarzenie tego rodzaju uwarunkowań, do jakiego doszło w art. 132 O.p. (eksponu-jące aspekty piastuna funkcji samorządowego organu podatkowego i niektórych innych stanowisk w administracji samorządowej). Zob. jeszcze art. 144 zd. drugie O.p.

19 Obowiązującymi, odpowiednio, od 27 maja 1990 r. do dnia 5 grud-nia 1994 r. (następnego dnia, notabene na mocy art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoław-czych – pierwotnie Dz.U. nr 122, poz. 593, utracił moc; obecnie – Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.; dalej „u.s.k.o.”); od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2003 r.; od dnia 27 maja 1990 r. (z uwzględ-nieniem zmian wprowadzonych z dniem 1 stycznia 1999 r.) do dnia 10 kwietnia 2011 r. Notabene w kontekście ostatniego z ww. przepisów warto zauważyć, że O.p. regulacje o takim przeznaczeniu zachowują moc obowiązującą (zob. art. 253 § 3 i 4 oraz art. 253a § 2).

20 Co ciekawe, dominacja a nie monopol samorządowych kolegiów odwo-ławczych w pełnieniu tej funkcji sprawia, że warto w tym kontekście pamiętać, iż powyższe ustalenie dotyczy też organów administracji rządowej (przede wszystkim – wojewody oraz z uwzględnieniem przy-padków, w których organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego będzie właściwy in concreto inny terenowy organ administracji rządowej (zob. np.: art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o..; art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) lub minister (zob. np.: art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i insty-tucjach rynku pracy – Dz.U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.; art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze – Dz.U. z 2014 r. poz. 613, z późn. zm.).

21 Np.: Z. Kmieciak, Przyszłość instytucji niezależnego organu kon-troli w postępowaniu administracyjnym, [w:] Pozycja samorzą-dowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyj-nym, pod redakcją Cz. Martysza i A. Matana, Zakamycze 2005, s. 55-66: A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Zakamycze 2002, s. 286-294 i s. 318-326 (wraz z przywoływanymi tam publikacjami).

22 Jak do tej pory nie doprowadziło to, w szczególności, do wprowadzenia przepisów przyznających jednostce samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez „jej” organ (relatywnie mniej kontrowersyjnym rozwiązaniem – aczkolwiek ciągle trudnym w akceptacji, byłoby stworzenie podstaw prawnych do odpowiedniego stosowania do takiego podmiotu administracji publicz-nej przepisów dotyczących strony).

23 W kontekście ustaleń poczynionych względem art. 37 § 2 k.p.a. warto wskazać, iż jest to regulacja prawna explicite uwzględniająca spe-cyfikę sytuacji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego i ich organów (aczkolwiek w związku z postępowaniem administracyjnym a nie w jego ramach).

24 Pomimo literalnego brzmienia art. 5 § 2 pkt 6 in fine k.p.a. 25 Czego nie można już powiedzieć w razie lokowania tego rodzaju funk-

cji w gestii organu administracji rządowej. 26 Zatem tym bardziej nie wchodzi w tym zakresie w grę ich kształtowa-

nie w oparciu o hierarchiczne podporządkowanie. 27 Właściwe dla swobodnej oceny dowodów, związane z interpretacją po-

jęć nieostrych czy charakterystyczne dla uznania administracyjnego. 28 Zob. przypis 20.29 Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206 z późn. zm. 30 P. Lisowski, Relacje …, s. 63-66 i s. 106-107.31 Lub w których decyzja administracyjna podejmowana jest na podsta-

wach stricte procesowych, jednak także pośrednio dotyczących spraw materialnych (np. art. 158 k.p.a.).

32 Jedną ze stron/jedyną stroną; także stroną /tylko stroną – rozważania uwzględniające możliwe różnicowanie liczby stron w poszczególnych postępowaniach oraz możliwości pełnienia przez nie w danym postę-powaniu różnych ról.

33 Zob.: art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2 u.s.g., art. 2 ust. 2 u.s.p., art. 6 ust. 2 u.s.w. – w związku z art. 33 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.). Zaznaczyć jednak należy, że jednostki samorządu terytorialnego mogą legitymować się statusem strony bez bezpośrednich nawiązań do sfery dominium (np. wnioskując o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej – zob. przypis 37).

34 Odrębności będące udziałem postępowań administracyjnych w spra-wach ustrojowych (które wcześniej zaliczono już do przypadków tzw. nadzoru funkcjonalnego) zostaną omówione w następnym punkcie.

35 Zob. w tym kontekście następujące fragmenty uzasadniania wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. (VII SA/Wa 175/06, orze-czenia.nsa.gov.pl): „Istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. (…) Dba-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

25

łość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 k.p.a. (…) Gminie przysługuje w postępowa-niu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach, jak inna osoba prawna lub fizyczna”.

36 Podtrzymuję zatem pogląd sformułowany w publikacji z 2009 r., zgodnie z którym tak z przyczyn doktrynalnych, jak i wobec utrzy-mującego się stanu prawnego, nie zasługuje na aprobatę ani pogląd opowiadający się za obowiązywaniem uniwersalnego umocowania do wyłączenia organów jednostek samorządu terytorialnego od orzeka-nia w sprawach, w których stroną jest „ich” podmiot administracji pu-blicznej, ani pozbawiający daną jednostkę samorządu terytorialnego – w przypadku takiego zbiegu jej ról w postępowaniu administracyj-nym – dostępu do środków zaskarżenia (z argumentacją opowiadającą się za dopuszczalnością uwzględniania, w ramach aktywności wywo-dzonej z imperium, materialnoprawnych interesów terytorialnego związku samorządowego) – zob. P. Lisowski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego pro-wadzonego przez jej organ – kilka uwag na kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Prawna działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, red. J. Blicharz, J. Boć, Wrocław 2009, s. 592–593.

37 W analizowanym zakresie, oprócz przywołanego już przykładu znaj-dującego umocowanie w art. 60 ust. 3 u.o., można m. in. wskazać: de-cyzję kuratora oświaty w sprawie przyznania placówce kształcenia ustawicznego akredytacji (art. 77a ust. 4 u.o.), zezwolenie wojewody na prowadzenie domu pomocy społecznej (art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163), postanowienia podejmowane na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 lit. a) i b), art. 17 pkt 6 lit. a) tiret drugie i ósme, art. 17 pkt 6 lit. b) tiret pierwsze i drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; co do argumentacji upatrującej w tych ostatnich przypadkach przejawów tzw. nieklasycznego zajęcia stanowiska – zob. P. Lisowski, Relacje…, s. 441-446).

38 Zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r. (IV SA/WA 372/08, LEX nr 506934; z tym zastrzeżeniem, że legitymację strony należałoby w takim przypadku przypisać gminie a nie jej organowi wykonawczemu): „Zajęcie stanowiska przez inny organ przy spo-rządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu za-gospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Zażalenie na nie może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezy-dent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. (…) W przypadku gdy postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie, to nie można, na wniosek innego podmiotu niż wymieniony, badać jego legalności w trybie postępowania nadzwyczajnego tj. stwier-dzenia nieważności rozstrzygnięcia. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele ani użytkownicy wie-czyści terenów objętych planem”. I jeszcze przykład orzeczenia prawidłowo lokujący status strony w tego rodzaju przypadkach: „Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru ab-solutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpły-wania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowa-nia planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Należy zatem uznać, że gdyby nawet w niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie było (hipotetycznie za-kładając) uzgodnienie w rozumieniu art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci (art. 17 pkt 7 lit. d do dnia 17 lipca 2010 r.) to i tak skarga podle-gałaby odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji jako wniesiona przez podmiot nie będący stroną postępowania uzgodnieniowego” – postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2012 r. (II OSK 1765/12, LEX nr 1413430).

39 Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lutego 2014 r. (II SA/Sz 1191/13, LEX nr 1502474).

40 Zob. np.: „Kwestia związania organu prowadzącego postępowa-nie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnię-cie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne” (zob.

m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkow-ski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, War-szawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Podobne stanowisko jest formułowane w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120). „Nie ma przeszkód, aby reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów admini-stracji publicznej, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo na gruncie zwykłego postępowania administracyjnego, przenieść na płaszczyznę procedury tworzenia miejscowego planu zagospo-darowania przestrzennego, zwłaszcza że, zgodnie z przywołanym powyżej art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.” – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2011 r. (II SA/Po 48/11, LEX nr 898088).

41 Co, w szczególności, zmieniając zasady i tryb ingerowania w działal-ność komunalną, skutkuje związanymi z tym konsekwencjami w sferze dostępności do środków zaskarżenia, charakterystycznych dla postę-powania administracyjnego (i sądowoadministracyjnego). W efekcie np. gminie (jako stronie) będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego (zob. przypis 36).

42 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. (VII SA/Wa 175/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

43 Wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r. (SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5).

The independency of territorial local--government entities in administrative

proceedings

SUMMARY:

The aim of the article is to inquire whether the struc-tural institution (such as the independency of territorial local-government entities) affects the litigious situation of territorial local-government entities, as well as their situation in the area of substantive law. The conducted analysis takes into account the diversity of the roles of communes, districts and provinces (and their organs) in administrative procedural relationships. It has been established that the sphere of administrative proceed-ings has quite diverse implications for the issue of the independency of territorial local-government entities. The common point, however, is essentially the conclu-sion that there are no legal institutions which would allow for a clear and direct transition of the attributes of this structural construct into administrative proceedings.Key words: the independency of territorial

local-government entities; administrative pro-ceedings

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

26

P O S T Ę P O WA N I E A D M I N I S T R A C Y J N E W S P R AWA C H

Z Z A K R E S U Z A D A Ń W Ł A S N Y C H S A M O R Z Ą D U G M I N N E G O

W L ATA C H 1 9 9 0 - 1 9 9 4Zdawało nam się wtedy, że wreszcie będziemy

naprawdę stanowić o sobiemec. Krystyna Sieniawska1

Dr hab. IZABELA LEWANDOWSKA-MALEC

I. REAKTYWOWANIE SAMORZĄDU GMINNEGO

Po II wojnie światowej pojęcia „samorząd teryto-rialny” w prawodawstwie i doktrynie używano jedynie przez sześć lat2. Funkcjonował wówczas swoisty model samorządu terytorialnego, zorganizowany od podstaw, oparty na aktach prawnych Krajowej Rady Narodowej i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego oraz przepisach z okresu międzywojennego3. Wykreowano swego rodzaju hybrydę – zestawiono koncepcję tra-dycyjnego samorządu terytorialnego z przeciwstawną marksistowsko-leninowską koncepcją ludowładztwa w jednostkach podziału administracyjnego państwa. W obydwu tych teoriach chodziło o realizację zasad de-mokracji, jednak w zupełnie inny sposób. W pierwszym powojennym okresie kształtująca się władza ludowa, korzystając z przywiązania społeczeństwa do instytucji samorządu terytorialnego, przejściowo przywróciła tę instytucję z jej cechami charakterystycznymi, głównie osobowością prawną4. Jednak włączono w jego obręb organy dotychczas nieznane jako „obcy polskim tra-dycjom wtręt ustrojowy”5. Były to rady narodowe stanowiące jednocześnie organy uchwałodawcze samo-rządu terytorialnego i organy przedstawicielskie ludu pracującego miast i wsi. O ich nowej roli świadczył nie tylko fakt, że składy rad narodowych nie były wybiera-ne, lecz ich członkowie byli delegowani przez oficjalnie działające i zaaprobowane przez władze polityczne orga-nizacje i zrzeszenia działające w terenie6. Rady zostały obdarzone nowymi, nieznanymi dotychczas zadaniami, a mianowicie: planowania i kontroli społecznej. Jeszcze w 1944 r. obwieszczono, że doszło do urzeczywistnienia „szerokiej wizji samorządu terytorialnego”7. Pojęciem tym posługiwano się do roku 1950, jednak co-

raz bardziej je krytykując. Wreszcie z wiosną tego roku pod obrady sejmu trafił projekt nowej ustawy, w któ-rej tytule oraz treści pominięto całkowicie określenie „samorząd terytorialny”. 20 marca 1950 r. uchwalono ustawę o terenowych organach jednolitej władzy pań-stwowej8. Była to w istocie zmiana rewolucyjna, tak jak zapowiadano9. Dotychczasowy samorząd terytorialny uznano za „kapitalistyczny przeżytek”, a odtąd wcie-lać miano w życie nowe zasady „demokracji wyższego typu”10. Uznano, że dotychczasowy samorząd jedynie w pewnym stopniu był w stanie realizować polityczne

i gospodarcze potrzeby społeczności lokalnych, nato-miast wprowadzony system uczyni lud „jedynym go-spodarzem terenu”. Pojęcie „samorząd terytorialny” nie tylko odeszło w zapomnienie, ale ponieważ kojarzyło się ze znienawidzonym ustrojem państw demokratycz-nych, opartych na gospodarce kapitalistycznej, wręcz nie wolno go było używać. Do określenia „samorząd” powrócono dopiero w latach

70., czyniąc z rad narodowych organy „samorządno-ści społecznej”11. Nie miała ona jednak nic wspólnego z dawnym, klasycznym samorządem terytorialnym. Pró-bą nawiązania do tej instytucji, choć jedynie w warstwie słownej, stała się ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o syste-mie rad narodowych i samorządu terytorialnego12. Nie było jednak mowy o przywróceniu osobowości prawnej jednostkom podziału administracyjnego ani nadaniu im prawa odrębnej własności komunalnej. Tego rodza-ju propozycje nie mieściły się w ramach ustrojowych systemu politycznego, trwającego w latach 1944-1989, nazywanego „demokracją ludową”. Jednak już w tym okresie pojawiały się postulaty przywrócenia klasyczne-go, tradycyjnego samorządu terytorialnego, choć zwią-zane z nimi były obawy, czy jest to w ogóle możliwe, ze względu na zanik tej instytucji w ciągu 40 lat.Do reaktywowania rzeczywistego samorządu teryto-

rialnego doszło dzięki nowelizacji Konstytucji PRL z 29 grudnia 1989 r.13, mocą której zagwarantowano udział tej instytucji w sprawowaniu władzy. Realizacja tego zapew-nienia nastąpiła dzięki ustawie o samorządzie terytorial-nym, uchwalonej 8 marca 1990 r., której obowiązywanie przewidziano jedynie na obszarze ówczesnych gmin14.

II. ZADANIA SAMORZĄDU GMINNEGO W LATACH 1990-1994

Samorząd terytorialny w gminach stał się jednym z najważniejszych ogniw budowanego ustroju demo-kratycznego o charakterze liberalnym. Ustawa z 1990 r. przywróciła samorządowi terytorialnemu cechy charak-terystyczne dla tej instytucji. Wyodrębniono dwojakiego rodzaju zadania: własne, których najważniejsze rodzaje wyliczono w art. 7 ust. 1 ustawy, dodatkowo zaznaczając w ust. 2, że ustawy szczegółowe regulują, które z nich mają charakter obowiązkowy, oraz zlecone, które mo-gły zostać poruczone gminom do wykonania również

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

27

przez ustawy szczególne (art. 8 ustawy). Tym samym to ustawy przedmiotowe, jakie zadania do realizacji mają organy samorządu gminnego15. W początkach nowego ustroju obowiązywało jednak administracyjne prawo materialne z okresu PRL-u.

Przykładowe ustawy zostały zamieszczone w poniższej tabeli.

W zakresie powyższych zadań wójtowie, burmistrzo-wie (prezydenci miast) wydawali, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (samorzą-dowej lub rządowej). Niewątpliwie I kadencja samorzą-du gminnego była jeszcze obarczona porządkiem praw-nym starego systemu w większości dziedzin, ważnych dla wspólnot i pojedynczych obywateli. Zmiany ustawo-dawcze nie nadążały za nową rzeczywistością. Niektóre ustawy zmieniono w trakcie pierwszej kadencji, jak na przykład:

Akty materialnego prawa administracyjnego, jako spu-ścizna po PRL-u, obowiązywały w dużej mierze nadal. Dopiero po zakończeniu I kadencji samorządowych gmin uchwalono dwa ważne akty, a następnie w trakcie II ka-dencji kolejne.

Należały do nich:

Warto również wspomnieć, że Europejska Karta Sa-morządu Terytorialnego, przyjęta w Strasburgu w 1985 roku, została ratyfikowana przez Polskę w 1993 roku, a zaczęła obowiązywać 1 marca 1994 r., poszerzając zakres źródeł prawa samorządowego o niezmiernie istotny akt16.Należy wszakże zauważyć, że w niektórych dziedzinach

spraw, dzisiaj uznawanych za bardzo istotne dla prawi-dłowego funkcjonowania samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, nie było żadnych regulacji praw-nych. Stosowne przepisy uchwalono z mocą obowiązują-cą dla kadencji następnych. Zagadnienie to przedstawia poniższe zestawienie:

Rok 1994, kończący I kadencję samorządu gminne-go, można uznać za znaczący ze względu na przyjęcie trzech ważnych ustaw służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowości lokalnej, ale także indywidualnych obywa-teli: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego oraz zamówień publicznych. Rok ten był również niezwykle istotny z powodu uchwalenia ustawy z dnia 12 października o samorządowych kole-giach odwoławczych17. W I kadencji gmin samorządnych tymczasowo i doraźnie była uregulowana sprawa nie tylko kontroli instancyjnej, wynikającej z art. 17 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.)18; mia-nowicie w sprawach z zakresu zadań własnych organami wyższego stopnia nad organami gmin były kolegia od-woławcze przy sejmikach samorządowych, a w zakresie zadań zleconych – wojewodowie. Podobnie prowizorycz-nie funkcjonował nadzór w zakresie spraw finansowych gminy, sprawowany tymczasowo przez wydziały finan-sowe urzędów wojewódzkich. Jednak kwestie nadzoru uregulowano wcześniej – ustawą z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych19.

III. KOLEGIA ODWOŁAWCZE PRZY SEJMIKACH SAMORZĄDOWYCH

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że to w oma-wianym okresie została ustalona liczba kolegiów odwo-ławczych. Liczba 49 kolegiów wynikała z faktu, że sejmi-ki samorządowe były tworzone przez gminy z obszaru

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

28

ówczesnych województw (art. 76 ust. 1 ustawy o samo-rządzie terytorialnym). Od lat 70. liczba województw wy-nosiła 49, taka też była liczba sejmików oraz kolegiów odwoławczych.Przepisy statuujące pozycję samorządowych ko-

legiów w 1990 r. były nad wyraz skąpe – to raptem kilka artykułów ustawy o samorządzie terytorial-nym. W szczególności art. 81 stanowił, że liczbę członków kolegium określa sejmik samorządowy, ich kadencja jest równa kadencji sejmiku, a nad-to kolegia orzekają w składach trzyosobowych. W owym czasie sejmiki posiadały pełną niezależ-ność w organizacji kolegium20. Niewątpliwie pro-wadziło to do niejednolitości w tworzeniu składu osobowego kolegiów, niejasnej pozycji prawnej jego członków. Dochodziło do różnego rodzaju nieprawi-dłowości. Czasem trudno wręcz ustalić, jaki status posiadała osoba orzekająca w kolegium21. Członków poszczególnych kolegiów powoływały sejmiki eta-powo. Jak wynika z ustaleń A. G. Makarowicza, do zielonogórskiego kolegium odwoławczego najpierw powołano uchwałą 3 członków w lipcu, a kolejnych 16 dopiero we wrześniu 1990 r.22.Ciągłość funkcjo-nowania zapewniono w ustępie 3 art. 81 ustawy, przyjmując, że „kolegium odwoławcze działa do wyboru nowego kolegium przez sejmik następ-nej kadencji”. Przepis ten pozostał martwy, gdyż w kolejnej kadencji sejmiki nie powoływały już kolegiów. Ustawa z 24 czerwca 1994 r. przedłużyła kadencję dotychczasowych kolegiów do końca 1994 r.23, by umożliwić uruchomienie nowych organów – samorządowych kolegiów odwoławczych. Należy przyjąć, że w I kadencji samorządu tery-

torialnego kolegia odwoławcze były wewnętrznym jednostkami sejmików samorządowych24. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ówczesne kolegia uchodziły za organy sejmików, które regulowały zasady ich działania w swoim regulaminie. Do dziś trwa spór w doktrynie w kwestii określenia charakteru kolegiów w strukturze organów państwa; choć dawne kolegia były bardziej osadzone w ówcze-snej strukturze samorządowej, to jednak nadal pod-kreśla się ich hybrydową naturę25. Zapewnienie warunków lokalowych kolegium spo-

czywało na wojewodach26. Działalność kolegiów była finansowana z budżetów gmin, które delegowały swoich przedstawicieli do sejmiku (art. 78 ustawy o samorządzie terytorialnym). Pozaetatowi członko-wie kolegiów otrzymywali wówczas diety za udział w posiedzeniach, a zatem uznawano, że pełnią funk-cje społeczne i obywatelskie27. Sytuacja ta zmieniła się w 1994 r., gdy art. 15 ust. 4 ustawy o samorządo-wych kolegiach odwoławczych odwołał się do pojęcia „wynagrodzenie”, które interpretuje się jako dochód uzyskany w związku z wykonaną pracą28.

IV. ORZECZNICTWO KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH PRZY SEJMIKACH

SAMORZĄDOWYCH

Usytuowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyj-ności wymusiła na prawodawcy stworzenie trybu kontroli instancyjnej, biorąc pod uwagę podział za-dań gminy na własne i zlecone. Dyskusje w gronie ekspertów w trakcie przygotowywania projektu usta-wy samorządowej doprowadziły do wykreowania ko-legialnego organu w postaci kolegiów odwoławczych

przy sejmikach samorządowych29. Na marginesie można dodać, że obecnie podział zadań przestał od-grywać tak istotną rolę, jak to miało miejsce w oma-wianym okresie; od 1999 roku samorządowe kolegia odwoławcze jako następca prawny kolegiów odwo-ławczych przy sejmikach rozstrzygają w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej we wszystkich sprawach, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej30.Kolegia odwoławcze rozpoczęły faktycznie działal-

ność latem 1990 roku, a zatem w połowie roku ka-lendarzowego. Z tego powodu liczba spraw, które wówczas rozpatrzono, nie mogła być znaczna. W ko-legium zielonogórskim wyniosła 207 spraw. Jednak w kolejnych latach I kadencji samorządu gminnego nastąpił kilkukrotny wzrost liczby spraw; dla porów-nania pod koniec drugiej kadencji rozpatrywano już ponad 2 tys. spraw rocznie, by wreszcie ustabilizo-wać się na poziomie ok. 3 tys. spraw rozpatrywanych w ciągu roku31.Działalność kolegiów obarczona była w pierwszym

okresie wieloma błędami. Jako przykład można przytoczyć praktykę podpisywania decyzji kolegium przez przewodniczącego sejmiku samorządowego. W jednej ze spraw kolegium odwoławcze odbyło roz-prawę administracyjną, której przebieg potwierdzo-no protokołem. Zawarto w nim informację o podję-tym rozstrzygnięciu, bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. Protokół został podpisany przez trzech członków składu orzekającego. Natomiast decyzję podpisał jednoosobowo przewodniczący sejmiku sa-morządowego. W wyroku z dnia 31 stycznia 1991 r., który zapadł w następstwie skargi, NSA w Krakowie przypomniał, że „Decyzje wydane w sprawach roz-patrywanych przez kolegia odwoławcze przy sej-mikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpo-znawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)”32. W innej, rozpatrywanej przez NSA, sprawie decyzję kolegium podpisał jedynie przewodniczący składu orzekające-go w oparciu o regulamin, uchwalony przez sejmik samorządowy w przedmiocie organizacji i zasad dzia-łania sejmiku i jego organów. Jednak NSA w Lublinie w wyroku z 12 lutego 1991 r. uznał „za istotne uchy-bienie przepisów k.p.a. fakt, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego województwa R. została wydana w składzie trzyosobowym, a uzasadnie-nie podpisał tylko przewodniczący składu orzeka-jącego. Biorąc pod uwagę taką sytuację prawną i faktyczną, NSA stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym brakuje przepisów będących źró-dłami prawa, które by dopuszczały podpisywanie decyzji administracyjnych wydawanych przez ko-legialny organ administracyjny tylko przez prze-wodniczącego składu orzekającego”33.Sytuacja kolegiów odwoławczych, szczególnie w po-

czątkach I kadencji (1990-1994), była niewątpliwie bardzo trudna pod wieloma względami. Kształtowa-ła się nowa rzeczywistość, odbiegająca całkowicie od znanych dotychczas form. Nawet administratywiści mieli niewielkie pojęcie o zasadach funkcjonowania samorządu terytorialnego, nowe przepisy wchodziły dopiero w życie, brak doświadczenia i możliwości od-wołania się do praktyki sprzyjał wielu błędom i nie-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

29

dociągnięciom. Pracowano niejednokrotnie w warun-kach wręcz siermiężnych. Z drugiej jednak strony należy podkreślić oddanie i zapał, jaki w tamtym cza-sie towarzyszył tym, którzy angażowali się w życie publiczne. W znacznej mierze działali w charakterze społeczników, nie oglądając się na wynagrodzenie ich trudu. Tym charakteryzowała się I kadencja odro-dzonych samorządów terytorialnych.

dr hab. IZABELA LEWANDOWSKA-MALEC

Autorka jest adwokatem, adiunktem w Katedrze Historii Prawa Polskiego

Uniwersytetu Jagiellońskiego;była wójtem gminy w latach 1990-1994

Przypisy:

1 O 20-leciu Samorządowych kolegiów odwoławczych, „Casus” 2010 nr 57, s. 5.

2 Por. Cz. Ura, Samorząd terytorialny w Polsce Ludowej 1944-1950. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 1972.

3 ibidem, s. 9.4 Por. art. 3 dekretu PKWN z 23.11.1944 r. o organizacji i zakresie działa-

nia samorządu terytorialnego , Dz.U. 1944 nr 14 poz. 74.5 I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach narodowych

w Polsce Ludowej (1944-1990), [w:] Parlamentaryzm i prawodaw-stwo przez wieki. Prace dedykowane Prof. Stanisławowi Płazie w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, pod red. J. Malca i W. Urusz-czaka, Kraków 1999, s. 246.

6 Por. art. 3-7 ustawy z 11.09.1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych, Dz.U. 1944 nr 5 poz. 22.

7 I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach…, s. 246.8 Dz.U. 1950 nr 14 poz. 130.9 I. Lewandowska-Malec, „Rewolucyjna” ustawa z 20 marca 1950

roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, [w:] Ustrój i prawo w przeszłości dalszej i bliższej. Studia historyczne o prawie dedykowane Prof. Stanisławowi Grodziskiemu w pięć-dziesiątą rocznicę pracy naukowej, pod red. J. Malca i W. Uruszcza-ka, Kraków 2001, s. 306-307.

10 I. Lewandowska-Malec, Ustawodawstwo o radach…, s. 247.11 Ustawa z 22.11.1973 o zmianie ustawy o radach narodowych, Dz.U.

1973 nr 47 poz. 276.12 Dz.U. 1983 nr 41 poz. 185.13 Dz.U. 1989 nr 75 poz. 444.14 Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95.15 Por. A. Kacalak, Kontrola przez samorządowe kolegia odwoławcze

decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego wydawa-nych w zakresie zadań własnych, http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/42888/15_Aleksander_Kacalak.pdf (data odczytu: 28.02.2015).

16 Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607, nazwa zmieniona obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych z 22.08.2006 o sprostowaniu błędu, Dz.U. 2006 nr 154 poz. 1107.

17 Ustawa z 12.10.1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz.U 1994 nr 122 poz. 593.

18 Ustawa z 14.06.1960 – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zmn..

19 Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428.20 A. Skibiński, Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwo-

ławczego, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, t. V, Sulechów 2009, s. 117.21 Por. wyrok SN z 7.02.2001, sygn. I PKN 239/00.22 R. G. Makarowicz, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej

Górze, „Studia Zielonogórskie”, t. 12, Zielona Góra 2006, s. 213.23 Dz.U. 1994 nr 86 poz. 396.24 R. G. Makarowicz, Samorządowe kolegium…, s. 210.25 Por. A. Skibiński, Pozycja ustrojowa…, s. 129.26A. Skibiński, Kształtowanie zakresu właściwości samorządowych

kolegiów odwoławczych w latach 1990-2010, PWSZIPiA Studia Lu-buskie, t. VI, Sulechowo 2010, s. 236.

27 Por. wyrok NSA z 24.05.1996, sygn. III SA 254/96.28 Por. wyrok NSA z 15.07.2008, sygn. II FSK 484/07.29 J. Borkowski, Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant pra-

wa do dobrej administracji, „Casus” 2012, nr 63, s. 9-10.30 Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postę-

powania administracyjnego, t. I, Komentarz do art. 1-103, 3 wyd., Warszawa 2010, s. 108.

31 R. G. Makarowicz, Samorządowe kolegium…, s. 213-214, s. 216, s. 218.

32 Sygn. SA/Kr 1304/90.33 Sygn. SA/Lu 889/90.

Administrative proceedings regarding own tasks of the commune local

government between 1990 and 1994

SUMMARY:

The article refers to the first years of functioning of the instance control over the administrative decisions issued by executive authorities of the commune (wój-ta, burmistrza, prezydenta miasta) in the realm of the commune’s own tasks. Appeal boards were situated by local-government assemblies which consisted of the re-presentatives of the commune councils. Appeal boards were regarded as local-government authorities finan-cially dependent in large extent on the communes and subjected to local-government assemblies as they were located in their internal structure. As a consequence, the local-government assemblies frequently adopted rules of procedure in which they faultily regulated rules on the functioning of the appeal boards. However, regar-dless of the abovementioned difficulties, appeal boards by local-government assemblies in the subsequent years of their first term of office considered appeals against administrative decisions in rapidly growing number of cases, gradually stabilizing their position and acquiring professional experience. Due to their significance the le-gislator in the following reforms has decided to leave the appeal boards in the structure of state organs and has transformed them into local-government appeal boards.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

30

1. Powołanie samorządu terytorialnego jako pochod-nego względem państwa związku publicznoprawnego rodzi określone problemy w sferze relacji prawa ustro-jowego do norm prawa materialnego i procesowego. Terytorialna korporacja publicznoprawna powołana przez państwo w celu wykonywania funkcji admini-stracji publicznej (jako tzw. pośrednia administracja państwowa) jest niewątpliwie zasadniczą formą de-centralizacji władzy publicznej w warunkach ustroju demokratycznego1. Konstytutywnymi warunkami de-centralizacji administracji publicznej są samodzielność samorządu terytorialnego oraz względna niezależność jego organów w granicach wyznaczonych normami prawa przedmiotowego (tzw. zasada ograniczonego nadzoru legalnościowego)2. Powyższe atrybuty po-zycji ustrojowej wspólnot samorządu terytorialnego podlegają ochronie prawnej, w tym przede wszystkim ochronie sądowej w sferze prawa publicznego i prywat-nego. System ochrony prawnej samodzielności wspól-not samorządowych, działającym bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich organów, jest wewnętrznie zróżnicowany. Przedmiotem ochrony jest samodziel-ność jednostek samorządu terytorialnego w sferach zadaniowo-kompetencyjnej, ustrojowo-organizacyjnej, majątkowej i finansowej3. Z prawnego punktu widzenia szczególną doniosłość posiada zakres zadaniowo-kom-petencyjny samodzielności terytorialnych korporacji publicznoprawnych. Sfera samodzielności zadaniowej i kompetencyjnej wspólnot samorządowych ma oczy-wiście szerszy zakres niż niezależność organów tych wspólnot w zakresie stanowienia lub stosowania prawa, gdyż sama niezależność pozostaje pochodna względem samodzielności kompetencyjnej. O ile bowiem samo-dzielność jednostek samorządu terytorialnego w sfe-rze określonych kompetencji prawodawczych lub ju-rysdykcyjnych związana jest ze sposobami i z formami uczestnictwa wspólnot samorządowych w sprawowaniu władzy oraz zakresem swobody w wykonywaniu wład-czych uprawnień, o tyle niezależność organów samorzą-dowych wiąże się z brakiem ustrojowego podporząd-kowania organom państwowym w granicach wyzna-czonych normami prawa przedmiotowego. Oczywiście niezależność organów samorządowych wyposażonych przez państwo w kompetencje prawodawcze lub jurys-dykcyjne powinna być naturalnym przedłużeniem i po-twierdzeniem samodzielności kompetencyjnej wspólnot samorządowych, w których imieniu działają powyższe organy. Należy jednak wyraźnie wskazać, że stopień i zakres korelacji samodzielności kompetencyjnej jed-

nostek samorządu terytorialnego oraz niezależności organów tych jednostek przedstawia się odmiennie w zależności od tego, czy samodzielność i niezależność są rozpatrywane na płaszczyźnie stanowienia lub sto-sowania prawa.

2. Ochrona samodzielności samorządu terytorialnego – w świetle rozwiązań prawnych przyjętych przez pol-skiego ustawodawcę – nie została ukształtowana w spo-sób jednolity w odniesieniu do zadań własnych i zleco-nych z zakresu administracji rządowej oraz kompeten-cji do imperatywnej konkretyzacji norm prawnych na kolejnych szczeblach systemu prawnego. Jeżeli chodzi o akty stanowienia prawa, wydawane przez organy jed-nostek samorządu terytorialnego w formie uchwał lub zarządzeń, oraz akty stosowania prawa, które nie mają charakteru indywidualnych aktów administracyjnych (np. generalne akty stosowania prawa), bezspornie można przyjąć, że zasady legalnościowego nadzoru ustrojowego państwa oraz kontroli legalności aktów nadzoru zostały wyraźnie i bezpośrednio uregulowane w przepisach prawa pozytywnego4. Jeżeli chodzi o akty stosowania prawa, ustawodawca przesądził jedynie o tym, że przewidziane w ustawach samorządowych zasady nadzoru legalnościowego państwa, wyznacza-jące ramy samodzielności kompetencyjnej wspólnot oraz niezależności ich organów, nie mają zastosowania do decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, a kontrolę instan-cyjną lub nadzór pozainstancyjny albo kontrolę sądo-woadministracyjną w tym zakresie regulują przepisy ustaw odrębnych z zakresu administracyjnego prawa procesowego i materialnego oraz z zakresu postępowa-nia sądowoadministracyjnego5. Wobec nieustalenia ogólnych zasad w zakresie nad-

zoru legalnościowego nad orzeczeniami organów samorządowych problematyczne i sporne pozostaje zagadnienie ochrony samodzielności kompetencyjnej w sferze jurysdykcyjnego stosowania prawa przez or-gany jednostek samorządu terytorialnego w sprawach administracyjnych. Powstaje bowiem zasadnicze pyta-nie, czy w sferze decyzyjnego stosowania powszechnie obowiązujących norm materialnego prawa administra-cyjnego organom jednostek samorządu terytorialnego, którym ustawodawca – w drodze prawodawczego fiat – przyznał udział we władztwie państwowym w zakre-sie imperatywnej kompetencji do jurysdykcyjnego stosowania prawa w określonych kategoriach spraw administracyjnych, należy przyznać – na wzór prawa

SAMODZIELNOŚĆ KOMPETENCYJNA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

W SFERZE JURYSDYKCJI ADMINISTRACYJNEJ A POZYCJA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW

ODWOŁAWCZYCH

Dr hab. MARCIN KAMIŃSKI

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

31

do skargi sądowoadministracyjnej na rozstrzygnięcia nadzorcze lub inne akty nadzoru ustrojowego – odrębne środki lub narzędzia prawne w celu ochrony samodziel-ności kompetencyjnej. Odpowiedź na to pytanie może zo-stać sformułowana co najmniej w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w płaszczyźnie teoretycznej – w zależności

od przyjętego założenia co do podmiotu kompetencji do jurysdykcyjnej konkretyzacji prawa – można bronić za-patrywania, że samodzielność jurysdykcyjna jednostek samorządowych wymaga bezwzględnej i pełnej ochrony, skoro jednostki te są odrębnymi od państwa podmiota-mi władztwa kompetencyjnego, albo też można przyjąć pogląd przeciwny, twierdząc że to państwo pozostaje je-dynym podmiotem władztwa (w tym władztwa stosowa-nia prawa), a władcze kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego mają charakter pochodny i są zawsze wykonywane ostatecznie w imieniu państwa i na jego rzecz6. Po drugie, w płaszczyźnie prawa pozytywnego od-

powiedź na pytanie o zakres ochrony samodzielności kompetencyjnej jednostek samorządu terytorialnego jest zawsze funkcją kształtu i treści określonych insty-tucji prawa ustrojowego, procesowego i materialnego. Ustawodawca nie przyjmuje w tym zakresie zazwyczaj jednoznacznych i modelowych rozwiązań, balansując pomiędzy różnymi założeniami i koncepcjami. Polskie rozwiązania prawa ustrojowego, procesowego i mate-rialnego stanowią potwierdzenie tej tezy. Jeżeli chodzi o regulacje przewidziane w prawie ustro-

jowym, to trzeba wskazać, że polski prawodawca od samego początku (po reaktywowaniu samorządu tery-torialnego w 1990 roku) przyjął założenie, iż nadzór nad orzecznictwem organów samorządowych w sprawach administracyjnych – przynajmniej w sferze zadań wła-snych – powinien być sprawowany przez znajdujące się poza strukturą administracji rządowej niezależne or-gany. Pierwotnie funkcję tego rodzaju organów pełniły kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych, a następnie – od 6 grudnia 1994 r. – samorządowe kole-gia odwoławcze. O ile kolegia odwoławcze były powiąza-ne organizacyjnie, personalnie i finansowo z sejmikami samorządowymi, co – w zamyśle ich twórców – miało podkreślać ich „samorządowy” i niezależny od państwa charakter, o tyle w odniesieniu do samorządowych ko-legiów odwoławczych w płaszczyźnie ustrojowo-organi-zacyjnej oraz finansowej nastąpiło wzmocnienie statusu państwowego7. W obecnym stanie prawnym nie powinno więc podlegać wątpliwości, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami państwowymi działającymi poza strukturą administracji rządowej, powołanymi zasadniczo w celu wykonywania kontroli instancyjnej i nadzoru pozainstancyjnego nad orzecznictwem or-ganów jednostek samorządu terytorialnego8 (jako tzw. organy nadzoru orzeczniczego9), niezależnymi w zakre-sie orzekania w granicach powszechnie obowiązującego prawa, objętymi nadzorem Prezesa Rady Ministrów w sferze działalności administracyjnej oraz finansowa-nymi – jako państwowe jednostki budżetowe – z budżetu państwa10. Jeżeli chodzi o sferę regulacji procesowej i material-

noprawnej, to nie jest przesadą konstatacja, że ustawo-dawca nie wypracował dotąd spójnej i konsekwentnej koncepcji normatywnej ochrony samodzielności kompe-tencyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Można nawet w sposób uprawniony twierdzić, że przesłanki prawnoustrojowe będące podstawą do tworzenia lub wzmacniania gwarancji prawnych samodzielności samo-

rządu terytorialnego w sferze orzecznictwa administra-cyjnego mają – w różnych perspektywach czasowych i w różnych zakresach przedmiotowym regulacji – zmienny wpływ na treść podstawowych instytucji procesowych postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego albo na rozwiązania przewidziane w prawie administracyj-nym materialnym. O ile na gruncie założeń teoretycz-nych lub rozwiązań prawa pozytywnego można się spie-rać o dopuszczalny zakres lub stopień wpływu koncepcji lub zasad ustrojowego prawa administracyjnego na instytucje procesowe lub treść prawa materialnego11, o tyle z pewnością nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której sfera regulacji procesowo-materialnej zostaje dotknięta defektem nieciągłości koncepcyjnej w zakresie przesłanek prawnoustrojowych modyfikujących rozwią-zania normatywne prawa administracyjnego procesowe-go i materialnego.

3. Przesłanki prawnoustrojowe związane z zakresem samodzielności jurysdykcyjnej jednostek samorządu te-rytorialnego niewątpliwie stanowią rację uzasadniającą modyfikację treści prawa procesowego i materialnego. Oczywiście nie są wykluczone relacje odwrotne, w któ-rych przesłanki prawnomaterialne lub prawnoprocesowe mogą oddziaływać modyfikująco na zakres zastosowania zasad prawnoustrojowych. Przykładowo ze względu na przesłanki prawnomaterialne (np. związane z ochroną przyrody) prawodawca może modyfikować granice ob-szaru zadań i kompetencji wspólnot samorządowych po-przez wyłączanie kompetencji organów tych wspólnot do załatwiania niektórych kategorii spraw administracyj-nych w sferze zadań własnych lub zleconych12. Generalnie można wyróżnić kilka zasadniczych po-

ziomów lub płaszczyzn modyfikującego wpływu prawa ustrojowego na sferę materialną i procesową jurysdykcji administracyjnej. Po pierwsze, ustawodawca przyjmuje, że samorządowe

kolegia odwoławcze jako organy państwowego nadzoru orzeczniczego nad samorządem terytorialnym są w sen-sie procesowym organami jednostek samorządu teryto-rialnego (art. 5 § 2 pkt 6 in fine k.p.a.13). W świetle obec-nych rozwiązań prawnych nie powinno być przedmiotem sporu to, że „samorządowy” oraz „administracyjny” status kolegiów odwoławczych nie ma charakteru ustro-jowego, lecz jest wyrazem podstawowych zadań oraz funkcji tych organów w sferze kontroli instancyjnej oraz nadzoru pozainstancyjnego nad orzeczeniami organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że kolegia w sensie ustrojowym nie tylko nie są organami jednostek samorządu terytorialnego, ale nie posiadają także statusu organów administracji publicznej. Wzglę-dy prawnoustrojowe przesądziły jednak o włączeniu kolegiów – przynajmniej w sferze kompetencyjno-pro-cesowej – do kręgu organów administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. Po drugie, zasadą w obszarze zastosowania kodeksu

postępowania administracyjnego (ogólnych i szczegól-nych postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych) jest przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym kompetencji organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. O ile usta-wy szczególne prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego nie stanowią inaczej, kompetencje orga-nu wyższego stopnia względem organów samorządowych orzekających postępowaniu administracyjnym w trybie zwyczajnym oraz w trybach nadzwyczajnych przysłu-gują – niezależnie od tego, czy sprawa administracyjna

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

32

materialna lub sprawa administracyjna weryfikacyjna należy do sfery zadań własnych lub zleconych – co do za-sady samorządowym kolegiom odwoławczym (art. 17 pkt 1 k.p.a.)14. Prawodawca nie jest jednak konsekwentny w zakresie „jednakowego traktowania” samodzielności orzeczniczej organów samorządowych w sprawach nale-żących do zadań własnych i zleconych15. Z jednej strony przepisy szczególne wyłączające zasadę kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w „sprawach samorządowych” są najczęściej związane ze sprawa-mi należącymi do sfery zadań zleconych (na podstawie ustawy lub porozumienia) z zakresu administracji rządo-wej16, z drugiej zaś – również w niektórych kategoriach spraw z zakresu zadań własnych kompetencja kolegiów została wyłączona na rzecz organów administracji rzą-dowej17, podobnie jak w niektórych kategoriach spraw z zakresu zadań administracji rządowej utrzymano za-sadę kompetencji kolegiów18. Zbyt szeroki katalog prze-pisów szczególnych wyłączających zasadę kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek sa-morządu terytorialnego może uczynić z powyższej za-sady konstrukcję fasadową i iluzoryczną, a tym samym przekreślić formalnie deklarowane przestrzeganie kon-stytucyjnego standardu ochrony samodzielności samo-rządu terytorialnego w sferze publicznoprawnej. Po trzecie, ustawodawca chroni – niejako wtórnie i nie-

zależnie od samodzielności samorządu terytorialnego – samodzielność samorządowych kolegiów odwoławczych – nie tylko w sferze zasad ustrojowych ich działania19, lecz także w sferze kompetencji nadzorczych nad ich orzecznictwem, przyjmując na gruncie regulacji proce-sowej – determinowanej jednak uprzednimi rozstrzy-gnięciami w prawie ustrojowym20 – że samorządowe ko-legia odwoławcze nie mają „nad sobą” administracyjne-go organu kontroli lub nadzoru orzeczniczego (art. 127 § 3, art. 150 § 3, art. 152 § 2, art. 157 § 1 k.p.a.). Po czwarte, kompetencje samorządowych kolegiów

odwoławczych – które de lege lata zostały uznane za podstawową formę instytucjonalnej ochrony samodziel-ności kompetencyjnej samorządu terytorialnego w sfe-rze jurysdykcji administracyjnej – do orzekania mery-torycznego (co do istoty) w sprawach administracyjnych w sensie materialnym lub w sprawach administracyj-nych weryfikacyjnych zostały w pewnym zakresie ogra-niczone albo nawet wyłączone. Prawodawca kierując się – jak można przypuszczać – założeniami koncepcji zakła-dających „pierwotny” i niepochodny udział publiczno-prawnych korporacji terytorialnych we władztwie admi-nistracyjnym, przyjął, że samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu terytorialnego wymaga bardziej intensywnej ochrony poprzez ograniczenie nadzoru orzeczniczego organów państwowych – nawet jeśli pod-mioty te są organami niezależnymi i odseparowanymi od spraw bieżącej realizacji polityki państwa21 – w tych sprawach, w których dochodzi do orzekania w świetle kryteriów pozalegalnościowych (celowościowych) otwie-rających system prawny i kompetencje jurysdykcyjne organów na wpływy czynników pozaprawnych (w tym politycznych). Jest to więc w istocie wyższy (kolejny i przyjmujący postać skrajną) stopień ochrony zasad ustrojowych związanych z ukształtowaniem pozycji prawnej samorządu terytorialnego w państwie. Powstaje jednak pytanie, czy tego rodzaju „wzmocniona” ochro-na samodzielności kompetencyjnej jednostek samorządu działających za pośrednictwem swoich organów znajduje podstawy w świetle racjonalnie i konsekwentnie stoso-

wanych założeń koncepcyjnych związanych z interpre-tacją konstytucyjnych zasad ustrojowych, w tym zasa-dy decentralizacji władzy publicznej. Przesłanki natury prawnoustrojowej w istocie prowadzą w tym przypadku do ingerencji w istotę zasad materialnego i procesowego prawa administracyjnego (w tym zasad dwuinstancyj-ności postępowania administracyjnego, merytoryczne-go modelu administracyjnego toku instancji, prawa do efektywnego zaskarżania orzeczeń administracyjnych). Wbrew zastrzeżeniom i krytycznym sądom wyrażanym

w piśmiennictwie22 na tle obowiązującego w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. przepisu art. 138 § 3 k.p.a.23, który istotnie ograniczył merytoryczne kompetencje orzecznicze (poprzez wyłączenie możli-wości zmiany treści decyzji przez odmienne orzeczenie w całości lub w części co do istoty sprawy) organów od-woławczych w sprawach administracyjnych opartych na normach uznaniowych, pozbawiając podmioty admi-nistrowane prawa do merytorycznego toku instancji, polski ustawodawca nie odstąpił całkowicie i ostatecznie od tendencji do modyfikacji zakresu zastosowania zasad materialnego i procesowego prawa administracyjnego ze względów prawnoustrojowych związanych z określoną wersją interpretacyjną zasady decentralizacji władzy publicznej. W okresie do dnia 10 kwietnia 2011 r. za-chował moc obowiązującą przepis art. 154 § 3 k.p.a.24, który wyłączył kompetencje organów wyższego stopnia do uchylania lub zmiany w trybie nadzoru orzeczniczego ostatecznych decyzji, o których mowa w art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a., wydanych w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Powiąza-nie kompetencji do samoweryfikacji (odwołalności) mocy obowiązującej ostatecznych decyzji jedynie ze sprawa-mi należącymi do sfery samorządowych zadań własnych trudno było uznać za rozwiązanie racjonalne i uzasad-nione na gruncie określonych założeń konstrukcyjnych i ustrojowych. Jeśli bowiem zasadą w zakresie spraw należących do sfery zadań własnych jest kompetencja samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia, to wyłączenie kompetencji tych pod-miotów jako organów niezależnych przy pozostawieniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządo-wej nie mogło być ocenione pozytywnie z punktu widze-nia spójności systemu prawnego, nawet jeśli przyjmie się, że w sprawach „zleconych” samodzielność kompe-tencyjna samorządu terytorialnego nie wymaga tak in-tensywnej ochrony. Ostatecznie od 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca doko-

nał ujednolicenia właściwości organów w przewidzianych w art. 154 i art. 155 k.p.a. sprawach uchylania lub zmia-ny ostatecznych decyzji, opierając powyższe instytucje na konstrukcji środka autoweryfikacji urzędowej orze-czenia (środka odwołalności)25. Niestety, operacji wyco-fania powyższych rozwiązań z regulacji normatywnej k.p.a. nie towarzyszyły podobne działania w obszarze innych zasadniczych regulacji materialnych i proceso-wych. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje kontynuacja wyżej opisanej tendencji prymatu założeń prawnoustrojowych nad zasadami materialno-proce-sowymi prawa administracyjnego w zakresie regulacji zagadnień kompetencyjnych postępowania administra-cyjnego wyłączonego i uregulowanego przez ustawę z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa26. Ustawo-dawca nie tylko ostatecznie zdecydował o pozostawieniu przepisu wyłączającego kompetencję samorządowych kolegiów odwoławczych do merytoryczno-reformatoryj-nego orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

33

podatkowej opartej na kompetencji uznaniowej (art. 233 § 3 o.p.)27, lecz dodatkowo utrzymał w mocy przepisy pozbawiające samorządowe kolegia odwoławcze kom-petencji do uchylania lub zmiany ostatecznych decyzji podatkowych, na mocy których strona nie nabyła prawa albo nabyła prawo (art. 253 § 3 w zw. z art. 253 § 1 oraz art. 253a § 2 w zw. z art. 253 § 3 o.p., z zastrzeżeniem art. 253b o.p.). O ile można podejmować próby uzasadniania i racjona-

lizowania wyłączenia kompetencji do merytorycznego orzekania – w przekazanych do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego sprawach admi-nistracyjnych lub weryfikacyjnych – organów admini-stracji rządowej, które zawsze – w szczególności zaś w zakresie spraw opartych na normach uznaniowych – realizują określoną politykę państwa mogącą – w gra-nicach norm prawa przedmiotowego – nie przystawać do założeń polityki realizowanej przez wspólnoty samo-rządowe, o tyle tego rodzaju wyłączenie w odniesieniu do kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych jako niezależnych organów państwowych może budzić wątpliwości, szczególnie jeśli przyjmie się założenie, że wspólnoty samorządowe nie posiadają samodzielnego i pierwotnego udziału we władztwie administracyjnym. Nie można także nie zauważyć, że opowiedzenie się za pierwszeństwem konstytucyjnych zasad ustrojowych decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konsty-tucji RP) oraz uczestnictwa samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej i wykonywania przez samorząd zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) w sytuacji kolizji z innymi zasadami, normami lub wartościami konstytucyjnymi wymaga odpowiedniego uzasadnienia aksjonormatywnego. Odpowiednio rozwi-nięte, spójne i umotywowane uzasadnienie będące wy-nikiem procedury „ważenia” zasad konstytucyjnych oraz balansowania aksjologicznego argumentów z nimi związanych jest szczególnie nieodzowne w przypadku, gdy zasady ustrojowe związane z wykonywaniem wła-dzy publicznej w warunkach decentralizacji przez samo-rząd terytorialny mają prowadzić do ograniczenia albo nawet wyłączenia stosowania innych podstawowych zasad lub norm konstytucyjnych (w tym np. zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 78 Konstytucji RP).

4. Odrębnym zagadnieniem pozostaje zakres ochrony samodzielności kompetencyjnej organów samorządo-wych w sferze jurysdykcji administracyjnej związanej z konkretyzacją norm uznaniowych, otwartych treścio-wo lub opartych na stosowaniu kryteriów pozapraw-nych. Na tym tle powstaje problem relacji między kry-teriami legalności i celowości w sferze jurysdykcyjnej konkretyzacji powyższych struktur normatywnych. Jeśli przyjąć, że celowość orzeczenia administra-cyjnego jest – odrębną od legalności cechą jakościową orzeczenia – polegającą na zgodności jego treści z cela-mi wyznaczonymi lub dookreślonymi przez organ wyda-jący orzeczenie autonomicznie (tj. samodzielnie, niejako w zastępstwie prawodawcy na podstawie odesłania do pozaprawnych wzorców normatywnych lub aksjolo-gicznych i w granicach ustawowego upoważnienia), to otwiera się możliwość analizy podstaw normatywnych prawnej determinacji podejmowanych przez organy administracji aktów ustalających lub konkretyzujących treść pozaprawnych wzorców działania kompetencyjne-go. Nie podlega przy tym dyskusji fakt, że w państwie

praworządnym formalnie i materialnie nie mogą istnieć swoiste „rewiry próżni prawnej” albo „wolności od prawnej determinacji”, gdyż nawet w sytuacji odesła-nia do norm, zasad, standardów lub wartości pozapraw-nych (np. moralnych, obyczajowych, technicznych lub naukowych) ustawowa podstawa kompetencyjna i ma-terialnoprawna orzeczenia administracyjnego zawsze pozostaje zdeterminowana przez treść innych norm ustawowych oraz norm ponadustawowych, w tym norm prawa międzynarodowego oraz norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Oznacza to, że nawet jeśli organ sto-sujący prawo dysponuje kompetencją do celowościowej konkretyzacji prawa, to jego swoboda kompetencyjna zawsze pozostaje prawnie zdeterminowana. Z punktu widzenia prowadzonych rozważań istotna

jest odpowiedź na pytanie, czy w przypadku opartych na konstrukcji uznania administracyjnego albo otwar-tych treściowo lub odwołujących się do wzorców lub kryteriów pozaprawnych norm kompetencyjnych i ma-terialnych, będących podstawami prawnymi spraw ad-ministracyjnych należących do zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego – kompetencja do merytorycznego i celowościowo zdeterminowanego rozstrzygnięcia powyższych spraw w ramach kontroli instancyjnej lub nadzoru pozainstancyjnego może przy-sługiwać organom państwowym, które nie reprezentują w sensie ustrojowym wspólnot samorządowych. Zagad-nienie to, analizowane już powyżej, wymaga dodatkowo wzięcia pod rozwagę, że w sferze, w której organ stosu-jący prawo zostaje upoważniony do sięgania do norm lub wartości pozaprawnych albo do oceny zasadności określonego rozstrzygnięcia na tle samodzielnie skon-struowanych albo skonkretyzowanych wzorców dzia-łania, konieczne staje się uwzględnienie treści konsty-tucyjnych i ustawowych norm celowych, zadaniowych i kierunkowych, które wyznaczają cele, kierunki lub uwarunkowania działania organu albo determinują co najmniej pośrednio treść orzeczenia administracyjnego. Kompetencja organów państwowego nadzoru orzeczni-czego (w tym niezależnych samorządowych kolegiów odwoławczych) do orzekania w tego rodzaju sprawach administracyjnych może budzić wątpliwości, jeśli uzna się, że wspólnoty samorządowe i ich organy mają sa-modzielny i niezależny od państwa udział we władztwie administracyjnym oraz pozostają jedynymi adresatami norm celowych i zadaniowych związanych ze sprawami opartymi na uznaniowych kompetencjach judykacyj-nych lub odwołującymi się do wzorców lub kryteriów pozaprawnych. Jeśli jednak przyjmie się, że organy orzekające w sprawach administracyjnych lub weryfi-kacyjnych (jako organy samorządowe lub państwowe) pozostają zawsze podmiotami wykonującymi kompeten-cje w sferze jednolitego władztwa administracyjnego przysługującego niepodzielnie państwu, to z pewnością uprawniona będzie konstatacja, że każdy organ uzysku-jący od ustawodawcy kompetencję do orzekania w danej kategorii spraw staje się automatycznie również adre-satem norm celowych i zadaniowych związanych z tą kompetencją niezależnie od tego, czy w sensie ustrojo-wym jest organem państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Problematyczne w tym kontekście może się jednak

wydawać sięganie przez organy nadzoru orzeczniczego do wzorców lub kryteriów pozaprawnych lub dyrektyw politycznych. Jeśli są to organy administracji rządowej pozostające w relacji podległości hierarchicznej i zo-bowiązane do realizacji polityki państwa, wtedy stoso-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

34

wanie celowościowo uwarunkowanych norm będących podstawą spraw należących do zakresu zadań własnych organów samorządowych wydaje się niedopuszczalną formą wkraczania w zakres swobody kompetencyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli jed-nak kompetencje organów wyższego stopnia wykonują organy państwowe o niezależnym statusie, pozostające poza strukturami administracji rządowej, wtedy grani-ce ingerencji w zakres swobody kompetencyjnej samo-rządu terytorialnego nie wydają się przekroczone. Jest jednak kwestią sporną, czy samorządowe kolegia od-woławcze jako organy niezależne i orzekające tylko na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego28 mogą zawsze stosować normy uznaniowe lub otwarte treściowo, skoro nie są w stanie uwzględnić co najmniej niektórych wzorców pozaprawnych (np. odwołujących się do dyrektyw technicznych, ekonomicznych lub mo-ralnych niewyartykułowanych w przepisach prawa po-wszechnie obowiązującego), jak również nie są upoważ-nione do realizacji – w granicach wyznaczonych przez normy prawa przedmiotowego – określonej wersji po-lityki jednostek samorządu terytorialnego w sferze za-dań własnych. Przynajmniej częściowym rozwiązaniem powyższego dylematu może być przyjęcie założenia, że samorząd terytorialny nie jest uprawniony do realiza-cji w sferze zadań własnych polityki, której określona wersja wykraczałaby poza treść norm powszechnie obo-wiązującego prawa pozytywnego, a zatem kompetencje orzecznicze samorządowych kolegiów odwoławczych do orzekania w sprawach z zakresu zadań własnych byłyby w rozważanym sensie „zupełne”. Jakkolwiek w świetle treści przepisów ustrojowych

rangi konstytucyjnej (w tym art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) oraz ustawowej prawodawca nie opowiedział się jednoznacznie za jedną z dwóch konku-rencyjnych koncepcji samodzielności kompetencyjnej samorządu terytorialnego w sferze stosowania prawa, to jednak więcej argumentów przemawia na rzecz tezy, że samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu terytorialnego – pochodnych względem państwa i utwo-rzonych na mocy jego suwerennej decyzji prawodaw-czej – nie wymaga takiego stopnia ochrony, który by wyłączał kompetencje orzecznicze w sprawach admini-stracyjnych (lub weryfikacyjnych) związanych z reali-zacją określonej polityki (w tym opartych na normach uznaniowych) organów państwowych, bez względu na pozycję ustrojową tych organów i stopień ich niezależ-ności. W tym sensie utworzenie i zachowanie instytucji samorządowych kolegiów odwoławczych wydaje się uzasadnionym teoretycznie i zgodnym z podstawami prawnoustrojowymi rangi konstytucyjnej rozwiąza-niem problemu ochrony samodzielności kompeten-cyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego w sferze jurysdykcji administracyjnej. Można oczywi-ście rozważać określone warianty dalszego wzmacnia-nia niezależności ustrojowo-organizacyjnej kolegiów albo nawet przekazania kompetencji organów wyż-szego stopnia w zakresie niektórych kategorii spraw administracyjnych lub weryfikacyjnych (np. opartych na uznaniu) odpowiednim organom pomocniczym utwo-rzonym w ramach struktury samorządowych organów stanowiących (np. odpowiednim komisjom rad gminy) lub wykonawczych (np. kolegialnym panelom orzekają-cym przy organie wykonawczym), jednak tego rodzaju koncepcja wymagałaby podjęcia w tym kierunku odpo-wiednich przygotowań koncepcyjnych, legislacyjnych i organizacyjnych.

5. W ramach konkluzji wypada podkreślić, że z punk-tu widzenia ochrony samodzielności kompetencyjnej organów samorządowych w sferze stosowania prawa polski prawodawca – de lege lata – przyjął założenie, że zarówno legalnościowy nadzór państwa nad orzecz-nictwem organów samorządowych, jak i sądowa ochro-na samodzielności orzeczniczej tych organów będą się odbywać za pośrednictwem wewnątrzadministracyjnej i zewnątrzadministracyjnej weryfikacji legalności de-cyzji administracyjnych (lub innych indywidualnych aktów lub czynności administracyjnych) w postępowa-niach administracyjnych (w trybie zwyczajnym oraz w trybach nadzwyczajnych) i w postępowaniu sądo-woadministracyjnym, uruchamianych jednak nie przez podmiot kompetencji administracyjnej do stosowania prawa (organ jednostki samorządu terytorialnego wy-posażony w kompetencję do załatwienia danej sprawy), lecz przez podmioty podlegające kompetencji, a więc podmioty zewnętrzne względem administracji publicz-nej. W ten sposób została wyznaczona zasada, zgodnie z którą samodzielność kompetencyjna organów samorządowych w zakresie stosowania prawa podlega pośredniej ochronie prawnej w procedu-rach administracyjnej i sądowoadministracyj-nej weryfikacji legalności rozstrzygnięć organów administracji państwowej, które jako organy wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji (w zwyczaj-nym trybie postępowania) lub poza tokiem instancji (w nadzwyczajnych trybach postępowania) albo organy współdziałające wykonują kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych materialnych lub spraw admi-nistracyjnych weryfikacyjnych należących do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego.

dr hab. MARCIN KAMIŃSKI

Autor jest adiunktem w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ

Przypisy:

1 Zob. szerzej – np. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samo-dzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warsza-wa 2002, s. 42 i n.

2 I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjne-go, Kraków 2007, s. 124.

3 Zob. np. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek sa-morządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 68 i n.; I. Skrzydło-Niż-nik, Model ustroju samorządu terytorialnego…, s. 310-313.

4 Zob. art. 85-102a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.); art. 76-90a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.); art. 78-88a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.); art. 1 i n. ustawy z 7 października 1992 r. o regional-nych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.).

5 Por. np. art. 102 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

6 Por. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialne-go…, s. 480-486.

7 Zob. szersze rozważania w tym zakresie – np. B. Dolnicki, Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego, [w:] Cz. Martysz, A, Matan (red.), Pozycja samorzą-dowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyj-nym, Karków 2005, s. 27-38.

8 Zob. np. D. R. Kijowski, Kolegia odwoławcze – zarys nowej regula-cji, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 10, s. 22.

9 Por. A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kole-gium odwoławczym, Kraków 2002, s. 266 i n.

10 Zob. art. 1, art. 3, art. 3a, art. 21 ustawy z 12 października 1994 r.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

35

o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.).

11 Por. np. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego, [w:] E. Ura (red.), Jednost-ka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 14 i n.

12 Zob. np. art. 90 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.): „Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, bur-mistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta”; art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), który przewiduje, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania (w tym także nieruchomości zamiennej) oraz rozliczeń z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezy-dent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego..

13 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).

14 Zob. także przepisy potwierdzające powyższą zasadę – np. art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

15 Na temat podziału zadań na zadania własne i zlecone – zob. np. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 264 i n.

16 Zob. np. art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.): „Od decyzji, o których mowa w ust. 1, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - do właściwego ministra”; art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospo-darce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.): „Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzy-ganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda”.

17 Por. np. art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.).

18 Por. np. art. 156 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 i art. 161 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.

19 Zob. art. 3a, art. 4-16e, art. 21 ustawy z 12 października 1994 r. o sa-morządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.).

20 Zob. np. art. 21 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorzą-dowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.): „Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd admini-stracyjny”.

21 Por. Z. Kmieciak, Przyszłość instytucji niezależnego organu kon-troli w postępowaniu administracyjnym, [w:] Cz. Martysz, A. Matan (red.), Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 61-62.

22 Zob. np. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych…, s. 19-20; A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kole-gium…, s. 267-269.

23 Przepis ten (w brzmieniu: „W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżo-nej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji”) został wprowadzony do k.p.a. przez art. 2 pkt 24 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126 ze zm.), a następnie został uchylony przez art. 4 pkt 6 usta-wy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.).

24 Przepis ten (w brzmieniu: „W sprawach należących do zadań wła-snych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchy-lenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek”) został uchylony przez art. 1 pkt 23 lit. b) ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r.

25 Zob. M. Kamiński, Teoretyczny i normatywny model weryfikacji

orzeczeń administracyjnych, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Mol-czyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie admi-nistracyjne, Warszawa 2013, s. 375 i n.

26 Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej cytowana jako „o.p.”. 27 Ustawodawca pierwotnie zdecydował w art. 53 pkt 2 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustro-ju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) o uchyleniu § 3 w art. 233 o.p. z mocą od dnia 1 stycznia 2004 r., jednak na pod-stawie art. 1 pkt 159 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 169 poz. 1387) doszło do późniejszej i szerszej zakresowo zmiany treści art. 233 o.p., zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2003 r. w § 3 powyższego przepisu postanowiono, że „W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W pozosta-łych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, uchyla zaskarżoną decyzję, stosując odpowiednio § 2”. Następnie od dnia 1 września 2005 r. na podstawie art. 1 pkt. 83 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 143, poz. 1199 ze zm.) § 3 w art. 233 o.p. otrzymał następujące brzmienie: „Samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji”.

28 Zob. np. art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorzą-dowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.): „Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obo-wiązującego prawa”.

Independence of administrative jurisdictional competences of the local

government units and the position of local-government appeal boards

SUMMARY:

The issues related to the protection of the indepen-dence of administrative jurisdictional competences of the local government units in the light of relationships between structural, procedural and material admini-strative law are the subject of the elaboration. In the study it was assumed that an extent of the independen-ce of administrative jurisdictional competences of the local government units is a function of the normative regulations and accepted theoretical concepts of the powers of local government communities. Theoretical and normative analysis leads to the conclusion that the local-government appeal boards are currently justified and sufficient institutional guarantor of the independen-ce of administrative jurisdictional competences of the local government units. This kind of independence is in principle a subject of the indirect legal protection in the administrative and judicial-administrative proceedings.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

36

1. Wstęp

Instytucja świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest udzielenie materialnego wsparcia – rezygnującym z aktywności zawodowej – osobom opiekującym się ludź-mi niepełnosprawnymi, została uregulowana w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych1. Przedmiotowa regulacja, ujęta art. 17 u.ś.r. – w związku z koniecznością dostosowania rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i moż-liwości finansowych państwa – została istotnie zmieniona przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie usta-wy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw2. Przepisami tej ustawy wprowadzono również nowy rodzaj świadczenia opiekuńczego3, a to specjalny zasiłek opiekuńczy, a także ustanowiono okres przejściowy upraw-niający osoby, które nabyły prawo do świadczenia pielę-gnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., do otrzymywania tego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie tj. do dnia 30 czerwca 2013 r.4. Po upływie tego okresu – wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgna-cyjnego miały wygasnąć z mocy prawa5. Opisane powyżej regulacje ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne Konstytucją RP, który wskazał konieczność przywrócenia prawa do świadcze-nia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r.6. W związku z powyższym uchwalono ustawę z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasił-ków dla opiekunów7. Ustawą tą wprowadzono nowe świad-czenie, czyli – przysługujący osobie, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z upływem pierwszego półro-cza 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej to prawo – zasiłek dla opiekuna.Mając zatem na uwadze, że przyznanie zasiłku dla opie-

kuna determinowane pozostaje wygaśnięciem z mocy pra-wa od dnia 1 lipca 2013 r. decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, konieczna jest interpretacja tego uregu-lowania, a w szczególności wskazanie przypadków, które należy kwalifikować jako wygaśnięcie tej decyzji.

2. Zasiłek dla opiekuna a – ujęte w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadcze-nia opiekuńcze przyznawane osobom sprawu-jącym stałą opiekę nad osobą legitymującą się

orzeczeniem o niepełnosprawności

Świadczenia dla osób sprawujących stałą opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności mogą być przyznane albo na podstawie przepisów u.ś.r., albo na

podstawie przepisów u.w.z.o. Przepisy u.ś.r. wyróżniają dwa rodzaje takich świadczeń opiekuńczych: specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne8. Natomiast w u.w.z.o. uregulowano instytucję zasiłku dla opiekuna. Uregulowany w art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuń-

czy w wysokości 520,00 zł miesięcznie przysługuje – przy braku negatywnych przesłanek jego ustalenia9 – bądź osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy10 ciąży obowiązek alimentacyjny, bądź małżonkowi, jeśli osoba ta nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wska-zaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w pro-cesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jego przyzna-nie determinowane jest wysokością dochodu11 liczonego łącznie dla rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki12. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17

u.ś.r., przysługuje zaś w wysokości 1300 zł miesięcznie13, a jego kwota począwszy od 2017 r. podlegać będzie corocz-nej waloryzacji14. Może ono zostać przyznane – przy bra-ku negatywnych przesłanek jego ustalenia15 – matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej ro-dziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej16, innym osobom, na których zgodnie z prze-pisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy za-robkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymu-jącą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnospraw-ności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczo-ną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w pro-cesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W założeniu ustawodawcy jego przyznanie miało być determinowane momentem powstania niepełnosprawności osoby wymaga-jącej opieki17. Jednak inaczej niż w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie świadczenia pielęgnacyj-nego nie jest warunkowane dochodem rodziny18. Natomiast uregulowany przepisami u.w.z.o. zasiłek

dla opiekuna w wysokości 520 zł miesięcznie przysłu-guje osobie, która utraciła prawo do świadczenia pie-

WYGAŚNIĘCIE DECYZJI O PRZYZNANIU PRAWA DO ŚWIADCZENIA

PIELĘGNACYJNEGOJAKO PRZESŁANKA USTALENIA PRAWA

DO ZASIŁKU DLA OPIEKUNADr KATARZYNA MAŁYSA-SULIŃSKA

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

37

lęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. w związku z wy-gaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego19, a spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.20. Nadto – w przypadku gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub pracują-cymi z nimi domownicy21 – świadczenie to przysługuje w przypadku potwierdzonego złożeniem stosownego oświadczenia22 zaprzestania prowadzenia przez nich go-spodarstwa rolnego albo – w odniesieniu do małżonków rolników i domowników – zaprzestania wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym23. Przesłanką negatywną ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna jest natomiast uprzednie ustalenie prawa do specjalnego zasił-ku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje bowiem za okresy, w któ-rych osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego24, lub na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego25.

3. Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak wskazano powyżej, stanowi jedną z przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna, przy czym – zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.z.o. – zasiłek ten przysługuje wówczas, gdy przedmiotowa decyzja wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 zw. z ust. 1 ustawy nowelizują-cej u.ś.r. 201226. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 tej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na pod-stawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. – jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych – zachować prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu – zgodnie z regulacją ujętą w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 – wydane na pod-stawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miały zaś wygasnąć z mocy prawa27. Oznacza to, że zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem, które może być przyznane wyłącznie okre-ślonej kategorii osób. Do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia ustawodawca nie zaliczył bowiem wszystkich podmiotów, którym kiedykolwiek zostało przyznane świad-czenie pielęgnacyjne, ale jedynie te osoby, które przedmio-towe świadczenie utraciły od dnia 1 lipca 2013 r. Mając po-wyższe na uwadze, rozróżnić należy dwa przypadki: (1) gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane decyzją wydaną przed dniem 1 stycznia 2013 r. oraz (2) gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r. decyzją wydaną po tej dacie.

3.1. Wygaśnięcie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej przed

dniem 1 stycznia 2013 r.

Przepisy ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zasadniczo zaczęły obowiązywać w dniu 1 stycznia 2013 r., a w związku z tym nie stanowiły podstawy rozstrzygnięć podejmowanych przed tą datą. Zatem w decyzjach wy-danych przed dniem 1 stycznia 2013 r. okres przysłu-giwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego usta-lany był z uwzględnieniem regulacji ujętej w art. 24

ust. 4 u.ś.r., przy czym przepis ten stanowił wyłączną podstawę określania daty końcowej przysługiwania świadczenia objętego przedmiotową decyzją. I tak zgodnie z zasadą wyrażoną w przywołanym przepisie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być ustalone na czas nieokreślony. Wyjątek dotyczy zaś przypadków, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takiej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostat-niego dnia miesiąca, w którym upływał termin waż-ności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.Oznacza to, że – wydane przed dniem 1 stycznia 2013

r. – decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgna-cyjnego mogły wygasnąć albo zgodnie z regulacją uję-tą w art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, czyli od dnia 1 lipca 2013 r., albo w związku z upływem terminu ustalonego w oparciu o regulację art. 24 ust. 4 u.ś.r., a związanego z okresem obowiązy-wania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że na pod-

stawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 od dnia 1 lipca 2013 r. z mocy prawa wygasły wszystkie – wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzje o usta-leniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony albo na okres, którego koniec przypadał po dniu 30 czerwca 2013 r. Przypadki te są zaś kwalifiko-wane jako ziszczenie przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.z.o. Przesłanka przyznania zasiłku dla opiekuna nie jest

zaś spełniona w sytuacji, gdy – wydana przed dniem 1 stycznia 2013 r. – decyzja o ustaleniu prawa do świad-czenia pielęgnacyjnego wygasła najpóźniej w dniu 30 czerwca 2013 r. w związku z upływem terminu waż-ności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Takiego przypadku nie można bowiem zakwalifikować jako wygaśnięcie decy-zji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. W takim przypadku dopusz-czalne było wprawdzie wydanie kolejnego, obejmu-jącego okres przypadający po wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepeł-nosprawności, przy czym w takiej sytuacji możliwe było – na wniosek uprawnionego podmiotu – ustalenie w nowej decyzji prawa do świadczenia pielęgnacyjne-go28 i to jej wygaśnięcie stanowić mogło ewentualną przesłankę przyznania zasiłku dla opiekuna.

3.2. Wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 31 grudnia

2012 r., a wydanej po tej dacie

W decyzjach wydanych po dniu 31 grudnia 2012 r. pra-wo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane było zaś z uwzględnieniem regulacji ujętych w przepisach ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Z art. 13 tej ustawy wynika, że ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które powstało przed dniem 1 stycznia 2013 r., organ powi-nien je przyznać na dotychczasowych zasadach, jednak z uwzględnieniem treści art. 11 ustawy nowelizującej u.ś.r. 201229. Zgodnie z tym przepisem osoby upraw-nione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r.,

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

38

jeżeli spełniały warunki określone w tych przepisach30, zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychcza-sowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Zamiarem ustawodawcy było bowiem wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, których prawo do świadcze-nia pielęgnacyjnego powstało przed dniem 1 stycznia 2013 r., zachowanie tego prawa na dotychczasowych zasadach do dnia 30 czerwca 2013 r. W związku z powyż-szym weryfikacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłanki ujęte w przepisach obowiązują-cych w dniu 31 grudnia 2012 r. toczyła się w odniesieniu do spraw wszczętych wnioskami złożonymi przed końcem 2012 r., ale także spraw wszczętych wnioskami złożonymi już w roku 2013 r., jeżeli wnioskodawca powołał się na orzeczenie o niepełnosprawności uzyskane na podstawie wniosku złożonego przed końcem 2012 r., a wniosek zo-stał złożony w terminie 3 miesięcy od dnia jego wydania31. Oznacza to, że wydane w okresie obowiązywania art. 11

ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 decyzje ustalały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas okre-ślony nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. Data końcowa świadczenia przyznanego tą decyzją wynika-ła bowiem bądź – podobnie jak w przypadku decyzji wydanych przed dniem 31 grudnia 2012 r. – z terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzecze-nia o stopniu niepełnosprawności32, jeśli przypadał on najpóźniej w dniu 30 czerwca 2013 r., bądź z przywo-łanego art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Wynika z tego, że – wydane po dniu 31 grudnia 2012 r. – decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgna-cyjnego mogły wygasnąć albo w związku z upływem terminu ustalonego w oparciu o regulację art. 24 ust. 4 u.ś.r., a związanego z okresem obowiązywania orze-czenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, albo od dnia 1 lipca 2013 r. O ile pierwszego ze wskazanych przypadków nie

można kwalifikować jako – wypełniającego znamiona przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna – wyga-śnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne33, o tyle kwalifikację taką można czynić w odniesieniu do wymienionego w drugiej kolejności przykładu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Przy-jąć bowiem należy, że w sytuacji, gdy decyzją wydaną po dniu 31 grudnia 2012 r. prawo do świadczenia pie-lęgnacyjnego zostało przyznane – pomimo iż ważność orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stop-niu niepełnosprawności nie upływała przed końcem pierwszego półrocza 2013 r. – do dnia 30 czerwca 2013 r., decyzja ta wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, a nie w związku z upływem terminu, na jaki świadczenie zostało przy-znane. W takiej bowiem sytuacji, tj. gdyby ustawodawca nie wprowadził do porządku prawnego ustawy noweli-zującej u.ś.r. 2012, świadczenie pielęgnacyjne zostałoby przyznane nie do dnia 30 czerwca 2013 r., ale zgodnie z regulacją art. 24 ust. 4 u.ś.r., czyli bądź na czas nie-określony, bądź do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływałby termin ważności orzeczenia o niepełnospraw-ności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie-dopuszczalne wydaje się bowiem stosowanie wyłącznie wykładni językowej przepisu art. 2 ust. 1 u.w.z.o., a to dlatego, że jest ona niewystarczająca, gdy świadcze-nie pielęgnacyjne zostało przyznane decyzją wydaną po dniu 31 grudnia 2012 r., a osoba wymagająca opieki legitymowała się orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, którego okres ważności nie kończył się przed upływem pierwszego

półrocza 2013 r. Podkreślić przy tym trzeba, że przepis art. 2 ust. 1 u.w.z.o. nie jest jednostką oderwaną, lecz funkcjonuje w kontekście systemowym, a przy dokony-waniu jego wykładni nie można pominąć intencji usta-wodawcy, a w związku z tym konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Z uzasadnienia projektu u.w.z.o.34 wynika zaś, że intencją ustawodawcy było objęcie nowym świadczeniem, czyli zasiłkiem dla opiekuna, osób, które utraciły prawo do świadczenia pie-lęgnacyjnego na skutek wprowadzenia ustawy nowelizu-jącej u.ś.r. 2012. Do kręgu takich osób można natomiast zaliczyć osoby, które w dniu 30 czerwca 2013 r. i po tej dacie spełniałaby wszystkie materialnoprawne przesłan-ki warunkujące nabycie prawa do świadczenia pielęgna-cyjnego obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012 r.35.

4. Podsumowanie

Zasiłek dla opiekuna – jak wskazano w 2 ust. 1 u.w.z.o. – jest świadczeniem, które może zostać przyznane wy-łącznie osobie, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Zgodnie zaś z tym przepisem po upływie pierwszego półrocza 2013 r. z mocy prawa wygasły decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ustawodawca nie wprowadził przy tym wymogu wy-dania decyzji stwierdzającej okoliczność wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, ale jedynie nałożył na wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby otrzymującej świadczenie obowiązek poinformowania tej osoby o wy-gaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto o warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r.36.Należy w związku z tym wskazać, że zakresem art.

11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 objęte są za-równo decyzje o ustaleniu prawa do świadczenia pielę-gnacyjnego wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. na okres przekraczający datę 30 czerwca 2013 r., jak i de-cyzje wydane po tej dacie, jeśli ich podstawę stanowiły przepisy u.ś.r. obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012 r., a termin ważności przedłożonego orzeczenia o niepełno-sprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawno-ści nie kończył się przed upływem pierwszego półrocza 2013 r. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na to, że termin, na jaki przyznane być mogło świadczenie pielęgnacyjne w decyzji wydanej po 2012 r., określany był z uwzględ-nieniem – obowiązującej od dnia 1 stycznia 2013 r. – re-gulacji art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Stanowiła ona zaś ograniczenie dla przyznania – na okres dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. – świad-czenia pielęgnacyjnego osobom spełniającym warunki przyznania tego świadczenia określone w przepisach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że regulacja art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 nie stanowiła sama w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jedynie stwierdzała, że osoby, które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów u.ś.r. obowią-zujących w dniu 31 grudnia 2012 r., zachowywały je do dnia 30 czerwca 2013 r., także i w sytuacji, gdy przedło-żone do akt sprawy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane było

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

39

bezterminowo lub na okres, którego koniec przypadał po dniu 30 czerwca 2013 r.37.Mając na uwadze powyższe, a w szczególności okolicz-

ność, że regulacja art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 wykluczała możliwość przyznania świadcze-nia pielęgnacyjnego na okres przekraczający datę 30 czerwca 2013 r., przyjąć należy, iż na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 wygasły nie tylko decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyj-nego na okres przekraczający datę 30 czerwca 2013 r., ale również decyzje przyznające to prawo – z uwzględ-nieniem regulacji art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 – do dnia 30 czerwca 2013 r.38. Oznacza to zatem, że prawo do zasiłku dla opiekuna może być usta-lone w odniesieniu do osoby, której świadczenie pielę-gnacyjne przyznane przed dniem 30 czerwca 2013 r. przysługiwałoby także po tej dacie, gdyby nie zaczęła obowiązywać ustawa nowelizująca u.ś.r. 2012.

dr Katarzyna MAŁYSA-SULIŃSKA

Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Tery-torialnego WPiA Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz członkinią

SKO w Krakowie

Przypisy:1 t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114ze zm. (w dalszej części powoływana jako u.ś.r.).2 Dz.U. poz. 1548 ze zm. (w dalszej części powoływana jako ustawa no-

welizująca u.ś.r. 2012). 3 Do końca 2012 r. art. 2 pkt 2 u.ś.r. wyróżniał dwa rodzaje świadczeń

opiekuńczych, a to: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne.4 Zob. art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. 5 Zob. art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012.6 Zob. wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, Dz.U. poz. 1557,

w którym przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zostały uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

7 Dz.U. z 2014 r. poz. 567 (w dalszej części powoływana jako u.w.z.o.).8 Zob. art. 2 pkt 2 u.ś.r. Ustawodawca wyróżnia nadto jeszcze jeden ro-

dzaj świadczenia opiekuńczego – zasiłek pielęgnacyjny, ale jest to świad-czenie związane z osobą świadczeniobiorcy, a przyznawanym w celu czę-ściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (szerzej na temat zasiłku pielęgnacyjnego zob. A. Kawecka, [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świad-czeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 241 i n.).

9 Zgodnie z art. 16a ust. 8 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przy-sługuje, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę: (lit. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci mał-żonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasił-ku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, (lit. c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o., (lit. d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełno-sprawności; (pkt 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnio-nej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wycho-wawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczni-czą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; (pkt 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (pkt 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasił-ku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydat-ków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

10 t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 583 ze zm. (w dalszej części powoływana jako k.r.o.).

11 Zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r. dochód ten w przeliczeniu na osobę nie może przekroczyć kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy czym przepisy ust. 4-9 tego artykułu stosuje się odpowiednio.

12 Szerzej na temat specjalnego zasiłku opiekuńczego zob. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, War-szawa 2015, s. 251 i n.

13 Zgodnie jednak z art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. poz. 559, wysokość tego świadczenia w okresie od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. wynosi 800 zł miesięcznie, a w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. – 1200 zł miesięcznie.

14 Zgodnie z art. 17 ust. 3a u. śr.r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia, a – jak wskazano w art. 17 ust. 3b u.ś.r. – waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o mi-nimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obo-wiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzin-nych (Dz.U. nr 559) pierwszą waloryzację świadczenia pielęgnacyj-nego przeprowadza się w roku 2017, a wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wyna-grodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314), obowiązującego w dniu 1 stycznia 2017 r. w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego na dzień 1 stycznia 2016 r.

15 Zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysłu-guje, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę: (lit. a) ma ustalone pra-wo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedeme-rytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, (lit. b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgna-cyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 2) osoba wymagająca opieki: (lit. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (lit. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; (pkt 3) na osobę wymagają-cą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (pkt 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 5) na osobę wy-magającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzin-nego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.w.z.o.; (pkt 6) na osobę wy-magającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koor-dynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podkreślenia przy tym wymaga, że – zgodnie z wyrokiem TK z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, Dz.U. poz. 1652 – z dniem 26 listopada 2014 r. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. traci moc w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycz-nemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 nin. ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie.

16 t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 332 ze zm. (w dalszej części powoływana jako u.w.r.p.z.).

17 Jak wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przy-sługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (pkt 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (pkt 2) w trak-cie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednak z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

40

pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnospraw-ną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Kon-stytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, Dz.U. poz. 1443.

18 Szerzej na temat świadczenia pielęgnacyjnego zob. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sa-peta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 266 i n.

19 Zob. art. 2 ust. 1 u.w.z.o.20 Zob. art. 2 ust. 2 u.w.z.o. Zgodnie natomiast z regulacją art. 17 ust. 1

u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świad-czenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pra-cy zarobkowej przysługuje: (pkt 1) matce albo ojcu, (pkt 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyj-ny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (pkt 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezy-gnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwo-ścią samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stop-niu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny – jak wskazano w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgod-nie natomiast z regulacją 17 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do eme-rytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczyciel-skiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; (pkt 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzi-nie lub poza rodziną; (pkt 2 lit. a) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orze-czeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; (pkt 2 lit. b) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wy-jątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i ko-rzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; (pkt 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; (pkt 4) oso-ba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 5) na osobę wy-magającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świad-czenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

21 Użyte terminy: rolnik, małżonek rolnika lub domownik należy inter-pretować w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.

22 Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.z.o. zaprzestanie prowadzenia gospodar-stwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”, przy czym klauzula ta za-stępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

23 Zob. art. 3 ust. 1 u.w.z.o.24 Zob. art. 2 ust. 5 pkt 1 u.w.z.o.25 Zob. art. 2 ust. 5 pkt 2 u.w.z.o.26 Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 zostały – wy-

rokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, Dz.U. poz. 1557 – uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP i utraciły moc z dniem 16 grudnia 2013 r.

27 Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, celem wprowadzenia zmian w u.ś.r. była racjonalizacja zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez dostosowanie roz-wiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa. Od dnia 1 stycznia 2010 r.,

kiedy to zniesione zostało kryterium dochodowe warunkującego pra-wo do świadczenia pielęgnacyjnego – odnotowano bowiem gwałtowny wzrost liczby osób ubiegających się o to świadczenie. Wśród grupy świadczeniobiorców, którzy – w wyniku rozszerzenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w połączeniu ze znie-sieniem kryterium dochodowego – uzyskali prawo do świadczenia pie-lęgnacyjnego po 2010 r. aż 83% stanowiły osoby inne niż rodzice dzieci niepełnosprawnych, w tym osoby nadużywające pomocy finansowej ze strony państwa. W związku z powyższym konieczne stało się takie określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczy-wiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Służyć miało temu wprowadzenie regulacji determinującej możliwość przyznania świadczenia pielęgna-cyjnego wyłącznie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub – jeśli nastąpiło to w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

28 Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustale-nie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, a – jak wska-zano w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 – w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r, przepis art. 11 ust. 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że świadczenie to można było przyznać na czas nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2013 r. Szerzej zob. rozdz. 3.2.

29 Zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bd 490/13, LEX nr 1351545, w którym wskazano nadto, że z brzmienia art. 13 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012 nie wynika, że stanowi on pod-stawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r., ani też jedynie w przypadku złożenia wniosku do tego dnia.

30 Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z za-trudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (pkt 1) matce albo ojcu, (pkt 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (pkt 3) opiekunowi faktyczne-mu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: koniecz-ności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w pro-cesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (ust. 1a) Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne – jak wskazano w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Świadczenia pielęgnacyjne – o czym mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. –nie przysługuje zaś, jeżeli: (pkt 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżon-ka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemery-talnego lub świadczenia przedemerytalnego; (pkt 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną oso-bę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 2) osoba wymagająca opieki: (lit. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (lit. b) zosta-ła umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilita-cji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdro-wotnej; (pkt 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; (pkt 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świad-czenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; (pkt 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

31 Zob. art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012, w treści którego

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

41

Opłata, czy też renta planistyczna, stanowi publiczno-prawne świadczenie pobierane przez organy wymienio-ne w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy w konsekwencji uchwalenia lub zmiany obowiązu-jącego planu miejscowego wartość nieruchomości obję-tych zasięgiem obowiązywania takiego planu wzrosła. Art. 36 ust. 4 tej ustawi stanowi bowiem, że „Jeżeli w związ-

ku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkow-nik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę usta-loną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 procent wzrostu wartości nieruchomości”.Przesłanką niezbędną do ustalenia takiej opłaty jest

zatem, poza dokonaniem odpowiedniej zmiany planu miejscowego przez gminę, wystąpienie wzrostu war-tości nieruchomości będące konsekwencją zmiany czy też uchwalenia tego planu. Ponadto, zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 ww. ustawy, właściciel nieruchomości musi taką nieruchomość zbyć najpóźniej w ciągu 5 lat od daty uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jeżeli zatem powyższe przesłanki zostaną spełnione,

organ nałoży na właściciela opłatę planistyczną w odpo-wiedniej wysokości zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 usta-wy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstaje w tym miejscu zagadnienie możliwości

umieszczania w treści decyzji ustalającej opłatę plani-styczną terminu dla jej uiszczenia, ponadto, co ważniej-sze, kwestia możliwości naliczania odsetek w przypadku

zwłoki w zapłacie tejże opłaty, a także stosowania ulg w jej spłacie. Ponieważ linia orzecznicza zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracji nie była w tych kwestiach spójna, zasługuje na głębsze rozważe-nie na łamach tego artykułu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do możliwości

ustalania terminu zapłaty oraz odsetek ustawowych w decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej należy zauważyć, że organy administracji publicznej uprawnione są do ustalania terminu dla wykonania określonego obowiązku jedynie wtedy, gdy wynika to z przepisów odpowiedniej ustawy. W wyroku z dnia 6 lu-tego 1981 r., sygn. SA 819/80, Naczelny Sąd Administra-cyjny orzekł, że : „podstawą prawną decyzji (...) może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązują-cego”. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja administracyjna poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyj-nego może zawierać pewne dodatkowe postanowienia (np. termin), ale mogą się one stać składnikami decy-zji jedynie wtedy, gdy odpowiedni przepis szczególny przewiduje możliwość umieszczenia takich elementów w treści decyzji. Warto w tym miejscu wskazać także, że w momencie, w którym decyzja administracyjna staje się ostateczna – staje się ona wykonalna, co oznacza, iż możliwe jest podjęcie odpowiednich działań mających na celu przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago-

spodarowaniu przestrzennym zawiera w treści tylko

POSTĘPOWANIE W PRZEDMIOCIE USTALENIA OPŁATY PLANISTYCZNEJ A STOSOWANIE

PRZEPISÓW ORDYNACJI PODATKOWEJ ORAZ USTAWY O FINANSACH PUBLICZNYCH

W ZAKRESIE TERMINÓW, ODSETEK ORAZ ULG W JEJ ZAPŁACIE

ŁUKASZ WALO

wskazano, iż w przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyj-nego zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012stosuje się odpowiednio. Por. również wyrok WSA w Byd-goszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bd 490/13, LEX nr 1351545.

32 Zob. art. 24 ust. 2 u.ś.r.33 Zob. przypis 28 i uwagi na temat tego przepisu poczynione w rozdz. 3.1.34 Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, www.sejm.gov.pl.35 Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Rz

1316/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. 36 Zob. art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej u.ś.r. 2012. Por. również

A. Brzeźna, W. Maciejko, Wygaśnięcie świadczenia pielęgnacyjne-go, Sł.Pracow. 2013 nr 12, s. 11 i n.

37 Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1316/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

38 Zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1316/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Por. też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 852/14, wyrok WSA w Olsztynie z 28 dnia października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1002/14, wyrok WSA w Białymstoku z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 895/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Expiry of the decision on granting nursing allowance as a condition

of granting allowance for carer

SUMMARY:

Allowance for carer is a benefit which may be granted exclusively to a person who lost his/her right to nursing allowance due to the expiry as from the date of 1 July 2013 of the decision on granting that allowance. This condition is therefore not met in each situation when the nursing allowance was granted. However, it is met both in a situation when the nursing allowance was granted by decision issued before 1 January 2013, as well as by decision issued in 2013 on the basis of the provisions in force on 31 December 2012.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

42

jeden artykuł, który stanowi o terminie wykonania obowiązku oraz o odsetkach. Zgodnie bowiem z tre-ścią art. 37 ust. 9 tej ustawy „wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1-3, powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postano-wią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości wła-ścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieru-chomości przysługują odsetki ustawowe”. W związku z tym uznać należy, że przepisy tej ustawy nie określają żadnych uprawnień dla organu administracji publicznej do ustanowienia terminu zapłaty ustalonej opłaty plani-stycznej. W ocenie autora tego artykułu każda decyzja administracyjna, w której organ orzekłby o terminie wykonania obowiązku, powinna być zatem uznana za wydaną bez podstawy prawnej.Należy jednak pamiętać, że kwestia możliwości nalicza-

nia odsetek za zwłokę w dokonaniu zapłaty naliczonej opłaty planistycznej nie była do tej pory rozstrzygana w sposób jednorodny zarówno przez sądy administra-cyjne, jak i organy administracji publicznej, a poglądy odnośnie do tego zagadnienia zmieniały się w czasie. Zgodnie z treścią art. 359 § 1 kodeksu cywilnego odset-

ki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wyni-ka to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. „Kodeks cywilny nie przewiduje generalnego obowiązku pła-cenia odsetek z tytułu zadłużenia pieniężnego, a obo-wiązek ich płacenia musi mieć swoje źródło. Są to czynności prawne (umowy lub czynności prawne jednostronne, np. odpowiednio zastrzeżona nagroda przy przyrzeczeniu publicznym), przepisy ustawy oraz orzeczenie sądu lub decyzja innego właściwe-go organu”1. Warto w tym miejscu wskazać również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 606/11, w któ-rym stwierdzono, że w systemie prawa polskiego nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek w każ-dym wypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lub zobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakter pieniężny jako świadczenie zastępcze. W związku z po-wyższym rozważyć należy, czy istnieją w świetle prawa polskiego przepisy, które by uzasadniały naliczanie od-setek od zaległości w zapłacie opłaty planistycznej. Sprowadza się to w zasadzie do zbadania czy w postę-

powaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej znaj-dują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznic-twem sądów administracyjnych opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmia-ny planu miejscowego nie jest uznawana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej. Nie wynika ona bowiem z ustawy podatkowej i nie posiada czysto fiskalnego charakteru. (zob. wyrok NSA z dnia 28 paź-dziernika 2009 r. sygn. II OSK 1517/07). Co prawda, przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta pla-nistyczna) jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom art. 6 ordynacji podatkowej nie wy-nika z ustawy podatkowej. Wyróżnionych w tym przepisie cech ustawy podatkowej nie wykazują re-gulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok 16 kwietnia 2008 r., II OSK 1030/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn.

I OSK 1892/06, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 710/05, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 408/07). Zauważył to również Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 18 maja 2010 r. sygn. II OSK 1908/09, w któ-rym podał, że w przypadku gdyby zamiarem ustawo-dawcy byłoby nadanie opłacie planistycznej charakteru podatku czy też innej należności podatkowej, zosta-łoby to uczynione wprost w ustawie podatkowej (jak wymagają tego art. 4 i 6 ordynacji podatkowej) lub też ustawodawca zobowiązałby do stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów ordynacji podatkowej. W związku z tym, że ustawodawca tego nie zrobił, nie należy domniemywać, iż ustawa o planowa-niu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do gru-py ustaw podatkowych. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, uznać należy, że do opłaty planistycznej nie znajduje zastosowania przepis artykułu 53 § 1 ordynacji podatkowej, który stanowi, iż od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. W tym kontekście warto równocześnie rozważyć, czy

inne przepisy ordynacji podatkowej mogą znaleźć zasto-sowanie w kontekście opłaty planistycznej. Aby odpo-wiedzieć na to pytanie, trzeba sięgnąć do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 60 pkt 7 tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodat-kowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności tych należy niewątpliwie zaliczyć rentę planistyczną. Zgodnie z tre-ścią art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i od-powiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Należy zatem zbadać, co oznacza owa dyspozycja

nakazująca odpowiednie stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej do wyżej wymienionych na-leżności. Wedle ugruntowanego poglądu występują-cego zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądowoad-ministracyjnym wyróżnić możemy trzy sposoby czy też konstrukcje odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Po pierwsze sytuacje, w których odpowiednie stosowanie przepisu prawa polega na jego zastosowa-niu wprost – bez żadnych zmian. Po drugie sytuacje, w których przepis stosowany jest z pewnymi zmiana-mi ze względu na specyfikę danego zagadnienia praw-nego. Po trzecie wyróżnić należy sytuacje, w których przepis nie może być stosowany w ogóle, co wynikać może przede wszystkim z jego sprzeczności z przepisa-mi obejmującymi takie stany faktyczne, co do których miał być stosowany odpowiednio. Warto w tym miejscu wskazać na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Admini-stracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. II SA/Gd 166/10, w którym wskazano, że „Sposób, w jaki powinno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepi-su, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis od-syłający do odpowiedniego stosowania danej nor-my, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji pro-wadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

43

z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do re-gulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unor-mowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie, znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania”. Ponadto warto wska-zać tutaj także na treść Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., III CZP 41/00 , w której Sąd wskazał, że: ,,«odpowiednie» stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu ,,podciąganego” pod dyspozycję stosowanego przepisu bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu”. Sąd Najwyższy wyraził po-dobny pogląd również w uchwale 7 sędziów z dnia 29 września 2009 r. Sygn. III CZP 41/09, wskazując, że należy odróżnić odpowiednie stosowanie określonych przepisów, które wynika z odesłania do pewnej regu-lacji odrębnej, podyktowanego techniką legislacyjną i koniecznością modyfikacji tej regulacji ze względu na odmienną istotę jej przedmiotu, od stosowania przepi-sów na drodze analogii. W ocenie autora tego artykułu, w przypadku odesła-

nia znajdującego się w art. 67 ustawy o finansach pu-blicznych mamy do czynienia z sytuacją prowadzącą do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Umieszczenie w treści dyspozycji art. 67 ww. ustawy przepisu nakazującego odpowiednie stosowa-nie przepisów działu III ordynacji podatkowej należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli ustawa podstawowa zawierająca regulacje dotyczące danej opłaty publicz-noprawnej nie przesądza sama o stosowaniu odsetek, i nie odsyła do przepisów ordynacji podatkowej, wtedy ustawa ta nie będzie miała zastosowania. Na popar-cie powyższego stanowiska wskazać należy, że w wie-lu różnych ustawach merytorycznych ustawodawca, chcąc umożliwić naliczanie odsetek, wyraził to wprost w treści przepisów materialnoprawnych. Na przykład art. 320 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska stanowi, że: „Jeżeli przedsię-wzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy – Ordynacja po-datkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia”. Również w art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazano, że „Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy”. W związku z powyższym upraw-niony wydaje się pogląd, że racjonalny ustawodawca, chcąc, by do konkretnej opłaty publicznoprawnej miały znaleźć zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, w zakresie stosowania odsetek wprost kieruje do działu III ordynacji podatkowej. Może również samodzielnie rozstrzygnąć taką kwestię, umieszczając stosowne prze-pisy w treści ustawy materialnoprawnej.

Warto również w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 36 ust.4 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano 5-let-ni termin na zgłaszanie roszczeń w przedmiocie ustale-nia opłaty planistycznej. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości aby odnośnie do przedawnienia rosz-czenia badać przesłanki art. 68 ordynacji podatkowej. W miejscu, w którym zamiarem ustawodawcy było odesłanie do stosowania przepisów innej ustawy, ustawa merytoryczna takie odesłanie czyni, np. w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym, który stanowi, że „w odniesieniu do zasad okre-ślania wartości nieruchomości oraz zasad określa-nia skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skut-ków finansowych stosuje się przepisy o gospodar-ce nieruchomościami”. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że brakuje podstaw do stosowania prze-pisów ordynacji podatkowej w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, zastosowanie znajdą na-tomiast odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07). Należy w tym miejscu rozważyć jeszcze jedną, jakże

istotną, kwestię, a mianowicie możliwość stosowania odpowiednich ulg oraz rozkładania opłaty planistycz-nej na raty. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że w treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisów, które by umożliwiały rozłożenie opłaty planistycznej na raty, jej umorzenie czy też odroczenie terminu płatno-ści. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. II Sa/Bk 447/07: „żaden z aktów prawnych za-wierających przepisy dotyczące renty planistycznej nie przewiduje możliwości rozłożenia kwoty renty na raty i to niezależnie od trudnej sytuacji mate-rialnej zobowiązanego”. Jest to pogląd bezsporny i ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyj-nym. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r. sygn. II Sa/Wr 249/12). Dlatego też wszelkie roz-ważania dotyczące ewentualnych możliwości rozłożenia na raty czy też zastosowania innych ulg w zapłacie na-łożonej opłaty planistycznej dotyczyć będą stosowania innych ustaw, a zatem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z powyższymi rozważaniami w zakresie stosowania przepisów ordynacji podatkowej w postępowaniu w sprawie ustalenia renty planistycz-nej ustalono, iż przepisy tej ustawy nie znajdują w toku tego postępowania zastosowania. Należy uznać, że do-tyczy to zarówno przepisów w zakresie naliczania od-setek (art. 53 i następne ordynacji podatkowej), jak i w zakresie odraczania terminów płatności, rozkładania na raty czy też umarzania należności przewidzianych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej. Skoro ustawa o planowa-niu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidu-je żadnej możliwości w zakresie ulg w zapłacie opłaty planistycznej, w ocenie autora tego artykułu nie można takich ulg wywodzić z przepisów ordynacji podatkowej. W związku z powyższym warto w tym miejscu przeana-

lizować, czy istnieją w świetle prawa polskiego podsta-wy do zastosowania ulg w zapłacie opłaty planistycznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

44

tej ustawy właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobo-wiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60., obejmującym należności budżetowe o charakterze pu-blicznoprawnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 55 tej ustawy należności pieniężne mające charakter cywilno-prawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkłada-na na raty. Ustawa o finansach publicznych nie precyzuje podstaw i przyczyn stanowiących przesłankę dla stoso-wania powyższych ulg w spłacie należności, dlatego też przyjmuje się, że są one takie same jak te przewidziane w art. 56 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, który zezwala na uma-rzanie zaległości w sytuacji, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Sam fakt istnienia takiej regulacji w ustawie o fi-

nansach publicznych nie oznacza jednak, że przepisy te znajdują zastosowanie w odniesieniu do opłat pla-nistycznych. W ocenie autora tego artykułu przepisu ustawy o finansach publicznych nie stanowią bowiem podstawy dla udzielania ulg w zapłacie renty plani-stycznej nałożonej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wyżej podniesiono, brakuje aktów prawnych zawie-rających przepisy w przedmiocie ulg w zapłacie renty planistycznej czy to w formie rozkładania na raty, uma-rzania, czy też odraczania terminów płatności. Przy-toczyć należy treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego we Wrocławiu, Sygn. II Sa/Wr 249/12 z 20 września 2012 r., który zauważył, że żaden przepis prawa „nie przewiduje możliwości rozłożenia kwoty renty planistycznej na raty i to niezależnie od trud-nej sytuacji materialnej zobowiązanego (...). Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a zatem ich aktywność może występować tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konsty-tucji RP)”. Instytucja opłaty planistycznej uregulowa-na jest w odpowiednich przepisach ustawy o planowa-niu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie przewiduje w swojej treści żadnych ulg w zakresie za-płaty renty planistycznej. Ponadto w żadnym przepisie nie odsyła do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie stosowania ulg w zapłacie renty planistycznej, czy to w postaci jej uma-rzania, rozkładania na raty, czy też odraczania płatności. W związku z powyższym należy uznać, że brakuje pod-staw prawnych do stosowania przepisów ustawy o fi-nansach publicznych w przedmiocie tego rodzaju ulg w odniesieniu do opłaty planistycznej. Należy pamiętać, że orzekając w przedmiocie decyzji ustalającej opłatę planistyczną, organ administracji publicznej zobowią-zany jest posługiwać się przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym i na jej podstawie wydawać swoje rozstrzygnięcia. Nieuprawnione będzie sięganie przez organ administracji do innych aktów prawnych, w szczególności takich, które przewidują inny katalog ulg niż ww. ustawa. Założyć można, że rozsądny usta-wodawca, którego wolą byłoby umożliwienie stosowania określonych ulg w zapłacie opłaty planistycznej, umie-ściłby stosowne przepisy w ustawie regulującej postę-powanie w przedmiocie ustalenia takiej opłaty. Mógłby

uczynić to zarówno poprzez zdeterminowanie dostęp-nych ulg wprost, jak też poprzez odesłanie do odpowied-nich przepisów innych ustaw, np. ustawy o finansach pu-blicznych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jednak jakichkolwiek regulacji w zakresie takich ulg, co uznać należy za zamierzone działanie ustawodawcy. Podsumowując, w ocenie autora tego artykułu stosowa-

nie przepisów ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Or-dynacja podatkowa oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w postępowaniu w przedmio-cie ustalenia opłaty planistycznej należy uznać za nie-uprawnione. Dotyczy to zarówno kwestii umieszczania w treści decyzji ustalającej opłatę planistyczną terminu do jej zapłaty czy też naliczania odsetek za zwłokę na podstawie przepisów ordynacji podatkowej, jak i moż-liwości stosowania ulg w jej zapłacie na gruncie przepi-sów ustawy o finansach publicznych.

ŁUKASZ WALO

Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Katedrze Prawa

Administracyjnego, od 2011 roku członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie

Przypisy:

1 A. Rzetecka-Gil, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna, LEX/el., 2011.

Bibliografia: Rzetecka-Gil A, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część

ogólna, LEX/el., 2011 W. Czachórski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. Skowrońska-Bocian, Zo-

bowiązania. Zarys Wykładu, LexisNexis, Warszawa 2007 r. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyj-

nego. Komentarz, Warszawa 2011. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjne-

go. Komentarz, Warszawa 2011. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-

tarz, Warszawa 2012. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks Postępowania Admi-

nistracyjnego. Komentarz, t. I, Kraków 2005. K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospoda-

rowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011. M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie

administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007.

Proceedings concerning a fee charged

under article 36 passage 4 of the Spatial Planning and Development Act of 27th March 2003 and the application of re-

levant provisions of the Tax Ordinance Act of 29th September 1997

and the Public Finances Act of 27th September 2009

SUMMARY: The main subject of the article is the application of

the relevant provisions of the Tax Ordinance Act of 29th September 1997 and the Public Finances Act of 27th September 2009 in proceedings concerning a fee char-ged under article 36 passage 4 of the Spatial Planning and Development Act of 27th March 2003. In particular it to-uches the issues of payment dates, charging late payment interests, payment relief procedures, and the possibility of usage of the abovementioned measures in decisions un-der the Spatial Planning and Development Act.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

45

1. Wstęp

Izby wytrzeźwień istnieją w Polsce bez mała od pół wieku. Przez ten czas instytucja ta ewoluowała, stając się jednym z charakterystycznych elementów polskiej polityki i regulacji prawnej mającej na celu przeciwdzia-łanie uzależnieniom. Przez ten okres izby wytrzeźwień wywołały liczne dyskusje dotyczące tak swojego funk-cjonowania, jak i również samego sensu ich istnienia, związane z wątpliwościami co do celowości ich prowa-dzenia, jak i wskazywanym wątpliwym realizowaniem ochrony praw człowieka.Celem artykułu jest przedstawienie izby wytrzeź-

wień jako instytucji administracyjnoprawnej, będącej elementem prawnego zapobiegania i przeciwdziałania skutkom nałogu alkoholowego. Autor pragnie przed-stawić rozwój izb i możliwość ich utrzymania oraz ewentualnego przekształcenia w takim zakresie, aby mogły kontynuować swoją rolę przy jednoczesnym jak najdalszym ograniczeniu obecnie wątpliwości co racji bytu tego swoistego tworu prawnego. W ocenie autora, prześledzenie genezy i ewolucji tej instytucji prawnej umożliwia pełniejsze spojrzenie na jej istotę i rolę obec-nie oraz postawienie pewnych tez na przyszłość.

2. Geneza i ewolucja izb wytrzeźwień

2.1. Postępowanie z osobami nietrzeźwymi w okresie międzywojennym

W okresie międzywojennym osoba nietrzeźwa znaj-dowała się w zakresie zainteresowania policji. Zgodnie z art. 11 ustawy z z dnia 21 marca 1931 r. o ogranicze-niach w sprzedaży, podawaniu i spożyciu napojów alko-holowych (przeciwalkoholowej)1 penalizowano już samo pozostawanie w stanie nietrzeźwości w miejscu publicz-nym, niezależnie od zachowania danej osoby. Co charakte-rystyczne, tej samej odpowiedzialności podlegał również ten, kto taką osobę doprowadził do stanu nietrzeźwości. W zakresie odpowiedzialności cywilnej taki pomocnik odpowiadał solidarnie z winnym nietrzeźwym za szkody i straty, wyrządzone przez niego innym osobom.Pierwsze regulacje polskie dotyczące spożywania alko-

holu i stanu nietrzeźwości w miejscu publicznym miały zatem czysto karnorepresyjny charakter. Dla ustawo-dawcy samo upojenie alkoholowe było wystarczającą przesłanką do uznania osoby spożywającej alkohol za sprawcę wykroczenia. Z tego powodu osoby nietrzeź-we umieszczano w celach komisariatów. Co oczywiste, osoby nietrzeźwe często znajdowały się wręcz w stanie ciężkiego zatrucia alkoholowego bądź w stanie upojenia i same powodowały u siebie urazy. Wobec takich osób funkcjonariusze policji, a później Milicji Obywatelskiej,

bez stosownego przeszkolenia medycznego, pozostawali bezradni. Z tego powodu na komisariatach dochodziło do zgonów osób, które ze względu na swój stan nietrzeź-wości kierowano tam w związku z wykroczeniem wzglę-dem porządku publicznego2. W taki sposób pojawiła się koncepcja specjalnych miejsc, do których można by kie-rować osoby nietrzeźwe – izb wytrzeźwień.

2.2. Izby wytrzeźwień – forma łagodzenia represji wobec nietrzeźwych

w ustawodawstwie PRL

Izby wytrzeźwień zostały powołane na mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 1956 r. o zwalczaniu alkoholizmu3

oraz wydanej na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 listopada 1956 r. w spra-wie organizacji izb wytrzeźwień oraz sposobu ustalania opłat związanych z pobytem w tych izbach4. Miały być do nich kierowane osoby w stanie nietrzeźwym, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miej-scach publicznych, mogą zostać doprowadzone do izb wytrzeźwień i miały w izbie wytrzeźwień przebywać aż do wytrzeźwienia. Zgodnie ze wskazanym rozporządze-niem izby organizowane i prowadzone były przez prezy-dia właściwych miejskich rad narodowych. Modyfikacje przyniosła nowa ustawa o zwalczaniu alkoholizmu z 10 grudnia 1959 r.5. Doprecyzowywała obowiązek organiza-cji i prowadzenia izb wytrzeźwień, powierzając je radom narodowym miast liczących ponad 100 tys. mieszkań-ców, pozostawiając jednocześnie wojewódzkim radom narodowym możliwość rozciągnięcia wskazanego obo-wiązku na inne miasta. Ustawa zmodyfikowała również przesłanki umieszczenia w izbie. Poza miejscem pu-blicznym osoba nietrzeźwa mogła również wywoływać zgorszenie w zakładzie pracy, aby zostać umieszczona w izbie. Ustawodawca doprecyzował także maksymalny czas przebywania w izbie do 24 godzin.Jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji, izby wy-

trzeźwień zostały pomyślane bynajmniej nie jako ma-jące walor represyjny. W pierwotnym zamyśle ustawo-dawcy miały one raczej łagodzić represyjne podejście do kwestii spożycia alkoholu przez obywateli, zastępować rozwiązania o charakterze karnym typowo administra-cyjnymi. Izba wytrzeźwień od samego swego początku została powołana jako instytucja mająca na celu zabez-pieczenie porządku publicznego. Miało ono następować nie tylko poprzez eliminację osób nietrzeźwych z miejsc publicznych. W pewnym sensie izby miały mieć walor gwarancyjny – zapewniać nie tylko ochronę obywateli przed możliwymi wykroczeniami czy przestępstwami popełnianymi przez osoby nietrzeźwe, ale również je same przez staniem się ofiarami przestępstw, w tym nieudzielenia pomocy osobie znajdującej się w stanie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia.

IZBA WYTRZEŹWIEŃ I JEJ EWOLUCJA JAKO INSTYTUCJA PRAWA

ADMINISTRACYJNEGO

MICHAŁ KOSZOWSKI

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

46

2.3. Izby wytrzeźwień – element modelu wycho-wawczo-prewencyjnego obecnie obowiązującej ustawy

Druga połowa XX wieku przyniosła znaczne zmiany w metodzie leczenia i postrzeganiu samego alkoho-lizmu. Miało to niebagatelne przełożenie nie tylko na medyczną praktykę terapeutyczną. Swój wyraz znala-zło również w sferze legislacyjnej6. Wyrazem tej zmiany w traktowaniu alkoholizmu było uchwalenie nowej usta-wy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeź-wości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi7. Istotną zmianą, jak na ówczesną regulację prawną, było przeorientowa-nie reakcji prawnej wobec osób uzależnionych. Zasadą stało się leczenie dobrowolne. W nowej ustawie znalazło się nadal miejsce dla izb wytrzeźwień. Zadania związane z ich prowadzeniem przekazano organom administracji państwowej stopnia podstawowego, którymi w dacie uchwalania ustawy byli naczelnicy (prezydenci) miast.

2.4. Izby wytrzeźwień w perspektywie reakty-wacji samorządu terytorialnego

Pomimo pojawiających się w publicystyce zarzu-tów dotyczących faktu, że ustawę z 1982 r. uchwalono w trakcie obowiązywania stanu wojennego i wyni-kających z tego negatywnych konotacji, po transfor-macji ustrojowej nie zdecydowano się zastąpić ją nową regulacją prawną. Dla funkcjonowania izb wytrzeźwień szczególnie istotne było reaktywowanie samorządu te-rytorialnego w Polsce. W 1990 r. samorząd terytorialny ograniczał się wyłącznie do gmin. Z tego powodu to im przekazano organizowanie i prowadzenie izb wytrzeźwień zostało przekazane z dniem 27 maja 1990 r. jako zadania własne na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy admini-stracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw8).W 1998 r. przeprowadzono kolejną reformę ustrojową

państwa, wprowadzając trójszczeblowy podział tery-torialny państwa. W związku z tym uchwalono ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw okre-ślających kompetencje organów administracji publicz-nej – w związku z reformą ustrojową państwa9.Według nowego brzmienia nadanego przez art. 47 pkt

9 ww. ustawy, prowadzenie izb wytrzeźwień powierzo-no organom samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organom po-wiatu. Pominięto w nowelizacji doprecyzowanie, o jakie to organy samorządu terytorialnego chodzi. Normę tą należy odczytywać razem z nigdy nie uchyloną regu-lacją z ustawy z 27 maja 1990 r. W jej świetle zatem izby wytrzeźwień mają prowadzić organy gmin miejskich lub miast na prawach powiatów o liczbie mieszkańców po-wyżej 50 tys. oraz organy powiatu niezależnie od liczby zamieszkujących je osób10.Poza modyfikacją katalogu podmiotów, którym powie-

rzono prowadzenie izb wytrzeźwień, ustawodawca zde-cydował się na jeszcze jeden zabieg. Od 1 stycznia 1999 r. prowadzenie tych swoistych zakładów administracyj-nych stało się dla jednostek samorządu terytorialnego fakultatywne. Otworzyło to dyskusję nad sensem dal-szego istnienia izb, w szczególności w związku z licznymi kontrowersjami, które powstały w związku z ich funk-cjonowaniem. Najpierw jednak należy przedstawić cha-rakterystykę izb wytrzeźwień w obecnie obowiązującym stanie prawnym.

3. Izba wytrzeźwień w obecnym stanie prawnym

3.1. Izba wytrzeźwień – zakład administracyjny

W obecnym stanie prawnym kwestie dotyczące izb wytrzeźwień reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwo-ści w art. 39-423 oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie izb wytrzeźwień i pla-cówek wskazanych lub utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego11. W ustawie zrezygnowano z wprowadzenia definicji legalnej izby. Jej charakter można jednak zrekonstruować na podstawie art. 39 ust. 2 ww. ustawy, w którym wskazano zadania publiczne re-alizowane przez izby wytrzeźwień, takie jak:– sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości;– wykonywanie wobec osób w stanie nietrzeźwości za-

biegów higieniczno-sanitarnych;– udzielanie osobom w stanie nietrzeźwości pierwszej

pomocy;– prowadzenie detoksykacji, jeżeli izba wytrzeźwień

posiada odpowiednie pomieszczenie, urządzenia, wypo-sażenie i wykwalifikowany personel;– informowanie osób przyjętych do izby wytrzeźwień

o szkodliwości spożywania alkoholu oraz motywowanie ich do podjęcia leczenia odwykowego;– współpraca z właściwymi gminnymi komisjami roz-

wiązywania problemów alkoholowych, podmiotami lecz-niczymi wykonującymi działalność leczniczą w rodzaju świadczenia stacjonarne i całodobowe oraz ambulato-ryjne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, określonymi w art. 21 ust. 1 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości oraz innymi instytucjami i organizacjami, których działalność ma na celu przeciwdziałanie proble-mom alkoholowym i ich skutkom.W świetle powyższego izba wytrzeźwień może zostać

zdefiniowana jako zakład administracyjny mający zada-nia o charakterze leczniczo-prewencyjnym12. Ukierun-kowany jest na udzielanie pomocy i sprawowanie opieki nad osobami w stanie nietrzeźwości, w tym realizuje zadania publiczne z zakresu polityki przeciwdziałania nałogom. Jednocześnie posiada charakter izolacyjny ce-lem zapewnienia przestrzegania porządku publicznego.

4. XXI wiek – zmierzch izb wytrzeźwień

Rezygnacja z obligatoryjności prowadzenia izb wy-trzeźwień spowodowała gwałtowny spadek liczby tych zakładów administracyjnych w Polsce. Przez ponad dwie dekady tendencja była wyraźnie rosnąca, aż do 64 izb wytrzeźwień w 1999 r. Jednak już w 2001 r. ich liczba spadła do 5313. W ciągu trzynastu lat obowią-zywania znowelizowanego przepisu liczba ta zmniej-szyła się blisko o 50 procent. W latach 2010-2011 za-przestało działalności sześć z nich. W 2012 roku funk-cjonowało w Polsce już tylko 37 izb wytrzeźwień14. Zaważyły na tym jednak również liczne kontrowersje dotyczące funkcjonowania izb wytrzeźwień, które za-częły być przedmiotem zainteresowania tak doktryny, jak i orzecznictwa na przełomie wieków.

4.1. Kontrowersje wobec „zatrzymania administracyjnego”

Zgodnie z art. 40 ustawy o wychowaniu w trzeźwości osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowa-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

47

niem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają ży-ciu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień lub placówki, podmiotu leczniczego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. W razie braku izby wytrzeźwień lub ww. placówki osoby takie mogą być doprowadzone do jednostki policji. Osoba doprowa-dzona do izby wytrzeźwień lub placówki albo jednostki policji pozostaje tam aż do wytrzeźwienia, nie dłużej niż 24 godziny15. Zauważalne są istotne różnice z przesłan-kami doprowadzenia do izby wytrzeźwień osoby w sta-nie nietrzeźwości w porównaniu z regulacjami z 1956 i 1959 roku. Po pierwsze zwraca uwagę przesłanka za-grażania zdrowiu lub życiu – tak własnemu, jak i osób trzecich, co należy uznać za przejaw postawienia moc-niejszych akcentów na działalność o charakterze leczni-czym. Ustawodawca wprowadził również pewną alter-natywę wobec izb wytrzeźwień – w razie braku izby wy-trzeźwień lub specjalnie do tego przeznaczonej placówki medycznej zajmującej się osobami nietrzeźwymi osoby mogą być doprowadzone do jednostki Policji lub do miejsca zamieszkania lub pobytu. W praktyce kolejność ta jest również pewną gradacją postępowania z osobą nietrzeźwą – bardzo rzadko podmioty doprowadzające decydują się na odprowadzenie osoby nietrzeźwej do miejsca zamieszkania lub pobytu. Wynika to z dość oczy-wistej niestety zależności między stanem nietrzeźwości a zachowaniem danej osoby. Możliwość odprowadzenia do miejsca zamieszkania lub pobytu możliwa jest wyłącz-nie wobec osoby spokojnej, nie stawiającej oporu. Osoby nietrzeźwe mają tendencję do zachowań agresywnych. W takim wypadku możliwa jest wyłącznie interwencja w postaci przekazania takiej osoby do izby wytrzeźwień lub innej placówki lub podmiotu wskazanego w art. 40 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z brakiem podstawy prawnej do siłowego doprowadzenia osoby do miejsca zamieszkania lub pobytu16.Mając na uwadze powyższe uwagi, należy wskazać na

pogląd Ł. Cory, który zauważa wyraźny prymat realizacji obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porząd-ku publicznego nad względami medycznymi, tj. doprowa-dzeniem osoby doprowadzonej do izby do stanu trzeź-wości i w konsekwencji wynikającego z tego określenia tej procedury jako zatrzymania administracyjnego17. Odróżnienia od zatrzymania policyjnego dokonał trafnie P. Hofmański, wskazując różnicę w tym, że zatrzymanie administracyjne spowodowane jest zachowaniem powodu-jącym zgorszenie w miejscu publicznym lub zakładzie pra-cy a nie podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego18. Taki charakter zatrzymania administracyjnego, nakie-

rowany de facto nie na prewencję indywidualną, ale na ochronę porządku publicznego, nawet kosztem wolności osobistej jednostki, przy dość nieprecyzyjnie i przy ewa-luacyjnie określonych kryteriach jego stosowania wzbu-dzał dość ożywioną dyskusję. Należy bowiem mieć na uwadze to, że przez całe obowiązywanie regulacji z zakre-su przeciwdziałania nałogowi alkoholowemu w polskim porządku prawnym brakowało możliwości odwołania się od doprowadzenia do izb wytrzeźwień analogicznych dla uprawnień osoby zatrzymanej w trybie karnoproceso-wym, co dobitnie potwierdzało orzecznictwo sądowe19.Z tego powodu charakter przełomowy miało orzecze-

nie w sprawie Witolda Litwy przeciwko Polsce przed ETPC20. Witold Litwa jest osobą niepełnosprawną wzrokowo. 5 maja 1994 r. w południe, wraz z psem, używanym przez niego w charakterze psa przewodni-

ka, wszedł do krakowskiej placówki pocztowej w celu sprawdzenia swoich skrytek pocztowych, które okaza-ły się otwarte i puste. Witold Litwa wniósł w związku z tym skargę do urzędnika pocztowego, który następ-nie wezwał policję, zarzucając, że skarżący był pijany i zachowywał sie agresywnie. W związku z powyższym funkcjonariusze policji przewieźli skarżącego do izby wytrzeźwień. Lekarz bez przeprowadzania jakich-kolwiek testów stwierdził, że jest pod umiarkowanym wpływem alkoholu, uznał jednak, że stan ten uspra-wiedliwia umieszczenie w izbie na sześć godzin. Witold Litwa domagał się od Skarbu Państwa odszkodowania za bezprawny atak funkcjonariuszy, zatrzymanie i prze-trzymywanie w izbie wytrzeźwień oraz kradzież osobi-stych rzeczy. Ostateczny wyrok oddalający roszczenie wydał w tej sprawie 25 stycznia 1995 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie. W skardze do Europejskiej Komisji Praw Człowieka Litwa zarzucił m.in. bezprawne przetrzymy-wanie go w krakowskiej izbie wytrzeźwień. Trybunał w Strasburgu miał okazję, po raz pierwszy

w historii, zająć się sprawą funkcjonowania izb wytrzeź-wień Analizował przy tym art. 5 ust. 1 pkt e Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności21, dotyczącego legalności pozbawienia wolności. Trybunał zastosował w tym przypadku wykładnię rozszerzającą pojęcia „alkoholik”. Wskazano przy tym na ratio legis Konwencji. Zdaniem Trybunału, przedmiot i cel ww. przepisu nie zezwala na wąską interpretację zezwala-jącą na pozbawienia wolności tylko kliniczne przypadki osób dotkniętych chorobą alkoholową. W wyroku prze-stawiono tezę, że przedmiotowa podstawa prawna po-zwala izolować również wszystkie osoby, które co praw-da nie są zdiagnozowane jako alkoholicy, ale ich zacho-wanie zagraża porządkowi publicznemu lub im samym.W związku z tym można uznać, że przepisy polskiej

ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziała-niu alkoholizmowi dotyczące izb wytrzeźwień nie są sprzeczne z Konwencją. Umieszczenie osoby w izbie wytrzeźwień nie może być jednak arbitralne. Musi być zawsze zgodne z prawem oraz konieczne w danym przypadku. Nie można traktować tego środka jako kary. Ta dolegliwość jest usprawiedliwiona tylko wtedy, gdy inne, mniej surowe, środki, takie jak np. odwiezienie do miejsca zamieszkania, były rozważane. Ze szczególną ostrożnością należy podchodzić do sprawy, jeżeli stopień upojenia alkoholowego nie jest znaczny. Równie ważną sprawą jest rzetelna dokumentacja, z której powinna ja-sno wynikać podstawa prawna i faktyczna umieszczenia osoby w izbie wytrzeźwień, w tym powody nieskorzysta-nia z mniej dolegliwych środków. Dostosowanie polskiego prawa do wymogów płyną-

cych z powyższego rozstrzygnięcia nastąpiło z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmia-nie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziała-niu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej22. Obecnie wprowadzono regulację w art. 40 ust. 5-8 ww. ustawy, zgodnie z którą osoba nietrzeźwa nie może być zatrzymana na dłużej niż 24 godziny, a osoby nieletnie powinny być umiesz-czone w oddzielnych pomieszczeniach. Osobie dopro-wadzonej do izby wytrzeźwień przysługuje zażalenie do sądu właściwego dla miejsca doprowadzenia, skła-dane za pośrednictwem izby wytrzeźwień. Sąd bada w takim wypadku zasadność i legalność doprowadze-nia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości do-prowadzenia zawiadamia o tym prokuratora i przeło-żonego doprowadzającego. Regulacja ta jest podobna

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

48

do regulacji karnej, co uwypuklono poprzez stosowanie przepisów kodeksu postępowania karnego dotyczących zażaleń do rozpoznania zażalenia. W praktyce jednak osobom doprowadzonym trudno jest skorzystać z wyżej wskazanego uprawnienia. W raporcie z wizytacji przed-stawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich wskazano, że „wiele wizytowanych placówek nie realizuje obo-wiązku poinformowania pacjentów umieszczanych w izbach o prawie do złożenia zażalenia. W izbach wytrzeźwień w Głogowie, Bydgoszczy, Bielsku-Bia-łej, Przemyślu, Łodzi, Krakowie, Chełmnie, Zamo-ściu, Włocławku i Warszawie w wyniku przeprowa-dzanych tam czynności przedstawiciele Krajowego Mechanizmu Prewencji odnotowali, iż przyjęcie pa-cjentów do placówek następuje z pominięciem tego fundamentalnego obowiązku” 23. Brak wywiązania się z tego obowiązku, wynikający przypuszczalnie, z zasady, ze względnie niedużego poziomu znajomości prawa osób trafiających do izb wytrzeźwień faktycznie – uniemożli-wia skorzystanie przez nie z gwarancji prawnych ochro-ny przed nieuzasadnionym doprowadzeniem.

4.2. Charakter prawny opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień

Od początku istnienia izb wytrzeźwień pobyt w nich danej osoby wiązał się z pobraniem za to opłaty. Zawsze była ona relatywnie wysoka i nie odpowiadała realnie ponoszonym kosztom umieszczenia osoby doprowadzo-nej w izbie, stąd powstały kontrowersje co do charak-teru tej opłaty. Wskazywano na represyjny jej charak-ter. Doprowadziło do podjęcia działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodnie z Ustawą Zasadniczą przepi-sów ustanawiających powyższą opłatę. We wniosku do Trybunału z dnia 29 marca 2011 r. Rzecznik podniósł, że upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 6 ustawy o wy-chowaniu w trzeźwości nie spełnia warunku szczegóło-wości, a także pozbawione jest wskazówek co do usta-lania w rozporządzeniu maksymalnej opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Powodowało to iż opłaty te były ustalane w sposób dowolny. Zgodnie z wyrokiem Try-bunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt K 12/1124 – od 17 stycznia 2013 r. straciły swoją moc obowiązującą przepisy: art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw zdrowia w po-rozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrz-nych do określenia, w drodze rozporządzenia, maksy-malnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jedno-stce policji oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzo-nych lub wskazanych przez jednostkę samorządu tery-torialnego (Dz.U. nr 20, poz. 192, z 2006 r. nr 58, poz. 408 oraz z 2008 r. nr 178, poz. 1102).Trybunał zatem odmówił konstytucyjności przepisom

ze względu na kwestie formalne. Nie podważył zgod-ności z ustawą zasadniczą samej istoty opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. W świetle powyższego w obecnym stanie prawnym kwestie związane z opłatą zostały prze-niesione do samej ustawy. Reguluje je art. 422 , zgodnie z którym za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub

jednostce policji od osoby przyjętej pobierana jest opła-ta. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w jednostce policji – dochód budżetu państwa. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce obej-muje także udzielone świadczenia zdrowotne, podane produkty lecznicze oraz detoksykację. Wysokość powyż-szej opłaty jest określana w zależności od tego, w jakiej placówce osoba ma być umieszczona przez organy sta-nowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wy-trzeźwień lub placówce lub wojewodę w drodze zarzą-dzenia odniesieniu do opłaty za pobyt w jednostce Policji.Określając wysokość opłaty, organ stanowiący jednost-

ki samorządu terytorialnego albo wojewoda powinien uwzględnić przeciętny koszt pobytu osoby przyjętej albo zatrzymanej w jednostce Policji. Kwota maksymalnej wy-sokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce policji podlega corocznej waloryzacji o średnio-roczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, w poprzednim roku kalendarzowym. Maksy-malna wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce policji wynosi obecnie 302,70 zł25.

4.3. Argumenty natury finansowej i alternatyw-ne wobec umieszczenia w izbie sposoby postępo-wania wobec osób nietrzeźwych

Z informacji przekazanych PARP przez Prezesa Sto-warzyszenia Dyrektorów i Głównych Księgowych Izb Wytrzeźwień w Polsce wynika, że szacunkowa ściągal-ność opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień utrzymuje się na poziomie ok. 33 procent26. Jakkolwiek czynnik eko-nomiczny jest istotny, to nie może on przesądzać o wy-branym rozwiązaniu. W przypadku zamknięcia placówki opieka nad osobami nietrzeźwymi zostaje przenoszona do innych instytucji – nie zawsze przygotowanych do tej roli. Osoby nietrzeźwe doprowadzane są do punktów opieki medycznej znajdujących się przy komisariatach policji, gdzie przeprowadza się detoksykację, a do szpi-tali kierowane są osoby w ciężkim stanie. Natomiast osoby zachowujące się agresywne doprowadza się do policyjnych izb zatrzymań. Może to powodować szereg poważnych problemów. Jeżeli osoba nietrzeźwa trafi pod opiekę policji, powstaje ryzyko, że w razie potrze-by nie otrzyma pomocy medycznej na czas, natomiast przewiezienie takiej osoby do szpitala wiąże sie z silnym sprzeciwem społecznym, w społecznym odczuciu taka osoba zabiera miejsce potrzebne dla osób chorych oraz znacznie pogarsza komfort przebywania w szpitalu i re-konwalescencji.

5. Przyszłość izb wytrzeźwień – uwagi de lege ferenda

Izba wytrzeźwień jako instytucja prawa administracyj-nego ewoluowała wraz ze zmianami postępowania wobec osób uzależnionych od alkoholu i osób nietrzeźwych oraz wynikających z tego zmian prawnych. Mimo że zostały one pomyślane jako forma medykalizacji postępowania wobec osób nietrzeźwych, odejścia od represji wobec nich to na początku kolejnego stulecia paradoksalnie są postrzegane jako element upodabniający administracyj-ną regulację przeciwdziałania uzależnieniu od alkoholu do postępowania o charakterze karnym. Sensowność dalszego bytu izb wytrzeźwień była już

podawana w wątpliwość na początku lat 90: „Trudno

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

49

powiedzieć, czym jest dziś izba wytrzeźwień: nie zaj-muje się detoksykacją, wiele z nich nie jest w stanie udzielić pierwszej pomocy w ostrym zatruciu, ponie-waż nie posiada odpowiedniego, podstawowego wypo-sażenia. W zasadzie służy ona celom porządkowym27”.Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za potrzebne

działania mające na celu nowelizację ustawy o wycho-waniu w trzeźwości. Postulowane zmiany idą w kierunku wprowadzenia mechanizmu obligatoryjnego przekazy-wania środków pochodzących z zezwoleń na sprzedaż alkoholu na cele walki z alkoholizmem. Zgodnie z opinią Rzecznika Praw Obywatelskich, rozwiązaniem proble-mów pojawiających się na linii osoby nietrzeźwe – władze samorządowe – administracja centralna byłoby powsta-nie Centrum Pomocy Osobom Uzależnionym od Alkoholu i Ich Rodzinom na wzór istniejącej już obecnie placówki – jednostki organizacyjno-budżetowej – powołanej przez Gminę Bytom w miejsce izby wytrzeźwień, które mogło-by zająć się problemem alkoholizmu całościowo, poprzez pomoc nie tylko osobom nietrzeźwym, ale wszelką pomoc uzależnionym i współuzależnionym zarówno od alkoholu, jak i innych środków psychoaktywnych28.W krajach niemieckojęzycznych istnieje instytucja

podobna do izby wytrzeźwień, Ausnüchterungszelle. Jest to wydzielona cela, w której przebywają osoby pod wpływem alkoholu lub narkotyków. Podstawą istnienia tej instytucji są m.in. landowe ustawy porządkowe. Na przykład heska Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung z 2005 roku w § 32 stanowi, że policja ma prawo zatrzymać osobę, gdy ma ona ogra-niczoną zdolność kierowania swoimi poczynaniami. Ma ona również funkcję prewencyjną, aby osoby nietrzeźwe lub pod wpływem narkotyków nie popełniły przestęp-stwa. Przybytki te w przeciwieństwie do polskiego mo-delu znajdują się na komisariatach policji. Dostrzeżony został problem zapewnienia opieki medycznej osobom przebywającym z celach, w Zurichu cele zostały zor-ganizowane tak, aby ją zapewnić. Pobyt w celi jest od-płatny (np. z Baenii-Wirembergii jest to koszt 45 euro). Różnica polega na tym, że przesłanką doprowadzenia do tych instytucji jest zagrożenie dla samej jednostki, a nie naruszenie przez nią norm obyczajowych w miej-scu publicznym. W Polsce w trakcie trwania imprezy sportowej Euro 2012 postawiono na alternatywną wo-bec izb wytrzeźwień formę postępowania wobec osób nietrzeźwych, niewymagających bardziej zaawansowa-nych świadczeń medycznych. Były nimi punkty krótko-trwałej opieki medycznej zorganizowane w miastach gospodarzach poszczególnych meczów mistrzostw. Róż-nicą ich funkcjonowania względem izb była dobrowol-ność doprowadzenia (w tym brak doprowadzenia przez policję) do nich oraz brak opłat z tym związanych29. Zdaniem autora, nadal jest miejsce i potrzeba istnienia

izb wytrzeźwień w Polsce nawet w obecnym kształcie. Dzięki nim nie trzeba uruchamiać placówek opieki me-dycznej w sytuacji, gdy stan osoby po spożyciu alkoholu sprowadza się do typowych następstw, niewymagają-cych pomocy medycznej generującej nakłady i ogranicza-jącej dostęp do świadczeń osobom, które faktycznie tego potrzebują. Spełniają one ważną funkcję również wzglę-dem ochrony praw samych w nich umieszczonych osób, zabezpieczając przed zdarzającymi się wypadkami ma-jącymi miejsce na komisariatach związanych z brakiem przygotowania policjantów do postępowania z osobami po spożyciu alkoholu. Ważna jest praktyka ich funkcjono-wania. Osoby doprowadzone muszą być rzetelnie infor-mowane (o ile ich stan na to pozwala) o swoich prawach.

De lege ferenda należy rozważyć wprowadzenie odpo-wiedniej systemowej normatywnej budowy/konstrukcji nadzoru i kontroli nad funkcjonowaniem izb wytrzeź-wień, uregulowanej samodzielnie w ustawie konstytu-ującej instytucję izb wytrzeźwień. Obecnie nadzór i kon-trola odbywają się na zasadach ogólnych, ze względu na powierzenie prowadzenia izb, jako zadania własnego, jednostkom samorządu terytorialnego i związanymi z tym gwarancjami samodzielności gmin lub powiatów prowadzących izby. Samo doprowadzenie osoby nietrzeź-wej do izby wytrzeźwień powinno następować zgodnie z procedurą wyrażoną ustawą. Sam stan nietrzeźwości nie może być przesłanką do umieszczenia w izbie. Podsumowując, można stwierdzić, obok powyższych

uwag, że w przypadku pobytu osoby nietrzeźwej w miej-scu publicznym należy dążyć do powrotu osoby nietrzeź-wej do miejsca zamieszkania lub pobytu, a doprowa-dzenie przymusowe do izby wytrzeźwień – odwrotnie niż ma to miejsce obecnie – traktować wyłącznie jako swoiste ultima ratio.

MICHAŁ KOSZOWSKI

Autor jest absolwentem Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktorantem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału

Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiegoi aplikantem radcowskim

Przypisy:

1 Dz.U. z 1931 r., nr 51, poz. 423 ze zm.2 C. Godwod-Sikorska: Lecznictwo odwykowe w Polsce. Diagnoza

i kierunki reform. Alkoholizm i Narkomania, 1992, nr 10, s. 47.3 Dz.U. z dnia 8 maja 1956 r.4 Dz.U. z dnia 12 grudnia 1956 r.5 Dz.U. z dnia 19 grudnia 1959 r.6 E. Miturska, K. Dąbrowska, Lecznictwo uzależnienia od alkoholu

w Polsce w latach 1985-2005, Alkoholizm i Narkomania, 1992, t. 22: nr 4, s. 366.

7 Dz.U. z 1982 r. nr 35 poz. 230, zwana dalej ustawą z 1982 r.8 Dz.U. nr 34, poz. 198.9 Dz.U. z dnia 17 sierpnia 1998 r. nr 106 poz. 668.10 G. Zalas, [w:] Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdzia-

łaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo (autor-stwo wspólnie z I. Skrzydło-Niżnik), Kraków 2002, s. 409.

11 Dz.U. z dnia 22 grudnia 2014 r., poz. 1850.12 Szerzej na temat zakładu administracyjnego: P. Chmielnicki, Zakłady

administracyjne w Polsce. Ustrój wewnętrzny, Warszawa 2008.13 J. Żulewska-Sak, Funkcjonowanie izb wytrzeźwień w Polsce, „Al-

koholizm i Narkomania”, t. 18, nr 1-2 (89-103), s. 95.14 Raport Rzecznika Praw Obywatelskich z wizytacji w izbach wy-

trzeźwień przeprowadzonych przez Krajowy Mechanizm Prewen-cji Warszawa, lipiec 2013, s. 7 na podstawie: danych udostępnionych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej: PARPA) przez Departament Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdro-wia (kwiecień 2012 r.) – materiał własny PARPA.

15 Zob. na ten temat szerzej R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 325-328. Na temat nietrzeźwości publicznej zob. B. Jaworska-Dębska, Spór wokół modelu polskiej regulacji alkoholowej. Zagadnienia administra-cyjnoprawne, Łódź 1995, s. 128-134.

16 I. Kobus, I. Dziugieł, Zatrzymanie, ujęcie, doprowadzenie, sprowadze-nie osoby, Szczytno 2006, s. 194.

17 L. Cora, Zatrzymanie administracyjne na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, „Prokuratura i Prawo” nr 5 (2008) s. 110.

18 P. Hofmański, Zatrzymanie policyjne w świetle nowego kodeksu postępowania karnego, [w:] U progu nowych kodyfikacji karnych. Księga pamiątkowa ofiarowana prof. L. Tyszkiewiczowi, Katowice 1999, s. 308.

19 Zob. uchwała SN z dnia 12 lutego 1992 r., I KZP 43/91, OSNKW 1992, nr 5-6, s. 32. W uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że „osobie, którą doprowadzono na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o wycho-waniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (…) do izby wytrzeźwień, społecznego zakładu służby zdrowia, a w ra-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

50

zie braku izby wytrzeźwień do jednostki policji, nie przysługują uprawnienia przewidziane w kodeksie postępowania karnego dla osoby zatrzymanej”.

20 Sprawa Witold Litwa przeciwko Polsce, skarga nr 26629/95 wyrok z 4 kwietnia 2000 r.

21 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności spo-rządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Pro-tokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z dnia 10 lipca 1993 r., nr 61, poz. 284), zwana dalej Konwencją.

22 Dz.U. 2001 nr 60, poz. 610.23 Raport ..., s. 29.24 Dz.U. 2012 poz. 405.25 Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie

maksymalnej wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placów-ce lub jednostce Policji, po waloryzacji (M.P. 2015.182).

26 Raport..., s. 727 C. Godwod-Sikorska, op. cit. s. 4.28 Zob. I. Lipowicz, Izby wytrzeźwień w perspektywie Rzecznika

Praw Obywatelskich, [w:] T. Gardocka, J. Sobczak (red. nauk.), Izby wytrzeźwień a prawa człowieka, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2013, s. 18-20.

29 Ibidem, s. 18.

Evolution of a detoxification detention center as an institution

of administrative law

SUMMARY:

The author presents a detoxification detention cen-ter as an institution of administrative law inherent in the law to prevent and counteract the effects of alco-holism. The article discusses the legal changes resul-ting in detoxification detention center’s evolution as a kind of administrative establishment. Detoxification detention centers can and should continue to operate. To make this possible, however, standards of their actions must be increased, in order to remove doubts as to the adequacy of the protection of the rights of persons bro-ught to detoxification detention centers. This cannot occur without changing the scope of control over these administrative establishments. The very operation of the detoxification detention centers cannot be practi-cally oriented on repressive character of its influence.

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

51

Tezy1. Jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymy-

wał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją ostateczną, opartą na określonej i dopuszczalnej prawnie wykładni ustawy o świadczeniach ro-dzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcze-śniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasi-łek dla opiekunów należy bowiem przede wszyst-kim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane świadczenie pielęgnacyjne, zaś wtórnie dopiero jako świadczenie nowe.2. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim

restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuń-czego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko ro-zumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zda-niem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa.

GlosaProblematyka udzielania świadczeń, o jakich mowa

w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych1 z tytułu rezy-gnacji z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opie-ki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, pozostaje zagadnieniem niezwykle często rozwa-żanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jest ono również przedmiotem wielu kontrowersji, zwłaszcza w zakresie konstytucyjności przyjętych rozwiązań. Jednym z przykładów wskazujących na wadliwość działań ustawodawcy w zakresie przy-znawania powyższych świadczeń był wyrok TK z 5 grudnia 2013 r., K 27/132, w którym stwierdzono

niezgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej3 art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw4, a więc przepisów, na mocy których wygasły z mocy prawa wydane na podstawie przepisów obowiązujących do 1 stycznia 2013 r. decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyj-nego, deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć sama w sobie nie uzasadniała znoszenia praw słusznie nabytych, a więc odebrania świadczeń osobom, którym przy-znano na czas nieokreślony świadczenia pielęgna-cyjne. Jak podkreślono, choć ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich pra-wa podmiotowe, to jednakże warunkiem koniecz-nym takiego zabiegu jest działanie w celu urzeczy-wistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Za nieprzekonującą uznano tezę, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji admini-stracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ogra-niczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem ko-rzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środ-ków publicznych.Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku, że

skutki art. 11 ust. 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. na-stąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia po-stępowań w indywidualnych sprawach świadcze-niobiorców. Dlatego, w jego ocenie, zrealizowanie przedmiotowego wyroku wymagało zmiany pra-wa. TK podkreślił przy tym, że sam wyrok ani nie stworzył roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie dawał pod-stawy do ubiegania się o nowe świadczenie pielę-gnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych, przy czym twierdzenie powyższe było źródłem kontrowersji w orzecznictwie sądów admi-nistracyjnych5.

Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., II SA/Po 1118/14

Dr PAWEŁ DANIEL

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

52

Ustawodawca zrealizował wskazania zawarte w wyroku TK z 5 grudnia 2013 r. ustawą z 4 kwiet-nia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opie-kunów6, która stosownie do treści art. 1 określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypła-cania zasiłków dla opiekunów osobom, które utra-ciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy7, nowe świadczenie – zasiłek dla opiekuna – miał przysługiwać zarówno za okresy od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie projektowanej ustawy, jak i od dnia wejścia w życie ustawy – na przyszłość – jeżeli osoba bę-dzie spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązu-jącym w dniu 31 grudnia 2012 r. W ustawie o ustale-niu i wypłacie zasiłków dla opiekunów sprecyzowa-no również, że organ właściwy, ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna, w celu ustalenia tego prawa, może odebrać od osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna oświadczenie dotyczące spełniania warun-ków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzin-nych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. w okresach, za które osoba ubiega się o zasi-łek dla opiekuna (art. 5 ust. 3 ustawy).Wydawać by się mogło, że zarówno wskazania TK

zawarte w wyroku z 5 grudnia 2013 r., jak i treść przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie pozostawia wątpliwości i każdy podmiot, który utracił prawo do świadczenia pielę-gnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, powinien mieć przyznane świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. Wprowadzone w art. 2 powołanej powy-żej ustawy zastrzeżenie, że zasiłek dla opiekuna przysługuje wtedy, gdy osoba o niego wnioskująca spełniała warunki do otrzymania świadczenia pie-lęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., wprowadziło jednak wątpliwości co do zakresu przedmiotowego zastosowania nowej re-gulacji. Istota problemu sprowadza się bowiem do określenia okoliczności, jakie uwzględnić musi or-gan rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna – czy powinno to być jedynie ustalenie, czy wnioskodawca utracił prawo do świadczenia pielę-gnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wy-gaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej pra-wo do świadczenia pielęgnacyjnego, czy też organ powinien uwzględnić zarówno powyższą przesłankę, jak i przesłankę spełnienia przez wnioskodawcę wa-runków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W tym drugim przypadku mogłoby dojść do po-wstania sytuacji, w której określony podmiot, choć otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne, które wyga-sło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., nie uzyskałby zasiłku dla opiekuna gdyż organ rozstrzy-gający sprawę doszedłby do wniosku, iż świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło, zostało mu przyznane bezzasadnie, gdyż nie spełniał warunków przyjętych

w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.Przed koniecznością rozważania zakresu oceny,

przez organy administracji publicznej, wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna stanął Wojewódz-ki Sąd Administracyjny w Poznaniu w glosowanym wyroku z 21 listopada 2014 r. Stan faktyczny zawi-słej przed sądem sprawy obejmował sytuację, w któ-rej organy administracji publicznej uznały, że choć wnioskodawca miał prawo do świadczenia pielę-gnacyjnego, które następnie wygasło z dniem 30 czerw-ca 2013 r., to jednak nabył je w sposób nieuprawniony. Powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązu-jącym w dniu 31 grudnia 2012 r., zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługiwały, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawno-ści, podniesiono, że matka wnioskodawcy, w związ-ku z opieką, nad którą ma być przyznany zasiłek dla opiekuna, pozostawała w związku małżeńskim z mężem, który z kolei nie legitymował się żadnym stopniem niepełnosprawności. W ocenie organów, skoro osoba wymagająca opieki nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świad-czeniach rodzinnych według treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 2012 r., wnioskodawca nie znalazł się w kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku dla opiekuna i to pomimo spełniania pozostałych przesłanek uzyskania świadczenia i bez względu na fakt sprawo-wania opieki. Zwraca przy tym uwagę stanowisko sa-morządowego kolegium odwoławczego, które przyjęło, że samo sprawowanie opieki nie wiąże się automatycz-nie z prawem do rekompensaty finansowej ze strony państwa ze środków publicznych w formie zasiłku dla opiekuna w razie niespełnienia wszystkich wymaganych przesłanek, które muszą zachodzić łącznie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozwa-

żając prawidłowość stanowiska przyjętego przez orga-ny administracji publicznej, zauważył, że rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekunów, który przysługuje niejako „w miejsce” świadczenia pie-lęgnacyjnego, organy ponownie oceniają dokładnie ten sam stan faktyczny i operują dokładnie tymi samymi normami prawnymi (ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nakazuje sięgać do ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z 31 grudnia 2012 r.), jak we wcześniejszej sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do stanowiska TK, sąd zauważył, że obowiązy-wanie zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa powoduje, że niedo-puszczalne jest ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opie-kunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wy-kazać, że świadczeń tych nadużywały. W ocenie sądu zasiłek dla opiekunów należy bowiem postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pie-lęgnacyjne, wtórnie zaś dopiero jako świadczenie nowe. Konsekwentnie odmowa przyznania zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczące-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

53

go wskazania wyroku TK. W istocie prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozu-mianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, któ-re świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem TK nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw na-bytych i zaufania do organów państwa.Sąd pokreślił, że w sprawie nie wykazano, aby ja-

kiekolwiek ustalenia decyzji, której mocą przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, były błędne, bądź żeby nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu fak-tycznego względem sytuacji skarżącej jaka istniała w dacie, gdy przyznawano jej skarżącej powyższe pielęgnacyjne (następnie wygaszone). Stąd odmowa przyznania zasiłku dla opiekuna była nie do zaakcep-towania w świetle zasad konstytucyjnych uwypuklo-nych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.Niewątpliwie, jak powyżej wskazano, nadrzędnym

celem wprowadzenia do systemu prawnego zasiłku dla opiekuna było wykonanie wyroku TK w sprawie K 27/13, a więc przeciwdziałanie dokonanemu przez ustawodawcę naruszenia zasady ochrony praw słusz-nie nabytych, która polegała na niekonstytucyjnym wygaśnięciu z dniem 30 czerwca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia wymaga to, że zasada powyższa, w ocenie TK, jest uznawa-na za jedną z podstawowych zasad demokratyczne-go państwa prawnego, u podstaw której leży przede wszystkim pewność i stabilność prawa8. Ochrona praw nabytych jest elementem składowym zasady za-ufania obywateli do państwa i do stanowionego przez państwo prawa, wynikającej z zasady państwa prawne-go, a jej treścią jest zakaz pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ich ekspektatyw, ukształtowanych przez obowiązujące ustawy, oraz zakaz ich ogranicza-nia w sposób arbitralny. TK wyjaśniał również pojęcie „ekspektatyw”, wskazując, że są to sytuacje, w których dane podmioty spełniają wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do niej późniejszej ustawy9. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzeczeniach

sądów administracyjnych, wydanych już po wyroku TK z 5 grudnia 2013 r., odnaleźć można stanowisko, iż jego skutkiem było „reaktywowanie” prawa do świadczeń przyznanych w trybie art. 17 ustawy o świadcze-niach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. I tak, w wyroku WSA w Warszawie z 9 stycznia 2014 r.10, podkreślono, że orzeczenie TK w zakresie obowiązywania prawa materialnego co prawda wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakre-sie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wstecz-ny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w ży-cie orzeczenia TK. Powyższy, retroaktywny skutek niesie ze sobą również ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowiąc, jak zasadnie wy-wiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w glosowa-nym wyroku, świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne. Uznać należy tym samym, że w sta-nie prawnym ukształtowanym wyrokiem TK w sprawie K 27/13 po stronie osób, których decyzje o przyzna-niu świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy pra-wa, powstała ekspektatywa ponownego przyznania im odebranego z dniem 30 czerwca 2013 r. świadczenia. W tych okolicznościach faktycznych za niedopuszczal-ne uznać należało ponowne badanie, przy rozstrzyganiu

o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, czy wnioskodawca spełniał warunki uzasadniające otrzymanie przez niego świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzin-nych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Decydujące znaczenie dla uzyskania świad-czenia, o jakim mowa w ustawie o zasiłku dla opieku-nów, miało istnienie ostatecznej decyzji przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne, która jednakże wy-gasła w oparciu o niekonstytucyjny przepis ustawy z 7 grudnia 2012 r.Zawarcie w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypła-

cie zasiłków dla opiekunów zastrzeżenia, że świad-czenie powyższe przysługuje wtedy, gdy wniosko-dawca spełniał na dzień 31 grudnia 2012 r. warunki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, miało zapewne w ocenie prawodawcy służyć uszczelnieniu zasad przyznawania świadczeń rodzinnych poprzez ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują fak-tycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zara-zem korzystają ze świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jednakże wyrok TK z 5 grudnia 2013 r. nie dawał podstaw do takiego działania. Ponowna ocena, czy wnioskodawca, któ-remu przyznano świadczenie pielęgnacyjne, które wygasło następnie z mocy prawa, istotnie spełniał warunki dla jego uzyskania, prowadzi do podważe-nia podstawowej zasady prawa administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Może bowiem prowadzić do powstania sytuacji, kie-dy w tym samym stanie faktycznym organ, stosując te same przepisy (przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.), wyda dwa różne rozstrzygnięcia. Raz będzie to decyzja o przyznaniu świadczenia pie-lęgnacyjnego (która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r.), a następnie może to być decyzja o odmo-wie przyznania zasiłku dla opiekunów. Co więcej, ponowna ocena, czy wnioskodawca spełniał warunki umożliwiające mu przyznanie świadczenia pielęgna-cyjnego na dzień 31 grudnia 2012 r., może również skutkować naruszeniem zasady powagi rzeczy osą-dzonej. Organ administracji, wydając nową decyzję w oparciu o przepisy ustawy o zasiłku dla opieku-nów, może bowiem nie uwzględnić prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzin-nych dokonanej przez sąd administracyjny, o ile ten orzekał uprzednio w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie działanie pod-waża dodatkowo jedną z podstawowych zasad, jaką powinien się kierować organ administracji publicz-nej, czyli zasadę pogłębiania zaufania obywateli. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w gloso-

wanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wskazując, że organ, rozpoznając sprawę wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów w nie-zmienionym stanie faktycznym, nie może kwestio-nować wykładni przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym, o ile decyzja została wydana w wa-runkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym). Zastrzeżenie powyższe wskazuje, że Sąd dopuścił możliwość wydania decyzji odmownej, o ile pierwotna decyzja o przyznaniu świadczenia pie-lęgnacyjnego, która wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., została wydana w warunkach faktycznie usprawiedli-wionych. Zauważyć jednak należy, że zmiana okolicz-

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY

wiosna 2015

54

ności faktycznych, mająca miejsce po dniu 31 grudnia 2012 r., co do zasady nie wpływa na możliwość przyznania zasiłku dla opiekuna. Wynika to wprost z treści art. 2 ust. 6 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zgodnie z którym zarejestrowanie osoby w powiato-wym urzędzie pracy jako osoby poszukującej pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekunów za okres przed dniem wejścia w życie ustawy. Po drugie, w przypadku osób, które ubiegają się o przyznanie zasiłku dla opieku-nów za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzają-cego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ocena stanu faktycznego mogła dotyczyć jedynie sytuacji istniejącej na dzień 31 grudnia 2012 r., a więc powinna się opierać na zgromadzonym już w sprawie materiale dowodowym, uzyskanym w cza-sie trwania postępowania o przyznanie świadczenia pie-lęgnacyjnego, które wygasło z dniem 30 czerwca 2012 r. Inna sytuacja ma natomiast miejsce w przypadku

ubiegania się o zasiłek dla opiekunów na przyszłość, a więc gdy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna obejmuje okres od dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wy-płacie zasiłków dla opiekunów). W przypadku wnio-sków dotyczących powyższego okresu, ustawodawca wprost wskazał, w art. 7 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, że organ prowa-dzący postępowania ma obowiązek zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przepro-wadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy spo-łecznej, w celu potwierdzenia sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. A więc zarówno materiał dowodowy, jak i okolicz-ności faktyczne, jakie należy wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku o przyznanie zasiłku dla opie-kuna za okres od wejścia w życie powołanej powy-żej ustawy, będzie się różnił w sposób zasadniczy od sytuacji, gdy zasiłek ma być przyznany za okres od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia wejścia w życie usta-wy. Prowadzi to do wniosku, że jedynie w przypadku wniosków, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, organ jest uprawniony do odmowy przyznania wnioskowa-nego świadczenia z powołaniem się na przesłankę braku faktycznie usprawiedliwionych podstaw jego przyznania, a więc sytuacji braku rzeczywistej opieki beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym.Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać

należy, że zajęte przez Wojewódzki Sąd Administra-cyjny w Poznaniu stanowisko, zgodnie z którym or-gan, przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w nie-zmienionym stanie faktycznym, nie może kwestiono-wać przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzin-nych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grud-nia 2012 r., zasługuje na akceptację. Dopuszczenie możliwości ponownego badania, czy wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielę-gnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, powodowałoby powstanie skutków praw-nych niezgodnych ze stanowiskiem zawartym w wy-roku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r.

dr PAWEŁ DANIEL

Autor jest starszym asystentem sędziego WSA w Poznaniu

Przypisy:

1 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.2 Dz.U. z 2013 r., poz. 1557, dalej zwany także wyrokiem „K 27/13”.3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U.

z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze sprost., ze zm., dalej jako „Konstytucja”.4 Dz.U. z 2012 r., poz. 1548, dalej jako: „ustawą z 7 grudnia 2012 r.”.5 Por. P. Daniel, J. Szuma, Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych

oraz specjalnych zasiłków opiekuńczych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, „Casus” 2014, nr 2, s. 14 i n.

6 Dz.U. z 2014 r., poz. 567.7 Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2252.8 Orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992, nr 1,

poz. 8.9 Por. m. in. wyrok TK z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992, poz.

7; wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK 2000, nr 7, poz. 256. M. Wyrzykowski, Zasada demokratycznego państwa prawnego – kilka uwag, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Try-bunału Konstytucyjnego pod red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 245.

10 I SA/Wa 2293/13, CBOSA.

Comment on the judgment of Voievod-ship Administrative Court in Poznań of 21 November 2014, file number II SA/Po

1118/14

SUMMARY:

The Voievodship Administrative Court in Poznań in gi-ven judgment assumed that the public authority, gran-ting new benefit – the allowance for carer, which main goal is to compensate the nursing allowance which expi-red on the 30 June 2013, cannot contest the grounds on which the nursing allowance was granted. The conside-rations in the article prove that the viewpoint expressed by the court deserves approval. Allowing the possibility of re-examination whether the applicant meets the con-ditions for receiving nursing allowance specified in the Act on family benefits would create legal consequences inconsistent with the view expressed in the judgment of the Constitutional Court on 5 December 2013.

wiosna 2015

55

GŁOSY I KOMENTARZE

B R A K I F O R M A L N E Ś R O D K A Z A S K A R Ż A N I A

Dr MARIUSZ KOTULSKI

Jednym z problemów, przed któ-rym stają samorządowe kolegia od-woławcze jako organy odwoławcze, pozostaje kwestia braków formal-nych środków zaskarżenia. Niekie-dy jest to brak, który występował już w toku postępowania przed I in-stancją (jak np. w przypadku braku pełnomocnictwa) i nie został przez ten organ w żaden sposób wyelimi-nowany.Odwołanie i zażalenie to podstawo-

we środki zaskarżenia przewidziane przez kodeks postępowania admini-stracyjnego w postępowaniu jurys-dykcyjnym. Zarówno odwołania, jak i zażalenie, choć odformalizo-wane w swej treści, muszą spełniać podstawowe wymogi przewidziane dla pisma procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 63 § 1 k.p.a odwo-łania i zażalenia mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informa-tyzacji działalności podmiotów reali-zujących zadania publiczne. Pismo takie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić za-dość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych i być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli odwołanie lub zażalenie wniesiono ustnie do protokołu, to powinien być on podpisany przez wnoszącego, a ponadto przez pracownika, który go sporządził (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważnio-na, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W zakresie wszystkich wskaza-

nych tu wymogów mogą się pojawić braki formalne, które muszą być usunięte przed przejściem przez

organ odwoławczy do merytorycz-nego rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Do najczęściej spotykanych należą sytuacje braku podpisu pod odwołaniem oraz bra-ku pełnomocnictwa. We wskazanych sytuacjach organ II instancji powi-nien najpierw (przed merytorycz-nym badaniem sprawy w ramach postępowania odwoławczego) we-zwać podmiot składający odwołanie o jego podpisanie albo odpowiednio o przedłożenie pełnomocnictwa do występowania imieniem strony po-stępowania wnoszącej odwołanie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. „W przypadku podjęcia czynności bez umocowania na or-ganie spoczywa obowiązek wezwa-nia do usunięcia braku formal-nego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czyn-ności” – (wyrok NSA z dnia 5.12.2001 r., sygn. akt I SA 703/00). Istotne jest jednak, jak ma organ

zakończyć (w jakiej formie) tę fazę wstępną postępowania odwoław-czego. W doktrynie i orzecznictwie pojawiają się dwie propozycje roz-strzygnięcia tej kwestii. Pierwsza jest oparta na brzmieniu art. 64 § 2 k.p.a., druga na art. 134 k.p.a.Zgodnie ogólnymi prawidłami

postępowania administracyjnego wynikającymi z brzmienia art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli odwołanie lub za-żalenie nie czyni zadość innym wy-maganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie-usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie takiego pisma bez rozpoznania. Takie stanowisko wy-rażają G. Łaszczyca1 i H. Knysiak--Molczyk2. W konsekwencji organ odwoławczy jedynie zawiadamia wnoszącego takie pismo o pozosta-wieniu go bez rozpoznania, gdyż nie było ono prawnie relewantne i nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych wiążących się z wniesie-

niem środka zaskarżenia. Samo pozostawienie odwołania lub zażale-nia bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przed-miotem skargi do sądu administra-cyjnego3. Natomiast jeżeli odwołu-jący się uważa, że jego pismo speł-niało wszystkie wymogi formalne i było kompletne, to może wnieść skargę na bezczynność organu. Pozostawienie odwołania/zażalenia bez rozpoznania wprawdzie zgod-ne z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. i pociągające ze względu na łatwość jego zastosowania oraz spójność pewnych rozstrzygnięć proceso-wych na gruncie postępowania ju-rysdykcyjnego rodzi jednak pewne kontrowersje. Przede wszystkim daje słabszą pozycję procesową potencjalnemu odwołującemu, ale także rodzi wątpliwości co do daty stwierdzenia ostateczności rozstrzy-gnięcia organu I instancji, a wręcz pewności co do stanu prawnego, skoro prawidłowość pozostawienia środka zaskarżenia bez rozpoznania można zakwestionować w każdym czasie przed sądem administracyj-nym. Stąd też lepszym rozwiązaniem

wydaje się przyjęcie, że w przy-padku nieuzupełnienia braków for-malnych środka zaskarżenia w ter-minie organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. I chociaż kreuje to rozwiązanie od-rębne w stosunku do przyjętego w art. 64 § 2 k.p.a., to usuwa ono jego podstawowe wady, tj. wzmacnia pozycję osoby wnoszącej środek za-skarżenia oraz stabilizuje pewność obrotu prawnego poprzez możli-wość jednoznacznego stwierdzenia daty ostateczności decyzji organu I instancji. Wreszcie wskazać należy, że częściowo kwestie postępowania odwoławczego zostały uregulowane odrębnie w rozdziale 10 k.p.a. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie nie-

wiosna 2015

56

GŁOSY I KOMENTARZE

dopuszczalności odwołania zawarte w art. 134 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z poglądem, że „niedopusz-czalne jest rozpatrzenie odwoła-nia niezawierającego podpisu strony, jej adresu, a nie ma moż-liwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (w praktyce odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi) oraz gdy strona nie usunęła braków od-wołania w terminie (art. 64 § 2). Organ odwoławczy powinien za-tem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczal-ności odwołania, co lepiej zapew-nia stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoław-czym niż instytucja pozostawie-nia podania bez rozpoznania”4. Również w orzecznictwie wskazu-

je się, że przepis art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępo-wanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastoso-wanie w postępowaniu odwoław-czym tylko w sprawach nieuregu-lowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyj-nym (rozdział 10 działu II k.p.a.). Taką odmienną regulacją pozostaje sytuacja braków formalnych wnie-sionego środka zaskarżenia, której konsekwencją w przypadku ich nie-

uzupełnienia pomimo uprzedniego wezwania jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczal-ności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., a tym samym nie ma tu zastosowania art. 64 k.p.a.5. Wyni-ka to także z prostej konstatacji, że samą instytucję pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania przewidziano jedynie dla przypad-ków wszczynania postępowania administracyjnego i nie można jej przenosić na grunt trwającego już postępowania jurysdykcyjnego w kontekście wnoszonych środków zaskarżenia (odwołań, zażaleń). Jednocześnie wydanie postanowie-nia w takim przypadku w trybie art. 134 k.p.a. musi być zawsze oparte na wnikliwej analizie przesłanek. W istocie swej bowiem zamyka ono skarżącemu możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy jego sprawy roz-strzygniętej uprzednio przez organ I instancji, a więc niweczy realiza-cję zasady dwuinstancyjności z art. 15 ust. 1 k.p.a. Stąd też niezwykle istotna rola samorządowego kole-gium odwoławczego jako organu odwoławczego we właściwym sto-sowaniu tych przepisów.

dr MARIUSZ KOTULSKI

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału

Prawa i Administracji UJ, sędzią WSA w Krakowie

Przypisy:

1 „Przyczyną niedopuszczalności odwoła-nia nie jest także nieusunięcie braków co do treści odwołania (organ odwoławczy pozostawia wówczas odwołanie bez roz-poznania – art. 64 § 2)” – G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogól-nym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 290

2 H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstęp-nego postępowania odwoławczego, „Glosa” 2000, nr 12, s. 12.

3 Zob. wyrok NSA z dnia 8.04.2008 r., sygn. I GSK 485/07

4 M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępo-wania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 767. Tak również P. Przy-bysz, Kodeks postępowania administra-cyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s .266, J.P. Tarno, Niektóre problemy pro-cesowe w świetle doświadczeń i orzecznic-twa samorządowych kolegiów odwoław-czych, RPEiS 1998, z. 1, s. 76.

5 Zob. wyrok WSA w Krakowie z 8.01.2013 r., sygn. II SA/Kr 1456/12, a także wyrok NSA z 22.12.1998 r., sygn. III SA 4842/97, NSA z 17.11.1998 r., sygn. III SA 1161/97, wyrok NSA z 15.04.2010 r., sygn. I OSK 135/10, wyrok WSA w Gdańsku z 7.07.2010 r., sygn. II SA/Gd 256/10, wyrok WSA w Warszawie z 9.04.2014 r., sygn. VI SA/Wa 171/14.

wiosna 2015

57

GŁOSY I KOMENTARZE

W ostatnich tygodniach miała miejsce kolejna odsłona projektu ustawy – Ko-deks budowlany, mającej w założeniu zastąpić dotychczas funkcjonującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami). U podstaw prowadzonych od kilkunastu miesięcy prac legły bez wątpienia znakomite idee uproszczenia formalności i pro-cedur administracyjnych związanych z procesami inwestycyjnymi w budow-nictwie, uregulowania jedną ustawą spraw sytuowania, projektowania, bu-dowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych a także zasad działania właściwych w tych dziedzinach orga-nów administracji i ochrony szeroko po-jętego porządku publicznego. Niestety, kolejne warianty Kodeksu, prezentowa-ne zarówno środowiskom prawniczym, jak i fachowcom zrzeszonym w izbach samorządu zawodowego architektów czy inżynierów budownictwa, budzi-ły niezmiennie uzasadniony niepokój i liczne protesty. Również obecna jego wersja, przekazana przez Komisję Ko-dyfikacyjną Prawa Budowlanego do konsultacji członkom Izby Architek-tów Rzeczpospolitej Polskiej, zdaje się nie spełniać pokładanych w niej nadziei, a szczegółowa lektura proponowanych zapisów skłania do przedstawienia sze-regu uwag i poruszenia kilku dość istot-nych dla projektantów kwestii.Na wstępie warto zaznaczyć, że

wprawdzie obecny projekt, oznaczony datą 24 lutego 2015 r., został znacząco, wręcz radykalnie zmieniony w sto-sunku do uprzednio prezentowanych wersji (patrz projekt Kodeksu urbani-styczno-budowlanego z dnia 16 kwiet-nia 2014), ale trudno jest określić go mianem spójnego, ostatecznego i sa-tysfakcjonującego. W zaprezentowanej wersji Kodeksu pozostawiono bowiem wiele sygnalizowanych już uprzednio niedopowiedzeń i nieścisłości, z kolei sam jej układ sprawia wrażenie zesta-wienia fragmentów aktów prawnych dotychczas niezależnie funkcjonują-cych w obrocie prawnym. Już sam ten fakt może budzić uzasadniony niepokój – istniejące ustawy i rozporządzenia, nierzadko niespójne lub wręcz wza-

jemnie się wykluczające, stanowiły jednak pewne zamknięte całości, na-tomiast przeniesienie do nowej ordy-nacji jedynie ich wybranych zapisów może skutkować licznymi niedopowie-dzeniami i błędami interpretacyjnymi mocno utrudniającymi, a w skrajnych przypadkach wręcz paraliżującymi po-stępowania administracyjne lub nawet całe inwestycje. W proponowanym projekcie wciąż

brakuje również zmian o charakterze fundamentalnym. W wielu miejscach Kodeks utrzymuje dotychczasowe, mocno niedoskonałe rozwiązania obec-nie obowiązującego systemu prawnego, czego doskonałym przykładem może być zaniechanie planowanej reformy systemu ustalania warunków zabudo-wy za pomocą indywidualnych decy-zji administracyjnych. Projektowana ustawa zawiera ponadto szereg zapi-sów związanych wprawdzie z szeroko pojętymi kwestiami budowlanymi, ale pozostających bez bezpośredniego wpływu na procesy inwestycyjne i pro-wadzone w związku z nimi postępowa-nia administracyjne. Za przykład mogą posłużyć tutaj niezwykle rozbudowane działy Kodeksu odnoszące się do wyro-bów budowlanych – na 176 proponowa-nych artykułów regulujących procesy inwestycyjne oraz użytkowanie bu-dynków (wliczając w to zapisy wstępne i objaśniające dla całości ustawy, dział traktujący o odpowiedzialności zawo-dowej oraz przepisy karne) przypada aż 77 artykułów dotyczących wyrobów budowlanych. Nie trzeba przy tym dodawać że umieszczenie w Kodeksie regulacji mogących z powodzeniem funkcjonować w niezależnych aktach prawnych powoduje jego niepotrzebną komplikację, przecząc wspomnianej na wstępie idei radykalnego uproszczenia.Niezwykle niepokojące wydaje się

pozostawienie znacznej części szcze-gółowych regulacji do rozstrzygnięcia w aktach wykonawczych, co do proce-su powstawania których nie ma w tej chwili jakichkolwiek bliższych informa-cji. Problem ten jest wyjątkowo istotny, gdyż to właśnie nowe rozporządzenia, a nie sam Kodeks, będą decydowały o jakości i komforcie pracy projektan-

tów – wraz z wycofaniem obowiązują-cej ustawy – Prawo budowlane moc swoją stracą bowiem takie akty wy-konawcze, jak rozporządzenie Mini-stra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków tech-nicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami) czy rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projek-tu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późniejszymi zmianami). Przechodząc do szczegółowych zapi-

sów projektowanego Kodeksu, warto zaznaczyć że pozostawiono tam bez zmian (lub tylko nieznacznie zmodyfi-kowano) liczne formuły i pojęcia o wąt-pliwej merytorycznie treści, wielokrot-nie już do tej pory kwestionowane. Na przykład ustalona zapisem art. 3 pkt 3 definicja uznająca za „budynek” każdy „obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrze-ni za pomocą przegród budowla-nych oraz posiadający fundamenty i dach” nadal, pomimo zapadłych już w tej sprawie wyroków sądowych, nie precyzuje, czy w ramach przywołane-go pojęcia należy rozumieć wyłącznie część nadziemną obiektu czy również jego partie ulokowane poniżej poziomu gruntu. Wbrew pozorom jednoznacz-na interpretacja przywołanego poję-cia ma dla projektantów wyjątkowo istotne znaczenie, rozstrzygające m.in. w przypadkach klasyfikowania nieza-leżnie funkcjonujących obiektów po-łączonych wspólną częścią podziemną. Proponowana w art. 3 pkt 7 definicja „działki” jako „nieruchomości grun-towej lub działki gruntu, której wiel-kość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury tech-nicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikają-ce z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego” ma zbyt ogólny charakter, dopuszczający traktowanie jako terenu budowlanego każdy prak-tycznie rodzaj użytku gruntowego, z kolei z określonej zapisem art. 3 pkt

PROJEKT USTAWY – KODEKS BUDOWLANY – KOMENTARZ ARCHITEKTA

Mgr inż. arch. KRZYSZTOF PETRUS

wiosna 2015

58

GŁOSY I KOMENTARZE

9 formuły „infrastruktury technicz-nej” wyłączono przyłącza i zjazdy, nie podając przy tym jak owe elementy należy klasyfikować. Zawarta w art. 9 pkt 16 definicja „obiektu liniowego” jako „obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość” wydaje się nieprecyzyj-na i dopuszczająca wielorakie inter-pretacje, podobnie mało precyzyjne jest zawarte w art. 9 pkt 17 określe-nie „obiektu małej architektury” jako „niewielkiego obiektu, w tym obiektu użytkowego, służącego re-kreacji codziennej i utrzymaniu porządku oraz obiektu architektu-ry ogrodowej”, z którego wyłączono m.in. kapliczki przydrożne. Określona zapisem art. 9 pkt 32 formuła „terenu zamkniętego” odnosi się wyłącznie do obszarów istotnych ze względu na obronność i bezpieczeństwo pań-stwa, weryfikacji wymaga zatem jej zgodność z obecnie funkcjonującym katalogiem „terenów zamkniętych” obejmującym m.in. obszary kolejo-we. Za wyjątkowo niefortunne należy uznać wreszcie zawarte w art. 9 pkt 39 pojęcie „wysokości” definiujące ten parametr jako „mierzony od po-ziomu terenu do jego najwyższego punktu, a w przypadku budynku – do kalenicy wraz z ociepleniem lub pokryciem dachu albo najwyższego punktu budynku z wyłączeniem kominów oraz urządzeń instalowa-nych na budynkach”. W swej pozornej szczegółowości zapis ten pomija m.in. kwestię wyprowadzonych ponad połacie dachowe elementów oddzielenia prze-ciwpożarowego (tzw. ścian ogniowych, do tej pory z reguły nie wliczanych do wysokości budynku), tymczasem wyłączone z zakresu wysokości urzą-dzenia instalowane na budynkach potrafią dziś nierzadko stanowić do-datkową jego kondygnację. Pewnych korekt wymagają również

zawarte w art. 89 i 98 wykazy robót zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody budowlanej lub wymagających jedynie zgłoszenia z dołączonym pro-jektem urbanistyczno-architektonicz-nym, w znacznej części powtarzające zapisy obowiązującej obecnie ustawy – Prawo budowlane. W projekcie Kodeksu nie rozwiązano bowiem wciąż narastających wątpliwości in-terpretacyjnych związanych z nie-jednoznacznym charakterem takich określeń, jak „wiata” (obiekt różnie klasyfikowany w zależności od liczby posiadanych ścian) czy „budynek gospodarczy”, nierzadko rozumiany jako obiekt towarzyszący zabudowie innego typu, nie mogący funkcjono-wać samodzielnie.

Ogromny niepokój wzbudza dopusz-czenie proponowanymi zapisami art. 52 § 4 możliwości zwolnienia absol-wentów wybranych szkół wyższych z egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności prak-tycznego zastosowania wiedzy tech-nicznej w celu uzyskania uprawnień budowlanych. Wprawdzie zwolnienie to dotyczyć ma wyłącznie studiów prowadzonych na podstawie umowy, o której mowa w art. 168b ust. 2 usta-wy z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2012 poz. 572 z późniejszymi zmianami), zawartej między właściwym organem samorządu zawodowego a uczelnią legitymującą się programem kształ-cenia opracowanym z udziałem tego organu, jednak doświadczenie za-wodowe wskazuje, że obecnie żadna szkoła wyższa, mimo licznych deklara-cji programowych, nie przygotowuje absolwentów w sposób gwarantujący im dogłębną znajomość aktualnych przepisów prawa oraz praktyczne-go zastosowania wiedzy technicznej. Biegłość w tym zakresie może bowiem zapewnić tylko i wyłącznie obowiązek rzetelnego przygotowania do egzami-nu członkowskiego, którego nie zastą-pi nawet wieloletnia praktyka projek-towa, dająca nierzadko jedynie złudne wrażenie kompleksowej znajomości przepisów techniczno-budowlanych.Niezwykle słusznie, przychylając się

do głosów osób czynnie związanych z projektowaniem, do grona uczestni-ków procesu budowlanego wprowa-dzono, w miejsce dotychczasowego „projektanta”, instytucję „głównego projektanta” – osoby odpowiedzialnej za sporządzenie pełnobranżowej doku-mentacji projektowej i sprawującej pie-czę nad zgodnością realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem. Z niewia-domych przyczyn zapisami art. 62 § 2 zmodyfikowano jednak równocześnie dotychczasowe regulacje dotyczące konieczności zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlane-go pod względem zgodności z przepi-sami przez osobę posiadającą upraw-nienia budowlane lub rzeczoznawcę budowlanego, w miejsce dotychczaso-wego „sprawdzającego” wprowadza-jąc osobę „projektanta sprawdzają-cego”. Dyskusyjne wydaje się w tym kontekście użycie słowa „projektant” – funkcjonująca obecnie ustawa prze-widuje dokonanie wspomnianych czyn-ności weryfikacyjnych przez osobę niekoniecznie czynnie uczestniczącą w procesie projektowania, natomiast formuła „projektanta sprawdzają-cego”, niejako z definicji, uznaje go za współautora dzieła architektonicznego.

Wydaje się zresztą że dotychczasowa instytucja „sprawdzającego” nie wy-magała radykalnych zmian, ale jedynie nieznacznej modyfikacji lub rozszerze-nia zakresu jego praw i obowiązków. Istotne zastrzeżenia budzi również

zakres zdefiniowanych w art. 64 obo-wiązków głównego projektanta zwią-zanych z pełnieniem nadzoru pro-jektowego. Proponowany w § 2 zapis o konieczności uzupełniania na tym etapie „brakujących szczegółów” w dokumentacji projektowej może, w pewnych sytuacjach, skłaniać in-westorów do żądania dodatkowych opracowań wykonawczych, co przy braku jednoznacznych zasad pełnie-nia wspomnianych nadzorów (zwłasz-cza dotyczących kwestii finansowych i związanych z prawami autorskimi) i w świetle dalszych zapisów Kodeksu byłoby to dla projektantów wyjątkowo niekorzystne. Projektowane regulacje, podobnie jak dotychczas funkcjonu-jąca ustawa, nakładają bowiem na projektantów ustawowy obowiązek czuwania nad realizacją inwestycji, za-pisem art. 64 § 4 dając jednak inwesto-rowi możliwość zmiany nadzorującego projektanta w sytuacji jego szeroko pojętego „uchylania się” od obowiąz-ku. Nie trzeba dodawać że owo „uchy-lanie się” może być powodowane m.in. brakiem stosownego wynagrodzenia, a powierzenie sprawowania nadzoru innemu projektantowi wiąże się z utra-tą przez autora kontroli nad procesem powstawania obiektu budowlanego, stanowiącego bez wątpienia dzieło chronione prawem autorskim.W regulującym kwestie sytuowa-

nia budynków dziale IV Kodeksu pominięto niezwykle istotną kwestię dopuszczenia lokalizacji projektowa-nych inwestycji w zbliżeniu do granicy z działka sąsiednią (lub bezpośrednio w tej granicy) w sytuacjach uzasadnio-nych względami urbanistyczno-prze-strzennymi, a więc w oparciu o zapisy planu miejscowego lub decyzji o wa-runkach zabudowy i zagospodarowa-nia terenu. Z kolei proponowane uza-leżnienie możliwości takiej lokalizacji wyłącznie od uzyskania wyrażonej w formie aktu notarialnego zgody władającego sąsiednią posesją może budzić istotne komplikacje procedu-ralne m.in. w przypadkach rozbudowy lub przebudowy budynków zlokalizo-wanych w granicy z działkami o nie-uregulowanej sytuacji prawnej. We wspomnianym dziale nie określono również rodzaju działek, od granicy których wyznaczone odległości mają zostać zachowane, pominięto też nie-zwykle istotne kwestie wzajemnych relacji przestrzennych budynków już

wiosna 2015

59

GŁOSY I KOMENTARZE

istniejących oraz projektowanych.Nowością w stosunku do obecnie

obowiązujących regulacji jest propo-nowany zapisami art. 80 § 1 Kodeksu podział projektu budowlanego na dwa odrębnie zatwierdzane opracowania: część urbanistyczno-architektoniczną oraz projekt techniczny. Z pewno-ścią pozwoli to uprościć procedury administracyjne i zmniejszyć gaba-ryty analizowanych w toku postępo-wań opracowań, jednak wymieniona w dalszej części artykułu zawartość dokumentacji projektowej wskazuje m.in. na konieczność dołączania pro-jektu architektonicznego do obydwu wspomnianych części. Zapisy art. 80 wymagają zatem doprecyzowania – w sytuacji określonego art. 91 i 94 rozdzielenia procesu zatwierdzania poszczególnych opracowań logiczny wydaje się obowiązek zawarcia opra-cowania architektonicznego wyłącznie w dokumentacji urbanistyczno-archi-tektonicznej, gdyż tylko na podstawie kompletnych rysunków projektowych możliwe jest szczegółowe zbadanie, zgodnie z zapisem art. 92 § 1 pkt. 4, zgodności projektu urbanistyczno--architektonicznego z zapisami obo-wiązującego planu miejscowego lub decyzji WZ. Co więcej, w sytuacji wspomnianego rozdzielenia procesu zatwierdzania dokumentacji propono-wana formuła pozwoli uniknąć żmud-nej weryfikacji zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie technicznym z zatwierdzonym wcześniej projektem urbanistyczno-architektonicznym. Omawiając regulacje zawarte w art.

80, warto zwrócić również uwagę na za-pisy jego § 2.2, pozostawiające w gestii projektantów ocenę obszaru oddziały-wania projektowanej inwestycji. Jest to kwestia niezwykle wrażliwa i wymaga-jąca od ustawodawcy szczególnej ostroż-ności, albowiem wpływ projektowanego obiektu na działki sąsiednie jest trudny do precyzyjnego zdefiniowania (skala oddziaływania obiektu na sąsiadujące tereny bywa uzależniona od wielu czyn-ników, z których tylko część bezpośred-nio wiąże się z jego funkcją czy gabary-tami) i już w obecnym stanie prawnym nierzadko stanowi przedmiot sporów i podstawę do kierowania skarg na de-cyzje administracyjne na drogę sądową.Istotne wątpliwości budzi również

określony zapisami art. 91 § 2, art. 94 § 2 i art. 99 § 2 sposób przekazywa-nia organom administracyjnym do-kumentacji w formie elektronicznej. Wprawdzie w projekcie ustawy za-strzeżono że format dokumentów ma pozostać wyłącznie „do odczytu”, jed-nak mnogość istniejących w tym za-kresie rozwiązań każe rozważyć kilka

związanych z tym kwestii. W pierw-szej kolejności należy zaznaczyć, że większość stosowanych obecnie for-matów pozwala, mimo wszystko, na pewną ingerencję w opracowanie. Co za tym idzie, jednoznacznego zdefinio-wania wymaga problem poświadcza-nia przez projektantów elektronicznej wersji opracowań projektowych oraz wprowadzanych do niej w toku postę-powania korekt i zmian. Ponadto, po-mimo nieustannego postępu technicz-nego, nośniki cyfrowe wciąż bywają zawodne, istnieje zatem ryzyko utraty archiwizowanych przez organ doku-mentów w czasie zdecydowanie krót-szym niż wskazany w art. 82 „okres istnienia obiektu budowlanego”, a pojawiające się wciąż nowe technolo-gie gromadzenia danych mogą w przy-szłości spowodować istotne trudności w odczycie przestarzałych nośników.Z punktu widzenia projektanta

niepokojący wydaje się również proponowany zapis art. 84, stano-wiący, że „właściwi ministrowie mogą wydawać i rozpowszechniać wzorce, przykłady i standardy zalecane do wykorzystania przy projektowaniu, budowie i utrzy-maniu obiektów budowlanych”. Wprawdzie sama zasada nie budzi tutaj szczególnych zastrzeżeń, ale jej ustawowe uregulowanie, szczególnie w sytuacji, gdy nie ma obecnie prze-szkód utrudniających rozpowszech-nianie wspomnianych wskazówek i wzorców, może wskazywać na próbę niezwykle niebezpiecznego, odgórne-go sterowania procesem projektowa-nia, budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Choć za niezwykle istotny dla pra-

cowników organów administracji, pro-jektantów i inwestorów pozostaje pro-ponowany zapis art. 106 § 3 stanowią-cy, że „w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie praw-nym, pisma doręcza się poprzez obwieszczenie w siedzibie organu”, to jednak już wysoce wątpliwa wydaje się treść § 1 wspomnianego artykułu, pozwalająca na zawiadamianie więcej niż dwudziestu stron postępowania poprzez obwieszczenie w siedzibie or-ganu oraz informację zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej właściwego urzędu. W rzeczywistości otwiera ona drogę do realizacji procedury ad-ministracyjnej bez faktycznego udzia-łu osób posiadających uzasadniony interes w sprawie, co może z kolei skutkować wzrostem powództw kie-rowanych na drogę sądową i w efek-cie znaczącym wydłużeniem procesów inwestycyjnych.

Wartymi odnotowania są wreszcie zastrzeżenia związane z regulacjami Kodeksu budowlanego w zakresie odpowiedzialności projektantów za przyjęte w opracowaniach rozwiąza-nia. Zapisem art. 80 § 5 utrzymano dotychczasowy, nie do końca zrozu-miały, obowiązek składania przez nich oświadczeń o kompletności przeka-zywanej do zatwierdzenia dokumen-tacji technicznej oraz o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami prawa, mimo że na mocy licznych przepisów projektanci i tak ponoszą prawną i za-wodową odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, funkcjonalne i przestrzenne. Co więcej, wprawdzie z treści art. 62 § 1 wynika, że jeśli pro-jekt budowlany zawiera elementy, do których zaprojektowania wymagane są uprawnienia w innej specjalności niż posiadane przez głównego projek-tanta, to ten ma obowiązek zapewnić zaprojektowanie tych elementów przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i zakresie, jednak treść § 3 wskazuje, że tylko główny projektant oraz projektant sprawdzający ponoszą odpowiedzialność za kompletność oraz zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, de-cyzjami i zasadami wiedzy technicz-nej. Zapisy projektowanego Kodeksu nie eliminują wreszcie dość uciążliwej dla projektantów, niemającej miejsca w przypadku innych zawodów zaufania publicznego, konieczności przedkładania do postępowań dokumentów poświad-czających posiadanie stosownych upraw-nień i przynależność do izby samorządu zawodowego, nie regulują też kwestii poświadczania przez nich zgodności z oryginałem licznie składanych w toku postępowań dokumentów. Na koniec warto zaznaczyć, że przed-

stawione powyższej rozważania nie wyczerpują niestety listy zgłaszanych przez środowiska projektantów za-strzeżeń. Zarówno jednak ich liczba, jak i waga poruszanych problemów zdają się wskazywać na to, że pro-ponowana wersja ustawy – Kodeks budowlany wymaga radykalnej, rze-telnej i bez wątpienia dogłębnej we-ryfikacji przeprowadzonej z udziałem osób biorących czynny udział w proce-sach projektowania i postępowaniach administracyjnych.

mgr inż. arch. KRZYSZTOF PETRUS

Autor jest projektantem, pracownikiem naukowym Wydziału Architektury

Politechniki Krakowskiej, członkiem Małopolskiej Okręgowej Izby

Architektów, współpracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie

wiosna 2015

60

GŁOSY I KOMENTARZE

Wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt K 51/12 – sentencja została ogłoszona w Dz.U. 2014, poz.172) w sprawie zbadania zgod-ności art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112, ze zm.) z art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej oraz art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnospraw-nych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169), po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Trybunał konstytucyjny o r z e k ł:

Art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Ko-deks wyborczy rozumiany w ten sposób, że dotyczy orze-czenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samo-dzielnej egzystencji wydane-go po nabyciu mandatu wójta, jest zgodny z art. 60 w związ-ku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z UZASADNIENIA

I

We wniosku Rzecznik Praw Oby-watelskich wniósł o stwierdzenie, że art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wy-borczy (dalej: k.w.) jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 32 Kon-stytucji oraz art. 29 lit. a Konwen-cji o prawach osób niepełnospraw-nych (dalej: konwencja).W uzasadnieniu wniosku Rzecz-

nik wskazał, że wpłynęła do niego skarga obywatela poruszającego się o kuli, posiadającego orze-czenie o niepełnosprawności ze stwierdzoną trwałą niezdolno-ścią do pracy, który w wyborach

samorządowych w 2010 r. chciał kandydować na stanowisko wój-ta. Podczas rejestracji komitetu wyborczego został poinformowa-ny, że w wypadku wygrania przez niego wyborów jego mandat zosta-nie wygaszony w pierwszym dniu urzędowania zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza lub prezyden-ta miasta (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191). Analogiczne rozwią-zanie zawiera obecnie art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Zgodnie z tym prze-pisem mandat wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wygasa w razie orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samo-dzielnej egzystencji osoby piastu-jącej to stanowisko, co stwierdza w drodze postanowienia komisarz wyborczy. Regulacja taka nie wy-stępuje w wypadku innych funkcji publicznych, niektóre z nich były lub są sprawowane przez osoby posiadające orzeczenie o niezdol-ności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji.W doktrynie prawa wskazuje

się, że prawo dostępu do służby publicznej może być ograniczone jedynie przez wymóg posiadania obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych. Wprowadzo-ne przez ustawodawcę dodat-kowe warunki musi przewidy-wać zobiektywizowane kryteria dostępu do danego stanowiska, uregulowane na jednakowych zasadach dla wszystkich obywa-teli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Z art. 60 Kon-stytucji wynika, że w wypadku osób ubiegających się o dostęp do służby publicznej niemożliwe jest wprowadzenie zróżnicowania ich sytuacji na podstawie jakich-kolwiek pozakonstytucyjnych przesłanek.

Zdaniem wnioskodawcy, regula-cję zawartą w art. 492 § 1 pkt 6 k.w. trzeba postrzegać w perspek-tywie całego systemu orzekania o niepełnosprawności i niezdolno-ści do pracy. Z przepisów praw-nych oraz orzecznictwa sądowego wynika, że osoba mająca orzecze-nie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodziel-nej egzystencji może podejmować zatrudnienie. Nie ma również podstaw do tworzenia funkcji, któ-rych osoba taka nie może pełnić. Nie można wskazać argumentów uzasadniających stosowanie ta-kiego ograniczenia wobec wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Nie sposób określić cel, jakiemu kwestionowany przepis ma słu-żyć, tym bardziej że osoba legi-tymująca się wskazanym wyżej orzeczeniem może kandydować na stanowisko wójta, burmistrza i prezydenta miasta.Jak wskazuje wnioskodawca,

bierne prawo wyborcze osób ma-jących wskazane wyżej orzeczenie ma charakter pozorny, gdyż ich wybór na stanowisko wójta, bur-mistrza lub prezydenta miasta wymaga wygaszenia ich manda-tu. Tymczasem istnieje możliwość stworzenia procedur stwierdzania niezdolności do pełnienia tych funkcji, które nie ograniczałyby w sposób nadmierny dostępu osób z niepełnosprawnością do służby publicznej, natomiast pozwalały-by stwierdzić rzeczywistą niezdol-ność danej osoby do pełnienia tych funkcji. Takie odrębne procedury stwierdzania niezdolności do spra-wowania powierzonych funkcji ist-nieją w wypadku Prezydenta RP i sędziów, stąd analogiczna proce-dura mogłaby zostać stworzona na potrzeby orzekania o niezdolności do zajmowania stanowiska wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Z O R Z E C Z N I C T WA T RY B U N A Ł U K O N S T Y T U C Y J N E G O

Opracowała:

Dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA

wiosna 2015

61

GŁOSY I KOMENTARZE

Zdaniem wnioskodawcy, art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest również nie-zgodny z art. 29 lit. a konwencji. Przepis ten zobowiązuje państwa – strony konwencji do zapewnie-nia, że osoby niepełnosprawne będą mogły efektywnie i w pełni uczestniczyć w życiu politycznym i publicznym, na zasadzie równości z innymi obywatelami, bezpośred-nio lub za pośrednictwem swobod-nie wybranych przedstawicieli, włączając w to prawo i możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego. Przepis ten zawiera normy samowykonalne, które należy stosować bezpo-średnio w krajowym porządku prawnym. Implementacji wymaga jedynie w zakresie dostosowania procedur głosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych. W oce-nie wnioskodawcy, kwestionowaną regulację należy również uznać za dyskryminację ze względu na niepełnosprawność w rozumieniu art. 2 konwencji. Ponadto, wbrew art. 8 konwencji, utwierdza ona w społeczeństwie stereotyp osób niepełnosprawnych jako niezdol-nych do aktywnego udziału w ży-ciu publicznym i politycznym.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot kontroli

1.1. Wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z powodu orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodziel-nej egzystencji stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpie-nia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wybor-czego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biulety-nie Informacji Publicznej, a ponadto doręcza niezwłocznie zainteresowa-nemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy. Od postanowienia komisarza wyborcze-go o wygaśnięciu mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta za-interesowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w termi-nie 7 dni od dnia doręczenia postano-wienia. Skargę wnosi się za pośred-nictwem komisarza wyborczego.

1.2. Orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do sa-

modzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o eme-ryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji jest jedną z wielu przesłanek wyga-śnięcia mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wymienio-nych w art. 492 § 1 k.w. Poza orze-czeniem niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wygaśniecie mandatu wójta, burmistrza lub prezyden-ta miasta może nastąpić wskutek odmowy złożenia ślubowania, nie-złożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświad-czenia o swoim stanie majątkowym, pisemnego zrzeczenia się mandatu, utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z wykony-waniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, okre-ślonych w odrębnych przepisach, śmierci, odwołania w drodze re-ferendum, odwołania z powodu powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw oraz zmian w podziale terytorialnym, o któ-rych mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w.Zakwestionowany art. 462 § 1 pkt

6 k.w. należy postrzegać jako ele-ment całości przepisów dotyczą-cych rozwiązania stosunku pracy z osobą zatrudnioną na podstawie wyboru. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządo-wych (Dz.U. nr 223, poz. 1458, ze zm.) wójt, burmistrz i prezydent miasta to pracownicy samorządo-wi zatrudniani w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Czynno-ści z zakresu prawa pracy wobec tych osób związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje przewodniczący rady gminy. Stosunek pracy z wyboru, jak stwierdza art. 73 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: k.p.), rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu, stąd konieczne jest określenie w usta-wie przesłanek owego wygaśnięcia.

2. Wzorce kontroli

2.1. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest kwestionowany przez wniosko-dawcę z punktu widzenia dwóch wzorców kontroli. Pierwszy to wzorzec skonstruowany na pod-stawie dwóch przepisów związko-

wo ze sobą połączonych, tj. art. 60 w związku z art. 32 Konstytucji. Drugim wzorcem kontroli jest art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Zasto-sowawszy pierwszy wzorzec kon-troli, wnioskodawca formułuje za-rzut naruszenia gwarantowanego wszystkim obywatelom korzysta-jącym z pełni praw publicznych prawa dostępu do służby publicz-nej na jednakowych zasadach przez uniemożliwienie osobom posiadającym orzeczenie o nie-zdolności do pracy lub niezdolno-ści do samodzielnej egzystencji piastowania mandatu wójta, bur-mistrza lub prezydenta miasta. Zastosowawszy drugi wzorzec kontroli, wnioskodawca formułuje zarzut dyskryminacji osób niepeł-nosprawnych w życiu społecznym i publicznym.

2.2. Art. 60 Konstytucji przy-znaje wszystkim obywatelom pol-skim, korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Użyte w tym przepisie pojęcie „służby publicznej” obej-muje ogół stanowisk w organach władzy publicznej, w tym m.in. w pochodzących z wyborów orga-nach samorządu terytorialnego W niniejszej sprawie TK rozważył

problem, czy art. 60 Konstytucji jest w ogóle adekwatnym wzorcem kontroli względem zakwestiono-wanej regulacji prawnej. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. może być bowiem stosowany jedynie względem osób, które już zrealizowały konstytucyj-nie gwarantowane prawo dostępu do służby publicznej. Wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta może bowiem zostać stwierdzone jedynie w sto-sunku do osoby, która wcześniej mandat taki nabyła w drodze wy-borów powszechnych. Wniosko-dawca natomiast twierdzi, że kwe-stionowany przepis uniemożliwia nabycie mandatu wójta, burmi-strza lub prezydenta miasta osobie niepełnosprawnej, bo choć osoba taka ma bierne prawo wyborcze, to jednak następnego dnia po jej wyborze pojawia się konieczność wygaszenia jej mandatu. W niniejszej sprawie TK uznał

jednak, że art. 60 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli. Dostęp do służby publicznej obej-muje bowiem nie tylko etap wstą-pienia do służby publicznej, ale również etap pozostawania w służ-

wiosna 2015

62

GŁOSY I KOMENTARZE

bie publicznej aż do jej opuszcze-nia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, po-winny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyję-cie do służby publicznej, jak i oso-by, które w służbie tej pozostają. Gdyby bowiem przyjąć, że do tych ostatnich osób art. 60 Konstytucji nie znajduje zastosowania, to nale-żałoby dojść do wniosku, że prawo dostępu do służby publicznej ma charakter iluzoryczny.

2.3. Kolejnym problemem, który TK rozważył w kontekście wzorców kontroli, jest związkowy względem art. 60 Konstytucji charakter, jaki wnioskodawca nadał art. 32 Konsty-tucji. Ten ostatni przepis statuuje za-sadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji. Jak bowiem wcze-śniej wskazano, z art. 60 Konstytucji wynika, że dostęp do służby publicz-nej powinien być zagwarantowany „na jednakowych zasadach”. Problem relacji między art. 32

i art. 60 Konstytucji był wielokrot-nie analizowany w orzecznictwie TK. W niektórych sprawach TK przyjmował, że art. 60 Konstytu-cji konsumuje zarzuty formułowa-ne w związku z art. 32 Konstytucji przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności prawa, stąd w od-niesieniu do tego ostatniego wzor-ca postępowanie było umarzane. W innych sprawach TK orzekał na podstawie art. 32 i art. 60 Konsty-tucji, traktując każdy z tych prze-pisów jako samodzielny wzorzec kontroli, posiadający własną istot-ną dla sprawy treść, w związku z którą formułowane były nieza-leżne zarzuty niekonstytucyjności. Z uzasadnienia wniosku inicju-

jącego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że główny zarzut dotyczy dyskryminowania osób nie-pełnosprawnych w zakresie dostę-pu do służby publicznej. Wzorcem kontroli dla tak sformułowanego zarzutu jest art. 60 Konstytucji. Wnioskodawca w żaden sposób nie uzasadnił tego, na czym miałaby polegać związkowość art. 32 Kon-stytucji i jaką nową treść przepis ten wnosi z punktu widzenia przy-toczonego wyżej zarzutu niekon-stytucyjności. Z tego względu TK uznał, że wzorcem kontroli w ni-niejszej sprawie powinien być art. 60 Konstytucji, natomiast postę-powanie co do art. 32 Konstytucji jako wzorca związkowego zostało umorzone z uwagi na zbędność orzekania.

2.4. Drugim wzorcem kontroli zo-stał uczyniony przez wnioskodawcę art. 29 lit. a konwencji. Przepis ten zobowiązuje państwa strony kon-wencji do zagwarantowania osobom niepełnosprawnym praw politycz-nych i możliwość korzystania z nich, na zasadzie równości z innymi oso-bami oraz do: zapewnienia, że oso-by niepełnosprawne będą mogły efektywnie i w pełni uczestniczyć w życiu politycznym i publicznym, na zasadzie równości z innymi oso-bami, bezpośrednio lub za pośred-nictwem swobodnie wybranych przedstawicieli, włączając w to pra-wo i możliwość korzystania z czyn-nego i biernego prawa wyborczego, między innymi przez: zapewnienie, że tryb głosowania oraz stosowane w związku z nim urządzenia i mate-riały będą odpowiednie, dostępne i łatwe do zrozumienia i zastosowa-nia; ochronę praw osób niepełno-sprawnych do tajnego głosowania w wyborach i referendach publicz-nych bez zastraszania, a także do kandydowania w wyborach, efek-tywnego sprawowania urzędu i peł-nienia wszelkich funkcji publicznych na wszystkich szczeblach rządzenia, ułatwianie korzystania ze wspoma-gających i nowych technologii tam, gdzie to właściwe; gwarancje swo-body wyrażania woli przez osoby niepełnosprawne występujące jako wyborcy i, w tym celu, tam gdzie to konieczne, zezwalanie osobom nie-pełnosprawnym, na ich życzenie, na korzystanie z pomocy w głosowaniu ze strony wybranej przez nie osoby.Zarzut niezgodności art. 492 § 1

pkt 6 k.w. z art. 29 lit. a konwencji wnioskodawca uzasadnia w sposób bardzo lakoniczny. Trybunał Kon-stytucyjny stanął na stanowisku, że tak formułowany zarzut powiela treść zarzutu niekonstytucyjności sformułowanego na podstawie art. 60 Konstytucji. Wnioskodawca nie wywiódł z przepisu konwencyjne-go treści szerszych niż wynikające z przywołanego wzorca konstytu-cyjnego. W takiej sytuacji Trybu-nał uznał, że oddzielne orzekanie o zgodności zaskarżonej regulacji z art. 29 lit. a konwencji jest zbęd-ne. Stąd postępowanie co do tego wzorca kontroli zostało umorzone z uwagi na zbędność orzekania.

3. Niezdolność do pracy i niezdolność do samodziel-

nej egzystencji

3.1. Zrekonstruowanie pełnej tre-ści normatywnej kwestionowanego

w niniejszej sprawie art. 492 § 1 pkt 6 k.w. wymaga dokonania analizy przepisów ustawy z dnia 17 grud-nia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-nych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), do których art. 492 § 1 pkt 6 k.w. odsyła w zakresie określania trybu orzekania o nie-zdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji.Pojęcie „niezdolności do pracy”

w ustawie o emeryturach i ren-tach z FUS zostało zdefiniowane przede wszystkim na potrzeby ustalenia prawa do renty z tytu-łu niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 ustawy o emery-turach i rentach z FUS renta taka przysługuje ubezpieczonemu, któ-ry jest niezdolny do pracy, a po-nadto ma wymagany okres skład-kowy i nieskładkowy, niezdolność do pracy zaś powstała w okresach określonych w tej ustawie. Osobie spełniającej te warunki przysługu-je renta stała, jeżeli niezdolność do pracy jest trwała, lub renta okre-sowa, jeżeli niezdolność do pracy ma taki właśnie charakter. Renta z tytułu niezdolności do pracy, jak sama jej nazwa wskazuje, przy-sługuje z uwagi na brak możliwo-ści podjęcia pracy ze względu na stwierdzoną niezdolność do pracy, która może, choć nie musi być po-łączona z niezdolnością do samo-dzielnej egzystencji.

3.2. Pojęcie „niezdolności do pracy” zostało zdefiniowane w art. 12 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem niezdolną do pracy w rozumie-niu tej ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraci-ła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifi-kowaniu. Samo naruszenie spraw-ności organizmu nie jest zatem wy-starczającą przesłanką orzeczenia niezdolności do pracy. Dodatkowo konieczne pozostaje stwierdzenie, że z tego powodu dana osoba utra-ciła zdolność do pracy zarobkowej oraz nie rokuje odzyskania takiej zdolności po przekwalifikowaniu. Ustawa wyróżnia dwa rodzaje niezdolności do pracy: całkowitą i częściową. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utra-ciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a częściowo niezdolną do pracy osoba, która

wiosna 2015

63

GŁOSY I KOMENTARZE

w znacznym stopniu utraciła zdol-ność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Podczas oceny stopnia i przewidywane-go okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do odzyskania zdolności do pracy uwzględnia się stopień naruszenia sprawności organizmu oraz możliwości przy-wrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji, a także możliwość wykonywania dotychczasowej pracy lub pod-jęcia innej pracy oraz celowość przekwalifikowania zawodowego, biorąc pod uwagę rodzaj i cha-rakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek i predyspozycje psychofizyczne. Niezdolność do pracy jest orzeka-na – co do zasady – na 5 lat, chyba że według wiedzy medycznej nie ma rokowań odzyskania zdolno-ści do pracy przed upływem tego okresu. W tym ostatnim wypadku niezdolność do pracy orzeka się na dłużej niż 5 lat. Jeżeli jednak oso-bie uprawnionej do renty z tytułu niezdolności do pracy przez co naj-mniej ostatnich 5 lat poprzedzają-ce dzień badania lekarskiego bra-kuje mniej niż 5 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego, w wypadku dalszego stwierdzenia niezdolności do pracy orzeka się niezdolność do pracy na okres do dnia osiągnięcia tego wieku. W wypadku stwierdzenia na-

ruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym koniecz-ność stałej lub długotrwałej opie-ki i pomocy innej osoby w zaspo-kajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Nie-zdolność ta nie jest bezpośrednio powiązana z niezdolnością do pra-cy, gdyż dla jej ustalenia znaczenie ma jedynie stwierdzenie narusze-nia sprawności organizmu w takim stopniu, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka i pomoc innej osoby w zaspokajaniu podstawo-wych potrzeb życiowych. Oczywi-ste jest zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji, która nie może samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej jest niezdolna do pracy. Analiza powyższej regulacj i

prawnej prowadzi do wniosku, że w rozumieniu ustawy o eme-ryturach i rentach z FUS nie-zdolność do pracy ma charakter stopniowalny. Po pierwsze, może ona przybrać postać częściowej

niezdolności do pracy, polegającej na utracie w znacznym stopniu zdolności do pracy zgodnej z po-ziomem posiadanych kwalifikacji. Osoba częściowo niezdolna do pracy zachowuje zatem zdolność do pracy, przy czym praca, którą mogłaby wykonywać, z reguły nie odpowiada poziomowi posiadanych przez nią kwalifikacji. Po drugie, niezdolność do pracy może przy-brać postać całkowitej niezdolno-ści do wykonywania jakiejkolwiek pracy, co oznacza, że dana osoba jest niezdolna do pracy nie tylko w dotychczasowym zawodzie, ale również w każdym innym. Po trze-cie, całkowita niezdolność do pra-cy może przybrać jeszcze bardziej zaawansowaną postać polegającą na jej połączeniu z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Oso-ba taka nie tylko nie może podjąć żadnej pracy, ale dodatkowo nie jest w stanie samodzielnie zaspo-kajać podstawowych potrzeb ży-ciowych i w tym zakresie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i po-mocy innej osoby. Podsumowując powyższe ustale-

nia, należy stwierdzić, że pojęcia „niezdolności do pracy” i „nie-zdolności do samodzielnej egzy-stencji” nie są tożsame z pojęciem „niepełnosprawności” z przepi-sami ustawy rehabilitacyjnej do-tyczących trybu orzekania o stop-niach niepełnosprawności. Tym samym kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie jest podstawą do wygaszenia mandatu każdego nie-pełnosprawnego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, lecz tylko tego, względem którego orzeczono niezdolność do pracy lub niezdol-ność do samodzielnej egzystencji w trybie ustawy o emeryturach i rentach z FUS na okres co naj-mniej do końca jego kadencji.

4. Zakres normowania art. 492 § 1 pkt 6 k.w.

4.1. Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia kwestii konstytu-cyjności art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Try-bunał uznał za konieczne ustalenie kręgu osób, do których przepis ten znajduje zastosowanie. Wykład-nia przepisu nie może prowadzić do nadania mu treści sprzecznej z jego brzmieniem, a ponadto musi uwzględniać założenie racjonalne-go działania ustawodawcy. Z tych powodów proces ustalenia kręgu osób, do których art. 492 § 1 pkt 6 k.w. znajduje zastosowanie, TK

postanowił rozpocząć od poddania tego przepisu wykładni językowej. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ma nastę-

pującą treść: „Wygaśnięcie man-datu wójta następuje wskutek (…) orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do sa-modzielnej egzystencji w try-bie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Fun-duszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji”. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie do „wójta”, choć ustawodawca nie określił expres-sis verbis, w którym momencie następuje nabycie mandatu wójta przez osobę na ten urząd wybraną. Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzą-dzie gminnym objęcie obowiązków wójta następuje dopiero z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubo-wania przez osobę na ten urząd wybraną. Odmowa złożenia ślu-bowania jest jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 492 § 1 pkt 1 k.w.), co z kolei prowadzi do wniosku, że mandat wójta jest na-bywany przed ślubowaniem i nie-zależnie od tego, czy ślubowanie zostanie złożone. Należy zauwa-żyć, że wśród przesłanek wyga-śnięcia mandatu wójta przesłanką, która najwcześniej może zaistnieć w odniesieniu do osoby wybranej na ten urząd, jest przesłanka opi-sana w art. 492 § 1 pkt 4 k.w., czyli brak prawa wybieralności w dniu wyborów. Skoro zaistnienie tej przesłanki uzasadnia wygaśnięcie mandatu wójta, to należy dojść do wniosku, że mandat jest nabywany przez wójta właśnie w dniu wybo-rów. Do osoby wybranej na urząd wójta ma zaś zastosowanie art. 492 § 1 pkt 6 k.w., który nakazuje wygaszenie mandatu wójta w razie orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres co najmniej do końca kadencji.Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie obej-

muje natomiast swoim zakresem regulacji osób kandydujących na urząd wójta niezależnie od tego, czy później na urząd ten zostaną one wybrane. Założenie, że usta-wodawca dopuszcza do kandydo-wania i wyboru na urząd wójta osobę, co do której orzeczono niezdolność do pracy lub do sa-modzielnej egzystencji po to, by następnie natychmiast po jej wyborze można było stwierdzić wygaśnięcie mandatu, pozostaje

wiosna 2015

64

GŁOSY I KOMENTARZE

w rażącej sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Ozna-czałoby to bowiem marnotrawie-nie środków finansowych, wpro-wadzanie w błąd osób głosujących i kandydujących oraz narażanie wspólnoty samorządowej na pro-blemy związane z koniecznością powtórzenia procedury wybor-czej. Interpretacja art. 492 § 1 pkt 6 k.w. opierająca się na założeniu, że przepis ten dotyczy tylko osoby, wobec której orzeczono niezdol-ność do pracy lub do samodziel-nej egzystencji po jej wyborze na urząd wójta, uwzględnia również oczekiwania członków wspólnoty samorządowej, którzy na tę osobę głosowali. Jeżeli wyborcy wiedzą o tym, że kandydat na urząd wójta ma orzeczenie o niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzy-stencji, ale decydują się oddać na niego swój głos, to wyrażają tym samym przekonanie, że będzie on w stanie w należyty sposób wyko-nywać swoje obowiązki i ustawo-dawca wybór ten powinien usza-nować, stąd mandatu takiej osoby nie można wygasić. Jeżeli jednak wyborcy głos swój oddają na oso-bę zdolną do pracy, a orzeczenie o niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji zostało wydane dopiero po jej wyborze na urząd wójta, wówczas wygasze-nia mandatu tej osoby nie można uznać za sprzeczne z wolą osób, które na nią oddały swój głos.Na etapie kandydowania na

urząd wójta nie jest zatem wyma-gane posiadanie zdolności do pra-cy oraz zdolności do samodzielnej egzystencji. Informacje co do tych okoliczności nie są objęte treścią zgłoszenia kandydata oraz treścią składanych przez niego oświad-czeń. Orzeczenie względem zgło-szonego już kandydata na urząd wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzy-stencji nie stanowi również prze-słanki skreślenia go przez gminną komisję wyborczą z listy kandy-datów. Nie można więc mówić o zamknięciu osobie niezdolnej do pracy lub niezdolnej do samodziel-nej egzystencji dostępu do służby publicznej na etapie wyborów na urząd wójta. Osoba legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem o niezdol-ności do samodzielnej egzystencji może zatem zostać skutecznie wy-brana na urząd wójta. Warunkiem jej przystąpienia do pracy będzie jednak – zgodnie z art. 229 § 1 pkt

1 k.p. – poddanie się wstępnym ba-daniom lekarskim, zakończonym wydaniem zaświadczenia o braku przeciwwskazań do wykonywa-nia obowiązków wójta. Zgodnie bowiem z art. 229 § 4 k.p. praco-dawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orze-czenia lekarskiego stwierdzające-go brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Na gruncie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w doktrynie prawa prezentowano pogląd, że „orzeczenie o niezdol-ności do pracy (…) nie jest wią-żące dla lekarza przeprowadza-jącego wstępne badania lekar-skie. Nie jest więc wykluczone, że osoba legitymująca się orze-czeniem o trwałej niezdolności do pracy wydanym dla potrzeb emerytalno-rentowych uzyska orzeczenie lekarskie stwierdza-jące, że nie ma przeciwwskazań do jej zatrudnienia na stano-wisku wójta”. Podsumowując ten wątek rozważań, TK stwierdził, że kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. znajduje zastosowanie do osób wybranych na urząd wójta, burmi-strza i prezydenta miasta. Prze-pis ten nie znajduje zastosowania do osób kandydujących na jeden z tych urzędów.

4.2. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności art. 492 § 1 pkt 6 k.w. było ustalenie, czy każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do sa-modzielnej egzystencji, którym legitymuje się osoba wybrana na urząd wójta, rodzi konieczność wygaszenia jej mandatu nabyte-go z dniem wyboru. Zawężenie kręgu orzeczeń, które uzasadniają uruchomienie procedury opisa-nej w kwestionowanym przepi-sie, wynika już z jego treści. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. in fine stanowi bowiem, że przesłanką wygaśnię-cia mandatu wójta nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, lecz tylko takie, które stwierdza niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzy-stencji „na okres co najmniej do końca kadencji”. To znaczy, że orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane po nabyciu mandatu przez wójta na okres krótszy niż do końca jego kadencji

nie będą stanowiły przesłanki wy-gaszenia jego mandatu. Wykładnia językowa i systemowa

art. 492 § 1 pkt 6 k.w. skłoniła Try-bunał do przyjęcia stanowiska, że przesłankę wygaśnięcia mandatu stanowią jedynie orzeczenia o nie-zdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wy-dane po nabyciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uzasadniają to m.in. następujące argumenty:Ustawodawca w treści art. 492 § 1

pkt 6 k.w. ustanowił swoisty zwią-zek przyczynowo-skutkowy, z któ-rego wynika, że wygaśnięcie man-datu wójta następuje „wskutek” orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Innymi słowy, wyga-śnięcie mandatu ma być skutkiem czynności orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS (komisję lekarską ZUS) wspomnianej niezdolności. Jeśli czynność orzeczenia niezdol-ności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji miała miejsce przed nabyciem mandatu wójta, to wówczas nie może ona skutkować wygaśnięciem manda-tu, którego dana osoba w momen-cie orzekania w ogóle nie posiada. Opierając się na wykładni syste-

mowej kwestionowanego przepi-su, należy zauważyć, że wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta wymienione w art. 492 § 1 k.w. mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu wójta, a zatem po wyborze danej osoby na to sta-nowisko. Nie ma wątpliwości, że dopiero po nabyciu mandatu wój-ta mogą zaistnieć przesłanki jego wygaśnięcia wskazane w art. 492 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 i 10 k.w., czyli odmowa złożenia ślubowania przez wybranego wójta, niezłożenie przez niego w terminie oświadcze-nia majątkowego, pisemne zrze-czenie się przez niego mandatu, naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykony-waniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, okre-ślonych w odrębnych przepisach, odwołanie wójta w drodze refe-rendum oraz w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zmiany w podziale teryto-rium, o których mowa w art. 390 § 1 pkt 3 k.w. Podobnie śmierć wójta może uzasadniać wygaśnięcie jego mandatu, jeśli nastąpiła po naby-ciu tego mandatu. Jeśli kandydat na wójta umarł przed dniem wy-borów, to zgodnie z art. 483 k.w.

wiosna 2015

65

GŁOSY I KOMENTARZE

zostaje skreślony przez komisję wyborczą z l isty kandydatów, a tym samym nie można w ogóle mówić o jego mandacie. Poza tym zgodnie z art. 492 § 1 k.w., wyga-śnięcie mandatu wójta następuje wskutek „śmierci”, przy czym oczywiste jest, że chodzi o śmierć wójta, a nie np. śmierć kandydata na wójta, czy tym bardziej osoby, która nie została zarejestrowana jako kandydat na wójta Podsumowując powyższe argu-

menty, Trybunał stwierdził, że przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub nie-zdolności do samodzielnej egzy-stencji, lecz tylko takie, które zo-stało wydane osobie już wybranej na urząd wójta.

5. Zgodność art. 492 § 1 pkt 6 k.w. z art. 60 w związku z art.

31 ust. 3 Konstytucji

5.1. Zgodnie z art. 60 Konstytu-cji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicz-nej na jednakowych zasadach. Przepis ten nie gwarantuje ani przyjęcia do służby publicznej, ani pozostawania w niej niezależnie od wszelkich okoliczności, lecz je-dynie prawo ubiegania się o przy-jęcie do służby publicznej i prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Zasady dostępu do służby publicznej mogą obej-mować zarówno kryteria o charak-terze materialnym (np. posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodo-wych, doświadczenia, dotychczaso-wy brak karalności), jak i kryteria o charakterze proceduralnym (np. złożenie oferty w konkursie ofert, przedłożenie wymaganych przez organ dokumentów, odbycie służ-by przygotowawczej). Zasady te mogą zostać sformułowane przez ustawodawcę zarówno w sposób pozytywny, jako warunki, które powinna spełniać osoba ubiegają-ca się o dane stanowisko w służbie publicznej lub pozostająca na tym stanowisku, jak i w sposób nega-tywny, jako warunki, których za-istnienie wyłącza dostęp do służby publicznej. Jak podnosi się w doktrynie pra-

wa, „W konstytucyjnym naka-zie stosowania «jednakowych zasad» należy rozróżnić dwa aspekty: podmiotowy i przed-

miotowy. W pierwszym aspekcie z powyższego nakazu wynika dyrektywa stosowania takich samych zasad selekcji wobec wszystkich osób, pod jednym wa-runkiem, że są objęte gwaranto-wanym w art. 60 prawem równe-go dostępu, spełniając określone przesłanki pozytywne i nie są spod działania gwarancji wyłą-czone na skutek spełniania pew-nych przesłanek negatywnych. (…) W aspekcie przedmiotowym nakaz stosowania «jednakowych zasad» sprowadza się do dyrek-tywy równego traktowania kan-dydatów ubiegających się o ta-kie same stanowisko (funkcję) w służbie publicznej”. Z kolei zasada proporcjonalności,

która uzupełnia art. 60 jako wzo-rzec kontroli, wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym „Ograniczenia w zakresie korzy-stania z konstytucyjnych wolno-ści i praw mogą być ustanawia-ne tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokra-tycznym państwie dla jego bez-pieczeństwa lub porządku pu-blicznego, bądź dla ochrony śro-dowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Przepis ten zawiera trzy kryteria oceny dopuszczalności ograniczeń praw i wolności: kry-terium formalne w postaci zasady wyłączności ustawy oraz dwa kry-teria materialne w postaci zasady proporcjonalności oraz obowiązku zachowania istoty ograniczanych praw i wolności. Proporcjonal-ność stanowi sumę trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zasady proporcjonalności sensu stricto. W niniejszej sprawie zarzucane jest naruszenie zasady propor-cjonalności przede wszystkim w aspekcie przydatności środka uregulowanego w art. 492 § 1 pkt 6 k.w. do osiągnięcia celu zamierzo-nego przez ustawodawcę.

5.2. Ustawodawca uprawniony jest do sformułowania warun-ków, od spełnienia których za-leży uzyskanie określonych sta-nowisk w służbie publicznej i ich zajmowanie. Warunki te powinny uwzględniać rodzaj służby publicz-nej oraz jej istotę, a ponadto być jednakowe dla wszystkich osób, a od strony formalnej – uregulo-wane w ustawie w sposób na tyle

szczegółowy i precyzyjny, by wy-eliminować wszelkie dowolności podejmowanych decyzji. Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest jednym

z przepisów formułujących warun-ki dostępu do służby publicznej, a konkretnie dostępu do urzędu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis ten nie określa jednak warunków przyjęcia do służby publicznej, gdyż nie znajdu-je zastosowania do osób kandydu-jących na urząd wójta. Formułuje jedynie warunek, którego zaistnie-nie uniemożliwia wójtowi dalsze pozostawanie w służbie publicznej. Orzeczenie względem urzędują-cego wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres co najmniej do końca jego kadencji powoduje bowiem wygaśnięcie jego manda-tu. W tym właśnie znaczeniu art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ogranicza dostęp do służby publicznej, mając zasto-sowanie do osób, które w służbie tej już pozostają. Rozstrzygnięcie zarzutu niekonstytucyjności tego przepisu wymagało ustalenia przez TK, czy owo ograniczenie dostępu do służby publicznej zostało do-konane – jak wymaga tego art. 60 Konstytucji – „na jednakowych zasadach” oraz czy regulacja ustawowa zasad dostępu do służ-by publicznej jest na tyle szcze-gółowa i precyzyjna, że wyklucza jakąkolwiek dowolność podejmo-wanych decyzji. Ponadto należało zbadać, czy kwestionowany prze-pis uwzględnia zasadę proporcjo-nalności w aspekcie dotyczącym przydatności dobranych środków do osiągnięcia zamierzonych celów. Zgodnie z art. 492 § 1 pkt 6 k.w.

orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji względem osoby pia-stującej mandat wójta powoduje wygaśnięcie tego mandatu, o ile niezdolność taka zostanie orzeczo-na na okres co najmniej do końca kadencji tej osoby. Zasada ta znaj-duje zastosowanie do wszystkich wójtów, gdyż ustawa nie przewidu-je jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie. Tryb orzekania niezdol-ności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jest przy tym jednakowy dla wszystkich osób piastujących urząd wójta, niezależnie od tego, czy przed wy-borem na ten urząd osoby te pod-legały powszechnemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Każdy wójt jako pracownik samorządowy podlega obowiązkowo ubezpiecze-

wiosna 2015

66

GŁOSY I KOMENTARZE

niom emerytalnym i rentowym, stąd właśnie przepisy ustawy o emerytu-rach i rentach z FUS określają tryb orzekania owej niezdolności. Nie ma zatem wątpliwości, że wymóg okre-ślenia jednakowych zasad dostępu do służby publicznej jest realizowa-ny przez kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Przepis ten w zakresie, w jakim

określa przesłankę wygaśnięcia mandatu wójta, jest również w wy-starczającym stopniu szczegółowy i precyzyjny. Zawiera odesłanie do ustawy o emeryturach i rentach z FUS w kwestii trybu orzekania o niezdolności do pracy i niezdol-ności do samodzielnej egzystencji; w tej ustawie szczegółowo uregulo-wano zarówno procedurę wydania tego rodzaju orzeczeń, jak i prze-słanki warunkujące niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji. Zaskarżony art. 492 § 1 pkt 6 k.w. operuje zwrotem „wy-gaśnięcie mandatu wójta nastę-puje”, a nie zwrotem „wygaśnięcie mandatu wójta może nastąpić”. To znaczy, że wygaśnięcie mandatu wójta w razie zaistnienia przesłan-ki opisanej w tym przepisie ma cha-rakter obligatoryjny. Precyzyjnie został również określony czas nie-zdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, który uzasadnia konieczność wygaszenia mandatu. Chodzi bowiem o sytu-ację, gdy niezdolność taka zostanie orzeczona na okres co najmniej do końca kadencji. Nie każdy wypadek niezdolności do pracy lub niezdolno-ści do samodzielnej egzystencji bę-dzie zatem uzasadniał konieczność wygaszenia mandatu, ale tylko taki, który do końca kadencji – jak się za-kłada – uniemożliwi pełnienie funk-cji powierzonych w drodze wyborów powszechnych. Ocenie podlega jeszcze to, czy

badana regulacja prawna spełnia wymagania wynikające z zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Try-bunał stwierdził, że art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie narusza zasady pro-porcjonalności w aspekcie zasady przydatności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podczas oceny stopnia i prze-widywanego okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do odzyska-nia zdolności do pracy uwzględnia się m.in. możliwość wykonywania dotychczasowej pracy. To znaczy, że orzeczenie niezdolności do pracy wy-dane względem urzędującego wójta musi uwzględniać możliwość dalsze-

go wykonywania pracy na tym wła-śnie stanowisku. Orzeczenie wydane w trybie usta-

wy o emeryturach i rentach z FUS pozwala na przyjęcie domniemania, że jeżeli zostało ono wydane wo-bec osoby wykonującej obowiązki wójta, to przesądza to niezdolność do wykonywania tych właśnie obo-wiązków. Dotyczy to zarówno orze-czenia o całkowitej, jak i częściowej niezdolności do pracy. Orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oznacza bowiem utratę zdolności do wykonywania wszelkiej pracy, a więc również pracy wójta. Z kolei orzeczenie o częściowej niezdolno-ści do pracy oznacza utratę w znacz-nym stopniu zdolności do wykony-wania pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji. Przy wy-daniu tego orzeczenia jest uwzględ-niana możliwość wykonywania do-tychczasowej pracy, a zatem pracy wójta. Ustalenie braku możliwości wykonywania tej pracy co najmniej do końca kadencji wójta, z uwzględ-nieniem możliwości podjęcia innej pracy zgodnej z poziomem posiada-nych kwalifikacji, stwarza warunki do wydania orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy. Nie można więc uznać, że to ostatnie orzecze-nie całkowicie abstrahuje od zdol-ności do wykonywania obowiązków wójta przez osobę, względem której orzeczenie to zostało wydane. Kwe-stionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. po-zwala zatem na osiągnięcie celu mu stawianego, a tym samym zasada proporcjonalności ograniczeń praw konstytucyjnych w aspekcie przy-datności nie została przez przepis ten naruszona. Podsumowując powyższe rozważa-

nia, Trybunał stwierdził, że kwestio-nowany przepis jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Kon-stytucji, gdyż nie ogranicza prawa dostępu do służby publicznej w spo-sób sprzeczny z zasadą proporcjo-nalności, a w szczególności środek wskazany w tym przepisie w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest przydatny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, jakim było zagwarantowanie prawi-dłowego funkcjonowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

5.3. Procedura zmierzająca do wy-dania orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodziel-nej egzystencji jest uruchamiana z reguły na wniosek osoby zaintere-sowanej starającej się o przyznanie

świadczeń rentowych. Nie jest więc możliwe uruchomienie tego postępo-wania na wniosek innych podmiotów, takich jak np. przewodniczący rady gminy, który wykonuje względem wójta czynności z zakresu prawa pracy dotyczące nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy. Brak możliwości zainicjowania

wbrew woli wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postępowania zmierzającego do wydania orzecze-nia o jego niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzy-stencji, a tym samym brak możli-wości wszczęcia z urzędu procedury wygaszenia mandatu wójta nie jest w niniejszej sprawie kwestionowany. Owa luka w procedurze wygaszenia mandatu wójta, polegająca na braku możliwości jej uruchomienia wbrew woli zainteresowanego, nie prze-sądza o niekonstytucyjności samej przesłanki wygaśnięcia mandatu w postaci uznania wójta za niezdol-nego do pracy lub do samodzielnej egzystencji. Braki i uchybienia w przepisach proceduralnych wyma-gają jednak zasygnalizowania przez Trybunał ustawodawcy w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych powodów Trybunał Konsty-tucyjny orzekł jak w sentencji.

Do przedstawionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego zosta-ło zgłoszone zdanie odrębne przez sędziego TK Wojciecha Herme-lińskiego.

Opracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA--BYRSKA

Zamieszczony powyżej materiał informa-cyjny nie jest oficjalnym poglądem sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji o orzecznic-twie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK

wiosna 2015

67

PRO MEMORIA

12 lutego br. w wieku 90 lat zmarł prof. dr. hab. Jerzy Regulski, wybitny znawca planowania przestrzennego, ekonomiki miast i samorządu tery-torialnego. Autor wielu książek, roz-praw i artykułów. Był współtwórcą koncepcji i, jako pełnomocnik rządu ds. reformy samorządu terytorial-nego (1989-1991), autorem restytu-cji samorządu w Polsce, senator RP w Senacie I kadencji, gdzie pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Samorządu Terytorialnego. Od 1992 do 1997 r. reprezentował nas jako ambasador – stały przedstawiciel RP przy Radzie Europy – w Strasburgu.Prof. Regulski urodził się 9 lip-

ca 1924 r. w Zarybiu. Studiował na Wydziale Inżynierii Politechniki Warszawskiej (1947 r.), w paryskim Centre de Recherche d’Urbanisme (1964/65 r.). Profesorem nadzwyczaj-nym nauk technicznych został w 1974

roku, a profesorem zwyczajnym nauk ekonomicznych w 1985 roku. Wykła-dał na 78 uniwersytetach zagranicz-nych, był promotorem kilkunastu prac doktorskich i recenzentem kilku rozpraw habilitacyjnych. Uniwersy-tet Roskilde w Danii (w 1993 r.) oraz Uniwersytet Łódzkiego (w 1996 r.) nadały mu tytuł doktora honoris causa. Otrzymał też wiele wyróżnień, m.in. Distinguished Fellow of Johns Hopkins University w USA (1990 r.), Senior Academic Award Politechniki w Leicester (1990 r.), Noncrary Fe-flow Uniwersytetu w Birmingham (1986 r.), Visting Noncrary Fellow Politechniki w Oxfordzie (1981 r.).Wcześniej pracował w przedsię-

biorstwach budowlanych i projekto-wych w Warszawie (1948-1959), In-stytucie Urbanistyki i Architektury (1959-1974), Uniwersytecie Łódzkim (1975-1989), Instytucie Nauk Eko-

nomicznych PAN (1981-1989). Był członkiem wielu rad i komitetów, wiceprezesem Zarządu Głównego Towarzystwa Urbanistów Polskich (1986-1989) i wiceprezesem Między-narodowego Stowarzyszenia Urbani-stów (1989-1992). W latach 1942-1945 walczył jako żołnierz armii podziem-nej w randze podporucznika Naro-dowych Sił Zbrojnych. Po wojnie więziony za pracę w organizacjach studenckich (1945/46). W latach 80. organizował badania nad odtworze-niem samorządu terytorialnego. Były członek Komitetu Obywatelskiego (1988-1990), współprzewodniczący zespołu ds. samorządu terytorialne-go podczas rozmów Okrągłego Sto-łu (1989 r.), współzałożyciel i Prezes Rady Fundatorów Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej. Został odzna-czony Krzyżem Wielkim Orderu Od-rodzenia Polski, a w 2012 roku został

ZMARŁ PROF. DR HAB.

JERZY REGULSKIJEDEN Z „OJCÓW SAMORZĄDU”

III RZECZYPOSPOLITEJ

Prof. dr hab. JERZY REGULSKI Fot. archiwum

wiosna 2015

68

PRO MEMORIA

kawalerem Orderu Orła Białego. W ostatnich latach (od 2010 roku) doradca społeczny ds. samorzą-du Prezydenta RP Bronisława Komo-rowskiego. Prof. Jerzy Regulski był wielkim

przyjacielem samorządowych ko-legiów odwoławczych – jako współ-twórca ustawy o samorządzie teryto-rialnym przyczynił się bezpośrednio do ich powstania. Współpracował z naszym środowiskiem, udzielając m.in. dwukrotnie wywiadów kwar-talnikowi KRSKO „Casus”: do nr. 12 (lato 1999) oraz do nr. 41 (jesień 2006). Poniżej zamieszczamy fragmenty

obu rozmów:

KS: Chciałabym zapytać o po-czątki Pańskiego zaangażowa-nia w sprawę restytucji polskie-go samorządu terytorialnego. Jak to się stało, że Pan Profesor zaczął opracowywać koncepcję polskiego samorządu i czy moż-na ustalić sam początek, kiedy Pan Profesor zdał sobie sprawę z tego, że odbudowa samorzą-dów jest kluczowym zagadnie-niem przemian demokratycz-nych w Polsce?

– Pierwszy tekst zawierający tezy odbudowy samorządów powstał w maju 1981 roku – w ramach dzia-łającego wcześniej konserwatorium „Doświadczenie i Przyszłość”. Opra-cowałem i ogłosiłem ten tekst wraz z moim zespołem z Uniwersytetu Łódzkiego. Jest on pierwszym pro-jektem zawierającym kompleksową propozycję odbudowy samorządno-ści. A jakie były początki? Właściwie to badanie tego przedmiotu ciągnęło się latami i miało związek z moimi osobistymi zainteresowaniami. Za-wsze mnie ciekawił problem skutecz-ności działania. Ludzie robią bardzo dużo rzeczy, ale jeżeli jakakolwiek działalność ma mieć sens, to powinna przynosić efekty. Zazwyczaj przecież podejmuje się jakąś działalność po to, by coś osiągnąć.Przez wiele lat byłem związany

z planowaniem urbanistycznym. Jak w każdej biografii, i w mojej moż-na wymienić szereg śmiesznostek życiorysowych, które z pozoru nie przystają do całości drogi życiowej. Jestem z wykształcenia inżynierem budowlanym. Studia ukończyłem w Warszawie w 1952 roku. Z powo-dów politycznych nie kwalifikowałem się w tamtych czasach do pracy na żadnej z uczelni, dlatego też późno się doktoryzowałem – na SGPiS-ie, a na-stępnie habilitowałem – w dziedzinie

architektury. Polem moich ówcze-snych zainteresowań była zwłaszcza skuteczność planowania, a następnie skuteczność planowania urbanistycz-nego. Potem zaś zostałem profesorem nadzwyczajnym nauk technicznych, a następnie profesorem zwyczajnym nauk ekonomicznych. Dzięki temu mogłem „przeskoczyć” na wydział ekonomiczny Uniwersytetu Łódz-kiego oraz do Instytutu Nauk Eko-nomicznych Akademii Nauk w Łodzi. Byłem promotorem dla 12 doktorów nauk ekonomicznych, choć sam ni-gdy w życiu nie zdawałem egzami-nu z ekonomii. Tak oto układają się dziwnie wspomniane śmiesznostki życiorysowe. Sprawa skuteczności planowania

urbanistycznego zawsze mnie inte-resowała. Zadawałem sobie naiwne pytanie: dlaczego w ustroju o go-spodarce planowej planowanie urba-nistyczne jest nieefektywne? Robi się plan, ale nic z niego nie wynika, tzn. brakuje jakichkolwiek efektów. Przez ileż to lat byliśmy zaangażo-wani w problem metody planowania urbanistycznego, metody optymaliza-cji, poszukiwaliśmy metod jak najlep-szych, a efektów nie było żadnych, co najwyżej plany mogły być nieco udo-skonalane. A jednak w tych jałowych z pozoru poszukiwaniach nastąpiło nagle olśnienie. Zrozumiałem wtedy, że rzeczywistym problemem nie jest jakość planu, ale że plan ma sens tyl-ko wówczas, kiedy komuś służy. Czyli że musi istnieć jednostka lub instytu-cja zdolna do prowadzenia polityki lokalnej. Były co prawda takie teo-rie, że plan działa sam przez się, ale nikt tego typu hipotez nie traktuje dziś poważnie. Na bazie tego olśnie-nia-odkrycia nasuwał się niemalże sa-moistnie prosty wniosek, że trzeba by stworzyć taki podmiot polityki lokal-nej, tj. samorząd. Ale w tamtych cza-sach temat ten stanowił prawdziwe tabu. Powołanie samorządu lokalnego godziłoby przecież w podstawy ustro-jowe PRL. Gdy myśmy opublikowali w maju 1981 r. – w okresie pierwszej „Solidarności” – pierwsze tezy na temat samorządu, trzeba się było po-służyć przykrywką stosownego stylu typu: „w istniejącym ustroju PRL, zachowując konstytucyjne zasady peerelowskie” itp. Dopiero po tym mogliśmy wyłożyć, co należy zrobić. Tezy zawierały krytykę i wnioski, tj. postulaty, że przyszłe samorządy lo-kalne muszą być rzeczywiście samo-rządne, samodzielne, kierujące się demokracją, z własnym majątkiem. Innymi słowy, te wszystkie znane dziś powszechnie założenia, na których

opiera się samorząd lokalny. W tam-tym czasie nie miała szans rozwinąć się na szerszą skalę kampania prosa-morządowa. Wynikało to z braku zro-zumienia dla sprawy samorządności. Zresztą ten stan do dzisiaj nie został w pełni przezwyciężony. Aczkolwiek w chwili gdy powstają gminy samo-rządowe, ludzie zaczynają cokolwiek rozumieć, lecz 10 czy 9 lat wcześniej tylko nieliczni zdawali sobie sprawę z wagi tego zagadnienia. Przyczyn tego stanu rzeczy należy upatrywać w fakcie, że „rewolucję polską” za-początkowały w zasadzie dwa środo-wiska: „Solidarność”, czyli związki zawodowe, i intelektualiści. Otóż in-telektualiści walczyli o wielkie idee, typu wolność stowarzyszeń i słowa, wolności obywatelskie. W tym kata-logu samorząd lokalny się nie mieścił. Elity z dużych miast, opozycyjnie nastawione do systemu, nawet nie przeczuwały tego problemu. Nato-miast związki zawodowe z natury rze-czy koncentrowały się na sprawach profesjonalnych – płacy, pracy i wa-runków, w jakich jest wykonywana. Społeczeństwo polskie było zorgani-zowane w PRL-u wokół miejsc pracy. A przy takiej organizacji społecznej na samorząd terytorialny miejsca nie ma, gdyż opiera się on na orga-nizacji terytorialnej społeczeństwa, tj. wokół miejsca zamieszkania. Tam istnieje podmiot, który dziś nazywa-my nawet w ustawach mianem wspól-noty terytorialnej. W sytuacji gdy społeczeństwo zorganizowane jest wokół miejsc pracy, nie ma wspól-nych interesów pomiędzy przedsta-wicielami różnych zawodów, pomimo że mieszkają obok siebie, na jednym terenie. Stąd jest zrozumiałe, że rów-nież związkom zawodowym obcy był problem samorządu terytorialnego. W dodatku, według mojego osobi-stego przekonania, istnieje zdecydo-wana sprzeczność interesów na linii związek zawodowy – samorząd tery-torialny. Będę się to starał w przy-szłości udowodnić w następnych pracach. Nie wchodząc w tej chwili głębiej w ten problem, zasygnalizuję tylko, że pryncypialna kolizja pomię-dzy tymi dwoma podmiotami wynika z różnego układu organizacji społe-czeństwa w obu przypadkach.W 1981 r. zaczęliśmy uruchamiać

ten proces, który miał doprowadzić za 9 lat do utworzenia pierwszego szczebla samorządu terytorialnego. W tamtym czasie poznałem młodego obiecującego prawnika Michała Ku-leszę i odtąd prowadziliśmy wspólnie badania nad samorządem. W tymże 1981 r. udało mi się jeszcze zorgani-

wiosna 2015

69

PRO MEMORIA

zować w ramach INE PAN w Łodzi – przy współpracy zespołów z UW, SGPiS i UŁ – systematyczne studia nad samorządem terytorialnym. Te badania były naszym priorytetowym zajęciem przez lata osiemdziesiąte. Dzięki nim zrozumieliśmy w pew-nym momencie, ze w 1980 i 81 r. poza hasłami ogólnymi nie było żadnych konkretnych koncepcji przebudowy ustroju. Myśmy więc te lata 80. wy-korzystali na przygotowanie takich koncepcji. Prowadziliśmy studia po-równawcze, biorąc za przedmiot sys-tem rządzenia w 10 innych krajach. Michał Kulesza –jako nasz podwy-konawca – prowadził je na UW, a my w uniwersytecie w Łodzi, a następnie w powołanym równoległym zakładzie INE PAN w Warszawie. Najbardziej intensywnie rozwinęła się współpra-ca z Danią. Rezultatem tych studiów jest książka powstała na bazie tych badań: Decentration and Local Ge-vernment; A Danish-Polish Com-parative Study in Politycal Sys-tems (1988 r.). Ale była też współpra-ca z Ameryką, Szwecją, Norwegią, Francją, Belgią, Holandią. Przecież trzeba było na czymś się oprzeć przy opracowywaniu koncepcji przyszłych samorządów w Polsce, bo polska tra-dycja – przedwojenna – była już pra-wie w zapomnieniu. Tak więc gotową koncepcję myśmy mieli w 1988 r. Gdy w następnym roku powołano

Komitet Obywatelski przy Lechu Wa-łęsie, zostałem do niego zaproszony. W czasie obrad „Okrągłego Stołu” przydzielono nas do Zespołu ds. Sto-warzyszeń i Samorządu Terytorial-nego. Byli w tym zespole harcerz, przedstawiciel Związku Literatów, dziennikarze i między nimi ja. Potrak-towano samorząd jako jeszcze jeden rodzaj stowarzyszenia, na zasadzie kojarzenia w sensie nazewnictwa. A i to poczytuję sobie za sukces, bo pierwotnie zamierzano nawet pomi-nąć nazwę „samorząd terytorialny” i rzecz sprowadzić do specyficznej formy samorządu, jaką jest samorząd pracowniczy. Zespół miał się nazywać „do spraw stowarzyszeń i samorzą-dów pracowniczych”. Ale nic w tym dziwnego, bo w tamtym czasie na pierwszym miejscu była lansowana idea przedsiębiorstw samorządowych opartych na samorządzie robotni-czym. Za tym pierwszym sukcesem – w nazewnictwie – poszły dalsze kro-ki. Z czasem powstała grupa robocza, która całkiem wydzieliła się z pierwot-nego zespołu, ale my już dokładnie wiedzieliśmy wtedy, czego chcemy. Za-chowały się nawet teksty - założenia negocjacyjne, w których jasno okre-

śliliśmy nasze cele. Właściwie wtedy nic nie osiągnęliśmy z tych założeń. Skończyło się protokołem rozbieżno-ści, ponieważ ówczesna strona partyj-no-rządowa zdawała sobie doskonale sprawę z tego, iż wprowadzenie samo-rządu terytorialnego rozsadzi ustrój.

Oni w przeciwieństwie do ro-botników rozumieli znaczenie samorządu terytorialnego...

– W tej sytuacji sprawa samorządu terytorialnego była w zasadzie za-blokowana. Ale blokując ją, strona rządowa musiała sformułować swo-je stanowisko. Dzięki temu w chwili wyborów sprawa ta mogła być wpro-wadzona do programu wyborczego „Solidarności” i nabrała odpowied-niej rangi. Po wyborach, w których brałem udział w charakterze „spa-dochroniarza” zrzuconego w Jeleniej Górze, w tamtejszym okręgu zosta-łem wybrany na senatora. W Senacie podjęliśmy natychmiast inicjatywę ustawodawczą, która była w ogóle pierwszą inicjatywą ustawodawczą Senatu. W imieniu Komisji Samorzą-du Terytorialnego wysunąłem ten te-mat, tj. założenia reformy samorzą-dowej, na pierwszym posiedzeniu mer ytor ycznym Senatu. Jako że w Senacie ogromna większość (99 proc.) reprezentowała „Solidarność”, więc inicjatywa ta bez problemów zo-stała przyjęta, tym bardziej że popie-rał ją ówczesny marszałek Andrzej Stelmachowski.Wtedy też spowodowałem, że po-

wstała Komisja Ustawodawcza d s . Samorządu Terytorialnego w Sejmie. Ale i jej początki wygląda-ły nieco zabawnie, bo spośród posłów obecnych na sali, oprócz jednej oso-by, nikt się nie zgłosił, nie było nawet przejawów jakiegokolwiek zaintere-sowania. Tym jedynym posłem, który zadeklarował swój akces do komisji, był Andrzej Cywiński, późniejszy senator i sekretarz Lecha Wałęsy. Potem przyznał mi się, że zgłosił się tylko dlatego, że w chwili gdy ja zacząłem mówić, zauważył ten kom-pletny brak zainteresowania, wręcz wyludnienie na sali, bo część posłów wykorzystała ten moment, aby udać się na kawę. Pomyślał wtedy, że coś w tym braku zrozumienia musi być, i dlatego zdecydował się zgłosić. Za-sadniczo więc komisja ta opierała się na współpracownikach (ekspertach) z zewnątrz. Pierwszym zadaniem było wprowadzenie tej tematyki na łamy sejmowe. Było to o tyle trudne, że brakowało, jak już powiedziałem, zainteresowania wśród posłów.

Gdy premierem został Tadeusz Ma-zowiecki, wkrótce potem ja również znalazłem się w rządzie. Początkowo Tadeusz Mazowiecki obiecywał, że zo-stanie powołany osobny minister ds. reformy, ostatecznie jednak skończy-ło się na stanowisku podsekretarza stanu, które objąłem. Wtedy to zo-stała podjęta decyzja, którą uważam za kluczową, choć dziś jej znaczenie jest niedostrzegane. Powstał bowiem dylemat, czy najpierw przeprowa-dzić wybory do gmin, czy też doko-nać zmian personalnych, tj. usunąć starych naczelników i na ich miejsce wprowadzić swoich ludzi. Wielka była presja, aby natychmiast przeprowa-dzić zmiany personalne. Sprzeciwia-łem się takiemu rozwiązaniu, ponie-waż wprowadzenie nowych ludzi do starego ustroju, ludzi bez żadnego doświadczenia w administracji, tylko usztywniłoby ustrój. Ten zresztą błąd popełnili Czesi, Słowacy i inne kraje, a wynikało to z braku koncepcji refor-matorskich. Naszym ogromnym atu-tem było to, że myśmy już od dawna wiedzieli, czego chcemy, a był to owoc 10 lat pracy. Ten czas wykorzystali-śmy na zgromadzenie ogromnej wie-dzy o demokracji i samorządzie.

A my o tych badaniach nie wiedzieliśmy i martwiło nas, że czas po 1981 r. mija dla Polski jałowo.

– Nikt nie wiedział, bo i skąd? A jednak była grupa ludzi, którzy w latach 80. przygotowywali koncep-cję samorządów lokalnych w oczeki-waniu na stosowną chwilę, by wpro-wadzić ją w życie. Ja się bardzo opie-rałem wymienianiu naczelników rad narodowych. Jednak też zdawałem sobie sprawę z tego, że odsuwanie w nazbyt odległą przyszłość wła-ściwej reformy nie jest możliwe ze względu na ograniczoną wytrzyma-łość społeczeństwa. Trzeba wziąć pod uwagę stronę psychologiczną: w całym kraju wciąż rządzili ludzie starej no-menklatury, z różnych miejsc docho-dziły ponadto sygnały o przepływie majątku państwowego, o nomenkla-turyzacji gospodarki. Uważałem, że może i trzeba przyzwolić na te straty i nie robić żadnych zmian do czasu, gdy zmienimy prawo, by móc wpro-wadzić do nowego systemu prawnego nowych ludzi. Na szczęście termin wy-borów wyznaczono na maj 1990 roku, bo gdyby je odsunięto na termin póź-niejszy, to nie byłoby już czasu na ich przeprowadzenie, dlatego że wkrótce potem zaczęła się wojna na górze – wybory prezydenckie.

wiosna 2015

70

PRO MEMORIA

Majowy termin wyborów do gmin był ostatnim dzwonkiem, ale mie-liśmy mało czasu i to ograniczało niewątpliwie nasze możliwości. Zwa-żywszy jeszcze na wspomniany brak zrozumienia dla sprawy samorządów lokalnych wśród liderów politycznych – nie rozumieli ani istoty zagadnienia, ani skutków – głównym moim atutem była doza zaufania, jaką mnie darzo-no, i na tej bazie udało mi się uzyskać „zielone światło” dla reformy. Limit czasowy był ograniczony. Nasz ze-spół zaczął funkcjonować 1 paździer-nika 1989 r., 8 marca Sejm przyjął ustawę o samorządzie terytorialnym i uchwalona została zmiana Konsty-tucji. Moim zastępcą w zespole był Jan Król, obecny wicemarszałek Sej-mu. Do naszego zespołu przyszedł on trochę później i zajmował się w nim służbą terenową. Dyrektorem mo-jego biura był Piotr Kownacki. On przygotował ustawę kompetencyjną, uzgodnienia międzyresortowe i roz-porządzenia wykonawcze. Drugim zespołem była Komisja Senacka, która podjęła inicjatywy ustawodaw-cze – tu przygotowano modyfikacje Konstytucji, ustawy o samorządzie oraz o pracownikach komunalnych. Przewodniczącym Komisji był Jerzy Stępień, a przewodniczącym eks-pertów Michał Kulesza. Natomiast w Sejmie nieżyjący już poseł Hańko, przewodniczący Sejmowej Komi-sji, urabiał posłów. Trzeba przecież pamiętać o tym, że Sejm był kon-traktowy, a my stanowiliśmy w nim mniejszość. Samo forsowanie refor-my było niewątpliwie sprawą poli-tyczną. Myśmy mieli szalone opory ze strony komunistów. W rządzie rzucano nam pod nogi kłody. Np. z klucza dawnego PZPR-u sekreta-rzem stanu, tj. szefem administracji rządowej, był Jerzy Kołodziejski, dawny wojewoda gdański za czasów pierwszej „Solidarności”. Wokół nie-go utworzyło się bardzo silne lobby przeciwko reformie, lobby zwolenni-ków ustroju scentralizowanego. Ale my mieliśmy też świadomość tego, że ta nasza reforma to jest proces. Tak już jest przy tego typu reformie, że reformatorzy tworzą pewne ramy dla nowych ludzi, którzy w nie potem wchodzą. Wtedy myśmy występowa-li w interesie nie istniejących gmin samorządowych. Kilka lat później Michał Kulesza wojował w imieniu regionów, czyli województw, i powia-tów. Dlatego też na reformę admini-stracyjną państwa należy patrzeć nie jak na czysto prawną działalność, ale zgodzić się, że jest to walka politycz-na. Obrazowo można powiedzieć, że

mamy silne lobby wokół już istnieją-cych instytucji, zazdrośnie strzegą-cych swoich interesów i przywilejów, oraz dziecko nie urodzone, w którego imieniu ktoś występuje. A ostateczny efekt – to, co z takim trudem zostało wywojowane – zazwyczaj nie całkiem satysfakcjonuje nowych ludzi, którzy przychodzą na wywalczone miejsce. Ci nowi często żarliwie krytykują efekt reformy i odrzucają jej twór-ców, nie rozumiejąc przeszłości. Mieliśmy świadomość tego, że re-

forma to będzie proces. Wychodzi-liśmy więc z założenia, że to, czego nie zdołamy wywojować w tamtym czasie, zostanie osiągnięte trochę później. Na początku doświad-czaliśmy samych porażek. Jedną z nich była przegrana sprawa szkół. Uważaliśmy, że szkoły – zwłaszcza podstawowe – trzeba koniecznie przekazać samorządom, bo szkoła – w szczególności na wsi – nie tylko jest ośrodkiem nauczania, ale także stanowi centrum kultury, które in-tegruje całe środowisko. Ale zwią-zek zawodowy ZNP zablokował tę sprawę, ponieważ nauczycielom jest wygodniej być w strukturach scen-tralizowanych. Również sam związek zawodowy przy decentralizacji traci swoje znaczenie, chodziło więc tak-że o partykularny interes związku, który przewidywał osłabienie swojej roli. Być może gdybym miał więcej czasu, to już wtedy zdołałbym prze-forsować przekazanie szkół samorzą-dom gminnym. Ale czasu nie było i z pozoru ponieśliśmy klęskę. Sam z siebie się śmieję, powtarza-

jąc to często, że nie mam w ogóle zdolności przebicia się, natomiast posiadłem inny talent, zdolność prze-wiercania. W tej sytuacji wierni byli-śmy zasadzie, że nie wolno tworzyć prowizorek i gdy danej sprawy nie można wprowadzić od razu, to lepiej ją odłożyć na potem, aby jej nie po-psuć przez rozwiązanie tymczasowe. Wywalczyliśmy, że szkoły zostaną przekazane samorządom gminnym, jednak dopiero po upływie dwóch lat ich pracy. Te dwa lata przeszły i dziś ten problem już nie istnieje. To tylko jeden z faktów, aby unaocznić tezę, że reforma administracyjna państwa jest procesem.

(…)

Powoli przechodzimy do tema-tu wspólnej płaszczyzny w pol-skim systemie administracyj-nym, jaką wyznaczyli kolejni ustawodawcy samorządowi te-rytorialnemu i kolegiom. Krąży

w środowisku kolegiów aneg-dota o samym początku zaist-nienia naszej instytucji. Jak w każdej anegdocie, jest w tym opowiadaniu doza przesady, ale i cząstka prawdy. Mówi się, że gdy w 1990 roku tworzono usta-wę o samorządzie terytorial-nym, to w pewnym momencie przypomniano sobie o tym, że postępowanie administracyjne w Polsce jest dwuinstancyjne. Dlatego w ustawie napisano, że w decyzjach indywidualnych organów samorządu służy od-wołanie do kolegium odwoław-czego. I tak oto – jak głosi aneg-dota – na bazie tego jednego przepisu miały powstać kolegia odwoławcze...

– Kolegia to był element dość waż-ny i ich powstanie na pewno nie było kwestią przypadku. Myśmy w tam-tym czasie byli szczególnie wyczuleni i dbali o to, aby oddzielać struktury samorządowe od wpływu struktur rządowych. W innych krajach czę-sto odwołania od decyzji samorządu wpływają do administracji państwo-wej. Myśmy bardzo chcieli zapobiec takiej sytuacji. Jeśliby nie powstały kolegia odwoławcze, a odwołania od wszystkich decyzji gmin – zarów-no w tzw. sprawach zleconych, jak i indywidualnych – miał rozpatrywać wojewoda, to w takiej sytuacji mono-pol władzy w Polsce byłby de facto utrzymany. W drugiej instancji mimo wszystko przedstawiciel władzy rzą-dowej naruszałby suwerenność sa-morządu terytorialnego. Trzeba więc było koniecznie – zwłaszcza w tam-tym czasie – utworzyć jakąś odrębną instytucję i tak zrodziła się koncepcja kolegiów odwoławczych przy sejmi-kach wojewódzkich.

Rozmawiała:

KRYSTYNA SIENIAWSKA (Warszawa, wiosna 1999 r.)

***KS: Już przy okazji pierwszego

spotkania pytaliśmy Pana Profe-sora o odczucia związane z wpro-wadzeniem Polsce reformy sa-morządu terytorialnego. Wtedy świętował on 10-lecie, dziś mi-nęło od tamtej chwili 16 lat, ale szczycimy się tym, że obowiązuje w Polsce trójstopniowy podział władzy samorządowej na: gmin-ny, powiatowy i wojewódzki. Czy

wiosna 2015

71

PRO MEMORIA

uważa Pan Profesor, że na dobre nam te zmiany wyszły? Jak moż-na ocenić po tym czasie decyzję o decentralizacji państwa?– Mijają już cztery kadencje samo-

rządów i myślę, że się udało. Można by zresztą zadać pytanie: „A jak by Polska wyglądała dzisiaj bez sa-morządów?” Chyba gorzej, o wiele gorzej. Weszły one na dobre w struk-turę życia polskiego i to do tego stop-nia, że trudno sobie obecnie wyobra-zić, co by było, gdyby nie istniała wła-sność lokalna, jeżeliby na przykład o wszystkim musiało decydowało Ministerstwo Gospodarki Komunal-nej, bo przecież takie istniało. Sejm dalej by rozdzielał środki budżetowe itd., a rada wojewódzka sprawowała nad nimi kontrolę jako siła zwierzch-nia wobec rady miejskiej. Dlatego reformę samorządową należy uznać za coś wyjątkowo udanego, ponieważ nie tylko zdecentralizowano władzę, ale przede wszystkim uruchomiono inicjatywy lokalne.Wielokrotnie przy różnych okazjach

przywołuję taki oto przykład. Porów-nałem kiedyś wielkość inwestycji wodociągowych w latach osiemdzie-siątych ub. wieku, czyli 10 lat przed wprowadzeniem w Polsce samorzą-dów, i w latach dziewięćdziesiątych, tzn. 10 lat po tym fakcie. Postęp to mało powiedziane, toż to prawdziwa rewolucja. Jeżeli w latach osiemdzie-siątych podłączono do wodociągów ok. 300 tys. budynków, to w latach dziewięćdziesiątych aż 2 mln 200 tys.,

czyli siedem raz więcej. Gdyby z kolei wziąć po uwagę kilometry sieci wodo-ciągowej, to wykonano ich 12 albo 15 razy więcej. Okazało się, że gminy nie tylko lepiej wykorzystują środ-ki finansowe, ale przede wszystkim wiedzą, co robić i jak efektywniej go-spodarować. Uzyskawszy osobowość prawną, mają możliwość zaciągania kredytów, a tym samym realizować własną, szeroko pojętą, gospodarkę finansową.

Na zakończenie naszej rozmo-wy chciałabym poruszyć, Panie Profesorze, jeszcze jedną rzecz. W samorządowych kolegiach odwoławczych, które reprezen-tuję, rozpatrujemy wiele indywi-dualnych spraw administracyj-nych. Nie dotyczą one wyłącznie pana Kowalskiego, ale także jego sąsiadów, rodziny, znajo-mych, bo wszyscy patrzą na to, czy pozwolono mu budować taki, a nie inny balkonik bądź podnieść dach. Ma to oczywiście wpływ na samorządność. Teraz to on się od-wołuje, a zgodnie z Konstytucją ma do tego prawo i wchodzi siłą rzeczy w spór ze społecznością, bo następuje konflikt między nim a większą liczbą osób w kwestii użytkowania np. drogi . Mamy w tej chwili taką oto

sytuację, że toczą się dwa postę-powania administracyjne, czyli wójt wydaje decyzję, odwołanie zaś kierowane jest do samorzą-

dowego kolegium odwoławcze-go. Potem pozostają ewentual-nie jeszcze dwa szczeble sądu administracyjnego: WSA i NSA. Niektórzy jednak uważają, że ostatecznie rozstrzygać powi-nien wojewoda, inni są temu przeciwni, twierdząc, że skoro to decyzja wójta czy burmistrza, czyli organu samorządu, nie ma powodu, by odwoływano się do reprezentanta administra-cji rządowej. Co Pan Profesor o tym sądzi?

– Cała koncepcja reformy z 1990 r. polegała m.in. na tym, że aby za-chować istotę zasady samorządno-ści, tzn. że nie może być odwołania do administracji rządowej. Dlatego właśnie powstały samorządowe ko-legia odwoławcze, w orzekaniu swym związane prawem i wydzielone spoza administracji rządowej. Do dziś także za granicą uważa się, że był to nasz podstawowy sukces. Polskie rozwią-zanie najbardziej odpowiada zasadom samorządności, bo w wielu krajach odwołanie od decyzji samorządu te-rytorialnego kierowane jest do ad-ministracji rządowej, co niewątpliwie osłabia samodzielność wspólnoty sa-morządowej.

Rozmawiała:

KRYSTYNA SIENIAWSKA(Warszawa, 18 sierpnia 2006 r.)

wiosna 2015

72

PRO DOMO SUA

W dniu 23 marca 2015 r. – na Zgromadzeniu Ogólnym Prezesów Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w Krakowie – na Przewodniczącą Krajowej Reprezentacji SKO została wybra-

na mec. Krystyna Sieniawska, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a na Wiceprzewodniczących Piotr Palutek, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Częstochowie, i Stanisław Hojda, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Ponadto dokonano wyboru członków nowego Zarządu KRSKO.

Zamieszczamy Uchwałę powołującą nowy Zarząd oraz fotografię Przewodniczącej, Wiceprzewodniczących i członków Zarządu KRSKO.

Fot. Anna Szarek-Rzeszowska

KONFERENCJE NAUKOWE pod patronatem medialnym kwartalnika „Casus”

OGÓLNOPOLSKA KONFERENCJA NAUKOWA pt. „Obowiązek i uprawnienie w prawie administracyjnym”

organizowana w dniu 14 maja 2015 r. przez Sekcję Administracji i Prawa Publicznego Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS we współpracy z Katedrą Postępowania Administracyjnego

Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

III MIĘDZYNARODOWA INTERDYSCYPLINARNA KONFERENCJA NAUKOWA pt. „Wyzwania współczesnego prawa wyborczego”

organizowana w dniu 12 czerwca 2015 r. przez Studenckie Koło Naukowe Prawa Wyborczego „Elektor” na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu

N O W Y Z A R Z Ą D K R A J O W E J R E P R E Z E N T A C J I

S A M O R Z Ą D O W Y C HK O L E G I Ó W O D W O Ł A W C Z Y C H

Członkowie nowego Zarządu KRSKO – od lewej: Leszek Górny (Chełm), Zbigniew Jastrząb (Biała Podlaska), Jolanta Kuźbińska-Waszak (Opole), Piotr Palutek (Częstochowa), Krystyna Sieniawska (Kraków), Stanisław Hojda (Wrocław), Aleksandra Brylińska (Jelenia Góra), Jerzy Bober (Przemyśl), dr Marek Żmuda

(Toruń), Marek Woźniak (Łódź)

wiosna 2015

73

PRO DOMO SUA

wiosna 2015

74

PRO DOMO SUA

NOWI PREZESI SKO

MARIUSZ ZAJĄC

Prezes

Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Krośnie

Absolwent Wydziału Prawa Uniwersytetu Marii Curie-Skło-dowskiej w Lublinie Filia w Rzeszowie.

W organach administracji publicznej pracuje od 1997 r. W 1997 r. zatrudniony w Urzędzie Rejonowym w Kro-śnie w Oddziale Geodezji i Gospodarki Gruntami. Od 1998 r. w Urzędzie Wojewódzkim w Krośnie – jako referent prawny w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieru-chomości, a następnie od 1999 r. w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim w Rzeszowie Delegatura w Krośnie – jako in-spektor wojewódzki w Wydziale Rozwoju Regionalnego – Oddział Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości w Krośnie.

Z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie związany od 2000 r. – jako pozaetatowy członek Kolegium, a od 2004 r. jako członek etatowy. Z dniem 16 czerwca 2014 r. powołany na stanowisko Prezesa Samorządowego Kole-gium Odwoławczego w Krośnie.

Zainteresowania: sport (piłka nożna, narty), historia.

MAREK WACHOWSKI

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Olsztynie

Urodził się 4 października 1959 r. w Olsztynie. W 1984 r. ukończył Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu na Wydziale Prawa i Administracji i uzyskał tytuł magistra administracji. W latach 1984-1995 pracownik Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie.

25 września 1995 r. został powołany na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Od tego czasu jest związany z olsztyńskim Kolegium.

Z dniem 10 listopada 2014 r. został powołany na Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.

wiosna 2015

75

PRO DOMO SUA

MAREK SZYMAŃSKI

Prezes

Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Sieradzu

Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego – radca prawny. Od 1994 r. członek pozaeta-towy Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorzą-dowym Województwa Sieradzkiego, a od grudnia 1995 r. członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwoław-czego Sieradzu. Od lutego 2011 r. pełnił funkcję Wice-prezesa Kolegium, a z dniem 8 sierpnia 2014 r. został powołany na stanowisko Prezesa Samorządowego Ko-legium Odwoławczego w Sieradzu.

Żonaty, dwie córki.

Zainteresowania: trekking górski, podróże, literatura.

PRZEMYSŁAW SZUWALSKIPrezes

Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Słupsku

Absolwent Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskie-go ukończył aplikację sądową, zdając egzamin sędziow-ski w 2005 r.; radca prawny, członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od 2006 r.; Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od 2014 r.; specjalista z zakresu postępowania admini-stracyjnego oraz prawa administracyjnego, ze szczegól-nym uwzględnieniem prawa ochrony środowiska.

Zainteresowania i hobby: literatura, turystyka konna, narty.

wiosna 2015

76

PRO DOMO SUA

W 2014 r. Krajowa Reprezentacja SKO obradowała cztery razy, odby-ło się także pięć posiedzeń Zarządu KRSKO. Wzorem lat poprzednich – z inicjatywy poszczególnych preze-sów – organizowano rówież regional-ne konferencje szkoleniowe, do udzia-łu w których zapraszano prezesów i członków sko z całej Polski. W 2014 r. odbyły się także, w ramach

finansowanego ze środków unijnych systemowego projektu „Dobre pra-wo – sprawne rządzenie”, ostatnie trzy seminaria – konferencje naukowe, których współorganizatorami (wspólnie z Uniwersytetem Łódzkim i Minister-stwem Administracji i Cyfryzacji) oraz gospodarzami były kolegia w Łodzi, Poznaniu i Krakowie. Była to ostatnia forma wsparcia – obok szkoleń i stu-diów podyplomowych – z jakiej w ra-mach projektu mogli skorzystać członkowie samorządowych ko-legiów odwoławczych.

14 stycznia – Warszawa. Przewodnicząca K. Sieniaw-ska spotkała się w Kancelarii Prezydenta RP z ministrem Olgierdem Dziekońskim. W trakcie spotkania poruszo-no istotne dla samorządowych kolegiów odwoławczych zagad-nienia, takie jak ewentualna rezygnacja w przyszłości z dewolu-tywności administracyjnego postępo-wania odwoławczego czy utworzenie na bazie obecnych sko specjalnych są-dów – trybunałów administracyjnych, które kontrolowałyby działalność ad-ministracji pod kątem prawidłowości jej rozstrzygnięć podejmowanych w drodze decyzji administracyjnych.

20-21 stycznia – Augustów. Ogól-nopolska konferencja szkoleniowa z cyklu „Podatki i opłaty lokalne”, której współorganizatorem – obok Wydziału Prawa Uniwersytetu w Bia-łymstoku oraz Regionalnej Izby Ob-rachunkowej w Białymstoku – było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Program konferencji obejmował dwa tematy przewodnie: opłatę za gospodarowanie odpadami oraz planowane zmiany przepisów o podatku rolnym, leśnym i od nieru-chomości. Z referatami wystąpili m.in.:

prof. zw. dra hab. Leonard Etel, dr Rafał Dowgier i dr Grzegorz Li-szewski (Wydział Prawa UwB) oraz sędzia NSA Krzysztof Winiarski.

28 stycznia – Kraków. Posie-dzenie Zarządu KRSKO, w trakcie którego przyjęto plan pracy Zarządu KRSKO w 2014 r., omówiono główne punkty rocznego sprawozdania Za-rządu KRSKO z wykonania powierzo-nych mu zadań w 2013 r., sporządzono harmonogram Zgromadzeń Ogólnych KRSKO w 2014 r., a także przedysku-towano sprawy finansowe KRSKO. Zebrani zapoznali się ponadto z infor-macją na temat przedstawionej przez Kancelarię Prezydenta RP koncepcji nowego modelu postępowania admi-nistracyjnego i sądowoadministracyj-nego.

17 lutego – Warszawa. Na po-siedzeniu Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego środowisko kolegiów reprezentowali członkowie Zarządu KRSKO Wiesław Drabik i Leszek Górny. Porządek obrad spotkania obej-mował m.in. dyskusję na temat pracy samorządowych kolegiów odwoławczych.

18 marca – Kraków. Posiedze-nie Zarządu KRSKO poświęcone omówieniu materiałów do rocznego sprawozdania Zarządu KRSKO z wykonania powierzonych mu zadań w 2013 r., przygotowaniu porządku obrad zaplanowanego na 3 kwiet-nia 2014 r. Zgromadzenia Ogólnego KRSKO; przedyskutowaniu kwestii związanych z organizacją jubileuszu 25-lecia sko, a także procedur prze-prowadzania konkursu na członków sko i wyboru kandydatów na pre-

zesów sko. Gościem spotkania była Radca Prezesa Rady Ministrów pani Anna Sobiesiak-Buczulak. (fot. 1)

18 marca – Kraków. Spotka-nie Rady Redakcyjnej kwartalnika KRSKO „Casus” pod przewodnic-twem prof. dra hab. Mirosława Steca. Zebrani omówili nadesłane materiały, dokonali wyboru artykułów do publikacji i ustalili treść zimowego numeru pisma.

3 kwietnia – Kraków. Zgroma-dzenie Ogólne Krajowej Reprezenta-cji SKO. Prezesi przyjęli sprawozda-nie Zarządu KRSKO za rok 2013, omó-wili materiały do zbiorczej informacji rocznej z działalności SKO i Krajowej Reprezentacji SKO w 2013 r., przedys-kutowali kwestie związane z rezerwą

celowej przewidzianą dla sko w budżecie na 2014 r., a tak-że zaopiniowali przedstawiony przez Kancelarię Sejmu RP po-selski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnym. Zebrani za-poznali się ponadto ze stanem przygotowań do obchodów jubi-leuszu 25-lecia sko.

7 kwietnia – Poznań. Zor-ganizowane wspólnie przez Uni-

wersytet Łódzki, SKO w Poznaniu oraz MAiC w ramach projektu „Do-bre prawo – sprawne rządzenie „ IV spotkanie seminaryjne – konferencja naukowa pod tytułem „Wybrane zagadnienia z zakresu podatków i opłat lokalnych w działalności sko”. W ramach konferencji przed-stawiciele sko, środowiska naukowego i judykatury przedyskutowali węzło-we problemy działalności orzeczniczej kolegiów i stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Program konferencji obejmował wy-stąpienia prof. nadzw. dra hab. Hen-ryka Dzwonkowskiego (UŁ) oraz sędziego NSA dra Sławomira Pre-snarowicza (UwB).

14 maja – Warszawa. Członkowie Zarządu KRSKO Leszek Górny i Wiesław Drabik reprezentowali środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych na posiedzeniu Ze-

KALENDARIUM PRAC KRSKO W 2014 R.

Fot. 1 Anna Szarek-Rzeszowska

wiosna 2015

77

PRO DOMO SUA

społu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Tery-torialnego. Porządek obrad posiedze-nia obejmował m.in. propozycje Mi-nisterstwa Administracji i Cyfryzacji w zakresie zmian mających na celu poprawienie funkcjonowania sko.

3 czerwca – Kraków. Na posie-dzeniu członkowie Zarządu KRSKO ustalili termin i porządek obrad ko-lejnego Zgromadzenia Ogólnego KRSKO, przedyskutowali sprawy finansowe KRSKO, zapoznali się z in-formacją na temat powołań prezesów sko, a także omówili kwestie związane z organizacją jubileuszu 25-lecia sko.

6 czerwca – Łódź. V spotkanie seminaryjne – Konferencja nauko-wa zatytułowana „Przekształcenia modelu postępowania admini-stracyjnego” zorganizowana w ra-mach projektu systemowego „Do-bre prawo – sprawne rządzenie” dla prezesów i członków samorządo-wych kolegiów odwoławczych przez Uniwersytet Łódzki i SKO w Łodzi, przy współudziale MAiC. Uczestnicy – poprowadzonej przez sędzię NSA prof. dr hab. Małgorzatę Stahl (UŁ) – Konferencji mieli możliwość wysłuchania wystąpień i podjęcia dyskusji z sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. zw. dr hab. Barbarą Adamiak (UWr), prof. zw. dr. hab. Wojciechem Chróście-lewskim (UŁ) oraz prof. zw. dr. hab. Zbigniewem Kmieciakiem (UŁ).

12-14 czerwca – Rowy. Konferen-cja szkoleniowa dla prezesów, człon-ków, kierowników biur oraz głównych księgowych sko, której organizato-rem i gospodarzem był prezes SKO w Słupsku Bogdan Nakoniecz-ny. Program konferencji obejmował panel informatyczny: „Wykorzy-stanie usług ePUAP w postępo-waniu administracyjnym” – ref. przedstawiciel firmy „Volvox” oraz panel księgowy: „Zmiany w zakre-sie sprawozdawczości budżetowej, szczególne zasady rachunkowości dla jednostek budżetowych, pro-cedury kontroli zarządczej oraz odpowiedzialność głównego księgo-wego w tym zakresie” – ref. Janusz Facon. Ponadto prezesi i członkowie kolegiów wzięli udział w seminarium sędziego NSA prof. dra hab. Jana Pawła Tarno na temat „Pozycja organu administracji w postępowa-niu sądowoadministracyjnym na przykładzie sko”. Prezesi kolegiów spotkali się także z Radcą Szefa Rady

Ministrów panią Anną Sobiesiak--Buczulak, która przeprowadziła dla zebranych warsztaty z zakresu spo-rządzania i przygotowania dokumen-tacji dotyczącej wniosków o powołanie prezesów i członków sko kierowanych do Prezesa Rady Ministrów.

16 czerwca – Warszawa. Posie-dzenie Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Oby-wateli Komisji Wspólnej Rządu i Sa-morządu Terytorialnego z udziałem członka Zarządu KRSKO Wiesła-wa Drabika. W trakcie spotkania przedstawiciel MAiC przedstawił zebranym informację na temat pod-jętych prac mających na celu popra-wę funkcjonowania kolegiów.

24 czerwca – Warszawa. Posie-dzenie Komisji Samorządu Teryto-rialnego i Polityki Regionalnej na temat rozpatrzenia i zaopiniowania dla Komisji Finansów Publicznych Sprawozdania z wykonania budżetu Państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. wraz z analizą Naj-wyższej Izby Kontroli – z udziałem członka Zarządu KRSKO Wicepre-zesa Bogdana Muzyczuka.

25 czerwca – Warszawa. Czło-nek Zarządu KRSKO Bogdan Muzyczuk reprezentował środo-wisko samorządowych kolegiów od-woławczych na posiedzeniu sejmo-wej Komisji Finansów Publicznych, które poświęcone było rozpatrzeniu opinii komisji sejmowych o sprawoz-daniu z wykonania budżetu państwa za rok 2013, w tym opinii Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej o części budżetowej 86 – Samorządowe Kolegia Odwoławcze.

25 lipca – Warszawa. Zwołane przez przewodnicząca K. Sieniaw-ską – na wniosek grupy prezesów – Zgromadzenie Ogólne KRSKO, którego głównym tematem było przedyskutowanie i przyjęcie uchwa-ły w sprawie wynagrodzeń pracow-ników samorządowych kolegiów odwoławczych wraz z projektem rozporządzenia Prezesa Rady Mi-nistrów w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wi-ceprezesa, pozostałych członków sko i pracowników biura tego kole-gium wraz z uzasadnieniem. Prezesi zaopiniowali także senacki projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi.

10 września – Warszawa. Posie-dzenie Zespołu ds. Administracji Pu-blicznej i Bezpieczeństwa Obywateli Komisji Wspólnej Rządu i Samorzą-du Terytorialnego poświęcone m.in. informacji MAiC na temat podję-tych prac mających na celu popra-wę funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych. W spotka-niu uczestniczył członek Zarządu KRSKO Leszek Górny.

17 września 2014 r. – Kraków. Członkowie Zarządu KRSKO na pierwszym po wakacyjnej prze-rwie spotkaniu przygotowali porzą-dek obrad planowanego na dzień 30 września 2014 r. Zgromadzenia Ogólnego KRSKO, przedyskutowa-li wyniki przekazanej przez MAiC analizy wpływu spraw z poszczegól-nych powiatów do sko i płynących z niej wniosków o możliwości zmian zakresu właściwości miejscowej sko, omówili sprawy finansowe KRSKO. W trakcie obrad poruszono także tematykę związaną z jubileuszem 25-lecia sko, w tym kwestie dotyczą-ce nadania biegu wnioskom o nada-nie medali i odznaczeń prezesom, członkom i pracownikom sko.

22 września – Warszawa. Prze-wodnicząca Krajowej Reprezentacji SKO mec. Krystyna Sieniawska przeprowadziła wywiad z prezesem Najwyższej Izby Kontroli Krzysztofem Kwiatkowskim do jesiennego, 73. nu-meru kwartalnika KRSKO „Casus”.

29 września - Kraków. Orga-nizatorem ostatniego VI spotkania seminaryjnego była przewodniczą-ca K. Sieniawska. Konferencja naukowa, której temat przewodni brzmiał: „Prawo Unii Europejskiej a orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych”, odbyła się w Międzynarodowym Centrum Kultury w Krakowie. W Konferen-cji udział wzięli dr Rafał Poździ, Zastępca Dyrektora Departamentu Rozwoju Kapitału Ludzkiego MAiC, oraz jako prelegenci: pan Michał Drozdowicz , Wicedyrektor De-partamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w Mini-sterstwie Pracy i Polityki Społecznej „Koordynacja systemów zabezpie-czenia społecznego”, dr Monika Niedźwiedź (UJ) „Europeizacja procedur krajowych i europeizacja prawa materialnego” oraz dr Ma-riusz Baran (UJ) „Zasada efek-tywnego wykonywania prawa Unii Europejskiej w działalności orga-nów administracji publicznej”.

wiosna 2015

78

PRO DOMO SUA

KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30-048 Kraków,

tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; casus@kolegium.krakow.pl

www.kolegium.krakow.plRedaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA

Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska-Nowak, prof. dr hab. Paweł Smoleń, dr Marek Żmuda.

Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan,

prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis, sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.

Sekretarz redakcji: dr hab. Józef Kuffel. Redakcja językowa i korekta: dr Maciej Malinowski, (j. ang.) dr Monika Niedźwiedź. Redakcja merytoryczna: Izabela Nicińska.Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska -Jamrozik.

SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków. Nakład: 2500 gz.

30 września 2014 r. – Kraków. Zgromadzenie Ogólne KRSKO, trakcie którego prezesi przedysku-towali sporządzoną przez MAiC ana-lizę wpływu spraw z poszczególnych powiatów do sko i zawartej w niej wnioski o możliwości zmian zakresu właściwości miejscowej sko, omówili sprawy finansowe KRSKO, w tym problem braku środków na informa-tyzację kolegiów, zaopiniowali rządo-wy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny i ustawy – Kodeks postępowania cywilnego. Zebrani przedyskutowali także kwestie zwią-zane z wyborami do władz KRSKO, zapoznali się z informacją na temat powołań prezesów sko, a także podzię-kowali za lata współpracy prezesom, którym upłynęła kadencja, m.in. Zo-fii Kijankowej (Sieradz) i Bogda-na Nakoniecznego (Słupsk). (fot. 2)

12-14 października – Mierzęcin k. Dobiegniewa. Zorganizowana przez sko w Gorzowie Wielkopolskim z okazji 25-lecia ustawy o samorządo-wych kolegiach odwoławczych konfe-rencja naukowa, w której udział wzięli prezesi i członkowie kolegiów z całej Polski. Tematyka konferencji poświę-cona była historii i działalności samo-rządowych kolegiów odwoławczych.

22 października – Warszawa. Posiedzenie sejmowej Komisji Samorzą-du Terytorialnego i Polityki Regionalnej, którego porządek dzienny obejmował rozpatrzenie i zaopiniowanie dla Komi-sji Finansów Publicznych rządowego projektu ustawy budżetowej na 2015 r., m. in. w części 86 – samorządowe kole-gia odwoławcze. Środowisko kolegiów reprezentowali wiceprzewodniczący KRSKO Bogdan Muzyczuk oraz członkowie Zarządu KRSKO Wiesław Drabik i dr Marek Żmuda.

5 listopada – Warszawa. Wice-przewodniczący KRSKO Bogdan Muzyczuk wziął udział w posie-dzeniu sejmowej Komisji Finansów Publicznych, której tematem było rozpatrzenie opinii komisji sejmo-

wych o rządowym projekcie ustawy budżetowej na rok 2015.

12-14 listopada – Toruń. Zorgani-zowane z inicjatywy członka Zarządu KRSKO dra M. Żmudy dwudniowe szkolenie autorskie z zakresu Syste-mu Obsługi Budżetu Państwa TRE-ZOR 3.0 dla pracowników samorzą-dowych kolegiów odwoławczych. Program szkolenia obejmował warsz-

taty z zakresu planowania, wykonania i sprawozdawczości budżetu kolegium w nowym programie TREZOR 3.0.

18 listopada 2014 r. – Kraków. Ostatnie w roku posiedzenie Zarządu KRSKO. Porządek obrad spotkania obejmował m.in. przygotowanie porządku obrad planowanego na dzień 11 grudnia 2014 r. Zgromadze-nia Ogólnego KRSKO; omówienie spraw finansowych sko, w tym spra-wozdanie z posiedzeń sejmowych Komisji Samorządu Terytorialnego i Finansów Publicznych, informację na temat rozpoczętych przez Mi-nisterstwo Finansów prac nad ka-talogiem funkcji, zadań, podzadań i działań w układzie zadaniowym stanowiącym podstawę do prac na budżetem państwa na rok 2016, przy-gotowanie projektu opinii KRSKO o po-selskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, a także sprawy bieżące i wolne wnioski.

8-9 grudnia – Augustów. Ogól-nopolska Konferencja Szkoleniowa z cyklu „Podatki i opłaty lokalne”, której współorganizatorem – obok Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymsto-ku – było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Pro-gram konferencji obejmował dwa główne panele dyskusyjne: wymiar i pobór podatków i opłat lokalnych oraz uchwały w sprawach podatków i opłat, a także wystąpienia: prof. zw. dra hab. Leonarda Etela, dra Rafała Dowgiera i dra Grzego-rza Liszewskiego (Wydział Prawa UwB), sędziego NSA Stanisława Boguckiego, dyrektor Justyny Przekopiak (Departament Podat-ków Lokalnych w Ministerstwie Fi-nansów).

11 grudnia 2014 r. – Kraków. Zgromadzenie Ogólne KRSKO po-święcone omówieniu spraw finan-sowych KRSKO, w tym projektu budżetu sko na 2015 r. oraz budżetu zadaniowego na 2015 r. wraz z katalo-giem funkcji, zadań, podzadań i dzia-łań w układzie zadaniowym, który stanowić będzie podstawę do prac na budżetem państwa na 2016 r., a także zaopiniowaniu poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o bezpie-czeństwie imprez masowych oraz pro-jektu ustawy o uregulowaniu praw do niektórych nieruchomości na terenie miasta stołecznego Warszawy. W dru-giej, szkoleniowej, części obrad zebra-ni wysłuchali krótkiego wystąpienia członka SKO w Krakowie pani Mo-niki Tarnawy-Zajączkowskiej na temat wycinki drzew w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjne-go SK 6/12 z dnia 1 lipca 2014 r. oraz wykładu sędziego WSA w Krakowie dra hab. Wojciecha Jakimowicza na temat dostępu do informacji pu-blicznej.

Opracowanie:

ANNA SZAREK-RZESZOWSKA

Fot. 2 Anna Szarek-Rzeszowska

fot. Konrad Pollesch

BIAŁYST0KPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5 15-213 Białystoktel./faks 85 732 46 00,tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35skobialystk@plusnet.pl

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 83 34 34 636skobialap@poczta.onet.pl

BIELSKO−BIAŁAPrezes Jarosław Pająk ul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 33 812 38 64,33 812 37 35,faks 33 812 38 26kolegium@bielsko.sko.gov.plBYDGOSZCZ

Prezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471sko@skochelm.pl

CIECHANÓWPrezes Ewa Kwiatkowska-Szymakul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56poczta@ciechanow.sko.gov.plCZĘSTOCHOWA

Prezes Piotr Palutekal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 34 363 11 18,tel. 34 363 13 39skoczwa@pnet.pl

ELBLĄGPrezes Urszula Maziarzul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01skoelb@elblag.com.pl

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11prezes@sko.gdansk.plGORZÓW WIELKOPOLSKI

Prezes Wiesław Drabikul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11skogorzow@wp.pl

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Górna 10-1158−500 Jelenia Góratel./faks 75 769 87 32, faks. 75 76 98 731 kolegium@rcs.pl

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 62 757 63 61skobiuro@skokalisz.pl

KATOWICEPrezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72sko@silesia.top.pl

KOSZALINPrezes Damian Skórkaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280SKO@koszalin.home.pl

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakul. H. Sienkiewicza 1925−007 Kielcetel. 41 34 03 800,faks 41 368 10 46sekretariat@kielce.sko.gov.pl

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36skokonin@team.com.pl

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34sko@kolegium.krakow.pl

KROSNOPrezes Mariusz Zającul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 13 432 75 00,tel./faks 13 432 03 14kolegium@krosno.sko.gov.pl

LEGNICAPrezes Andrzej Michalkiewiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 76 86 29 881,tel./faks 76 85 60 498sko@skolegnica.pl

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks 65 520 15 50,tel. 65 528 81 61skoleszno@wp.pl

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 81 532 72 54,tel./faks 81 743 62 14prezes.skolublin@onet.eu,skolublin1@pro.onet.plŁOMŻA

Prezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

ŁÓDŹPrezes Marek Woźniakul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 42 630 72 14,tel. 42 632 24 85prezes@sko.lodz.pl sekretariat@sko.lodz.pl

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40kolens@poczta.onet.pl

OLSZTYNPrezes Marek Wachowskiul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 89 527 49 37,tel./faks 89 523 53 96sekretariat@sko.cso.pl

OPOLEPrezes Jolanta Kuźbińska-Waszakul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 77 453 83 67,tel. 77 453 86 35sekretariat@sko.opole.pl

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 29 760 27 69 kolos15@op.pl

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10sko@kolegium.pila.pl prezes@kolegium.pila.pl

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66skopiotrkow@om.pl

PŁOCKPrezes Maria Mikołajekul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 24 262 76 97,tel./faks 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58sekretariat@poznan.sko.gov.pl

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 16 670 20 91sko−przemysl@o2.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 48 362 02 76,faks 48 362 08 51sko.radom@gmail.com

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 sko_rzeszow@op.pl

SIEDLCEPrezes Agata Maciągul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 25 632 73 53skosiedlce@o2.pl

SIERADZPrezes Marek Szymańskipl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradztel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97sko@sieradz.finn.pl

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43sko_skierniewice@poczta.onet.pl

SŁUPSKPrezes Przemysław Szuwalskiul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsktel./faks 59 842 73 05sko.slupsk@adres.pl

SUWAŁKIPrezes Helena Milewskaul. Sejneńska 13, 16−400 Suwałkitel./faks 87 566 36 61skosuwalki@su.home.plSZCZECIN

Prezes Marek Hankuspl. Batorego 470-207 Szczecintel. 91 433 01 29, faks 91 433 49 29kancelaria@sko.szczecin.pl

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 15 822 25 25,faks 15 823 22 32sko_tbg@post.pl

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21skotarnow@solutions.net.pl

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17sekretariat@skotorun.pl

WARSZAWAPrezes Tomasz Podlejskiul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66poczta@warszawa.sko.gov.pl

WŁOCŁAWEKPrezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62skowloclawek@go2.pl

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

ZAMOŚĆPrezes Wacław Gajewskiul. Partyzantów 3,22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18sko@skozamosc.pl

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26kolegium@sko.zgora.pl

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

sko@kolegium.krakow.pl, www.kolegium.krakow.pl

W numerze:

2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny

NASI ROZMÓWCY 3 - Samorządowe kolegia odwoławcze są jednym z elementów procesu demokratyzacji życia publicznego… z Andrzejem Halickim, Ministrem Administracji i Cyfryzacji, rozmawia Krystyna Sieniawska

5 - Listy gratulacyjne z okazji 25-lecia SKO

)

GLOSY I KOMENTARZE

55 − Dr Mariusz Kotulski, Braki formalne środka zaskarżania 57 − Mgr inż. arch. Krzysztof Petrus, Projekt ustawy – Kodeks budowlany – komentarz architekta

60 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego PRO MEMORIA 67 - Wspomnienie o prof. dr hab. Jerzym Regulskim PRO DOMO SUA 72 - Nowy Zarząd KRSKO 72 - Konferencje naukowe pod patronatem medialnym kwartalnika „Casus”: Lublin, Łódź 73 - Uchwała KRSKO dotycząca wyboru nowego Zarządu KRSKO 74 - Nowi Prezesi SKO: Krosno, Olsztyn, Sieradz, Słupsk 76 - Anna Szarek-Rzeszowska, Kalendarium prac Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2014 r. ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE Wyrok z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt IOSK 204/13

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 6 - Prof. dr hab. Wojciech Radecki, Daria Danecka, Czeskie przepisy o ochronie drzew i krzewów z perspektywy oczekiwanej noweli- zacji przepisów polskich. Część I – Zagadnienia administracyjne

13 − Prof. dr hab. Aleksander Lipiński, Nowela wę- glowodorowa (ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i gór- nicze oraz niektórych innych ustaw) a niektóre problemy zagospodarowania przestrzennego 19 − Dr hab. Piotr Lisowski, Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w postępo- waniu administracyjnym

26 − Dr hab. Izabela Lewandowska-Malec, Postę- powanie administracyjne w sprawach z zakresu zadań własnych samorządu gminnego w latach 1990-1994

30 − Dr hab. Marcin Kamiński, Samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu teryto- rialnego w sferze jurysdykcji administracyjnej a pozycja samorządowych kolegiów odwo- ławczych 36 − Dr Katarzyna Małysa-Sulińska, Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako przesłanka ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna

41 − Łukasz Walo, Postępowanie w przed- miocie ustalenia opłaty planistycznej a stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustawy o finansach publicznych, w zakresie terminów, odsetek oraz ulg w jej zapłacie

45 − Michał Koszowski, Izba wytrzeźwień i jej ewolucja jako instytucja prawa administracyj- nego

DZIAŁ NAUKOWY – GLOSY 51 - Dr Paweł Daniel, Glosa do wyroku Woje- wódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., sygn.

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckial. Wyzwolenia 24, 58−300 Wałbrzychtel. 74 84 60 597, faks 74 84 60 598skojarek@tlen.pl

CASUS76_ ADRESY.indd 1 2015-05-15 21:04:02

wiosna 2015

79

NASI ROZMÓWCY

fot. Konrad Pollesch

BIAŁYST0KPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5 15-213 Białystoktel./faks 85 732 46 00,tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35skobialystk@plusnet.pl

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 83 34 34 636skobialap@poczta.onet.pl

BIELSKO−BIAŁAPrezes Jarosław Pająk ul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 33 812 38 64,33 812 37 35,faks 33 812 38 26kolegium@bielsko.sko.gov.plBYDGOSZCZ

Prezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471sko@skochelm.pl

CIECHANÓWPrezes Ewa Kwiatkowska-Szymakul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56poczta@ciechanow.sko.gov.plCZĘSTOCHOWA

Prezes Piotr Palutekal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 34 363 11 18,tel. 34 363 13 39skoczwa@pnet.pl

ELBLĄGPrezes Urszula Maziarzul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01skoelb@elblag.com.pl

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11prezes@sko.gdansk.plGORZÓW WIELKOPOLSKI

Prezes Wiesław Drabikul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11skogorzow@wp.pl

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Górna 10-1158−500 Jelenia Góratel./faks 75 769 87 32, faks. 75 76 98 731 kolegium@rcs.pl

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 62 757 63 61skobiuro@skokalisz.pl

KATOWICEPrezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72sko@silesia.top.pl

KOSZALINPrezes Damian Skórkaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280SKO@koszalin.home.pl

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakul. H. Sienkiewicza 1925−007 Kielcetel. 41 34 03 800,faks 41 368 10 46sekretariat@kielce.sko.gov.pl

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36skokonin@team.com.pl

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34sko@kolegium.krakow.pl

KROSNOPrezes Mariusz Zającul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 13 432 75 00,tel./faks 13 432 03 14kolegium@krosno.sko.gov.pl

LEGNICAPrezes Andrzej Michalkiewiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 76 86 29 881,tel./faks 76 85 60 498sko@skolegnica.pl

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks 65 520 15 50,tel. 65 528 81 61skoleszno@wp.pl

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 81 532 72 54,tel./faks 81 743 62 14prezes.skolublin@onet.eu,skolublin1@pro.onet.plŁOMŻA

Prezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

ŁÓDŹPrezes Marek Woźniakul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 42 630 72 14,tel. 42 632 24 85prezes@sko.lodz.pl sekretariat@sko.lodz.pl

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40kolens@poczta.onet.pl

OLSZTYNPrezes Marek Wachowskiul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 89 527 49 37,tel./faks 89 523 53 96sekretariat@sko.cso.pl

OPOLEPrezes Jolanta Kuźbińska-Waszakul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 77 453 83 67,tel. 77 453 86 35sekretariat@sko.opole.pl

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 29 760 27 69 kolos15@op.pl

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10sko@kolegium.pila.pl prezes@kolegium.pila.pl

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66skopiotrkow@om.pl

PŁOCKPrezes Maria Mikołajekul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 24 262 76 97,tel./faks 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58sekretariat@poznan.sko.gov.pl

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 16 670 20 91sko−przemysl@o2.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 48 362 02 76,faks 48 362 08 51sko.radom@gmail.com

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 sko_rzeszow@op.pl

SIEDLCEPrezes Agata Maciągul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 25 632 73 53skosiedlce@o2.pl

SIERADZPrezes Marek Szymańskipl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradztel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97sko@sieradz.finn.pl

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43sko_skierniewice@poczta.onet.pl

SŁUPSKPrezes Przemysław Szuwalskiul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsktel./faks 59 842 73 05sko.slupsk@adres.pl

SUWAŁKIPrezes Helena Milewskaul. Sejneńska 13, 16−400 Suwałkitel./faks 87 566 36 61skosuwalki@su.home.plSZCZECIN

Prezes Marek Hankuspl. Batorego 470-207 Szczecintel. 91 433 01 29, faks 91 433 49 29kancelaria@sko.szczecin.pl

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 15 822 25 25,faks 15 823 22 32sko_tbg@post.pl

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21skotarnow@solutions.net.pl

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17sekretariat@skotorun.pl

WARSZAWAPrezes Tomasz Podlejskiul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66poczta@warszawa.sko.gov.pl

WŁOCŁAWEKPrezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62skowloclawek@go2.pl

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

ZAMOŚĆPrezes Wacław Gajewskiul. Partyzantów 3,22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18sko@skozamosc.pl

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26kolegium@sko.zgora.pl

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

sko@kolegium.krakow.pl, www.kolegium.krakow.pl

W numerze:

2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny

NASI ROZMÓWCY 3 - Samorządowe kolegia odwoławcze są jednym z elementów procesu demokratyzacji życia publicznego… z Andrzejem Halickim, Ministrem Administracji i Cyfryzacji, rozmawia Krystyna Sieniawska

5 - Listy gratulacyjne z okazji 25-lecia SKO

)

GLOSY I KOMENTARZE

55 − Dr Mariusz Kotulski, Braki formalne środka zaskarżania 57 − Mgr inż. arch. Krzysztof Petrus, Projekt ustawy – Kodeks budowlany – komentarz architekta

60 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego PRO MEMORIA 67 - Wspomnienie o prof. dr hab. Jerzym Regulskim PRO DOMO SUA 72 - Nowy Zarząd KRSKO 72 - Konferencje naukowe pod patronatem medialnym kwartalnika „Casus”: Lublin, Łódź 73 - Uchwała KRSKO dotycząca wyboru nowego Zarządu KRSKO 74 - Nowi Prezesi SKO: Krosno, Olsztyn, Sieradz, Słupsk 76 - Anna Szarek-Rzeszowska, Kalendarium prac Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2014 r. ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE Wyrok z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt IOSK 204/13

DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY 6 - Prof. dr hab. Wojciech Radecki, Daria Danecka, Czeskie przepisy o ochronie drzew i krzewów z perspektywy oczekiwanej noweli- zacji przepisów polskich. Część I – Zagadnienia administracyjne

13 − Prof. dr hab. Aleksander Lipiński, Nowela wę- glowodorowa (ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i gór- nicze oraz niektórych innych ustaw) a niektóre problemy zagospodarowania przestrzennego 19 − Dr hab. Piotr Lisowski, Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w postępo- waniu administracyjnym

26 − Dr hab. Izabela Lewandowska-Malec, Postę- powanie administracyjne w sprawach z zakresu zadań własnych samorządu gminnego w latach 1990-1994

30 − Dr hab. Marcin Kamiński, Samodzielność kompetencyjna jednostek samorządu teryto- rialnego w sferze jurysdykcji administracyjnej a pozycja samorządowych kolegiów odwo- ławczych 36 − Dr Katarzyna Małysa-Sulińska, Wygaśnięcie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako przesłanka ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna

41 − Łukasz Walo, Postępowanie w przed- miocie ustalenia opłaty planistycznej a stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustawy o finansach publicznych, w zakresie terminów, odsetek oraz ulg w jej zapłacie

45 − Michał Koszowski, Izba wytrzeźwień i jej ewolucja jako instytucja prawa administracyj- nego

DZIAŁ NAUKOWY – GLOSY 51 - Dr Paweł Daniel, Glosa do wyroku Woje- wódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., sygn.

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckial. Wyzwolenia 24, 58−300 Wałbrzychtel. 74 84 60 597, faks 74 84 60 598skojarek@tlen.pl

CASUS76_ ADRESY.indd 1 2015-05-15 21:04:02

wiosna 2015

80

NASI ROZMÓWCY

Członkowie nowego Zarządu KRSKO – od lewej: Leszek Górny (Chełm), Zbigniew Jastrząb (Biała Podlaska), Jolanta Kuźbińska-Waszak (Opole), Piotr Palutek (Częstochowa), Krystyna Sieniawska (Kraków), Stanisław Hojda (Wrocław), Aleksandra Brylińska (Jelenia Góra), Jerzy Bober (Przemyśl), dr Marek Żmuda (Toruń), Marek Woźniak (Łódź).

0

5

25

75

95

100

0kladka76_ok3

15 maja 2015 21:00:05