Szanowni Państwo, - kolegium.krakow.plkolegium.krakow.pl/__files/Casus_nr_64.pdf · Gwarantujemy w...

Szanowni Państwo,

w rozmowie otwierającej numer, której udzielił nam Minister Sprawiedliwości dr JarosławGowin, nawiązujemy do przypadającej latem tego roku dziesiątej rocznicy przyjęcia ustawyz dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nasz dostojny Rozmówcapodkreśla rolę sądownictwa administracyjnego – jako istotnego komponentu wymiarusprawiedliwości, stanowiącego swoisty regulator praworządności niemalże we wszystkichsferach funkcjonowania władzy publicznej w Polsce.

Upływająca pierwsza dekada od pamiętnej reformy jest okazją do złożenia w imieniuKRSKO – na ręce Prezesa NSA prof. dr. hab. Romana Hausera i Prezesów wszystkichWojewódzkich Sądów Administracyjnych – serdecznych gratulacji oraz życzeń dalszychsukcesów. System dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, poprzedzanegotrybem administracyjnym, w którym funkcję drugiej instancji wykonują kolegia, pozostajepowodem do chluby dla naszego państwa. Gwarantujemy w ten sposób konstytucyjne zasadywieloinstancyjności w postępowaniach sądowych oraz w postępowaniu administracyjnym,realizując standardy nowoczesnego, demokratycznego państwa prawa. W działalnościorzeczniczej sądów administracyjnych i kolegiów, które od 1990 r. blisko ze sobą współpracują,szczególną uwagę skupia się na przestrzeganiu prawa przez władzę publiczną rządowąi w organach samorządu terytorialnego w jej relacji z obywatelami. Zarówno sądyadministracyjne, jak i samorządowe kolegia odwoławcze są niezwykle ważnym dorobkiempolskiej transformacji ustrojowej po 1989 r., który został również doceniony przez państwa odawnych tradycjach demokratycznych, czego wyrazem stało się przyjęcie w dniu 1 maja 2004 r.Polski do Unii Europejskiej. Pozostaje więc sprawą niezmiernej wagi, byśmy nie zaprzepaścilitych istotnych dokonań III Rzeczypospolitej. Również Sejm RP stara się o tym przypominać,uczulając nas na takie wartości jak patriotyzm, altruizm i odpowiedzialność – w działaniachrządzących i wszystkich rodaków, czego wyrazem jest np. uchwała z dnia 16 września 2011 r.w sprawie ustanowienia roku 2012 Rokiem księdza Piotra Skargi. W uzasadnieniu czytamym.in.: „W czterechsetną rocznicę śmierci Piotra Skargi, który (…) w trosce o Ojczyznę miałodwagę nazywać po imieniu największe polskie przywary. Nawoływał do zmian postawrządzących, do reform, by nie doprowadzić Rzeczypospolitej do upadku”.

W tym roku wydarzeniem numer 1 rozpoczynającego się lata były mistrzostwa Europy w piłcenożnej, w których Polska występowała jako współorganizator. Co prawda, nasza reprezentacjapiłkarska nie wyszła z grupy – pomimo bardzo dzielnej rywalizacji – ale rozgrywki cieszyły siędużym zainteresowaniem i jak kiedyś podczas olimpiad w starożytnej Grecji wszystkie innesprawy schodziły na plan dalszy. Ponieważ „Casus” w okresie 16 lat funkcjonowania zawszeodzwierciedla ważne wydarzenia społeczne i państwowe – nie mogło więc zabraknąćw numerze letnim akcentów związanych z Euro 2012. W rozmowie z MinistremSprawiedliwości spytaliśmy zatem m.in. o działania jego resortu związane z organizacjątegorocznych mistrzostw – nazwanych przez naszego Rozmówcę – „wielkim świętemsportowym”. Niezależnie od wyników i emocji polskich kibiców zewsząd słychać byłopochwalne opinie na temat dobrej organizacji. Te wypowiedzi – zarówno Polaków, jak izagranicznych gości – są w pierwszej kolejności pochwałą dla samorządów miast, w którychodbywały się mecze, ale też dla władz państwowych. Podobnie jak niedawna prezydencjanaszego państwa w Unii Europejskiej, tak też Euro 2012 stało się kolejną okazją dokształtowania pozytywnego wizerunku Polski w Europie i świecie. Nasze państwo, podejmująctego rodzaju wyzwania, integruje się ze wspólnotą europejską i dzięki temu zaszłości z czasów,gdy znajdowaliśmy „za żelazną kurtyną”, zostają przezwyciężone: Polacy prezentują swojąpełną przynależność do Europy, współtworzą wielką europejską wspólnotę, nie tylko wznaczeniu polityczno-ekonomicznym, ale również w wymiarze kulturalno-cywilizacyjnym.W tym sensie wygraliśmy Euro 2012, chociaż na zwycięstwa sportowe przyjdzie nam jeszczepoczekać.

W bieżącym numerze szczególnie rozbudowany został „DZIAŁ NAUKOWY – ARTYKUŁY”, któryskłada się aż z siedmiu pozycji. Recenzowane teksty łączą w sobie rozważania z punktuwidzenia założeń nauki prawa administracyjnego, mając jednocześnie odniesienia praktycznedo konkretnych sytuacji prawnych. Znajdą w nich Państwo analizę dotyczącą takich zagadnieńjak publiczne ogłaszanie o czynnościach prawnych organów administracji, nadzwyczajne tryby

postępowania administracyjnego do orzeczeń sko, ochrona interesu państwa w świetle ustawyo nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, procedura zgłoszenia robót budowlanychw aspekcie skutków upływu terminu wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, wydawanie decyzjio środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem. Artykuł dr. JarosławaDobkowskiego, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji UWMi członka SKO w Olsztynie, omawiający problem miejsca zamieszkania i pobytu osobyubiegającej się o pozwolenie na broń bądź je posiadającej, nawiązuje do dwuczęściowegostudium Konrada Politowicza na podobny temat, które publikowaliśmy jesienią i zimą ub.roku. Ostatni artykuł tej części „Działu Naukowego”, Konrada Politowicza, rozpatrującyproblem kuratora dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, stanowi zaśkontynuację opracowania z poprzedniego numeru.

W „DZIALE NAUKOWYM – GLOSY” polecam Państwa uwadze zwłaszcza glosę prof. zw.dr. hab. Aleksandra Lipińskiego, Kierownika Katedry Prawa Górniczego i Ochrony ŚrodowiskaUŚ, dotyczącą postanowienia NSA, z 17 czerwca 2011 r. (II OW 43/1), wskazującego, kto jestorganem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięciapolegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża znajdującego się pod powierzchniąterenu zamkniętego. W tej części znajdą Państwo jeszcze jedną glosę – dr. Macieja Gapskiego,adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego KUL i członka SKO w Lublinie, dotyczącą wyrokuNSA z 25 października 2011 r. orzekającego o przesłankach do wydania specjalnego zasiłkucelowego.

W dziale „GŁOSY I KOMENTARZE” pragnę zwrócić Państwa uwagę na artykuł dr. PiotraDobosza, adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ, analizującego fenomen„produktów benedyktyńskich” – jako przejawu niematerialnego i materialnego dziedzictwakulturalnego. W dziale „PRO DOMO SUA” znajdą Państwo informację na temat pracydoktorskiej obronionej na Wydziale Prawa i Administracji UAM przez Łukasza Kondratkę,członka SKO w Przemyślu. Serdecznie gratuluję – w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO.Ponadto zamieszczamy relację z konferencji naukowej na temat „Wpływ przemiancywilizacyjnych na administrację i prawo administracyjne”, zorganizowanej w dniach 20-22kwietnia 2012 r. przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej oraz Katedrę PrawaAdministracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UJ kierowaną przez prof. zw. dr. hab. JanaZimmermanna.

Życzę Państwu przyjemnej i pożytecznej lektury, pięknej aury, pogody ducha oraz udanegowypoczynku podczas letnich urlopów.

fot. Konrad Pollesch

Środowiska prawnicze w Polscebardzo interesuje projekt deregula-cji niektórych zawodów. Do którychz nich, Pańskim zdaniem, powinienzostać uwolniony swobodny dostęp ijakie mechanizmy proponuje PanMinister w zamian – dla zachowaniaodpowiedniego poziomu fachowo--moralnego osób je wykonujących?

- Przede wszystkim należy zaznaczyć,że proces otwarcia dostępu do wykony-wania zawodów prawniczych został roz-poczęty już przez moich poprzedników;obecne propozycje to jedynie korekta.Ideą, która przyświeca nam w pracachnad ustawą deregulacyjną, jest ułatwie-nie dostępu do wielu zawodów. W przy-padku profesji prawniczych chcemy, abyzwiększyła się liczba osób, które mogąje wykonywać – proponujemy w związkuz tym poszerzenie ścieżek pozaaplika-cyjnych, umożliwiających podejście doegzaminu zawodowego. Nie planujemyjednak całkowitego otwarcia zawodówprawniczych. Często pytany jestem o skutki deregu-

lacji i ewentualny spadek jakości usług.Chciałbym wszystkich uspokoić – niepowinniśmy się obawiać spadku jakości,ponieważ wzrost konkurencji wymusi jejpodniesienie. Takie są prawa rynku. Wdodatku, w przypadku zawodów prawni-czych, fachowość i profesjonalizm kan-dydatów weryfikuje przecież ostateczniewspomniany egzamin. Po wprowadzeniuzmian deregulacyjnych jednym z jegoelementów będzie część polegająca naprzygotowaniu prawnej opinii na tematnaruszenia etycznych standardów przezpełnomocnika, tj. zasad wykonywania za-wodu. Wierzę, że to się stanie jednym z

instrumentów mających pozytywnywpływ na podniesienie standardówetycznych.

W tym roku obchodzimy 10-lecieprzyjęcia ustaw – Prawo o ustrojusądów administracyjnych oraz 8.

rocznicę podpisania ustawy – Prawoo postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi. Czy zdaniem PanaMinistra celowa byłaby współpraca– i w jakiej formie – Pańskiego re-sortu z sądami administracyjnymi?

- Sądownictwo administracyjne jest nie-zwykle istotnym komponentem wymiarusprawiedliwości. W niemal wszystkichsferach funkcjonowania aparatu władzypublicznej sądy administracyjne pozos-tają swoistym regulatorem prawo-rządności. Ze względu na podstawowąich funkcję, czyli kontrolę legalnościdziałania administracji publicznej, rolaMinistra Sprawiedliwości, będącego

przecież jednym z organów tejże admi-nistracji, wydaje się nieco inna niż wprzypadku sądownictwa powszechnegoczy wojskowego.Zagadnienia związane z funkcjonowa-

niem sądownictwa administracyjnegopozostają we właściwości Ministra Spra-wiedliwości, dlatego też ministerstwoangażuje się w prace legislacyjne do-tyczące tego obszaru zagadnień. Naprzykład jakiś czas temu przygotowanyzostał rządowy projekt ustawy dostoso-wującej regulacje w zakresie doręczeń wpostępowaniu sądowoadministracyjnymdo standardów konstytucyjnych. Ministrowi Sprawiedliwości przypada

także wiodąca rola w realizowaniu upo-ważnień ustawowych dla Rady Mini-strów. Obecnie, na wniosek PrezesaNaczelnego Sądu Administracyjnego,prowadzone są prace legislacyjne nadprojektem rozporządzenia Rady Mini-strów w sprawie wysokości oraz szcze-gółowych zasad pobierania wpisu wpostępowaniu przed sądami administ-racyjnymi. Jako członek Krajowej RadySądownictwa, współdziałam też zprzedstawicielami sądownictwa admi-nistracyjnego, w tym z Prezesem NSA,w ramach tego konstytucyjnego or-ganu stojącego na straży niezależnościsądów i niezawisłości sędziów.

Jakie działania przeprowadziło Mi-nisterstwo Sprawiedliwości i pod-ległe mu służby w celu zapewnieniamaksimum bezpieczeństwa pod-czas Euro 2012?

- Na resorcie sprawiedliwości wzwiązku z turniejem Euro 2012 spoczy-wały bardzo ważne zadania, choć z

3

lato 2012

NASI ROZMÓWCY

– NIE PLANUJEMY JEDNAK – NIE PLANUJEMY JEDNAK CAŁKOWITEGO OTWARCIA CAŁKOWITEGO OTWARCIA

ZAWODÓW PRAWNICZYCH…ZAWODÓW PRAWNICZYCH…Z dr. JAROSŁAWEM GOWINEM, Ministrem Sprawiedl iwości RP,

rozmawia Krystyna SIENIAWSKA

fot. Archiwum MS

pewnością trudno je porównywać doskali wyzwań, stojących przed policjączy innymi służbami mającymi zapew-nić bezpieczeństwo podczas turnieju.Podstawowym zadaniem Ministerstwajest zapewnienie sprawnego przepro-wadzenia postępowań sądowych, co wy-magało skoordynowania pracy polskichsądów. Na czas turnieju przygotowa-liśmy więc plan działania, który umożli-wiał w krótkim czasie i w miarę potrzebyzmobilizowanie blisko 170 sędziów wWarszawie, 78 w Gdańsku, 51 weWrocławiu i 50 w Poznaniu. W razie ko-nieczności mieli oni do dyspozycji ponad270 sal sądowych i wsparcie kilkuseturzędników sądowych, aby móc szybko isprawnie orzekać w tzw. trybie przyspie-szonym. Oczywiście, nasze przygotowania doty-

czyły nie tylko sądów w czterech mias-tach, gdzie rozgrywano mecze, alewszędzie tam, gdzie powstały strefy ki-bica. Także Służba Więzienna była przy-gotowana na wszelkie scenariusze, jakiemogły się zdarzyć podczas trwania tur-

nieju. Zapewniliśmy w aresztach odpo-wiednią liczbę miejsc do przyjęcia tychosób, które chciałyby zakłócać roz-grywki. Warto też przypomnieć o tym, żeMinisterstwo Sprawiedliwości aktywnieuczestniczyło w przygotowaniu tzw. spe-custawy w związku z przygotowaniamido Euro 2012. To właśnie z inicjatywy po-przedniego Ministra Sprawiedliwości dokodeksu karnego wprowadzono zaost-rzenie kar za fałszywe alarmy oraz kra-dzieże i akty wandalizmu dotycząceelementów infrastruktury technicznej.Cieszę się, że wszystkie nasze przygoto-wania nie musiały być zastosowane – zmałymi wyjątkami – w praktyce, gdyżmistrzostwa Europy w piłce nożnej byłyprzede wszystkim wielkim świętem spor-towym i nie zakłóciły ich żadne chuli-gańskie incydenty.

Dziękuję serdecznie Panu Mini-strowi za rozmowę.

RozmawiałaKRYSTYNA SIENIAWSKA

4

lato 2012

NASI ROZMÓWCY

Dr Jarosław Gowin, Minister Sprawiedliwości,Poseł na Sejm RP. Od 2007 r. poseł na Sejm RP VI i VIIkadencji. Przewodniczący Zespołu ds. Konwencji Bio-etycznej oraz przewodniczący nadzwyczajnej Komisji dorozpatrzenia poselskich projektów ustaw o zmianieKonstytucji RP. Wcześniej Senator VI kadencji. Zasia-dał w senackiej Komisji Nauki i Edukacji oraz KomisjiSamorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej.W latach 2002-2004 członek Rady Konsultacyjnej przyNarodowej Radzie Integracji Europejskiej.

Z wykształcenia dr nauk politycznych. Współtwórcai były rektor Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks. JózefaTischnera w Krakowie. Przez lata związany był z mie-sięcznikiem „Znak” – najpierw jako sekretarz redakcji,następnie jego redaktor naczelny. Jest także po-mysłodawcą wielu ważnych inicjatyw, tj. Dni Tischne-rowskich, Uniwersytetu Latającego ZNAK-u czyfunduszu stypendialnego „Józek Szkolny”. Współpra-cuje z Fundacją św. Mikołaja działającą na rzecz two-rzenia domów samotnych matek i hospicjów, a takżeze stowarzyszeniem „Siemacha”. Członek Rady Patro-nackiej Krakowskiego Hospicjum dla Dzieci im. ks.Józefa Tischnera.

1. Zagadnienie publicznego ogłaszania o czynnościach orga-nów administracji publicznej stanowi fragment szerszej pro-blematyki doręczenia. Wiedza o doręczeniach jako czynnościprocesowo-technicznej w postępowaniu administracyjnym jestdość szeroka i została usystematyzowana w aktualnym opra-cowaniu monograficznym1, a niedawno także przypomniana wkompleksowej publikacji o charakterze praktycznym2. W ostatnich latach problematyka doręczeń w postępowaniu

administracyjnym stała się szczególnie doniosła na tle sporu oznaczenie pojęcia „wydania decyzji”. W piśmiennictwie oraz worzecznictwie sądowym szeroko dyskutowano, czy wydaniedecyzji administracyjnej następuje dopiero w chwili jej dorę-czenia, czy też wcześniej, w momencie ekspedycji decyzji z sie-dziby urzędu bądź już w chwili podpisania decyzji przezuprawnioną osobę3.W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę oficjal-

ności doręczeń, sformułowaną w art. 39 k.p.a. Trzeba jednakzauważyć, że czynności prowadzące do doręczenia pisma niemają charakteru jednorodnego. Ustawodawca przewidziałkilka sposobów doręczeń, które w literaturze przedmiotu zos-tały następująco usystematyzowane: a) doręczenie właściwe(art. 42 i 45 k.p.a.), b) doręczenie zastępcze (art. 43 i art. 44k.p.a.), c) doręczenie konkludentne (art. 47 k.p.a.), d) dorę-czenie przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.)4. Na obrzeżach problematyki doręczeń pozostaje czynność o

charakterze subsydiarnym, która została w art. 49 k.p.a. na-zwana „zawiadomieniem za pomocą publicznego ogłoszenia”,choć w piśmiennictwie utrwaliła się mało adekwatna nazwa:„doręczenie przez obwieszczenie”, powtarzana przez wielu auto-rów5. Pomimo że art. 49 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale8 poświęconym doręczeniu pism, to jednak uregulowane wtym przepisie publiczne ogłaszanie o czynnościach organówadministracji publicznej wykazuje więcej odrębności niżzbieżności z instytucją doręczeń.Art. 49 k.p.a. nie posługuje się pojęciem „doręczenia”, lecz re-

guluje kwestię zawiadamiania stron o decyzjach i innych czyn-nościach organów administracji publicznej. Przepisy art. 39-48k.p.a. określają sposób, w jaki następuje doręczenie pism w po-stępowaniu administracyjnym. Przedmiotem doręczenia jestpismo, a odbiorcę pisma określa się najczęściej mianem adre-sata (art. 42 § 3, art. 43, art. 44 § 2, art. 47 k.p.a.). Inaczej przed-stawia się kwestia zawiadomienia przez publiczne ogłoszenie wrozumieniu art. 49 k.p.a. Zawiadomienie takie nie polega nadoręczeniu pisma, lecz jest to zawiadomienie o decyzji i innychczynnościach organów administracji publicznej. Zawiadomie-nie skierowane jest tylko do stron postępowania. Natomiast in-

stytucja doręczenia odnosi się także do innych podmiotów, jakna przykład świadkowie, biegli czy organy współdziałająceprzy załatwieniu sprawy.Powyższe uwagi wskazują na to, że publiczne ogłaszanie o

czynnościach organów administracji publicznej nie da się wprosty sposób sprowadzić do jednej z postaci doręczenia.Nadto wymaga zauważenia, że art. 49 k.p.a. nie stanowi samo-dzielnej podstawy prawnej do zawiadamiania stron o czynnoś-ciach organów przez publiczne ogłoszenie. Zawsze koniecznyjest przepis szczególny, który taką możliwość przewiduje, na-tomiast rola art. 49 k.p.a. sprowadza się do określenia sposobui skutków publicznego ogłoszenia o czynnościach organu, gdyprzepis szczególny nie jest w tym zakresie kompletny. Analiza przepisów materialnego prawa administracyjnego

wskazuje wyraźnie, że zawiadamianie stron postępowaniaprzez publiczne ogłoszenie, dotyczy głównie tzw. postępowańmasowych, czyli prowadzonych z udziałem znacznej liczbystron o sprzecznych interesach. Nadto są to zarazem postępo-wania, których przedmiot stanowią losy prawne nieruchomościlub losy kosztownych inwestycji planowanych na nierucho-mościach. Na tym tle problematyka publicznego ogłaszania oczynnościach organów nabiera szczególnego znaczenia dla pra-widłowości i skuteczności postępowania administracyjnego.Wyraźne staje się zatem praktyczne znaczenie wszystkich praw-nych aspektów publicznego ogłaszania o czynnościach orga-nów administracji publicznej.Dostrzec trzeba także walor teoretyczny rozważań w zapro-

ponowanym zakresie. Chodzi bowiem o uchwycenie spójnejmyśli legislacyjnej – jeśli towarzyszyła ona poczynaniom usta-wodawcy – przy wyborze publicznego ogłoszenia jako substy-tutu doręczenia. Czy z perspektywy zasady równości stronpostępowania administracyjnego publiczne ogłoszenie o czyn-ności organu administracji publicznej powinno być w skutkachtraktowane jak doręczenie? Skoro przepisy o doręczeniach sta-nowią grupę norm o charakterze gwarancyjnym, to rodzi sięwątpliwość, czy publiczne ogłoszenie tworzy warunki wystar-czające dla ochrony praw strony. Szukanie odpowiedzi w tychkwestiach musi zostać poprzedzone analizą treści art. 49 k.p.a.oraz refleksją nad przepisami, które wprost lub pośrednio na-wiązują do art. 49 k.p.a. bądź zawierają rozwiązania samo-dzielne, poniekąd konkurencyjne.

2.1. W myśl art. 49 k.p.a. „strony mogą być zawiadamiane o de-cyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznejprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejs-cowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak

5

lato 2012

DZIAŁ NAUKOWY - ARTYKUŁY

P U B L I C Z N E O G Ł A S Z A N I E P U B L I C Z N E O G Ł A S Z A N I E O C Z Y N N O Ś C I A C H O R G A N Ó W O C Z Y N N O Ś C I A C H O R G A N Ó W A D M I N I S T R A C J I P U B L I C Z N E JA D M I N I S T R A C J I P U B L I C Z N E J

Dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI

stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenieuważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia pub-licznego ogłoszenia”.W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że cytowany

przepis wprowadza pojęcie „zawiadomienia”, które dokony-wane jest przez publiczne ogłoszenie, a jego skutkiem możebyć zawiadomienie lub doręczenie. Zatem publiczne ogłosze-nie nie zostało wprost zakwalifikowane przez ustawodawcęjako jeden ze sposobów doręczenia. Ale kwestia okaże się jesz-cze bardziej skomplikowan a, kiedy zauważy się, że zawiado-mienie w art. 49 k.p.a. pojawia się w dwóch znaczeniach. Popierwsze, zawiadomienie, którego skutkiem jest fikcja dorę-czenia. To zawiadomie nie jest synonimem publicznegoogłoszenia. Po drugie, zawiadomienie, które zamiast doręcze-nia może stanowić skutek w postaci zawiadomienia rozumia-nego jako komunikat o określonej treści.Ten pierwszy rodzaj zawiadomienia, tożsamy z publicznym

ogłoszeniem, należy zinterpretować na tle przepisów rozdziałuo doręczeniach. Trzeba zwrócić uwagę, że w rozdziale o dorę-czeniach ustawodawca wprowadza termin „zawiadomienie” wodniesieniu do czynności związanych z doręczeniem zastęp-czym. I tak zgodnie z art. 43 k.p.a. w razie nieobecności adre-sata w miejscu zamieszkania i nieobecności dorosłychdomowników pismo doręcza się za pokwitowaniem sąsiadowilub dozorcy domu, jeżeli osoby te wyraźnie zobowiązały sięprzekazać pismo adresatowi. Warunkiem skuteczności ta-kiego doręczenia jest zawiadomienie adresata o fakcie dorę-czenia poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczejskrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania. Datą dorę-czenia pisma jest dzień oddania go do rąk sąsiada lub dozorcydomu6. Inny przypadek doręczenia zastępczego został uregulowany

w art. 44 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pismo prze-chowuje się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej– jeśli doręczenia dokonuje poczta, lub składa się w urzędziewłaściwej gminy (miasta) – jeśli doręczenia dokonuje pracow-nik urzędu lub upoważniona osoba albo organ. Zawiadomie-nie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jegoodbioru umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lubna drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego po-mieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności za-wodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesjęadresata. Doręczenie zastępcze uważa się za dokonane zupływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, a pismo po-zostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Uprzednie pi-semne zawiadomienie, umieszczone w miejscach wyżejwymienionych, jest warunkiem przyjęcia fikcji doręczenia.Zarówno w art. 43 k.p.a., jak i w art. 44 k.p.a. prawna sku-

teczność doręczenia pisma została uzależniona od umieszcze-nia pisemnego zawiadomienia w widoczny sposób wmiejscach, w których adresat najczęściej przebywa. Umiesz-czenie zawiadomienia (dawniej „przybicie”) obejmuje każdeprzytwierdzenie, usuwalne tylko działaniem zewnętrznym7. Wydaje się, że w art. 49 k.p.a. zawiadomienie pełni podobną

rolę jak w przepisach art. 43 i art. 44 k.p.a. Jednak art. 49 k.p.a.nie wymaga umieszczenia zawiadomienia przy wejściu do lo-kalu lub posesji, lecz w miejscowości, w której strona mamiejsce zamieszkania. Chodzi zatem nie o dokładny adresstrony, lecz o całą miejscowość, w której strona zamieszkuje.

Zawiadomienie następuje przez obwieszczenie lub w inny zwy-czajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznegoogłaszania. O tym, w jakiej konkretnej formie nastąpi zawia-domienie, rozstrzyga utrwalony w danej miejscowości zwyczaj.Zawiadomienie uregulowane w art. 49 k.p.a. co do swej istoty

nie różni się od zawiadomień przewidzianych w art. 43 i art. 44k.p.a. W każdym przypadku zawiadomienie jest warunkiemuznania fikcyjnego doręczenia za dokonane, prawnie sku-teczne. Inna jest tylko skala zawiadomienia i użyte w tym celuśrodki. O ile przy doręczeniu zastępczym zawiadomienieumieszcza się przy wejściu do lokalu lub na posesję, gdzie ad-resat mieszka lub wykonuje czynności zawodowe, o tyle przydoręczeniu w trybie art. 49 k.p.a. zawiadomienie musi zostaćpublicznie ogłoszone w całej miejscowości, w której zamiesz-kuje strona.Po wyjaśnieniu pojęcia „zawiadomienia”, zamieszczonego na

samym początku treści art. 49 k.p.a., a stanowiącego synonimpublicznego ogłoszenia, należy zwrócić uwagę na pojęcie „za-wiadomienia” zamieszczone w drugiej części art. 49 k.p.a. Niemożna bowiem przyjąć, że ustawodawca posługuje się w treściart. 49 k.p.a. pojęciem „zawiadomienia” w sposób jednolity.Gdyby tak uczynić i założyć, że zawiadomienie w obydwu przy-padkach jest tożsame z publicznym ogłoszeniem, wówczas na-leżałoby na gruncie art. 49 k.p.a. zrekonstruować zdanie:Publiczne ogłoszenie wywołuje skutek w postaci publicznegoogłoszenia, które uważa się za dokonane po upływie czternastudni od dnia publicznego ogłoszenia. Taka teza z oczywistychwzględów nie może znaleźć akceptacji.W tej sytuacji zawiadomienie, o którym mowa w końcowej

części art. 49 k.p.a., powinno zostać zinterpretowane w innymkontekście znaczeniowym, luźniej związanym z problematykądoręczeń. Mianowicie, w kodeksie postępowania administra-cyjnego termin „zawiadomienie” służy do oznaczenia czyn-ności procesowej oraz niekiedy pisma zawierającego stosowneinformacje dla uczestników postępowania. Przykładów jestwiele: 1) zawiadomienie strony o każdym przypadku nie-załatwienia sprawy w terminie, zawierające przyczyny zwłokii wskazujące nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1k.p.a.); 2) zawiadomienie pozostałych stron o wszczęciu po-stępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4k.p.a.); 3) zawiadomienie wnoszącego podanie o przekazaniupodania do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.); 4) zawiado-mienie wnoszącego podanie, że w poszczególnych sprawach,ujętych w jednym podaniu, powinien wnieść odrębne podaniedo właściwego organu (art. 66 § 1 i 2 k.p.a.); 5) zawiadomieniestrony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świad-ków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.); 6) zawiadomie-nie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostekorganizacyjnych, organizacji społecznych, a także innychosób, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względuna jej przedmiot (art. 90 § 3 k.p.a.); 7) zawiadomienie stron opostanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępo-wania (art. 101 § 1 k.p.a.); 8) zawiadomienie stron o tym, żeorgan załatwiający sprawę główną zwrócił się do organuwspółdziałającego o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.); 9)zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania od decyzji (art.131 k.p.a.); 10) zawiadomienie prokuratora o wszczęciu po-stępowania oraz o toczącym się postępowaniu, w każdym przy-padku, gdy organ uzna udział prokuratora w postępowaniu za

6

lato 2012


potrzebny (art. 183 § 2 k.p.a.); 11) zawiadomienie stron o wnie-sieniu sprzeciwu przez prokuratora (art. 186 k.p.a.); 12) za-wiadomienie skarżącego o przekazaniu skargi do organuwłaściwego, organu niższego stopnia lub przełożonego służbo-wego (art. 231, art. 232 § 3 k.p.a.); 13) zawiadomienie o spo-sobie załatwienia skargi (art. 237 § 3, art. 238 k.p.a.) 14)zawiadomienie wnioskodawcy o przekazaniu wniosku do or-ganu właściwego (art. 243 k.p.a.); 15) zawiadomienie wnio-skodawcy o sposobie załatwienia wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.)17) zawiadomienie wnioskodawcy o niemożności załatwieniajego wniosku w terminie (art. 245 k.p.a.).Celem zawiadomienia jest przekazanie informacji o czynnoś-

ciach dokonanych przez organ administracji publicznej w tokuokreślonego postępowania. Może być to także informacja okrokach procesowych podjętych przez innych uczestników po-stępowania, np. zawiadomienie o wniesieniu odwołania przezjedną ze stron (art. 131 k.p.a.) czy zawiadomienie o sprzeci-wie prokuratora i jego konsekwencjach procesowych (art. 186k.p.a.). Dokonanie odpowiednich zawiadomień stanowi obo-wiązek organu administracji publicznej i jest niezbędne dla po-zytywnej oceny przebiegu postępowania. Brak zawiadomieniawymaganego przez konkretny przepis stanowi uchybienie pro-cesowe, wpływające w określonym zakresie na wadliwośćcałego postępowania. Nadto brak zawiadomienia odbiera stro-nie (lub innemu podmiotowi o zbliżonym statusie: wnoszącemupodanie do niewłaściwego organu czy skarżącemu i wniosko-dawcy w postępowaniach w sprawie skarg i wniosków) możli-wość czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiaochronę swojego interesu prawnego.Wymaga zauważenia, że publiczne ogłoszenie w trybie art.

49 k.p.a. może być skierowane tylko do stron, gdy tymczasemprzedstawione wcześniej przykłady pokazują, że adresatamizawiadomień w świetle k.p.a. mogą być także inne podmioty.Oznacza to, że art. 49 k.p.a. nie znajdzie zastosowania np. dozawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz otoczącym się postępowaniu (art. 183 § 2 k.p.a.). Część zawiadomień musi przybrać formę pisemną, chociażby

z uwagi na treść zawiadomienia. Jako przykład należy wska-zać zawiadomienie o przekazaniu podania do organu właści-wego, gdyż zawiadomienie takie wymaga uzasadnienia (art.65 § 1 k.p.a.). Natomiast są także inne zawiadomienia, któremogą zostać dokonane z pominięciem zasady pisemności po-stępowania. Zasada ta, wyrażona w art. 14 § 1 k.p.a., nie macharakteru bezwzględnego i należy ją stosować w rozsądnymzakresie do czynności w toku załatwiania sprawy. Wydaje się,że w pewnych okolicznościach zawiadomienie strony owszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy o wniesieniuodwołania (art. 131 k.p.a.) bądź o miejscu i terminie przepro-wadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79§ 1 k.p.a.) może nastąpić ustnie. Decydować będą o tym kon-kretne okoliczności, jak np. obecność strony w siedzibie or-ganu związana z innymi czynnościami. Zważywszy na zasadęszybkości i niekomplikowania postępowania (art. 12 k.p.a.),można spodziewać się sytuacji, kiedy zawiadomienie stronybędzie mogło nastąpić nie tylko na piśmie. Właśnie o takich przypadkach zawiadomienia stron mowa

jest w drugiej części art. 49 k.p.a. Chodzi o zawiadomienia,które nie muszą mieć formy pisemnej, a zatem nie są dorę-czane, gdyż doręczenie dotyczy tylko pism. W takich przy-

padkach publiczne ogłoszenie o określonej czynności organuadministracji publicznej będzie już samo zawierało treść tejczynności, np. zawiadomienie strony o wszczęciu postępowa-nia czy o wniesieniu odwołania bądź zawiadomienie o miejscui terminie przeprowadzenia dowodu. Natomiast w razie wyda-nia przez organ decyzji lub postanowienia publiczne ogłoszeniepowinno zawierać informację o miejscu i terminie zapoznaniasię z treścią decyzji lub postanowienia. Takiej sytuacji nie bę-dzie przy prostych zawiadomieniach, wyliczonych przykładowowyżej. Samo publiczne ogłoszenie stanie się zawiadomieniemrozumianym jako informacja dla stron o czynnościach formal-nych organu w toku postępowania.Wydaje się, że powyższa interpretacja treści zamieszczonej w

drugiej części art. 49 k.p.a. czyni ten przepis zrozumiałym i lo-gicznym. Skoro ustawodawca wskazuje, że skutkiem zawiado-mienia przez publiczne ogłoszenie ma być doręczenie bądźzawiadomienie, to musi chodzić o wyliczone wyżej przypadki, wktórych organ zobowiązany jest do zawiadamiania stron. Nie matutaj przedmiotu doręczenia, gdyż treść zamieszczona w pub-licznym ogłoszeniu zawiera w sobie samo zawiadomienie. Nietrzeba się zapoznawać z zawiadomieniem jako odrębnym pis-mem w siedzibie organu, gdyż samo publiczne ogłoszenie za-wiera wystarczającą informację o konkretnej czynności organu.Podsumowując, publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a.

prowadzi do dokonania doręczenia – w przypadku pism, albodo dokonania zawiadomienia stron – w przypadku czynności,które nie muszą być utrwalone w piśmie o określonej formie,lecz mogą zostać zakomunikowane w treści ogłoszenia. Kończąc wątek zawiadomienia, należy zaznaczyć, że zawia-

domienie – o którym mowa w drugiej części art. 49 k.p.a. – nieobejmuje kategorii wezwań uregulowanych w przepisach art.50-56 k.p.a. O ile zawiadomienie ma charakter informacyjny inależy do obowiązków organu, o tyle wezwanie jest wyraźnymzobowiązaniem konkretnego uczestnika postępowania (nietylko strony) do podjęcia określonego działania (np. stawieniasię na rozprawę), pod rygorem zastosowania wobec niego san-kcji (np. grzywny).Wezwanie, jako odrębna czynność organu, nie zostało wy-

mienione w art. 49 k.p.a. Nadto wydaje się, że ustawodawca wsposób autonomiczny uregulował tryb dokonywania wezwań.Wezwanie następuje co do zasady przez doręczenie pismaspełniającego wymagania formalne określone w art. 54 k.p.a.Wezwanie może być dokonane także poprzez przesłanie do-kumentu elektronicznego (art. 54 § 2 k.p.a.), a w sprawach nie-cierpiących zwłoki – również telefonicznie albo przy użyciuinnych środków łączności (art. 55 § 1 k.p.a.). Osobno zostałouregulowane wezwanie na rozprawę administracyjną. Zgod-nie z art. 91 § 3 k.p.a., jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, żeoprócz wezwanych na piśmie stron uczestniczących w postę-powaniu mogą być w sprawie inne strony, nieznane organowiadministracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu iprzedmiocie rozprawy ogłosić w drodze obwieszczeń albo wsposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wobec po-wyższego trzeba uznać sposoby dokonywania wezwań za zbiórosobny i zamknięty.

2.2. W art. 49 k.p.a. mowa jest w szczególności o zawiado-mieniu strony o decyzji. Taka możliwość może być pochopnieuznana za odejście od zasady, że decyzję doręcza się stronom

7

lato 2012


na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej(art. 109 § 1 k.p.a.). Jedynym odstępstwem od obowiązku do-ręczenia decyzji jest ustne ogłoszenie decyzji, gdy istniejąprzesłanki do ustnego załatwienia sprawy (art. 109 § 2 k.p.a.).W praktyce i tutaj ustawodawca preferuje sporządzenie i do-ręczenie decyzji na piśmie, choćby wcześniej została skutecz-nie wydana decyzja ustna. Przykładem jest decyzja ustna orozwiązaniu zgromadzenia8, a także o rozwiązaniu zgroma-dzenia na obszarze Pomnika Zagłady9. Jednak art. 49 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że zawiadomie-

nie (przez publiczne ogłoszenie) o decyzji jest równoznacznez jej doręczeniem, które uważa się za dokonane po upływieczternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. I chociaż art.109 § 1 k.p.a. określa, że „decyzję doręcza się stronom na piś-mie”, to przecież nie unieważnia to wszystkich innych niż do-ręczenie właściwe sposobów dręczenia, opisanych w rozdzialeósmym k.p.a.

2.3. Publiczne ogłoszenie odnosi się do czynności organówadministracji publicznej. W art. 49 k.p.a. wskazano decyzję jakoprzykład czynności organu administracji publicznej. Jednak wkodeksie postępowania administracyjnego brakuje definicji„czynności” organu administracji publicznej, dokonywanych wtoku postępowania administracyjnego. Niemniej z brzmieniaart. 7 k.p.a. można się dowiedzieć, że w toku postępowania or-gany administracji publicznej podejmują „wszelkie czynnościniezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dozałatwienia sprawy”. Z powołanym przepisem harmonizuje art.77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznejjest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyćcały materiał dowodowy.Ustawodawca wyróżnia „czynności niecierpiące zwłoki”, które

muszą zostać podjęte ze względu na interes społeczny lubsłuszny interes obywateli (ważny interes stron). Czynnościtakie podejmowane są w związku ze sporem kompetencyjnympomiędzy organami (art. 23 k.p.a.) bądź w sytuacji wyłączeniapracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 4 k.p.a.)albo samego organu (art. 25 § 2 k.p.a.).W myśl art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania

organ administracji publicznej może podejmować „czynnościniezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lubzdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecz-nego”.Regulując instytucję wezwań, ustawodawca wyróżnił „czyn-

ności urzędowe” (art. 50 § 1 k.p.a.), a wśród czynności związa-nych z toczącym się postępowaniem administracyjnym– złożenie wyjaśnień lub zeznań przez osoby wezwane w tymcelu (art. 52 k.p.a.). O „czynnościach urzędowych” mowa jesttakże przy sporządzaniu protokołów (art. 68 § 2 k.p.a.). W rozdziale o protokołach i adnotacjach ustawodawca

wskazał na „czynności postępowania mające istotne znaczeniedla rozstrzygnięcia sprawy”, takie jak: przyjęcie wniesionegoustnie podania; przesłuchanie strony, świadka, biegłego;oględziny i ekspertyzy dokonane przy udziale przedstawi-ciela organu administracji publicznej; rozprawa; ustneogłoszenie decyzji i postanowienia (art. 67 § 1 i 2 k.p.a.).Nadto w art. 72 k.p.a. wyróżniono „czynności organu admini-stracji publicznej, które mają znaczenie dla sprawy lub tokupostępowania”.

Mówiąc o czynnościach organów administracji publicznej,trzeba również pamiętać o obowiązku należytego i wyczer-pującego informowania stron o okolicznościach faktycznych iprawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obo-wiązków będących przedmiotem postępowania administra-cyjnego, a także o obowiązku udzielania niezbędnychwyjaśnień i wskazówek stronom i innym osobom uczest-niczącym w postępowaniu (art. 9 k.p.a.). Na uwagę zasługuje okoliczność, że w art. 49 k.p.a. wskazano

ogólnie na czynności organu administracji publicznej, bez po-dania kryteriów zawężających tak oznaczony zbiór. Ustawo-dawca w szczególności zrezygnował z doprecyzowania, żechodzi na przykład o „czynności niecierpiące zwłoki”, „czynnościniezbędne”, „czynności mające istotne znaczenie dla rozstrzyg-nięcia sprawy”. Tym samym można powiedzieć, że art. 49k.p.a. posługuje się formułą otwartą i nie ogranicza stosowaniapublicznego ogłoszenia do zawiadamiania stron o niektórychtylko rodzajach czynności organów administracji publicznej.Dokładna analiza treści art. 49 k.p.a. wskazuje, że przepis

szczególny powinien stanowić nie tylko o tym, czy stronymogą być zawiadamiane w trybie publicznego ogłoszenia, alejednocześnie przepis taki powinien określać konkretną czyn-ność organu administracji publicznej, która ma być zakomu-nikowana w drodze publicznego ogłoszenia. Oba elementy sąze sobą ściśle powiązane. Zatem przepis szczególny, ustana-wiając kompetencję do zastosowania publicznego ogłoszenia,musi zarazem precyzyjnie wskazywać przedmiot takiegoogłoszenia, a zatem jakąś zindywidualizowaną czynność or-ganu administracji publicznej. Art. 49 k.p.a. niczego w tymzakresie nie determinuje, a wszystko pozostawia do uregu-lowania w przepisach odrębnych.

2.4. Wymaga zauważenia, że gdy ustawodawca zezwala naodstąpienie od doręczenia właściwego, to za każdym razemokreśla przyczynę wprowadzenia nowego rozwiązania. I takusprawiedliwieniem dla doręczenia zastępczego jest nieobec-ność adresata (art. 43 k.p.a.) lub niemożność doręczeniapisma w inny sposób (art. 44 k.p.a.), a usprawiedliwieniem dladoręczenia konkludentnego jest odmowa przyjęcia pismaprzez adresata (art. 47 k.p.a.).Jednak inaczej stało się w odniesieniu do zawiadomienia

przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. Ustawo-dawca nie podał powodu, nie określił sytuacji, w której do-puszczalne stałoby się działanie na podstawie art. 49 k.p.a.Oznacza to, że za każdym razem ustawodawca oddzielniemusi znaleźć motyw do wydania przepisu szczególnego, któryby aktualizował możliwość stosowania trybu z art. 49 k.p.a.Treść art. 49 k.p.a. nie zawiera nawet ogólnej sugestii co do

przyczyn jego zastosowania. Zdaniem A. Korzeniowskiej--Polak uzasadnieniem dla wprowadzenia art. 49 k.p.a. „byłaspekt podmiotowy, czyli chęć uproszczenia doręczeń w postępo-waniach administracyjnych, w których uczestniczy znacznaliczba osób, w pewnych sytuacjach nawet jeszcze nieznanych or-ganowi administracji publicznej”10. Publiczne ogłoszenie w ta-kich sytuacjach pozwala na znaczne obniżenie kosztówdoręczenia, chroni przed zarzutem pominięcia którejś ze stronoraz umożliwia szybkie zakończenie postępowania. PowołanaAutorka uważa, że omawiany przepis jest jednak niewystar-czający, gdyż nie określa minimalnej liczby uczestników po-


8

lato 2012

stępowania, od której konieczne byłoby zastosowanie art. 49k.p.a.11. Również zdaniem autorów monografii o doręczeniach „to

aspekt podmiotowy w postaci udziału w postępowaniu administ-racyjnym znacznej liczby osób, w pewnych sytuacjach nieznanychjeszcze organowi, stanowił uzasadnienie dla wprowadzenia do-ręczenia przez obwieszczenie”12. Podobnie w komentarzu do art.49 k.p.a. wskazano, że ta forma zawiadomienia „jest stosowanaw przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu admi-nistracyjnym, a również będzie stosowana wtedy, gdy z góry niemożna ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział wcałym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach”13.

2.5. W art. 49 k.p.a. zostały wymienione dwa sposoby pub-licznego ogłaszania o czynnościach organów administracjipublicznej, tj. obwieszczenie lub inny sposób zwyczajowo przy-jęty w danej miejscowości.Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wskazuje, iż pub-

liczne ogłoszenie musi nastąpić w miejscowości, w której prze-bywają (mają siedzibę) strony postępowania. Przepisy odoręczeniach generalnie określają, że osobom fizycznym do-ręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42§ 1 k.p.a.), a wszystkim innym podmiotom pisma doręcza sięw lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbiorupism (art. 45 k.p.a.). Zatem doręczenie jest ściśle związane zmiejscem, w którym strona postępowania przebywa, gdzie jestczynna i koncentruje swe czynności. W tym kontekście bra-kuje wyraźnego powodu, aby inaczej rozumieć art. 49 k.p.a.Analizowany przepis mówi o miejscowości w związku zestroną postępowania. Publiczne ogłoszenie o czynnościach or-ganu administracji powinno nastąpić w miejscowości, w któ-rej strona stale przebywa lub ma siedzibę. Ustawodawca niezaznaczył w art. 49 k.p.a., że może chodzić o miejscowość, wktórej ma swoją siedzibę organ administracji publicznej, bądźo miejscowość, gdzie położona jest nieruchomość, której do-tyczy postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądowym kwestia powyższa nie jest inter-

pretowana jednolicie. Dla przykładu stwierdzono, że „danamiejscowość”, o której mowa w art. 49 k.p.a., to miejscowość, wktórej mieszkają lub mają siedzibę strony postępowania, donich bowiem ma dotrzeć zawiadomienie, a nie miejscowośćbędąca siedzibą organu wydającego akt administracyjny14.Innym razem, w oparciu o ten sam przepis szczególny w sto-sunku do art. 49 k.p.a., przyjęto że publiczne ogłoszenie po-winno zostać dokonane stosowanie do art. 49 k.p.a. w „danejmiejscowości”, przez co należy rozumieć ogłoszenie obwiesz-czenia lub inny zwyczajowy sposób publicznego ogłaszania wpobliżu planowanego przedsięwzięcia15. Doręczenie właściwe powinno nastąpić w lokalu, czyli organ

powinien znać adres strony, a z kolei strona ma obowiązek za-wiadomić organ o każdej zmianie swego adresu. W przypadkuart. 49 k.p.a. ustawodawca zwolnił organ z dokonywania dorę-czeń pod konkretnym adresem, ale zastrzegł, że publiczneogłoszenie musi nastąpić na określonym obszarze, czyli w gra-nicach miejscowości, w której zamieszkuje strona. Uprasz-czając, można powiedzieć, że w art. 49 k.p.a. adres zostałzastąpiony przez pojęcie szersze, tj. „miejscowość”. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia

„miejscowość”. Nie ma też dostatecznych przesłanek, aby pró-

bować pojęcie to rekonstruować tylko w oparciu o przepisy ko-deksowe. Bardziej miarodajna w tym zakresie jest ustawa zdnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowościi obiektów fizjograficznych16. W art. 2 pkt 4 powołanej ustawywyjaśniono, że miejscowość to jednostka osadnicza lub innyobszar zabudowany, odróżniające się od innych miejscowościodrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie – odmiennym okreś-leniem ich rodzaju. Z kolei rodzaj miejscowości określa jej cha-rakter ukształtowany w procesie rozwoju osadnictwa. Ustawawyróżnia w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osadę (np.osada młyńska, osada leśna, osada rybacka, osada kolejowa),kolonię i przysiółek (art. 2 pkt 11).Miasto i wieś są zawsze jednostkami samodzielnymi; osada

może funkcjonować samodzielnie lub jako część innej jedno-stki osadniczej. Osiedle zaś to zespół mieszkaniowy stano-wiący integralną część miasta lub wsi (art. 2 pkt 9). Przysiółekto skupisko kilku gospodarstw położonych poza zabudowąwsi, stanowiące integralną część wsi (art. 2 pkt 10). Wreszcie ko-lonia miasta lub kolonia wsi jest rezultatem ekspansji miejsco-wości poza obszar wcześniej istniejącej zabudowy (art. 2 pkt 2).Powstaje pytanie, czy na tle art. 49 k.p.a. za miejscowość na-

leży uznać tylko większe jednostki osadnicze, takie jak miastoi wieś, czy również ich części, takie jak osiedle, kolonia, przy-siółek lub osada. Osada i przysiółek są tak niewielkimi jed-nostkami osadniczymi, że rozwiązaniem prostszym byłobydoręczenie pism w sposób właściwy niż dokonanie publicz-nego ogłoszenia. Nadto w małych miejscowościach na ogółtrudniej kształtuje się zwyczaj publicznego ogłaszania, zewzględu na brak obiektu użyteczności publicznej (np. poczta,szkoła), kościoła, sklepu czy placu targowego. Wiele przema-wia za tym, że właśnie w większych miejscowościach (miastai wsie), ukształtowanych historycznie, łączące szerszą wspól-notę więzi społeczne, gospodarcze i kulturalne doprowadziłydo ukształtowania zwyczajowych form publicznego ogłaszaniao działaniach władz lokalnych, w tym również organów admi-nistracji publicznej. Nadto organ dokonujący ogłoszenia publicznego może mieć

siedzibę w innej miejscowości, niż miejscowość, w której manastąpić ogłoszenie. Dlatego miejscowość taka powinna miećutrwalone w świadomości mieszkańców i dostrzegalne na ze-wnątrz sposoby publicznego komunikowania ważnych wiado-mości urzędowych. Dotyczy to miejscowości większych, odłuższej tradycji, czyli miast i wsi. Nadto skuteczność pub-licznego ogłoszenia, połączona z minimum gwarancji proce-sowych dla strony postępowania, wymaga, aby publiczneogłoszenie zostało dokonane w mieście lub wsi, ze względuna szerszy obszar ogłoszenia i jego dostępność zapewnionąsprawdzoną tradycją.Ustawodawca nie sprecyzował żadnych wymagań, jakie po-

winno spełniać obwieszczenie dokonane w trybie art. 49 k.p.a.Również na organ administracji publicznej nie nałożono kon-kretnych obowiązków co do formy obwieszczenia. Nie jestzatem uprawnione formułowanie dodatkowych wymagań wtym zakresie wobec organu dokonującego obwieszczenia17.Utrwalony w danej miejscowości zwyczaj będzie determino-wał formę obwieszczenia. Zarówno sposób, jak i miejsceobwieszczenia (np. tablica ogłoszeń, sklep) powinny być za-korzenione w miejscowej tradycji, a organ administracji do-pełnić wszystkiego, co nakazuje miejscowy zwyczaj.

9

lato 2012


Poza obwieszczeniem w art. 49 k.p.a. wskazano na inny zwy-czajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznegoogłaszania o czynnościach organów administracji publicznej.Jako miejscowo przyjęty sposób ogłaszania wskazuje się naogół ogłoszenie z ambony, ustne powiadomienie mieszkań-ców przez sołtysa, powiadomienie poprzez lokalne środki ma-sowego komunikowania, powiadomienie przez umyślnegoposłańca, przez radiowęzeł lub rozplakatowanie w budynkachużyteczności publicznej18. Zwrócić należy uwagę na jeszczejeden sposób zwany kurendą, od łacińskiego słowa cur-renda(rius), czyli „obiegający”. Kurenda to najczęściej pismosporządzone w jednym egzemplarzu, kierowane kolejno domieszkańców ulicy lub osiedla, którzy przekazują je sobiewedług utrwalonej kolejności, zaznaczając przyjęcie pisma dowidomości przez podpis bądź inny znak.Aby zwiększyć ochronę interesów adresata doręczenia, po-

stuluje się równoczesne zastosowanie przez organ admini-stracji kilku form lokalnego ogłoszenia19. Nadto stosowaniedoręczenia przez publiczne ogłoszenie, zwłaszcza w aspekcieskuteczności tej czynności, wymaga jednoznacznego utrwale-nia w aktach sprawy elementów technicznych. Wskazaćtrzeba więc nie tylko zastosowane formy publicznego ogłasza-nia, ale też w szczególności liczbę i miejsca obwieszczeń orazdaty ich dokonania20.W orzecznictwie sądowym wyjaśniono także, od którego mo-

mentu należy liczyć czternastodniowy termin wskazany w art.49 k.p.a. Czternastodniowy termin oblicza się od ostatniegodnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzajupubliczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danejmiejscowości. Jeżeli publiczne ogłoszenie nastąpiło w różnychdniach, ponieważ zastosowano wiele form ogłaszania, przyjąćnależy że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ukaza-nia się ostatniego ogłoszenia21. W art. 39 k.p.a. wskazano wprost, że doręczenia pism doko-

nuje organ administracji publicznej, który jednak czynność do-ręczenia może zrealizować w różny sposób: 1) przez pocztę, 2)przez pracowników organu administracji publicznej, 3) przezupoważnione osoby lub organy, 4) za pomocą środków ko-munikacji elektronicznej. Ustawodawca nie wskazał wprost,kto dokonuje zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., jednakskoro zawiadomienie ma dotyczyć czynności organu admini-stracji publicznej, to w konsekwencji obowiązek zawiadomie-nia stron powinien spoczywać na tymże organie. W treści art.49 k.p.a. brakuje wskazówek, aby obowiązek zawiadomieniastron mógł spoczywać także na innym podmiocie.

3.1. Jak już zaznaczono, art. 49 k.p.a. nie stanowi samodziel-nej i wystarczającej podstawy do zawiadomienia stron postę-powania za pomocą publicznego ogłoszenia. Konieczny jestprzepis szczególny, który zezwala na doręczenie przez pub-liczne ogłoszenie. Należy zwrócić uwagę na te przepisy, którewprost odsyłają do art. 49 k.p.a., umożliwiając zastosowanieprocedury tam zamieszczonej. Zostaną one przywołane niżej.

3.2. Zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo bu-dowlane22 w przypadku budowy obiektu liniowego, któregoprzebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodaro-wania przestrzennego, a także wykonywania innych robót bu-dowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w

postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kode-ksu postępowania administracyjnego. Przepisu tego nie sto-suje się do inwestora oraz właścicieli, użytkownikówwieczystych i zarządców nieruchomości, jeżeli na tych nieru-chomościach są lub będą wykonywane roboty budowlane.Do podmiotów tych stosuje się ogólne zasady doręczeń.

3.3. W myśl art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.– Prawo ochrony środowiska23 stronami postępowania o wy-danie pozwolenia zintegrowanego są prowadzący instalacjęoraz – jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono ob-szar ograniczonego użytkowania – władający powierzchniąziemi na tym obszarze. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu,jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron in-nych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 kodeksu po-stępowania administracyjnego.

3.4. Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.– Prawo wodne24 stroną postępowania w sprawie o wydaniepozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wod-

noprawnego;2) właściciel wody;3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowa-

dzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szcze-gólnie szkodliwe dla środowiska wodnego;4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego

się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wódlub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu od-

działywania zamierzonego korzystania z wód lub planowanychdo wykonania urządzeń wodnych;6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamie-

rzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonaniaurządzeń wodnych. Z kolei art. 127 ust. 7a powołanej ustawystanowi, że jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wy-danie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron in-nych niż:1) wnioskodawca;2) właściciel wody;3) właściciel urządzeń wodnych;4) uprawniony do rybactwa – stosuje się przepis art. 49 ko-

deksu postępowania administracyjnego. Uzupełnieniem tej re-gulacji jest zamieszczony w art. 127 ust. 6 powołanej ustawywymóg, aby informację o wszczęciu postępowania o wydaniepozwolenia wodnoprawnego właściwy organ podał do pub-licznej wiadomości.

3.5. W myśl art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udo-stępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udzialespołeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach od-działywania na środowisko25, jeżeli liczba stron postępowaniao wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prze-kracza 20, stosuje się przepis art. 49 kodeksu postępowaniaadministracyjnego.Ustawodawca nie poprzestał jednak na wskazaniu obowiązku

zawiadamiania stron o czynnościach organu w trybie art. 49k.p.a. Równolegle została uregulowana procedura informo-wania społeczeństwa o postępowaniu w sprawie wydania

10

lato 2012


decyzji środowiskowej. Pojawiają się zatem dwa odrębne spo-soby komunikowania: inny dla stron, a inny dla społeczeństwa.Tryb przewidziany dla społeczeństwa został nazwany „poda-niem informacji do publicznej wiadomości”. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy przed wydaniem i

zmianą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed-sięwzięcia, wymagających udziału społeczeństwa, organ właś-ciwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje dopublicznej wiadomości informacje o:1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania

przedsięwzięcia na środowisko;2) wszczęciu postępowania;3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właś-

ciwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją

sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;6) możliwości składania uwag i wniosków;7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując

jednocześnie 21-dniowy termin ich składania;8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla

społeczeństwa, jeżeli ma być ona przeprowadzona;10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania

na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Nadto, zgodnie z art.85 ust. 3 powołanej ustawy, organ właściwy do wydania decyzjio środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznejwiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościachzapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tymz uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektoremochrony środowiska oraz opinią sanitarną. W myśl art. 3 ust. 1pkt 11) powołanej ustawy przez podanie informacji do pub-licznej wiadomości rozumie się:

a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu InformacjiPublicznej organu właściwego w sprawie;

b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, wsiedzibie organu właściwego w sprawie;c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwy-

czajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a wprzypadku projektu dokumentu wymagającego udziałuspołeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju doku-mentu zasięgu;d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie

mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miej-scowo ze względu na przedmiot postępowania – także przezogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejs-cowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przed-miot postępowania.Wymaga zauważenia, że nie tylko strony, ale także społeczeń-

stwo ma być informowane w sposób zwyczajowo przyjęty. Przyczym ogłoszenie adresowane do społeczeństwa ma nastąpić wsiedzibie organu prowadzącego postępowanie, a także w miej-scu planowanego przedsięwzięcia – odmiennie zatem niż prze-widziano to w art. 49 k.p.a. W każdym razie równoczesneuruchomienie procedury publicznego ogłaszania w trybie art.49 k.p.a. oraz procedury nazwanej: „podanie informacji do pub-licznej wiadomości” znacznie zwiększa szanse stron na sku-teczne pozyskanie informacji o prowadzonym postępowaniuśrodowiskowym.

3.6. Największy problem z bezpośrednim stosowaniem art.49 k.p.a. powstał na tle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gos-podarce nieruchomościami26. Zgodnie z art. 8 powołanejustawy, jeżeli przy załatwianiu spraw dotyczących podziału nie-ruchomości, wywłaszczenia, ustalenia odszkodowania zawywłaszczoną nieruchomość, tymczasowego zajęcia nieru-chomości, ustalenia opłaty adiacenckiej, zwrotu wywłaszczo-nej nieruchomości nie istnieje możliwość zawiadomienia strono decyzjach i innych czynnościach organów administracji pub-licznej ze względu na nieustalone adresy stron, stosuje się art.49 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w wy-mienionych sprawach ustawodawca zrezygnował z kryteriumw postaci znacznej liczby stron postępowania, a jakoprzesłankę zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a. podał nieu-stalone adresy stron.Chodzi o przypadki, kiedy organ prowadzący postępowanie z

jakiś względów nie ustalił adresu strony, co wcale nie oznacza,że strona nie ma adresu, ale że jest to adres nieznany organowi.„W art. 8 u.g.n. mowa jest jedynie o nieustalonym adresie strony,a nie o tym, że nie wiadomo, kto jest stroną postępowania. Zatemkomentowany przepis odnosi się do sytuacji, gdy strona jest orga-nowi znana, a nieznany organowi pozostaje tylko jej adres”27.„Brak wiedzy o stronach lub stronie postępowania nie upoważniado zastosowania art. 8 u.g.n.”. Natomiast „strony, których adresysą organowi znane, powinny być na piśmie indywidualnie zawia-damiane o podejmowanych przez organ postanowieniach i wyda-wanych decyzjach – niezależnie od tego, że dokonano publicznegopowiadomienia w sposób przewidziany w art. 49 k.p.a.”28.W sytuacji opisanej w art. 8 ustawy o gospodarce nierucho-

mościami o wiele trafniejszym rozwiązaniem byłoby odesłaniedo art. 48 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pisma skierowanedo osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wy-znaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi usta-nowionemu w myśl art. 34 k.p.a. Zatem będzie to równieżprzedstawiciel wyznaczony przez sąd, ale na wniosek organuadministracji publicznej. W sytuacji niecierpiącej zwłoki organsam wyznacza przedstawiciela dla strony do czasu, aż takiegoprzedstawiciela ustanowi sąd. Wedle poglądu komentatorów„nieznana z miejsca pobytu to strona istniejąca, zindywiduali-zowana, czyli znana co do osoby, ale co do której brak wiado-mości o miejscu jej pobytu”29. Na to, że osoba nieznana z miejscapobytu to taka, której adres nie został ustalony, naprowadzatakże treść art. 63 § 2 i art. 64 § 1 k.p.a.Podobne rozwiązanie przewidziano w procedurze cywilnej.

Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.c. przewodniczący ustanowi kura-tora, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni, że miejsce pobytustrony nie jest znane. O ustanowieniu kuratora przewod-niczący ogłosi publicznie w budynku sądowym i lokalu wójta(burmistrza, prezydenta miasta), w sprawach zaś większejwagi, gdy uzna to za potrzebne, także w prasie (§ 2). Ogłosze-nia sądowe wywiesza się w lokalu urzędu gminy właściwej zewzględu na ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu osobynieobecnej. Z chwilą doręczenia pisma kuratorowi doręczeniestaje się skuteczne (§ 3)30.Powyższe zasady znajdują zastosowanie także w postępowa-

niu przed sądami administracyjnymi, co reguluje art. 79ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniuprzed sądami administracyjnymi31. Przesłanką ustanowieniakuratora w trybie art. 79 p.p.s.a. jest brak wiadomości o miej-

11

lato 2012


scu pobytu (adresie) strony postępowania. Nie można w tymtrybie ustanowić kuratora dla strony, która nie posiada w ogólemiejsca zamieszkania – jeżeli chodzi o osobę fizyczną, bądźsiedziby – w przypadku osoby prawnej, tj. lokalu, w którymfunkcjonują organy tej osoby prawnej32. Tam gdzie strona powinna mieć zapewnioną możliwość

obrony swoich praw, procedura administracyjna przewidujeustanowienie przedstawiciela, a procedury sądowe nakazująustanowienie kuratora. Powstaje pytanie o przesłanki, którymikierował się ustawodawca, odbierając taką możliwość stronomo nieustalonym adresie w postępowaniach administracyjnychdotyczących odjęcia lub ograniczenia praw rzeczowych na nie-ruchomości. Art. 8 u.g.n. dotyczy postępowań o niezwykle do-niosłych konsekwencjach w indywidualnym majątku strony.Chodzi bowiem o wywłaszczenie praw do nieruchomości, owysokość odszkodowania, o wysokość opłaty adiacenckiej czyo podział nieruchomości. Przy tak określonym przedmiociepostępowania nie wydaje się, aby słuszne było osłabienie po-zycji procesowej stron o nieustalonym adresie, poprzez naka-zanie stosowania art. 49 k.p.a. do doręczeń.W postępowaniach, o których mowa w art. 8 u.g.n., w prak-

tyce najczęściej występować będzie tylko jedna strona: właś-ciciel bądź użytkownik wieczysty, którego nieruchomość jestwywłaszczana lub dzielona. Tylko wyjątkowo, np. w raziewspółwłasności, stron będzie kilka. Przy ustalaniu opłat adia-cenckich regułą jest skierowanie decyzji tylko do jednejstrony. Skoro omawiane postępowania cechują się tak małąliczbą stron, to dlaczego ustawodawca nakazał stosowanieogłoszenia publicznego w trybie art. 49 k.p.a.? Zdecydowanielepszym rozwiązaniem byłoby poprzestanie przy rozwiązaniu,które samo się tutaj nasuwa, czyli doręczeniu do rąk przed-stawiciela strony, ustanowionego w trybie art. 48 k.p.a. Bar-dzo słaba funkcja gwarancyjna zawiadomienia w trybie art. 49k.p.a. stawia pod znakiem zapytania sens regulacji zamiesz-czonej w art. 8 u.g.n. Gdyby nie było art. 8 u.g.n., wówczas wokolicznościach podanych w tym przepisie zastosowaniemógłby znaleźć bardziej adekwatny tutaj art. 48 k.p.a.

3.7. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera jeszczejedną regulację odnoszącą się do art. 49 k.p.a. Dotyczy onawywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanieprawnym. Zgodnie z art. 118a ust. 1 u.g.n., jeżeli w terminiedwóch miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości niezostały ustalone osoby, które wykażą, że przysługują im prawarzeczowe do nieruchomości, starosta wykonujący zadanie zzakresu administracji rządowej wydaje decyzję o nabyciu włas-ności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę sa-morządu terytorialnego wnioskującą o wywłaszczenie.Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzjastała się ostateczna. Nadto decyzja podlega ogłoszeniu w spo-sób określony w art. 49 kodeksu postępowania administracyj-nego (art. 118a ust. 2 u.g.n.).Omawiana decyzja doręczana jest wnioskodawcy, czyli Skar-

bowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, w spo-sób właściwy, natomiast ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a.odnosi się do wszystkich ewentualnych (nieznanych jeszcze)stron33. Od razu trzeba zauważyć, że art. 49 k.p.a. nie znajduje zasto-

sowania do całego postępowania, ale traktowany jest tylko jako

sposób ogłoszenia decyzji, a zatem zupełnie inaczej niż prze-widuje art. 8 u.g.n. Nadto w art. 8 u.g.n., jak i we wszystkichwcześniejszych przykładach mowa jest o zawiadomieniu strono decyzji. Natomiast art. 118a ust. 2 u.g.n. odnosi się tylko doogłoszenia decyzji. Różnice terminologiczne są więc znaczne.Jeszcze jeden element jest zastanawiający. Mianowicie „w art.

118a ust. 1 u.g.n., w przeciwieństwie do innych przepisów, wktórych używa się określenia ‘wywłaszczenie’ (także w art. 114ust.3 u.g.n. mowa jest o zamiarze wywłaszczenia nieruchomościo nieuregulowanym stanie prawnym), ustawodawca mówi o„nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jed-nostkę samorządu terytorialnego”, a decyzja wydawana na pod-stawie tego przepisu nie jest decyzją o wywłaszczeniu, ale decyzjąo nabyciu własności nieruchomości przez podmiot publiczno-prawny. Świadczy to o dostrzeganiu przez ustawodawcę różnicymiędzy wywłaszczeniem polegającym na pozbawieniu konkret-nych podmiotów praw do nieruchomości a postępowaniem w sto-sunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,kiedy takich podmiotów brak, więc faktycznie nie można żad-nego podmiotu pozbawić praw do nieruchomości. Z tego względuzastąpiono konstrukcję wywłaszczenia konstrukcją nabycia włas-ności przez podmiot publicznoprawny”34. Skoro nie ma żadnego podmiotu, któremu by przysługiwało

prawo rzeczowe na nieruchomości, a skutkiem decyzji jest na-bycie pierwotne prawa własności, przeto poza przyszłym właś-cicielem, tj. Skarbem Państwa, gminą, powiatem lubsamorządem województwa, w postępowaniu administracyjnymnie ma żadnych stron. A przecież art. 49 k.p.a. dotyczy zawia-damiania stron o decyzjach i innych czynnościach organu ad-ministracji publicznej. Po co zatem ustawodawca odsyła – i towprost, a nie tylko odpowiednio – do stosowania art. 49 k.p.a.?Przecież do ogłoszenia decyzji można było użyć gotowej for-muły podania do publicznej wiadomości, określonej w art. 114ust. 3 u.g.n.

3.8. Zaprezentowane wyżej przepisy zezwalające na zawiada-mianie stron o czynnościach organu administracji publicznej wtrybie art. 49 k.p.a. nie dają jakiejkolwiek wskazówki –wyjątkiem jest art. 118a ust. 1 u.g.n. – o które czynności cho-dzi. Zatem ani art. 49 k.p.a., ani przepis szczególny nie dają od-powiedzi na pytanie, które czynności organu prowadzącegopostępowanie mają podlegać publicznemu ogłoszeniu. Wobectego wydaje się, że art. 49 k.p.a. znajdzie zastosowanie dokażdej czynności organu, która wywołuje potrzebę ochrony in-teresu prawnego stron postępowania. Będzie to przede wszyst-kim zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienieo miejscu i terminie przeprowadzenia określonego dowodu,zawiadomienie o postanowieniach wydawanych w toku postę-powania, jeżeli służy na nie zażalenie, zawiadomienie o decyzjikończącej postępowanie.Znacznie większą doniosłość ma jednak spostrzeżenie, że

omawiane wyżej przepisy wyraźnie dzielą strony postępowa-nia na dwie kategorie. Pierwszą kategorię stanowią strony, któ-rym pisma doręcza się w sposób właściwy, co gwarantujebardziej skuteczną ochronę uprawnień. Druga zaś kategoriato strony, które zawiadamiane są o czynnościach organu wdrodze publicznego ogłoszenia, co osłabia ich pozycję w po-stępowaniu. Lepszą pozycję mają przede wszystkim wniosko-dawcy oraz właściciele. Powstaje wątpliwość, czy takie

12

lato 2012


rozróżnienie jest zgodne z zasadą równości stron wobec prawai ich równego traktowania w toku postępowania administra-cyjnego. Na plan pierwszy ustawodawca wysunął elementpraktyczny oraz skuteczność rozumianą jako wydanie wrozsądnym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę. Utworze-nie kategorii stron, co do których organ może stosowaćuproszczoną procedurę zrównaną w skutkach z doręczeniem,jest rozwiązaniem najmniej wymagającym. W przeciwnymrazie ustawodawca musiałby w postępowaniach z udziałemznacznej liczby stron o nietożsamych interesach wyposażyćorgan w dodatkową funkcję arbitra, a także na nowo ułożyć re-lacje pomiędzy stronami w postępowaniach masowych. Wspomniano na początku rozważań, że art. 49 k.p.a. nie for-

mułuje żadnej przesłanki umożliwiającej zastosowanie tegoprzepisu. Przesłanka ta staje się widoczna dopiero na tle przed-stawionych wyżej przepisów, które dość zgodnie zezwalają nastosowanie zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., dopiero gdyliczba stron w postępowaniu przekracza dwadzieścia. Jest to zatemwyraźne i konsekwentnie przywoływane kryterium ilościowe. Na tle art. 49 k.p.a. i przywołanych wyżej przepisów szcze-

gólnych powstaje zagadnienie, czy organ prowadzący postę-powanie jest zobowiązany do ustalenia i oznaczenia w decyzjiwszystkich stron postępowania, czy też ze względu na art. 49k.p.a. obowiązek taki nie powstaje. Literalna wykładania art.49 k.p.a. nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, jakoby prze-pis ten zwalniał organ administracji publicznej z potrzeby usta-lenia stron postępowania. Dlaczego bowiem miałby organpoprzestać na konstatacji, że adresatami postępowania są ja-kieś grupy podmiotów, bez potrzeby ich indywidualizowania?Zresztą art. 49 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale o dorę-czeniach i dotyczy kwestii technicznej doręczeń, natomiast niemodyfikuje treści art. 107 § 1 oraz art. 124 § 1 k.p.a. w zakre-sie tego, co powinny zawierać decyzje i postanowienia. Bardzoistotnym składnikiem decyzji i postanowień jest oznaczeniestrony lub stron postępowania. Organ powinien wskazać kon-kretnie, o czyich indywidualnych prawach i obowiązkachrozstrzyga.„Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszyst-

kie strony postępowania i nie może się ograniczyć do oznaczeniajako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte.Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względuna przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymienionyw decyzji administracyjnej jako strona postępowania”35. W orzecznictwie sądowym pojawiła się wątpliwość, czy

strony powinny zostać określone w osnowie decyzji, czy teżwystarczające jest wymienienie stron w rozdzielniku do de-cyzji. Odnośnie do tego drugiego wariantu wskazuje się napraktykę organów administracji publicznej i na to, że formarozdzielnika jest preferowana, gdy w sprawie występuje dużaliczba stron. Oznaczenie stron tylko w rozdzielniku nie sta-nowi wady, która powoduje usunięcie decyzji z obrotu praw-nego36. Licznie reprezentowane jest także stanowisko bardziejrygorystyczne. Otóż podkreśla się, że wskazanie adresata de-cyzji, będące jednym z czterech głównych składników decyzji,nie może być określone jako dopisek umieszczony po po-uczeniu o środkach zaskarżenia, lecz adresat musi być wy-mieniony w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Niemoże to nastąpić dopiero w części decyzji przeznaczonej nazarządzenie o wysyłce37.

W świetle powyższych uwag może się pojawić wątpliwość codo sposobu sporządzania wykazu stron i w którym miejscu takiwykaz powinien się znaleźć. Jednak art. 49 k.p.a. nie dyspen-suje organu z powinności ustalenia, kto jest stroną postępo-wania. Również zaprezentowane wyżej przepisy szczególne wrozumieniu art. 49 k.p.a. nie dają żadnej przesłanki zwalniającejorgan z obowiązku ustalenia, kto posiada przymiot strony wkonkretnym postępowaniu. Przeciwnie – przytoczone przepisystanowią, że zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a. możliwe jest,gdy liczba stron przekracza 20. A zatem organ musi ustalić izindywidualizować co najmniej 21 podmiotów mających legi-tymację strony. Od tego bowiem zależy, który tryb doręczeńznajdzie zastosowanie. Nie może to jednak oznaczać, że nietrzeba ustalić dalszych stron postępowania, że wystarczy tylkoogólnie uprawdopodobnić ich istnienie. Dlaczego pierwszych21 stron miałoby – poprzez ustalenie ich personaliów i utrwa-lenie tego faktu w aktach sprawy – mieć inną sytuację proce-sową od kolejnych stron nieoznaczonych przez organ wjakikolwiek sposób? W celu wszechstronnego wyjaśnieniasprawy oraz w celu praktycznego wypełnienia zasady pogłębia-nia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej(art. 8 k.p.a.) organ administracji powinien dążyć do ustaleniawszystkich stron, chociażby korzystał z uproszczonej formydoręczenia w trybie art. 49 k.p.a.W orzecznictwie sądowym można się spotkać z poglądem, że

doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia pub-licznego, o którym mowa w art. 49 k.p.a., nie może być stoso-wane, jeżeli z góry nie da się ustalić kręgu podmiotów, którepowinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórychjego czynnościach. Stąd właściwy organ musi w pierwszej ko-lejności ustalić krąg stron postępowania, żeby ustalić, czy ichliczba przekracza 20, ponieważ determinuje to dalszy przebiegpostępowania administracyjnego, a w szczególności postępo-wania dowodowego w zakresie dotyczącym uprawnień i obo-wiązków jego stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.38. Również art. 8 u.g.n. odnosi się do sytuacji, kiedy strona jest

organowi znana, ale nieznany jest z jakichś przyczyn jej adres.Zatem w świetle tego przepisu organ prowadzący postępowa-nie nie został zwolniony z obowiązku ustalenia, kto pozostajestroną. Natomiast gdyby nie udało się ustalić personaliówstrony w sposób pełny, czyli obejmujący również jej adres, do-piero wówczas organ może kierować do takiej strony zawia-domienie w trybie art. 49 k.p.a. Trzeba jednak wspomnieć, że sądy administracyjne nie mają

w omawianej kwestii utrwalonej linii orzeczniczej. Zatem spot-kać można także stanowisko, wedle którego art. 49 k.p.a. zwal-nia organ administracji publicznej z obowiązku określeniastron postępowania. Gdyby organ musiał ustalać krąg stronpostępowania, to nie byłoby potrzeby wprowadzania szczegól-nego trybu informowania stron o decyzjach i innych czynnoś-ciach postępowania39. Wypowiedziano także pogląd, że wtreści decyzji wystarczy wskazać tylko te strony, którym prze-pis nakazuje doręczyć decyzję w sposób właściwy. Natomiastwszystkie pozostałe strony, które informowane są o wydaniudecyzji w drodze publicznego ogłoszenia, nie muszą zostaćwskazane w decyzji40.Pogląd o tym, że publiczne ogłoszenie samo przez się zwalnia

organ z obowiązku ustalenia stron postępowania, jest for-mułowany także w formie łagodniejszej. Uznaje się bowiem,

13

lato 2012


że brak ustalenia wszystkich stron wprawdzie jest wadą pro-cesową, ale taką, która nie waży na wyniku sprawy. Jakoprzykład można przytoczyć poniższą wypowiedź sądu: „Zuwagi na przepis art. 46a ust. 5 ustawy – Prawo ochronyśrodowiska w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art.49 k.p.a. dotyczący obwieszczania jako równoważny sposóbdoręczania, gdyż liczba stron w tej sprawie przekraczała 20.Zatem z punktu widzenia wydania takiego rozstrzygnięcia jakw tej sprawie doręczanego poprzez obwieszczenie oraz przyuwzględnieniu w takiej sytuacji terminu wnoszenia środkaodwoławczego – generalnie nie ma istotnego znaczenia dlabytu tej sprawy brak precyzyjnego oznaczanie z imienia inazwiska wszystkich stron biorących udział w postępowaniu,gdyż w tych okolicznościach pominięcie dokładnego wskaza-nia osób fizycznych wnoszących przedmiotowy wniosek niemoże być traktowane jako takie naruszenie norm prawa pro-cesowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy”41. Jednak lepiej uzasadnione jest stanowisko, wedle którego art.

49 k.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej z obo-wiązku ustalenia stron postępowania. Przemawia za tym do-datkowo okoliczność, że ustalenia co do stron postępowaniaadministracyjnego determinują później krąg uczestników po-stępowania sądowoadministracyjnego. Otóż zgodnie z art. 33 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi z chwilą wszczęcia postępowania przed sądem admi-nistracyjnym stroną tego postępowania staje się z mocy prawakażdy, kto brał udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeliwynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu praw-nego. Przy czym w piśmiennictwie podkreślono, że mimo iż wart. 33 § 1 p.p.s.a. jest mowa o interesie prawnym uczestnikapostępowania sądowego na prawach strony, to nie można wy-prowadzić stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowa-nie tego interesu i wyciągać w związku z tym konsekwencjeprocesowe. Pojęcie to ma tylko służyć odróżnieniu podmiotu,który będzie uczestnikiem na prawach strony, gdyż brał udziałw postępowaniu administracyjnym z uwagi na swój interesprawny, a nie faktyczny (np. jako świadek, biegły)42. Zatemkażdy, kto był stroną w postępowaniu administracyjnym, stajesię obligatoryjnie stroną w postępowaniu sądowym, a sąd maobowiązek respektować prawa procesowe takiej strony.Zgoła inna jest sytuacja osoby, która nie brała udziału w po-

stępowaniu administracyjnym, chociaż wynik tego postępo-wania dotyczył jej interesu prawnego. Wówczas bowiem wświetle art. 33 § 2 p.p.s.a. osoba taka musi złożyć wniosek dosądu o dopuszczenie jej do udziału w sprawie na prawachstrony. Zatem sytuacja procesowa takiej osoby, pominiętejprzez organ administracji publicznej, jest trudniejsza, a jej sta-tus strony zależy od postanowienia sądu. Odnosząc powyższe uwagi do rozważań o roli art. 49 k.p.a.,

należałoby stwierdzić, że odstąpienie przez organ administra-cji publicznej od obowiązku określenia stron postępowaniatylko dlatego, że zawiadomienie o czynnościach tego organujest dokonywane w drodze publicznego ogłoszenia, w sposóbwidoczny utrudnia potencjalnym stronom obronę swego inte-resu prawnego przed sądem administracyjnym. W tej sytuacjistosowanie art. 49 k.p.a. oznaczałoby nie tylko zniesienie funk-cji gwarancyjnej, którą realizuje doręczenie właściwe, aletakże prowadziłoby do zakwestionowania statusu strony wewentualnym postępowaniu sądowym. W efekcie takiej inter-

pretacji art. 49 k.p.a. bardzo wiele podmiotów zostałoby po-zbawionych dostępu do sądu. Dlatego należy się kierować li-teralnym brzemieniem art. 49 k.p.a. oraz związanych z nimwprost przepisów szczególnych i potwierdzić aktualność spo-czywającego na organie administracji publicznej obowiązkuustalenia wszystkich stron postępowania.

4.1. Z perspektywy art. 49 k.p.a. na uwagę zasługują nie tylkote przepisy szczególne, które wprost nakazują stosowanie art.49 k.p.a. Można wyróżnić także przepisy o treści wyraźnie po-dobnej do brzmienia art. 49 k.p.a., które dopuszczają możli-wość zawiadomienia stron przez publiczne ogłoszenie.Przepisy te zawierają regulację niepełną, wymagają zatem uzu-pełnienia poprzez wskazanie, czy i kiedy publiczne ogłoszenieo czynnościach organu wywołuje skutek w postaci doręcze-nia. W sposób oczywisty takiego uzupełnienia należy poszu-kiwać w drugiej części brzmienia art. 49 k.p.a.

4.2. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochro-nie zabytków i opiece nad zabytkami43 w postępowaniach ad-ministracyjnych dotyczących historycznych układówurbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołówbudowlanych oraz terenów, na których znajduje się znacznailość zabytków archeologicznych, strony tych postępowańmogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościachministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwanarodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytkówprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danejmiejscowości sposób publicznego ogłaszania.Na uwagę zasługuje to, że powyższy tryb publicznego

ogłoszenia o decyzjach lub innych czynnościach ministra orazwojewódzkiego konserwatora zabytków ma charakter fakul-tatywny, o czym świadczy sformułowanie „strony tych postępo-wań mogą być zawiadamiane”. Tymczasem w art. 49 k.p.a.użyto zwrotu „jeżeli przepis szczególny tak stanowi”. Zatem prze-pis szczególny powinien mieć charakter kategoryczny. Skoroart. 94 cyt. ustawy pozostawia organowi administracji pub-licznej wybór formy doręczenia pism, a zwłaszcza decyzji, toorgan powinien każdorazowo uzasadnić, dlaczego osłabił po-zycję procesową stron i zrezygnował z doręczenia właściwegona rzecz zawiadomienia przez publiczne ogłoszenie.

4.3. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oplanowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym44 o wszczęciupostępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokaliza-cji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzjikończącej postępowanie – strony zawiadamia się w drodze ob-wieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danejmiejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wie-czystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwe-stycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.Problematyka doręczenia decyzji o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu wywoływała kontrowersje także podrządem wcześniejszych przepisów45. Dzieje się tak dlatego, żesą to sprawy statystycznie o wiele liczniejsze od innych po-stępowań, w których znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. Prak-tyczne znaczenie problematyki lokalizacji inwestycji celupublicznego powoduje, że kwestia doręczeń powinna być jed-noznaczna.

14

lato 2012


Wymaga zauważenia, że art. 53 ust. 1 cyt. ustawy, w prze-ciwieństwie do innych omawianych przepisów, wyraźnie za-węża listę czynności organu podlegających publicznemuogłoszeniu. I tak organ zobowiązany jest zawiadomić tylko owszczęciu postępowania, o wydaniu postanowień uzgad-niających oraz o decyzji kończącej sprawę. Nadto zawiado-mienie adresowane jest tylko do niektórych stron, gdyżinwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nierucho-mości zawiadamia się na piśmie.W orzecznictwie sądowym uznano, że „użyty w treści art. 53

ust.1 u.p.z.p. zwrot »także« przesądza, że wymagane jest zarównoobwieszczenie, jak i poinformowanie w sposób zwyczajowo przy-jęty. Taką zwyczajową formą może być umieszczenie obwieszcze-nia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkaniastron lub też umieszczenie informacji na stronie internetowejurzędu”46. Powołany przepis w odmienny sposób niż art. 49k.p.a. reguluje kwestię intensywności sposobów publicznegoogłoszenia. Art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wymaga łącznego zastoso-wania wszystkich wskazanych w nim form zawiadamianiastron, gdy tymczasem art. 49 k.p.a. pozwala poprzestać na za-stosowaniu jednej formy publicznego ogłoszenia, choćwzględy skuteczności przemawiają za sięgnięciem po co naj-mniej dwa sposoby ogłaszania.

4.4. Można ze względów historycznych przywołać także prze-pisy o budowie autostrad, chociaż ich stosowanie wstrzymanodo 31 grudnia 2020 r. Mianowicie uchylone z dniem 18.11.2011 r.przepisy art. 22 ust. 2 oraz art. 25 ust.2 ustawy z dnia 27 paź-dziernika 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Fun-duszu Drogowym47 stanowiły, że wojewoda doręcza decyzję oustaleniu lokalizacji autostrady lub pozwolenie na budowę au-tostrady wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu i treścipozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i wprasie lokalnej.Charakterystyczne tutaj jest to, co było widoczne przy prze-

pisach szczególnych wprost odsyłających do stosowania art.49 k.p.a. Mianowicie, ustawodawca rozróżnia dwie kategoriestron: wnioskodawcę, który otrzymuje decyzję przez bezpoś-rednie doręczenie, oraz pozostałe strony, które informacjimuszą poszukiwać na tablicach ogłoszeń i w prasie lokalnej.

4.5. Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycjiw zakresie dróg publicznych48 – wojewoda w odniesieniu dodróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu dodróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniuna realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawia-damiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń,odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powia-towym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na prze-bieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także wprasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu de-cyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotych-czasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu naadres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie za-wiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomościjest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwole-niu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację omiejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji.

Zgodnie z art. 11d ust. 5 cyt. ustawy wojewoda w odniesieniudo dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesie-niu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienieo wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ze-zwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy,właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomościobjętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazanyw katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa wart. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwościznajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wyda-nie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, orazzawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpo-wiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym,a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebiegdrogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej.Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nie-ruchomości jest skuteczne.Powołane przepisy odmiennie traktują pod względem dorę-

czeń wnioskodawcę i pozostałe strony. Sytuacja owych pozos-tałych stron jest pogorszona także dlatego, że obowiązkowo sąinformowane jedynie o dwóch czynnościach wojewody lub sta-rosty: o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji. Odmienność przepisów dotyczących lokalizacji dróg publicz-

nych w stosunku do art. 49 k.p.a. polega przede wszystkim natym, że art. 49 k.p.a. mówi o publicznym ogłoszeniu w danejmiejscowości i w sposób zwyczajowy, natomiast powołaneprzepisy drogowe wskazują nowe formy zawiadamiania stron.Mianowicie, z pewnością nie chodzi o ogłoszenie w miejsco-wości, w której mieszkają strony postępowania, lecz o ob-wieszczenie w urzędach właściwych ze względu na przebiegdrogi, a także w internecie i w prasie lokalnej. Zatem jest to za-wiadomienie za pomocą większej liczby środków komuniko-wania, z pewnością niemających charakteru zwyczajowego iniezwiązanych z miejscem zamieszkania stron, lecz z przebie-giem drogi.

4.6. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. oszczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji wzakresie budowli przeciwpowodziowych49 – wojewoda doręczadecyzję o pozwoleniu na realizację budowli przeciwpowodzio-wej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałestrony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz wurzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwesty-cji, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lo-kalnej. Zawiadomienie powyższe doręcza się dotychczasowemuwłaścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu na adres wska-zany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia naadres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Za-wiadomienie o wydaniu decyzji zawiera informację o terminiei miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzjio pozwoleniu na realizację inwestycji. Wcześniej, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, woje-

woda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie o wy-danie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji na piśmiewnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystychnieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, a po-zostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędzie wojewódz-kim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu nalokalizację inwestycji. Doręczenie zawiadomienia na adres

15

lato 2012


wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawia-domienie zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części,objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na reali-zację inwestycji, według katastru nieruchomości; a także in-formację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznaćsię z aktami sprawy.Przedstawiona wyżej regulacja sposobów zawiadomień w

sprawach budowli przeciwpowodziowych wykazuje wyraźnepodobieństwo do regulacji odnoszącej się do inwestycji dro-gowych. Te same środki komunikowania, czyli obwieszczeniew urzędzie gminy, informacja w internecie oraz w prasie lo-kalnej. Brak związku z miejscem zamieszkania stron oraz zwy-czajowymi formami publicznego ogłaszania o czynnościachorganu administracji publicznej. Widoczne zatem jest zerwanietreściowego związku z art. 49 k.p.a.

4.7. Zgodnie z art. 10 w zw. z art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realiza-cji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego50 właściwywojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a na-stępnie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wzakresie lotniska użytku publicznego wnioskodawcy, właścicie-lom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętychwnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrzenieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony o wydaniu de-cyzji w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim, a takżew urzędzie właściwej gminy, na stronie internetowej tej gminy iw prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazanyw katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie, o któ-rym mowa wyżej, zawiera w szczególności:a) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnio-

skiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycjiw zakresie lotniska użytku publicznego, według katastru nie-ruchomości; b) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą za-

poznać się z aktami sprawy.Ustawodawca po raz kolejny odmiennie traktuje w zakresie

doręczeń wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wie-czystych nieruchomości, a także pozostałe strony. Pozostałestrony zawiadamiane są o wszczęciu postępowania, a później odecyzji, w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, atakże w urzędzie właściwej gminy, na stronie internetowej tejgminy i w prasie lokalnej. Zatem miejsce obwieszczenia de-terminowane jest przez lokalizację lotniska, a nie przez miejscezamieszkania stron. Z kolei formy obwieszczenia są z góryokreślone i nie zależą od miejscowych zwyczajów.

4.8. Podsumowanie przedstawionych wyżej regulacji prowa-dzi do wniosku, że tylko w przypadku obwieszczeń dotyczącychlokalizacji inwestycji celu publicznego, a także obwieszczeń do-tyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralis-tycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów,na których znajduje się znaczna liczba zabytków archeolo-gicznych, ustawodawca wyraźnie nawiązał do treści art. 49k.p.a., przynajmniej w zakresie sposobów publicznego ogłasza-nia o czynnościach organów administracji publicznej. Podo-bieństwo do brzmienia art. 49 k.p.a. jest tutaj wyraźne i od razunaprowadza na konieczność stosowania tego właśnie przepisudo oceny skutków publicznego ogłoszenia.

Pozostałe regulacje dotyczące zawiadamiania stron o prze-biegu postępowań administracyjnych w sprawach przebieguautostrad i dróg publicznych, lokalizacji budowli przeciwpo-wodziowych, a także lokalizacji lotnisk użytku publicznegookreślają formy publicznego ogłaszania o czynnościach orga-nów w odmienny sposób, niż czyni to art. 49 k.p.a. Po pierwsze,miejsce ogłoszenia jest wyznaczone przez miejsce lokalizacjiinwestycji, a nie przez kryterium miejsca zamieszkania stron.Po drugie, ustawodawca wskazuje zamkniętą listę form pub-licznego ogłaszania i jest w tej kwestii dość konsekwentny.Formami tymi są obwieszczenie w urzędzie gminy (także wurzędzie wojewódzkim), na stronie internetowej gminy oraz wprasie lokalnej. Wszystkie wymienione formy zawiadamianiastron muszą być zastosowane łącznie w jednym czasie.Poza przepisami dotyczącymi historycznych układów urba-

nistycznych i ruralistycznych wszystkie pozostałe regulacjewyraźnie dzielą strony postępowania na te, którym doręcza siępisma w sposób właściwy, oraz na te, które są zawiadamianetylko w drodze publicznego ogłoszenia. Ustawodawca w spo-sób wyraźny i konsekwentny różnicuje sytuację procesowąwnioskodawcy, właścicieli oraz użytkowników wieczystychnieruchomości w stosunku do sytuacji pozostałych stron. Owepozostałe strony wystarczy zawiadomić jedynie o wszczęciupostępowania i o wydaniu decyzji je kończącej. O innych czyn-nościach organu nie muszą być zawiadamiane. Nadto zawia-domienie poprzez obwieszczenie w urzędzie gminy, na jejstronie internetowej oraz w prasie lokalnej przenosi na ewen-tualne strony postępowania inicjatywę pozyskiwania informa-cji o konkretnym postępowaniu administracyjnym, a co za tymidzie – uzależnia od indywidualnej staranności strony możli-wość artykułowania przez nią własnych uwag i wniosków podadresem organu prowadzącego postępowanie. Zatemwysłuchany może zostać tylko ten, kto w odpowiednim termi-nie zgłosi swoje racje i wykaże legitymację do udziału w po-stępowaniu.

5.1. Publiczne ogłoszenie o czynnościach organów admini-stracji publicznej nie zamyka się tylko w kręgu oddziaływaniaart. 49 k.p.a. Można wskazać także na przepisy regulujące tękwestię autonomicznie, niezależne od art. 49 k.p.a. Przy czymsą to przepisy ani niezwiązane chronologicznie, ani niedeter-minowane spójną myślą legislacyjną.

5.2. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. oscalaniu i wymianie gruntów51 postanowienie o wszczęciu po-stępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestni-ków scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywieszasię je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których te-renie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicachogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Zchwilą upływu powyższego terminu postanowienie o wszczę-ciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczonewszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4).

Nadto, zgodnie z art. 28 ust.1 cyt. ustawy, decyzję o zatwier-dzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomościprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a po-nadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzę-dów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz

16

lato 2012


na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar sca-lenia. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję o za-twierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczonąwszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2).

5.3. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. ozagospodarowaniu wspólnot gruntowych52 decyzje starosty oustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntowąbądź mienie gromadzkie, a także decyzje zawierające wykazuprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazobszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkośćprzysługujących im udziałów we wspólnocie podaje się do wia-domości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposóbprzyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wy-wieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tegookresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnio-nym do udziału. Jeżeli uprawnionym do udziału we wspólnociejest państwowa jednostka organizacyjna, decyzje, o którychmowa wyżej, doręcza się w zwykłym trybie.

5.4. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r.o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektówenergetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących53 woje-woda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w za-kresie budowy obiektu energetyki jądrowej wnioskodawcyoraz zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu, w drodze ob-wieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właś-ciwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie budowyobiektu energetyki jądrowej, na stronach internetowych tychgmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięguogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszcze-nia w urzędzie wojewódzkim. Właścicielom i użytkownikomwieczystym nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu loka-lizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądro-wej zawiadomienie o wydaniu decyzji wysyła się na adresokreślony w ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomienie owydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresiebudowy obiektu energetyki jądrowej zawiera informację omiejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.Powołany przepis stanowi tylko o kwestii doręczenia decyzji

kończącej sprawę. Wnioskodawcy inwestycji, właścicielom iużytkownikom wieczystym nieruchomości doręcza się decyzjęw sposób właściwy, natomiast pozostałe strony zawiadamia sięo wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeńw urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych zewzględu na lokalizację obiektu energetyki jądrowej, na stronachinternetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także wprasie o zasięgu ogólnopolskim. Przy czym tylko z jedną formąogłoszenia ustawodawca powiązał skutek w postaci fikcji praw-nej doręczenia decyzji. Mianowicie, doręczenie następuje zeskutkiem na dzień obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim. Wy-maga zauważenia, że miejsca dokonywania ogłoszeń nie są usta-lane wedle kryterium, jakim jest miejscowość zamieszkaniastron, lecz według położenia planowanej inwestycji.Wcześniej przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 6 ust.1 cyt.

ustawy, wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania oustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektuenergetyki jądrowej: wnioskodawcę, właścicieli i użytkowni-ków wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, przy

czym zawiadomienia wysyła się na adres określony w ewiden-cji gruntów i budynków ze skutkiem doręczenia, a pozostałestrony w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim iurzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwesty-cji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, na stro-nach internetowych urzędu wojewódzkiego, a także w prasie ozasięgu ogólnopolskim. W obwieszczeniu zamieszcza się ozna-czenia nieruchomości objętych wnioskiem, według ewidencjigruntów i budynków oraz księgi wieczystej, a także informacjęo miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktamisprawy. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym sta-nie prawnym zawiadomienia dokonuje się tylko w formie ob-wieszczenia, o którym mowa wyżej. Wyłącznie wnioskodawcaotrzymuje zawiadomienia na piśmie. W myśl art. 6 ust. 3 cyt.ustawy powyższe sposoby doręczeń stosuje się odpowiedniodo innych wezwań, zawiadomień i pism, które organ jest obo-wiązany doręczać stronom w toku postępowania.Zgodnie z art. 12 ust. 3 cyt. ustawy wojewoda, prowadząc po-

stępowanie w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacjiinwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, wprzypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie praw-nym zawiadomienia dokonuje w formie obwieszczenia w urzę-dzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu nalokalizację inwestycji w zakresie budowy obiektu energetykijądrowej, na stronach internetowych urzędu wojewódzkiego, atakże w prasie o zasięgu ogólnopolskim.W wyżej opisanych przypadkach ustawodawca nie okazał się

konsekwentny i inaczej niż w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy nie wska-zał momentu, w którym powstaje skutek doręczenia zawiado-mienia. W tej sytuacji konieczne staje się odwołanie do drugiejczęści brzmienia art. 49 k.p.a. Oznacza to, że doręczenie na-stępuje dopiero po upływie 14 dni od zdjęcia ostatniego zogłoszeń. Wydaje się, że sytuacja taka wymaga interwencjiustawodawcy, który powinien ujednolicić sposób ustalania mo-mentu, w którym publiczne ogłoszenie wywołuje skutek wpostaci doręczenia.

5.5. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o in-westycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplo-nego gazu ziemnego w Świnoujściu54 wojewoda doręczadecyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminaluwnioskodawcy oraz zawiadamia pozostałe strony o jej wyda-niu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzę-dach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji wzakresie terminalu, na stronach internetowych tych gmin orazurzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopol-skim, ze skutkiem doręczenia na dzień obwieszczenia w urzę-dzie wojewódzkim. Właścicielom i użytkownikom wieczystymnieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwe-stycji w zakresie terminalu zawiadomienie o wydaniu decyzjiwysyła się na adres określony w katastrze nieruchomości. Za-wiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwe-stycji w zakresie terminalu zawiera informację o miejscu, wktórym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji.Powyższa regulacja jest jednobrzmiąca z regulacją dotyczącą

doręczeń decyzji o lokalizacji obiektu energetyki jądrowej.Zatem aktualne są uwagi wcześniej poczynione.I w tym przypadku ustawodawca nie postąpił w sposób kon-

sekwentny i nie wyłączył stosowania art. 49 k.p.a. do zawiado-

17

lato 2012


mienia o wszczęciu postępowania. Mianowicie, według art. 8ust. 1 cyt. ustawy, wojewoda zawiadamia na piśmie o wszczę-ciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresieterminalu wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wie-czystych nieruchomości objętych wnioskiem. Przy czym za-wiadomienia wysyła się na adres określony w katastrzenieruchomości ze skutkiem doręczenia. Natomiast pozostałestrony zawiadamiane są w drodze obwieszczenia w urzędziewojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na lo-kalizację inwestycji w zakresie terminalu, na stronach inter-netowych urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięguogólnopolskim. W obwieszczeniu zamieszcza się oznaczenianieruchomości objętych wnioskiem, według katastru nieru-chomości oraz księgi wieczystej, a także informację o miejscu,w którym strony mogą się zapoznać z aktami sprawy.

5.6. Omówione wyżej przepisy charakteryzują się tym, żemogą być stosowane bez odwoływania się do art. 49 k.p.a.,gdyż same wskazują precyzyjnie sposoby zawiadamianiastron, a przede wszystkim wskazują moment, w którym na-stępuje skutek doręczenia. W każdym przypadku ustawo-dawca określa co najmniej dwa sposoby zawiadamiania stron,ale skutek w postaci doręczenia związany jest tylko z jednym(wyjątkowo z dwoma) z tych sposobów. I tak w przypadku sca-lenia gruntów decyzja jest odczytywana na zebraniu uczestni-ków scalenia, a ponadto podlega wywieszeniu na okres 14 dni wlokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalanegrunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących wobszar scalenia. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzjęo zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za dorę-czoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z kolei decyzje do-tyczące wspólnoty gruntowej podaje się do wiadomościuprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty wdanej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie wurzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu de-cyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym doudziału. Wreszcie decyzje w zakresie budowy obiektu ener-getyki jądrowej oraz decyzja o lokalizacji terminalu regazyfi-kacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściupodawane są do wiadomości stron w drodze obwieszczenia wurzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych zewzględu na lokalizację inwestycji, na stronach internetowychtych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o za-sięgu ogólnopolskim, ze skutkiem doręczenia na dzień ob-wieszczenia w urzędzie wojewódzkim.

We wszystkich omówionych przypadkach kluczowe znacze-nie ma moment wywieszenia decyzji w urzędzie gminy lub wurzędzie wojewódzkim, które są właściwe dla miejsca inwe-stycji. Po raz kolejny widać, że to lokalizacja inwestycji, a niemiejsce zamieszkania stron, określa to, gdzie czynność organupodawana jest do wiadomości. W przytoczonych przepisach znajduje potwierdzenie wcześ-

niejsze spostrzeżenie, że zawiadomienie przez publiczneogłoszenie dotyczy tylko niektórych stron postępowania. 6.1. Na koniec należy zauważyć, że publiczne ogłoszenie jest

także formą ogłaszania aktów normatywnych, a zatem znajdujezastosowanie nie tylko w postępowaniu administracyjnym, lecztakże w procesie legislacyjnym. Celem egzemplifikacji możnapodać dwa przykłady.

Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościamirada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nierucho-mości. Uchwałę taką doręcza się uczestnikom postępowania (tj.właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz samoistnym po-siadaczom nieruchomości), których adresy są znane, a ponadtoinformację o podjęciu uchwały podaje się do publicznej wiado-mości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości orazna stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłosze-nie w prasie lokalnej.Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktówprawnych55 przepisy porządkowe ogłasza się w drodze ob-wieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danymterenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłosze-nia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w ob-wieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych wsposób określony wyżej nie zwalnia z obowiązku ich ogłosze-nia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3).

7. Przeprowadzone rozważania wokół art. 49 k.p.a. wskazująwyraźnie, że przepis ten znajduje zastosowanie w postępowa-niach, w których uczestniczy znaczna liczba stron. Ustawo-dawca najczęściej przyjmuje, że liczba stron powinna byćwiększa niż 20. Wprawdzie przepisy szczególne, które nie od-wołują się wprost do art. 49 k.p.a., nie określają żadnego kry-terium ilościowego, jednak w każdym przypadku już samcharakter sprawy sugeruje możliwość udziału znacznej liczbystron. Nadto są to postępowania, których przedmiotem po-zostają nieruchomości bądź realizowane na nich przedsięw-zięcia o dużej skali.

Art. 49 k.p.a. wskazuje na miejsce zamieszkania stron jakomiejsce publicznego ogłoszenia. Natomiast znaczna część omó-wionych przepisów szczególnych oparta została na założeniu,że miejsce publicznego ogłoszenia musi być wyznaczone przezpołożenie nieruchomości lub przez miejsce lokalizacji inwe-stycji. Ustawodawca powinien się zatem zdecydować na jedno-lite rozwiązanie.

Art. 49 k.p.a. oparty jest na obwieszczeniach i innych zwy-czajowych sposobach publicznego ogłaszania o czynnościachorganów administracji publicznej. Tymczasem ustalenie tego,jakie w danej miejscowości wykształciły się sposoby publicz-nego komunikowania, może być trudne. Nadto powstawaniezwyczaju i jego funkcjonowanie w świadomości określonejspołeczności ma charakter procesu. Proces taki może prze-biegać w sposób nieharmonijny i pozostawiać szeroki margi-nes niepewności. Dlatego wyżej należy ocenić te przepisy –zresztą coraz liczniejsze – które nie odwołują się do zwyczaju,lecz w sposób konkretny wymieniają formy publicznegoogłaszania przystające do obecnych realiów społecznych i cy-wilizacyjnych. Chodzi zwłaszcza o obwieszczenie w lokaluurzędu gminy czy urzędu wojewódzkiego, obwieszczenie nastronie internetowej gminy oraz w prasie lokalnej. Taka regu-lacja lepiej chroni interesy stron postępowania. Z góry bowiemwiadomo, w jaki sposób i gdzie organ musi dokonać publicz-nego ogłoszenia. Tymczasem, gdy jedyne kryterium dladziałalności publikacyjnej organu ma stanowić tzw. miejscowyzwyczaj, wówczas rośnie poziom swobody działania organu,

18

lato 2012


a zarazem maleje poziom ochrony procesowej potencjalnychstron postępowania. Posługiwanie się przez art. 49 k.p.a. terminami „zwyczajowy”

i „miejscowość” wydaje się dysfunkcjonalne. Wyżej należy oce-nić te przepisy, które nie zawierają odesłania do art. 49 k.p.a.,lecz samodzielnie wskazują konkretne formy i miejsca pub-licznego ogłaszania o czynnościach organów administracjipublicznej. Konkretne postanowienia zamieszczone w przepi-sach szczególnych wzmacniają charakter gwarancyjny dorę-czenia w odróżnieniu od nadmiernej ogólności art. 49 k.p.a.W bardzo wielu przypadkach zawiadomienie w drodze pub-

licznego ogłoszenia dotyczy tylko niektórych stron postępo-wania. Inaczej traktowani są np. wnioskodawca, właściciel lubużytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotempostępowania. Stronom takim doręcza się pisma w sposób bez-pośredni. Podział stron postępowania na dwie kategorie ozróżnicowanej sytuacji procesowej wywołuje zastrzeżenia zperspektywy zasady równości stron. Jednak nie można takiejsytuacji z góry uznać za nieusprawiedliwioną. Można bowiemuznać, że niektóre strony mają tylko interes pośredni w okreś-lonym załatwieniu sprawy, jeśli decyzja wpłynie tylko pośred-nio na ich status prawnomaterialny. W piśmiennictwie mówisię w takim przypadku o stronie refleksowej i interesie refle-ksowym, który „polega w istocie rzeczy na ograniczeniu do nie-zbędnych rozmiarów skutków decyzji administracyjnej wobecosób trzecich”56. Gdyby jednak przyjąć, że w omawianych prze-pisach znajduje odzwierciedlenie koncepcja strony reflekso-wej, to wówczas konsekwencje dotyczyłyby nie tylkodoręczeń, ale przede wszystkim legitymacji takich stron do po-dejmowania w toku postępowania czynności procesowych imaterialnych.Zawiadomienie stron w drodze publicznego ogłoszenia od-

nosi się przede wszystkim do postępowań, w których uczest-niczy duża liczba stron. Mówi się w takim przypadku opostępowaniu masowym, otwartym, grupowym bądź o uczest-nictwie publicznym. Rozchwianie terminologiczne pozostajeznaczne, gdyż jest to zagadnienie sporne i na nowo odkry-wane57. Zagadnienie publicznego ogłaszania o czynnościachorganów administracji publicznej pozostaje w ścisłym związkuz dyskusją na temat wprowadzenia procedur masowych.Art. 49 k.p.a. oraz większość przepisów szczególnych nie są

adekwatne do charakteru i specyfiki postępowań masowych.Z tej perspektywy nowelizacja bądź uchylenie art. 49 k.p.a. niema większego znaczenia. W pierwszej kolejności należałoby roz-strzygnąć, czy w zakresie jurysdykcji administracyjnej mają racjębytu procedury masowe. Za tym idzie koncepcja strony oraz mo-dyfikacja administracyjnego postępowania orzekającego. Postę-powanie masowe odbiega wyraźnie od dwupodmiotowegomodelu postępowania administracyjnego, który zakłada ist-nienie jednego zindywidualizowanego adresata lub ich nie-wielkiej liczby umożliwiającej personalizację. Tradycyjnymodel postępowania sprowadza się do konkretyzacji interesuprawnego jednego podmiotu. Tymczasem w procedurach ma-sowych widoczny jest brak indywidualizacji uczestników orazznaczne zróżnicowanie chronionych interesów. Natomiast rolaorganu administracji publicznej nie ogranicza się już tylko dokonkretyzacji norm prawa wobec określonych adresatów, leczstaje się rolą arbitra pomagającego w poszukiwaniu rozwiązańkompromisowych. Nadto wydawanie decyzji administracyjnej

zarówno wobec adresatów imiennie wskazanych, jak i wobecadresatów oznaczonych generalnie jako „pozostałe strony” wy-kazuje podobieństwo do aktu generalnego58. Wydaje się, że dopiero po podjęciu przez ustawodawcę wy-

zwania w zakresie uregulowania struktury postępowania ma-sowego będzie można proponować rozwiązania szczegółowe,a zatem także te dotyczące komunikowania się ze stronami po-stępowania masowego za pomocą publicznego ogłoszenia.Obecnie obowiązujący art. 49 k.p.a. jest zbyt silnie związany zkodeksową regulacją doręczeń, dlatego bardziej adekwatne dopostępowań charakteryzujących się znaczną liczbą stron sąprzepisy późniejsze, które w całości lub choćby częściowowprowadzają nowe rozwiązania.

dr KRZYSZTOF ŚWIDERSKI

Autor jest Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu

Przypisy:

1 G.Łaszczyca, A.Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnymi podatkowym, Zakamycze 1998.

2 A.K. Modrzejewski, Doręczenia w postępowaniu administracyjnym, Wrocław2011.

3 Zob. E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, PiP 2002,z. 2, s.70-80; B. Dolnicki, Skutki doręczenia decyzji w postępowaniu ogólnym ipodatkowym, [w:] Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa dodobrej administracji, red. K. Sieniawska, Warszawa 2009, s. 80-95.

4 N. Kowal, T. Rutkowski, Sposoby doręczeń w kodeksie postępowania admi-nistracyjnego, „Casus” 1999, nr 13, s. 24; G. Łaszczyca, A. Matan, jak wyżej,s. 159-197.

5 Np. R. Suwaj, Wydawanie decyzji administracyjnych, Wrocław 2011, s. 149.6 Zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 163/96, niepubl.7 G. Łaszczyca, Doręczenie zastępcze w kodeksie postępowania administracyj-

nego, PiP 1997, z. 10, s. 51. 8 Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach, Dz.U.

z 1990r., nr 51 poz. 297 ze zm. 9 Art.7 ust. 10 ustawy z dnia 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitle-

rowskich obozów zagłady, Dz.U. z 1999r., nr 41 poz. 412 ze zm.10 A. Korzeniowska-Polak, Problematyka doręczeń w przypadku wielości stron

postępowania administracyjnego, PiP 2007, z. 8, s. 76. 11 A. Korzeniowska-Polak, jak wyżej, s. 82.12 G. Łaszczyca, A.Matan, jak wyżej, str.187.13 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania admi-

nistracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 264. 14 Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22.01.2009 r., sygn. akt II SA/Bk 563/08,

niepubl. 15 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.04.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/08,

Lex nr 489433.16 Dz.U z 2003 r. nr 166 poz. 1612 ze zm.17 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt. I SA/Wa

334/06, Lex nr 352713. 18 N. Kowal, T. Rutkowski, Sposoby doręczeń w kodeksie postępowania admi-

nistracyjnego, „Casus” 1999, nr 13, s. 26; G. Łaszczyca, A. Matan, jak wyżej,s. 185.

19 G. Łaszczyca, A. Matan, jak wyżej, s. 186. 20 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 436/07,

Lex nr 345719. 21 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa

1276/07, ONSAi WSA 2009, nr 2, poz.28; A.K. Modrzejewski, jak wyżej, s. 122. 22 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm. 23 Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm. 24 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145.25 Dz.U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.26 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.27 E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komen-

tarz, Warszawa 2011, s. 94.28 E. Bończak-Kucharczyk, jak wyżej, s. 95.29 G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowa-

nia administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2007, s. 451. 30 Zob. H. Pietrzykowski, Zarys metodyki pracy sędziego w sprawach cywilnych,

Warszawa 2006, s. 187-189.31 Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. 32 Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt

I SA/Wa 140/04, niepubl.

19

lato 2012


33 E. Bończak-Kucharczyk, jak wyżej, s. 625.34 E. Bończak-Kucharczyk, jak wyżej, s. 624.35 M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red.

M.Wierzbowski i A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 560. 36 Wyrok NSA z dnia 19.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07, niepubl.; wyrok

WSA w Poznaniu z dnia 6.08.2008 r., sygn. akt II SA/Po 266/08, niepubl. 37 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.05.2009 r., sygn. akt II SA/Po 1022/08 nie-

publ.; wyrok NSA z dnia 6.05.2008 r., sygn. akt II GSK 64/08, Lex nr 467116. 38 Wyrok NSA z dnia 1.02.2011 r., sygn. akt II OSK 241/10, Lex nr 965215.39 Wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07, Lex nr 515998.40 Wyrok NSA z dnia 1.04.2011 r., sygn. akt II OSK 158/11, niepubl.41 Wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1242/08, Lex nr 518990.42 W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyj-

nego, PiP 2004, z. 9, s. 37. 43 Dz.U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 ze zm. 44 Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.45 Np. N. Kowal, Problematyka doręczeń na tle ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym, „Casus” 2000, nr 16; T Jędrzejewski, P. Rączka, Doręczeniedecyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,[w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Ma-teriały konferencji naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyj-nego. Łódź – wrzesień – 2000, Łódź 2000, s. 151.

46 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.12.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 536/10, Lex

nr 758536. 47 Tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 256 poz. 2571 ze zm.48 Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.49 Dz.U. z 2010 r. nr 143 poz. 963 50 Dz.U. z 2009 r. nr 42 poz. 340 ze zm.51 Tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 178 poz.1 749 ze zm.52 Dz.U. z 1963 r. nr 28 poz. 169 ze zm.53 Dz.U. z 2011 r. nr 135 poz. 789 ze zm. 54 Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 700 ze zm.55 Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172. 56 A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administra-

cyjnym, [w:] Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniuadministracyjnym, red. Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005, s. 277.

57 A.Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 94-105, s. 119-139.

58 A.Skóra, jak wyżej, s. 134-137.

20

lato 2012


O DOPUSZCZALNOŚCI O DOPUSZCZALNOŚCI STOSOWANIA STOSOWANIA NADZWYCZAJNYCH TRYBÓWNADZWYCZAJNYCH TRYBÓW

POSTĘPOWANIA ADMIPOSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGONISTRACYJNEGODO ORZECZEŃ SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓWDO ORZECZEŃ SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW

ODWOŁAWCZYCH ODWOŁAWCZYCH W SPRAWIE AKTUALIZACJI OPŁATY ROCZNEJ W SPRAWIE AKTUALIZACJI OPŁATY ROCZNEJ

Z TYTUŁU UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGOZ TYTUŁU UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGONIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCHNIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

Dr TOMASZ BRZEZICKI, KRZYSZTOF ŚMIGIELSKI

Wprowadzenie

Procedura aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowaniawieczystego w zakresie kognicji samorządowych kolegiówodwoławczych1 wywołuje szereg istotnych wątpliwości2. Jednąz najbardziej znaczących i spornych kwestii w tej materii jestdopuszczalność zastosowania nadzwyczajnych trybów postę-powania administracyjnego, tj. instytucji wznowienia postępo-wania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważnościdecyzji w stosunku do orzeczeń kolegiów dotyczących aktua-lizacji przedmiotowej opłaty. Znajduje to przede wszystkimwyraz w braku jednolitości orzecznictwa sądów administra-cyjnych, jak również w rozbieżnych poglądach przedstawicielidoktryny. Wątpliwości w tym zakresie wynikają przede wszystkim z

brzmienia art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ogospodarce nieruchomościami3, który to przepis nakazuje dopostępowania przed kolegiami stosować odpowiednio ure-gulowania kodeksu postępowania administracyjnego4, m.in.o postępowaniu, przy czym wyraźnie wyłącza stosowaniezwykłych środków zaskarżenia, tj. odwołań i zażaleń, nato-miast nie przewiduje wyłączenia w stosunku do nadzwyczaj-nych środków weryfikacji rozstrzygnięć.

Celem niniejszego opracowania jest analiza dopuszczalnościstosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administra-cyjnego do orzeczenia kolegium w sprawie rozpatrzeniawniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacjaopłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuza-sadniona albo uzasadniona w innej wysokości. W przedsta-wionych rozważaniach zostaną pominięte kwestie związane zmożliwością wyeliminowania w powyższych trybach ugody za-wartej przed kolegium5.Przed przystąpieniem do analizy przedstawionego problemu

podkreślenia wymaga – co może mieć kardynalne znaczeniedla omawianych kwestii – że sprawa wypowiedzenia opłatyrocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest sprawą ad-ministracyjną, lecz sprawą cywilną podlegającą z woli usta-wodawcy kognicji organów administracji publicznej6.Postępowanie przed kolegium zakończone wydaniem przed-miotowego orzeczenia stanowi swoisty tryb przedsądowy,którego wyczerpanie warunkuje otwarcie drogi sądowej wtych sprawach. W zakresie aktualizacji opłat wieczystych z ty-tułu użytkowania wieczystego występuje zatem czasowa nie-dopuszczalność drogi sądowej, gdyż sprawy te mogą byćzałatwiane przez sądy powszechne dopiero po uprzednim wy-czerpaniu postępowania przed kolegium7.

Stan de lege lata

Tryb postępowania w sprawie aktualizacji opłat wieczystychz tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulujeu.g.n. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty rocz-nej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wie-czystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartościnieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcęmajątkowego. Właściwy organ zamierzający zaktualizowaćopłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego powinien wy-powiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnieofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należywskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyćużytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wy-powiedzenia (art. 78 ust. 1 zd. 1 i 2 u.g.n.). Stosownie do art. 78ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni oddnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do kolegium właści-wego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wnio-sek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albouzasadniona w innej wysokości. Na mocy art. 79 ust. 7 zd. 1u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowied-nio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu ozałatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i po-stępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań izażaleń. W toku prowadzonego postępowania kolegium po-winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodzeugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzecze-nie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokościopłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje(art. 79 ust. 3 u.g.n.), jednakże może być ono zaskarżone wdrodze sprzeciwu wnoszonego w terminie 14 dni od dnia do-ręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznacznez żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właś-ciwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art.80 ust. 1 u.g.n.), a orzeczenie kolegium traci moc nawet wtedy,gdy sprzeciw odnosi się tylko do jego części (art. 80 ust. 3u.g.n.)8.Zaznaczenia wymaga, że w Dziale II k.p.a. zatytułowanym

„Postępowanie” (obejmującym art. od 61 do 163) zawarte sąm.in. przepisy dotyczące zwykłych środków zaskarżenia, tj. od-wołań i zażaleń (art. od 127 do 144) oraz nadzwyczajnych środ-ków weryfikacji rozstrzygnięć w postaci instytucji wznowieniapostępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nie-ważności decyzji (art. od 145 do 163).Zestawienie powyższych przepisów pozwala na stwierdzenie,

że przy zastosowaniu literalnej wykładni obowiązujących normprawnych nie ma przeszkód do stosowania nadzwyczajnychtrybów wzruszenia decyzji administracyjnej w stosunku doorzeczenia kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z ty-tułu użytkowania wieczystego.

Argumenty za dopuszczalnością stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego

do orzeczeń kolegiów

Pogląd, że w odniesieniu do orzeczeń kolegium dopuszczalne(czy też niewykluczone) jest stosowanie przepisów k.p.a. do-tyczących nadzwyczajnych trybów postępowania administra-

cyjnego, oparty został na literalnym brzmieniu art. 79 ust. 7u.g.n. Autorzy opowiadający się za tym stanowiskiem przyj-mują, że skoro ustawodawca dopuścił odpowiednie stosowa-nie do postępowania przed kolegium przepisów k.p.a. m.in. opostępowaniu, z wyjątkiem wyłącznie przepisów dotyczącychodwołań i zażaleń, to w tym postępowaniu mają zastosowanieprzepisy k.p.a. regulujące nadzwyczajne tryby weryfikacji roz-strzygnięć9. Zwolennicy tego poglądu – zakładając racjonal-ność ustawodawcy – argumentują, że istnieje wyraźnewyłączenie stosowania do postępowania przed kolegiamitylko przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, więc nie zos-tało dokonane takie wyłączenie w stosunku do przepisów po-stępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybówpostępowania, co oznacza, że nie można przyjąć, iż przepisydotyczące nadzwyczajnych trybów postępowania administra-cyjnego nie znajdują zastosowania do orzeczeń kolegiów.Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepi-sów regulujących tryby nadzwyczajne, zostałoby to dokonanena podstawie takiego samego, wyraźnego i jednoznacznegowyłączenia jak w przypadku odwołań i zażaleń. Wyłączenie wstosunku do orzeczeń kolegiów zwykłych środków za-skarżenia (tj. przepisów o odwołaniach i zażaleniach) jest wy-nikiem wprowadzenia przez ustawodawcę szczególnegośrodka prawnego w postaci sprzeciwu (art. 80 u.g.n.) i nie mawpływu na dopuszczalność stosowania do tych orzeczeń prze-pisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania10. Zaprezentowane stanowisko jest dodatkowo poparte argu-

mentami celowościowymi, gdyż brak dopuszczenia trybówszczególnych „oznaczałoby de facto w razie upływu terminu downiesienia sprzeciwu, przyzwolenie na funkcjonowanie w obieguprawnym wadliwego aktu stosowania prawa”11.

Argumenty przeciwko dopuszczalności stosowanianadzwyczajnych trybów postępowania administracyj-

nego do orzeczeń kolegiów

Kwestionowanie dopuszczalności stosowania nadzwyczaj-nych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń ko-legiów oparte jest na cywilnoprawnym charakterze opłatyrocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wskazuje się, że ko-legium, rozstrzygając sprawę cywilną z zakresu ustaleniaopłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie działa w tych spra-wach władczo, więc nie powinno być mowy także o możliwościzastosowania do tych spraw nadzwyczajnych środków weryfi-kacji rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach k.p.a. dla de-cyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie w sprawieaktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jestdecyzją administracyjną12. Za miarodajne w tym względziemożna uznać stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie13,który stwierdził, że „Skoro z woli ustawodawcy w sprawie pod-wyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntunie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia,to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących in-stytucję wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nie-ważności decyzji. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnychjest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formydziałania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpo-wiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje spra-wie charakteru sprawy administracyjnej”14.

21

lato 2012


Próba rozstrzygnięcie spornej kwestii

Naszym zdaniem pierwszy z zaprezentowanych poglądów niezasługuje na aprobatę i należy się opowiedzieć za drugimprzedstawionym stanowiskiem. Powyższa konstatacja wynikaz kilku względów.W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak wyraźnego

wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do po-stępowania przed kolegiami przepisów postępowania od-noszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania niemoże automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują za-stosowanie. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w dokt-rynie i judykaturze poglądami „odpowiednie” zastosowanieprzepisów dotyczących postępowania, o którym mówi ww.przepis, oznacza, że pewne przepisy mogą być stosowanewprost, inne z modyfikacjami, a stosowanie niektórych jestwyłączone15. Podkreślenia bowiem wymaga, że prymat lite-ralnej wykładni obowiązujących przepisów nie zawsze umożli-wia uwzględnienie charakteru instytucji i często jejzastosowanie może doprowadzić do odejścia od istoty regu-lacji. Nie należy zatem tracić z pola widzenia faktu, że celemwprowadzenia przez ustawodawcę rozstrzygania przez kole-gia sporów z zakresu ustalenia opłaty rocznej z tytułu użyt-kowania wieczystego było odciążenie sądów powszechnychod orzekania w tym przedmiocie przy jednoczesnym zapew-nieniu kontroli sądowej w tych sprawach. W praktyce spory te(w przypadku nieruchomości oddanych w użytkowanie wie-czyste na cele mieszkaniowe) dotyczą niewielkich kwot,wobec czego wydaje się, że nie ma potrzeby angażowaniasądów powszechnych w spory, które mogą być z powodze-niem załatwiane przez organy administracji publicznej w dro-dze mediacji. W tym zakresie ugody zawierane przedkolegiami nie należą do rzadkości, co prowadzi do polubow-nego załatwienia sporu, a więc jest to zjawisko pożądane izgodne z celem ustawodawcy. Nawet przy założeniu, że zda-rzają się w praktyce spory o większej wartości, co związanejest ze znacznym w ostatnich latach wzrostem wartości nie-ruchomości, to wciąż nie przeważają one nad sporami drob-nymi.Po drugie, rozstrzygnięcie spornej kwestii powinno uwzględ-

niać cywilnoprawny charakter instytucji opłaty rocznej z ty-tułu użytkowania wieczystego. W orzecznictwie SąduNajwyższego oraz sądów administracyjnych, a także doktry-nie prawa nie budzi wątpliwości, że spór o aktualizację opłatyrocznej ma charakter cywilnoprawny16. Wypowiedzenie do-tychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowaniawieczystego gruntu jest w istocie wypowiedzeniem zmie-niającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użyt-kowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznejzwiązanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęciazaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłatyrocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że ak-tualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innejwysokości, uruchamia postępowanie przed kolegium. Orze-czenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest jednak decyzjąadministracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygającysprawę, a strony postępowania niezadowolone z orzeczeniakolegium mogą wnieść w stosownym terminie sprzeciw odtego orzeczenia do sądu powszechnego, właściwego ze

względu na miejsce położenia nieruchomości, i w wynikuwniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmujedo rozpoznania sąd powszechny17.Mając na uwadze powyższe argumenty, stwierdzić należy, że

właśnie z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułuużytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawo-dawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kole-gium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenietakie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kole-giów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyj-nego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawęcywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy ad-ministracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., kończonej roz-strzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybienadzwyczajnych środków zaskarżenia. Podkreślić natomiastnależy, że nadzwyczajne tryby postępowania administracyj-nego znajdują zastosowanie jedynie w sprawach administra-cyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w których organadministracji publicznej władczo rozstrzyga sprawę w formiedecyzji administracyjnej lub postanowienia, o którym mowa wart. 126 k.p.a. Brak zatem wyraźnego wyłączenia w przepisieart. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do postępowania przed kole-giami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwy-czajnych trybów postępowania nie przesądza, że mogą być onestosowane do orzeczeń kolegium, gdyż sprzeciwia się temucywilnoprawny charakter spraw w przedmiocie aktualizacjiopłat z tytułu użytkowania wieczystego. Stwierdzić więctrzeba, że „odpowiednie” stosowanie przepisów postępowania,o którym mowa w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n., należy rozu-mieć w ten sposób, iż w spornej kwestii stosowanie przepisówdotyczących nadzwyczajnych trybów weryfikacji rozstrzygnięćjest wyłączone. Ponadto podnieść należy, że stanowisko takie nie oznacza, iż

nie istnieje żadna możliwość wzruszenia prawomocnego or-zeczenia kolegium, gdyż stosownie do przepisu art. 81 ust. 1u.g.n. użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organudokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wie-czystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nierucho-mości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji.Jeżeli właściwy organ odmówi aktualizacji opłaty, użytkownikwieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania od-mowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 77-80u.g.n. stosuje się wówczas odpowiednio18. W przypadkuspadku wartości nieruchomości użytkownik wieczysty mazatem analogiczne uprawnienia jak właściciel nieruchomościw sytuacji wzrostu wartości nieruchomości.Za powyższymi argumentami przemawia także pewność

obrotu prawnego, gdyż wydane orzeczenie po nadaniu klau-zuli wykonalności podlega wykonaniu w drodze egzekucjisądowej (art. 79 ust. 9 u.g.n.).

Ocena przydatności ewentualnego zastosowaniatrybów nadzwyczajnych do orzeczeń kolegiów

Niezależnie od powyższych wywodów spróbujmy założyć do-puszczalność zastosowania trybów nadzwyczajnych doorzeczeń kolegiów, koncentrując się jednak nie na ich przesłan-kach, lecz na rozstrzygnięciach, które by mogły zapaść po ichzastosowaniu.

22

lato 2012


a) Wznowienie postępowania

Rozstrzygnięcie kolegium w przypadku wznowienia postępowa-nia, w sytuacji ziszczenia się przesłanek do wznowienia, opierałobysię na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem kolegium uchy-liłoby dotychczasowe orzeczenie istniejące w obrocie prawnym iwydałoby nowe orzeczenie w sprawie. Wydane rozstrzygnięcie wpostaci uchylenia poprzedniego orzeczenia wywoływałoby skutkina przyszłość (ex nunc), tj. nowa opłata z tytułu użytkowania wie-czystego obowiązywałaby od chwili wejścia do obrotu praw-nego, zapadłego po wznowieniu orzeczenia kolegium. W praktyce oznaczałoby to, że do momentu wydania roz-

strzygnięcia w trybie wznowieniowym istniałoby w obrocieprawnym rozstrzygnięcie pozwalające właścicielowi nierucho-mości objętej użytkowaniem wieczystym na skuteczne doma-ganie się zapłaty opłaty rocznej, a użytkownik wieczystypowinien taką należność uiścić, nie chcąc się narazić na ewen-tualne postępowanie egzekucyjne19.Pamiętać przy tym należy (o czym była już mowa), że w sytuacji

gdy użytkownik wieczysty kwestionuje wysokość opłaty rocznej,może żądać dokonania jej aktualizacji. W powyższym zakresiestwierdzić jednak należy, że nowelizacja przepisu art. 77 ust. 1u.g.n.20 pozwalającego na dokonanie aktualizacji nie częściej niż razna 3 lata (przed nowelizacją aktualizacji można było dokonywaćcorocznie), wprowadzona przez ustawodawcę w celu ochronyużytkownika wieczystego (który jest co do zasady stroną słabsząsporu o aktualizację) przed zbyt częstymi aktualizacjami opłatyrocznej ze strony organu, w praktyce może powodować negatywneskutki dla użytkownika wieczystego, gdyż nie uwzględnia, iżaktualizacja może być dokonywana nie tylko w związku ze wzrostemwartości nieruchomości, ale także jej obniżeniem. W konsekwencjitej nowelizacji użytkownik wieczysty może zatem ponosić skutkiwadliwego orzeczenia kolegium przez minimalny okres trzech lat,co jest zjawiskiem niekorzystnym zwłaszcza w sytuacji, gdyorzeczenie byłoby obarczone wadami umożliwiającymi wznowieniepostępowania, a to może okazać się zjawiskiem nierzadkim (np. wsytuacji gdy kolegium nie były znane wszystkie istotne dla sprawyokoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania orzeczenia – art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.).Drugim rozstrzygnięciem, które by mogło wydać kolegium,

byłoby stwierdzenie, iż orzeczenie zostało wydane z narusze-niem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu którychkolegium go nie uchyliło (art. 151 § 2 k.p.a.). Takie rozstrzyg-niecie powinno nastąpić w sytuacji, gdy upłynął określony ter-min od wydania orzeczenia (5 lub 10 lat w zależności odprzesłanki wznowienia), bądź po wznowieniu mogłoby zapaśćwyłącznie orzeczenie odpowiadająca w swej istocie dotych-czasowemu (art. 146 k.p.a.). Powyższe rozstrzygnięcie niewpływałoby na sytuację użytkownika wieczystego, gdyż całyczas zobowiązany byłby on do uiszczania opłaty rocznej w do-tychczas ustalonej wysokości.Podsumowując, uzyskanie jakiegokolwiek „pozytywnego” roz-

strzygnięcia przez użytkownika wieczystego w postępowaniuwznowieniowym nie zwalniałoby go z obowiązku ponoszeniazaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczys-tego za okres przed wydaniem orzeczenia w tym trybie, alejedynie mogłoby wywoływać skutki na przyszłość, co użyt-kownik wieczysty może uzyskać także wskutek złożeniawniosku o aktualizację opłaty.

b) Stwierdzenie nieważności

Najskuteczniejszym trybem nadzwyczajnym służącym elimina-cji z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia kolegium byłabymożliwość stwierdzenia jego nieważności. Z uwagi na charaktertego orzeczenia spowodowałoby to wyeliminowanie z obrotuprawnego dotychczasowego orzeczenia w sprawie opłaty rocz-nej ze skutkiem ex tunc. Nie istniałby więc prawny obowiązek po-noszenia takiej opłaty. Uzyskanie orzeczenia w tym trybie(podobnie jak w przypadku wznowienia postępowania) miałobyjeszcze jeden dodatkowy aspekt, a mianowicie umożliwiałoby do-chodzenie odszkodowania za wadliwe działanie organu admini-stracji na podstawie art. 4171 § 2 k.c.21. Wydaje się jednak, że w sytuacji gdy orzeczenie kolegium

byłoby obarczone jedną z wad stwierdzenia nieważności (art. 156§ 1 k.p.a.), użytkownik wieczysty – w przypadku gdy doszłobydo przymusowej egzekucji należności – mógłby się skuteczniebronić powództwem przeciwegzekucyjnym przewidzianym wart. 840k.p.c.22, a zatem żądać w drodze powództwa pozbawieniaorzeczenia wykonalności w całości lub w części albo ogranicze-nia. Dopuszczalność wystąpienia z takim powództwem nie możebudzić wątpliwości, skoro na mocy przepisu art. 79 ust. 9 u.g.n.orzeczenie, któremu kolegium nadało klauzulę wykonalności,podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Tym samymuznać należy, że do orzeczeń kolegiów podlegających egze-kucji znajdują w pełni zastosowanie instytucje prawne przewi-dziane dla trybu egzekucji sądowej, w tym także środkiochrony prawnej w postaci m.in. powództwa opozycyjnego. Zatakim stanowiskiem jednoznacznie przemawia także samobrzmienie art. 840 k.p.c., którego przepis § 1 pkt 1 zwracaszczególną uwagę na możliwość kwestionowania istnienia obo-wiązku stwierdzonego tytułem egzekucyjnym niebędącymorzeczeniem sądu, natomiast przepis § 2 wprost stanowi, żejeżeli podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu ad-ministracyjnego, do stwierdzenia, że zobowiązanie wygasło lubnie może być egzekwowane, powołany jest organ, od któregotytuł pochodzi. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zbędna byłaby

potrzeba stosowania instytucji stwierdzenia nieważności, gdyżużytkownik wieczysty może dochodzić swoich praw przedsądem powszechnym i w tym zakresie istnieją stosowne gwa-rancje procesowe, które nie pozbawiają go obrony w przy-padku wadliwego orzeczenia kolegium.Oczywiście, nie można wykluczyć dopuszczalności wniesie-

nia powództwa opozycyjnego także w sytuacji, gdy orzeczeniejest obarczone wadą wznowienia postępowania. Wydaje się jed-nak, że procesowy charakter przesłanek wznowienia postępo-wania może prowadzić do znacznego utrudnienia skutecznegodochodzenia swoich praw w drodze tego powództwa. Po-wyższe zagrożenie jest o wiele mniejsze, jeżeli chodzi o stwier-dzenie nieważności, gdyż mamy tutaj do czynienia zmaterialnymi wadami wydanego orzeczenia.

c) Odwołalność fakultatywna

W tym przypadku możliwość uchylenia istniejącego orzecze-nia kolegium istniałaby tylko na podstawie normy zawartej wart. 155 k.p.a., gdyż orzeczenie w sprawie opłaty z tytułu użytkowa-nia wieczystego jest orzeczeniem, na mocy którego strona nabywa

23

lato 2012


prawa. Zmiana w tym trybie byłaby jednak specyficznym roz-strzygnięciem, gdyż w istocie chodziłoby o swoistą ugodę zawartąprzed kolegium. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155k.p.a. (obok innych przesłanek) wymaga bowiem zgody stron. Wrozpatrywanej sytuacji zgoda taka byłaby więc wymagana zarównood użytkownika wieczystego, jak i właściciela nieruchomości. Ozna-czałoby to, że potrzebny dla uchylenia bądź zmiany orzeczenia ko-legium byłby konsensus w zakresie przyszłego orzeczenia, co niejest niczym innym, tylko ugodą zawartą przed kolegium.

Wydaje się jednak, że brak możliwości stosowania tego trybu niema większych konsekwencji praktycznych, gdyż strony mogą zaporozumieniem dokonać zmiany łączącego je stosunku prawnego.Zastrzec przy tym należy, że z uwagi na specyfikę użytkowaniawieczystego taka zmiana będzie musiała obejmować wszystkieobostrzenia publicznoprawne wiążące się z użytkowaniem wie-czystym.

d) Odwołalność subsydiarna

Powyższy tryb jest jedynie przywołany z przyczyn porządkowych,trudno bowiem sobie wyobrazić, aby uchylenie orzeczenia kole-gium w sprawie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mogło byćspowodowane koniecznością usunięcia stanu zagrażającego życiulub zdrowiu ludzkiemu albo jego wyeliminowanie miało zapobiecpoważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnychinteresów państwa (art. 161 k.p.a.).

W takim przypadku uchylenie orzeczenia kolegium musiałoby na-stępować orzeczeniem właściwego ministra (art. 161 § 1 k.p.a.) lubwojewody, co miałoby miejsce w sytuacji, gdy Skarb Państwa byłbywłaścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (art.161 § 2 k.p.a.). Jednak, co należy jeszcze raz podkreślić, nie wydajesię, że może to zaistnieć w praktyce z uwagi na kwalifikowany cha-rakter przesłanek umożliwiających zastosowania odwołalności sub-sydiarnej.

Zatem szczegółowa analiza poszczególnych, nadzwyczajnych try-bów postępowania administracyjnego (zwłaszcza możliwych do wy-dania w nich rozstrzygnięć) w kontekście obowiązujących regulacjiprawnych (m.in. przepisów u.g.n. umożliwiających aktualizacjęopłaty na wniosek użytkownika czy przepisów k.p.c. przewidującychśrodki ochrony prawnej na etapie egzekucji sądowej) wykazuje, żeprzydatność tych trybów do orzeczeń kolegiów w przedmiocie ak-tualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego byłabyniewielka, co także przemawia za niedopuszczeniem ich stosowa-nia w tych sprawach.

Podsumowanie i wnioski de lege ferenda

Z wyżej wskazanych względów należy się opowiedzieć za stano-wiskiem odmawiającym możliwości stosowania do orzeczeń kole-giów w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowaniawieczystego, wydawanych na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., prze-pisów dotyczących nadzwyczajnych trybów postępowania przewi-dzianych w k.p.a. Niemniej jednak, w celu usunięcia jakichkolwiekwątpliwości w powyższym zakresie, zasadne jest postulowanie, abyustawodawca dokonał nowelizacji art. 79 ust. 7 u.g.n. i wyraźniewyłączył stosowanie w postępowaniu przed kolegiami przepisówk.p.a. regulujących nadzwyczajne tryby postępowania administra-cyjnego, tak jak to uczynił w stosunku do odwołań i zażaleń.

dr TOMASZ BRZEZICKI

Autor jest pracownikiem w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, członkiem etatowym

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu

KRZYSZTOF ŚMIGIELSKI

Autor jest radcą prawnym, pozaetatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu

Przypisy:

1 Dalej jako kolegium. 2 J.P. Tarno i A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za

użytkowanie wieczyste, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 7-8; R. Sawuła,Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste. Kilka uwag na tleartykułu J.P. Tarno i A. Wrzes ińskiej-Nowackiej, „Samorząd Terytorialny”1996, nr 3, s. 39; K. Gruszecki, Glosa do uchwały z dnia 19 września 1997 r.(III CZP 44/97), „Przegląd Sądowy” 1998, nr 10, s. 116; M. Romańska,Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat rocznych zaużytkowanie wieczyste gruntu, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 11, s. 25; T.Zawiślak, Postępowanie wywołane sprzeciwem od orzeczenia SKO, „Iustitia”2011, nr 1, s. 8-17.

3 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n.

4 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego(t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a.

5 Szerzej T. Brzezicki, T. Jędrzejewski, Ugoda w sprawie aktualizacji opłatyrocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, „Casus”zima 2010 (nr 58), s. 20.

6 Powyższy pogląd jest powszechnie akceptowany zarówno w doktrynie: J.P.Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, op. cit., s. 109; R. Sawuła, op. cit., s. 34; jaki w orzecznictwie: np. uchwała SN w Warszawie z dnia 15 czerwca 1993 r.,III CZP 51/93, OSNCP 1993, nr 11, poz. 190; uchwała SN w Warszawie zdnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209;uchwała NSA w Warszawie z dnia 20 maja 1996 r., OPK 10/96; ONSA 1997,nr 1, poz. 8; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 3 października 1997 r.,I SA 1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23stycznia 2007 r., I OSK 306/06, CBOSA; postanowienie WSA we Wrocławiuz dnia 2 września 2011 r., II SA/Wr 619/11, CBOSA.

7 Na temat czasowej niedopuszczalności drogi sądowej zob. J. Jankowski,Ewolucja unormowań i poglądów doktryny na temat wypadków czasowejniedopuszczalności drogi sądowej, [w:] Aurea praxis aurea theoria. Księgapamiątkowa ku czci profesora Tadeusza Erecińskiego, LexisNexis 2011, s.273-297.

8 Szerzej T. Zawiślak, op. cit., s. 8-17.9 R. Sawuła, op. cit., s. 39; M. Romańska, op. cit., s. 25; K. Gruszecki, op. cit.,

s. 116.10 Por. m.in.: Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r., II SAB/Sz

35/2005, CBOSA; orzeczenie SKO we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2005 r.,SKO 4114/81/05, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2006, nr 4,poz. 103, s. 74; M. Romańska, op. cit., s. 25; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komen-tarz, C.H. Beck 2011, Komentarz do art. 79; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawao gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011, Komentarz do art. 79.

11 R. Sawuła, op. cit., s. 39.12 Tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., I SA/Wa 847/05,

CBOSA; J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, op.cit., s. 111. 13 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, LEX nr

236557.14 Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., I SA/Wa

1426/09, CBOSA.15 Zob. m.in.: J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964,

z. 3, s. 367-376; A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministra-cyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające sys-temowo, PiP 2003, nr 1, s. 43-54; uchwała (7) NSA w Warszawie z dnia 14stycznia 2009 r., II GPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 45.

16 Zob. literaturę i orzecznictwo wskazane w przypisie 6. 17 Zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06, LEX

nr 293169.18 Na powyższe słusznie zwraca uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2

lutego 2006 r., I SA/Wa 847/05, LEX nr 203711. 19 Szerzej: R. Trzaskowski, Wymagalność opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste

ustalonej przez samorządowe kolegium odwoławcze, „Palestra” 2006, nr 3-4, s. 222 i n.20 Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nierucho-

mościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110).21 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16 poz. 93 ze zm.).22 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.

nr 43, poz. 296 ze zm.).

24

lato 2012


Z dużym zainteresowaniem zapoznałem się z dwuczęścio-wym opracowaniem Konrada Politowicza pt. Pobyt, zamiesz-kanie i realizacja obowiązku meldunkowego a decyzja onadaniu i cofnięciu pozwolenia na posiadanie broni, za-mieszczonym w jesiennym i zimowym wydaniu „Casusa”,tym bardziej że podjętym problemem również się zajmo-wałem.Moja publikacja na łamach „Przeglądu Policyjnego”1 zbiegła

się z nowelizacją ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amu-nicj2. Przepisem art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r.o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz o zmianie ustawy oBiurze Ochrony Rządu3 dokonano zmiany treści art. 15 ust. 1pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 26 ustawy o broni i amuni-cji. Zawarte tam sformułowanie „miejsce zamieszkania” za-stąpiono użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami„miejsce stałego pobytu”. Podobnie przepisem art. 1 pkt 26 lit. dustawy z dnia 14 lutego 2003 r. dokonano zmiany treści art. 27ust. 6, a przepisem art. 1 pkt 29 lit. b tej ustawy znowelizo-wano art. 42 ust. 8 ustawy o broni i amunicji. Na tej samej za-sadzie ustalono nowe brzmienie art. 9, art. 18 ust. 5 i art. 51ust. 2 pkt 3 oraz dodano art. 27 ust. 2a ustawy o broni i amu-nicji. Kategorią „miejsca stałego pobytu” posłużono się także wnowym art. 10a.Warto przy tym wskazać, że powyższych propozycji noweli-

zacji nie zawierał rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy obroni i amunicji4, a zostały one przeprowadzone w toku pracsejmowych5 z inspiracji przedstawicieli strony rządowej. Ze ste-nogramów trudno w pełni wywnioskować, jaka myśl przy-świecała Komisji Europejskiej Sejmu RP. Wydaje się, żechodziło głównie o zarzucenie posługiwania się w przepisachkontrowersyjnym w praktyce organów policji pojęciem„miejsca zamieszkania”. Użycie w znowelizowanych przepisach wyrażenia „miejsce

stałego pobytu” oceniałem krytycznie od momentu jej wpro-wadzenia. Dlatego też pozwalam sobie ponownie zabraćgłos w tej kwestii. Nie mając jednak zamiaru kwestionowaćprezentowanych przez K. Politowicza poglądów, chcę jedy-nie uzupełnić jego wypowiedź o własne spostrzeżenia. Pro-blem dotyczy bowiem ważnej sfery stanowienia prawa, jegostosowania przez sądy i organy administracji publicznej orazprzestrzegania przez obywateli.

1. Nie powinno ulegać wątpliwości, że w odróżnieniu odwcześniejszych rozwiązań prawnych6 obecnie „zamieszkanie” i„pobyt”, w szczególności „pobyt stały” , to dwie odrębne insty-tucje prawne. Rozróżnia to przede wszystkim ustawa zasad-nicza7. W przepisie art. 52 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r.8 ukształtowany został zakres tzw. wolności osobistej obywa-tela polskiego. Przepis art. 52 ust. 1 in fine Konstytucji RP obokswobody poruszania się po terytorium RP i możliwości jegoopuszczania traktuje o wolności wyboru miejsca zamieszkaniai wolności wyboru miejsca pobytu obywatela polskiego wkraju. Przepis art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji do-puszcza ich ograniczenie w formie tzw. limitacji, a przepis art.233 Konstytucji przewiduje możliwość ich ograniczenia w sta-nach nadzwyczajnych w drodze tzw. derogacji. Ustawy zwykłew tych ostatnich przypadkach przewidują możliwość wprowa-dzenia nakazu uzyskania zezwolenia organów administracjipublicznej na zmianę miejsca pobytu stałego i czasowego9.Zakaz samowolnej zmiany miejsca pobytu obywatela polskiegomoże być nie tylko elementem reżimu stanu nadzwyczajnego,ale także jakościowym komponentem orzeczonej przez sądkary ograniczenia wolności10.

2. Odrębności instytucji „zamieszkania” i „pobytu” możnarównież odszukać w ustawodawstwie zwykłym. Na uwagę wtym względzie zasługuje regulacja ustawy o usługach tury-stycznych, która definiując normatywnie pojęcie „imprezy tu-rystycznej” i „wycieczki”, posługuje się pojęciem „pobytu”, araczej jego zmiany11. Z kolei ustawa o urzędowych nazwachmiejscowości i obiektów fizjograficznych12 posługuje się ka-tegoriami „zamieszkania”, „przebywania” i „pobytu” osoby fi-zycznej. Według przepisów o ewidencji ludności13 jeszczeinnym pojęciem na potrzeby obowiązku meldunkowego jestjej „adres”. Określa się go przez podanie: 1) w gminach, któreuzyskały status miasta – nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, nu-meru domu i lokalu – jeżeli jest wydzielony, nazwy woje-wództwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach– nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występujepodział na ulice, numeru domu i lokalu – jeżeli jest wydzie-lony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu poczto-wego. Odpowiednikiem powyższych kategorii w stosunku doosób prawnych i innych jednostek organizacyjnych jestmiejsce siedziby.

25

lato 2012

DZIADZIAŁ NAUKOWY -- ARTYKUŁY

WW KWESTIIKWESTII MIEJSCAMIEJSCA ZAMIESZKANIAZAMIESZKANIAII POBYTUPOBYTU OSOBYOSOBY UBIEGAJĄCEJUBIEGAJĄCEJ

SIĘSIĘ O POZWOLENIEO POZWOLENIE NANA BROŃBROŃLUB JE POSIADAJĄCEJ LUB JE POSIADAJĄCEJ

Dr JAROSŁAW DOBKOWSKI

3. Utożsamianie tych pojęć jest nieuprawnione. Zgodnie zprzepisem art. 25 kodeksu cywilnego14 „»miejscem zamieszka-nia« osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywaz zamiarem stałego pobytu”. Jak wiadomo, miejsce zamieszka-nia składa się z dwóch elementów: corpus – miejscowość, wktórej osoba fizyczna faktycznie przebywa i animmus – zamiarstałego pobytu w miejscowości, w której osoba fizyczna prze-bywa. Wydaje się, że obiektywnie stwierdzić możemy jedyniecorpus. Z kolei autorytatywne wskazania dotyczące animmusbędą czasem dotknięte błędem, gdyż wiąże się on z pewnąsferą intelektualną osoby (wolą przebywania), a nikt nie jest wstanie uzewnętrznić procesów myślowych człowieka opróczniego samego. Stąd też stosunek ten jako pewne nastawieniepsychiczne osoby jest trudny do określenia. Można jednakprzyjąć, że miejsce zamieszkania na gruncie prawa prywatnegopozostaje historycznie utrwaloną cechą indywidualizującą(oznaczającą) osobę fizyczną i przez nią deklarowaną na po-trzeby obrotu prawnego. Używane w przepisach ustaw miejscezamieszkania służy także w prawie prywatnym międzynaro-dowym do ustalenia jurysdykcji krajowej, a w prawie proceso-wym – co do zasady – do określenia właściwości miejscowejorganów władzy publicznej.W dniu wejścia w życie kodeksu cywilnego także inne wówczas

obowiązujące przepisy wychodziły z podobnych przesłanek. Jakjuż wspomniano, ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kon-troli ruchu ludności utożsamiała pojęcia „zamieszkania” i „po-bytu stałego”. Podobnie postępowały przepisy wcześniejsze, azwłaszcza akty wykonawcze do rozporządzenia PrezydentaRzeczypospolitej z dnia 16 marca 1928 r. o ewidencji i kontroliruchu ludności15. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządze-nia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r.16 lud-ność gminy – co do zasady – składała się z osób mającychrzeczywiste miejsce zamieszkania w jakimkolwiek domu w ob-rębie gminy lub na statku, zarejestrowanym w gminie, choćbyw gminie czasowo nieobecnych oraz osób, czasowo w gminieprzebywających. Zgodnie z dalszymi przepisami tego roz-porządzenia przez „zamieszkanie” rozumiano fakt zajmowaniaw obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności wskazującychna ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych(§ 3 ust. 2); pojęcie „pobytu czasowego” obejmowało stan prze-bywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tammiejsca zamieszkania (§ 3 ust. 3). Wśród okoliczności wska-zujących na ześrodkowanie stosunków osobistych i gospo-darczych w zajmowanym w obrębie gminy mieszkaniuwskazywano przede wszystkim wolę meldującego się w re-jestrze mieszkańców. Było to formalne kryterium rozróżnie-nia miejsca zamieszkania i czasowego pobytu, ale wolameldującego się nie stanowiła jedynej okoliczności na po-twierdzenie faktu zamieszkania. Dlatego też właściwe organypo przyjęciu kartki meldunkowej sprawdzały na podstawie za-wartych tam danych, czy fakt zamieszkania w gminie wynikatakże z innych okoliczności, do których zaliczano charakterpracy (zawód) meldującego się, tytuł, jakim się legitymuje wzajmowaniu mieszkania, oraz stan cywilny. Na kanwie tychprzepisów rozróżniano w literaturze prawne miejsce zamiesz-kania i rzeczywiste miejsce zamieszkania17. Pierwszą z tych ka-tegorii odnoszono do miejsca zamieszkania określonegoprzepisami prawa cywilnego, drugą natomiast do faktycznegomiejsca zamieszkiwania, którego ustalenie zależało od oko-

liczności danego przypadku. Możliwy rozdźwięk między praw-nym a rzeczywistym miejscem zamieszkania spowodował wdalszym czasie zmiany ustawodawstwa administracyjnego. Samo pojęcie „zamieszkiwania” weszło także do języka praw-

nego i zyskało definicję legalną, mającą jednak ograniczonezastosowanie pod względem podmiotowym. Na gruncieustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Pol-skiej18 przez zamieszkiwanie należy rozumieć przebywanie ikorzystanie z lokalu mieszkalnego.Również w praktyce w wielu przypadkach pojęcia „zamiesz-

kania” (prawnego i rzeczywistego), „zamieszkiwania”, „prze-bywania” i „pobytu stałego” osoby fizycznej są traktowane jakotożsame, ale nie wydaje się, aby taka intencja przyświecała pra-wodawcy nowelizującemu ustawę o broni i amunicji. Zdecy-dowało raczej podejście pragmatyczne. Powszechnie znane sątrudności związane ze stosowaniem przepisów posługującychsię tymi zwrotami i wynikające z nich rozbieżności w orzecz-nictwie sądowym i praktyce administracyjnej. Niemniej jednaknajczęściej wraz ze zmianą miejsca zamieszkania osoby fi-zycznej (faktyczne przebywanie w innej niż dotychczasowamiejscowości z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości),a także przeniesieniem ośrodka interesów życiowychczłowieka pod inny adres w tej samej miejscowości powstajeobowiązek meldunkowy, polegający na powinności wymeldo-wania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego lub cza-sowego i zameldowania się w miejscu nowego pobytu stałegolub czasowego.

4. Jakie zatem znaczenie dla omawianej kwestii ma ewiden-cjonowana zmiana miejsca pobytu stałego? Częstokroć wy-meldowanie się osoby fizycznej z dotychczasowego miejscapobytu stałego i zameldowanie się w miejscu nowego pobytustałego będzie się równało zmianie miejsca zamieszkania. Zkolei wymeldowanie się osoby z dotychczasowego miejsca po-bytu czasowego i zameldowanie się w miejscu nowego pobytuczasowego nie będzie mogło być uznane za zamianę miejscazamieszkania. Należy jednak pamiętać, że dla celów dowodo-wych w procedurach publicznoprawnych zameldowanie się wmiejscu pobytu stałego stanowi jedynie dowód, że dana osobadopełniła obowiązku meldunkowego, a nie dowód faktycznegopobytu19. Dlatego też korzystanie z informacji czy pobieraniedanych z systemu PESEL może się okazać nieskuteczne wustaleniu faktycznego miejsca pobytu osoby w danym czasie.Otwartą jest zatem kwestia, czy organy administracji pub-

licznej mogą czynić ustalenia w przedmiocie rzeczywistego za-miaru przebywania osoby w danym miejscu. Na potrzebyczynności procesowych można posiłkowo podeprzeć się sta-nowiskiem judykatury, obiektywizującym miejsce zamieszka-nia osoby fizycznej. W jednym z orzeczeń Sąd Najwyższyprzyjął, że miejscem zamieszkania osoby jest miejsce, w któ-rym koncentrują się interesy życiowe (osobiste i majątkowe)tej osoby20. Ma to swoje konsekwencje z zakresu doboru właś-ciwych środków dowodowych i ich oceny w postępowaniuoraz aspekty z zakresu taktyki słuchania świadków oraz ocenyzłożonych zeznań. Tak więc likwidacja dotychczasowego ośrodka interesów pry-

watnych osoby posiadającej pozwolenie na broń (rodzina,praca, mieszkanie itp.) w jednej miejscowości i założenie ta-kiego ośrodka w innej miejscowości będzie rodzić obowiązek

26

lato 2012


zgłoszenia o tym na piśmie właściwemu miejscowo organowipolicji w terminie 14 dni od wystąpienia tej zmiany. Takżeprzeniesienie ośrodka interesów życiowych pod inny adres wtej samej miejscowości spowoduje zaistnienie przedmioto-wego obowiązku.Stwierdzenie niedopełnienia obowiązku określonego w art.

26 rodzi różne skutki prawne. Najczęstszy to sporządzenieprzez policję wniosku o ukaranie za wykroczenie z art. 51 ust.2 pkt 3 ustawy. Prawomocny wyrok skazujący za powyższe wykroczenie nie

musi jeszcze kończyć sprawy związanej z niewywiązywaniemsię osoby posiadającej pozwolenie na broń z obowiązku okreś-lonego w art. 26. W przypadku uprawomocnienia wyroku ska-zującego będą mogły mieć zastosowanie także inne środkiprawne. Konsekwencją prawną niedopełnienia tej powinnościmoże być m.in. cofniecie pozwolenia na broń. Ta swoista karaadministracyjna realizowana w drodze decyzji administracyj-nej odbierającej dotychczasowe uprawnienie stosowana jestfakultatywnie, a więc zależy od uznania właściwego miejscowoorganu policji. Podstawą materialnoprawną takiej decyzji bę-dzie przepis art. 18 ust. 5 pkt 3, a organem właściwym zostajenajczęściej właściwy miejscowo komendant policji, którywydał pozwolenie. Jednak w przypadku, gdy zmiana miejscapobytu spowodowała zmianę właściwości miej scowej, upraw-nionym do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń bę-dzie organ policji ze względu na nowe miejsce zamieszkaniaosoby posiadającej takie pozwolenie. Właściwość miejscowąustala się w tym przypadku na zasadach określonych w ko-deksie postępowania administracyjnego21, a nie ustawie obroni i amunicji, czyli w pierwszej kolejności według miejscazamieszkania osoby posiadającej pozwolenie na broń, a wprzypadku nieustalenia tego miejsca – według miejsca jej po-bytu. Zachodzi jednak zasadnicze pytanie, czy ten środekprawny może być uruchomiony niezależnie od pozostałych.Decyzja w tym przedmiocie będzie mogła zostać wydana poprzeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyj-nego, regulowanego przepisami k.p.a. Istotną kwestią pozos-taje odpowiedź na pytanie, czy wyrok skazujący zawykroczenie z art. 51 ust. 2 pkt 3 wpływa na postępowanie ad-ministracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. W tymwzględzie warto skupić uwagę na wyodrębnionych fazach po-stępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwole-nia na broń. Najogólniej rzecz biorąc, wyrok skazujący możestanowić dowód (materiał) w rozpatrywanej sprawie. Możewreszcie wiązać na etapie rozstrzygania sprawy. Inaczej mó-wiąc, może być oceniony w fazie wyjaśnienia sprawy albo jakoprejudykat procesowy wpływać na treść wydawanej decyzjiadministracyjnej.Jestem zdania, że organ prowadzący postępowanie admi-

nistracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń nie możeczynić samodzielnych ustaleń stanu faktycznego w przed-miocie zmiany miejsca pobytu posiadacza pozwolenia na broń.Wynika to nie tylko ze specyfiki kontroli przestrzeganiaprawa, w ramach której organ ją przeprowadzający jest obo-wiązany z urzędu uruchamiać obligatoryjne środki prawne,ale także z charakteru uprawnienia do cofnięcia pozwoleniana broń. Nie chodzi tu tyle o przewidzianą w art. 163 k.p.a. po-zakodeksową możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, ale ouznanie administracyjne na etapie wszczęcia postępowania

oraz w zakresie rozstrzygnięcia procedowanej sprawy.Ważny pozostaje zatem zakres związania wyrokiem sądu or-ganu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawiecofnięcia pozwolenia na broń. Tylko wyrok skazującyprzesądza o niewykonaniu dyspozycji normy z art. 26 ustawyo broni i amunicji. Organ postępowania administracyjnego –co do zasady – nie jest upoważniony do samodzielnegorozstrzygania wszelkich zagadnień faktycznych orazprawnych (a więc także prejudycjalnych) i jest związany zrozstrzygnięciami innych organów stosujących prawo isądów.Jak wcześniej zauważono, dopełnienie obowiązku meldun-

kowego nie przesądza jeszcze o zmianie miejsca pobytu. Dla-tego też należy ostrożnie podchodzić do oceny źródeł o tymfakcie pochodzących z ewidencji ludności lub systemuPESEL. Dowodzenie tych okoliczności w postępowaniu ad-ministracyjnym z zeznań świadków lub innych dopuszczal-nych źródeł informacji o faktach także pozostaje znaczącoutrudnione. Również samo przyznanie tej okoliczności przezposiadacza pozwolenia na broń może nie być miarodajne. Pa-miętać jednocze śnie należy, że cofnięcie pozwolenia na brońw formie decyzji administracyjnej będzie mu siało zostaćumotywowane względami celowości, co znaleźć musi sweodniesienie w obliga toryjnym uzasadnieniu faktycznym iprawnym takiej decyzji.Abstrahując od kwestii, czy spenalizowane zaniechanie wy-

konania obowiązku z art. 26 należy do grupy wykroczeńtrwałych czy o skutkach trwałych, można stwierdzić że na po-siadaczu pozwolenia na broń ciąży szczególny obowiązek za-pobieżenia skutkowi, jednakże trwanie w niewykonaniupowyższego obowiązku w gruncie rzeczy nie ma istotnegoznaczenia, gdyż za czas popełnienia wykroczenia należy uznaćpierwszy dzień po upływie przepisanego terminu22. Utrzymy-wanie bezprawnej sytuacji niewykonywania obowiązku z art.26 może jednak wpływać na ustalenie istotnych okolicznościfaktycznych w postępowaniu administracyjnym. Prawomocnywyrok skazujący za wykroczenie z art. 51 ust. 2 pkt 3 bez-sprzecznie potwierdza niewykonanie obowiązku określonegow art. 26. Wydaje się więc, że wyrok skazujący powinien byćwyłącznym dowodem na tę okoliczność. W innym przypadkumusiałby zostać potraktowany jako dokument urzędowy, prze-ciw osnowie którego można przeprowadzać kontrdowód z in-nego dokumentu publicznego. Wyrok sądu wiąże organpostępowania administracyjnego na etapie rozpoznaniasprawy, tzn. co do okoliczności faktycznych. Sposób docho-dzenia przez organ postępowania administracyjnego do usta-lenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przy wyłącznymwykorzystaniu wyroku sądu nie opiera się na czynnościachwyjaśniania czy ustalania, ale na stwierdzaniu pewnego stanufaktycznego. Na marginesie warto dodać, że w prawie proce-sowym odrębnie traktuje się pojęcia „stwierdzania” i „ustala-nia”. Nie są to desygnaty tej samej nazwy, ale zróżnicowanemerytorycznie działania organu administracyjnego. Pojęcie„ustalania” zostaje użyte w kontekście badania lub poszuki-wania pewnego stanu faktycznego. „Stwierdzenie” oznacza na-tomiast autorytatywną konstatację tegoż stanu.Wyrok taki jest nie tylko pomocniczym źródłem informacji, lecz

stanowi tzw. dowód z przeznaczenia23. Najogólniej rzecz biorąc,może być uznany za dowód kwalifikowany. Przyjmowane jest

27

lato 2012


zatem domniemanie prawdziwości dowodzonych okoliczności.Dlatego też w praktyce nie mogłoby dojść do zastąpienia tegodowodu innym środkiem dowodowym. Nie można też uzu-pełniać czy zawężać zdarzeń tam stwierdzonych. Organ policjimusi uznać zawarte w nim stwierdzenie za prawdziwe i miaro-dajne do ustalenia podstaw faktycznych. Treść wyroku ska-zującego musi zostać przez niego bezwzględnie uznana zazgodną z rzeczywistym stanem rzeczy.Można jednak zadać także pytanie, czy skazujący wyrok sądu

wiąże także na etapie rozstrzygania sprawy, a więc stanowi za-gadnienie wstępne. Z tej racji, że organ postępowania admi-nistracyjnego z zasady nie rozstrzyga samodzielnie zagadnieńfaktycznych i prawnych (a więc także zagadnień wstępnych)oraz jest związany rozstrzygnięciem innego sądu lub organu,zachodzi prejudycjalność wyroku skazującego za wykroczeniez art. 51 ust. 2 pkt 3. Prejudycjalność, w ścisłym znaczeniu, jakozwiązanie kwalifikowane, powinna skutkować prawnym zobo-wiązaniem organu – przed którym toczy się postępowanieadministracyjne – do przyjęcia orzeczenia innego organuwładzy publicznej, przesądzającego o pewnym zagadnieniuprawnym, za przesłankę do wydania rozstrzygnięcia w proce-dowanej sprawie. Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawiegłównej nie może przy tym stać w sprzeczności z rozstrzyg-nięciem w kwestii prejudycjalnej. Prejudycjalność zachodzizatem wtedy, kiedy organ prowadzący postępowanie zetkniesię z zagadnieniem prawnym, bez rozstrzygnięcia którego niemożna załatwić sprawy, a zagadnienie to stanowi samodzielnyprzedmiot (sprawę), do rozstrzygnięcia której właściwy jestsąd lub inny organ stosujący prawo. W tym kontekście wyrokskazujący za wykroczenie z art. 51 ust. 2 pkt 3 powinien byćuznany za prejudykat procesowy. Rozstrzygnięcie sądowe wy-myka się w istocie spod merytorycznej kontroli organu postę-powania administracyjnego.Oznacza to, że wyrok sądu jest wiążący na etapie rozstrzyga-

nia sprawy cofnięcia pozwolenia na broń. W tej sferze nie możedojść do dowolnego traktowania treści tego orzeczenia. Jed-nakże szczególna jego pozycja w systemie środków dowodo-wych powoduje także, że wprowadza odstępstwo od ogólnejzasady swobodnej oceny dowodów. Wyłączna moc dowodowawyroku stanowi wyjątek od powyższej zasady. Nie może byćjednak rozumiana skrajnie. Nie rozciąga się ona na okolicz-ności faktyczne i prawne, które zostały objęte treścią wyroku,ale wykraczają poza zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia. Ina-czej mówiąc, na etapie rozpoznania i na etapie rozstrzyganiawiąże sentencja, a nie uzasadnienie wyroku. Zawarte tam mo-tywy można jedynie uznać za oświadczenie wiedzy sądu worzeczonym przedmiocie.Stwierdzenie, że niedopełnienie obowiązku z art. 26 stanowi

odrębną sprawę indywidualną rozpatrywaną na drodze sądo-wej, której rozstrzygnięcie bezpośrednio wpływa na orzekaniew przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, oznacza także, żenie istnieje tzw. współkompetencja sądu i komendanta policjina wzór postępowania w sprawach o wykroczenia.Inny wpływ ma omawiana okoliczność w sprawie wydania po-

zwolenia na broń. Zgodnie z art. art. 17 ust. l pkt 4 niewyko-nanie obowiązku określonego przepisem art. 26 możestanowić podstawę odmowy wydania pozwolenia na broń oso-bie ubiegającej się o takie pozwolenie. Decyzja odmowna jestw istocie wydawana jedynie z przyczyn faktycznych, a nie

prawnych. W przypadku zaistnienia przeszkód prawnych lubtrwałych i nieusuwalnych przeszkód faktycznych uniemożli-wiających merytoryczne rozpatrzenie podania wydaje się decyzjęo umorzeniu postępowania. W postępowaniach wszczynanych zurzędu nie wydaje się decyzji odmownych, gdyż organ rozstrzy-gałby wtedy o nieistniejącym żądaniu strony. Przenosząc to nagrunt omawianej kwestii, można stwierdzić, że zaniechanieosoby posiadającej pozwolenie na broń, polegające na braku pi-semnego zawiadomienia właściwego organu policji o zmianiemiejsca stałego pobytu, powoduje, iż choć takiej osobieprzysługuje legitymacja procesowa do ubiegania się o kolejne po-zwolenie na broń, to może zostać jej wydana decyzja administra-cyjna odmawiająca wydania takiego pozwolenia24. Ponadto, jeżeliposiadaczowi pozwolenia na broń została wydana ostateczna de-cyzja administracyjna, na podstawie której cofnięto mu pozwo-lenie na broń, w przypadku powtórnego ubiegania się przezniego o takie pozwolenie może mu również zostać wydana de-cyzja odmawiająca wydania pozwolenia na broń. Decyzje takiewydawane są w warunkach uznania administracyjnego, comusi znaleźć odbicie w ich uzasadnieniu. W tym kontekściemożna jeszcze zasadnie pytać, dlaczego ustawowej podstawyodmowy wydania pozwolenia na broń ustawodawca nie wyra-ził w taki sposób, że przesłankę negatywną stanowi okolicz-ność prawomocnego skazania za wykroczenie z art. 51 ust. 2pkt 3. Warto także zwrócić uwagę na obowiązywanie zasady celo-

wości w postępowaniu w sprawach o wykroczenia i wynikającez niej konsekwencje materialnoprawne. W sensie ogólnym le-galizm i oportunizm procesowy wyrażają odmienne koncepcjereakcji państwa na spenalizowane naruszenia przepisów prawa.Choć w praktyce nie występują w czystej postaci, odzwier-ciedlają różne podejścia do rozstrzygania celowości ściganiakarnego. W myśl zasady oportunizmu (Opportunitätsprinzip,Discretionary Prosecution) organ procesowy może zaniechaćścigania jako niecelowego, mimo że ściganie z urzędu jestprawnie dopuszczalne i faktycznie uzasadnione. Zasada lega-lizmu (Legalitätsprinzip, Mandatory Prosecution) to natomiastdyrektywa zobowiązująca organy procesowe do bezwzględ-nego wszczynania i prowadzenia ścigania, jeżeli ściganie zurzędu jest prawnie dopuszczalne i faktycznie uzasadnione.Przepis art. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks po-stępowania w sprawach o wykroczenia25, który nakazuje od-powiednie stosowanie określonych przepisów procedurykarnej, nie przewiduje stosowania art. 10 ustawy z dnia 6 cz-erwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego26, for-mułującego zasadę legalizmu ścigania. Pomijając faktyczneodstąpienie od ścigania w sprawach drobnej wagi (tzw. opor-tunizm niewłaściwy), można stwierdzić, że polskie prawowykroczeń przyjmuje zasadę celowości ścigania wykroczeń idopuszcza pozapenalne sposoby załatwiania sprawwykroczeniowych, polegające na stosowaniu innych instru-mentów prawnych. Organ ścigania, który ujawnił wykrocze-nie, może poprzestać na zastosowaniu środków oddziaływaniawychowawczego lub społecznego, może też odmówić wszczę-cia postępowania, a wszczęte umorzyć, jeżeli wobec sprawcyzastosowano środek oddziaływania w postaci pouczenia, zwró-cenia uwagi lub ostrzeżenia albo środek przewidziany w prze-pisach o odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej, aśrodek ten jest wystarczającą reakcją na wykroczenie.

28

lato 2012


Nasuwa się zatem pytanie, czy w sytuacji kiedy organ policjizaniechał ścigania wykroczenia z art. 51 ust. 2 pkt 3 jako nie-celowego, może wydać samoistną decyzję o cofnięciu pozwo-lenia na broń lub odmówić wydania pozwolenia na broń z tejprzyczyny, że posiadacz nie wykonał obowiązku z art. 26.Wyżej zaprezentowana argumentacja ma tu pełne zastosowa-nie i świadczy o braku takiej możliwości prawnej. Z perspek-tywy materialnoprawnej można dyskutować, czy przezrównolegle zastosowanie obowiązujących przepisów nie do-szłoby do sytuacji, w której z tego samego stanu faktycznegoosoba posiadająca pozwolenie na broń zostałaby ukarana dwu-krotnie: sądowo i administracyjnie, jednakże na wykładnięprawa materialnego ma zasadniczy wpływ procedura admi-nistracyjna. Przepisy ustawy o broni i amunicji miejscami mo-dyfikują model postępowania określony w k.p.a., ale niewprowadzają zasadniczych odmienności. Dlatego też jej regu-lacje należy interpretować przez pryzmat ogólnego postępo-wania administracyjnego.Dodać do tego można, że skoro ustawodawca wiąże „nega-

tywne” skutki z faktem niezawiadomienia właściwego komen-danta policji o zmianie miejsca pobytu, to skutki takie mogązaistnieć tylko wówczas, gdy brak zawiadomienia o zmianiemiejsca pobytu był wynikiem swobodnego aktu woli posiada-cza pozwolenia na broń, tj. wtedy gdy mógł dokonać takiegozawiadomienia, ale tego nie uczynił. Do oceny umyślności istopnia zawinienia w niedopełnieniu obowiązku z art. 26 w pol-skim systemie organów ochrony prawnej przewidziano jedy-nie sąd powszechny – funkcjonariusze policji nie posiadają wtym zakresie uprawnień orzeczniczych, nawet w przypadkachnakładania grzywien w postępowaniu mandatowym.Podobnie, z przyczyn prawnych, nie można wydać samois-

tnej decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń lub odmówić wdrodze decyzji wydania pozwolenia na broń w sytuacji prze-dawnienia karalności wykroczenia. Świadczy to o akcesoryj-nym charakterze omawianych decyzji administracyjnychorganów policji. Wydaje się zatem, że ustawodawca w 2004 roku uznał, że

przez zastąpienie sformułowania „miejsce zamieszkania” wy-rażeniem „miejsce pobytu stałego ” ułatwi pracę organów policji.Choć miejsce pobytu stałego jest pojęciem mniej sformalizo-wanym od miejsca zamieszkania, gdyż to ostatnie oznacza trwal-sze związanie z danym miejscem, to jednak sens unormowaniaspraw zmiany miejsca pobytu (zamieszkania) zarówno na grun-cie obowiązującej ustawy, jak i uprzedniej ustawy z dnia 31stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych27

był ściśle związany z jedną z podstawowych funkcji policji w za-kresie posiadania broni. Obok funkcji reglamentacyjnych –przede wszystkim wydawania i cofania pozwoleń na broń –działania organów i funkcjonariuszy policji rozciągają się nasferę kontroli i nadzoru warunków realizacji uprawnienia do po-siadania, przechowywania, noszenia, dysponowania i korzysta-nia z broni. Znajomość faktycznego miejsca przebywaniaosoby posiadającej pozwolenie na broń stanowi więc condiciosine qua non do realizacji zadań z zakresu kontroli przestrze-gania przepisów o broni i amunicji. W przypadku osób fizycz-nych broń i amunicję przechowuje się najczęściej w lokalachmieszkalnych lub użytkowych, co wynika wprost z ustawy i cowyraźnie sugerują akty wykonawcze28. Notabene takie roz-wiązanie przyjmuje również Dyrektywa Rady 91/477/EEC z

dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posia-dania broni29 oraz przepisy wewnętrzne policji30. Warto równieżprzypomnieć, że zgodnie z art. 23 linea 2 nieobowiązującegojuż rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 paź-dziernika 1932 r. – Prawo o broni, amunicji i materjałach wy-buchowych31 w razie zmiany miejsca zamieszkania osobaposiadająca pozwolenie powinna je przedstawić przed upływemdni 30 właściwej dla nowego miejsca zamieszkania powiatowejwładzy administracji ogólnej lub zarządowi gminy w celu za-opatrzenia go w adnotację o zmianie miejsca zamieszkania.Było to ściśle powiązane z obowiązkiem meldunkowym w za-kresie rzeczywistego miejsca zamieszkania. Należy także od-notować, że projekt ustawy o broni i amunicji z 2008 r. m.in. ztych względów zakładał powrót do kategorii miejsca zamiesz-kania.Dlatego też w omawianej kwestii w gruncie rzeczy powinno

chodzić o miejsce zamieszkiwania osoby posiadającej pozwo-lenie na broń. Należy przy tym wskazać na niedoskonałość dyspozycji art.

26 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego literą: „Osoba po-siadająca pozwolenie na broń lub posiadająca broń podlegającąrejestracji, która nie wymaga pozwolenia na broń, jest obo-wiązana w razie zmiany miejsca stałego pobytu zawiadomić otym fakcie pisemnie, w terminie 14 dni od dnia zmiany miejscastałego pobytu, organ policji właściwy ze względu na nowemiejsce stałego pobytu”. Przepis te nie tworzy jednak obowiązkupodania nowego adresu tej osoby. Dlatego też – jak pokazujepraktyka – zawiadomienie może się sprowadzić do przekaza-nia w drodze pisemnej jedynie faktu zmiany miejsca pobytu,bez wskazywania dodatkowych informacji. Organ policji niema przy tym podstaw do żądania wyjaśnień, gdyż nie odbywasię to w ramach postępowania administracyjnego lub czyn-ności sprawdzających. Obowiązek z art. 26 okazuje się zatemswoistą sztuką dla sztuki.

dr JAROSŁAW DOBKOWSKI

Autor jest członkiem etatowym SKO w Olsztynie i adiunktem w Katedrze PrawaAdministracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu

Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie

Przypisy:

1 J. Dobkowski, Zmiana miejsca zamieszkania osoby posiadającej pozwoleniena broń, „Przegląd Policyjny”, 2003, nr 2, s. 83-89.

2 Tekst pierwotny: Dz.U. nr 53, poz. 549, tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 52,poz. 525 z późn. zm. W dalszej części będę powoływał się na przepisy tejustawy bez bliższego odesłania do niej.

3 Dz.U. nr 52, poz. 451.4 IV Kadencja Sejmu, druk nr 1048.5 IV Kadencja Sejmu, druk nr 1085.6 Nieobowiązujące już przepisy, np. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji

i kontroli ruchu ludności (Dz.U. nr 33, poz. 164) utożsamiały pojęcia za-mieszkania i stałego pobytu.

7 J. Dobkowski, B. Dobkowska, Zagadnienie wolności wyboru miejsca za-mieszkania i pobytu na tle europeizacji polskiego prawa administracyjnego,[w:] Swobodny przepływ osób w perspektywie europejskiego procesu integracji,praca zbior. pod red. G. Dammacco, B. Sitka, O. Cabaj, O. Kędzierskiej, Uni-wersytet w Bari, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski, Bari – Olsztyn 2006,s. 369-378.

8 Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.9 Art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz

o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego pod-ległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 156,poz. 1301 z późn. zm.); art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r.o stanie wyjątkowym (Dz.U. nr 113, poz. 985 z późn. zm.).

10 E. Zielińska, Zakaz zmiany miejsca pobytu i zakaz sprawowania funkcji w or-ganizacjach społecznych – związane z karą ograniczenia wolności, „Nowe

29

lato 2012


Wstęp

W polskim prawodawstwie nabywanie nieruchomości przezcudzoziemców ma historię sięgającą okresu międzywojen-nego. Pierwszą ustawą regulującą kwestię dotyczącą obco-krajowców w kontekście rynku nieruchomości była ustawa zdnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez ob-cokrajowców1. Jest to ustawa, która pomimo upływu czasu iwielu modyfikacji funkcjonuje w polskim systemie prawnymdo dzisiaj, będąc tym samym najstarszą obowiązującą w Pol-sce ustawą. Celowe wydaje się przybliżenie okoliczności his-torycznych wprowadzenia tej ustawy.Regulacja ta powstała w wyniku zmian związanych z burz-

liwą sytuacją polityczną Polski i jej na nowo formującym sięsystemem prawnym. Gdy przepisy ustawy wchodziły w życie,na Zachodzie trwało ustalanie granic państwa polskiego, zkolei Wschód był areną walk wojny polsko-bolszewickiej. Wcelu zapewnienia ładu gospodarczego rodzącego się państwawe wspomnianej ustawie zastosowano daleko idące obost-rzenia2. Zezwolenie na nabywanie nieruchomości w myśl tejustawy wydawała Rada Ministrów na wniosek MinistraSkarbu, a w kwestiach nieruchomości o specjalnym przezna-czeniu decyzja wymagała konsultacji z właściwym ministrem

i nie podlegała zaskarżeniu, co – jak zauważa JoannaKawecka-Pysz – „może nasuwać wniosek, iż nie zakładano po-dejmowania zbyt licznych decyzji pozytywnych”3.Do roku 1932, czyli do pierwszej nowelizacji, ustawa funk-

cjonowała w niezmienionym kształcie. 3 grudnia 1932 r. roz-porządzeniem Prezydenta RP zmodyfikowano jej treść,dostosowując zakres ustawy do innych regulacji, w tym doRozporządzenia Prezydenta z 1926 r. o cudzoziemcach, defi-niującego „cudzoziemca” jako „każdego, kto nie posiada oby-watelstwa polskiego”4. Dzięki tej nowelizacji ustawa stała siętrwałą częścią polskiego systemu prawa, zmieniając brzmie-nie swego tytułu na: Ustawa o nabywaniu nieruchomości przezcudzoziemców. Kolejną istotną zmianą w ramach tej regulacjibyło włączenie wydawania zezwoleń w kompetencje MinistraSpraw Wewnętrznych, natomiast wymóg wniosku MinistraSkarbu przestał funkcjonować. Warto także dodać, że w myślnowelizacji z 1932 r. sąd miejsca położenia nieruchomości stałsię właściwym dla orzekania o nieważności nabycia nieru-chomości, co stanowiło ważne rozszerzenie ochrony włas-ności nieruchomości5.W okresie powojennym, aż do transformacji ustrojowej w

1989 roku, zgodnie z ideologią komunistyczną, własność pry-watna utraciła wiele ze swojej wagi, co wpłynęło również na

Prawo”, 1973, nr 4; A. T. Olszewski, Zakaz zmiany miejsca pobytu jako ele-ment kary ograniczenia wolności, „Państwo i Prawo” 2009, z. 12, s. 82-88;

11 Art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych(tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 223, poz. 2268 z późn zm.).

12 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości iobiektów fizjograficznych (Dz.U. nr 166, poz. 1612 z późn. zm.).

13 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobis-tych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993, z późn. zm.).

14 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 zpóźn. zm.).

15 Dz.U. nr 32, poz. 309.16 Dz.U. nr 54, poz. 489.17 T. Kosmala, Uwagi o sposobie ustalania miejsca zamieszkania i pobytu czaso-

wego, „Gazeta Administracji”, 1948, nr 4-5, s. 258 i n.18 Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczy-

pospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. 206, poz. 1367 z późn. zm.).19 Por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 roku, sygn. III/SA 386/95, opubl. w

„ONSA” 1996, nr 4, poz. 195; wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańskuz dnia 26 stycznia 1994 roku, Sygn. SA/CM 2268/93, opubl. W „ONSA” 1995,nr 2, poz. 59.

20 Zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r., Sygn. III CRN53/75, opubl. w „OSNC” 1976, nr 10, poz. 218

21 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej przy-woływana jako k.p.a.

22 Por. M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa1995, s. 396

23 J. Bentham, Traktat o dowodach sądowych w opracowaniu E. Dumont(przekład F. Rekłajtys), Gniezno 1934, s. 28; M. Cieślak, Polska procedurakarna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 430 i n.

24 Wyjątek stanowi tu przypadek z art. 9 ust. 5.25 Dz.U. nr 106, poz. 1148, z późn. zm.26 Dz.U. nr 89, poz. 555 z późn. zm.27 Dz.U. nr 6, poz. 43 z późn. zm.28 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3

kwietnia 2000 r. w sprawie przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowa-nia broni i amunicji (Dz.U. nr 27, poz. 343).

29 Dz.Urz. UE, seria L, nr 256 z 13 września 1991 r., s. 51 i n. 30 Zarządzenie nr 6 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 maja 2000 roku w

sprawie szczegółowych zasad przyznawania i użytkowania broni palnej przezpolicjantów (Dz.Urz. KGP nr 4, poz. 38 z późn. zm.).

31 Dz.U. nr 94, poz. 807 z późn. zm.

30

lato 2012


O C H R O N A I N T E R E S U P A Ń S T W AO C H R O N A I N T E R E S U P A Ń S T W AW Ś W I E T L EW Ś W I E T L E U S T A W Y U S T A W Y

O N A B Y W A N I U N I E R U C H O M O Ś C I O N A B Y W A N I U N I E R U C H O M O Ś C I P R Z E Z C U D Z O Z I E M C Ó WP R Z E Z C U D Z O Z I E M C Ó W

DOROTA CISAK

podejście systemu prawnego do własności nieruchomości,włączając w to także kwestię nabywania nieruchomości przezcudzoziemców. Ze względu na specyfikę polityczno-gospo-darczą bardzo rzadko i nielicznie cudzoziemcy decydowali sięna zakup nieruchomości w Polsce, co znajduje odzwiercied-lenie w szczątkowym wręcz orzecznictwie Sądu Naj-wyższego6. Wraz z upadkiem komunizmu pod koniec lat 80. nastąpił

przełom gospodarczy, odczuwalny również w sektorze nieru-chomości, co zaowocowało licznymi zmianami w ustawie o na-bywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, skutkującymiogólnym złagodzeniem prawa w tym zakresie. Polska w tymokresie stała się atrakcyjną lokalizacją dla zagranicznych in-westorów, poszukujących bazy dla przedsięwzięć gospodar-czych. Cudzoziemcy coraz częściej wykazywali zainteresowanienabyciem domu lub mieszkania na terenie Polski7. Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w

ówczesnym kształcie zawierała wiele elementów, które w no-wych warunkach ustrojowych były zbyt restrykcyjne – przedewszystkim wymóg uzyskania zezwolenia w każdym przypadkunabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Pierwszą istotnązmianę wprowadzono w 1990 r. ustawą z dnia 8 listopada ozmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziem-ców8. Zmiana ta dotyczyła nałożenia na ministra właściwego dospraw wewnętrznych obowiązku przedstawienia sejmowi coroku sprawozdań z realizacji przepisów ustawy. Modyfikacja taświadczy przede wszystkim o tym, że ustawodawca włożyłwiele wysiłku w monitorowanie efektywności przepisów i ojego gotowości do wprowadzania kolejnych dostosowań pra-wodawstwa do faktycznych potrzeb rynkowych. Nie dziwizatem to, że treść ustawy uległa zmianie ponownie wraz z we-jściem w życie 20 października 1994 r. ustawy o specjalnychstrefach ekonomicznych9. Dodano wówczas artykuł mówiący otym, że organ ma obowiązek wydania decyzji w sprawie ze-zwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w spe-cjalnej strefie ekonomicznej w terminie jednego miesiąca oddnia złożenia wniosku, co miało na celu usprawnienie transak-cji i tym samym przyciągnięcie potencjalnych inwestorów. Następna niezwykle istotna nowelizacja ustawy o nabywaniu

nieruchomości przez cudzoziemców miała miejsce 15 marca1996 r. i wprowadzała obowiązek uzyskania zezwolenia na na-bycie przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce kontro-lowanej, będącej właścicielem nieruchomości10. Regulacja tastanowi przykład efektywnego zapobiegania wykorzystywaniuluki prawnej, jaką przed jej wprowadzeniem można było na-zwać pozyskiwanie nieruchomości poprzez właścicielstwospółek. Stworzono także nową instytucję promesy udzieleniazezwolenia, stanowiącą swoiste udogodnienie dla cudzoziem-ców zainteresowanych nabyciem nieruchomości, skutkująceprzyspieszeniem uzyskania zezwolenia w przypadku nieure-gulowanej sytuacji prawnej obiektu. Ustawodawca wprowadziłtakże zapis dotyczący listy wyłączeń od ogólnej zasady obo-wiązku uzyskania zezwolenia w każdym przypadku nabyciaokreślonych w ustawie praw do nieruchomości11. W treściustawy znalazła się również niezwykle ważna dla rozumieniaistoty jej przepisów definicja „nabycia nieruchomości”,głosząca, że jest to nabycie prawa własności i użytkowania wie-czystego nieruchomości na podstawie każdego zdarzeniaprawnego.

Aby w pełni wykazać harmonizację ustawy o nabywaniu nie-ruchomości przez cudzoziemców z dynamicznie zmieniającymsię otoczeniem polityczno-gospodarczym, należy przedstawićzmiany, które nastąpiły wraz z wejściem w życie ustawy z dnia29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe12. W świetle tej ustawy ko-nieczność uzyskania zezwolenia na nabycie akcji spółki kon-trolowanej posiadającej nieruchomości przestała obowiązywać,jeśli akcje tej spółki dopuszczone zostały do publicznego obrotu.Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw

określających kompetencje organów administracji publicznej,którą uchwalono w ramach reformy ustrojowej państwa, rów-nież wpłynęła na zmianę ustawy o nabywaniu nieruchomościprzez cudzoziemców13. Nałożyła bowiem na ministra właści-wego do spraw wewnętrznych obowiązek prowadzenia rejes-tru nieruchomości udziałów i akcji sprzedanych cudzoziemcomza zezwoleniem, a także rejestr nieruchomości nabytych przezcudzoziemców bez zezwolenia. Rejestr nabywanych przez cu-dzoziemców nieruchomości prowadzony przez ministra właś-ciwego do spraw wewnętrznych pozwolił uzyskać niezwykleistotne dane, które wykazały, w jakich regionach Polski cu-dzoziemcy najczęściej nabywają ziemię i jak często ma tomiejsce bez zezwolenia. Można zauważyć, że istnienie takiegospisu jest kolejnym instrumentem monitorowania funkcjono-wania ustawy. Następną niezwykle ważną zmianę wprowadzono przepisami

ustawy z dnia 3 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o nabywaniunieruchomości przez cudzoziemców14, w której dostosowanoprzepisy ustawy do treści ustawy z dnia 15 września 2000 r. –Kodeks spółek handlowych15 oraz ustawy z dnia 19 listopada1999 r. – Prawo działalności gospodarczej16, a także postano-wień Układu Europejskiego17. Treść tych przepisów wpłynęłaprzede wszystkim na doprecyzowanie definicji „cudzoziemca”,dzięki czemu zaczęto tym mianem określać również nie posia-dającą osobowości prawnej spółkę osób wymienionych w pkt 1lub 2 art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cu-dzoziemców (osoba fizyczna nieposiadająca obywatelstwa pol-skiego, mająca siedzibę za granicą, osoba prawna mającasiedzibę za granicą) utworzoną zgodnie z ustawodawstwempaństw obcych. Wymienione tu ustawy nałożyły także obo-wiązek dokonywania przez ministra właściwego do spraw we-wnętrznych kontroli w ciągu 10 lat od dnia wydania zezwoleniaw zakresie przestrzegania warunków, które określa zezwole-nie na nabycie nieruchomości. W sytuacji gdy minister stwier-dzi, że zezwolenie zostało wykorzystane niezgodnie zwytycznymi określonymi w tym dokumencie, wówczas maprawo do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu.Niezwykle doniosłą zmianą było wprowadzenie do ustawy o

nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców art. 7a. Jak za-uważa Kawecka-Pysz, „treść tego artykułu jest z całą pewnościąechem dyskusji na temat sprzeczności ustawy z treścią postano-wień Układu Europejskiego i niewywiązania się Polski ze zobo-wiązań w zakresie zapewnienia swobody w nabywaniunieruchomości na cele inwestycyjne”18. Wprowadzenie tegoprzepisu stanowi gwarancję uzyskania zezwolenia przez przed-siębiorcę Wspólnoty, który bezpośrednio wykaże, że nabycienieruchomości jest konieczne do prowadzenia działalnościgospodarczej w Polsce, czyli sytuacji jednoznacznej z tą, o któ-rej mowa w art. 44 ust. 7 Układu Europejskiego. Tak więc wust. 1 art. 7a, przy spełnieniu warunków wymienionych wyżej,

31

lato 2012


minister właściwy wydaje zezwolenie. Nie jest to obowiązekbezwzględny, ponieważ ustawodawca wprowadził kolejnyustęp, który mówi o tym, że minister właściwy może wydaćdecyzję odmowną w przypadku, gdy jest to uzasadnionewzględami polityki społecznej, bezpieczeństwa publicznegolub zdrowia społeczeństwa. Oprócz tego ust. 1 nie stosuje siędo obywateli Unii działających w Polsce na zasadzie samozat-rudnienia oraz do nabycia gruntów rolnych i leśnych oraz za-sobów naturalnych. W tym miejscu warto podkreślić, że wzwiązku z treścią regulacji dotyczących nabywania nierucho-mości, które znalazły się w traktacie akcesyjnym, sytuacjaprawna obywateli państw członkowskich została w istotny spo-sób zmodyfikowana w momencie akcesji.Ustawa z dnia 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywa-

niu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacieskarbowej (Dz.U. z dnia 2004 r. nr 49 poz. 466) obowiązująca oddnia 26 kwietnia 2004 r. uchyliła wyżej wymieniony art. 7a, tymsamym dostosowując prawo polskie do wymogów prawa unijnego.Z powyższych rozważań na temat ewolucji przepisów ustawy

o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców można wy-snuć wniosek, że pomimo postępującej liberalizacji przepisówustawy będących wynikiem zmieniających się uwarunkowańspołeczno-gospodarczych pierwotne założenie ustawodawcyz okresu międzywojennego mające na celu stanie na straży in-teresu państwa polskiego pozostało niezmienione. Najdobit-niej świadczy o tym instytucja zezwolenia, która pomimozastosowania rozmaitych wyłączeń nigdy nie została całkowi-cie zniesiona, co dowodzi reglamentacyjnego charakteruustawy będącej przedmiotem tych rozważań.

***Kwestia zezwolenia pojawia się już w art. 1 ustawy o naby-

waniu nieruchomości przez cudzoziemców, który mówi o tym,że aby cudzoziemiec mógł nabyć nieruchomość położoną w Pol-sce, powinien uzyskać stosowne zezwolenie. Wydanie tego ze-zwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w trybiepostępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnegooraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniuprzed sądami administracyjnymi, a wydanie zezwolenia bądźodmowa jego wydania muszą spełniać wymogi określone w art.107 k.p.a.19. Ustawa wskazuje wiele wyłączeń i wyjątków od obo-wiązku uzyskania zezwolenia. Dotyczy to przypadków wyłączo-nych spod reżimu prawnego ustawy na podstawie art. 7 orazwyjątków w stosowaniu przepisów ustawy wymienionych w art.8 ust. 1 (z zastrzeżeniem art. 8 ust 3) oraz wymienionych w art.8 ust. 2 i 2a ustawy (związanych z obowiązkiem implementacjipostanowień traktatu akcesyjnego, a także obowiązkiem bez-pośredniego stosowania w polskim prawodawstwie pierwo-tnego prawa unijnego).Zgodnie z przywołanym przepisem art. 8 ust. 1 nie wymaga

uzyskania zezwolenia w przypadku:1. nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumie-

niu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) oraz nabycia samodziel-nego lokalu użytkowego o przeznaczeniu garażowym lubudziału w takim lokalu, jeżeli jest to związane z zaspokojeniempotrzeb mieszkaniowych nabywcy lub właściciela nierucho-mości lub samodzielnego lokalu mieszkalnego;2. nabycia nieruchomości przez cudzoziemca zamiesz-

kującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 5 lat odudzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia napobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich;3. nabycia przez cudzoziemca, będącego małżonkiem oby-

watela polskiego i zamieszkującego w Rzeczypospolitej Pol-skiej co najmniej 2 lata od udzielenia mu zezwolenia naosiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długotermi-nowego Wspólnot Europejskich, nieruchomości, które w wy-niku nabycia stanowić będą wspólność ustawową małżonków;4. nabycia przez cudzoziemca nieruchomości w drodze

umowy ze zbywcą, jeżeli w dniu nabycia cudzoziemiec jestuprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieru-chomości, a zbywca nieruchomości pozostaje jej właścicielemlub wieczystym użytkownikiem co najmniej 5 lat;5. nabycia przez osobę prawną lub spółkę handlową nieposia-

dającą osobowości prawnej, mającą siedzibę w Polsce i kontro-lowaną przez cudzoziemców, na cele statutowe, nieruchomościniezabudowanych, których łączna powierzchnia w całym krajunie przekracza 0,4 ha na obszarze miast;6. nabycia nieruchomości przez cudzoziemca, będącego ban-

kiem i jednocześnie wierzycielem hipotecznym, w trybie prze-jęcia nieruchomości na własność w wyniku bezskutecznejlicytacji w postępowaniu egzekucyjnym,7. nabycia lub objęcia przez bank z siedzibą na terytorium

Polski kontrolowany przez cudzoziemców, w związku z do-chodzeniem przez ten bank roszczeń wynikających z dokona-nych czynności bankowych akcji lub udziałów w spółce, którajest lub stanie się w wyniku nabycia jej udziałów lub akcji cu-dzoziemcem i jest jednocześnie właścicielem lub użytkowni-kiem wieczystym nieruchomości położonych w Polsce.Warto w tym miejscu wyrazić istotne spostrzeżenie płynące z

lektury art. 8 ust. 1, iż ustawodawca przewidział szeregwyjątków o charakterze podmiotowym i podmiotowo-przed-miotowym, na podstawie których cudzoziemiec zwolniony jestz obowiązku uzyskania zezwolenia. Wyjątki te nie mają zasto-sowania wówczas, gdy nieruchomość położona jest w strefienadgranicznej lub nabywa się nieruchomość rolną o po-wierzchni przekraczającej 1 ha, o czym mówi art. 8 ust. 3ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Jestto wyraz dbałości o interes państwa, ponieważ ustawodawcawprowadził do ustawy unormowania, które chronią terenyprzygraniczne niezwykle istotne ze względu na obronność pań-stwa, a także nieruchomości rolne, których funkcjonowaniewpływa na rozwój gospodarczy kraju.Zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o

nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nie-ruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia wydawa-nego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, apostępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia ministra właś-ciwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomościprzez cudzoziemców wszczyna się na wniosek cudzoziemca.Art. 1a ust. 3 ustawy określa szczegółowe informacje, jakie po-winien zawierać wniosek składany przez cudzoziemca, którychce nabyć nieruchomość w Polsce. Należą do nich: oznacze-nie wnioskodawcy i jego statusu prawnego, oznaczenie naby-wanej nieruchomości, oznaczenie zbywcy, oznaczenie formyprawnej nabycia nieruchomości oraz informacje dotyczące celui możliwości nabycia nieruchomości. Z kolei art. 1a ust. 4ustawy głosi, że cudzoziemiec ma również obowiązek dołączyć

32

lato 2012


do wniosku dokumenty potwierdzające okoliczności wskazanewe wniosku oraz – jak wskazuje art. 1a ust. 2 – okoliczności po-twierdzające jego więzi z Polską, a także inne dokumenty,które umożliwiają ustalenie prawidłowości nabycia nierucho-mości przez cudzoziemca. Należy w tym miejscu zwrócićuwagę na to, że ustawodawca przewiduje preferencyjne wa-runki uzyskania zezwolenia dla osób wykazujących powiąza-nia z Polską. Jest to wyraz dbałości o dobro państwa, ponieważpierwszeństwo przyznaje się z założeniem, że osoby te będąprzychylne interesom Polski. Ochrona interesu gospodar-czego państwa przejawia się również w rozporządzeniu Mi-nistra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia2004 r. w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów do-kumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiecubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nierucho-mości. Określa rodzaje dokumentów, szczegółowe informacjedotyczące okoliczności wskazanych we wniosku oraz wzoryoświadczeń i wykazów składanych przez cudzoziemców wzwiązku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydaniazezwolenia. Konieczność zgromadzenia tak obszernej doku-mentacji daje dowód na to, że procedura związana z wydaniemzezwolenia ma niezwykle wnikliwy charakter, a osoby jej pod-dawane podlegają starannej weryfikacji.Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców

gwarantuje skuteczną kontrolę obrotu nieruchomościami zudziałem cudzoziemców, a przejawia się to w tym, że cudzo-ziemiec chcący nabyć nieruchomość położoną w Polsce musiuzyskać zezwolenie wydane przez ministra właściwego dospraw wewnętrznych. Należy jednak podkreślić, że zezwolenieto może zostać wydane wówczas, gdy sprzeciwu nie wniesieMinister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomościrolnych minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Wymienionewyżej organy mają ustawowe prawo sprzeciwu wobec udzie-lenia zezwolenia, współdecydują wraz z ministrem właściwymdo spraw wewnętrznych w poszczególnych przypadkach na-bywania nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce.Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemcówwprowadza tym samym obowiązek współdziałania organówprzy wydaniu zezwolenia, ponieważ minister właściwy dospraw wewnętrznych nie może wydać zezwolenia bez skiero-wania wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej, a w przy-padku nieruchomości rolnych także do Ministra Rolnictwa iRozwoju Wsi. Gdyby zaistniała sytuacja, w której ministerwłaściwy do spraw wewnętrznych nie będzie współdziałał przywydawaniu zezwolenia z tymi organami albo wyda decyzję po-zytywną pomimo sprzeciwu choćby jednego z nich, wówczasdecyzja taka będzie wadliwa. Należy zauważyć, że ustawa nie określa, jak powinno wy-

glądać wystąpienie do organu współdziałającego. Przyjmujesię jednak, że powinno być ono opatrzone szczegółowymi in-formacjami, które pomogą organowi zająć stanowisko. Zatempowinny to być dokładne dane dotyczące nieruchomości, októrej nabycie stara się cudzoziemiec, tj. położenie, po-wierzchnia, dane z rejestru gruntów i budynków, a także danedotyczące zbywcy nieruchomości i wnioskodawcy20. Ustawanie określa także kryteriów, na podstawie których ministro-wie powinni wydać opinię dotyczącą nabycia nieruchomościprzez cudzoziemca. Jednakże – jak zauważa Wereśniak21 – za-kres kryteriów, o których mowa, pokrywa się ze specyfiką

zadań własnych poszczególnych ministrów. Tak więc MinisterObrony Narodowej może badać wniosek o nabycie nierucho-mości pod względem tego, czy w pobliżu nabywanej nierucho-mości nie znajdują się obiekty wojskowe, czy nieruchomość jestpołożona przy granicach państwa, a także pod kątem badaniastatusu cudzoziemca. Z kolei w przypadku zajęcia stanowiskaprzez Ministra Rolnictwa może on brać pod uwagę kwestiewpływające na kształtowanie ustroju rolnego państwa, czyli wy-rażać przychylność dla rolnika indywidualnego prowadzącegogospodarstwo rodzinne, jako nabywcy. Niezwykle istotnym kry-terium dla Ministra Rolnictwa może być również utrzymanierolnego charakteru i rolnicze wykorzystanie nieruchomości.Z tych względów sprzeciw może zostać wystosowany, gdy np.cudzoziemiec będzie chciał przeznaczyć nabywaną nierucho-mość rolną na cele nierolnicze. Ważnym uszczegółowieniem reglamentacji zawartej w usta-

wie i źródłem kryteriów w jej stosowaniu jest orzecznictwoWSA.W wyroku WSA w Warszawie z dnia 4.06.2004 r. Sądorzekł o tym, że zajęcie stanowiska w sprawie wydania ze-zwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości przez Mi-nistra Rolnictwa pozbawione jest wszelkich wytycznych i tymsamym może on decydować wedle uznania, przy czym powi-nien się kierować preferencjami prowadzonej przez siebiepolityki rolnej22. W kolejnym, istotnym dla kwestii zezwole-nia, orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 21.01.2008 r. Sądstwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien wswojej ocenie brać pod uwagę aspekt związany ze swojądziałalnością, czyli szeroko pojmowanych zagadnień z za-kresu kształtowania ustroju rolnego państwa23. O tym zagad-nieniu mówi art. 23 ust. 1 ustawy z 4.09.1997 r. o działachadministracji rządowej, który jednocześnie reguluje charakterbadania wniosku przez ministra właściwego do spraw roz-woju wsi. Zgodnie z tym artykułem dział rozwoju wsi obej-muje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwaoraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minis-ter jest zatem obligowany ocenić planowany przez wniosko-dawcę charakter działalności na nieruchomości pod kątemgospodarki rolnej. W innym wyroku WSA w Warszawie z dnia23.03.2009 r. Sąd orzekł, że aby wnieść sprzeciw, nie wystar-czy stwierdzić, iż nieruchomość o charakterze rolnym po-winna być wykorzystana na cele rolnicze24. W związku zpowyższym minister powinien przede wszystkim zastanowićsię nad tym, czy przeniesienie własności nieruchomości rol-nej nie zagraża powierzonej mu ochronie gruntów rolnych. Zomówionych orzeczeń wynika, że minister rolnictwa jakoorgan współdziałający ma dużą swobodę wydawania opinii wsprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, o ilenie jest to sprzeczne z interesem gospodarczym państwa. In-dywidualna ocena ministra w sprawie wydania zezwolenia nanabycie nieruchomości wynika również z orzeczenia WSA wWarszawie z dnia 19.05.2009 r. , w myśl którego zajmując sta-nowisko w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości rol-nej przez cudzoziemca, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsipowinien się kierować ogólną zasadą wynikającą z art. 7k.p.a., mówiącą o uwzględnieniu interesu ogólnego isłusznego interesu obywatela25. Należy podkreślić, że takieuregulowanie świadczy o tym, że państwo kontroluje i chroniprzede wszystkim nieruchomości, które wpływają na bezpie-czeństwo państwa, a także rozwój gospodarczy.

33

lato 2012


34

lato 2012

DZIAŁ NAUKOWY -ARTYKUŁY

Trzeba tu zasygnalizować, że oprócz obligatoryjnego wy-stąpienia do Ministra Obrony Narodowej oraz Ministra Rol-nictwa i Rozwoju Wsi ustawodawca wprowadził do ustawy onabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przepis art.2a głoszący, że minister może się zwrócić do innych niż okreś-lone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy organów administracji pub-licznej organizacji zawodowych i instytucji państwowych zprośbą o wyrażenie opinii w sprawie udzielenia cudzoziem-cowi zezwolenia oraz przekazanie dokumentów i informacji(w szczególności zawartych w rejestrze gruntów) niezbęd-nych do realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 1, art. 3eoraz w art. 8 ust. 426. Na podstawie przywołanych przepisóworgan może dokonać sprawdzenia albo zwrócić się z prośbą owyrażenie opinii m.in. do : 1) Ministra Gospodarki2) Ministra Finansów 3) Ministra Pracy i Polityki Społecznej 4) Ministra Skarbu Państwa 5) Ministra Środowiska 6) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 7) Komendanta Głównego Straży Granicznej 8) właściwych wojewodów a także 1) właściwych konserwatorów zabytków 2) właściwych jednostek samorządu terytorialnego (gminy,

powiatu, województwa)3) właściwych jednostek samorządu rolniczego4) organizacji zawodowych27.Opinie wymienionych wyżej organów nie są wiążące, jednak

stanowią bardzo ważny element postępowania administracyj-nego, ponieważ pomagają ministrowi właściwemu do sprawwewnętrznych w dokonaniu oceny wiarygodności wniosko-dawcy oraz zgodności nabycia nieruchomości przez cudzo-ziemca z interesem państwa, słusznym interesem społecznym,co jest wyrazem dbałości ustawodawcy o dobro państwa.Istotne znaczenie dla wykazania tezy, że ustawa chroni inte-

res państwa, jest omówienie art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniunieruchomości przez cudzoziemców, ponieważ wprowadza onuregulowanie dotyczące terminu na wniesienie sprzeciwu, codyscyplinuje organ do rozpatrzenia sprawy. W myśl tego ar-tykułu sprzeciw Ministra Obrony Narodowej lub Ministra Rol-nictwa może zostać wniesiony w terminie 14 dni od dniadoręczenia właściwemu ministrowi wystąpienia ministra właś-ciwego do spraw wewnętrznych. W przypadku gdy ów terminupłynie, minister właściwy do spraw wewnętrznych ma obo-wiązek uznać, że właściwy organ, czyli Minister Obrony Na-rodowej lub Minister Rolnictwa, wyraża zgodę na nabycienieruchomości określonej we wniosku przez cudzoziemca;mamy wówczas do czynienia z tzw. milczącą zgodą organu28.Warto też podkreślić, że kiedy sprzeciw zostanie wniesionypo terminie, staje się on bezskuteczny. Istnieją także przy-padki, w których minister właściwy do spraw wewnętrznychna wniosek organu wnoszącego sprzeciw może przedłużyć ter-min na jego wniesienie do dwóch miesięcy od dnia doręczeniawystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.Dzieje się tak, ponieważ termin czternastodniowy jest zbytkrótki, aby kwestie nabycia określonej nieruchomości przezcudzoziemca szczegółowo przeanalizować, zasięgnąć dodat-kowych opinii, a także zbadać przesłanki pozwalające wyrazić

zgodę bądź sprzeciw29. Warunkiem jest to, aby wniosek oprzedłużenie terminu wpłynął do ministra właściwego dospraw wewnętrznych przed upływem czternastodniowego ter-minu na wyrażenie sprzeciwu. Takie rozwiązania sprawiają, żewprowadzone przez ustawodawcę regulacje prowadzą do dys-proporcji ochrony zarówno do cudzoziemca, jak i państwa.Kolejnym, niezwykle istotnym, obowiązkiem, stanowiącym

wyraz dbałości o dobro państwa, nałożonym przez ustawę onabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców na ministrawłaściwego do spraw wewnętrznych przed wydaniem decyzjiw sprawie zezwolenia, jest zebranie i rozpatrzenie całości ma-teriału dowodowego. W tym celu minister może przede wszyst-kim zażądać przedstawienia dowodów i informacjiniezbędnych do rozpatrzenia wniosku oraz do dokonaniasprawdzenia, o którym mowa w pkt 2, a także dokonać przy po-mocy właściwych organów administracji rządowej sprawdze-nia, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca niespowoduje zagrożenia obronności państwa, bezpieczeństwapaństwa lub porządku publicznego oraz czy będzie ono zgodnez interesem państwa.Należy również dodać, że ustawa nie określa terminu, w

jakim minister właściwy do spraw wewnętrznych powinienwydać decyzję. Wyjątek stanowi art. 3a ustawy o nabywaniunieruchomości przez cudzoziemców. W myśl tego artykułudecyzję w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomościpołożonej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, ustano-wionej na podstawie odrębnych przepisów, wydaje się w ter-minie miesiąca od dnia złożenia wniosku przez stronę.Ustanawia on miesięczny termin na wydanie zezwolenia nanabycie nieruchomości położonej na terenie specjalnej strefyekonomicznej. Specjalne strefy ekonomiczne tworzone są napodstawie przepisów ustawy z 20.10.1994 r. o specjalnych stre-fach ekonomicznych30. Są to wyodrębnione, niezamieszkaneobszary, które mogą być tworzone przez Radę Ministrów wdrodze rozporządzenia w celu przyspieszenia rozwoju gospo-darczego danej części kraju. Termin określony w art. 3a ustawyo nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma charak-ter instrukcyjny i tym samym nie odbiega od terminów okreś-lonych w k.p.a. Został on wprowadzony, ponieważ długotrwałepostępowania o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomościmogły, w ocenie ustawodawcy, hamować rozwój specjalnychstref ekonomicznych i ograniczać możliwości inwestowania za-granicznych przedsiębiorców w tych strefach31. Ustalenie ta-kiego terminu nie oznacza jednak, że organ musi wydaćdecyzję w ciągu miesiąca niezależnie od tego, czy wniosko-dawca złożył wszystkie wymagane dokumenty, czy też nie.Przepis ten należy traktować bardziej jako wyrażenie określo-nych preferencji ustawodawcy i umożliwienie organowi roz-patrywania wniosków o wydanie zezwolenia na nabycienieruchomości położonej w specjalnej strefie ekonomicznej wpierwszej kolejności, na wypadek, gdyby mogło dojść do opóź-nień w rozpatrywaniu wniosków z powodu ich bardzo dużejliczby. Wnioski rozpatrywane są bowiem w kolejności wpływu,lecz, jak wynika z praktyki, na długość okresu ich rozpatrywa-nia decydujący wpływ ma ich prawidłowość i złożenie kom-pletu wymaganych dokumentów. Jak zauważa Wereśniak,odstępstwem od zasady rozpatrywania wniosków w kolejnościich wpływu są właśnie wnioski dotyczące nieruchomościpołożonych w specjalnych strefach ekonomicznych, a także

35

lato 2012


wnioski składane przez państwa obce o wydanie zezwolenia nanabycie nieruchomości na potrzeby ambasad lub konsulatów,co jednak nie wynika z przepisów komentowanej ustawy, aleraczej z tradycji stosunków dyplomatycznych32.Z powyższej analizy wynika, że decyzja w sprawie o wydanie

zezwolenia nie może się stać decyzją szablonową przy podej-mowaniu, której wszystkie wnioski oceniane będą jednakowobez uwzględnienia specyfiki konkretnego przypadku. W prze-ciwnym razie kryteria stosowane przy podejmowaniu decyzjistanowiłyby faktycznie jedno ze źródeł powszechnie obo-wiązującego prawa. Te wymienia wyczerpująco art. 87 Konsty-tucji RP. Są nimi Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodoweoraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które jeustanowiły także akty prawa miejscowego33. Minister właściwydo spraw wewnętrznych przy podejmowaniu decyzji kierujesię kryteriami, które nie są źródłem powszechnie obo-wiązującego prawa, nie mogą zatem stanowić generalnego po-wodu do odrzucenia wniosków składanych w sprawie owydanie zezwolenia, bez możliwości uwzględnienia specyfikikonkretnego przypadku34. Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w

swoich unormowaniach dotyczących zezwolenia w art. 3 ust. 1zawiera wyliczenie elementów, które musi ono określać, abybyło ważne. Chodzi o przepis o charakterze instrukcyjnym,gdyż zezwolenie jest decyzją administracyjną i tym samymmusi uwzględniać wszystkie składniki decyzji administracyj-nej określone w k.p.a. Zgodnie z przepisami art. 107 k.p.a. de-cyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracjipublicznej, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie pod-stawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne iprawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej od-wołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stano-wiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieru-chomości przez cudzoziemców zezwolenie określać musi wszczególności osobę nabywcy i zbywcy. Określając osobę na-bywcy, zezwolenie powinno zawierać dane osobowe cudzo-ziemca, jego obywatelstwo i miejsce zamieszkania. Wprzypadku zbywcy wystarczające będą dane osobowe i adre-sowe. Jeżeli nieruchomość nabywana jest na współwłasność, tonależy określić części ułamkowe poszczególnych nabywców,a w przypadku małżonków zaznaczyć, czy nieruchomość na-bywana jest do majątku wspólnego35. Zezwolenie musi takżewskazywać przedmiot nabycia. Zaznaczyć jednocześnie trzeba,że określenie przedmiotu nabycia powinno być bardzo szcze-gółowe i tym samym należy podać położenie nieruchomościwynikające z ewidencji gruntów i budynków, numer ewiden-cyjny działki oraz jej powierzchnię. Powinno się także poda-wać, jakie jest przeznaczenie danej nieruchomości, tj. czy jestto nieruchomość rolna lub leśna, zabudowana itp. Natomiast wprzypadku zezwolenia na nabycie lub objęcie udziałów lubakcji konieczne jest podanie ilości udziałów (akcji), spółki, któ-rej udziały są nabywane, a także nieruchomości, których taspółka jest właścicielem albo wieczystym użytkownikiem, wrazz ich opisem. Kolejnym elementem w zezwoleniu jest określenie warunków

specjalnych, od których spełnienia uzależniona jest możliwośćnabycia nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, warunki tenie są obecnie ustanawiane. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ze-

zwolenie jest ważne dwa lata od dnia wydania. W ciągu tychdwóch lat musi dojść do nabycia nieruchomości objętej ze-zwoleniem, a w przypadku nabywania wieczystego użytkowa-nia nieruchomości – także do złożenia wniosku o wpis doksięgi wieczystej, gdyż dopiero z chwilą wpisu do księgi wie-czystej dochodzi do skutecznego nabycia prawa użytkowaniawieczystego, natomiast wpis ma moc wsteczną od chwilizłożenia wniosku36. Po upływie tego terminu, jeżeli cudzozie-miec nadal potrzebuje zezwolenia na nabycie nieruchomości,konieczne jest ponowne przeprowadzenie całego postępowa-nia, nie jest bowiem dopuszczalne przedłużenie terminuważności zezwolenia. Zezwolenie nie może także zostać prze-niesione na inny podmiot. Określenie terminu ważności ze-zwolenia wynika z przyjęcia przez ustawodawcę, że zmiana wczasie warunków nabywania nieruchomości, udziałów lubakcji wymaga dokonywania ponownego sprawdzenia cho-ciażby tego, czy nabycie nie spowoduje zagrożenia obronności,bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Jest towyraz dbałości ustawodawcy o dobro państwa, gdyż unormo-wania te pozwalają na wnikliwą kontrolę nabycia nierucho-mości przez cudzoziemców na terytorium RP i tym samymeliminowania wszelkich nieprawidłowości, które mogą naru-szyć obronność i bezpieczeństwo państwa.Niezwykle istotnym przepisem wykazującym, że ustawa

chroni interes państwa, jest art. 3c. W myśl tego artykułu organwydający decyzję lub postanowienie może odstąpić od uzasad-nienia faktycznego, jeżeli wymaga tego obronność lub bezpie-czeństwo państwa. Jest to przepis odrębny od uregulowańzawartych w art. 107 § 5 k.p.a., który pozwala organowi na od-stąpienie od uzasadnienia decyzji, jeżeli z przepisów ustawo-wych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczeniauzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwalub porządek publiczny. Natomiast przepisy art. 3c ustawy sta-nowią samodzielną podstawę do rezygnacji z uzasadnieniadecyzji.Od uzasadnienia postanowienia o wniesieniu sprzeciwu prze-

ciwko wydaniu zezwolenia cudzoziemcowi może odstąpićoprócz głównego organu, jakim jest minister właściwy dospraw wewnętrznych, Minister Obrony Narodowej. Przypadektaki może mieć miejsce, gdy nieruchomość znajduje się np. wpobliżu ważnych obiektów wojskowych, których usytuowanielub charakter objęte są tajemnicą państwową. Natomiast gdywniosek dotyczy nabycia lub objęcia udziałów lub akcji, od-mowa uzasadnienia może być na przykład spowodowana spe-cyficznym profilem produkcji spółki, istotnym z punktuwidzenia obronności lub bezpieczeństwa państwa, np. pro-dukcja wyposażenia militarnego, uzbrojenia, a ujawnienie tegofaktu mogłoby zagrozić bezpieczeństwu państwa. Istotne jed-nak jest to, że przyczyny braku uzasadnienia muszą być bardzoważne. Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia19.06.1997 r., uzasadnienia decyzji i postanowień stanowiąistotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępo-waniu administracyjnym, a prawo do wniesienia środka za-skarżenia będzie miało charakter wyłącznie formalny, jeżelistronie nie będą znane motywy wydania zaskarżonej decyzji37. Prawo do żądania uzasadnienia indywidualnego aktu admi-

nistracyjnego wynika z europejskich standardów proceduryadministracyjnej. Rezolucja (77)31 Komitetu Ministrów RadyEuropy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi,

36

lato 2012


przyjęta 28.09.1977 r., wprowadza m.in. zasadę uzasadnianiaaktów administracyjnych38. Pełne uzasadnienie decyzji admi-nistracyjnej w państwie prawa jest regułą i wyjątki od tej za-sady uzasadniają jedynie szczególnie ważne powody określonew ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.Przepisy ustawowe, które upoważniają do odstąpienia od uza-sadnienia decyzji, powinny być precyzyjne i w żadnym razienie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zatem w sytuacji,gdy organ nie ma podstaw do zastosowania art. 3c ustawy, po-winien w sposób pełny i wyczerpujący uzasadnić swoją decyzjęlub postanowienie. Uzasadnienie niepełne może zostać bo-wiem poczytane za brak uzasadnienia, tak jak orzekł NSA wwyroku z dnia 9.10.1998 r. W ocenianym przez Sąd postępo-waniu Minister Rolnictwa wydał postanowienie, w którym niewyraził zgody na wydanie zezwolenia na nabycie nierucho-mości rolnej przez cudzoziemca, jako powód podając wyłączniewzgląd na „interes rolnictwa” bez dalszego uzasadnienia. Sąd wtym stanie rzeczy orzekł, że argument w postaci „interesu rol-nictwa” pozostaje zbyt ogólnikowy i stanowi w istocie brak uza-sadnienia faktycznego odmowy. Natomiast brak uzasadnieniafaktycznego odmowy narusza art. 3c ustawy o nabywaniu nie-ruchomości przez cudzoziemców, który upoważnia organ doodstąpienia od uzasadnienia faktycznego tylko wtedy, gdy wy-maga tego obronność lub bezpieczeństwo państwa.Podsumowując, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3c ustawy

o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców organ możeodstąpić od uzasadnienia wówczas, gdy wymaga tego obron-ność i bezpieczeństwo państwa, a wówczas, gdy nie ma pod-staw do zastosowania tego artykułu, powinien on w sposóbpełny i wyczerpujący uzasadnić swoją decyzję. Przyczynybraku uzasadnienia są wyrazem niezwykłej dbałości ustawo-dawcy o dobro RP.Należy dodać, że postępowanie administracyjne prowadzone

w sprawie wydania zezwolenia może zostać umorzone. Przy-padki dotyczące umorzenia postępowania o wydanie zezwole-nia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca określa art.3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.W myśl tego artykułu organ umarza postępowanie (obligato-ryjnie) po pierwsze, gdy wystąpi o to cudzoziemiec, na któ-rego wniosek je wszczęto. Taka przesłanka umorzenia niebudzi wątpliwości. Skoro bowiem zezwolenie wydawane jestwyłącznie na wniosek cudzoziemca, to cofnięcie tegożwniosku powodowałoby i tak zaistnienie przesłanki określo-nej w art. 105 § 2 k.p.a., z tym że organ nie ma tu wyboru imusi postępowanie umorzyć, nie badając ani woli innychstron, ani zgodności umorzenia z interesem społecznym39. Ko-lejny przypadek, w którym organ może umorzyć postępowa-nie, zachodzi wówczas, gdy właściciel lub wieczystyużytkownik nieruchomości wystosuje oświadczenie, iż nie za-mierza zbyć swej nieruchomości cudzoziemcowi ubie-gającemu się o zezwolenie.Następnym przepisem zamieszczonym w ustawie o nabywa-

niu nieruchomości przez cudzoziemców, który wykazuje, iżpaństwo chroni interes gospodarczy, jest art. 3d. Reguluje onkwestie wydania promesy cudzoziemcowi, który nie może sięjeszcze ubiegać o wydanie zezwolenia. Cudzoziemiec, którychce nabyć nieruchomość w Polsce, z wielu przyczyn nie możesię od razu ubiegać o uzyskanie zezwolenia i wówczas ubiegasię o promesę, np. gdy chce nabyć nieruchomość w drodze li-

cytacji. Często ubiega się o promesę, gdy nieruchomość, którąchce nabyć, nie ma uregulowanego stanu prawnego, czyli np.toczy się postępowanie spadkowe. Cudzoziemiec ubiega się opromesę także w przypadku, gdy chce nabyć wydzieloną częśćnieruchomości, a nie zostały jeszcze zakończone postępowa-nia związane z jej podziałem geodezyjnym. Art. od 1 do 3custawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców rów-nież wskazują na to, iż państwo stoi na straży interesu RP. Wmyśl tych przepisów przy wydawaniu promesy koniecznemusi być współdziałanie Ministra Obrony Narodowej, a wprzypadku nieruchomości rolnych – ministra właściwego dospraw rozwoju wsi (sprzeciw wniesiony przez te organy po-woduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych niemoże wydać promesy), a także złożenie przez wnioskodawcękompletu dokumentów, tak jak przy ubieganiu się o wydaniezezwolenia. Należy zwrócić uwagę na to, że organ nakłada nasiebie obowiązek późniejszego wydania zezwolenia, a zatemjuż w dniu wydania promesy cudzoziemiec musi spełniaćwszelkie warunki umożliwiające wydanie mu zezwolenia nanabycie nieruchomości, udziałów lub akcji. Postępowanie zwniosku o wydanie promesy nie jest ani postępowaniemuproszczonym, ani przyspieszonym40. Wniosek o wydanie pro-mesy podlega opłacie skarbowej, dlatego też należy dołączyćdo niego dowód jej uiszczenia , która w tym przypadku wynosi98 zł, co wynika z ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej41.Warto podkreślić, że promesa ważna jest tylko przez rok od

dnia wydania. Należy zauważyć, że jej okres ważności jest opołowę krótszy niż zezwolenia. Wynika to z tego, że udzieleniepromesy powoduje stan związania po stronie organu w zakre-sie obowiązku wydania zezwolenia w przyszłości, a ten okresnie może być nadmiernie wydłużony z uwagi na chociażbyzmieniające się stosunki faktyczne i prawne dotyczące nieru-chomości i stron postępowania. Bieg terminu ważności pro-mesy, tak jak w przypadku zezwolenia, rozpoczyna się z dniemdoręczenia decyzji stronom, a gdy strony otrzymały decyzjęw różnych terminach, liczy się termin późniejszy. Gdy upłynietermin ważności promesy, wówczas decyzja wygasa. Oznaczato, że organ będzie miał kompetencje w postaci wydania ze-zwolenia, ale nie będzie już związany promesą do wydania ze-zwolenia posiadaczowi promesy. Art. 3d ust. 4 ustawy onabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców mówi o tym,że w okresie ważności promesy nie można odmówić wydaniazezwolenia, chyba że uległ zmianie istotny dla rozstrzygnięciasprawy stan faktyczny. Dlatego też organ będzie musiał wydaćzezwolenie, jeżeli w okresie ważności promesy zostanie przezuprawnionego z tego tytułu złożony wniosek o nabycie nieru-chomości, a nie ulegnie zmianie stan faktyczny42.Ustawodawca wprowadził także przepis dotyczący tego, że mi-

nister właściwy do spraw wewnętrznych ma obowiązek składa-nia corocznie sejmowi, w terminie do dnia 31 marca,szczegółowego sprawozdania z realizacji ustawy o nabywaniunieruchomości przez cudzoziemców, co oznacza, że państwomonitoruje rynek obrotu nieruchomościami przez cudzoziem-ców i tym samym dba o swoje interesy .Sprawozdanie, które minister właściwy do spraw wewnętrz-

nych przedstawia corocznie sejmowi, powinno zawierać wszczególności dane dotyczące liczby udzielonych zezwoleń, ro-dzaju, obszaru oraz terytorialnego rozmieszczenia nierucho-mości, których te zezwolenia dotyczą, a także dane o liczbie

37

lato 2012


decyzji odmawiających udzielenia zezwoleń, co jest wyrazemtego, że państwo monitoruje rynek nabywania nieruchomościprzez cudzoziemców.Analizując sprawozdanie z 2010 r. ministra właściwego do

spraw wewnętrznych z realizacji ustawy o nabywaniu nieru-chomości przez cudzoziemców, należy zauważyć, że w 2010 r.wydano 336 zezwoleń na nabycie przez cudzoziemców nieru-chomości (w tym lokali) akcji i udziałów, z tego 264 zezwole-nia dotyczyły nieruchomości gruntowych. 62 zezwoleniawydane zostały na nabycie lokali mieszkalnych położonych wstrefie nadgranicznej oraz lokali użytkowych, a 10 zezwoleńdotyczyło nabycia lub objęcia udziałów bądź akcji43. W porów-naniu z latami ubiegłymi liczba wydawanych zezwoleń na na-bycie nieruchomości systematycznie maleje od 2004 r., wktórym wydano 1065 zezwoleń. Natomiast liczba zezwoleń wy-dawanych na nabycie lub objęcie udziałów lub akcji utrzymujesię od 2005 r. na zbliżonym poziomie. W 2010 r. organ wydał69 decyzji odmawiających udzielenia zezwolenia. Decyzje od-mowne spowodowane zostały sprzeciwem Ministra Rolnictwai Rozwoju Wsi wobec nabycia nieruchomości rolnych. Inneprzyczyny odmowy to najczęściej brak wykazania więziłączących wnioskodawcę z Rzecząpospolitą Polską oraz nie-uzupełnienie przez stronę materiału dowodowego pozwa-lającego na ustalenie okoliczności faktycznych, dającychpodstawę do wydania zezwolenia44. Sprawozdanie zawiera również informacje dotyczące nabywa-

nia nieruchomości bez zezwolenia. W 2010 r. nabytych zostałobez zezwolenia 8156 nieruchomości, w tym 4202 lokali. Wykry-tych zostało 114 transakcji zawartych z naruszeniem przepisówustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców45. Jestto dość znaczna liczba, zważywszy na fakt, że nabycie nieru-chomości dokonywane bywa najczęściej w drodze umowy cy-wilnej zawieranej w formie aktu notarialnego, a notariusz zurzędu powinien dbać o zgodność takiej umowy z przepisamiobowiązującego prawa. Jak wynika z analizy zawartej w spra-wozdaniu w 2010 r., wydawane zezwolenia na nabycie nieru-chomości dotyczyły najczęściej nieruchomości położonych naobszarze województwa dolnośląskiego i świętokrzyskiego46. Na-tomiast cudzoziemcy, którzy uzyskali zezwolenie, najczęściejmieli obywatelstwo niemieckie, ukraińskie i holenderskie i takikapitał47. Zakup nieruchomości w Polsce cieszy się dużym za-interesowaniem ze strony sąsiednich państw, które dzięki temustają się bliskimi partnerami politycznymi i ekonomicznymi. Wyrazem ochrony interesu państwa przez ustawodawcę i jed-

noczesnym dopełnieniem całej procedury wydania zezwoleniajest wprowadzenie przez ustawodawcę art. 5 do ustawy o na-bywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zgodnie z treś-cią tego artykułu cudzoziemiec bez przedstawienia zezwoleniaministra właściwego do spraw wewnętrznych, a w przypadkuustanowienia w zezwoleniu specjalnych warunków – także do-wodu z dokumentu urzędowego o ich spełnieniu nie może do-konywać czynności prawnych oraz wpisów prawa własności iprawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 5 ustawy o naby-waniu nieruchomości przez cudzoziemców adresowany jest dostron czynności prawnych, a więc nabywców i zbywców nie-ruchomości, a także do notariuszy sporządzających umowy wformie aktów notarialnych, sądów prowadzących księgi wie-czyste i dokonujących w nich wpisów oraz sądów gospodar-czych dokonujących wpisów do rejestru przedsiębiorców

Krajowego Rejestru Sądowego w zakresie nabywania lub obej-mowania udziałów lub akcji spółek handlowych z siedzibą naterytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak istotne znaczenie marespektowanie wymogu wskazanego w art. 5 ustawy o naby-waniu nieruchomości przez cudzoziemców, można się prze-konać po lekturze przepisów art. 6. Przepisy te wprowadzająrygor bezwzględnej nieważności nabycia nieruchomości przezcudzoziemca, jeżeli nabycia dokonano z naruszeniem przepi-sów ustawy. O nieważności nabycia nieruchomości orzekawłaściwy sąd powszechny z powództwa o ustalenie (art. 189k.p.c.). Właściwość miejscowa sądu wyznaczona jest miejscempołożenia nieruchomości (art. 38 k.p.c.), natomiast o tym, czyw sprawie orzekać będzie sąd rejonowy czy okręgowy, decy-duje wartość nieruchomości (art. 16 i 17 k.p.c.).Z pozwem o ustalenie stwierdzenia nieważności nabycia nie-

ruchomości może wystąpić strona takiej czynności prawnej,właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości wójt(burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek wojewódz-twa lub wojewoda albo minister właściwy do spraw wewnętrz-nych. Uprawnienie to, na podstawie art. 7 k.p.c., przysługujetakże prokuratorowi, który może żądać wszczęcia postępowa-nia w każdej sprawie, jak również wziąć udział w każdymtoczącym się postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymagatego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesuspołecznego.

Zakończenie Podsumowując rozważania na temat ustawy o nabywaniu nie-

ruchomości przez cudzoziemców, należy stwierdzić, że zmie-niające się uwarunkowania społeczno-gospodarcze i postępującaliberalizacja ustawy nie wpłynęły na pierwotne założenia usta-wodawcy z okresu międzywojennego, które miały na celuprzede wszystkim stanie na straży interesu państwa. Dowodzitego instytucja zezwolenia, która nigdy nie została zniesionapomimo zastosowania rozmaitych wyłączeń. Ustawa o naby-waniu nieruchomości przez cudzoziemców zawiera liczneprzepisy wzmacniające skuteczność kontroli nabywania nie-ruchomości przez cudzoziemców, m.in. nałożenie na ministrawłaściwego do spraw wewnętrznych obowiązku badania le-galności transakcji nabycia nieruchomości przez cudzoziem-ców oraz prowadzenia rejestrów nieruchomości, udziałów iakcji nabytych lub objętych przez cudzoziemców za zezwole-niem lub bez konieczności uzyskania zezwolenia. Jak wynikaz przedstawionej wyżej analizy, obrót nieruchomościami w Pol-sce z udziałem cudzoziemców podlega skutecznej kontroli mi-nistra właściwego do spraw wewnętrznych i nie stwarzazagrożenia dla interesów narodowych, a społeczeństwo pol-skie nie powinno się obawiać tego zjawiska.Należy stwierdzić, że ustawa o nabywaniu nieruchomości

przez cudzoziemców jest wyposażona w jasne i przejrzyste za-sady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, któreopierają się na obiektywnych, stabilnych i publicznych kryte-riach wydawania zezwoleń. Skuteczna kontrola państwa w za-kresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców niestanowi bariery dla inwestycji gospodarczych, wpływającychna sytuację gospodarczą Polski.

DOROTA CISAK

Autorka jest doktorantką Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Katolickiego

Uniwersytetu Lubelskiego im. Jana Pawła II w Lublinie

1. Uwagi wstępne

Ustawa – Prawo budowlane1 oparta została na tzw. zasadziepowszechności reglamentacji robót budowlanych2, zgodnie zktórą wolne od pozwolenia na budowę są tylko roboty wyraźniew ustawie wyszczególnione. Ustawa jednocześnie przewidujedwie formy tej reglamentacji: ogólną – polegającą na obowiązkuuzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz uproszczoną– tj. nałożenie na inwestora obowiązku dokonania zgłoszeniazamiaru wykonania robót budowlanych3. Obydwie formy reg-lamentacji mają charakter prewencyjny, tj. umożliwiający or-ganom administracji publicznej ocenę zgodności zamierzeniabudowlanego z prawem na etapie przygotowania inwestycji4. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie specyfiki pro-

cedury zgłoszenia robót budowlanych w kontekście jednegoz wielu aspektów prawnych z nią związanych5, tj. skutków

upływu 30-dniowego terminu od dnia dokonania zgłoszenia.Skutki te można podzielić na materialnoprawne – wywołująceokreślone konsekwencje w sferze uprawnień inwestora i kom-petencji organu administracji publicznej oraz procesowe– nakładające na organ administracji architektoniczno-bu-dowlanej określone ograniczenia w zakresie przysługującychmu środków proceduralnych.

2. Konstrukcja prawna procedury zgłoszeniarobót budowlanych

Jak wspomniano wyżej, ustawa – Prawo budowlane jako za-sadę przyjmuje, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte iwykonywane przez inwestora jedynie po uzyskaniu ostatecz-nej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust.1 ustawy– Prawo budowlane), której wydanie musi zostać poprze-

38

lato 2012


Przypisy:

1 Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez obcokrajowców (Dz.U. nr 31, poz. 178).2 F. Hartwich, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Wyd. Beck War-

szawa 2004, s. 2.3 J. Kawecka-Pysz, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Wyd. Za-

kamycze Kraków 2004, s. 23.4 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach

(Dz.U. nr 83, poz. 465).5 J. Kawecka-Pysz, op.cit., s. 24.6 Mowa o uchwałach SN: z 24 września 1970 r., III CZP 55/70, OSP 1973, nr

6, poz 120; z 31 stycznia 1986 r. III CZP 70/85, OSN 1986, nr 12, poz. 107; z30 grudnia 1992 r., OSN 1993, nr 6 poz.99

7 J. Kawecka-Pysz, op. cit., s. 25.8 Ustawa z dnia 8 listopada 1990 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nierucho-

mości przez cudzoziemców Dz.U. nr 79, poz. 466.9 Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicz-

nych Dz.U. nr 123, poz. 600 ze zm.10 Ustawa z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nierucho-

mości przez cudzoziemców Dz.U. nr 45, poz. 198.11 J. Kawecka-Pysz, op. cit., s. 32.12 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe Dz.U. nr 140, poz. 939 ze zm.13 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających

kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustro-jową państwa Dz.U. nr 106, poz. 668 ze zm.

14 Ustawa z dnia 3 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomościprzez cudzoziemców Dz.U. nr 16, poz. 166.

15 Ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych Dz.U. nr 94,poz. 1037 ze zm.

16 Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej Dz.U.nr 101, poz. 1178 ze zm.

17 Z uzasadnienia projektu ustawy wynika wprost, że zmiana podyktowana byłakoniecznością realizacji zobowiązań wynikających z treści art. 44 ust. 7Układu Europejskiego; patrz: druk sejmowy III kadencji, nr 2302.

18 J. Kawecka-Pysz, op. cit., s. 34.19 I. Wereśniak-Masri, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w Polsce.

Komentarz, Wyd. CH Beck 2011, s. 45.20 Tamże, s. 26.21 Tamże, s. 28.22 Orzeczenie WSA z dnia 4.6.2004 r. V SA 5153/03, niepubl.23 Orzeczenie WSA z dnia 21.01.2008 r. V SA/Wa 2309/07, niepubl.24 Orzeczenie WSA z dnia 23.03.2009 r. V SA/Wa 2920/08, Legalis25 Orzeczenie WSA z dnia 19.05.2009 r. V SA/Wa 2979/08, Legalis,26 I. Wereśniak-Masri, op. cit., s. 71.27 Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w

2010 r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cu-dzoziemców (patrz: Druk 4032 s. 17).

28 I. Wereśniak-Masri, op. cit., s. 27.29 Tamże s.2830 Ustawa z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych Dz.U. z 2007 r.

nr 42, poz. 274 ze zm.31 I. Wereśniak-Masri, op. cit., s. 76.32 Tamże33 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Wyd. CH Beck 2001, s. 65.34 F. Hartwich, op. cit., s. 139.35 I. Wereśniak- Masri, op. cit., s. 73.36 Tamże, s. 75.37 Wyrok NSA z dnia 19.06.1997 r. V SA 1512/96, OSP 1998, nr 2, poz. 29.38 Tekst rezolucji wraz z memorandum wyjaśniającym zamieszczono w Prin-

ciples od Administrative Law Concerning the Relations Between Adminis-trative Authorities and Private Persons, Strasbourg 1996, s. 263-241,

39 I. Wereśniak- Masri, op. cit., s. 77.40 Tamże, s. 82.41 Ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej Dz.U. nr 225, poz. 1635 ze zm.;

załącznik część I, pkt 2042 I. Wereśniak-Masri, op. cit., s. 83.43 Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z realizacji w

2010 r. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cu-dzoziemców s.27

44 Tamże, s. 28.45 Tamże, s. 53.46 Tamże, s. 28.47 Tamże, s. 29.

CHARAKTERYSTYKA SPECYFICZNYCH CECH PROCEDURY

ZGŁOSZENIA ROBÓT BUDOWLANYCH W ASPEKCIE SKUTKÓW UPŁYWU

TERMINU WNIESIENIA SPRZECIWU DO ZGŁOSZENIA

MAGDALENA SOŚNIAK

dzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.Celem tego postępowania jest zbadanie zgodności planowanejinwestycji z prawem, w tym także rozważenie przez organ ad-ministracyjny, czy prawa osób trzecich nie mogą zostać naru-szone przez projektowaną inwestycję. Osoby te mają prawoudziału w postępowaniu i uzyskanie ochrony ich interesówprawnych6. Decyzja kończąca postępowanie określa granicewolności budowlanej inwestora, jednocześnie jednak stanowidla niego prawną gwarancję, iż organ administracyjny zbadałzgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa, właści-wie wyważył interesy inwestora oraz osób trzecich, a zatemrealizując inwestycję w zaufaniu do treści wydanej w sprawiedecyzji ostatecznej, inwestor postąpi zgodnie z prawem.Związana jest z tym kwestia odpowiedzialności prawnej za wy-daną w sprawie decyzję administracyjną, w tym odpowiedzial-ności odszkodowawczej w przypadku, gdyby decyzja ostatecznaokazała się wadliwa. Biorąc pod uwagę złożoność zasygnalizo-wanych wyżej problemów, należy zauważyć, że proceduraogólna, pomimo szeregu niedoskonałości, zapewnia najpełnie-jszą realizację fundamentalnych zasad prawa administracyj-nego, tj.: konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności(rozpatrywanej zarówno z punktu widzenia inwestora, jak i osóbtrzecich), zasady zaufania do państwa i do organów admini-stracji oraz zasady praworządności. W ramach tej procedury wy-ważone zostają prawo inwestora do zagospodarowania jegonieruchomości oraz ochrona indywidualnych interesów osóbtrzecich. Dlatego krytycznie należy ocenić pojawiające się w pro-jektach aktów prawnych próby niemal całkowitego zastąpieniaprocedury ogólnej procedurą zgłoszenia7. Jednocześnie jednak wymóg uzyskania pozwolenia na bu-

dowę dla wszystkich inwestycji oraz wszystkich robót budow-lanych powodowałby spowolnienie inwestycji lub ich realizacjęw warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też ustawodawcaprzewidział, że niektóre inwestycje oraz niektóre roboty bu-dowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o po-zwoleniu na budowę. Wyjątki te określa art. 29 oraz art. 31ustawy – Prawo budowlane. Należy pamiętać, że wyjątki te sta-nowią listę zamkniętą, a zatem niedopuszczalne jest stosowa-nie w tym zakresie wykładni rozszerzającej8. W ramachpowyższych wyjątków ustawodawca rozróżnił te inwestycje lubroboty budowlane, których przeprowadzenie nie wymaga ja-kiejkolwiek formy reglamentacji administracyjnej, oraz te, wstosunku do których zastosowana jest reglamentacja w formieuproszczonej, czyli obowiązek zgłoszenia robót budowlanychpołączony z możliwością wniesienia przez organ sprzeciwu wdrodze decyzji administracyjnej. Należy przy tym zauważyć, że obowiązkiem dokonania

zgłoszenia objęta jest większość wyjątków od obowiązku uzys-kania pozwolenia na budowę. Ratio legis takiej regulacji polegana tym, że roboty te co do zasady uznane są za związane z nie-wielkim stopniem zagrożenia dla interesu publicznego lub in-dywidualnego. W odróżnieniu jednak od robót budowlanychniepodlegających żadnej reglamentacji – w konkretnych oko-licznościach mogą takie zagrożenie powodować (np. poprzezingerencję w ład przestrzenny ustalony przez przepisy miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź przezwprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich) i z tegowzględu powinny podlegać ocenie organów administracji pub-licznej9. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ratio legis dla

poszczególnych wyjątków powinno być rozpatrywane rów-nież z uwzględnieniem przepisów ustaw, w których wyjątki tezostały wprowadzone, co bywa niedostrzegane w praktyce ad-ministracyjnej10.

3. Charakter prawny postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych oraz podstawowe

sposoby jego zakończenia – sprzeciw lub milczenie organu

Zgodnie z art. 30 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia robótbudowlanych należy dokonać przed terminem rozpoczęciarobót budowlanych11. Do ich wykonywania można przystąpić,jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej w ter-minie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie w dro-dze decyzji sprzeciwu oraz nie później niż po upływie 2 lat odokreślonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jak wynika z powyższego brzmienia przepisu, postępowanie

w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych co do zasadymoże się zakończyć dwojako: albo wniesieniem przez organadministracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do do-konanego przez inwestora zgłoszenia, albo poprzez jego nie-wniesienie w ciągu 30 dni od dnia dokonania skutecznegozgłoszenia. Jako sposób zakończenia postępowania zainicjo-wanego dokonanym zgłoszeniem praktyka odróżnia także tzw.zawiadomienie inwestora o braku zamiaru wniesienia sprze-ciwu. Rozwiązanie to jest akceptowane w orzecznictwie12, na-leży się jednak zgodzić z poglądami nauki13, że w aspekciekonstrukcji prawnej sprzeciwu takie zawiadomienie nie wy-wiera skutków prawnych, tzn. do czasu upływu terminu downiesienia sprzeciwu inwestor – nawet jeżeli otrzymał zawia-domienie o braku zamiaru do wniesienia sprzeciwu – nie jestuprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych, a organ po-siada kompetencję do wniesienia sprzeciwu w terminie, nawetjeżeli uprzednio zawiadomił inwestora o odmiennym zamia-rze. Nie powinna natomiast budzić większych wątpliwościmożliwość umorzenia postępowania w przedmiocie zgłosze-nia jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a), chociaż należyzauważyć, że ta ostatnia kwestia wywoływała rozbieżności worzecznictwie. Ostatnie dwa sposoby zakończenia postępowa-nia pozostaną jednak poza zakresem szerszego omówienia wniniejszym artykule. Charakter prawny sprzeciwu jako decyzji administracyjnej nie

budzi większych wątpliwości. Sprzeciw stanowi akt ze-wnętrzny, zawierający oświadczenie woli organu administracjiarchitektoniczno-budowlanej, ustanawiający – na podstawienormy prawa materialnego – konsekwencje prawne dla zindy-widualizowanego stanu faktycznego14. Oznacza on dla adresatabrak zgody na podjęcie działań inwestycyjnych, czego rzeczjasna nie należy utożsamiać z brakiem możliwości realizacji pla-nowanego zamierzenia budowlanego w ogóle, ale brak zgodyna zastosowanie procedury uproszczonej i konieczność uzys-kania przez inwestora pozwolenia na budowę. Dopiero wynikprocedury ogólnej zadecyduje, czy realizacja planowanegoprzedsięwzięcia na danym terenie jest czy nie jest możliwa.Sprzeciw może zostać wniesiony w przypadkach określonych

w ustawie. Można je podzielić na dwie grupy. Po pierwsze, prze-pisy prawa określają sytuacje, których wystąpienie obligujeorgan administracyjny do wniesienia sprzeciwu, a więc sprze-ciw należy do kategorii decyzji administracyjnych związanych,

39

lato 2012


w których organ nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym, awystąpienie jednej z określonych w przepisach przesłanek po-woduje, że sprzeciw musi zostać wydany. Przesłanki te sąadekwatne do etapów postępowania w przedmiocie zgłosze-nia. W pierwszej kolejności organ bada, czy zgłoszenie jestkompletne pod względem formalnym (tj. czy zawiera wszyst-kie składniki konstytutywne15, powodujące, że pismo w ogólejest zgłoszeniem). Wątpliwości w doktrynie powodują kon-sekwencje takich braków, w tym w szczególności kwestia, czyw takiej sytuacji może znaleźć zastosowanie przepis art. 64 § 2k.p.a. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby, że w takim wy-padku organ, po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia tychbraków, powinien pozostawić pismo bez rozpoznania, zawia-damiając o tym zgłaszającego. Wydaje się jednak, że proce-dura zgłoszenia uregulowana w sposób szczególny w prawiebudowlanym przewiduje jednolitą sankcję za nieuzupełnieniebraków niezależnie od charakteru tych braków (formalne lubmaterialne), tj. wydanie decyzji o sprzeciwie. Odróżnienie cha-rakteru braków będzie miało natomiast znaczenie dla ocenyprawnej takiego sprzeciwu (o czym poniżej). Drugi charakterbraków to braki materialne, które podlegają badaniu dopieropo ustaleniu, że pismo inwestora nosi charakter zgłoszenia (tj.zawiera wszystkie elementy konstytutywne). Wówczas organbada dokumenty dołączone do zgłoszenia. Ustawodawcaokreśla, że odpowiednie szkice i rysunki powinny zostaćdołączone do zgłoszenia „w zależności od potrzeb”. Należy sięzgodzić, że zwrot ten nie oznacza, iż obowiązek dołączenia dozgłoszenia odpowiednich szkiców i rysunków powstanie za-wsze, gdy zażąda tego organ, czyli że zarówno sama koniecz-ność takiego dołączenia, jak i stwierdzenie, czy szkice lubrysunki są „właściwe”, pozostawione zostaje uznaniu organuadministracji architektoniczno-budowlanej16. Ocena zasad-ności samego postanowienia o uzupełnieniu braków material-nych, jak i sprzeciwu wniesionego w przypadku ichnieuzupełnienia podlega ocenie w aspekcie przepisów prawaoraz wiedzy technicznej, w aspekcie oceny należytego groma-dzenia przez organ materiału dowodowego. Wydaje się zatem,że zarówno w przypadku braków formalnych (czyli brakówkonstytutywnych zgłoszenia), jak i w razie obiektywnej, tj. uza-sadnionej treścią zgłoszenia, konieczności uzupełnienia bra-ków materialnych organ nakłada na zgłaszającego, w drodzepostanowienia, obowiązek uzupełnienia brakujących doku-mentów, określając odpowiedni termin dla ich dostarczenia.W przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze de-cyzji, i jest to pierwsza z przesłanek wniesienia sprzeciwu.Kolejnym zadaniem organu administracji publicznej jest usta-

lenie, czy wskazana inwestycja jest jedną z kategorii zwolnio-nych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy nienarusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania prze-strzennego lub innych przepisów bądź w przypadku budowytymczasowego obiektu budowlanego, który przepisy określająjako zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,czy nie została dokonana względem lokalizacji, w której takiobiekt już istnieje. W przypadku negatywnej weryfikacji któ-rejkolwiek z powyższych okoliczności organ zobowiązany jestdo wniesienia sprzeciwu. Jeżeli natomiast weryfikacja nastąpipomyślnie, organ nie wydaje żadnego aktu, a inwestor poupływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może rozpocząćrealizację inwestycji.

Dopiero po dokonaniu analizy, czy w danej sprawie nie za-chodzą przesłanki do wniesienia tzw. sprzeciwu obligatoryj-nego, organ może podjąć rozważania, czy nie istniejąprzesłanki uprawniające organ do wniesienia sprzeciwu opar-tego o art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane17. Decyzja tanosi odmienny charakter. Zgodnie z brzmieniem powyższegoprzepisu właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji osprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanieokreślonego obiektu lub robót budowlanych objętych co dozasady jedynie obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacjamoże naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowa-nia przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpie-czeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiskalub stanu zachowania zabytków, 3) pogorszenie warunkówzdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądźzwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsied-nich. Z brzmienia powyższego przepisu („organ może nałożyć”)w literaturze wyprowadzany jest wniosek, że przepis ten upo-ważnia organ do wydania decyzji w oparciu o uznanie admi-nistracyjne18. Przyjęcie tego poglądu oznacza, że wystąpieniejednej ze wskazanych wyżej przesłanek nie obliguje organu downiesienia sprzeciwu, a przepis pozwala organowi admini-stracji na dokonanie wyboru konsekwencji prawnych ustalo-nego w sprawie stanu faktycznego (wniesienie sprzeciwu lubmilczenie)19.Pogląd ten zyskał również swoich przeciwników20. Wskazują

oni, że w omawianym wypadku nie może być mowy o uznaniuadministracyjnym, gdyż luz decyzyjny, jakim dysponuje organ,może się odbywać wyłącznie w granicach oceny stanu fak-tycznego oraz interpretacji pojęć niedookreślonych (a więc luzdecyzyjny odnosić się będzie wyłącznie do wcześniejszych eta-pów stosowania prawa, tj. zebrania elementów stanu faktycz-nego i prawnego sprawy). Zgodnie z tym poglądem, jeżeliorgan uzna, że zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia jed-nej z ww. przesłanek (np. możliwość utrwalenia uciążliwościdla terenów sąsiednich), wówczas ma nie tylko prawo, ale rów-nież obowiązek wniesienia sprzeciwu21. To stanowisko wy-prowadzane jest z konstytucyjnej zasady praworządności,jednakże nie wydaje się słuszne. Po pierwsze, zasada ta niestoi na przeszkodzie wprowadzeniu przez ustawodawcę możli-wości wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne, akonstrukcja ta jest wręcz zjawiskiem pożądanym w aspekcieniezbędnego uelastycznienia działania organów administra-cji22. Po drugie, przeciwko temu stanowisku przemawia lite-ralna wykładnia przepisu, chociaż rzecz jasna wykładnia takanie jest wystarczająca dla interpretacji normy prawa administ-racyjnego23 i aby możliwa była ocena zakresu luzu decyzyjnegoorganu administracji, zwrot ten powinien zostać zestawiony zpozostałymi składnikami normy prawnej. Po trzecie jednak, sta-nowisko to w praktyce mogłoby prowadzić raczej do narusze-nia zasady praworządności, poprzez pozbawienie organuadministracji pewnego minimum dozwolonej elastyczności.Oznaczałoby, że w sytuacji, w której organ nie wniósł sprze-ciwu, mimo że był do tego zobowiązany, doszło do naruszeniaprawa, ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi24. Ponie-waż na etapie dokonywania zgłoszenia analizie podlega jedynie„prawdopodobieństwo”, a nie „pewność” wystąpienia określonychskutków, tym samym dla oceny legalności działania organu(w tym niewniesienia sprzeciwu) konieczne byłoby dokonanie

40

lato 2012


analizy, czy w momencie zgłoszenia organ w sposób właściwyocenił brak takiego prawdopodobieństwa, w tym czy mógł lubpowinien był przewidzieć, że inwestycja może wywołać okreś-lony skutek. Ocena taka musiałaby zatem zawierać elementnadmiernie subiektywny, zbliżony do modelu oceny należytejstaranności w prawie cywilnym, lub nawet konstrukcji winy wprawie karnym. Tymczasem w wielu sytuacjach faktycznychmożna wyobrazić sobie pewne minimalne lub hipotetyczneprawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek określonych wpowyższym przepisie. Nałożenie na organ prawnego obo-wiązku wydania w takiej sytuacji decyzji o sprzeciwie powodo-wałoby, że zakończenie postępowania w drodze milczeniaorganu byłoby wyjątkiem, a tym samym – procedura uprosz-czona stałaby się fikcją25. Co więcej, psychologiczne motywywydania decyzji administracyjnej skłaniałyby w takim wypadkuraczej do wydania decyzji o sprzeciwie „na wszelki wypadek”. Wydaje się, że należy się przychylić do poglądów, zgodnie z

którymi sprzeciw wydany w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy –Prawo budowlane ma charakter decyzji opartej na uznaniu ad-ministracyjnym i jego legalność podlega kontroli właściwej dlatego rodzaju decyzji26. Jest jednak również przykładem normy,w której występuje zjawisko ograniczenia uznania przez użyciepojęć nieostrych27, w którym to ustawodawca, przez stworze-nie jednej kategorii luzu (tj. luzu interpretacyjnego wobec po-jęcia nieostrego), ogranicza inną kategorię luzu (uznanieadministracyjne). Organ administracji stosując art. 30 ust. 7ustawy – Prawo budowlane powinien zatem mieć możliwośćdokonania oceny stopnia prawdopodobieństwa wystąpieniaokreślonych przesłanek oraz dokonania wyboru konsekwen-cji prawnych własnej oceny. Organ powinien następnie wyka-zać i uzasadnić, w oparciu o którą z przesłanek zadecydowało nałożeniu tego obowiązku. W tym celu organ dokonuje – wtreści uzasadnienia – również interpretacji pojęć niedookreś-lonych. Powyższe okoliczności będą podlegać kontroli podkątem działania w granicach uznania administracyjnego, wtym spełnienia i należytego uzasadnienia przesłanek upo-ważniających organ do wydania decyzji28. Należy przy tympodkreślić, że uzasadnienie poszczególnych przesłanek po-winno się opierać na okoliczności konkretnej inwestycji.W żadnym wypadku nie może się składać ze stwierdzeń ogól-nych, możliwych do zastosowania do wszystkich inwestycjidanego rodzaju, gdyż mogłoby to w konkretnych wypadkachpowodować, iż wyłączenia dokonane przez ustawodawcę wart. 29 i 31 ustawy – Prawo budowlane pozostałyby zapisamimartwymi29.O ile charakter prawny sprzeciwu jako decyzji administra-

cyjnej kończącej postępowanie w przedmiocie zgłoszeniarobót budowlanych nie jest kwestionowany, o tyle roz-bieżności w literaturze i orzecznictwie budzą dwie kwestie:charakter prawny procedury zgłoszenia robót budowlanychoraz charakter prawny drugiego ze wskazanych wyżej sposo-bów zakończenia tego postępowania i jego zakończenie w dro-dze milczenia organu, tj. niewniesienia sprzeciwu w terminie30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Zostaną one poniżej je-dynie zasygnalizowane w zakresie, w jakim konieczne są dladokonania analizy charakteru prawnego terminu do wniesie-nia sprzeciwu30.Pierwsza grupa poglądów, którą reprezentują m.in. L. Bar i E.

Radziszewski31 oraz B. Majchrzak32, przyjmuje, że zgłoszenie

budowy lub robót budowlanych wszczyna postępowanie admi-nistracyjne (jest formą podania), z tym jednakże zastrzeżeniem,iż nie wszystkie przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w tym po-stępowaniu. W tym ujęciu, w aspekcie materialnoprawnym,milczenie organu stanowi formę aktu administracyjnego (in-dywidualnego i zewnętrznego), jednakże na tyle specyficzną,iż niemożliwe jest zastosowanie wobec niej środków odwoław-czych, przewidzianych w przepisach k.p.a. Wspólne dla tejgrupy poglądów jest twierdzenie, że owo milczenie polegającena niewydaniu decyzji powoduje skutek w postaci uzyskaniaprawa do prowadzenia robót budowlanych32. W tej grupie po-glądów szczególnie interesujący jest pogląd B. Majchrzaka,który ustosunkowując się szeroko do poglądów doktryny,wprowadza w ślad za przedstawicielami doktryny niemieckiejteorię aktu administracyjnego konkludentnego.Druga grupa poglądów, którą reprezentują m.in. T.B. Ba-

biel33, M. Szewczyk34 oraz M. Laskowska35, uznaje zarównosamo dokonanie zgłoszenia, jak i „przyjęcie zgłoszenia”, tj. mil-czenie organu, za czynność materialno-techniczną. Pogląd tenwynika z treści art. 109 k.p.a. który przewiduje jedynie dwieformy prawne decyzji administracyjnej, tj. pisemną i ustną.Jednakże autorzy przyznają jednocześnie, że kompetencja or-ganu do milczącego przyjęcia zgłoszenia nie może oznaczaćbierności organu i samo dokonanie zgłoszenia nakłada naorgan administracji architektoniczno-budowlanej obowiązekpodjęcia szeregu czynności, w tym w szczególności zapozna-nia się z treścią dokonanego zgłoszenia, oceny jego komplet-ności (w tym ewentualnie nałożenia w drodze postanowieniaobowiązku uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia), a wszczególności zbadania przesłanek do wniesienia sprzeciwuobligatoryjnego. W odróżnieniu od poprzedniej grupy po-glądów źródłem uprawnień inwestora nie jest jakiekolwiekdziałanie organu administracji, ale samo prawo i fakt prawo-twórczy, czyli upływ terminu. Należy jednak zauważyć, że w aspekcie proceduralnym,

wspólnym dla wszystkich autorów, jest przyznanie, iż niewszystkie przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie dla pro-cedury zgłoszenia, ale część z nich powinna być jednak sto-sowana bądź to bezpośrednio (zgodnie z teorią L. Bara i E.Radziszewskiego), bądź odpowiednio, w drodze analogii (taknp. B. Majchrzak)36 w tych miejscach w których przepisyprawa budowlanego zawierają luki. Konkludując zatem powyższy zarys problemów związanych

z charakterem proceduralnym samego zgłoszenia robót bu-dowlanych oraz procedury zainicjowanej tym zgłoszeniem, na-leży się przychylić do poglądów uznających, że w aspekcieproceduralnym zgłoszenie wszczyna administracyjne postę-powanie jurysdykcyjne o charakterze szczególnym. Postępo-wanie to uregulowane jest przepisami ustawy – Prawobudowlane, ale w przypadku, w którym ustawa ta jako lex spe-cialis nie reguluje jakiejś kwestii, należy stosować instytucjeokreślone w przepisach kodeksu postępowania administra-cyjnego w drodze reguły interpretacyjnej lex specialis derogatlegi generali. Przyjęcie powyższego poglądu determinuje cha-rakter czynności organu po dokonaniu zgłoszenia przez in-westora jako czynności podejmowanych w ramach proceduryspecjalnej, do których organ jest upoważniony i zobowiązany. Z kolei w aspekcie materialnoprawnym niewątpliwym skut-

kiem i istotą milczenia organu jest wiążące ustalenie sytuacji

41

lato 2012


prawnej inwestora, tj. – podobnie jak w przypadku pozwoleniana budowę – ustalenie nieistnienia żadnej, znajdującej oparciew obowiązującym prawie przeszkody w podjęciu określonejdziałalności inwestycyjnej. Jak się wydaje, należy się przy-chylić do poglądów, zgodnie z którymi milczenie organu jestformą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, toczącej się wpostępowaniu o charakterze szczególnym, z której wynikauprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.Zarówno procedura ogólna (pozwolenie na budowę), jak i pro-cedura szczególna (zgłoszenie) stanowią tę samą kategoriędziałań administracji publicznej. Zgodnie z regułą ogólnąprawa budowlanego roboty budowlane należą do kategoriidziałań reglamentowanych i wymagają (co do zasady) po-twierdzenia przez organ administracyjny uprawnienia inwes-tora do ich wykonywania. Niezależnie od tego, czy możliwośćrealizacji robót budowlanych wynikać będzie z decyzji admi-nistracyjnej, czy z milczenia organu administracji, jej źródłemjest zachowanie organu podjęte w ramach jurysdykcyjnegopostępowania administracyjnego.

4. Charakter prawny terminu na wniesienie sprzeciwujako terminu materialnoprawnego o skutkach procesowych

Jak wskazano wyżej, nie ulega wątpliwości podstawowy sku-tek upływu 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu,jakim jest konkretyzacja stosunku administracyjnego – możli-wość realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem38. Ta konsek-wencja prawna pozwala na przyjęcie, że termin na wniesieniesprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, macharakter materialnoprawny, a nie procesowy39. Jednak spe-cyfika powyższego terminu powoduje, że wywiera on równieżistotne skutki procesowe40. Przede wszystkim od strony pod-miotowej zakończenie postępowania poprzez „milczenie or-ganu”, na skutek upływu terminu do wniesienia sprzeciwu,prowadzi do utraty kompetencji organu administracji archi-tektoniczno-budowlanej do dalszego jurysdykcyjnego rozpo-znawania sprawy i jej zakończenia w drodze wydaniajakiejkolwiek decyzji administracyjnej41. Ta najistotniejszakonsekwencja powoduje, że szczególnie wnikliwie powinnabyć analizowana kwestia sposobu liczenia oraz upływu po-wyższego terminu, w tym w szczególności kwestia tego, w jakisposób należy rozumieć „wniesienie sprzeciwu”.Pomimo rozbieżności w orzecznictwie nie powinien ulegać

większej wątpliwości początek biegu owego terminu. Jest nimdzień następujący po dokonaniu przez inwestora zgłoszeniakompletnego w rozumieniu przepisów procedury szczególnej,tj. art. 30 prawa budowlanego, a więc po pierwsze – posia-dającego wszystkie konstytutywne cechy zgłoszenia, ale także– zawierającego m.in. wszystkie niezbędne szkice i rysunki,jeżeli inwestor został zobowiązany do ich dostarczenia. Tymsamym w sytuacji, w której organ wezwał inwestora do uzu-pełnienia braków w określonym przez siebie (realnym dospełnienia)42 terminie, początek biegu terminu na wniesieniesprzeciwu powinien być liczony od dnia, w którym inwestoruzupełnił braki, lub – w przypadku, w którym braki nie zos-tały usunięte – od terminu wyznaczonego na ich usunięcie.Istnieją jednak również poglądy, zgodnie z którymi termin tenulega przerwaniu (zawieszeniu) na okres od dnia doręczeniainwestorowi postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłosze-

nia do dnia uzupełnienia wskazanych braków43. Należy jednaknadmienić, że istnieją stanowiska, zgodnie z którymi postano-wienie organu, wzywające inwestora do uzupełnienia braków,nie ma znaczenia dla biegu terminu materialnoprawnego. Dla-tego niezależnie od terminu wyznaczonego na uzupełnieniebraków organ może wnieść sprzeciw jedynie w terminie 30 dniod dnia złożenia przez inwestora pisma w sprawie zgłoszenia.Wydaje się, że tego rodzaju stanowisko jest nieprawidłowe,gdyż nie uwzględnia wspomnianej wyżej konieczności wyda-nia sprzeciwu (lub jego niewydania) w rezultacie dokonaniaw jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oceny me-rytorycznej zgłoszenia, która nie może być dokonana, dopókizgłoszenie nie jest kompletne. Istotniejsze jednak problemy występują z określeniem

upływu powyższego terminu, a tym samym z rozumieniem po-jęcia „wniesienie sprzeciwu”, w tym w szczególności kwestia,czy organ administracji publicznej w terminie 30 dni jest zo-bowiązany wydać i wysłać, czy też także doręczyć inwestorowidecyzję o sprzeciwie. W powyższym zakresie można zauważyćtrzy grupy poglądów, jakie zarysowały się w orzecznictwiesądowoadministracyjnym44. Zostaną one pogrupowane w za-leżności od czynności, jakie zobowiązany jest podjąć organ ad-ministracji publicznej, aby wypełnić przesłanki wniesieniasprzeciwu.Pierwsza z grup poglądów związana jest niewątpliwie z naj-

większym wysiłkiem organizacyjnym po stronie pracownikóworganu administracyjnego i dla skutecznego wniesienia sprze-ciwu wymaga zarówno wydania, jak i doręczenia inwestorowidecyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia doręczenia orga-nowi zgłoszenia45. Pogląd ten jest również akceptowany w lite-raturze46. Uzasadnienie takiego poglądu wynika z jednoznaczniesystemowo powiązanych z nim regulacji zawartych w art. 2 Kon-stytucji RP oraz art. 104, art. 109 i art. 110 k.p.a. Decyzja admi-nistracyjna jako akt zewnętrzny, kierowany do podmiotuindywidualnie określonego, musi zostać zakomunikowana ad-resatowi w formie przewidzianej w k.p.a. Zwolennicy tego po-glądu koncentrują się w tym aspekcie na zasadzie związaniaorganu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzjąod momentu jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.).Zatem to doręczenie (lub ogłoszenie) aktu administracyjnegostanowi jego wprowadzenie do obrotu prawnego, natomiastdecyzje niezakomunikowane adresatowi w ten sposób trak-tuje się jako decyzje nieistniejące lub niewywierające skutkówprawnych. Brak związania organu decyzją do chwili jej dorę-czenia oznacza, że do tego momentu akt administracyjny,choćby zredagowany i podpisany, może być jeszcze przezorgan zmieniony i nie nosi cechy stabilnego rozstrzygnięcia. Według drugiej grupy poglądów termin na wniesienie sprze-

ciwu to termin do sporządzenia i podpisania decyzji zawie-rającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce operatorapublicznego zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.47. Jednocześnie zwo-lennicy tej grupy poglądów podkreślają znaczenie dowodowedaty nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie dlazarzutu antydatowania decyzji przez organ administracyjny wcelu stworzenia pozoru zachowania terminu dla wniesieniasprzeciwu. Przytaczane wyroki przyznają jednak, że sięgają doprzepisów kodeksu postępowania administracyjnego stano-wiących podstawę do określenia zachowania terminu właści-wych dla czynności dokonywanych przez inny podmiot,

42

lato 2012


aniżeli organ administracji, tj. podmiot zewnętrzny (stronę)(art. 57 § 5 k.p.a.). Możliwość ich zastosowania wyprowadzają– w drodze wykładni celowościowej – głównie z zasady rów-ności określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wydaje się jed-nak, że takie stanowisko nie jest właściwe z dwóch powodów.Po pierwsze, przepisy art. 57-60 k.p.a. dotyczą jedynie termi-nów procesowych, a nie materialnoprawnych48. Po drugie, na-leży zauważyć, że postępowanie administracyjne nie zostałoukształtowane jako postępowanie kontradyktoryjne, w którymjedną ze stron jest organ administracyjny, a drugą stroną pod-miot zewnętrzny. Wręcz przeciwnie – organy administracyjneprowadzą omawiane postępowanie, działając w sposób wład-czy, jednostronnie decydują o treści stosunku prawnego, jakipołączy je z podmiotem stojącym poza strukturami admini-stracji publicznej49. Organ administracyjny w toku postępowa-nia administracyjnego nie jest więc stroną i nie ma do niegozastosowania konstytucyjna zasada równości podmiotów. Obej-muje ona bowiem nakaz identycznego traktowania wszystkichadresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lubpodobnej sytuacji prawnej, a sytuacja prawna strony postępo-wania administracyjnego nie jest podobna do sytuacji organuprowadzącego to postępowanie. Pomiędzy jednostką a pań-stwem z istoty nie zachodzi stosunek równości, a przepisyprawa administracyjnego (materialnego i procesowego) tę nie-równość mają uczynić mniej dotkliwą dla adresatów aktów ad-ministracyjnych. W szczególności w zakresie przepisów prawa materialnego nie

jest dopuszczalne stosowanie jakiejkolwiek analogii, pro-wadzącej do rozszerzenia kompetencji organu administracyj-nego. Istotną cechą działania organu administracyjnegopowinno być działanie wyłącznie na podstawie i w granicachprawa materialnego, co oznacza, iż (odwrotnie niż w stosunkudo obywatela) w odniesieniu do działania organu dozwolonejest tylko to, co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy.Jeżeli uznamy decyzję wydaną, a nie doręczoną za decyzję nie-istniejącą zgodnie z art. 110 k.p.a. lub za decyzję istniejącą, aleprawnie nieskuteczną, którą organ może jeszcze zmienić dodnia jej doręczenia, to tym samym uznamy, iż do dnia dorę-czenia inwestorowi sprzeciwu trwa kompetencja organu dozmiany własnej decyzji o sprzeciwie, nieznajdująca bezpośred-niego oparcia w normie prawa materialnego50. Odwrotnie niżnakazuje reguła in dubio pro libertata, to strona zostaje ograni-czona w możliwości realizacji prawa zabudowy w sposób, którynie wynika wprost z żadnej normy prawa materialnego. Pre-zentowana grupa poglądów m.in. w pojęciu kompetencji downiesienia sprzeciwu upatruje uprawnienie organu do działaniaaż do ostatniego dnia terminu włącznie, uznając, iż należy roz-różnić pojęcie „wydania decyzji” od pojęcia „doręczenie decyzji”i termin odnosić się powinien wyłącznie do tej pierwszej czyn-ności. Nie bez racji zwolennicy tego poglądu wskazują również,że instytucja terminu na wniesienie sprzeciwu oznacza, iż jegozachowanie musi być odnoszone do postępowania organu ad-ministracji, a nie postępowania doręczyciela czy też samejstrony. Wydaje się jednak, że powyższe postulaty można roz-ważać jedynie w aspekcie de lege ferenda. Tego typu zmianyprzewidywał zresztą projekt nowelizacji ustawy – Prawo bu-dowlane z dnia 23 kwietnia 2009 r., który nie wszedł w życie naskutek powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyj-nego. Tym bardziej jednak wyprowadzanie wniosków o do-

puszczalności takiej interpretacji na gruncie obowiązującegostanu prawnego sprzeczne jest nie tylko z wykładnią językową,ale również systemową i funkcjonalną. Dlatego należy się zgo-dzić z B. Majchrzakiem, że podstawowym argumentem prze-mawiającym przeciwko omawianej grupie poglądów jest fakt, iżżaden przepis materialnoprawny nie nakłada na inwestora obo-wiązku samoograniczenia się w wykonywaniu przysługującychmu praw majątkowych, czyli nie zobowiązuje do powstrzyma-nia się od realizacji inwestycji do czasu otrzymania decyzji or-ganu administracji publicznej. Tym samym, pomimo wieluwzględów celowościowych, interpretacja obowiązującegoprawa administracyjnego może akceptować jedynie poglądpierwszy.Prezentowany jest także pogląd, że dla zachowania terminu

wystarczające pozostaje jedynie wydanie decyzji zawierającejsprzeciw, rozumiane jako jej sporządzenie i podpisanie, nieza-leżnie od tego, czy zostanie ona wysłana lub doręczona już pojego upływie51. Zgodnie z tym poglądem uzewnętrznienie woliorganu nie jest w ogóle wymagane dla samego zachowaniaprzez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przezsamo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydaniedecyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107k.p.a. Pogląd ten jednak jest sprzeczny nie tylko z przepisamipostępowania administracyjnego, ale również z zasadamiskładania oświadczeń woli określonymi w przepisach prawacywilnego, do których by należało sięgnąć, jeżeli posługuje sięjuż pojęciem właściwym dla tej gałęzi prawa52. Należy przy tymzauważyć, że w praktyce można spotkać decyzje sporządzonei podpisane w oznaczonym dniu, które zostały doręczone stro-nie kilka, lub nawet kilkadziesiąt lat od dnia ich wydania53. Takiwypadek oznaczałby – zgodnie z proponowaną wykładnią – żedziałanie inwestora, który zrealizował inwestycję w zaufaniu domilczenia organu, okazałoby się nielegalne. Powyższa inter-pretacja sprzyjałaby także rozwojowi, wspomnianych przezdrugą grupę poglądów, patologicznych działań organów admi-nistracji, polegających na antydatowaniu decyzji i wydaje sięnie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

5. Skutki procesowe upływu terminu do wniesieniasprzeciwu w postępowaniu przed organem

drugiej instancji

Jak wskazano powyżej, kompetencja organu do wniesieniasprzeciwu jest określona czasowo przez przepis prawa mate-rialnego (art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane) i po upływie30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencję do wydaniadecyzji o sprzeciwie. Skutkiem takiej regulacji są istotnezmiany w modelu jurysdykcyjnego postępowania administra-cyjnego w zakresie postępowania przed organem drugiej in-stancji. Podstawowa modyfikacja polega na wyłączeniumożliwości posługiwania się jakimikolwiek środkami za-skarżenia służącymi na drodze administracyjnej i sądowoad-ministracyjnej, w przypadku zakończenia postępowania wdrodze milczenia organu. Kwestia ta nie budzi większychwątpliwości w doktrynie ani w orzecznictwie. Istotnym aspektem skutków proceduralnych dla postępowania

przed organem II instancji jest kwestia dopuszczalności meryto-rycznego rozstrzygnięcia przez organ dokonujący weryfikacjisprzeciwu, o istocie sprawy po uprzednim stwierdzeniu

43

lato 2012


wystąpienia przesłanek uzasadniających usunięcie sprzeciwuz obrotu prawnego (tj. o zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).Przeciwko takiej możliwości wypowiada się dosyć jednolicieorzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 21 maja 2009 r.54. Na-czelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie od-wołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużeniamaterialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwiew razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Zatemw sytuacji, gdy upłynął termin z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawobudowlane, organ drugiej instancji powinien się ograniczyć dorozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lubo uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Przedewszystkim nie może zatem uchylić wadliwego sprzeciwu iwydać nowej decyzji o sprzeciwie, z uwagi na upływ terminu55.Podobnie wypowiedział się B. Majchrzak i M. Laskowska wpowoływanych w niniejszym artykule publikacjach, z tym żeM. Laskowska56 wskazuje na możliwość wydania decyzji uchy-lającej sprzeciw niepołączonej z umorzeniem postępowania,jako swoistego rozstrzygnięcia „na korzyść” strony odwołującejsię, zastępującego milczące rozstrzygnięcie organu pierwszejinstancji. Należy jednak zauważyć, że praktyczne znaczeniepowyższego problemu jest niewielkie. Niezależnie bowiem odtego, czy organ II instancji uchyli pierwszy sprzeciw i wyda wsprawie nowy, czy też utrzyma w mocy pierwszy sprzeciw znowym uzasadnieniem, efekt praktyczny będzie identyczny. Istotniejszym problemem jest natomiast możliwość zastoso-

wania art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydanie w sprawie decyzji przeka-zującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organpierwszej instancji. Dominująca linia orzecznictwa przyjmuje,że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie w ta-kich przypadkach, w których po wydaniu decyzji przez organII instancji, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznaniaprzez organ I instancji, nie upłynął trzydziestodniowy termin li-czony od dnia dokonania zgłoszenia. Przykładowo, w wyrokuz dnia 21 maja 2009 r.57 Naczelny Sąd Administracyjny stwier-dził, iż: „Organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138§ 2 k.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazaćsprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możli-wością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynąłtermin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust.5 ustawy – Prawo budowlane”. Odmienne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyrokach z

dnia 8 czerwca 2011 r.58 oraz w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. 59.Kwestia ta została potraktowana jedynie na marginesiegłównego wywodu, jednakże Sąd uznał możliwość wydania de-cyzji opartej na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wdacie orzekania przez wojewodę upłynął już termin z art. 30ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do poglądów literatury w tym zakresie, należy

zauważyć, że M. Laskowska60 dopuszcza wydanie decyzji ka-sacyjnej, ograniczając ją jednak do wypadku, gdy stwierdzonezostały tego rodzaju braki w zgłoszeniu, co do których organnie wezwał zgłaszającego do ich usunięcia. W takim wypadkuautorka uznaje, że od dnia wydania decyzji kasacyjnej powi-nien zacząć bieg nowy, 30-dniowy termin do wniesienia sprze-ciwu. B. Majchrzak wskazuje decyzję opartą na dyspozycji art.138 §2 k.p.a. jako jedno z możliwych rozstrzygnięć w sprawie,nie odnosząc się w ogóle do kwestii wydania ponownegosprzeciwu po upływie terminu materialnoprawnego.

Wydaje się zatem, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta wsposób jednoznaczny przez przedstawicieli doktryny.Wydaje się, że ani przepis prawa materialnego, ani szczególny

model postępowania jurysdykcyjnego zainicjowanego zgłosze-niem nie wyłączają same przez się przepisów k.p.a. do-tyczących modelu postępowania przed organem drugiejinstancji. Jednak odróżnić należy teoretyczną możliwość wy-dania określonej decyzji od celowości danej decyzji, w aspek-cie jej konsekwencji prawnych i wskazań co do dalszegosposobu postępowania przed organem pierwszej instancji. Przede wszystkim zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest za-

sadne we wszystkich tych przypadkach, w których po wyda-niu decyzji przez organ II instancji, przekazującej sprawę doponownego rozpoznania przez organ I instancji, nie upłynąłjeszcze trzydziestodniowy termin liczony od dnia dokonaniazgłoszenia (sytuacja ta jest trudna do wyobrażenia w prak-tyce). Wydaje się również, że należy dopuścić wydanie decyzjiopartej na art. 138 §2 k.p.a. w sytuacji, w której w postępowa-niu przed organem I instancji istniały braki formalne, a więcbraki tego rodzaju, które w sposób niewątpliwy obligowałyorgan do wezwania zgłaszającego do ich uzupełnienia, tj. brakiw zakresie opisywanych wyżej konstytutywnych cech zgłosze-nia. W takiej sytuacji można mówić o sprzeciwie przedwczes-nym, tj. decyzji wydanej w odniesieniu do dokumentu, którenie nosiło cech kompletnego zgłoszenia. W jakichkolwiek in-nych wypadkach wydanie decyzji kasacyjnej, chociaż nie-wyłączone ani nieograniczone przez przepis szczególny, wydajesię niecelowe w tym znaczeniu, iż oznaczać musi jednoczesnezobowiązanie organu pierwszej instancji do umorzenia postę-powania jako bezprzedmiotowego. Niedopuszczalne jest bo-wiem ponowne rozstrzyganie sprawy, co do której nastąpił jużupływ materialnoprawnego 30-dniowego terminu. W konsekwencji przedstawionych rozważań przyjąć należy,

że organ odwoławczy w postępowaniu zakończonym decyzją osprzeciwie może orzec: (i) o utrzymaniu decyzji organu pierw-szej instancji w mocy albo (ii) o uchyleniu zaskarżonej decyzjii umorzeniu postępowania lub ewentualnie – zgodnie z propo-zycjami składanymi w literaturze – o samoistnym uchyleniusprzeciwu (iii) o umorzeniu postępowania odwoławczego, np.gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonałazgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzjiorganu pierwszej instancji. Może również uchylić decyzję osprzeciwie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania,jeżeli decyzja o sprzeciwie została wniesiona przedwcześnie, awięc organ zakończył merytorycznie postępowanie jurysdyk-cyjne w odniesieniu do dokumentu, które nie nosiło charakteruzgłoszenia. W innych wypadkach organ drugiej instancji coprawda może uchylić sprzeciw i przekazać sprawę do ponow-nego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ale wyłącznieze wskazaniem, że organ ten powinien umorzyć postępowaniejako bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniejsze zakończeniesprawy administracyjnej w drodze milczenia organu.

MAGDALENA SOŚNIAK

Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Administracyjnego WydziałuPrawa i Administracji UJ, radcą prawnym OIRP w Krakowie.

Praca magisterska z dziedziny prawa umów budowlanych została nagrodzonaw konkursie na najlepszą pracę magisterską, organizowanym przez „Przegląd

Prawa Handlowego”

44

lato 2012

DZIAŁ NAUKOWY - RTYKUŁY

Przypisy:1 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz.

1623 . 2 Por. Z. Leoński, Zasada wolności budowlanej i jej administracyjnoprawne

ograniczenia, [w:] Rola materialnego prawa administracyjnego a ochronapraw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998, s. 140 i n.

3 Por. np. K. Małysa, Proces inwestycyjno-budowlany, Kraków 2002, s. 74 i n.;por. I. Weiss, R. Jurga, Inwestycje budowlane, s. 81 i n., E. Radziszewski,Prawo budowlane, przepisy i komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 85 in.; M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w Ustawie – Prawobudowlane, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XIV, 2005, s. 435-436.

4 Por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia2011 r. Kp 7/09, dotyczącego braku zgodności z Konstytucją określonychprzepisów nowelizacji ustawy – Prawo budowlane z dnia 23 kwietnia 2009 r.

5 Kompleksową analizę aspektów prawnych procedury zgłoszenia robót bu-dowlanych prezentuje m.in. B. Majchrzak w monografii Procedura zgłoszeniarobót budowlanych, Warszawa 2008.

6 Zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, stronami w postępowaniu wsprawie pozwolenia na budowę, obok inwestora są właściciele, użytkownicywieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze od-działywania obiektu. W literaturze przyjmuje się przy tym, iż – w odróżnie-niu od inwestora – interes prawny tych osób ma charakter refleksowy,pośredni w stosunku do bezpośredniego interesu prawnego inwestora. Natemat zagadnienia ochrony interesów osób trzecich w procesie administra-cyjnym por. np. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogól-nym administracyjnym, [w:] Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczychw postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2005, W. Jakimowicz, Interesindywidualny w prawie administracyjnym, „Casus” 1999, nr 14, A. Kucharska,Strona refleksowa w postępowaniu administracyjnym, „Jurysta” 7/2006.

7 Ostatnia taka próba, podjęta przez nowelizację ustawy – Prawo budowlanez 29 kwietnia 2009 r. spotkała się z druzgocącą krytyką środowisk nauko-wych, która znalazła odzwierciedlenie w powoływanym wyżej wyroku TK zdnia 20 kwietnia 2011 r. (Kp 7/09). Pomimo to, zgodnie z doniesieniami pra-sowymi, trwające prace nad tzw. nowym kodeksem budowlanym nadal zmie-rzają do zastąpienia szeregu obszarów podlegających obecnie procedurzeogólnej, przez procedurę zgłoszenia. Trudno odnieść się do planowanychzmian bez poznania ich szczegółów, jednak należy jeszcze raz podkreślić, iżtego rodzaju zmiany powinny być wprowadzane ze szczególną ostrożnościąi w świetle wszystkich zastrzeżeń wskazywanych w powoływanym wyrokuTrybunału Konstytucyjnego.

8 Por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (IISA/Kr 547/08), LEX nr 518844.

9 Por. W. Szwajdler, K. Małysa, Prawo budowlane i inne teksty prawne, War-szawa 1996, s. IX i. n. W podobnym duchu wypowiedział się WojewódzkiSąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., w któ-rym stwierdził, iż: „Postępowanie wszczęte zgłoszeniem zamiaru realizacji in-westycji ma specyficzny charakter. Dotyczy ono takich przedsięwzięć, które zzałożenia nie ingerują w interesy podmiotów indywidualnych czy dobra pub-liczne, takie jak bezpieczeństwo budowlane, środowisko, przyrodę itd. z inten-sywnością, która wymagałaby przeprowadzenia szczegółowej kontroliwarunków ich realizacji zwieńczonej uzyskaniem aktu administracyjnego, bezktórego rozpoczęcie prac byłoby niemożliwe (nielegalne)” (II SA/Rz 139/09,orzeczenie pochodzi z bazy orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 Przykładem jest nowelizacja ustawy – Prawo budowlane wprowadzona przeztzw. ustawę szerokopasmową, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniurozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. nr 106 poz. 675),którą jednoznacznie przesądzono, że antenowa konstrukcja wsporcza orazinstalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie bu-dowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15ustawy – Prawo budowlane, co zgodnie z uzasadnieniem projektu tej ustawy(s. 36 Uzasadnienia rządowego projektu ustawy opublikowanego m.in. nastronach internetowych Urzędu Komunikacji Elektronicznej) miało na celuzarówno usunięcie pojawiających sie w praktyce rozbieżności, jak i usunię-cie barier procesu inwestycyjnego. Jeżeli zatem ustawodawca uznał, iż in-stalacja antenowych konstrukcji wsporczych co do zasady nie wymagauzyskania pozwolenia na budowę, to praktyka wnoszenia sprzeciwu w opar-ciu o art. 30 ust. 6 pkt 1ustawy – Prawo budowlane jest sprzeczna nie tylkoz prawem, ale także z celem wprowadzonego przepisu. Także w kontekścieokreślonego przez ustawodawcę celu powinien być rozpatrywany sprzeciwwniesiony w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Okolicz-ności, w oparciu o które nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia nabudowę, powinny być badane wnikliwie w kontekście powyższego celu, wprzeciwnym bowiem wypadku zwolnienie ustawodawcy z obowiązku uzys-kania pozwolenia na budowę stałoby się fikcyjne, gdyż pozwolenie na bu-dowę obligatoryjne zostaje zastąpione przez wnoszenie sprzeciwów tzw.fakultatywnych.

11 Roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia stanowią samo-wolę budowlaną i podlegają przepisom art. 48 ustawy – Prawo budowlane, couzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego.

12 Por. NSA o.z. w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2000 r. II SA/Lu 217/99: „Organnie ma obowiązku wyczekiwania 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 2ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 zezm.), których upływ oznaczałby milczącą aprobatę organu dla zgłoszonej in-

westycji, uprawniającą do rozpoczęcia robót budowlanych. Wcześniejsze zaję-cie stanowiska w sprawie przez właściwy organ uprawnia inwestora do rozpo-częcia realizacji zgłoszonej inwestycji”.

13 W tej kwestii por. B. Majchrzak, j.w. str. 99, oraz orzeczenie NSA w Lubli-nie, z dnia 18 kwietnia 2000 roku II SA/Lu 217/99,

14 B. Majchrzak, j.w. s. 6115 Do niewątpliwie konstytutywnych składników zgłoszenia należą: (i) wska-

zanie osoby inwestora (zgłaszającego), (ii) jego adresu, (iii) żądania, (iv)złożenie podpisu, (v) ewentualnie: złożenie pełnomocnictwa. Zgodnie z art.30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić również:(vi) rodzaj, (vii) zakres, oraz (viii) sposób wykonywania robót budowlanych,oraz (ix) termin ich rozpoczęcia. Bez wątpienia określenie rodzaju, zakresui sposobu wykonywania robót budowlanych należy uznać za składnik kon-stytutywnych elementów zgłoszenia. Jednak w przypadku gdy zgłoszeniezawiera określenie tych elementów, tj. nie ulega wątpliwości, iż pismo do-tyczy zgłoszenia określonych robót budowlanych, ale organ żąda od inwes-tora złożenia dodatkowych wyjaśnień (np. dotyczących szczegółowego opisusposobu wykonywania poszczególnych robót budowlanych), należy uznać,iż żądanie takie należy do elementów materialnoprawnych gromadzeniaprzez organ materiału dowodowego.

16 Tak: J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 386

17 W przedmiocie samodzielności podstaw do wniesienia sprzeciwu w oparciuo ww. przepis zob. M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych wustawie – Prawo budowlane, Gdańskie Studia Prawnicze 2005, nr XIV, s. 436i 438; B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia…, s. 58, oraz powoływany wyżejWyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 139/09.

18 Tak: K. Małysa, Nowe regulacje procesu inwestycyjno-budowlanego, Kraków2004, s. 91.

19 Na temat konstrukcji prawnej uznania administracyjnego, por: M. Jaśkowska,Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZeszytyNaukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 5-6 (32)/2010, M. Jaśkowska,Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracjipublicznej, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Nie-wiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, t. I; E. Ochendowski, Uznanie ad-ministracyjne (tzw. „swobodne uznanie”), Prawo administracyjne, częśćogólna, Toruń 2001, M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1990.

20 B. Majchrzak, j.w. s. 58 i 59, M. Laskowska, j.w. s. 449.21 Tak: M. Laskowska, j.w. s. 449.22 Tak: J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, j.w. s. 312.23 Por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wydawnictwo

Wolters Kluwer 2006, s. 431. 24 Należy zwrócić uwagę, że jedną z przyjmowanych w literaturze konsekwencji

przystąpienia przez inwestora do realizacji inwestycji, co do której organ zo-bowiązany był do wniesienia sprzeciwu, ale tego zaniechał, jest wszczęcieprocedury opartej na art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane oraz ewentualnaodpowiedzialność z art. 417-420 kodeksu cywilnego.

25 Przykładowo można sobie wyobrazić, że w objętych przepisem art. 29 ust.1pkt 1 obiektach gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającązabudową zagrodową znakomita większość może potencjalnie spowodowaćminimalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (np. poprzezzwiększenie liczby stanowisk dla bydła lub trzody chlewnej). Istnieje więcpewien stopień prawdopodobieństwa wystąpienia określonego skutku, jed-nak ocena, czy stopień ten jest wystarczający dla poddania inwestycji pro-cedurze ogólnej, powinien pozostać w granicach uznania organurozstrzygającego konkretną sprawę.

26 Tak też: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 maja 2008 r. II SA/Gl 124/08. 27 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, j.w. s. 314.28 Por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu admi-

nistracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, [w:] ZeszytyNaukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5-6/2010, s. 517.

29 Np. gdyby uznać, że sama wysokość montowanego urządzenia decyduje otym, czy zamierzenie inwestycyjne może powodować zagrożenie bezpie-czeństwa dla ludzi i mienia, czy też nie, ustawodawca z pewnością wprowa-dziłby w ustawie – Prawo budowlane stosowne ograniczenie dlazastosowania procedury zgłoszenia. Jednakże nie zdecydował się nawyłączenie montażu urządzeń na obiektach budowlanych z proceduryzgłaszania inwestycji. Dlatego też sama wysokość budynku, na którym mabyć instalowane urządzenie, ani też wysokość samego urządzenia nie po-winny determinować zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1.

30 Szerzej na temat milczenia w przypadku zgłoszenia robót budowlanych: B.Majchrzak, Procedura zgłoszenia…, s. 112 i n. Natomiast syntezę głównychtez przedstawicieli doktryny na temat milczenia w materialnym prawie ad-ministracyjnym przedstawia m.in. P. Dobosz, w publikacji, Milczenie i bez-czynność w prawie administracyjnym, Wydawnictwo UniwersytetuJagiellońskiego, seria C, s. 348 i n. Odniesienie się do wszystkich konsek-wencji prawnych wynikających zarówno ze specyfiki instytucji zgłoszenia,jak i poszczególnych poglądów doktryny wykracza poza ramy niniejszegoartykułu. Jako przykłady problemów interpretacyjnych mających znaczeniepraktyczne, poza wspomnianą już informacją o niewniesieniu sprzeciwu,wskazać można m.in. takie kwestie jak: (i) konsekwencje prawne realizacjiinwestycji, co do której organ nie wniósł sprzeciwu, w sytuacji gdy sprzeciwbył obowiązkowy (w pewnym zakresie odpowiada to sytuacji, w której ro-boty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o po-zwoleniu na budowę, która jednakże została uchylona w następstwie

45

lato 2012


stwierdzenia jej nieważności), (ii) problem kontroli działań organu admini-stracji publicznej, w sytuacji naruszenia interesów osób trzecich, które zuwagi na uproszczenia proceduralne nie brały udziału w postępowaniu wsprawie zgłoszenia, a o możliwości naruszenia ich interesów dowiedziałysię bądź w trakcie, bądź też już po zrealizowaniu inwestycji objętej obo-wiązkiem zgłoszenia.

31 L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks …. s. 86.32 B. Majchrzak, j.w. s. 85 i n. 33 Tak też: J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 359. 34 T. Babiel, Nadzór budowlany. Kompetencje organów administracji. Wzory.

Akty prawne, Warszawa 2001, s. 75-80. 35 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Admini-

stracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995,s. 119.

36 M. Laskowska, j.w. s. 438.37 Należy podkreślić, że dopuszczalność stosowania analogii na gruncie prze-

pisów materialnego prawa administracyjnego jest kwestionowana w litera-turze, natomiast została dopuszczona w odniesieniu do norm procesowych.Na temat problematyki analogii prawa: por. np.: M. Jaśkowska, Charaktery-styczne cechy stosowania prawa administracyjnego, [w:] Administracja pub-liczna u progu XXI wieku, red. Z. Niewiadomski, Przemyśl 2000; J. Nowacki,Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964 z. 3., J. Nowacki, Ana-logia legis, Warszawa 1966, E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administ-racyjnym, Łódź 1969.

38 Por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność, s. 370. 39 W pewnym uproszczeniu: za termin procesowy uznaje się okres, w ciągu

którego dokonuje się pewnych czynności lub kompleksu czynności proce-sowych, podczas gdy terminem materialnym jest okres, w ciągu któregomoże nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jed-nostki. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzajupraw i obowiązków (roszczeń). Tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks po-stępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.

40 Por. B. Majchrzak, j.w. s. 87 i n. 41 Na temat pojęcia kompetencji, por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja ad-

ministracyjna, Warszawa 1996, s. 37.42 Por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28

października 2008 r. II SA/Po 269/08 „Organ żądając uzupełnienia zgłosze-nia, powinien zgłaszającemu wyznaczyć termin, który w sposób realnyumożliwi wykonanie nałożonego nań obowiązku, z uwzględnieniem okolicz-ności konkretnej sprawy. Ustawodawca pozostawia w tym względzie swobodęorganowi, która w istocie nie może oznaczać dowolności. Żądanie dostarczeniapozwolenia, uzgodnień, opinii powinno uwzględniać czas adekwatny na ichuzyskanie od właściwego organu, aby dopuszczonego przez normę prawa douzupełnienia zgłoszenia nie czynić iluzorycznym. Termin czterodniowy na do-starczenie stanowiska Konserwatora Zabytków nie odpowiada tym standar-dom” LEX nr 509891.

43 Tak: M. Laskowska j.w. i przytaczane tam orzeczenie NSA oraz literatura,odmiennie – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 5 sierpnia 2009 r. VIII SA/Wa 17/09.

44 Analizie podlega przy tym zarówno orzecznictwo oparte na art. 30 ust. 5ustawy – Prawo budowlane, jak również art. 54 ustawy – Prawo budowlane,oparte na identycznej konstrukcji prawnej.

45 Tak m.in.: wyrok NSA: z dnia 15 listopada 2007 r., sygnatura II GSK 103/07,

z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1588/07, z dnia 16 grudnia 2009 r.,sygn. akt. II OSK 1926/08, wyroki WSA w Krakowie: z dnia 5 grudnia 2011roku, sygn. akt: II SA/Kr 1453/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego –do 31.12.2003 r.. – w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt. II SA/Kr965/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt. VIISA/Wa 83/10), wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn.akt.II SA/Ke 688/09). Powoływane wyroki pochodzą ze strony: http://orze-czenia.nsa.gov.pl.

46 B. Majchrzak, j.w. s. 67 i n.; tak też: M. Laskowska, j.w. s. 447 i n.47 Tak: Wyroki NSA: z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt. II OSK 445/06, z dnia

20 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 682/07, z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. aktII OSK 574/0, z dnia 2 września 2011 r. II OSK 737/11, wyrok WSA w Kra-kowie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 558/09. Powoływanewyroki pochodzą ze strony: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

48 W pewnym uproszczeniu: za termin procesowy uznaje się „okres, w ciągu któ-rego dokonuje się pewnych czynności lub kompleksu czynności procesowych”podczas gdy terminem materialnym „jest okres, w ciągu którego może na-stąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki.Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzaju praw i obo-wiązków (roszczeń)” (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania ad-ministracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

49 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 29.50 Być może przyjęcie tego poglądu miałoby mniejsze znaczenie praktyczne w

odniesieniu do sprzeciwu wydanego w trybie art. 54 ustawy – Prawo bu-dowlane, ale można sobie wyobrazić doniosłe konsekwencje, gdy organ wy-daje sprzeciw np. w trybie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, wysyłago za pośrednictwem Poczty Polskiej, a w międzyczasie zmienia zdanie i do-chodzi do wniosku, iż sprzeciw powinien się opierać na art. 30 ust. 7 ustawy– Prawo budowlane.

51 Tak: Wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10(http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

52 Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego: „Oświadczenie woli, które ma byćzłożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, żemogła zapoznać się z jego treścią”.

53 Tak w szczególności na gruncie przepisów tzw. Dekretu Warszawskiego,gdzie zdarza się, iż decyzja wydana w roku 1947 zostaje doręczona w latach90., por. wyrok NSA sygn. akt IV S.A. 720/94 odnoszący się pośrednio dotego typu sytuacji faktycznej, gdzie decyzja wydana w roku 1947 została do-ręczona w roku 1997.

54 II OSK 724/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).55 Tak też np.: WSA w Rzeszowie, w wyroku z dnia 29 września 2009 roku sygn.

akt II SA/Rz 446/1156 M. Laskowska, j.w. s. 443.57 II OSK 724/08, podobnie w wyroku z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt

II OSK 1674/08, podobnie WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 grudnia2009 r., sygn. II SA/Ke 688/09. Powoływane wyroki pochodzą ze strony:http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

58 II SA/Rz 256/11.59 II SA/Rz 54/11.60 M. Laskowska, j.w. s. 443.

46

lato 2011

46


Wprowadzenie

Zgodnie z brzmieniem art. 75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 paź-dziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ijego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiskaoraz o ocenach oddziaływania na środowisko1 (dalej: ustawaOOŚ) – w przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza ob-szar jednej gminy lub województwa decyzję o środowiskowychuwarunkowaniach wydaje odpowiednio wójt, burmistrz, pre-zydent miasta lub regionalny dyrektor ochrony środowiska,na którego obszarze właściwości znajduje się największa częśćterenu, gdzie ma być realizowane to przedsięwzięcie, w poro-zumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezy-dentami miast lub regionalnymi dyrektorami ochronyśrodowiska.W praktyce orzeczniczej można spotkać rozbieżną interpreta-

cję co do formy prawnej, jaką powinno przybrać współdziałanieorganów przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunko-waniach dla przedsięwzięcia wykraczającego poza właściwośćmiejscową organu prowadzącego postępowanie główne. Pro-blem ten był również aktualny w poprzednio obowiązującym sta-nie prawnym, gdy takiej formy współdziałania wymagał przepisart. 46a ust. 8 ustawy z dnia – Prawo ochrony środowiska (dalej:POŚ)2.

Zgodnie z pierwszym poglądem przepis ten nakłada obo-wiązek działania w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami,burmistrzami albo prezydentami miast w przypadku decyzji wy-kraczającej poza zakres właściwości miejscowej organu.Ustawa nakłada obowiązek działania w porozumieniu, które zkolei oznacza obowiązek współdziałania organów administra-cji w załatwianiu sprawy. Zatem stanowisko organuwspółdziałającego powinno zostać określone w formie posta-nowienia opartego na przepisie art. 106 § 5 k.p.a.3.

Drugie z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk pod-kreśla, że to ustawodawca wyraźnie określa, w jakich przypad-kach istnieje konieczność wydania postanowienia, a w jakichdecyzji administracyjnej. W związku z brzmieniem przepisówustawy dotyczących współdziałania organów, w których toprzepisach ustawodawca wyraźnie nie określił, iż zajęcie sta-nowiska przy wydaniu decyzji w porozumieniu z innym orga-nem następuje w formie postanowienia, to przez wydaniedecyzji w porozumieniu należy odczytać wydanie decyzji przezorgan prowadzący postępowanie główne przy zachowaniuwspółpracy z organami na terenie działania, których realizo-wane ma być przedsięwzięcie. Skoro organ współdziałający nie

prowadzi postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowi-skowych uwarunkowaniach, to nie ma on szczegółowej wiedzyna temat tejże inwestycji, nie posiada kompletu dokumentów doprzeprowadzenia oceny zasadności żądań stron, jak równieżprawnych możliwości skutecznego wnoszenia zmian w projektdecyzji sporządzony przez organ prowadzący postępowaniegłówne4. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydawania po-stanowienia uzgadniającego.W zakresie dotyczącym problemu wydawania decyzji o śro-

dowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu orzecznic-two sądów administracyjnych jest wyjątkowo ubogie. Tymbardziej wart odnotowania wydaje się wyrok WojewódzkiegoSądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r.5.Sąd ten stwierdził, iż cyt.: „Co prawda, zgodnie z treścią art.46 a ust. 8 POŚ uzgodnienie takie jest wymagane, to jednak zcyt. przepisu nie wynika wprost, w jakiej formie należy dokonaćpowyższego uzgodnienia. Co więcej, nawet gdyby przyjąć, żewłaściwą formą dla tego rodzaju uzgodnień jest tryb z art. 106§ 5 k.p.a., to ze względu na brak jednoznacznego określeniaformy, w jakiej ma być dokonywane uzgodnienie przewidzianew przepisie art. 46a ust. 8 POŚ, brak takiego uzgodnienia w try-bie art. 106 k.p.a. nie może uzasadniać stwierdzenia nie-ważności decyzji, ponieważ nie każde naruszenie przepisówochrony środowiska pociąga za sobą automatycznie skutek, októrym mowa w art. 11 POŚ”.Rozpatrując skargę kasacyjną od powyższego wyroku, rów-

nież Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie pochylił sięnad kwestią, czy zawarcie tego rodzaju porozumienia musi na-stąpić w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., czylizajęcia stanowiska przez ten organ w formie postanowienia,na które służy stronie zażalenie. Zdaniem Naczelnego SąduAdministracyjnego tego rodzaju porozumienie jest wymaganew ramach właściwości rzeczowej danego organu, a nie właś-ciwości miejscowej. Świadczy o tym także brak odesłania wprzepisach prawa materialnego regulujących kwestię poro-zumienia do art. 106 § 5 k.p.a. Nie jest to więc współdziałanieorganów, o którym stanowi art. 106 § 5 k.p.a., gdyż ratio legisart. 46a ust. 8 POŚ polega na tym, że w sytuacji „konfliktu”dwóch właściwych organów wskazuje jednoznacznie na jedenorgan i to on wydaje decyzję środowiskową, działając następ-nie w porozumieniu z innymi organami6.Na gruncie poglądów doktryny okoliczność, że współdziałanie

w ramach porozumienia polega na wydaniu postanowieniauzgadniającego na podstawie art. 106 k.p.a., w zasadzie niebudzi większych wątpliwości7.

47

lato 2012


WYDAWANIE DECYZJI O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH

W POROZUMIENIU Z INNYM ORGANEM– NA PODSTAWIE ART. 75 UST. 4 i 5 USTAWY Z DNIA 3 PAŹDZIERNIKA 2008 R. O UDOSTĘPNIANIU

INFORMACJI O ŚRODOWISKU I JEGO OCHRONIE, UDZIALE SPOŁECZEŃSTWA W OCHRONIE ŚRODOWISKA ORAZ O OCENACH ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO

MARCIN MAKOWSKI

Warto w tym miejscu przytoczyć również interpretację De-partamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko MinisterstwaŚrodowiska z dnia 6 lutego 2007 r., w której jednoznaczniewskazano, że porozumienie z organami gmin, na obszarze któ-rych mają być realizowane mniejsze części przedsięwzięcia,polega jedynie na umożliwieniu tym organom wypowiedzeniasię przynajmniej co do możliwości realizacji planowanej inwe-stycji na obszarze ich właściwości oraz co do projektu decyzjio środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzącysprawę powinien przede wszystkim powiadomić innych wój-tów (burmistrzów, prezydentów miast) o planowanym na ob-szarze ich właściwości przedsięwzięciu, tuż po otrzymaniuwniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowa-niach. Następnie, już po przeprowadzeniu postępowania oce-nowego, powinien przedłożyć zainteresowanym wójtom(burmistrzom, prezydentom miast) projekt decyzji o środo-wiskowych uwarunkowaniach, do akceptacji proponowanychw tym projekcie uwarunkowań zgody na realizację danegoprzedsięwzięcia. Ponadto wskazano, że przepisy prawne nieokreślają trybu przeprowadzania porozumienia. Nie powinnobyć ono w związku z tym nadmiernie sformalizowane; wy-starczające są tu urzędowe pisma potwierdzające podjęte usta-lenia, bez konieczności wydawania postanowień w trybiekodeksu postępowania administracyjnego. W żadnym wy-padku porozumienie to nie może być prowadzone w oparciu oprzepisy dotyczące samego postępowania w sprawie oceny od-działywania na środowisko. Jak już wskazano na wstępie, zaprzeprowadzenie przedmiotowej procedury jest odpowie-dzialny wyłącznie organ gminy, na obszarze której ma być rea-lizowana największa część przedsięwzięcia8.

Forma prawna stanowiska organu administracyjnegowspółdziałającego w porozumieniu

Przepisy prawa materialnego, ustanawiające obowiązek wy-dania aktu po uzyskaniu stanowiska innego organu przy wyda-waniu decyzji administracyjnych, używają szeregu określeńmających znaczenie w ocenie doniosłości stanowiska zajmowa-nego przez organ przed wydaniem decyzji. W przepisach prawamaterialnego stanowi się o wydaniu decyzji „w porozumieniu” zinnym organem, „po porozumieniu”, „za zgodą”, „w uzgodnie-niu”, „po uzgodnieniu”, „po zasięgnięciu opinii”, ale z zaznacze-niem np., że „opinia negatywna jest wiążąca”. Każde z tychokreśleń nadaje inny ciężar gatunkowy stanowisku organu, po-nieważ opinia nie będzie traktowana jako wiążąca, gdy przepiswprost nie nadaje jej takiej mocy, a ściślejsze formy zajętegostanowiska powodują, że decyzja jest w swej treści kształtowanaw tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, coprzez organ tę decyzję wydający9.Do uzyskania stanowiska innego organu dochodzi najczęściej

wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało już zakoń-czone i organ je prowadzący posiada zarys (projekt) rozstrzyg-nięcia w sprawie. Z uwagi na konieczność wyrażenia stanowiskaprzez inny organ – w zakresie treści owego projektu decyzji –postępowanie główne powinno być już zakończone, a w okre-sie przewidzianym na wypowiedzenie się w sprawie żadne czyn-ności procesowe nie mogą być już podejmowane. Od wyniku(treści) wyrażonego stanowiska może zależeć ostateczna treśćpodjętego rozstrzygnięcia w sprawie głównej10.

Mimo to przy braku szczegółowych regulacji to ostatecznie doorganu prowadzącego postępowanie główne należy ustalenie, wktórym momencie sprawa dojrzała do wystąpienia o zajęcie sta-nowiska. Organ zobowiązany do zajęcia stanowiska z kolei możewszcząć postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie,działając na podstawie art. 106 § 4 w granicach swej właściwościrzeczowej i miejscowej11. Zauważyć należy, że postępowanie wy-jaśniające przeprowadza się zawsze wtedy, gdy wydawany aktopiera się na faktach wymagających udowodnienia.Podnosi się również, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi pod-

stawy prawnej współdziałania, gdyż taką podstawą są przepisyszczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stano-wiska przez inny organ. Komentowany przepis określa jedyniezasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii pro-ceduralnych współdziałania z uwzględnieniem jednakże pierw-szeństwa przepisów szczególnych ustanawiających inne regułyi zasady współdziałania12. Regulacja art. 106 sama w sobie niestwarza ani obowiązku współdziałania, ani podstawy do wszczy-nania czynności mających na celu współdziałanie z innym orga-nem przy wydawaniu decyzji. Tezę tą potwierdza Naczelny SądAdministracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r., sygn. aktII SA/Ka 2357/98 (niepubl.), w którym sąd stwierdził, iż w sy-tuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wyda-nie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może tonastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i 5k.p.a. W takim wypadku organ Inspekcji Sanitarnej nie działajako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formiepostanowienia, lecz wyraża go w drodze oceny noszącej cechyopinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.Należy podkreślić, że przepis art. 106 k.p.a. nie odnosi się do

przewidzianych w przepisach prawa materialnego formwspółdziałania polegających na współdecydowaniu13 czy obo-wiązku uzyskiwania zezwolenia lub zgody innego organu,które mają formę decyzji administracyjnej. Przykładowo SądNajwyższy stwierdził, że zezwolenie wojewódzkiego konser-watora zabytków na dokonanie jakiejkolwiek zmiany w nieru-chomościach lub obiektach objętych ochroną zabytków,wydawane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.o ochronie dóbr kultury i o muzeach14, ma charakter prawnydecyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a nie postanowienia,o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a.15. Ocena ta nie ulega zmia-nie także wówczas, gdy wspomniane rozstrzygnięcie zapadaw postępowaniu, które wobec głównego czy podstawowegopostępowania administracyjnego ma tzw. incydentalny cha-rakter. Jak bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniupostanowienia z dnia 9 grudnia 1993 r., III ARN 54/93, za-leżność między takimi postępowaniami nie jest prosta ani bez-pośrednia. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji„typowej”, w której wydanie decyzji zależy od opinii lub stano-wiska innego organu, wyrażanych w niedecyzyjnej formie roz-strzygnięcia administracyjnego. Stanowisko innego organuwyrażone w jego postanowieniu ma wówczas cechy doku-mentu zawierającego opinię lub konsultację specjalistyczną codo warunków lub następstw decyzji administracyjnej, a zatemogranicza się do sfery czynników kształtujących motywacjęorganu mającego kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co dojej istoty. Jak dalej wskazywano w uzasadnieniu postanowie-nia, w systemie prawa administracyjnego występują jednaki takie uregulowania, których przykładem był art. 27 ustawy o

48

lato 2011


ochronie dóbr kultury i muzeach, gdy postępowanie incy-dentalne przesądzało o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w po-stępowaniu głównym. W takiej sytuacji rozstrzygnięciezapadające w postępowaniu głównym ma charakter decyzjizwiązanej. Przytoczone poglądy podzielał również Sąd Naj-wyższy w cytowanym wyżej orzeczeniu, z tą wszakże różnicą,że jego zdaniem postępowanie incydentalne, przesądzające otreści rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, niemoże być wszczęte z inicjatywy organu administracyjnegokompetentnego do wydania w nim takiej związanej decyzji16.Przepis art. 106 k.p.a. wykorzystuje znaną w prawie admi-

nistracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załat-wiania sprawy. Obowiązek współdziałania podmiotówadministracji publicznej wynika z przepisów prawa material-nego, które również określają formy tego współdziałania17.W praktyce w większości wypadków przewidzianych w prawieobowiązek uzyskania stanowiska odnosi się do organów ad-ministracji publicznej, co uzasadnia ograniczenie dalszych roz-ważań do tego kręgu podmiotów.Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji

publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii.Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jestzobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opiniiinnego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii niejest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego.Współdziałanie, którego istotą pozostaje wyrażenie opinii,zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa, a wydana przezorgan opinia wchodzi do materiału dowodowego sprawy pod-legającego swobodnej ocenie organu wydającego decyzję.Inną formą współdziałania organów administracji publicznej

są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte „wporozumieniu”, „po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgod-nieniu” lub „wymagające uzgodnienia”. „Porozumienie” i „uzgod-nienie” są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczymzwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż „opi-niowanie”, zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodnośćpoglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie.Zgodnie z art. 106 § 1 in fine decyzję wydaje się po zajęciu sta-

nowiska przez organ, co w piśmiennictwie interpretuje sięjako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakoń-czeniem postępowania administracyjnego w danej instancji iniedopuszczalność uzupełnienia braku takiego stanowiskaprzed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań „in-nego organu”18. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia sta-

nowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpozna-niem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęciastanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza prze-pis art. 106 § 1 k.p.a.19. W ramach współdziałania organów ad-ministracji publicznej przy załatwianiu sprawy, w razie zajęciastanowiska przez organ współdziałający w formie postano-wienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., „organem właściwym dorozpoznania zażalenia na to postanowienie jest organwyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał topostanowienie, a nie organ wyższego stopnia w stosunkudo organu, który jest właściwy do wydania decyzji w spra-wie administracyjnej”20.Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu ad-

ministracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czyn-

ności dowodowej zgodnie z przepisami kodeksu postępowa-nia administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania ad-ministracyjnego narusza prawo strony do udziału wpostępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę dowznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt4 k.p.a.). Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wy-magającej współdziałania po zakończeniu postępowania or-ganu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostatecznepostanowienie. Jeżeli w dniu wydania decyzji ostatecznej obo-wiązywało ostateczne postanowienie organuwspółdziałającego, to nie może stanowić to podstawy do uchy-lenia decyzji w trybie wznowienia postępowania”21.W relacji opartej na współdziałaniu organów administracji pub-

licznej można wyróżnić organ decydujący oraz organ właściwydo zajęcia stanowiska. Na tle omawianych tu przepisów orga-nem decydującym będzie wójt (burmistrz lub prezydentmiasta) lub regionalny dyrektor ochrony środowiska, organamiwłaściwymi do zajęcia stanowiska – te wymienione w art. 75 ust.4 i 5 ustawy OOŚ (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast,regionalni dyrektorzy ochrony środowiska). Organ decydujący,wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie, maprawo żądać zajęcia stanowiska przez organ współdziałający,sam zaś jest zobowiązany do załatwienia sprawy w rozumieniukodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei organwspółdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska wokreślonym zakresie i przekazania go we właściwej formie or-ganowi decydującemu. Decyzja wydana w porozumieniu (poporozumieniu), w uzgodnieniu (po uzgodnieniu) jest aktem jed-nostronnym, władczym organu decydującego, który w świetleprawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Współdziałanieorganów administracji publicznej w znaczeniu tu omawianymwystępuje na etapie przygotowania decyzji administracyjnej ijest możliwe między organami niepozostającymi w stosunkunadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Zgodnie zpoglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko or-ganu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądźwydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decy-dującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniającymoże przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana pouzgodnieniu przez organ decydujący. Organ decydujący, powszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, wystę-puje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w spra-wie. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowegopostępowania przed organem współdziałającym. Postępowanieto jednak nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znacze-niu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przezorgan decydujący. Formą prawną uzgodnień, o których mowaw art. 75 ust. 4 i 5 ustawy OOŚ, jeżeli przepis szczególny niestanowi inaczej, jest postanowienie wydane w trybie art. 106§ 5 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje stronie zażalenie, anastępnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego22.

Zakres merytoryczny współdziałania w ramach porozumienia

Przepis art. 75 ust. 4 i 5 ustawy OOŚ wskazuje, że wydaniedecyzji musi nastąpić w porozumieniu z organem właściwymmiejscowo ze względu na położenie planowanego przedsięw-zięcia. Tryb tego porozumienia wynika więc z cytowanego

49

lato 2012


przepisu prawa materialnego, kwestie proceduralne zaś tegouzgodnienia – jak wspomniano już wyżej – reguluje art. 106k.p.a. Takie współdziałanie ma miejsce wtedy, gdy w określo-nym rodzaju spraw występuje przecinanie się zakresówdziałania dwóch lub kilku podmiotów – pionów organizacyj-nych. Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwościorganów, ponieważ jeden ze współdziałających organów niemoże wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu,ale ten drugi, nie będąc właściwym do wydania decyzji w spra-wie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawyprzez pierwszy organ. Jest to współdziałanie podejmowane wwykonaniu obowiązku ustanowionego w prawie materialnymrealizowane w toku czynności procesowych unormowanych wk.p.a. Każdy ze współdziałających organów podejmuje czyn-ności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i in-stancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydaniedecyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi ma zająć sta-nowisko niezbędne dla załatwienia sprawy23.Z kolei zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej

powinny przestrzegać zasady praworządności, tzn. działać napodstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona wart. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r.24 stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają napodstawie i w granicach prawa.Zgodnie z obecnie prezentowanym stanowiskiem doktryny

„porozumienie” oznacza wspólne kształtowanie treści, pozos-taje zatem czymś więcej niż tylko akceptacją lub jej brakiemwyrażonym przed formalnym wydaniem decyzji, określanymniekiedy w literaturze przedmiotu mianem „współdecydowa-nia”25. Poza tym obejmuje ono całe postępowanie i należyuznać, że wszystkie zainteresowane organy mają prawo dozgłaszania uwag na poszczególnych jego etapach, szczególniejeśli chodzi o ustosunkowanie się do wniosku i przedstawio-nych dowodów. Te elementy odróżniają wydawanie decyzji wporozumieniu od wydawania jej w uzgodnieniu. Jest to więcwpływ innych organów dalej idący niż uzgodnienie, co jest tutajuzasadnione charakterem stosunku prawnego, łączącego kilkarównorzędnych podmiotów samorządowych, których stopieńzaangażowania w sprawę różni się tylko ilościowo, nie zaś ja-kościowo. Porozumienie pozostaje instytucją zasadniczo różnąod uzgodnień. Organ współdziałający nie jest stroną postępo-wania w rozumieniu art. 28 k.p.a.26.Wydaje się, że porozumienie przy wydawaniu decyzji powinno

obejmować wspólną zgodę organów współdziałających na kon-kretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co w przypadkudecyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w trak-cie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu.W takim wypadku, wbrew stanowisku przedstawionemu wdoktrynie, organ współdziałający nie współuczestniczy z orga-nem głównym w prowadzeniu postępowania, lecz przedewszystkim przyczynia się do poszerzenia jego wiedzy o dodat-kowe informacje dotyczące zakresu jego właściwości miej-scowej, a wyrażone przez niego stanowisko musi zostaćuwzględnione przez organ wydający decyzję. Gdyby ustawo-dawca przewidywał współdziałanie organów na wszystkich eta-pach postępowania administracyjnego zmierzającego dowydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sfor-mułowałby komentowany przepis odmiennie. Takie rozumie-nie działania w porozumieniu znajduje oparcie w wykładni

systemowej, a w szczególności w przepisach regulujących po-stępowanie administracyjne. W szczególności art. 10 § 1 k.p.a.nakłada na organy administracji publicznej, przed wydaniemdecyzji obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenie sięco do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonychżądań. Kodeks rozróżnia zatem pojęcie, jakim jest prowadze-nie postępowania administracyjnego, od końcowej jego fazy,czyli wydania decyzji. Obowiązek organu administracji wyni-kający z powołanego wyżej przepisu obejmuje tylko etap po za-kończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przedwydaniem decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż strona mauprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowaniawyjaśniającego, np. art. 79 § 2 k.p.a.27. Wsparciem dla powyższejwykładni jest również wykładnia językowa, która przez „poro-zumienie” rozumie przede wszystkim jednomyślność po-glądów, wspólną zgodę na coś, wzajemne zrozumienie28.W powyższym zakresie działanie w porozumieniu będzie sięodróżniało od dokonania uzgodnienia, które sprowadza sięwyłącznie do akceptacji treści proponowanego rozstrzygnięcialub odmowy jego akceptacji. Przyjąć zatem należy, że obowiązek wystąpienia do organu

współdziałającego w ramach porozumienia przy wydawaniu de-cyzji aktualizuje się po zakończeniu postępowania wyjaś-niającego, a przed wydaniem decyzji o środowiskowychuwarunkowaniach. Oczywiście, może dojść do sytuacji, że wprzypadku uwag zgłoszonych przez organ współdziałający wy-stąpi konieczność uzupełnienia dotychczas przeprowadzonegopostępowania dowodowego, nie zmienia to jednak konstatacji,że czynności organu współdziałającego w porozumieniu powinnymieć miejsce w końcowej fazie postępowania, jakim jest wydaniedecyzji. Zakres porozumienia powinien przede wszystkim obej-mować zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzy-mać organ współdziałający przed zajęciem stanowiska29.Powyższe oznacza przede wszystkim faktyczną możliwośćwspółkształtowania treści decyzji przez organ współdecydujący,właśnie poprzez możliwość wypowiedzenia się przez ten ostatniorgan co do całokształtu postępowania dowodowego, przepro-wadzonego w sprawie, i skonfrontowania go z projektem roz-strzygnięcia. Należy jednoznacznie stwierdzić, że dopóki organwłaściwy do wydania decyzji nie dojedzie do konsensusu z or-ganem współdziałającym co do treści rozstrzygnięcia,dopóty nie może on wydać decyzji o środowiskowych uwarun-kowaniach.Wydanie postanowienia w ramach działania w porozumieniu

dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, aletakże swoich kompetencji. Organ współdziałający jest zobo-wiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i prze-kazania go we właściwej formie organowi decydującemu.Postępowanie to nie ma bowiem samodzielnego bytu, a otreści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetleprawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność30.W orzecznictwie sądowym terminu „kompetencja” bardzo

często używa się jako synonimu terminu „właściwość”. Dziejesię tak dlatego, że w prowadzonych rozważaniach posiadaniekompetencji ocenia się tylko pod względem relacji do innychorganów administracji publicznej, nie zaś pod względem za-kresu czy treści samej kompetencji31. W przedstawionym wyżej kontekście należy zauważyć, że za-

kres kompetencjiw przedmiocie dotyczącym właściwości rze-

50

lato 2012


czowej organów współdziałających w porozumieniu przy wy-dawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jesttożsamy z organami właściwymi do wydania samej decyzji. Za-równo bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta), jak i regio-nalny dyrektor ochrony środowiska, w zależności od stanufaktycznego określającego położenie i powierzchnię terenu rea-lizacji planowanego przedsięwzięcia, w rozumieniu ustawymogą być organem wydającym decyzję – w przypadku gdyprzedsięwzięcie w większej części położone jest na tereniewłaściwości miejscowej danego organu albo też mogą być or-ganem współdziałającym w porozumieniu przy wydawaniu ta-kiej decyzji przez inny równorzędny organ ochrony środowiska– w przypadku gdy realizacja przedsięwzięcia położonego wwiększej części na terenie właściwości miejscowej innegoorganu będzie tylko w wkraczać w jego obszar właściwościmiejscowej. Ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał, że wydanie decyzji w

porozumieniu z innym organem ochrony środowiska ma nastąpićwyłącznie w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcia wkroczy nateren właściwości miejscowej tego organu, wydaje się prawidłoweprzyjęcie, iż kompetencje organu współdziałającego co do wy-rażenia zgody na kształt treści rozstrzygnięcia ograniczone po-winny być wyłącznie do tej jego części, która dotyczy obszaruwłaściwości miejscowej organu współdziałającego. Tylko zatemw zakresie dotyczącym części przedsięwzięcia położonego na te-renie organu działającego w porozumieniu ma on uprawnienie iobowiązek współdecydowania o jego środowiskowych uwarun-kowaniach. W praktyce orzeczniczej może to jednak prowadzićdo sytuacji, że organ współdziałający odmówi dokonania porozu-mienia z powodów mogących mieć swoją przyczynę w częściprzedsięwzięcia nieumiejscowionego na terenie jego właściwościmiejscowej. Z uwagi na definicję „przedsięwzięcia” zawartą w usta-wie OOŚ nie jest możliwe zakwestionowanie prawidłowości ta-kiego działania.Należy również zauważyć, że z treści postanowienia wydanego

przez organ współdziałający powinno wynikać, iż przedmiotemporozumienia jest projekt konkretnego rozstrzygnięcia w za-kresie warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia.W szczególności treść sentencji postanowienia powinna wska-zywać nazwę planowanego przedsięwzięcia.

Uwagi de lege ferenda

Brak wyraźnej regulacji dotyczącej formy prawnej, w jakiejnastępuje zawarcie porozumienia przy wydaniu decyzji o śro-dowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy realizacja pla-nowanego przedsięwzięcia wykracza poza właściwośćmiejscową organu głównego, budzi wyraźne wątpliwości wpraktyce orzeczniczej organów. Jakkolwiek autor stoi na sta-nowisku, że porozumienie właściwych organów, a zatemzgoda na konkretną treść rozstrzygnięcia administracyjnego wprzedmiocie uwarunkowań środowiskowych powinna nastąpićw formie postanowienia, wydaje się jednocześnie, iż istniejepotrzeba jednoznacznej regulacji przez ustawodawcę po-wyższej kwestii. Wyraźna regulacja formy prawnej porozu-mienia organów leży przede wszystkim w interesie stronpostępowania występujących z wnioskiem o wydanie decyzji ośrodowiskowych uwarunkowaniach, które są obecnie na-rażone na możliwość uchylenia decyzji z uwagi na brak poro-

zumienia w formie postanowienia z właściwym organem,ewentualnie wydłuża się proces uzyskania samej decyzji w sy-tuacji, gdy postanowienie organu działającego w porozumie-niu zostaje zaskarżone w drodze zażalenia, co w przypadkupostępowań w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwa-runkowaniach jest sytuacją bardzo częstą.Właściwym rozwiązaniem powyższego problemu wydaje się

wprowadzenie regulacji o treści już znajdującej się w ustawieo udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenachoddziaływania na środowisko w odniesieniu do uzgodnień wy-dawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiskana podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 tej ustawy32. Konieczne zatem by było wskazanie przez ustawodawcę, że

porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 i 5, następuje wdrodze postanowienia, a do postanowienia wydanego w tymtrybie nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kodeksu po-stępowania administracyjnego. Wyłączenie możliwości za-skarżenia postanowienia wydanego w trybie porozumienia niepogorszy sytuacji procesowej stron, gdyż finalnie za rozstrzyg-nięcie w drodze decyzji odpowiada organ prowadzący postę-powanie główne, a zatem ich interes prawny znajdzie ochronęna etapie odwołania, a usprawni to przebieg postępowania ad-ministracyjnego, eliminując możliwość wydłużenia postępo-wania o czas niezbędny do rozpatrzenia zażalenia, a następnieewentualnego etapu sądowoadministracyjnego. Wyraźnewyłączenie możliwości wnoszenia zażalenia na postanowieniewydane w ramach działania w porozumieniu byłoby równieżzgodne z ratio legis tych przepisów ustawy, które poprzezwyłączenie możliwości wnoszenia zażaleń na uzgodnienia i opi-nie miały znacząco wpłynąć na skrócenie całego postępowaniai wyłączenie roli organów uzgadniająco-opiniujących jakoorganów II instancji33.

MARCIN MAKOWSKI

Autor jest radcą prawnym, członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie

Przypisy:

1 Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.2 t.j. Dz.U. 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.3 Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28

kwietnia 2009 r., sygn. akt SKO-IV-6227/458/17/2009.4 Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia

28 kwietnia 2011 r., znak: SKO/ŚU/16/1116/11.5 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lis-

topada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 905/10, publ. LEX nr 753687.6 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grud-

nia 2011 r., sygn. akt II OSK 1000/11, publ. Centralna Baza OrzeczeńSądów Administracyjnych NSA.

7 Por. komentarz do art. 75 ustawy OOŚ, [w:] K. Gruszecki, Komentarz doustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowiskui jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenachoddziaływania na środowisko, LEX 2008 r., G. Dobrowolski, Decyzja o środo-wiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011 r., ss. 142, 152.

8 Pismo Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko MinisterstwaŚrodowiska z dnia 6 lutego 2007 r., znak: DOOŚ-072-6/974/07/ef,www.mos.gov.pl.

9 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania admi-nistracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 505.

10 R. Suwaj, Wydawanie decyzji administracyjnych, Presscom Sp. z o.o.Wrocław 2007 r., s. 109.

11 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administ-racyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 509.

12 Ibidem, s. 503.13 Uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1995 r., sygn.

akt III AZP 4/95, OSNAPiUS 1995, nr 19, poz. 234.

51

lato 2012


Retrospektywne spojrzenie na kuratelę w postępowaniu administracyjnym

Instytucja kuratora dla osoby nieobecnej pojawiła się wk.p.a. w okresie, gdy nie funkcjonował jeszcze wyodręb-niony pion sądownictwa administracyjnego. W tekście pier-wotnym kodeksu z 1960 r.1 regulacja tożsama z obecnymart. 34 funkcjonowała w art. 31. Potrzeba zapewnienia właś-ciwej reprezentacji dla osób „nieobecnych” w postępowaniuadministracyjnym – tj. takich, z którymi mimo potrzeby, czywręcz konieczności nie można nawiązać kontaktu, poinfor-mować o stanie sprawy, przy jednoczesnej powinności or-ganu podjęcia wobec nich określonych czynności – byłazatem od początku uświadamiana przez prawodawcę. Był ijest to przepis niezmiennie przypisany do rozdziału k.p.a.pt. „Strona”. Ponadto k.p.a. nakazywał organowi, któryujawnił nieobecność strony w postępowaniu, zwrócenie siędo „sądu” celem wyznaczenia dla niej przedstawiciela. Po-nieważ nie działało sądownictwo administracyjne, nie mó-wiąc już o ugruntowaniu jego pozycji ustrojowej na równi zsądami powszechnymi (wraz z oparciem w Konstytucji), je-dynie sąd powszechny mógł kuratora do postępowania ad-ministracyjnego przydzielić. Zatem nie było wówczas nawetteoretycznej możliwości, aby instytucja kurateli dla osobynieobecnej w postępowaniu administracyjnym przejawiałajakąkolwiek odrębność czy odmienność od kurateli cywil-nej.

Tymczasem w systemie prawa cywilnego omawiana kuratelafunkcjonowała w przepisie materialnym art. 184 krio. oraz wprocesowym art. 143-144 k.p.c.2 – te ostatnie (tak jak obecnie)w rozdziale pt. „Doręczenia”. Już ta odmienność w kodeksowejpozycji art. 143-144 k.p.c. i art. 31 (później 34) k.p.a. wskazuje,iż w założeniu prawodawcy zastępstwo powoływane w k.p.a. niemogło mieć wyłącznie charakteru procesowego – nie byłopomyślane jako odpowiednik regulacji k.p.c., tyle że na gruncieprocedury administracyjnej. Kurator powoływany w k.p.a. jakoquasi-strona nie mógł być in genere zamknięty w ramach ak-tywności ściśle procesowej, gdyż kłóciłoby się to z zakresemprzyjmowanych przez niego w zastępstwie nieobecnego powin-ności. Innymi słowy – przejmując szeroki zakres obowiązków,zyskiwałby jednocześnie nieproporcjonalnie wąskie kompeten-cje (kwestia właściwego nadzoru nad kuratorem i podejmowa-nymi przez niego czynnościami to już całkowicie inny problem).Z drugiej strony kuratela z art. 143 k.p.c. (niezależnie od jej za-kresu przedmiotowego) była od początku instrumentem da-nego postępowania. Miała charakter co do zasady wnioskowy(z wyjątkami), zależny od inicjatywy stron. Tym samym organadministracji prowadzący swoje własne czynności i niewystę-pujący jako strona lub uczestnik „sprawy” przedmiotowo odda-nej pod jurysdykcję sądu cywilnego nie mógł się odwoływać aniwprost do art. 143 k.p.c., ani do konotacji wynikających z prak-tyki jego stosowania – także pośrednio, w drodze analogii, jużna własnym procesowym „podwórku”.

14 Dz.U. nr 10, poz. 48 ze zm.15 Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III

ARN 33/95, OSNAPiUS 1996, nr 3, poz. 41.16 A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.

106 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012.17 S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 79.18 A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.

106 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012.19 Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listo-

pada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, publ. ONSA 1999, nr 1, poz. 7.20 Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r.,

sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7. 21 Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r.,

sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7.22 Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lu-

tego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999/3/80.23 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lis-

topada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/05, publ. LEX nr 192650,24 Dz.U. nr 78, poz. 483.25 J. Świątkiewicz, Z problematyki współdecyzji organów w prawie administra-

cyjnym, PiP 1964, nr 5-6, s. 71.26 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Nie-

wiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 396-397. 27 A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do

art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012.28 M. Szymczak, Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2002, t. 2, s. 791.29 Podobnie jak ma to miejsce w ramach wydawania decyzji w uzgodnieniu z

innym organem, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wWarszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1062/05, publ.LEX nr 198859.

30 Ibidem.31 M. Matczak, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) Instytucje

prawa administracyjnego. System prawa administracyjnego, tom 1, War-szawa 2010, s. 363.

32 Zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 3 ustawy OOŚ uzgodnienie, o którymmowa w art. 77 ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia. Z kolei zgod-nie z brzmieniem art. 77 ust. 7 ustawy OOŚ do uzgodnienia i opinii, o którychmowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 kodeksu postępo-wania administracyjnego.

33 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o udziale społeczeństwa wochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, SejmRP VI kadencji, nr druku 768, www.sejm.gov.pl.

52

lato 2012


K U R A T O R D L A O S O B Y N I E O B E C N E J W P O S T Ę P O W A N I U A D M I N I S T R A C Y J N Y M – W U J Ę C I U P R A W N O P O R Ó W N A W C Z Y M

Część II: Charakter kurateli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym

KONRAD A. POLITOWICZ

Zatem ostatecznie jedyną instytucją spełniającą wymogi dys-pozycji art. 31 (34) k.p.a. – pozostawał w całym systemie prawaart. 184 krio.3 stanowiący o „materialnym” kuratorze dla osobynieobecnej, którego można powołać poza toczącą się „sprawą”cywilną (w postępowaniu, którego głównym i jedynym przed-miotem mogła być właśnie kuratela). Jedynie potwierdzeniemtego wniosku, ugruntowanego kolejno w praktyce orzeczniczej,stała się uchwała SN z dnia 9 lutego 1989 r.4, gdzie jednoznacz-nie stwierdzono, iż wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dlanieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosekorganu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1k.p.a. następuje na podstawie art. 184 krio. SN podkreślił także,że art. 143 i następne k.p.c. należy jako podstawę ustanowie-nia takiej kurateli wykluczyć. Zbędne i wprost niedopusz-czalne – co szczególnie istotne dla niniejszego wywodu –byłoby tu sięganie do analogii, poprzez którą w istocie do-szłoby do przeniesienia na grunt postępowania administracyj-nego przepisów procedury cywilnej, gdy w omawianymprzedmiocie nie istnieje żadna luka w prawie. Zastosowanieart. 184 § 1 krio., przepisu natury ogólnej, pozwalającego naustanowienie kuratora dla każdej osoby, która z powodu nie-obecności nie może prowadzić swoich spraw, stanowi tu ure-gulowanie wystarczające i zupełne. Żadne zmiany w zakresieomawianej regulacji nie nastąpiły także w kolejnych latach ito pomimo dynamicznego rozwoju i ustrojowego upodmioto-wienia sądownictwa administracyjnego. Tym samym de legelata prawodawca, mając (jak widać) świadomość, a takżemożliwość powołania w postępowaniu administracyjnym „ku-ratora procesowego” na wzór art. 143-144 k.p.c., z opcji tej nieskorzystał, pozostawiając nadal odesłanie do kuratora „mate-rialnego” z art. 184 krio.5.Powyższe uwagi uzasadniają – konsekwentnie – również

przyjęcie, że pełnej recepcji do postępowania administracyj-nego powinny podlegać zasady funkcjonowania kurateli dlanieobecnego wypracowane w oparciu o art. 184 krio. Z koleiwykluczyć należy jej upodabnianie z przyczyn czysto utylitar-nych do kurateli z art. 143-144 k.p.c. (w jej kształcie funkcjo-nującym obecnie w praktyce sądów cywilnych). Ewentualna wtym kierunku ewolucja (przeciwnie niż omówiona w części Izmiana wykładni art. 143-144 k.p.c.) nie może się tu opieraćwyłącznie na prawotwórczej działalności czy to administracji,czy sądów administracyjnych – które nie są wszak dysponen-tami kurateli z art. 184 krio. Tym pozostaje bowiem nie-zmiennie sąd powszechny, który kuratora powołuje i (pozawyjątkami) ma zdolność, a nawet powinność – gdy sytuacja nato wskazuje – zwolnić go z funkcji. Ograniczanie sferydziałania kuratora „materialnego” w postępowaniu administ-racyjnym do płaszczyzny ściśle procesowej, wbrew orzecze-niu sądu powołującego go do pełnienia tej funkcji, stanowizatem akt contra legem, wymierzony w normy gwarantująceprawa nieobecnego, a tym samym w jego pozycję w postępo-waniu. Jako taką ww. praktykę należałoby zatem odrzucić (od-wołując się po części do krytycznych uwag przytoczonych jużuprzednio na kanwie stosowania art. 143-144 k.p.c.). Wniosekten nie przecina jednak definitywnie wątpliwości dotyczącychfunkcjonowania kurateli absentis w reżimie administracyjnym,zwłaszcza że – jak wynika właśnie z praktyki – obecność tu ku-ratora „procesowego” byłaby wielce użyteczna. Bardzo cieka-wych wniosków dla dalszych rozważań może zatem dostarczyć

zestawienie ww. praktyki i wspierającego ją orzecznictwa w pio-nie administracyjnym, z instytucjami przyjętymi w prawie o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa.)6, gdzierównież kurator dla nieobecnego się pojawia. Jak rzeczono,k.p.a. pozostaje w tej materii niezmieniony od kilku dekad,podczas gdy ppsa. jest aktem stosunkowo nowym, tworzonymw innych realiach ustrojowych. Na tym tle można pokusić siętakże o kilka postulatów na przyszłość, de lege ferenda.

Kurator w postępowaniu administracyjnym – de lege lata

Osoba nieobecna i przez to niemogąca podejmować w swoimimieniu czynności w postępowaniu powinna być właściwie za-stępowana. Zarówno kwestia nieobecności, jak i właściwej re-prezentacji7 była już omawiana w części I. W tym miejscu wartojedynie bez zbędnych powtórzeń podkreślić, że jednolite stosowaniekurateli opartej na art. 184 krio. – co jest postulatem oczywistym – na-kazuje również przyjęcie spójnych kryteriów oceny nieobecności, atakże ogólnych zasad podejmowania aktywności przez kuratora, jegokompetencji oraz zasad ustania kurateli (gdy brak w tych kwestiachodmiennego, zawężającego orzeczenia sądu opiekuńczego).Zatem – co do zasady – kurator z art. 184 krio. jest kuratorem„materialnym” i działa do momentu zwolnienia go przez sąd.Wnioski te stoją jednak w jaskrawej opozycji do powszechniefunkcjonującej wykładni art. 34 k.p.a., która notabene sama niejest pozbawiona sprzeczności. Przyjmuje się, że stwierdzając stosowne po temu przesłanki,

organ administracji jest zobowiązany wystąpić do sądu z wnio-skiem o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej,powołując się na dyspozycję art. 34 k.p.a. Przepis art. 34 § 1k.p.a. nie może być jednak traktowany jako samodzielna pod-stawa materialnoprawna dla ustanowienia przedstawicielaprzez sąd (opiekuńczy) – zawiera jako norma procesowa je-dynie upoważnienie dla organu administracji do złożeniawniosku w tej sprawie8. Sąd (powszechny) wyda orzeczeniena podstawie norm prawa cywilnego. Nie ma w k.p.a. mowy o„odpowiednim” stosowaniu przepisów krio. Co więcej, takżewskazanie krio. nie wynika z samego k.p.a., ale jedynie z zasadspójności systemu prawa. Te natomiast również nie pozwalająna przyjęcie, że wyznaczona w ww. sposób jako właściwa re-gulacja prawa materialnego ma być zniekształcona przezwzgląd na samo jej stosowanie na wniosek organu działającegow ramach innego reżimu niż cywilny. Trudno się wobec tegozgodzić z poglądem, iż o ile zasadniczo kurator ustanowionyna podstawie art. 184 krio. jest kuratorem prawa materialnego,to już przedstawiciel ustanowiony na tej samej podstawie dlanieobecnego w postępowaniu administracyjnym jest kurato-rem prawa procesowego, uprawnionym jedynie do podejmo-wania czynności procesowych w imieniu i ze skutkamiprawnymi dla nieobecnego oraz nie powinien podejmowaćczynności pozaprocesowych oraz procesowych mających sku-tek materialnoprawny9. Prowadziłoby to do wypaczenia i in-strumentalizacji idei kurateli. Innymi słowy – stosowanie art.184 krio. (w tym zakres ustalonego przez sąd mandatu kura-tora) nie byłoby dostosowane do sytuacji osoby nieobecnej ikonieczności zapewnienia jej należytego zastępstwa, ale dookoliczności procesowych (charakterystyki danego postępo-wania). Tym samym „jednakowo nieobecne” osoby uzyski-

53

lato 2012


wałyby kuratora o zgoła odmiennych kompetencjach, w za-leżności od tego, w jakim postępowaniu kurator jako zastępcamiałby w ich imieniu występować. Byłoby to zatem przyzwo-lenie właśnie na związanie kurateli nie z osobą zastępowaną,ale postępowaniem (kurator procesowy). Tymczasem z art.184 krio. nie wynika taka możliwość, gdyż ustawa pozostawiato wyłącznie dyskrecjonalnej ocenie sądu (opiekuńczego).Może on co prawda ww. kryteria zastosować i ograniczyć wdanej sprawie kompetencje kuratora – co do zasady „ma-terialnego” – wyłącznie do materii procesowej, ale niemusi. Ograniczenie takie powinno być dokonane wprost wtreści stosownego postanowienia, a wobec jego braku – za-wężenia pola dozwolonej aktywności kuratora nie sposóbdomniemywać. Kolejną zasługującą na krytykę tendencją w praktyce postę-

powań administracyjnych są dążenia do zamknięcia tempo-ralnego zakresu mandatu kuratora absentis w czasie trwaniatoczącego się postępowania, ograniczonego momentem jegowszczęcia i zakończenia (zakończenie wyznaczać ma uzyska-nie przez decyzję administracyjną wydaną w wyniku tego po-stępowania cechy ostateczności10). Po pierwsze jest to kolejnyprzejaw ścisłego wiązania kurateli tylko z daną „sprawą”. Powtóre, zbieżne z treścią art. 180 § 2 krio. ograniczenie kuratoraw działaniu do „załatwienia poszczególnej sprawy” należy in-terpretować wąsko. Całe postępowanie administracyjne,złożone niejednokrotnie z wielu wątków procesowych, do tegodwuinstancyjne, z pewnością się w tych ramach nie mieści.Co więcej, uznanie decyzji ostatecznej za kres mandatu kura-tora prowadziłoby do gremialnego wykluczenia osób nie-obecnych i przez kuratorów zastępowanych, od możliwościskarżenia się do sądów administracyjnych. Nie byłoby komuskutecznie złożyć w imieniu nieobecnego skargi, niezależnieod przedmiotu wydanej decyzji administracyjnej, jej znacze-nia dla nieobecnego oraz powagi ujawnionych w toku postę-powania administracyjnego uchybień. Byłoby to jaskrawoniesprawiedliwe i stało w sprzeczności z szeregiem gwarancjikonstytucyjnych (w tym prawem do sądu i nakazem jednako-wego traktowania przez władze publiczne), podczas gdy kon-tynuowanie misji przez kuratora znającego już sprawę takżeprzed sądem zapewnia ciągłość zastępstwa i daje szansę efek-tywniejszego reprezentowania interesów nieobecnego. Takżez regulacji ppsa. nie sposób wyczytać zakazu reprezentacjiosoby nieobecnej przed sądem administracyjnym przez kura-tora, który uprzednio został powołany na potrzeby postępo-wania administracyjnego i w nim funkcjonował. Przeciwnie –ppsa. dopuszcza sytuację, gdy w ramach kierowanej do roz-poznania sprawy przedstawiciel taki jest już obecny, a wręczuważa ją za normę (arg. ex. art. 30 ppsa.), podczas gdy po-woływanie kuratora dopiero na etapie sądowoadministracyj-nym jest swoistym wyjątkiem (gdy „nieobecność” zaistnieje jużpo przekazaniu zarzutów do rozpoznania przez sąd administ-racyjny). Skoro jednak rozszerzyć mandat kuratora także napostępowanie sądowoadministracyjne, tym bardziej wymykasię on stosowaniu ex lege następstw art. 180 § 2 krio., pozos-tając w zakresie jego wygaszenia w dyspozycji sądu (opie-kuńczego)Warto w tym miejscu rozważyć również, jakie znaczenie ma

kierowana przez kuratora imieniem nieobecnego – jeżeli jądopuścić – skarga do sądu administracyjnego. Mamy tu do

czynienia z sytuacją, w której w wyniku ostatecznej decyzji ad-ministracyjnej doszło do wiążącego ustalenia określonychpraw lub obowiązków osoby nieobecnej. Ostateczność tej de-cyzji umożliwia przystąpienie do jej wykonywania i co do za-sady nie zmienia tego zawisłość sprawy wywołanej skargąprzed sądem administracyjnym (chyba że ten zdecyduje ina-czej). Natomiast treść skargi ukierunkowana na kasację ww.decyzji umożliwia m.in. uchylenie jej ostateczności i wykonal-ności, powrót postępowania do wcześniejszej fazy, w której po-jawiły się określone uchybienia, a nawet wydanie zgoła innejdecyzji w sprawie lub umorzenie postępowania administra-cyjnego. Czy zatem można skargę składaną przez kuratora ab-sentis do sądu administracyjnego postrzegać wyłącznie wkategoriach procesowych? Przecież daleko idącym jej skut-kiem może być bardzo poważna modyfikacja także sfery ma-terialnej praw i obowiązków zastępowanego? To zaś wyraźnieprzesuwa kuratora z art. 34 k.p.a. w kierunku „klasycznej” kon-strukcji kurateli z art. 184 krio.W praktyce przyjęło się także (i nie jest to praktyka odosob-

niona, gdyż podobnie funkcjonuje także w oparciu o art. 143--144 k.p.c.), iż jednym z obowiązków kuratora dla nieobecnegojest – poza procesową reprezentacją strony – również zbiera-nie informacji dotyczących zarówno samej sprawy, jak imiejsca pobytu strony, aby umożliwić jej zgłoszenie się do po-stępowania. Tymczasem jest to po raz wtóry wyraźna analo-gia z krio. do k.p.a. – gdyż obowiązek poszukiwawczy niezostał uregulowany nigdzie poza art. 184 § 2 krio. Zatem tylkokurator „materialny” zobowiązany jest ów obowiązek realizo-wać. Nie dotyczy to natomiast zastępcy tymczasowego(nieustanawianego przez sąd opiekuńczy, funkcjonującego woderwaniu od ww. podstawy mterialnoprawnej), ale jak się wy-daje także kuratora realizującego tylko czynności procesowe– jeżeli tak została określona jego rola. Jakież bowiem zna-czenie procesowe – w sensie działania ściśle w ramach danegopostępowania (tj. na linii strona – organ lub pomiędzy stro-nami, w zakresie toczącej się sprawy) ma poszukiwanie nie-obecnego? Jest to czynność pozaprocesowa – choć nie macharakteru czynności materialnej, ale faktyczno-techniczny. Warto zatrzymać się jeszcze przez moment przy zastępcy nie-

obecnego, tymczasowo wyznaczanym przez sam organ admi-nistracji prowadzący dane postępowanie w oparciu o art. 34§ 2 k.p.a. (czynność niecierpiąca zwłoki11). Norma ta dopusz-cza wyznaczenie dla nieobecnej strony przedstawiciela tym-czasowego w trybie administracyjnoprawnym. Instytucja„kuratora tymczasowego” umożliwia prowadzenie postępo-wania administracyjnego zgodnie z zasadą czynnego udziałustron i zasadą szybkości postępowania także w owej luce cza-sowej, pomiędzy wystąpieniem po stronie organu obligacjido działania a wyznaczeniem dla nieobecnego „właściwego”kuratora – przez sąd opiekuńczy12. Jest to zatem instytucjabardzo „słaba”. Organ administracji, który wyznacza przed-stawiciela dla nieobecnego w trybie art. 34 § 2 k.p.a. – co po-winno, wbrew aktualnej praktyce, znaleźć zastosowanietakże w postępowaniach cywilnych gdzie stosowano art. 143k.p.c. – jest zobowiązany do wystąpienia do sądu z wnio-skiem o ustanowienie kuratora na mocy art. 184 krio. w zw.z art. 34 § 1 k.p.a. najpóźniej równocześnie z podjęciem aktuo wyznaczeniu13. Wyznaczenie przedstawiciela tymczasowegojest jednostronną czynnością organu prowadzącego postępo-

54

lato 2012


wanie administracyjne (swego rodzaju aktem administracyj-nym), na podstawie którego zostaje nawiązany stosunekprawny między organem a przedstawicielem (sic!), zobligo-wanym do przyjęcia zastępstwa prawnego i podejmowaniaczynności mieszczących się w jego zakresie14. Podkreślić na-leży, że uprawnienia (i obowiązki) zastępcy wygasają z mo-mentem wyznaczenia dla strony nieobecnej przedstawicielaprzez sąd. Czytelne jest zatem to, że ta forma zastępstwa jest„konsumowana” przez kuratelę jako instytucję dużo szerszą.Natomiast sam tryb powołania zastępcy tymczasowego i jegościśle przejściowy charakter zbliża tę instytucję, jako stricte in-strumentalną i funkcjonującą wyłącznie w ramach danego po-stępowania, do kurateli z art. 143 k.p.c. (zwłaszcza definiowanejjako kuratela dla doręczeń). Jest to szczególnie czytelne wświetle opinii, że organ administracji posiada uprawnienia kon-trolne wobec przedstawiciela osoby nieobecnej (instytucjazbliżona do nadzoru sprawowanego przez sąd nad kuratorem)i może go zmienić, jeżeli niewłaściwie wykonuje on powierzonemu obowiązki15. Zastępca tymczasowy działa ewidentnie dladobra samego postępowania – jego obecność legitymizujenagłą, acz obligatoryjną ingerencję organu w sferę chronio-nych praw jednostki. Z racji znacznego powinowactwa do kurateli „procesowej”

także ów kurator „tymczasowy” nie jest jednak w zakresieswych kompetencji instytucją bezdyskusyjną. Doktrynazwraca uwagę zarówno na wykładnię gramatyczną art. 34 § 2k.p.a., jak i na cele omawianej instytucji. Wykładnia grama-tyczna zasadniczej przesłanki stosowania art. 34 § 2 k.p.a. –dokonania czynności (liczba pojedyncza) niecierpiącej zwłoki– wiąże ten typ zastępstwa raczej tylko z tą właśnie, konkretnączynnością16. Niemniej gdy sięgnąć do roli gwarancyjnej za-stępstwa, nie wydaje się już ww. wniosek tak oczywisty. Prze-cież art. 34 § 2 k.p.a. mówi także o podejmowaniu działań przezzastępcę do czasu wyznaczenia dla osoby nieobecnej przed-stawiciela przez sąd. Warto pamiętać, że ww. przedstawicielzostał ustanowiony bez wiedzy i woli strony, niemniej jegoczynności podejmowane w ramach reprezentacji wywołująskutki prawne dla samego nieobecnego. Z jednej zatem stronyzakres kompetencji kuratora „tymczasowego” nie może być in-terpretowany rozszerzająco. Z drugiej jednak komentatorzypodnoszą, że wąskie odczytywanie tych kompetencji nie po-winno zamykać się jedynie w możliwości odbioru pism proce-sowych (kurator dla doręczeń) – pamiętając o umiejscowieniuart. 34 w k.p.a. (Rozdział 6: Strona). Tym samym należałobydopuścić zastępcę tymczasowego do podejmowania także in-nych czynności związanych z reprezentacją nieobecnego ażdo momentu, w którym odpadną podstawy jego ustanowieniaprzez organ (np. zostanie ujawnione miejsce pobytu strony)albo sąd powoła „właściwego” przedstawiciela17. Warto takżezauważyć, że w oparciu o art. 34 § 2 k.p.a. organ administracjinie może ustanowić kuratora „opiekuńczego” – przedstawicieladla osoby fizycznie obecnej (przebywającej pod znanym adre-sem, z którą można nawiązać kontakt), acz niezdolnej do czyn-ności prawnych, nawet gdy istnieje konieczność podjęciaczynności niecierpiącej zwłoki.Zwłaszcza te ostatnie uwagi – w kontekście poprzednio przy-

toczonych wywodów – jeszcze bardziej utrudniają klasyfikacjękurateli dla nieobecnej strony postępowania administracyj-nego. Z jednej bowiem strony kuratora „materialnego” z art.

34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 krio. praktyka sprowadza do roliściśle procesowej, z drugiej kuratorowi „tymczasowemu”, in-strumentalnie powoływanemu przez organ prowadzący danepostępowanie, przypisuje się szereg ról, dla których wykony-wania w „macierzystym” reżimie kurateli wymagana jest de-cyzja sądu. Jak zatem widać, obie te instytucje, co do zasadykomplementarne, wykazują ewidentne ciążenie w kierunkukurateli „procesowej”, ukształtowanej w praktyce postępowańcywilnych na kanwie art. 143-144 k.p.c. Istotne jest jednak, żekonstrukcje te twórcy ppsa. „przeszczepili” także do procedurysądowoadministracyjnej, która należąc do rozumianego largoreżimu prawa administracyjnego, może dostarczyć dla niniej-szej analizy istotnych wskazówek. Gdyby bowiem uznać, żeoto pojawił się w procesie sądowoadministracyjnym (art. 78-79ppsa., Dział III Rozdział 4 – Doręczenia) kurator „procesowy”(przyjmując cały dorobek orzecznictwa wypracowany wokółart. 143 k.p.c. – wraz z jego ułomnościami), byłaby to instytu-cja pozwalająca na ciekawe analogie w kierunku k.p.a.

Kurator w postępowaniu przed sądem administracyjnym

Pomimo ewolucji ustrojowej i wyodrębnienia się pionusądownictwa administracyjnego, obecnie ustrojowo równo-rzędnego sądom powszechnym, nie doszło do zasadniczychzmian w postrzeganiu kurateli „materialnej” dla stron postę-powań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Ogólneregulacje systemowe pozwalają na konsekwentne przypisaniejej, co do zasady, jednolitego charakteru cywilistycznego. Jestzatem stosowana przez sąd (opiekuńczy) i przez niego nad-zorowana. Ma on władzę zmienić osobę kuratora (w miarę po-trzeby także na zawodowego pełnomocnika) lub zwolnić go zfunkcji. Tym samym pośrednio – poprzez badanie warunkówustanowienia kurateli i zakończenia misji kuratora – sąd po-wszechny zyskuje możliwość ingerencji nie tylko w przebiegpostępowania administracyjnego, ale także sądowoadminist-racyjnego. A przecież skutki nieustanowienia kuratora (gdynp. sąd opiekuńczy wnioskowi odmówi), niewłaściwego okreś-lenia zakresu kurateli (zbyt wąski zakres kompetencji dla da-nego postępowania) czy nazbyt wczesnego zwolnieniakuratora dotkną właśnie ww. postępowań. Może to powodo-wać konieczność ich uzupełnienia, powtórzenia, lub wręcz nie-ważność. Z sytuacją taką trudno się zgodzić – szczególnie żeuzasadnione postulaty kategorycznego rozdziału kompetencjipionu administracyjnego i nadrzędnych sądów administracyj-nych od sądów powszechnych i zbudowania podstaw ich od-rębności pojawiały się już niejednokrotnie, w wielu aspektach(również na łamach „Casusa”18). Sanacji tego stanu nie służyw pełni (nawet na gruncie postępowania sądowoadministra-cyjnego) także powołanie w art. 78-79 ppsa. kuratora dla nie-obecnego – będącego de facto tylko kuratorem dla doręczeń(vide literalne brzmienie art. 78). Jednak dla szerszego w tymzakresie komentarza warto najpierw przeanalizować obo-wiązujące przepisy.Ppsa. o zastępstwie w procesie mówi w art. 30 i 31, umiesz-

czonych – podobnie jak w k.p.a. – w Dziale II zatytułowanym„strony”. Co szczególnie istotne, przepisy te nie posługują siękategorią podmiotu (strony) nieobecnej. Mowa jest tylko ostronie (pozostając w kręgu osób fizycznych) niemającej zdol-

55

lato 2012


ności procesowej oraz takiej, która nie ma przedstawicielaustawowego, a także innych „przypadkach, w których ustano-wienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu”.Do tej ostatniej grupy zaliczać się będą także przypadki nie-możności ustalenia miejsca pobytu znanej personalnie osobylub niemożności nawiązania z nią w dłuższym okresie kon-taktu (w nawiązaniu do art. 184 krio.). Warto jednak podkreś-lić, że sytuacje, w których osoby nieobecne będą w ogólestronami postępowania sądowoadministracyjnego, wystąpiąniezmiernie rzadko. Wiązać to należy ze specyfiką postępo-wania sądowoadministracyjnego, w którym stronami zgodniez art. 32 ppsa. pozostają skarżący i organ, którego działanielub bezczynność jest przedmiotem skargi. Co do zasady zatem– w sprawie wchodzącej na etap sądowoadministracyjny, gdystrona była nieobecna także na etapie rozpoznawania jej przezorgan administracji, będzie już występował kurator ustano-wiony w oparciu o art. 34 k.p.a. (tu czytelne nawiązanie do nie-których wątków poprzedniego ustępu dotyczących temporalnejrozpiętości umocowania kuratora i dopuszczalności jegowyłącznie procesowych działań, tylko w ramach danego po-stępowania administracyjnego). Gdyby jednak owa nieobec-ność wystąpiła już po złożeniu skargi na decyzję organuadministracji, sąd administracyjny będzie zobowiązany zasto-sować rygory art. 40-41 ppsa. Skoro składając skargę, stronama obowiązek wskazania swego adresu korespondencyjnego,doręczenia na niego dokonywane będą ważne (także w dro-dze tzw. fikcji procesowej doręczenia). W toku postępowaniastrony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają bowiemobowiązek zawiadomić sąd o każdej zmianie adresu, a w raziejego zaniedbania doręczenie pisma pod dotychczasowym ad-resem wywołuje skutek prawny. Tym bardziej zatem zastana-wiająca staje się konstrukcja art. 78 i 79 ppsa.Pamiętając, że strona może być reprezentowana przez przed-

stawiciela19 – w tym kuratora powołanego przez sąd opiekuń-czy – nie sposób jednak wykluczyć tak specyficznej sytuacji,gdy to ocena przesłanek działania kuratora dla nieobecnegobędzie zgoła odmienna w oczach sądu administracyjnego, pro-wadzącego postępowanie oraz sądu opiekuńczego. Obecnystan prawny może do tego prowadzić (zwłaszcza wobec dwu-torowości wykładni wszelkich aspektów kurateli, z przesłan-kami stwierdzenia „nieobecności” włącznie). Gdy zatem sądopiekuńczy „władający” kuratelą zwolni kuratora z jego funk-cji (np. ustanowionego uprzednio w ramach dyspozycji art. 34k.p.a. na wniosek organu administracji), stwierdzając wyko-nanie jego mandatu, a sąd administracyjny dla odmiany uzna,iż było to przedwczesne, kolejno podejmowane wobec nie-obecnego czynności procesowe sądu administracyjnego niemogą być uznane za skuteczne. Także doręczanie pism do rąkzwolnionego kuratora (lub na ostatni znany adres nieobec-nego) tego nie zmieni – kurator, który zastępował stronę nie-obecną przed organami administracji, a kolejno jako jedynyjej reprezentant złożył w jej imieniu skargę do sądu administ-racyjnego, utracił zdolność do działania. Jest to sytuacja całko-wicie różna od tego, gdy sama strona „osobiście” traci zdolnośćprocesową. Wydaje się zatem, że w tej sytuacji sąd administra-cyjny po zbadaniu z urzędu przesłanek (ponownego) powołaniakuratora20 powinien zawnioskować do sądu powszechnego(opiekuńczego) o zastosowanie art. 184 krio., właściwie to uza-sadniając. Natomiast na czas przeprowadzenia ww. czynności

sądu opiekuńczego sąd administracyjny może skorzystać z ku-ratora dla doręczeń (art. 78 ppsa.). Podobnie ma się sytuacja,gdy ustanowiony przez stronę zawodowy pełnomocnik uzys-kał umocowanie jedynie do złożenia skargi do sądu administ-racyjnego, a nie może reprezentować strony w procesie.Wówczas – gdy z samą stroną nie można nawiązać kontaktu –stanie się ona faktycznie nieobecna dopiero na etapie postę-powania sądowoadministracyjnego.Warto również zauważyć, iż ppsa. nie dopuszcza możliwości

wnioskowania przez stronę przeciwną nieobecnemu – którąjest organ – o ustanowienie kuratora „materialnego” dla tejosoby. Kuratelę wnioskową przewiduje się (poza art. 78ppsa.21) jedynie w sytuacji, gdy strona (organ) podejmuje prze-ciwko drugiej stronie czynność niecierpiącą zwłoki (art. 30ppsa.) – przy czym chodzi tylko o strony niemające zdolnościprocesowej oraz przedstawiciela ustawowego (także tu bo-wiem kuratora „na stałe” może powołać wyłącznie sąd opie-kuńczy). Sąd administracyjny załatwia wniosek, wydając(obligatoryjnie) postanowienie o ustanowieniu kuratora tym-czasowego, przy czym zastosowanie powinny mieć do niegozarówno reguły postępowania (w tym zakres umocowania)zbieżne z określonymi dla instytucji z art. 34 § 2 k.p.a., jak isugestia, by sąd administracyjny ujawniając obecność w po-stępowaniu osoby niemającej zdolności procesowej oraz przed-stawiciela ustawowego, równolegle z ww. rozstrzygnięciem,złożył (tu jako czynność z urzędu) wniosek do sądu opiekuń-czego o zapewnienie takiej stronie właściwej reprezentacji22.Sąd administracyjny może przecież dopuścić tymczasowo doczynności także stronę niemającą zdolności sądowej lub pro-cesowej (art. 31 ppsa.), jednak dla dobra postępowania brakite powinny zostać usunięte w rozsądnym czasie. Co więcej, sądadministracyjny zobowiązany jest do badania na każdym etapiepostępowania zdolności sądowej i procesowej strony (art. 25 i26 ppsa.) i w razie potrzeby wnioskować o kuratora z krio. Z powyższych uwag wynika – jak się wydaje – wniosek, że

ppsa. posługuje się dwiema kategoriami kuratorów: tymcza-sowymi, ściśle procesowymi, o charakterze wręcz instrumen-talnym, ustanawianymi przez sąd administracyjny wyłączniena wniosek, oraz kuratorem „materialnym” (z art. 184 krio.)pozostającym nadal w dyspozycji sądu opiekuńczego, któryjest ww. ułomności pozbawiony (chyba że sąd zawęzi jegomandat). Dano temu wyraz – wprost – także w treści art. 239pkt 3 ppsa.23. Regulacje te wskazują jednak również na to, żeprawodawca uznaje sądy administracyjne (podobnie jak or-gany administracji posługujące się k.p.a.) za zdolne do właś-ciwej oceny przesłanek i powołania kurateli dla osób tegowymagających – jakkolwiek właśnie tymczasowo i w ograni-czonym zakresie. Mimo jednak powołania w ppsa. art. 78, cojest prima facie kompetencją stanowiąca w ramach działal-ności sądowoadministracyjnej odpowiednik posługiwania sięprzez sądy cywilne art. 143 k.p.c. (kuratela „procesowa”), ist-nieje także zasadnicza między nimi różnica. Otóż sąd stosującyzarówno art. 184 krio., jak i – w ramach własnego postępowa-nia – art. 143 k.p.c. jest ustrojowo rzecz biorąc tym samymsądem cywilnym, powszechnym. Ewentualne zapożyczeniamiędzy ww. regulacjami można zatem usprawiedliwić szerokąanalogią i nakazami wykładni funkcjonalnej. Sąd administra-cyjny nie ma i mieć nie może dostępu orzeczniczego do art.184 krio., jest zatem również od tej analogii odcięty, co sprze-

56

lato 2012

DZIAŁ NAUKOWY - RTYKUŁY

ciwia się rozszerzającej wykładni art. 78 ppsa. Słuszną odpo-wiedzią na ten stan byłoby ograniczenie jurysdykcji sądów po-wszechnych (opiekuńczych) wyłącznie do przypadków, gdykonieczne jest powołanie kuratora dla stron postępowań ad-ministracyjnych i sądowoadministracyjnych niezdolnych doczynności prawnych (lub innych, kiedy istnieje potrzeba kura-teli „opiekuńczej”). Natomiast sprawy kuratorskie nieobecnychzałatwiać powinien odrębnie i wyłącznie pion administracyjny.Wówczas – adekwatnie do ewolucji wykładni art. 143 k.p.c. –kuratora z art. 78 ppsa. można by określić wprost jako proce-sowego i nadać mu z tej racji szereg użytecznych uprawnieńzaczerpniętych z art. 184 krio. Tym samym także sądy admi-nistracyjne stałyby się właściwe dla rozstrzygania wnioskóworganów administracji opartych na art. 34 k.p.a.

Postulaty de lege ferenda

Przywołane przepisy ppsa. w zestawieniu z regulacjami art.34 k.p.a. oraz ich wykładnią – tu należy położyć nacisk główniena jej aspekt funkcjonalny i celowościowy – wskazują zatem,że instytucję kurateli „procesowej”, zwłaszcza w obecnych rea-liach ustrojowych, utrzymano w rozumianym largo reżimieprawa administracyjnego w postaci wielce nieczytelnej i niejed-noznacznej. Poza monolitem kurateli „materialnej”, funkcjo-nującej w odniesieniu do osób niezdolnych do reprezentowaniawłasnych interesów – acz obecnych – opartym niepodważalniena regulacjach krio. i poddanej nadzorowi sądów opiekuńczych,kuratela dla nieobecnych jawi się jako niekończący się ekspe-ryment doktrynalno-orzeczniczy. Literalnie przepisy przewi-dują tę formę kurateli w art. 34 § 2 k.p.a. i art. 78-79 ppsa.(które to regulacje należy postrzegać systemowo) jako efe-merydę, stojącą – jak się wydaje – najbliżej klasycznego kura-tora dla doręczeń. Wynika to z nazbyt automatycznej, a nie dokońca odzwierciedlającej obecne uwarunkowania ustrojowerecepcji do ppsa. regulacji procedury sądowej w postępowa-niu cywilnym. Jednak dla takiego stanu rzeczy można zapro-ponować sensowną, sygnalizowaną już alternatywę. Dlaprzedstawienia szczegółowych postulatów de lege ferenda ko-nieczne jest wszakże przypomnienie zasadniczych wnioskówwypływających z niniejszego opracowania.Po pierwsze zatem de lege lata przesłanki stosowania kura-

teli dla nieobecnych (kryteria procesowej nieobecności) po-winny być w całym systemie prawa spójne – także przezwzgląd na zachowanie gwarancji procesowych dla tych osób.Jeżeli jednak zostanie stwierdzone, że znana personalnieosoba nie może w postępowaniu występować osobiście, a jeststroną, powinien zostać dla niej ustanowiony kurator absentis.Ta instytucja, co do zasady, opiera się obecnie na art. 184 krio.i jest powoływana wyłącznie przez sąd (opiekuńczy). Takżewyłącznie ten sąd władny jest wyznaczyć zakres kompetencjikuratora inaczej, niż to wynika z ustawy – kiedy nie zawężonojego mandatu do działań stricte procesowych – zmienić osobękuratora (także poprzez wyznaczenie do tej roli zawodowegopełnomocnika) lub go zwolnić, uznając ustanie przesłanek ku-rateli. Jest to zwyczajny tryb zakończenia kurateli, gdyż usta-nie jej z mocy prawa w związku z załatwieniem „poszczególnejsprawy” (art. 180 § 2 krio.) należy interpretować wąsko i za-wsze w świetle treści postanowienia o ustanowieniu kuratora.Kurator taki działa zatem permanentnie, aż do chwili zwolnie-

nia. Także tylko kurator „materialny” może czynnie poszuki-wać nieobecnego – w przypadku kuratorów „procesowych” po-szukiwania poprzedzają wniosek o ustanowienie kurateli(dowód nieobecności obciąża wnioskodawcę lub – gdy organprocesowy działa z urzędu – tenże organ). Ponadto jedynie ku-rator „materialny” może skarżyć wszelkie wydane wobecosoby zastępowanej orzeczenia – także w trybach, które prze-pisy prawa uznają za nadzwyczajne. Taki model kurateli gwa-rantuje jej systemową spójność i rzeczywiste spełnianie(każdorazowo) wynikających z niej celów gwarancyjnych.Tymczasem wszelkie przejawy obecnej w przepisach prawa

kurateli „ściśle procesowej” – choć żadna ustawa się takim zwro-tem wprost nie posługuje – mają charakter ograniczony za-równo czasowo, jak i przedmiotowo. Są związane z konkretnympostępowaniem, prowadzonym przez organ, który się taką ku-ratelą posłużył, oraz służą osiąganiu szczegółowo wskazanegocelu: doręczaniu korespondencji lub przeprowadzeniu danejczynności niecierpiącej zwłoki. Należy podważyć możliwośćich dalszego występowania już po wydaniu przez organ pro-cesowy decyzji kończącej daną „sprawę” w zakresie jego me-rytorycznej właściwości. Nie sposób zatem doszukiwać się dlakuratora „procesowego” nawet uprawnienia do zaskarżenia nie-prawomocnego rozstrzygnięcia imieniem zastępowanego nie-obecnego. Czynności podjęte w tym trybie, w owymprocesowym „międzyczasie” (gdy należało już podjąć daną ak-tywność w „sprawie”, a brak było czasu na powołanie kuratora„materialnego”), powinny w zasadzie podlegać kontroli kolejnopowołanego kuratora „materialnego”, z możliwością ich pod-ważenia (co jest szczególnie czytelne, gdy zastępcą tymcza-sowym jest osoba przybrana przez organ ad hoc, a kuratoremabsentis zawodowy pełnomocnik). W przeciwieństwie do ku-ratora „materialnego” kuratorzy „procesowi” nie służąwyłącznie interesom zastępowanego, ale są także specyficz-nym narzędziem procesu w rękach organu go prowadzącego,dlatego nie sposób usprawiedliwiać rozszerzania ich kompe-tencji w drodze analogii, zwłaszcza z przepisów prawa mate-rialnego (art. 184 krio.) do procesowego (k.p.c., k.p.a., ppsa.). Z drugiej jednak strony ów dualizm, w dużej mierze

rozłączny, powoduje znaczący rozziew pomiędzy oczekiwa-niami organów prowadzących postępowania a literą prawa.Prezentowana w toku niniejszego wywodu i wielokrotnie kry-tykowana praktyka „rozciągania” kurateli „procesowej” jest syg-nałem istnienia potrzeby powołania nowej, pośredniej wobecww. jakości, tj. kurateli stricte procesowej, o stosunkowo sze-rokich kompetencjach, ale związanej tylko z danym, rozumia-nym largo postępowaniem i powoływanej w uproszczonymtrybie, bez angażowania i stałego nadzoru sądu (opiekuń-czego). O ile dopuszczalność takiego rozwiązania nie wydajesię możliwa w przypadku kurateli dla osób o upośledzonejzdolności prawnej lub procesowej, czy z innych przyczyn nie-poradnych – gdzie kuratela tak ściśle łączy się z funkcjamiopiekuńczymi, że nie sposób oderwać jej od krio. – o tyle wprzypadku osób nieobecnych pomysł taki nie razi. Jeżeli in-stytucja taka ugruntowała się już w drodze praktyki orzeczni-czej w rozwinięciu art. 143 k.p.a. (jakkolwiek by było wielcepożądane uwzględnienie tej praktyki, potwierdzonej głosamidoktryny prawa, poprzez stosowną modyfikację tej regulacji),brak przeciwwskazań dla poszukiwania podobnych możli-wości także na gruncie procedury administracyjnej lub sądo-

57

lato 2012


woadministracyjnej. Wyłączenie kompetencji do powoływaniakuratora dla nieobecnego ze sfery właściwości sądów po-wszechnych jest także oczywistym postulatem w kontekścieobecnej pozycji ustrojowej sądownictwa administracyjnegooraz oczekiwania możliwie pełnego i czytelnego rozdzielaniapól przedmiotowej właściwości tych dwóch równorzędnych irównoległych pionów orzeczniczych. Z jednej strony nie rodzito ryzyka zagrożeniem praw stron – przecież sądy administ-racyjne realizują te same, wypływające z Konstytucji zasadygwarancyjne. Z drugiej natomiast odpowiada na postulat nie-dopuszczalności ingerencji sądów powszechnych w instru-mentarium procesowe, a pośrednio w przebieg czynnościpostępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W tym miejscu zastanowić się zatem wypada, na ile przeka-

zanie kompetencji do posłużenia się kuratorem procesowymjest elementem wymiaru sprawiedliwości, tj. czy aby na pewnojedynie słuszną i zarazem konieczną pozostaje w tym przedmio-cie właściwość pionu sądowniczego (tu już wprost w odniesieniudo sądownictwa administracyjnego oraz redefiniowanego art. 78ppsa.). Innymi słowy: czy stosowna regulacja powinna znaleźćswoje miejsce wyłącznie w ppsa., a może odrębnie dla postę-powania administracyjnego także w k.p.a.? Chodzi – przypo-mnijmy – o powołanie zastępstwa procesowego dla osobynieobecnej, czyli podmiotu posiadającego status quasi-stronyna gruncie procesowym, który powinien z jednej stronydziałać dla dobra nieobecnego, jako swoisty rzecznik interesutej osoby, a z drugiej legitymizuje czynności procesowe,wyłączając je spod działania przesłanek nieważności. Zastępcataki powinien dążyć do ustalenia miejsca pobytu nieobecnegoi co do zasady doprowadzić do jego osobistego w sprawieuczestnictwa, jednak niezależnie od tego ma obowiązek na-leżycie kontrolować prawidłowość – tak procesową, jak i mery-toryczną – prowadzonych czynności postępowania. Ta ostatniakompetencja przekłada się na możliwość składania wnioskówprocesowych, w tym dowodowych, występowania imieniem za-stępowanego do organu prowadzącego dane postępowanie,ale również innych instytucji o udzielenie niezbędnych dlajego misji informacji. Ponadto kurator procesowy powinienposiąść możliwość wykorzystania wszelkich mechanizmówprocesowych – zarówno zwyczajnych, w toku instancji, jak iszczególnych (w postępowaniu sądowoadministracyjnym) dlazapewnienia zastępowanemu optymalnego, w obiektywnejocenie jego interesów, rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie teaspekty powinny znaleźć literalne przełożenie na treść sto-sownego przepisu prawa procesowego stanowiącego pod-stawę kurateli – a kolejno zostać szczegółowo doprecyzowanew odniesieniu do realiów konkretnej sprawy w postanowieniuo powołaniu kuratora, którym będzie się on w czasie swojejmisji legitymował. W takim również przypadku można przyjąćza dopuszczalne powiązanie temporalne kurateli procesowej zbiegiem danej „sprawy” i jej upadek ex lege, gdy kuratorowi ab-sentis nie przysługują już żadne (zwyczajne lub szczególne)środki odwoławcze – mowa tu o skargach do WSA, zażale-niach i skardze kasacyjnej do NSA. Natomiast w przypadkuprawomocnego zakończenia postępowania sądowoadminist-racyjnego tryb wznowieniowy (Działu VII ppsa.) mógłbypodjąć już sam nieobecny – gdyby odnalazł się po ostatecz-nym zakończeniu sprawy, a miał do przeprowadzonych czyn-ności istotne zastrzeżenia (np. zgodnie z art. 271 pkt 2 ppsa. -

zarzut niewłaściwej reprezentacji swoich interesów). Ten ostatni problem rzuca światło na kolejną kwestię: potrzebę

ustanawiania kuratorami absentis wyłącznie zawodowych pełno-mocników. Jeżeli uznać, że reprezentacja nieobecnego powinnamieć charakter ciągły, zarówno przed organami administra-cyjnymi, jak i sądem administracyjnym (dopuszczając do do-prowadzenia sprawy przed NSA), jest oczywiste, iż zapewnićmoże to wyłącznie wprowadzenie już na początkowym sta-dium przymusu zawodowego zastępstwa. Wyklucza to ko-nieczność zmiany osoby kuratora w trakcie jego misji(stosownie do art. 175 ppsa.), jak również zapewnia wysokiestandardy gwarancyjne poprzez skorzystanie z rękojmi usługzawodowych pełnomocników. Niemniej tak powołany za-stępca – quasi-strona – nosiłby już liczne znamiona ustano-wionego dla nieobecnego pełnomocnika z urzędu. Sięgając doprzytoczonej w części I niniejszego opracowania argumentacjidotyczącej charakterystyki podtypów kurateli „materialnej”opartej na krio., warto przypomnieć, iż kuratela absentis w tym„klasycznym” ujęciu rzeczywiście takie cechy nosi. Skorozatem konieczne byłoby utworzenie instytucji kurateli proce-sowej, postrzeganej jako wycinek kompetencji kuratora „ma-terialnego”, także ów element specyficznej więzi kuratora zzastępowanym (realizowanej tylko na płaszczyźnie proceso-wej) mógłby zostać tu recypowany. Posiłkując się k.p.c., wartow tym miejscu sięgnąć do art. 118 § 1: ustanowienie adwokatalub radcy prawnego przez sąd jest równoznaczne z udziele-niem pełnomocnictwa procesowego (podobnie kurator działana mocy powołania sądu). Tymczasem jeżeli mowa o pełno-mocniku z urzędu, tradycyjnie jest to instytucja stosowanaprzez sądy, władne w kompleksowy sposób kontrolować i oce-nić jej przesłanki – które to czynności, jak i po części sameprzesłanki przyznania zastępstwa, wydają się być istotniezbieżne z uprzednio omówionymi, dotyczącymi kurateli dlanieobecnego.Wracając zatem do postawionego pytania o miejsce regulacji

kurateli procesowej – w k.p.a. czy ppsa. – sugerować należytę ostatnią ustawę. K.p.a. powinien natomiast zawierać czy-telną dyspozycję dla organów administracji co do adresata ichwniosku w tym przedmiocie. Powinien nim być ogólnie właś-ciwy WSA, władny przeprowadzić późniejszą kontrolę postę-powania administracyjnego, w którym ma działać kurator(gdyby ostatecznie wydana decyzja zastała przez kuratora za-skarżona do sądu). Model ten zapewniałby także jednemu itemu samemu kuratorowi mandat do działania zarówno naetapie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym„sprawy”. Jest to o tyle istotne, że wydaje się ustrojowo nie-uzasadnione, by procesowo powołany przez organ admini-stracji kurator mógł reprezentować w kolejnym stadium –przed sądem administracyjnym – nieobecnego jako przeciw-nika procesowego tegoż organu, a nawet skarżyć orzeczeniaWSA sprawującego kontrolę orzeczniczą nad ww. organem.Mogłoby to w szczególności rodzić ryzyko powoływania„słabych” kuratorów, niestanowiących realnej merytorycznejprzeciwwagi dla organu w przypadku ewentualnego sporu. Co więcej, oddanie kurateli do dyspozycji WSA znacznie

uprościłoby postępowanie w przypadku zaskarżania decyzjiprzez ujawnioną (a uprzednio nieobecną i zastępowaną przezkuratora) stronę – szczególnie gdy jednym z zarzutów byłobyuchybienie w toku powołania kuratora lub powołanie go mimo

58

lato 2012


braku po temu przesłanek. Skoro obecnie ppsa. daje podobnekompetencje WSA jedynie tymczasowo – dopuszczającwszakże co do zasady taką możliwość – ich poszerzenie wświetle istotnych argumentów przemawiających za pełnymprzedmiotowym oddzieleniem pionu sądowoadministracyj-nego jest oczywiste. WSA ustanawiając kuratora dla osoby nieobecnej byłby także

władny badać prawidłowość czynności przeprowadzonych wsprawie przez organ administracji z udziałem zastępcy tym-czasowego, w sytuacji niecierpiącej zwłoki oraz ewentualnieczynności te sanować, udzielając stosownych wskazań (zatemtak powołana kuratela procesowa byłaby komplementarna zart. 34 § 2 k.p.a.). Nie wymagałoby sugerowane rozwiązanietakże większych zmian w k.p.a. – poza przyjęciem, iż w przy-padkach osób nieobecnych sądem właściwym dla wnio-sków o ustanowienie zastępcy procesowego jest WSA.Z kolei w ppsa. należałoby sugerować rozbudowanie art. 78-79oraz „przesunięcie” takiej regulacji kuratora procesowego doDziału II – jako quasi-strony – po art. 31 ppsa. Warto także za-uważyć – w kontekście zmiany właściwości sądu z po-wszechnego (opiekuńczego) na administracyjny – iżwskazanie każdego z nich opiera się obecnie na identycznychprzesłankach, związanych ze znanym miejscem zamieszkanialub pobytu bądź ostatnim miejscem zamieszkania lub pobytustrony (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 601 k.p.c.). Także na tejpłaszczyźnie nie byłaby zatem konieczna żadna zmiana.

KONRAD A. POLITOWICZ

Autor jest magistrem prawa UAM w Poznaniu oraz magistrem politologii Uniwersytetu Opolskiego, asystentem sędziego w Sądzie Rejonowym

w Opolu – Wydział Karny i Wykonawczy,członkiem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Asystentów Sędziów

Przypisy:

1 Dz.U. z 1960 r., nr 30, poz. 168.2 Tekst pierwotny – Dz.U. z 1964 r., nr 43, poz. 296.3 Począwszy od wersji pierwotnej Kodeksu z 1964 r., Dz.U. nr 9, poz. 59.4 Sygn. III CZP 117/88, OSNC 1990 r., nr 1, poz. 11.5 Zob.: A. Matan, Nieobecność strony w postępowaniu administracyjnym (problem

zapewnienia właściwej reprezentacji), „Casus” nr 2/2002.6 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Dz.U. nr 153, poz. 1270.7 W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano wagę gwarancji wypływającej

z art. 10 § 1 k.p.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obligujeorgan prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możli-wości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniemprawa i obliguje do wznowienia postępowania. Sam fakt braku udziału stronyw postępowaniu bez jej winy stanowi powód wznowienia postępowania (zob.:wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. V SA 166/02, LEX nr 149487).

8 Tak: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz,A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Komen-tarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.

9 Zob.: A. Matan, ibidem; oraz: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia20 lutego 2008 r., sygn. II SA/Go 213/06, LEX nr 459971; wyrok WSA wWarszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. I SA/Wa 1370/06, LEX nr 320779.

10 Por.: idem; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. ISA/Wa 1370/06, LEX nr 320779.

11 Do tej kategorii zaliczane są sytuacje obiektywnego zagrożenia najpo-ważniejszych dóbr, a przy tym o charakterze nieodwracalnym – jak zdrowiei życie ludzi – ale także sytuacje z gruntu procesowe, np. związane z prze-prowadzeniem czynności niemożliwych już w przyszłości do powtórzenia,gdy zwłoka w działaniu organu mogłaby skutkować szkodą indywidualnąlub społeczną.

12 Zob. także: Wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1156/07, LEX nr483190.

13 Zob.: H. Knysiak-Molczyk, Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezen-tacji w postępowaniu administracyjnym, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 9,s. 42-43.

14 Tak: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz,A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Komen-tarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.

15 Por.: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz,A. Matan, Kodeks..., ibidem.

16 Zob.: J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania ad-ministracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 273.

17 Tak: A. Matan, Komentarz do art. 34 k.p.a., ibidem.18 Zob. opracowania autora m.in.: Udział organów administracji w postępowa-

niu wykonawczym prowadzonym w trybie art. 13 § 1 k.k.w., „Casus”, część Inr 59/wiosna 2011 r., część II nr 60/lato 2011 r., oraz: Zakres samodzielnościorganów administracyjnych w wykonywaniu środka karnego zakazu prowa-dzenia pojazdów, w świetle art. 184 Kodeksu karnego wykonawczego, Para-graf na drodze, nr 9/2010 r.; Międzyinstytucjonalny obieg dokumentu prawajazdy, część III Dokument prawa jazdy w postępowaniach: administracyjnym,karnym i wykroczeniowym, Paragraf na drodze, nr 11/2011 r.

19 Pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się ustano-wionym przedstawicielom. W konsekwencji termin do wniesienia odwołaniarozpoczyna swój bieg od momentu ich doręczenia przedstawicielowi (zob.:wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. II OSK 396/08, LEX nr 529951;oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2008 r., sygn.II SA/Go 213/06, LEX nr 459971).

20 Dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony – osoby fizycznej – lub pra-womocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy też o uznaniuza zmarłego, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osobynieobecnej (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. ISA/Wa 93/05, LEX nr 189773).

21 Z art. 78 ppsa. wynika wprost, że ustanowienie kuratora dla osoby nieznanejz miejsca pobytu jest możliwe wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej.Brak więc podstaw prawnych do ustanowienia takiego kuratora przez sąd zurzędu. Brak również podstaw do tego, aby sąd nałożył obowiązek wy-stąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora na jednego z uczestnikówpostępowania – np. organ (zob.: postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r.,sygn. II OZ 128/09, LEX nr 535090).

22 W razie wystąpienia przez sąd administracyjny do sądu opiekuńczego zwnioskiem o ustanowienie dla strony przedstawiciela ustawowego postępo-wanie z urzędu podlega zawieszeniu (art. 124 § 1 pkt 1 ppsa.). Natomiastpodjęcie postępowania z urzędu nastąpi od dnia ustanowienia przedstawi-ciela ustawowego (art. 128 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zob. także: M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 31 ppsa., [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Wolters Kluwer business/Lex 2011.

23 Ustawa wspomina o kuratorze wyznaczonym przez sąd orzekający i kurato-rze wyznaczonym przez sąd opiekuńczy „dla danej sprawy” – jest oczywiste,że instytucje te nie mogą mieć charakteru równoważnego, zastępowalnego.Zatem kurator „procesowy” powołany na mocy art. 78 ppsa. nie jest odpo-wiednikiem kuratora „materialnego” z art. 184 krio. Z drugiej strony nie spo-sób się zgodzić, by dwa znajdujące się w tożsamej sytuacji procesowej przedsądem administracyjnym podmioty reprezentowali kuratorzy o odmiennychuprawnieniach. Osoba, dla której powołano kuratora w postępowaniu admi-nistracyjnym z dyspozycji art. 34 k.p.a., miałaby kuratora „materialnego”, ata, dla której kuratora powołano na etapie sądowoadministracyjnym, tylkokuratora „procesowego” – de facto dla doręczeń, o bliżej nieokreślonych kom-petencjach.

59

lato 2012


60

lato 2012

DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY

POSTANOWIENIE NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGOZ DNIA 17 CZERWCA 2011 R.(II OW 43/11)

ORGANEM WŁAŚCIWYM DO WYDANIA DECYZJI O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH PRZEDSIĘWZIĘCIA POLEGAJĄCEGO NA WYDOBYWANIU WĘGLA KAMIENNEGO

ZE ZŁOŻA ZNAJDUJĄCEGO SIĘ POD POWIERZCHNIĄ TERENU ZAMKNIĘTEGO JEST REGIONALNY DYREKTOR OCHRONY ŚRODOWISKA

Prof. zw. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI

Z UZASADNIENIA

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska („RDOŚ”) wy-stąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezyden-tem Miasta dotyczącego ustalenia, który z tych organów jestwłaściwy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowychuwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wy-dobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego.Jak wynika z akt sprawy, do Prezydenta Miasta wpłynął wnio-sek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniachprzedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla ka-miennego. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 65§ 1 k.p.a., przekazał przedmiotowy wniosek RDOŚ, wska-zując w uzasadnieniu, że w granicach projektowanego ob-szaru górniczego znajdują się szlaki kolejowe, które objęte sądecyzją [...] Ministra Infrastruktury [...] w sprawie ustaleniaterenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako tere-nów zamkniętych (Dz.Urz. Ml. nr 14, poz. 51). W myśl art. 75ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniuinformacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeń-stwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniana środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w przypadkuprzedsięwzięcia realizowanego nawet w części na terenie za-mkniętym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wy-daje RDOŚ. Ten ostatni, działając na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił

do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do-tyczącego ustalenia, który z tych organów jest właściwy wprzedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunko-waniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnie-niu wniosku wskazano, że w myśl art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b)cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. organem właściwymdo wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniachdla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych jestRDOŚ. Realizację przedsięwzięcia należy rozumieć w tymprzypadku szeroko – zarówno jako działalność obejmującąetap budowy, jak i eksploatacji lub użytkowania. Nie należyutożsamiać go z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Wodniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w granicachprzestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomościgruntowej należy mieć na uwadze przepisy zawarte w kode-ksie cywilnym, a w szczególności treść art. 47 § 2 i art. 143 k.c.Ustalając właściwość RDOŚ do wydania decyzji środowi-

skowej, trzeba w każdej sprawie indywidualnie rozstrzygnąć,czy przedsięwzięcie jest realizowane na terenie nierucho-

mości stanowiącej teren zamknięty. W odniesieniu do art. 7ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne igórnicze (Dz.U. 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej po-woływanego jako „pr.g.g.”), w myśl którego złoża kopalin nie-stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej sąwłasnością Skarbu Państwa, stwierdzić należy, że eksploata-cja złoża węgla kamiennego, którego pokłady znajdują się kil-kaset metrów pod powierzchnią zajmowaną przez terenykolejowe, będzie się odbywać w granicach przestrzeni stano-wiącej własność Skarbu Państwa, tj. poza zasięgiem własnościnieruchomości określonej jako teren zamknięty. Z dokumen-tów sprawy wynika, że planowane przedsięwzięcie polegającena eksploatacji węgla kamiennego ze złoża „[...]” nie będzierealizowane na terenie zamkniętym. Jedynie zasięg od-działywania przedsięwzięcia może objąć jego teren. Eksploa-tacja prowadzona będzie metodą podziemną. Udostępnieniezłoża nastąpi z istniejącego zakładu posiadającego niezbędnąinfrastrukturę, faza budowy nie będzie zatem wymagała reali-zacji nowych obiektów budowlanych. W ramach eksploatacjinie przewiduje się również żadnych zmian w obiektach ist-niejącego zakładu górniczego.Prezydent Miasta podniósł, że tereny, na których usytuo-

wane są przedmiotowe linie kolejowe, należą do terenów za-mkniętych. Granicami terenów zamkniętych są granicedziałek ewidencyjnych. Z załączonej przez stronę mapy loka-lizacyjnej projektowanego obszaru górniczego oraz wyżejprzywołanych map ewidencyjnych i rejestru gruntów wynika,że w granicach terenu, na którym strona realizować będzieplanowane przedsięwzięcie, tj. na którym prowadzone będziewydobycie węgla kamiennego, znajdują się działki stano-wiące teren zamknięty. Przez „tereny zamknięte” rozumie siętereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronnośći bezpieczeństwo państwa, określone w drodze decyzji przezwłaściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Wdecyzji tej są również określane granice terenu zamkniętego(art. 2 pkt 9 i art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geo-dezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 – dalejpowoływanego jako „pr.g.k.”). Wobec administracyjnego wyty-czenia terenów zamkniętych brak jest uzasadnienia do od-woływania się do przepisów kodeksu cywilnego, a także dowyłączania właściwości organu administracji rządowej z uwagina realizowanie przedsięwzięcia pod powierzchnią ziemi. Sta-nowisko takie prezentowało Ministerstwo Środowiska, [..] wy-rażając pogląd, że przy ustalaniu właściwości organu, wprzypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach za-

mkniętych, właściwy jest organ administracji rządowej nieza-leżnie od tego, czy realizacja odbywa się na powierzchni ziemi,czy też pod nią. Mimo że stanowisko to sformułowane zostałoprzed wejściem w życie ustawy z o udostępnianiu informacjio środowisku (...), pogląd w nim wyrażony należy uznać za ak-tualny, albowiem nie uległa zmianie interpretacja terenu za-mkniętego w przypadku przedsięwzięć polegających nawydobywaniu węgla pod terenem, na którym usytuowane sąlinie kolejowe. W analogicznych stanach faktycznych i praw-nych decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przed-sięwzięć polegających na podziemnej eksploatacji węgla dlaobszaru górniczego, w obrębie którego znajdowały się działkibędące terenem zamkniętym, wydawał RDOŚ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej „p.p.s.a.”),Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właści-wość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonychw art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.

Bezsporne jest to, jak wynika z relacji uczestników sporu,że (przedmiotowa) decyzja o środowiskowych uwarunkowa-niach dotyczy terenu zamkniętego w rozumieniu art. 2 pkt 9pr.g.k. W związku z powyższym zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1bcyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. organem właściwymdo wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po-zostaje RDOŚ.Koncepcja przedstawiona we wniosku o rozstrzygnięcie

sporu kompetencyjnego odwołująca się do art. 7 ust. 1 pr.g.g.w związku z art. 47 i art. 143 k.c., jakkolwiek ciekawa, nie znaj-duje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Faktem jest,że przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopalin, w tymprzypadku eksploatacji złoża węgla kamiennego, któregopokłady znajdują się kilkaset metrów pod powierzchnią ziemi,ma swoją specyfikę i odmienność od innych przedsięwzięć.Jednak ustawodawca, mając zapewne tego świadomość, wy-dobywanie kopalin zamieścił w ustawowej definicji „przed-sięwzięcia”, w gronie innych wymienionych tam przedsięwzięć(art. 3 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r.)Podobnie można by się odwołać do definicji „środowiska” za-mieszczonej w art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środo-wiska, której kopaliny zostały wymienione jako jeden zelementów przyrodniczych środowiska. Żaden inny przepisww. ustawy czy też ustawy – Prawo ochrony środowiska niewskazuje na możliwość zmiany właściwości organów wy-dających decyzje w sprawach przedsięwzięć polegających nawydobywaniu kopalin, nawet jeśli eksploatacja złoża węgla ka-miennego ma się odbywać kilkaset metrów pod powierzchniąterenu, który ma status terenu zamkniętego. Określenie te-renu zamkniętego należy do kompetencji właściwych mini-strów i kierowników urzędów centralnych i zmiany w tymzakresie nie mogą wynikać z charakteru przedsięwzięcia czyteż z zasięgu jego oddziaływania, gdyż kryteria wyznaczaniaterenów zamkniętych są inne. Należy zauważyć, że wszystkieprzedsięwzięcia, ich usytuowanie i zasięg oddziaływania orazwłaściwość miejscowa organów właściwych w sprawach

ochrony środowiska mają swoje odniesienie do konkretnegomiejsca, obszaru na powierzchni ziemi, niezależnie od tego,czy dane przedsięwzięcie będzie oddziaływać do powietrza,wody, gleby lub ziemi (patrz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Teren za-mknięty jest takim obszarem o charakterze zastrzeżonym zewzględu na obronność i bezpieczeństwo państwa i brzmienieart. 7 ust. 1 pr.g.g. nie może mieć wpływu na właściwość or-ganów w sprawach dotyczących tych obszarów. Status terenuzamkniętego rodzi określone konsekwencje wynikające z art.79 ust. 2, art. 16 ust. 1 pkt 8 i 9 cyt. ustawy z dnia 3 paździer-nika 2008 r. oraz art. 2 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środo-wiska1.

Glosa

1. Organem właściwym do podjęcia decyzji w sprawie śro-dowiskowych uwarunkowań (przedsięwzięcia) jest organ wy-konawczy gminy, chyba że ustawa stanowi inaczej.Przykładem tej ostatniej sytuacji są przedsięwzięcia realizo-wane chociażby częściowo na terenach zamkniętych (art. 75ust. 1 pkt 1 lit. „b” oraz ust. 6 powołanej w glosowanym posta-nowieniu ustawy z 3 października 2008 r.). Stosownie zaś doart. 2 pkt 9 pr.g.k. przez tereny zamknięte należy rozumieć„tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność ibezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrówi kierowników urzędów centralnych”. Do kategorii tej bezspor-nie należą m.in. takie, przez które przebiegają niektóre liniekolejowe2. Mechanizm wyznaczania wspomnianych terenówbudzi natomiast istotne wątpliwości, których omówienie wy-kracza poza ramy glosowanego postanowienia. Następuje onobowiem w drodze decyzji promulgowanych we właściwychdziennikach resortowych3. Nie jest jednak dostatecznie jasne,jaki jest charakter prawny takich rozstrzygnięć. Wiele prze-mawia za tym, że nie dotyczą one indywidualnych spraw z za-kresu administracji publicznej. Co prawda, zdaniem NSAtakowe „decyzje” stanowią w istocie akty o charakterze nor-matywnym, objęte przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. oogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktówprawnych, a nie indywidualnym”4, tyle że ocena ta ani nie zos-tała w jakikolwiek sposób uzasadniona, ani nie jest przekony-wająca. Brak miejsca wyklucza rozwinięcie tego wątku5.

2. Z punktu widzenia tematu istotne jest natomiast to, jak na-leży rozumieć granice przestrzenne wspomnianych „terenówzamkniętych”. Przebieg ich powierzchniowych granic daje się(a przynajmniej powinien dać się ustalić) w oparciu o treść wy-znaczających je decyzji. Określają one granice i powierzchnieterenów zamkniętych w oparciu o kryteria podziału administ-racyjnego kraju i dane zawarte w ewidencji gruntów, przyczym granice działek ewidencyjnych są granicami terenów za-mkniętych. Trudniej jednak odpowiedzieć na pytanie, czywspomniane „tereny zamknięte” obejmują wyłącznie nieru-chomości gruntowe, czy również przestrzeń pod, a być możei ponad powierzchnią nieruchomości.

3. Chociaż określenie „teren” dość często pojawia się w tek-stach aktów normatywnych6, to jednak nie doczekało się de-finicji ustawowej. W istocie nie może ono jednak byćrozumiane inaczej niż synonim nieruchomości gruntowej (jejczęści, zespołu tych nieruchomości lub ich części). Językowo

61

lato 2012


„teren” to „część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokry-ciem; miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś; ob-szar, okolica” bądź (potocznie) „obszar podległy komuś,czemuś, objęty sferą czyjegoś działania; władze, ośrodki pro-wincjonalne w stosunku do władz, ośrodków centralnych”7. Nieistnieją żadne względy pozwalające na przyjęcie, że określe-nie „teren” występujące w art. 2 pkt 9 p.g.k. miałoby być ro-zumiane inaczej.

4. Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego iBudownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencjigruntów i budynków8 wyraźnie stanowi, że „działkę ewiden-cyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jed-nego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony zotoczenia za pomocą linii granicznych” (§ 9 ust. 1). Kluczoweznaczenie ma zatem pojęcie „gruntu”. Stosownie do art. 46§ 1 k.c. „nieruchomościami” są przede wszystkim „części po-wierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności(grunty)”. Bezspornie prawne pojęcie „gruntu” (w istocie„nieruchomości gruntowej”), wbrew literalnemu sformułowa-niu wspomnianego art. 46 § 1 k.c., obejmuje nie tylko po-wierzchnię. Stosownie bowiem do art. 143 k.c. „w granicachokreślonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntuwłasność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego po-wierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującymprawa do wód”. Inaczej mówiąc – nieruchomość gruntowaobejmuje wyłącznie powierzchniowy wycinek skorupy ziem-skiej. Brak natomiast jednoznacznej odpowiedzi na pytanie,jak wysoko (nad powierzchnią) i jak głęboko (pod po-wierzchnią) sięgają te granice. Przede wszystkim trudno roz-strzygnąć, za pomocą jakich kryteriów ustalać wspomniane„społeczno-gospodarcze przeznaczenie”. Co prawda, podstawo-wym instrumentem, za pomocą którego ustala się przezna-czenie „terenu”, jest miejscowy plan zagospodarowaniaprzestrzennego (art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym9), tyle że nie jestto instrument jedyny. Przykładem mogą być chociażby roz-wiązania odnoszące się do ochrony przyrody, jakościowejochrony wód itp. Przeznaczenie niektórych terenów (grun-tów) może wynikać bezpośrednio z ustawy. Bezspornie zaśtakim instrumentem pozostaje również rozstrzygnięcie wprzedmiocie uznania za „teren zamknięty”.

5. Jak wynika z uzasadnienia glosowanego postanowienia,zamiarem inwestora jest podziemne wydobywanie złożawęgla kamiennego, jednakże bez podejmowania jakichkol-wiek czynności w obrębie tych działek ewidencyjnych (w is-tocie nieruchomości gruntowych bądź ich części), którezaliczone zostały do „terenu zamkniętego”. Wspomniane złożemiało być udostępnione w drodze wykorzystania dotychcza-sowej infrastruktury górniczej, zapewne w drodzeprzedłużenia istniejących już wyrobisk podziemnych. Obo-wiązujące w dacie rozstrzygnięcia przedmiotowego sporuprawo geologiczne i górnicze10 przewidywało, że złoża kopa-lin stanowiące części składowe nieruchomości gruntowychobjęte są prawem własności tych ostatnich. Pozostałe złoża,jak również części górotworu stanowiące części składowe nie-ruchomości gruntowych, stanowiły wówczas (a w istocie sta-nowią nadal) przedmiot prawa własności Skarbu Państwa

(art. 7 oraz art. 14). Ten z pozoru prosty podział stał sięźródłem wątpliwości związanych z ustaleniem, które złoża ko-palin11 (części górotworu) stanowią części składowe nieru-chomości gruntowej, a które stanowią przedmiot własnościSkarbu Państwa. Przyczyny takiej regulacji należy upatry-wać w zaszłościach historycznych. W czasach powstawaniakodeksu cywilnego problem ustalanie granic przestrzennychnieruchomości gruntowych nie miał żadnego znaczenia prak-tycznego12. Nie powinno natomiast być wątpliwości, że w sta-nie prawnym obowiązującym w czasie podejmowaniaglosowanego postanowienia złoże kopaliny (w tym węgla ka-miennego) znajdujące się na głębokości kilkuset metrów po-niżej powierzchni terenu nie mogło być traktowane jakoznajdujące się w granicach przestrzennych nieruchomościgruntowej13. Takie złoże bezspornie znajduje się w prze-strzeni nieobjętej granicami nieruchomości gruntowej, niejest jednak ani nie było jej częścią składową, a w konsek-wencji nie mogło wchodzić w skład terenu zamkniętego. Zpunktu widzenia tematu oznacza to wprawdzie, że zamie-rzona działalność miała w istocie być wykonywana „pod” te-renem zamkniętym, tyle że okoliczność ta w najmniejszymstopniu nie może uzasadniać właściwości rzeczowej RDOŚ wtakich sprawach. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje nato-miast okoliczność, że wspomniany „teren zamknięty” znajdziesię w zasięgu wpływów robót górniczych zakładu górniczego,a w konsekwencji w jego granicach mogą się ujawniać tzw.szkody górnicze.

6. Za przedstawioną wyżej linią rozumowania argumentacjąprzemawia jeszcze jeden znaczący argument. Istota terenuzamkniętego sprowadza się do tego, że jest on zastrzeżony„ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa”. Wspom-niane „zastrzeżenie” może oznaczać tylko jedno, tj. ograni-czenie dostępu osób trzecich, za czym przemawia treść art. 3pkt 40 pr.o.ś., wedle którego przez „teren zamknięty” należyrozumieć „teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budow-lany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionychoraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne”14. Jak sięwydaje, o takim ograniczeniu dostępności powinien roz-strzygać ten, dla potrzeb którego wyznaczono taki „teren za-mknięty”. Stanowisko NSA rażąco koliduje natomiast zwymaganiami prawa geologicznego i górniczego. W stanieprawnym obowiązującym w dacie podjęcia glosowanego po-stanowienia (podobnie zresztą, jak to jest obecnie) złoża ko-palin znajdujące się poza granicami przestrzennyminieruchomości gruntowych stanowiły (i stanowią nadal)przedmiot własności Skarbu Państwa (art. 7 i nast.pr.g.g.1994, art. 10 i n. pr.g.g.2011). Ten ostatni może roz-porządzać swoim prawem wyłącznie w drodze ustanowieniatzw. użytkowania górniczego. W dacie podjęcia glosowanegopostanowienia treścią tego prawa była (i w istocie pozostajenadal) wyłączność użytkownika górniczego w zakresie ko-rzystania, dla realizacji celów określonych prawem geolo-gicznym i górniczym, z przestrzeni, w granicach którejustanowiono to prawo podmiotowe (tj. prawo użytkowaniagórniczego). W świetle art. 9 i nast. pr.g.g.199415 oraz art. 16i nast. pr.g.g.201116 wniosek ten nie budzi wątpliwości. NSAw dorozumiany sposób opowiedział się wprawdzie za możli-

62

lato 2012


wością wykonywania w tak pojmowanym „terenie zamkniętym”działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym,tyle że konkluzja ta rażąco koliduje z tymi rozwiązaniamiprawa, które wyznaczają funkcję takiego terenu. Ustawazakłada bowiem brak możliwości wykorzystywania go przezosoby trzecie. Przy takim założeniu wydobywanie znaj-dujących się tam kopalin w istocie byłoby wykluczone,wyłączając rozwiązania składające się na możliwość roz-porządzania przez Skarb Państwa prawami do takiej prze-strzeni (jako nieobjętej własnością gruntową).

7. Dokonana wyżej analiza w oczywistym stopniu uzasadniazatem ocenę, że opisane przedsięwzięcie w zakresie pod-ziemnego wydobywania węgla kamiennego nie będzie reali-zowane w granicach „terenu zamkniętego”, ale wyłącznie podjego powierzchnią. W konsekwencji rzeczowo właściwym dopodjęcia (poprzedzającej koncesję) decyzji w sprawie środo-wiskowych uwarunkowań może być tylko organ wykonaw-czy gminy.

8. Warto zwrócić uwagę, że NSA w istocie w ogóle nie uza-sadnił swego stanowiska, przyjmując jako oczywiste, że za-mierzona decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowańma się odnosić do terenu zamkniętego. Odwołanie się doustawowych definicji „przedsięwzięcia” (w rozumieniu art. 3pkt 13 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r.) czyteż „środowiska” (w rozumieniu art. 3 pkt 39 prawa ochronyśrodowiska17) w jakimkolwiek stopniu nie może przesądzać ozasadności glosowanego postanowienia i jest zbędne. Coprawda, NSA badając argumenty przedstawione przez RDOŚ,uznał je za „ciekawe”, przyjmując jednak, że nie znajdują oneuzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Brak nato-miast motywów takiej oceny. Uzasadnienie glosowanego po-stanowienia nie pozwala ustalić, dlaczego NSA odmówił ichaprobaty, w istocie orzekając w myśl zasady „że jest jak jest”.Nasuwa się zatem daleko posunięta wątpliwość, czy wspom-niane uzasadnienie odpowiada wymaganiom określonym wart. 141 § 4 p.p.s.a., a zwłaszcza sposobowi jego rozumieniaprzez NSA. Trafnie przyjmuje się bowiem, że orzeczenie sądupowinno być skonstruowane w sposób, który by pozwolił naprześledzenie toku rozumowania nie w celu kontrolisłuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyżsąd w procesie orzekania jest niezawisły, ale samej pra-widłowości tego rozumowania. Uzasadnienie powinno przed-stawiać wnioski logicznie wynikające ze stanu sprawy18.Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno byćjak garnitur uszyty na miarę, a nie jak garnitur pierwszy lep-szy zdjęty w sklepie z wieszaka, który może kupić każdyklient i będzie jakoś pasował19. Niestety, nie do rzadkości na-leżą sytuacje, w których NSA zapomina o wypracowanychprzez siebie zasadach. Idąc tokiem rozumowania NSA, na-leżałoby dojść do wniosku, że terenem zamkniętym byłabyrównież przestrzeń powietrzna znajdująca się nad po-wierzchnią nieruchomości uznanej za „teren zamknięty”.

9. Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność.Przede wszystkim pojawia się wątpliwość, czy koncepcja te-renu zamkniętego, zastrzeżonego „ze względu na obronność ibezpieczeństwo państwa”, w ogóle jest potrzebna. W świetle

wymagań prawa polskiego nie ma bowiem wątpliwości co dotego, że każda nieruchomość musi mieć właściciela. Niemogą istnieć nieruchomości „niczyje”. Istota prawa własnościpolega zaś na tym, że właściciel ma wyłączność w zakresiekorzystania z przedmiotu swojej własności i może skuteczniesprzeciwić się korzystaniu z niego przez inne podmioty (zob.art. 140 w zw. z art. 222 k.c.). Dotyczy to również nieruchomościpozostających w tzw. trwałym zarządzie. W konsekwencji cel,jaki leży u podstaw konstrukcji „terenu zamkniętego”, z powo-dzeniem można osiągnąć w drodze stosowania instrumentówprawa cywilnego. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie kon-cepcję „terenu zamkniętego” bez praw podmiotowych do ob-jętej nim przestrzeni.

10. Odniesienie przedstawionych wyżej konkluzji do wydo-bywania kopalin ze złóż nieobjętych własnością gruntową (wtym np. węgla kamiennego) może uzasadniać konkluzję, żegdyby takie złoża miały wchodzić w skład „terenu zamknię-tego”, wówczas uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny,przede wszystkim ze względu na niedostępność „terenu” dlaprzedsiębiorcy, nie byłoby możliwe. Idąc tokiem rozumowa-nia NSA, takie złoża należałoby bowiem uznać za „zastrzeżoneze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa”, comogłoby oznaczać, że ustanowienie tzw. użytkowania górni-czego20 bez zgody ministra, który uznał określony teren zazamknięty, stawałoby się niemożliwe. Wykonywanie działal-ności objętej użytkowaniem górniczym bezspornie wymagakorzystania z przestrzeni objętej jego granicami zarównoprzez osoby działające na rzecz przedsiębiorcy, jak i osobytrzecie.

11. Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi downiosku, że stanowisko NSA w przedmiotowej sprawie jestcałkowicie błędne. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje rów-nież sposób, w jaki pojęcie „terenu zamkniętego” rozumianebyło przez Ministra Środowiska (który wypowiadając się wprzedmiotowej sprawie, w ogóle nie próbował uzasadnić swo-jego stanowiska21), jak również przyjmowana w dotychcza-sowej praktyce wykładnia tego określenia.

12. Po wydaniu glosowanego postanowienia doszło dozmiany stanu prawnego częściowo odnoszącego się do oma-wianej problematyki, tyle że nie ma ona znaczenia dla istotysamego rozstrzygnięcia. Wejście w życie (z dniem 1 stycznia2012 r.) nowego prawa geologicznego i górniczego nie zmie-niło bowiem istoty dotychczasowej regulacji prawnej, za-równo w przedmiocie obowiązku uzyskania koncesji nawydobywanie kopaliny, jak i sposobu powstawania użytko-wania górniczego.

13. Zwrócić wreszcie należy uwagę na to, że konstrukcjaprawna terenu zamkniętego należy do nieprzemyślanychrównież z innych powodów. Właściwość rzeczowa organówadministracji w odniesieniu do takich terenów unormowałazostała w ten sposób, że w sprawach:

a) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – orzekawojewoda (art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.); b) pozwolenia wodnoprawnego – orzeka dyrektor regional-

63

lato 2012

fot. M. Zbrojewski


nego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wod-nego22); c) realizowanych na ich terenie przedsięwzięć - właściwy jest

regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2pr.o.ś.),co jednak nie narusza np. właściwości innych organów, w tymorganów inspekcji ochrony środowiska23. Warto też dodać, żekoncepcja „terenu zamkniętego” nie jest znana w sprawach re-gulowanych prawem geologicznym i górniczym (zarówno wodniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie pod-jęcia wspomnianego postanowienia, jak i pod rządempr.g.g.2011.). W szczególności zaś istnienie wspomnianego te-renu nie wpływa na właściwość organów administracji geolo-gicznej (w tym koncesyjnych), jak i organów nadzorugórniczego.

prof. zw. dr hab. ALEKSANDER LIPIŃSKI

Autor jest Kierownikiem Katedry Prawa Górniczego i Ochrony ŚrodowiskaWydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego oraz pracownikiem

naukowo-dydaktycznym w Wyższej Szkole Zarządzania Ochroną Pracy w Katowicach

Przypisy:

1 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., t.j. Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm. (dalejcyt. jako „pr.o.ś.”).

2 Zob. decyzję nr 51 Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 17 grudnia 2009 r. wsprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako te-renów zamkniętych, Dz.Urz. MI nr 14, poz. 51 ze zm.

3 Zob. A. Lipiński, Decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięw-zięcia na terenie zamkniętym, [w:]: Gospodarcze prawo ochrony środowiska,(red.) J. Ciechanowicz-McLean, T. Bojar-Fijałkowski, Gdańsk 2009, s. 100 in.

4 Wyrok z dnia 24 września 2008 r., II OSK 1075/07, [w:] Centralna BazaOrzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5 Zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń2011, s. 145 i in.

6 Zob. chociażby ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzenny, Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.

7 Komputerowy słownik języka polskiego PWN.

8 Dz.U. nr 38, poz. 454.9 Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. 10 Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz.U. z 2005 nr 228, poz. 1947 ze zm. (dalej

cyt. jako „pr.g.g.1994”). Z dniem 1 stycznia 2012 r. zostało ono zastąpionenową ustawą o tym samym tytule (z dnia 9 czerwca 2011 r., Dz.U. nr 163,poz. 981, dalej cyt. jako „pr.g.g.2011”).

11 Z dniem wejścia 1 stycznia 2012 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 zezm. – dalej cyt. jako „pr.g.g.2011”) złoża kopalin objętych tzw. własnościągórniczą, bez względu na miejsce ich występowania stanowią własnośćSkarbu Państwa.

12 A. Lipiński, Użytkowanie górnicze, Kraków 1996, s. 74 i nast.13 Pod rządem pr.g.g. 1994 r. orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmo-

wało, że własnością gruntową objęte były te złoża, które nadawały się do wy-dobycia metodą odkrywkową. Wnętrze skorupy ziemskiej poza takimigranicami stanowiło natomiast przedmiot własności Skarbu Państwa. (art. 7pr.g.g.1994).

14 Bez trudności można dostrzec, że definicja „terenu zamkniętego” przewidzianaw pr.o.ś. odbiega od wynikającej z pr.g.k.

15 Wedle którego „W granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę oustanowieniu użytkowania górniczego użytkownik górniczy może, z wyłącze-niem innych osób, poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopa-linę. W tych samych granicach użytkownik górniczy może rozporządzać swymprawem.”

16 Wedle którego „w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę oustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywa-nia działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, ko-rzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. W szczególności może onodpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża, wy-konywać działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowa-nia substancji lub podziemnego składowania odpadów (...)”.

17 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., Dz.U. 2008 nr 25, poz. 150 ze zm.18 Wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II GSK 638/08, Lex 484876.19 Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., OSK 1468/04, Lex 17395. 20 Użytkowanie górnicze jest prawem podmiotowym pochodnym od

przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności złóż kopalin (pozos-tałych części górotworu) niebędących częściami składowymi nierucho-mości. Powstaje ono w drodze umowy ze Skarbem Państwa zawartej podwarunkiem uzyskania koncesji, reprezentowanym w zasadzie przez organkoncesyjny (art. 9 i n. pr.g.g.).

21 A w dodatku w ogóle nie był właściwy w sprawie. Można przypuszczać, żeocena ta została wypowiedziana w czasach, kiedy to postępowanie w przed-miocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko normowane byłoprawem ochrony środowiska, a Minister Środowiska występował jako organII instancji dla decyzji podejmowanych przez wojewodów.

22 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r., Dz.U. 2012, poz. 145. 23 Których właściwość miejscowa nie jest wyłączona w odniesieniu do „tere-

nów zamkniętych”.

64

lato 2012


GLOSA aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r.,

sygn. akt I OSK 1236/111

Dr MACIEJ P. GAPSKI

Teza:Przesłanką przyznania specjalnego zasiłku celowego określo-

nego w art. 40 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecz-nej (tekst. jedn.: Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.)2 jest nietylko wystąpienie straty w majątku wnioskodawcy spowodowanejokreślonym w dyspozycji tego przepisu zdarzeniem, ale także ko-nieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, którejosoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić, wykorzystującwłasne środki, uprawnienia i możliwości. Zasiłek określony w art.40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma służyć tym samymcelom, co uregulowany w art. 39 tej regulacji.

Glosa:W sprawie zakończonej omawianym orzeczeniem strona doma-

gała się wypłaty specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosz-tów związanych z remontem budynku mieszkalnego zniszczonegow wyniku powodzi w 2010 roku. Rozpatrujące sprawę organy ad-ministracji publicznej obu instancji odmówiły przyznania pomocywskazując, że wnioskodawca oprócz zniszczonego budynku jestrównież właścicielem mieszkalnia w innej miejscowości, coumożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Stanowisko or-ganów pomocy społecznej zostało zaakceptowane w wyroku Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca2011 r. sygn. akt II SA/Lu 125/113. Następnie zaś skargę kasacyjnąstrony oddalono orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyj-nego.W prezentowanym wyroku NSA w sposób wyraźny i jedno-

znaczny wskazał, że zasiłki celowe uregulowane w ustawie o po-mocy społecznej mogą być przyznane przede wszystkim w celuzaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy. Tymsamym nie można zasadnie twierdzić, że specjalny zasiłek celowyokreślony w art. 40 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanymwyłącznie w związku ze stratą powstałą w majątku osoby ubie-gającej się o przedmiotowe wsparcie.Podzielając pogląd wyrażony w wyroku, wskazać należy, że do-

tychczasowe stanowisko doktryny i orzecznictwa w kwestii in-terpretacji przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowegoz art. 40 ust. 2 u.p.s. nie było jednolite. W wypowiedziach sądóworaz opracowaniach wskazywano zasadnicze odrębności międzyprzesłankami przyznania zasiłku określonego w art. 39 i 40ustawy o pomocy społecznej. W piśmiennictwie podkreślanom.in., że związek między obydwoma świadczeniami opiera sięwyłącznie na tożsamej nazwie4. Wyjaśniano równocześnie, że za-siłek z art. 40 u.p.s. jest skierowany na pokrycie straty powstałejw majątku wnioskodawcy i nie służy zaspokojeniu niezbędnej po-trzeby bytowej5. Wniosek taki uzasadniany był przede wszystkimfaktem braku uzależniania między przyznaniem prawa do spe-cjalnego zasiłku celowego a okolicznością spełniania przez stronę

żądającą wypłaty świadczenia tzw. kryterium dochodowegookreślonego w art. 8 ust. 1 u.p.s.6.Pogląd wyrażony w rozpatrywanej sprawie jest zasadny i wynika

z właściwego odczytywania treści art. 40 ust. 2 u.p.s. oraz skore-lowanymi z tym przepisem normami ogólnymi, wyrażonymi wart. 2 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 u.p.s. W świetle tego orzeczenia nie-uprawnione jest twierdzenie, że jakikolwiek zasiłek celowy okreś-lony w ustawie o pomocy społecznej może być odczytywany bezodwołania do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbęd-nej potrzeby życiowej.Należy zaznaczyć, że istota pomocy społecznej wyraża się w sub-

sydiarnym wspieraniu osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnychsytuacji życiowych, a funkcja zasiłków celowych (zarównozwykłych uregulowanych w art. 39 u.p.s., jak i specjalnych, okreś-lonych w art. 40, czy art. 41 u.p.s.) sprowadza się do zaspokojenianiezbędnej, konkretnie określonej potrzeby bytowej. Ustawo-dawca w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wyraźnie wskazał, że w celu za-spokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznanyzasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całościkosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, nie-zbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów inapraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W art. 40 ust. 2u.p.s. określono natomiast, że zasiłek celowy może być przyznanytakże osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęskiżywiołowej lub ekologicznej. Dostrzegając istotne problemy orazpotrzeby osób dotkniętych skutkami m.in. klęsk żywiołowych, pra-wodawca nie uzależnił przyznania specjalnego zasiłku celowegood spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 u.p.s. Okoliczność ta nie pozwala jednak na oderwanie specjal-nego zasiłku określonego w art. 40 u.p.s. od podstawowego celutego typu świadczeń, a więc zaspokojenia niezbędnej potrzeby by-towej, którą to przesłankę ustawodawca wyraźnie uznał w art. 39ust. 1 u.p.s. za warunek sine qua non przyznania każdego zasiłkucelowego. Okoliczność, że normatywną podstawą przyznania spe-cjalnego zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wynikuklęski żywiołowej jest odrębny przepis, a mianowicie art. 40 ust.2 u.p.s., nie pozwala na pominięcie przesłanki zaspokojenia nie-zbędnej potrzeby bytowej przy ocenie zasadności żądania przy-znania tego zasiłku. Wniosek ten uzasadniony jest przedewszystkim na gruncie wykładki językowej i systemowej analizo-wanego przepisu, następującego po ogólnej, wstępnej regulacjizawartej w art. 39 u.p.s., a ponadto odsyłającego do tego unor-mowania przez użycie słowa „również” (w art. 40 ust. 1 u.p.s.) i„także” (w art. 40 ust. 2 u.p.s.). Potwierdzeniem tej konkluzji są teżwyniki wykładni celowościowej, dokonanej w świetle zasady po-mocniczości i funkcji przynależnych pomocy społecznej, którejprzyznanie jednoznacznie uzależnione jest w każdym przypadku

65

lato 2012


od wystąpienia trudnej, niemożliwej do przezwyciężenia sytuacjiżyciowej (art. 2 u.p.s.). Inaczej interpretując ten przepis, możnaby dojść do sprzecznego z normą wynikającą z ostatniego z wy-mienionych artykułów wniosku, że przyznanie tego specjalnegozasiłku uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia straty spowo-dowanej np. przez powódź, a inne okoliczności nie muszą,a nawet nie mogą być brane pod uwagę. Wskazana argumentacja prowadzi do wniosku wyrażonego wprost

w glosowanym orzeczeniu, że zasiłek celowy, o którym mowa w art.40 u.p.s., nie jest jakimś innym zasiłkiem celowym niż określony wart. 39 u.p.s., ale świadczeniem, którego celem pozostaje zaspokoje-nie niezbędnej potrzeby bytowej. Równocześnie ze wskazanym po-glądem w wyroku słusznie podkreślono, że przy przyznawaniuwszelkiego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej konieczne jestodwołanie się do zasad ogólnych wyrażonych przede wszystkim art.2 i 3 u.p.s. W omawianym orzeczeniu w sposób zdecydowany od-wołano się do podstawowej w systemie pomocy społecznej zasadypomocniczości.Należy zauważyć, że ustawodawca, chcąc podkreślić i nadać za-

sadzie pomocniczości wyjątkową pozycję w ramach omawianejregulacji, zdefiniował „pomoc społeczną”, odwołując się do po-mocniczości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. – pomoc społeczna jestinstytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożli-wienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacjiżyciowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystującwłasne uprawnienia, zasoby i możliwości. Można więc wskazać,że każda akcja publiczna w zakresie świadczenia wszelkiego ro-dzaju pomocy musi być uzależniona od realnych możliwości sa-modzielnego sprostania problemom przez jednostkę lub rodzinę.Szczególne miejsce zasady pomocniczości w systemie pomocy

społecznej odzwierciedlone również bywa w orzecznictwie sądówadministracyjnych. Wśród wielu wypowiedzi sądów administra-cyjnych odwołujących się do art. 2 ust. 1 u.p.s. widoczna jest kon-sekwentna teza, że „uprawienia wynikające z przepisów u.p.s.mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki,możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeńz pomocy społecznej”. Tym samym „osoba wnioskująca o przyzna-nie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwy-ciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy niejest w stanie tego dokonać, może zostać jej udzielona pomoc ze środ-ków publicznych”7. Pomoc ma więc charakter uzupełniający, ak-cesoryjny i może być świadczona wyłącznie tym osobom lubrodzinom, które nie potrafią zaspokoić podstawowych potrzeb8.W orzecznictwie podkreślono więc, że pomoc społeczna w całymsystemie zabezpieczenia społecznego jest ostatnim ze środkówprzezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, podmioty pub-liczne udzielają jej po wyczerpaniu innych uprawnień9.Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w postępowa-

niu o przyznanie pomocy na remont domu po powodzi koniecznebyło sprawdzenie, czy wnioskodawca pomimo niewątpliwych stratmoże zaspokoić swe potrzeby, wykorzystując własne środki, możli-wości i uprawnienia. Na taki zakres kognicji zwracał również uwagęten sąd w innym wyroku, zapadłym na gruncie art. 40 u.p.s.10, wktórym podniesiono, że „środki przeznaczone na pomoc osobomposzkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40u.p.s. powinny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, którena skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowychpotrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowegostraty w nieruchomości budynkowej nie może stanowić wyłącznej

przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzebyżyciowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską”. Organy pomocyspołecznej rozpatrujące wniosek na gruncie art. 40 u.p.s. powinnywięc dokładnie ustalić sytuację wnioskodawcy (życiową, ro-dzinną, majątkową i finansową), a w przypadku uznania, że po-trzeby bytowe strony mogą być zaspokojone samodzielnie,odmówić przyznania wsparcia.Dodatkowo należy podnieść, że przyznawanie zasiłków celo-

wych na podstawie art. 40 u.p.s. jest działaniem w ramach uzna-nia administracyjnego, co oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a.11 –załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, oile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwościorganu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Ustawa opomocy społecznej, będąca częścią prawa publicznego,przedkłada interes publiczny nad indywidualny. W stanie fak-tycznym będącym podstawą wydania komentowanego orzecze-nia należy uznać, że ewentualne przyznanie wnioskodawcyspecjalnego zasiłku celowego stałoby w istotnej sprzeczności zinteresem społecznym, gdyż taka decyzja spowodowałaby przy-znanie świadczenia pomimo obiektywnego nieistnienia niezbęd-nej potrzeby bytowej, którą by należało zaspokoić ze środkówpublicznych. W sytuacji natomiast, gdyby osoba lub rodzinawnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40ust. 2 u.p.s. posiadała możliwości samodzielnego przezwyciężeniatrudności życiowych, wówczas interwencja ze strony państwa(przyznanie pomocy) stanowiłaby przekroczenie uprawnień or-ganów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady pra-worządności.Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, zasadne

było zaaprobowanie stanowiska Naczelnego Sądu Administra-cyjnego.

dr MACIEJ P. GAPSKI

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II,

członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie

Przypisy:

1 Orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nastronie internetowej, http:\orzeczenia.nsa.gov.pl.

2 Dalej jako u.p.s.3 Orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych

na stronie internetowej, http:\orzeczenia.nsa.gov.pl.4 Tak: W. Maciejko, [w:] Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, W. Maciejko,

P. Zaborniak, Warszawa 2008, s. 197.5 Tamże. Por również wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt

I SA/Wa 2202/05, Lex nr 212257 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia2011 r. sygn. akt. II SA/Lu 960/11, niepubl. – dostępny w centralnej bazieorzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

6 W. Maciejko, [w:] Ustawa o pomocy społecznej…, s. 197-198.7 Wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, Lex nr 569575, a

także wyrok NSA z 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 840/07, Lex nr 489090,wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 734/10,Lex nr 754052.

8 Wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, Lex nr 491370.Podobnie wyrok NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 61/09, niepubl.,dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

9 Wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 1176/09,Lex nr 600022, zob. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2010 r., sygn. akt IVSA/Po 745/10, Lex nr 758604, wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2008 r.,sygn. akt. I SA/Wa 1019/08, Lex nr 535002, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja2008 r., sygn. akt I SA/Wa 346/08, Lex nr 496209.

10 Wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 570/11, Lex nr 1082784.11 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

66

lato 2012


I. Od epoki prawnej ochrony mate-rialnego dziedzictwa kulturowego doepoki ochrony prawnej materialnegoi niematerialnego dziedzictwa kultu-rowego.

We współczesnym rozumieniu pojęcie„dziedzictwo kulturalne” traktowane za-zwyczaj w sposób synonimiczny z ter-minem „dziedzictwo kulturowe” obejmujedwa aspekty aksjologiczne i prawnopo-zytywne sprowadzające się do wymiaruzarówno materialnego, jak i niematerial-nego. Ochrona prawna materialnegodziedzictwa kulturowego została na po-ziomie międzynarodowym ukształtowanatreścią wielu umów międzynarodowych,ale spośród nich szczególne znaczenieposiadają umowy multilateralne z 1954 r.i 1972 r. Pierwsza z nich to Konwencja oochronie dóbr kulturalnych w razie kon-fliktu zbrojnego wraz z Regulaminemwykonawczym do tej Konwencji orazProtokół o ochronie dóbr kulturalnychw razie konfliktu zbrojnego, podpisanew Hadze dnia 14 maja 1954 r. (Dz.U. z1957 r. nr 46, poz. 212)1. Zgodnie z art.1a) tej Konwencji definiując „dobra kul-turalne”, uznaje się, że „bez względu naich pochodzenie oraz na osobę ich właści-ciela” są nimi m.in. „dobra ruchome lubnieruchome, które posiadają wielką wagędla dziedzictwa kulturalnego narodu, np.zabytki architektury, sztuki lub historii, za-równo religijne, jak i świeckie; stanowiskaarcheologiczne; zespoły budowlane posia-dające jako takie znaczenie historyczne lubartystyczne; dzieła sztuki, rękopisy, książkii inne przedmioty o znaczeniu artystycz-nym, historycznym lub archeologicznym,jak również zbiory naukowe i poważnezbiory książek, archiwaliów lub reproduk-cji wyżej określonych dóbr”. Z kolei wmyśl art. 1 Konwencji w sprawieochrony światowego dziedzictwa kultu-

ralnego i naturalnego, przyjętej w Pa-ryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Kon-ferencję Generalną OrganizacjiNarodów Zjednoczonych dla Wychowa-nia, Nauki i Kultury na jej siedemnastejsesji (Dz.U. z 1976 r. nr 32, poz. 190)„dziedzictwem kulturalnym” są: „ – za-bytki: dzieła architektury, dzieła monu-mentalnej rzeźby i malarstwa, elementy ibudowle o charakterze archeologicznym,napisy, groty i zgrupowania tych elemen-tów, mające wyjątkową powszechną war-tość z punktu widzenia historii, sztuki lubnauki, – zespoły: budowli oddzielnych lubłącznych, które ze względu na swą archi-tekturę, jednolitość lub zespolenie z kraj-obrazem mają wyjątkową powszechnąwartość z punktu widzenia historii, sztukilub nauki, – miejsca zabytkowe: dziełaczłowieka lub wspólne dzieła człowieka iprzyrody, jak również strefy, a także stano-wiska archeologiczne, mające wyjątkowąpowszechną wartość z punktu widzeniahistorycznego, estetycznego, etnologicznegolub antropologicznego”.Poszerzona międzynarodowa ochrona

dziedzictwa kulturowego, w ramach któ-rej wyeksponowane zostały obok obiek-tów nieruchomych i ruchomych wartościniematerialne, związana jest z dorob-kiem jurydycznym XXI w.2, w tymprzede wszystkim z: KonwencjąUNESCO w sprawie ochrony i promo-wania różnorodności form wyrazu kul-turowego, sporządzoną w Paryżu dnia20 października 2005 r. (Dz.U. z 2007 r.nr 215, poz. 1585), Konwencją UNESCOw sprawie ochrony niematerialnegodziedzictwa kulturowego, sporządzonąw Paryżu dnia 17 października 2003 r.(Dz.U. 2011 nr 172, poz. 1018), ale takżenp. z Europejską Konwencją Krajob-razową, sporządzoną we Florencji dnia20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 nr14 poz. 98)3.

Konwencja UNESCO w sprawieochrony i promowania różnorodnościform wyrazu kulturowego, sporządzonaw Paryżu 20 października 2005 r.,stanęła na stanowisku, że: „różnorodnośćkulturowa jest cechą właściwą ludzkości”,„stanowi wspólne dziedzictwo ludzkościoraz że powinna być szanowana i chro-niona z korzyścią dla wszystkich” i „tworzybogaty i zróżnicowany świat, poszerzającymożliwości wyboru i stanowiący podłożedla rozkwitu ludzkich zdolności oraz war-tości, i jest w związku z tym główną siłąnapędową trwałego i zrównoważonegorozwoju wspólnot, ludów i narodów”.W myśl art. 1 celami konwencji są: „a)ochrona i promowanie różnorodnościform wyrazu kulturowego; b) tworzenietakich warunków dla kultur, by mogły sięw pełni rozwijać i swobodnie na siebie od-działywać w sposób przynoszący im wza-jemne korzyści; c) zachęcanie do dialogukultur w celu zapewnienia szerszej i zrów-noważonej wymiany kulturalnej na świe-cie na rzecz wzajemnego poszanowaniakultur i szerzenia kultury pokoju; d) po-pieranie międzykulturowości w celu roz-wijania interakcji między kulturami wduchu budowania pomostów między na-rodami; e) promowanie poszanowaniaróżnorodności form wyrazu kulturowego iuświadamianie jej wartości na płaszczyź-nie lokalnej, krajowej i międzynarodowej;f) potwierdzenie znaczenia związku mię-dzy kulturą i rozwojem dla wszystkich kra-jów, zwłaszcza dla krajów rozwijającychsię, a także wspieranie działań podejmo-wanych na szczeblu krajowym i międzyna-rodowym, ukierunkowanych na uznanieprawdziwej wartości tego związku; g)uznanie szczególnego charakteru działal-ności, dóbr i usług kulturalnych jako noś-ników tożsamości, wartości oraz znaczeń;h) potwierdzenie suwerennego prawa pań-stw do stosowania, przyjmowania i wpro-

67

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

„PRODUKTY BENEDYKTYŃSKIE”JAKO PRZEJAW NIEMATERIALNEGO

I MATERIALNEGO DZIEDZICTWA KULTURALNEGO

Dr PIOTR DOBOSZ

68

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

wadzania w życie polityk oraz środków,jakie uznają one za stosowne w celuochrony i promowania różnorodności formwyrazu kulturowego na swoim terytorium;i) umacnianie współpracy i solidarnościmiędzynarodowej w duchu partnerstwa,zwłaszcza w celu zwiększenia potencjałukrajów rozwijających się w zakresieochrony i promowania różnorodności formwyrazu kulturowego”. Art. 4 tej Konwencji zawiera definicje

podstawowych pojęć m.in. „Różnorod-ności kulturowej” przez którą należy ro-zumieć odniesienie się „do wielości form,poprzez które kultury grup i społeczeństwznajdują swój wyraz. Wspomniane sposobywyrażania kultury przekazywane są w ob-rębie grup i społeczeństw, a także pomiędzynimi. Różnorodność kulturowa przejawiasię nie tylko w zróżnicowanych formach,poprzez które wyraża się, wzbogaca i jestprzekazywane, dzięki rozmaitości form wy-razu kulturowego, dziedzictwo kulturoweludzkości, ale także w różnych postaciachtwórczości artystycznej, wytwarzania, roz-powszechniania, dystrybucji form wyrazukulturowego i korzystania z nich, nieza-leżnie od stosowanych środków i technik”.Z kolei Konwencja UNESCO w sprawie

ochrony niematerialnego dziedzictwakulturowego, sporządzona w Paryżu 17października 2003 r., definiując w art. 2pojęcie „niematerialne dziedzictwo kultu-rowe”, uznaje za takie: „praktyki, wyob-rażenia, przekazy, wiedzę i umiejętności –jak również związane z nimi instrumenty,przedmioty, artefakty i przestrzeń kultu-rową – które wspólnoty, grupy i, w niektó-rych przypadkach, jednostki uznają za częśćwłasnego dziedzictwa kulturowego. To nie-materialne dziedzictwo kulturowe, przeka-zywane z pokolenia na pokolenie, jest staleodtwarzane przez wspólnoty i grupy w re-lacji z ich otoczeniem, oddziaływaniemprzyrody i ich historią oraz zapewnia impoczucie tożsamości i ciągłości, przyczy-niając się w ten sposób do wzrostu posza-nowania dla różnorodności kulturowejoraz ludzkiej kreatywności”.

2. Poziom unijny (ponadpaństwowy) ipoziom krajowy (państwowy) certyfikowa-nia administracyjnego (publicznego) żyw-nościowego dziedzictwa kulturowego orazpoziom prywatno-prawnych certyfikacjitradycyjnych produktów żywnościowych.

Współczesne społeczeństwo boryka sięz niskiej wartości, lub wręcz z bezwartoś-

ciowymi produktami żywnościowymi. Niebez powodu do języka współczesnegoczłowieka zostało wprowadzone pojęcie„jedzenie śmieciowe”. Stając jednocześniewokół problemu zmutowanego genetycz-nie produktu żywnościowego, chętniespoglądamy w stronę tzw. zdrowej żyw-ności, za którą jest uważana chociażbyżywność produkowana w sposób trady-cyjny. Z tego powodu dużym zaintereso-waniem cieszą się żywnościowe produktyregionalne i tradycyjne. Wiele z nich obję-tych jest procedurami certyfikowania ichjakości i tradycji. Można wyodrębnić zewzględu na odniesienia normatywne trzykategorie produktów regionalnych i tra-dycyjnych. Są to produkty objęte prawo-dawstwem: 1) ponadpaństwowym, 2)państwowym i 3) nieobjęte takimi regula-cjami, chociaż ich walor tradycyjny i regio-nalny jest dla nich charakterystyczny. Do grupy produktów żywnościowych

ponadpaństwowego systemu prawodaw-czego zaliczamy produkty żywieniowewpisane przez Komisję Europejską doRejestru Chronionych Nazw Pochodze-nia i Chronionych Oznaczeń Geograficz-nych lub do Rejestru GwarantowanychTradycyjnych Specjalności. W przypadkuChronionych Nazw Pochodzenia, Chro-nionych Oznaczeń Geograficznych orazGwarantowanych Tradycyjnych Specjal-ności zarejestrowanych z zastrzeżeniemnazw – zarejestrowane produkty wraz znazwą będącą niematerialnym wyrazemwartości kulturowych podlegają ochro-nie przed: 1) wszelkim bezpośrednimlub pośrednim wykorzystywaniem w ce-lach komercyjnych zarejestrowanejnazwy dla produktów nieobjętych re-jestracją, o ile produkty te są porówny-walne do produktów zarejestrowanychpod tą nazwą lub jeśli stosowanie nazwynarusza prestiż chronionej nazwy; 2)każdym niezgodnym z prawem zawłasz-czeniem, imitacją lub aluzją, jeśli nawetprawdziwe pochodzenie produktu jestzaznaczone lub chroniona nazwa zostałaprzetłumaczona, lub towarzyszy jej wy-rażenie „w stylu”, „rodzaju”, „przy użyciumetody”, „tak jak produkowane w”, „imi-tacja” lub „podobne”; 3) wszelkimi innymifałszywymi lub mylącymi danymi od-noszącymi się do miejsca pochodzenia,właściwości lub podstawowych cech pro-duktu na opakowaniu wewnętrznym lubzewnętrznym, w materiale reklamowymlub dokumentach odnoszących się do da-nego produktu lub na opakowaniu pro-

duktu w pojemniku, mogącym stworzyćfałszywe wrażenie co do jego pochodze-nia; 4) wszelkimi innymi praktykamimogącymi wprowadzić w błąd zaintere-sowanych co do prawdziwego pocho-dzenia produktu.Ze stosunkowo licznej grupy produk-

tów wytwarzanych na terytorium Polskimożna wymienić m.in. bryndzę podha-lańską, oscypek, dwójniak, trójniak iczwórniak, rogal świętomarciński, karpzatorski i inne.Normy prawne z poziomu państwowego

pozostają w korelacji prawnopozytywnejz przepisami unijnymi. Zgodnie z art. 4ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o rejest-racji i ochronie nazw i oznaczeń produk-tów rolnych i środków spożywczych orazo produktach tradycyjnych w Polsce zaprowadzenie systemu rejestracji produk-tów o określonym pochodzeniu geogra-ficznym i specyficznej, tradycyjnej jakościjest odpowiedzialny minister właściwy dospraw rynków rolnych, czyli obecnie Mi-nister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ustawieo rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń pro-duktów rolnych i środków spożywczychoraz o produktach tradycyjnych uregulo-wane zostały m.in. zagadnienia dotyczące:1) zasad i trybu oceny wniosków o rejest-rację nazw pochodzenia, oznaczeń geogra-ficznych i gwarantowanych tradycyjnychspecjalności; 2) warunków tymczasowejochrony nazw produktów rolnych i środ-ków spożywczych na poziomie krajowymprzed rejestracją na szczeblu UE; 3) zasadoraz trybu kontroli produktów rolnych iśrodków spożywczych posiadającychchronioną nazwę pochodzenia, chro-nione oznaczenie geograficzne albo gwa-rantowaną tradycyjną specjalność; 4)zasad prowadzenia listy produktów tra-dycyjnych, która obejmuje bardzo sze-roki katalog produktów podlegającejochronie prawnej; 5) sankcji karnychdla osób (podmiotów) podrabiającychprodukty, których nazwy są chronione.Obszar trzeci korelacji prawnej doty-

czy produktów żywnościowych niecer-tyfikowanych, ale z uwagi na tradycyjnewartości i regionalizm cieszą się wyso-kim uznaniem konsumentów.

3. „Produkty Benedyktyńskie” jakowyraz materialnego i niematerialnegodziedzictwa kulturowego.

Sam pomysł sprzedaży produktówklasztornych nie jest niczym nowym.

Może on przyjmować dwie postacie: 1)sprzedaż in situ (w tym także z wyko-rzystaniem sklepu internetowego) wmiejscu wytwarzania produktu, np. wklasztorze lub 2) sprzedaż przez innypodmiot w oparciu np. o umowę fran-czyzy. Ten pierwszy model jest charakte-rystyczny np. dla wielu hiszpańskichklasztorów, gdzie siostry zakonne samepieką ciasteczka, a następnie je sprzedająna miejscu w ramach tzw. reposteria con-ventual, czyli zakonnej tradycji wyrobu iwypieku wyrobów cukierniczych. Taknp. już na furcie klasztornej można wy-czytać wypisaną kredą nazwę ciasta i jegocenę, a gdy klient zdecyduje się na zakup,dzwoniąc tradycyjnym dzwonkiem, przy-wołuje furtiankę i dokonuje transakcji. Sąrównież klasztory, które punkt sprze-dażny takich doskonałości cukierniczychmają zorganizowany w formule sklepu. Drugi z modelowych rozwiązań charak-

terystyczny jest dla „Produktów Benedyk-tyńskich”. 14 stycznia 2006 r. dekretemopata Bernarda Sawickiego zostało ut-worzone „BENEDICITE” stanowiąceJednostkę Gospodarczą Opactwa Bene-dyktynów w Tyńcu, dzięki której – jakwynika z informacji zamieszczony na ofi-cjalnej stronie internetowej4 – „możemysami spróbować specjałów jakie produkowalibenedyktyni w klasztorach w całej Europie.Jednostka zajmuje się m.in. sprzedażą pro-duktów pod marką »Produkty Benedyk-tyńskie«. Obecnie w Polsce działa siećsklepów pod szyldem »Produkty Benedyktyń-skie«. Możemy w nich nabyć delikatesowe ar-tykuły spożywcze wytwarzane tradycyjnymimetodami według receptur klasztornych. Dzi-siaj istnieje kilkanaście linii produktów,m.in. wędliny, nabiał, chleby, piwa, wina,nalewki, miody, konfitury, musy, smalce,syropy ziołowe i wiele innych”5. Niezwyklewymowne i marketingowo trafione, ale izobowiązujące jest logo tych produktów.Przedsięwzięcie sprzedaży „Produktów

Benedyktyńskich” stanowi ambitny izasługujący na pozytywną ocenę pomysłwzbogacania materialnego i niematerial-nego żywieniowego (spożywczego) dzie-dzictwa kulturowego. Pomysł wytwarzaniametodami tradycyjnymi w oparciu o re-ceptury klasztorne szeroko rozumianychproduktów spożywczych i ich dystrybucjistanowi dobrą odpowiedź na oczekiwania iaspiracje społeczne dostępu do historycz-nych i zdrowych produktów. Pomysł jestzatem weryfikowany mechanizmamiprawa popytu i sprzedaży towarów. Jedno-

cześnie inicjatorzy przedsięwzięcia bardzosilnie akcentują tradycję służby benedyk-tyńskiej dla społeczeństwa stwierdzając,że: „»Produkty Benedyktyńskie« to delika-tesowe artykuły spożywcze wytwarzane tra-dycyjnymi metodami według recepturklasztornych. Benedyktyni byli zawsze dlaspołeczeństw, w których żyli, ostoją bezpie-czeństwa i pokoju. Dzielili się własną tra-dycją, opartą na najwyższych wartościach iszacunku dla każdego człowieka. OferowanePaństwu »Produkty Benedyktyńskie« po-wstały z zamysłem wniesienia nowej jakościw naszą codzienność, pokoju płynącego zwięzi z najlepszą tradycją i zarazem głębokoprzeżywaną zwyczajnością. Nabycie ichoznacza wsparcie naszego opactwa i prowa-dzonych przez nie dzieł, za co z całego sercadziękujemy”6.

Z bardzo rozbudowanej i profesjonal-nie prowadzonej strony internetowejwynika, że „Produkty Benedyktyńskie”obejmują grupę trojakich produktów:

1. Wytwarzanych bezpośrednio wprzez samych benedyktynów/bene-dyktynki, zazwyczaj w niewielkich iloś-ciach. Obrazuje powyższy staninformacja zawarta na ww. stronie in-ternetowej: „Zwyczaj uprawy przez be-nedyktynów w klasztornych ogrodach ziółleczniczych zaowocował wieloma do dziśpopularnymi i skutecznymi mieszankamiziołowymi. Także oparty na specjalnej,stanowiącej tajemnicę zakonu receptu-rze sławny likier ziołowy »Benedictine«został wynaleziony w benedyktyńskimklasztorze Fecamp we Francji przez XVI-wiecznego zakonnika Don Bernardo Vin-cellego. Likier ten, oparty na nalewce zponad 40 ziół i korzeni, produkowany byłaż do spustoszenia klasztoru w czasie re-wolucji francuskiej. W poł. XIX wieku pro-dukcja została wznowiona w oparciu ooryginalną recepturę przez handlarza winAleksandra Le Grande’a. Dziś w klaszto-rze likier produkowany jest również, alejuż w niewielkich ilościach. Benedyktyniprodukują także inne produkty spożywczewytwarzane według starych i współczes-nych, uzgodnionych z »Benedictine« re-ceptur zakonnych (np. miody, smalce)”7.

2. Produkty klasztorne innych zgroma-dzeń np. franciszkańskie lub kapucyń-skie8.3. Produkty wytwarzane na podstawie re-

ceptur klasztornych przez inne podmioty i

oznaczone marką „Produkty Benedyktyń-skie” z oznaczeniem wytwórcy.Produkty oznaczone marką „Produkty

Benedyktyńskie” objęte są wewnętrzną ibardzo rygorystycznie przestrzeganą pro-cedurą pod nazwą „Prywatny ProgramCertyfikacji Wyrobów »Produkty Benedyk-tyńskie«9, mającą na celu wyłonienie kon-trahentów, którzy w przyszłości działającna podstawie umowy franszyzy będą w sta-nie przestrzegać standardy zakonnej pro-dukcji wysokiej jakości produktów. Jest toprocedura wieloetapowa, a kończy ją sta-nowisko Kolegium Benedyktyńskiego, którew przypadku podjęcia decyzji pozytywnej owspółpracy z określonym partnerem »wy-daje certyfikat i przekazuje go Dyrektorowi[Jednostki Certyfikującej, czyli Benedi-cite J.G.], który wysyła go do produ-centa«”10. Ten ostatni „ustala programnadzoru nad certyfikatem, który obejmujeaudyty weryfikujące, badania kontrolne”11.Sam certyfikat zachowuje ważność trzylata i po tym okresie nieodzowny jest pro-ces recertyfikacji12.Przedsięwzięcie „Produkty Benedyktyń-

skie” okazało się doskonale funkcjo-nującym w powszechnym obrociegospodarczym działaniem ekonomicz-nym, które znacząco wsparło wypo-sażenie i utrzymanie południowegoskrzydła opactwa, odbudowanego częś-ciowo przez dofinansowanie Unii Euro-pejskiej13. W odbudowę tzw. WielkiejRuiny zaangażowany był także SpołecznyKomitet Odnowy Zabytków Krakowa,który w 1993 r. przeznaczył na ten celśrodki z Narodowego Funduszu OdnowyZabytków Krakowa. Dla każdego udanego przedsięwzięcia

gospodarczego istnieją trzy ważne za-grożenia: 1) niebezpieczeństwo wykra-dzenia przez inne podmioty tajemnichandlowych, 2) bezpośredni lub zawoa-lowany atak konkurentów podważającychwiarygodność jego produktów i działań,3) brak reakcji wewnętrznej na własneniedoskonałości, bez których nie jestwolna żadna struktura organizacyjna(brak potrzeby optymalizacji własnegodziałania). Miarą sprawności organizacyjnej pozos-

taje zdolność umiejętności przeciwsta-wiania się takim zjawiskom. Pojawiającesię niekiedy w prasie zarzuty o charakte-rze aksjologicznym wobec „ProduktówBenedyktyńskich” nie spowodowałyutraty znaczącego miejsca w sektorzerynkowym, jakie nadal zajmują te pro-

69

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

dukty. Świadczy to o benedyktyńskichumiejętnościach przezwyciężania zasyg-nalizowanych powyżej problemów.

dr PIOTR DOBOSZ

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego

Przypisy:

1 Zob. także Drugi Protokół sporządzony w Hadzednia 26 marca 1999 r. do Konwencji o ochroniedóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego,podpisanej w Hadze dnia 14 maja 1954 r. (Dz.U.z dnia 7 marca 2012 r., poz. 248) oraz Oświad-czenie rządowe z dnia 25 stycznia 2012 r. w spra-wie mocy obowiązującej Drugiego Protokołu doKonwencji o ochronie dóbr kulturalnych w raziekonfliktu zbrojnego, podpisanej w Hadze dnia 14

maja 1954 r., sporządzonego w Hadze dnia 26marca 1999 r. (Dz.U. z dnia 7 marca 2012 r.,poz. 249)

2 Jednak jeszcze w XX w. podnoszona byłakonieczność ochrony niematerialnego dziedzictwakulturowego. Zob.: P. Dobosz, Ochrona nazwhistorycznych w obrębie prawnej ochrony zabytków,Ochrona Zabytków nr 1/152/1986, s. 23-29; P.Dobosz, Miejsce nazewnictwa historycznego jakoniematerialnego dziedzictwa kultury w systemieprawa, Ochrona Zabytków nr 2/197/1997, s.116-120, P. Dobosz, Zabytkowe nazewnictwo iprawo (1), „Spotkania z Zabytkami” nr 5 (45)1989, s. 18-21, P. Dobosz, To też są zabytki.Zabytkowe nazewnictwo i prawo (2), „Spotkaniaz Zabytkami” nr 6 (46) 1989, s. 25-26.

3 Zob. także: Oświadczenie Rządowe z dnia 21września 2005 r. w sprawie mocy obowiązującejEuropejskiej Konwencji Krajobrazowej, sporządzonejwe Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z2006 r. nr 14, poz. 99).

4 Zob.:http://www.produktybenedyktynskieplock.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=97&Itemid=91– 18.06.2012 r.

5 Ibidem.6 Ibidem.7 Iidem.8 Ibidem.9 Wydruk komputerowy , bez daty, 5-stronicowy.10 Ibidem, s. 3.11 Ibidem.12 Ibidem.13 Zob.: http://natemat.pl/7529,wszystko-co-chcial-

bys-wiedziec-o-produktach-benedyktynskich-a-bales-sie-zapytac, 10.06.2012 r.

70

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

71

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

Wyrok z dnia 21czerwca 2011 r.(sygn. akt P 26/10 – sentencja zos-tała ogłoszona w Dz.U. nr 140, poz.825) dotyczący pytania prawnegoWojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego: czy art. 70 § 4 ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. – Ordynacja podat-kowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60,ze zm.), w brzmieniu obowiązującymod 1 września 2005 r., w zakresie, wjakim w wyniku możliwości stoso-wania nieograniczonej liczby środ-ków egzekucyjnych dopuszcza zakażdym razem do przerwania bieguterminu przedawnienia zobowiązaniapodatkowego, bez jednoczesnegowyznaczenia końcowego terminubiegu przedawnienia, jest zgodny zart. 2 Konstytucji RzeczypospolitejPolskiej.

Trybunał Konstytucyjny orzekł:

Art. 70 § 4 ustawy z dnia 29sierpnia 1997 r. – Ordynacjapodatkowa jest zgodny z art. 2Konstytucji RzeczypospolitejPolskiej.

Z UZASADNIENIA

I

Wojewódzki Sąd Administracyjnywystąpił do Trybunału Konstytucyj-nego z pytaniem prawnym: czy art.70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.– Ordynacja podatkowa, w brzmie-niu obowiązującym od 1 września2005 r. w zakresie, w jakim – w wynikumożliwości stosowania nieograniczo-nej liczby środków egzekucyjnych– dopuszcza za każdym razem do

przerwania biegu terminu przedaw-nienia zobowiązania podatkowego,bez jednoczesnego wyznaczeniakońcowego terminu biegu prze-dawnienia, jest zgodny z art. 2 Kon-stytucji?

Stan faktyczny przedstawiał sięnastępująco:

W dniu 14 czerwca 2007 r. Piotr G.wniósł – powołując się na art. 30ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zo-bowiązaniach podatkowych – o umo-rzenie postępowania egzekucyjnegoz tytułu niezapłaconego podatku do-chodowego od osób fizycznych za1996 r. z uwagi na przedawnienie zo-bowiązania podatkowego. NaczelnikPierwszego Urzędu Skarbowego od-mówił umorzenia postępowania eg-zekucyjnego. Uznał, że wobecpodatnika wszczęto postępowanieegzekucyjne oraz zastosowano śro-dek egzekucyjny, o którym podatnikzostał powiadomiony 20 lipca 2001 r.Spowodowało to przerwanie bieguprzedawnienia zobowiązania podat-kowego. Ponadto w latach 2002-2004organy egzekucyjne zajmowały wie-rzytelności z tytułu nadpłat w podatkudochodowym u tego podatnika. Na-czelnik uznał równocześnie, że egzek-wowane zobowiązanie przedawnia sięna zasadach określonych w przepi-sach ordynacji podatkowej w brzmie-niu nadanym ustawą z dnia 30czerwca 2005 r. o zmianie ustawy –Ordynacja podatkowa oraz o zmia-nie niektórych innych ustaw, a nie –jak twierdził podatnik – na podsta-wie przepisów ustawy o zobowiąza-niach podatkowych. Przedawnieniezobowiązania z tytułu podatku do-

chodowego biegło na nowo od 1września 2005 r., czyli od wejścia wżycie ustawy nowelizującej. Powyższe stanowisko podzielił dy-

rektor Izby Skarbowej, rozpoznajączażalenie podatnika na postanowie-nie naczelnika Pierwszego UrzęduSkarbowego. Uznał jednak, że prze-dawnienie zaczęło swój bieg nanowo nie od momentu wejścia wżycie ustawy nowelizującej w dniu1 września 2005 r., lecz od dnia za-stosowania ostatniego ze środkówegzekucyjnych, tj. 19 maja 2005 r. Na skutek skargi podatnika Woje-

wódzki Sąd Administracyjny uchy-lił postanowienie dyrektora IzbySkarbowej i poprzedzające je po-stanowienie naczelnika PierwszegoUrzędu Skarbowego. Odnosząc siędo przerwania biegu przedawnieniaw tej sprawie, Wojewódzki Sąd Ad-ministracyjny stwierdził, że wykład-nia językowa art. 70 § 4 o.p. prowadzido nielogicznego wniosku, ponieważpo zastosowaniu każdego środka eg-zekucyjnego, o którym podatnik zos-tał zawiadomiony, bieg terminuprzedawnienia zostałby przerwany.W skrajnej zatem sytuacji zasto-sowanie w toku postępowania eg-zekucyjnego chociażby jednegośrodka egzekucyjnego w okre-sach nieprzekraczających 5 latmoże w ogóle nie doprowadzićdo przedawnienia zobowiązania.Zdaniem WSA wolą ustawodawcynie było pogorszenie sytuacji po-datnika po uchyleniu ustawy o zo-bowiązaniach podatkowych, która wart. 30 ust. 3 zdanie drugie stano-wiła, że przedłużenie terminu prze-dawnienia nie mogło być dłuższeniż dalsze 5 lat. Wobec braku ana-

Z O R Z E C Z N I C T W AT R Y B U N A Ł U K O N S T Y T U C Y J N E G O

Opracowała:Dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA-BYRSKA

72

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

logicznego rozwiązania w ordynacjipodatkowej, odwołując się do ratiolegis unormowania zawartego w art.70 § 4 o.p. w brzmieniu nadanymustawą nowelizującą, WojewódzkiSąd Administracyjny wyraził pogląd,że jedynie pierwszy zastosowany śro-dek egzekucyjny, o którym podatnikzostał zawiadomiony, przerywa biegprzedawnienia. Na powyższy wyrok skargę kasa-

cyjną wniósł dyrektor Izby Skarbo-wej w Poznaniu. Naczelny SądAdministracyjny nie podzielił stano-wiska sądu pierwszej instancji co dowykładni art. 70 § 4 o.p. Uchylił za-skarżony wyrok oraz przekazałsprawę do ponownego rozpoznania.NSA stwierdził, po pierwsze, że dooceny skuteczności przerwaniabiegu terminu przedawnienia w ni-niejszej sprawie ma zastosowanieordynacja podatkowa w brzmieniunadanym ustawą nowelizującą. Wmyśl bowiem art. 21 ustawy nowe-lizującej do przedawnienia zobo-wiązań podatkowych powstałychprzed wejściem w życie tej ustawystosuje się art. 70 § 4 o.p. w brzmie-niu nadanym ustawą nowelizującą.Po drugie, organy egzekucyjne do-konywały kilkakrotnie czynnościegzekucyjnych w stosunku do po-datnika – ostatniej 19 maja 2005 r.Tym samym nie nastąpiło przedaw-nienie zobowiązania podatnikaprzed wejściem w życie ustawy no-welizującej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Ad-

ministracyjny, rozpoznając ponow-nie sprawę, zwrócił się z pytaniemprawnym do Trybunału Konstytu-cyjnego.

Uzasadniając powstałe wątpli-wości, pytający sąd podniósł na-stępujące argumenty.

Celem przedawnienia jest ukształto-wanie stabilnego stanu prawnego,gwarantującego bezpieczeństwoprawne podatnika, „który zyskujepewność, że po upływie określonegoczasu od powstania zobowiązanianie będzie nękany żądaniem zapłaty”.Znika zatem ryzyko dochodzeniaprzez państwo świadczenia podatko-wego w momencie najmniej dogod-nym dla dłużnika. Przedawnienie

pełni funkcję stabilizującą stosunkiprawne. Pełni ono też funkcję moty-wującą do dochodzenia długów po-datkowych przez organy władzypublicznej w ściśle określonym ter-minie. Instytucja przedawnienia zo-bowiązań podatkowych jest – wocenie pytającego sądu – korzystnarównież dla interesu publicznego. Zbiegiem czasu ustaje koniecznośćrozstrzygania przez powołane dotego organy potencjalnych sporówpowstałych w związku z przedaw-nionym roszczeniem, w tym roz-strzygania trudności dowodowych. Brzmienie art. 70 § 4 o.p. pozostaje,

zdaniem pytającego sądu, wsprzeczności z samą ideą przedaw-nienia. Przez możliwość wielokrot-nego przerywania jego biegu możesię stać fikcją, gdyż przedawnieniemoże nigdy nie nastąpić. Godzi to zkolei w wynikający z zasady zaufa-nia obywateli do państwa „zakaz for-mułowania obietnic bez pokrycia”. Zdaniem pytającego sądu fak-

tyczne pozbawienie podatnikamożliwości skorzystania z instytucjiprzedawnienia „powoduje, iż niemoże on, powołując się na swoją au-tonomię woli, decydować o swojej sy-tuacji życiowej”. Podatnik nie mabowiem pewności prawa, rozumia-nej jako pewność, że na podstawieobowiązującego prawa możekształtować swoje stosunki życiowe,nie będąc zaskakiwanym zmianąprawa na jego niekorzyść. Zmianazasad przedawniania się zobo-wiązań pozbawia wobec tegodziałania organów państwa cechyprzewidywalności.

2. Stanowisko w sprawie zajął Pro-kurator Generalny. Wniósł o stwier-dzenie, że art. 70 § 4 o.p., wbrzmieniu obowiązującym od 1września 2005 r., jest zgodny z art.2 Konstytucji. Analogiczne stanowi-sko w imieniu Sejmu zajął Mar-szałek Sejmu.

3. Opinię w sprawie przedstawiłMinister Finansów. Nie był onuczestnikiem postępowania przezTrybunałem, jednakże z uwagi naznaczenie sprawy przedstawił on –z własnej inicjatywy – pogląd natemat instytucji przedawnienia zo-

bowiązań podatkowych oraz prak-tyki organów podatkowych. W oce-nie Ministra Finansów postępowaniepowinno być umorzone na podsta-wie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zuwagi na niedopuszczalność orzeka-nia. Jak zaznaczył, pytanie prawnezostało skierowane na etapie ponow-nego rozpatrywania sprawy przezWojewódzki Sąd Administracyjny wzwiązku z wyrokiem NSA uchy-lającym wyrok sądu pierwszej in-stancji i przekazującym sprawę doponownego rozpoznania. Ocenaprawna oraz wskazania co do dal-szego postępowania sformułowaneprzez NSA są wiążące dla sąduniższej instancji i organu, któregodziałanie lub bezczynność byłyprzedmiotem zaskarżenia. Pytającysąd jest zatem związany wyrokiemNaczelnego Sądu Administracyj-nego w niniejszej sprawie. W ocenieMinistra Finansów udzielenie odpo-wiedzi przez Trybunał Konstytu-cyjny stanowiłoby w tej sytuacjiniedopuszczalną ingerencję w sferęwykładni przepisów, a więc w sto-sowanie prawa przez sądy.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot i zakreszaskarżenia

Przedmiotem zaskarżenia jest art.70 § 4 o.p. w brzmieniu nadanymustawą nowelizującą. Przepis tenstanowi: „Bieg terminu przedawnienia zos-

taje przerwany wskutek zastosowa-nia środka egzekucyjnego, októrym podatnik został zawiado-miony. Po przerwaniu biegu terminuprzedawnienia biegnie on na nowood dnia następującego po dniu, wktórym zastosowano środek egzeku-cyjny”. Będący przedmiotem pytania

prawnego przepis ordynacji po-datkowej stanowi część szerszejregulacji normującej zasady prze-dawniania się zobowiązań podat-kowych. Musi być on zatemrozpatrywany w szerszym konte-kście normatywnym.

73

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

Uwzględniając sposób wygaśnięciazobowiązań podatkowych, ustawo-dawca przewidział dwojakiego ro-dzaju mechanizmy skutkująceustaniem prawnopodatkowej więzimiędzy podatnikiem a wierzycielempodatkowym z tytułu określonegozobowiązania. Po pierwsze, efek-tywnym, a przez to i najbardziejpożądanym sposobem jest dobro-wolna zapłata podatku przez podat-nika bądź też wystąpienie innychzdarzeń przewidzianych w usta-wach podatkowych, które pro-wadzą do wywiązania się zobowiązku przez podatnika i za-spokojenia wierzyciela podatko-wego. Po drugie, zobowiązaniepodatkowe może wygasnąć naskutek zaistnienia innych zdarzeńprzewidzianych przez ustawo-dawcę. Do tej grupy zalicza się m.in.przedawnienie zobowiązania. Wy-gaśnięcie zobowiązania podatko-wego na skutek przedawnienia majednak charakter nieefektywny,gdyż nie zaspokaja roszczeń fi-nansowych wierzyciela. Można jepotraktować jako nadzwyczajnysposób ustania stosunku prawno-podatkowego między podatnikiema wierzycielem podatkowym.Wygaśnięcie zobowiązania podatko-

wego na skutek przedawnienia nastę-puje z mocy prawa. Przedawnieniezobowiązań podatkowych ma za-sadniczo odmienny charakter,aniżeli przedawnienie zobowiązańcywilnoprawnych. Niezapłaconezobowiązanie podatkowe wraz znależnościami ubocznymi (odset-kami za zwłokę) przestaje istniećbez potrzeby wydawana odręb-nych decyzji. Organ podatkowy poupływie terminu przedawnienia niemoże skutecznie żądać zapłaty na-leżności, a dobrowolna zapłata podatkupo upływie terminu przedawnieniaskutkuje powstaniem u podatnikanadpłaty podlegającej zwrotowi. Mechanizm przedawnienia uregu-

lowany w art. 70 o.p. odnosi się dozobowiązań podatkowych, a zatemdo sytuacji, w której wysokość i ter-min płatności podatku są podatni-kowi znane. Powinność świadczeniajest zatem skonkretyzowana i za-ktualizowana. Przedawnienie ure-gulowane w art. 70 o.p. dotyczy

zarówno zobowiązań powstałych zmocy prawa, jak i ustalonych wdrodze konstytutywnej decyzjiwymiarowej. Przedawnienie zo-bowiązań podatkowych należyzatem konsekwentnie odróżniaćod upływu terminu wydania de-cyzji ustalającej zobowiązanieprzez organy podatkowe. Bezsku-teczny upływ terminu wydaniaoraz doręczenia konstytutywnejdecyzji wymiarowej sprawia, żezobowiązanie podatkowe, rozu-miane jako skonkretyzowana i za-ktualizowana powinność zapłatyokreślonej kwoty na rzecz skarbupaństwa lub jednostki samorząduterytorialnego, w ogóle nie po-wstaje, a więc nie może się równieżprzedawnić w trybie określonym wart. 70 o.p. Zgodnie z art. 70 § 1 o.p. zobo-

wiązanie podatkowe przedawnia sięz upływem 5 lat, licząc od końcaroku kalendarzowego, w którymupłynął termin płatności podatku.Termin ten ma charakter material-noprawny, a zatem nie może byćodroczony przez organ podatkowy,ani przedłużony przez Ministra Fi-nansów. Nie znajduje również doniego zastosowania instytucjaprzywrócenia terminu. Może na-tomiast nastąpić wstrzymaniebądź zawieszenie jego biegu, w sy-tuacjach określonych w art. 70 § 2,6 i 7 o.p. Przerwanie biegu przedawnienia

zobowiązania oznacza, że czas, jakiupłynął od początku biegu prze-dawnienia do zaistnienia przyczynypowodującej jego przerwanie,uważa się za niebyły, a przedaw-nienie rozpoczyna swój bieg nanowo. Nie może nastąpić przerwa-nie biegu przedawnienia w okresiezawieszenia, jak i kiedy zobowiąza-nie skutecznie przedawniło sięwcześniej. Ustawodawca wiąże przerwanie

biegu przedawnienia zobowiązaniapodatkowego z zaistnieniem dwóchsytuacji: po pierwsze, z dniemogłoszenia upadłości, po wtóre zaśz zastosowaniem środka egzekucyj-nego, o którym podatnik został za-wiadomiony (art. 70 § 4). Jeżeli datyzastosowania środka egzekucyj-nego i zawiadomienia podatnika są

różne, przerwanie biegu przedaw-nienia następuje w tej drugiej dacie. Katalog środków egzekucyjnych

odnoszących się do należnościpieniężnych, którymi są m.in. na-leżności podatkowe, określa art.1a pkt 12 ustawy o postępowaniuegzekucyjnym w administracji.Katalog środków egzekucyjnych,których stosowanie – w myśl art.70 § 4 o.p. – przerywa bieg prze-dawnienia, ma charakter za-mknięty. Oznacza to, że innesposoby redukcji zaległości po-datkowej stosowane przez or-gany podatkowe, np. zaliczenienadpłaty na poczet zaległości po-datkowej, nie mogą być uznaneza stosowanie środka egzekucyj-nego. Nie prowadzą zatem doprzerwania biegu przedawnienia. Przepis art. 70 § 4 o.p. umożliwia

wielokrotne przerywanie bieguprzedawnienia. Każdorazowe zasto-sowanie środka egzekucyjnego, októrym podatnik został powiado-miony, skutkuje bowiem przerwa-niem biegu pięcioletniego terminu.Należy równocześnie dodać, żeśrodki egzekucyjne, które prze-rywają bieg przedawnienia zobo-wiązań podatkowych, muszą byćśrodkami realnymi i prowadzićdo zajęcia składników majątko-wych pozostających w dyspozycjidłużnika. Ponadto w sytuacji, gdyorgan podatkowy stosuje środekegzekucyjny w celu zaspokojenianależności podatkowej, przerywaon bieg przedawnienia jedyniena pięć lat. Do ponownegoprzerwania biegu przedawnie-nia konieczne jest zastosowaniekolejnego środka egzekucyj-nego, skierowanego do innegoskładnika majątkowego dłużnika.Jeśli jednak dłużnik nie ma takiegomajątku, zobowiązanie podatkowe,choćby niespełnione, wygaśnie. Istotną zmianę zasad przedaw-

niania zobowiązań podatkowychprzyniosła nowelizacja ordynacjipodatkowej z 2005 r., która na-dała nowe, obecnie obowiązującebrzmienie art. 70 § 4 o.p. Celemtej zmiany było uchronienie po-datników przed narastaniemdługu podatkowego. W poprzed-nio obowiązującym stanie praw-

74

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

nym przerwanie biegu przedawnie-nia następowało już z momentempierwszej czynności egzekucyjnej,przy czym przerwa ta trwała aż dozakończenia postępowania egzeku-cyjnego, które mogło być prowa-dzone latami. Nowa regulacjauzależniła natomiast przerwaniebiegu przedawnienia od aktywnościorganów podatkowych, polegającejna stosowaniu określonych prawemśrodków egzekucyjnych. Ponadtobieg przedawnienia rozpoczynał sięna nowo od dnia następującego podniu, w którym zastosowano środekegzekucyjny. Zakwestionowany art. 70 § 4 o.p.

budzi wątpliwości pytającego sądu wzakresie, w jakim – wiążąc z każdo-razowym zastosowaniem środka eg-zekucyjnego przerwanie bieguterminu przedawnienia zobowiąza-nia podatkowego – prowadzi do sy-tuacji, w której przedawnienie możeokazać się iluzoryczne. Wystarczybowiem zastosowanie chociażbyjednego środka egzekucyjnego wodstępach nieprzekraczających pię-ciu lat oraz powiadomienie o tymfakcie podatnika, aby przedawnie-nie nie nastąpiło. Zdaniem py-tającego sądu narusza to wynikającąz art. 2 Konstytucji zasadę zaufaniaobywateli do państwa i stanowio-nego prawa, a także zasadę bez-pieczeństwa prawnego jednostek(art. 2 Konstytucji). Jednocześniepytający sąd podnosi, że niedo-puszczalne konstytucyjnie jestdokonywanie zmiany zasad prze-dawnienia zobowiązań na nieko-rzyść obywatela. Nie wskazuje onjednakże, jako przedmiotu kontroli,przepisu międzyczasowego regu-lującego stany prawne po wejściu wżycie ustawy nowelizującej z 2005 r.,a precyzyjnie mówiąc – art. 21 tejustawy, zgodnie z którym do prze-dawnienia zobowiązań podatko-wych powstałych przed wejściem wżycie tej ustawy stosuje się art. 70§ 4 o.p. w brzmieniu nadanymustawą nowelizującą.

2. Wzorzec konstytucyjny.

Zasada zaufania obywateli do pań-stwa i stanowionego przez nieprawa oraz zasada bezpieczeństwa

prawnego, chociaż nie zostały expres-sis verbis wysłowione w tekście Kon-stytucji, to jednak niewątpliwie należądo kanonu zasad składających się nakoncepcję państwa prawnego w zna-czeniu, w jakim to pojęcie pojawia sięw art. 2 Konstytucji. Adresatami za-sady wynikającej z art. 2 Konstytucjisą wszystkie organy władzy publicz-nej, zarówno tworzące, jak i stosująceprawo.Zasada zaufania obywateli do pań-

stwa i stanowionego przez nieprawa, określana też mianem za-sady lojalności państwa wobecobywatela, ściśle wiąże się z bez-pieczeństwem prawnym jednostki.Wyraża się ona w takim stanowie-niu i stosowaniu prawa, „by nie sta-wało się ono swoistą pułapką dlaobywatela i aby mógł on układaćswoje sprawy w zaufaniu, iż nie na-raża się na prawne skutki, którychnie mógł przewidzieć w momenciepodejmowania decyzji i działań orazw przekonaniu, iż jego działania po-dejmowane zgodnie z obowiązującymprawem będą także w przyszłościuznawane przez porządek prawny”.Opierają się one zatem na pewnościprawa, czyli takim zespole cechprzysługujących prawu, które gwa-rantuje jednostce bezpieczeństwoprawne, umożliwiając jej decydowaćo swoim postępowaniu na podsta-wie pełnej znajomości przesłanekdziałania organów państwa, a zara-zem znajomości konsekwencjiprawnych, jakie postępowanie tomoże za sobą pociągnąć. Z zasady demokratycznego państwa

prawa Trybunał wywiódł wymóg re-spektowania zasady ochrony zaufaniado państwa i stanowionego przez nieprawa, która „obejmuje zakaz tworze-nia prawa, które wprowadzałoby po-zorne instytucje prawne. (…) Brakmożliwości realizacji prawa w grani-cach określonych przez ustawodawcęjest przejawem tworzenia pozornej in-stytucji prawnej i przez to stanowi na-ruszenie art. 2 Konstytucji”.

3. Ogólna ocena mechanizmuprzedawnienia zobowiązań podat-

kowych.

W pierwszej kolejności Trybunałzauważył, że argumentacja py-

tającego sądu wydaje się opierać namylnie zidentyfikowanej hierarchiiwartości. Pytający sąd wysuwa bo-wiem na pierwszy plan argumentyzwiązane z celami przedawnienia ijego znaczeniem dla sytuacji praw-nej podatnika, nie odnosząc się na-tomiast do istoty oraz charakteruprawnego zobowiązania podatko-wego. Przedawnienie zobowiązańpodatkowych, jak podnosi pytającysąd, sprzyjać ma zapewnieniu bez-pieczeństwa prawnego, dziękiczemu podatnik „po upływie określo-nego czasu od powstania zobowiąza-nia nie będzie nękany żądaniemzapłaty”, nawet gdy nie spełnił wcałości ciążącego na nim obo-wiązku. W ocenie Trybunału Konstytucyj-

nego rozumowanie pytającego sądu– o ile mogłoby być w pewnym stop-niu usprawiedliwione w wypadku zo-bowiązań cywilnoprawnych – o tylenie może być zaakceptowane nagruncie prawa podatkowego. Jaktrafnie podkreślają Marszałek Sejmui Prokurator Generalny, zasady prze-dawniania się zobowiązań podatko-wych należy rozpatrywać wperspektywie art. 84 Konstytucji,ustanawiającego powszechny obo-wiązek ponoszenia ciężarów iświadczeń publicznych, a także art.217 Konstytucji, który ustanawiawładztwo finansowe państwa. W swym dotychczasowym orzecz-

nictwie Trybunał wielokrotnie od-nosił się do istoty powszechnegoobowiązku podatkowego wy-rażonego w art. 84 Konstytucji. Pod-kreślał on, że płacenie podatkówjest jedną z powinności jednostekwobec państwa, wynikającą z faktu,że każdy – korzystając z różnychform realizacji zadań publicznychprzez państwo (zapewnienie bez-pieczeństwa, utrzymanie dróg) – po-winien też partycypować w ichfinansowaniu. Inaczej mówiąc, każdyjest zobligowany do przyczynianiasię do dobra wspólnego wedługwłasnych możliwości. Art. 84 Kon-stytucji, z jednej strony, zobowiązujewięc każdego do posłuszeństwa ipodporządkowania się nałożonym naniego ciężarom publicznym, z dru-giej zaś, nakłada na ustawodawcęwymóg wprowadzenia adekwat-

75

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

nych do potrzeb gwarancji instytu-cjonalnych, zapewniających orga-nom władzy wykonawczej kontrolę iegzekwowanie wykonywania przezpodatników ich obowiązków fiskal-nych. Nie bez znaczenia dla oceny roz-

wiązań określających zasady wyga-sania zobowiązań podatkowychwskutek upływu czasu pozostajątakże inne wartości konstytu-cyjne, a zwłaszcza koniecznośćzachowania równowagi budżeto-wej oraz planowego wykonywa-nia budżetu. Nakładając podatki,ustawodawca szacuje wysokośćwpływów budżetowych, pozwa-lających sfinansować zaprogra-mowane wydatki. Przedawnienieniewyegzekwowanych należnościpodatkowych, jeśli zjawisko to przy-bierze znaczne rozmiary, może w re-zultacie skutkować trudnościami wrealizacji zaplanowanych zadań pań-stwa.Niewywiązywanie się ze zobo-

wiązań podatkowych godzi nie tylkow interes finansowy Skarbu Pań-stwa lub uprawnionych jednosteksamorządu terytorialnego, ale rów-nież narusza szeroko pojęty interespubliczny, sprzeciwiając się równo-cześnie zasadom sprawiedliwościspołecznej. W świetle zasady po-wszechności i sprawiedliwości po-datkowej nie można zaakceptowaćsytuacji, w której niektórzy podat-nicy uchylają się od wypełnieniaciążącego na nich obowiązku, ko-rzystając jednakże ze świadczeńpublicznych finansowanych z po-datków płaconych przez pozos-tałych podatników. Wobec powyższego należy uznać,

że umocowany konstytucyjnie obo-wiązek płacenia podatków, gdy niejest spełniany dobrowolnie, powi-nien podlegać przymusowej egze-kucji. W rezultacie rodzi to potrzebęwyposażenia organów władzy wy-konawczej w takie instrumenty,które pozwolą – z jednej strony –wyegzekwować od dłużnika należneświadczenie, z drugiej zaś – uda-remnią próby ukrywania majątkuprzez dłużników.Zdaniem Trybunału nie ma

konstytucyjnych przeszkód, byustawodawca modyfikował zasady

przedawniania zobowiązań podat-kowych, a nawet wydłużał pierwo-tnie ustalone terminy, z tym jednakzastrzeżeniem, że nie może się toodnosić do zobowiązań już wy-gasłych na podstawie przepisówdotychczas obowiązujących. In-nymi słowy, dopóki zobowiązanieskutecznie nie wygasło, dopótyprawodawca władny jest określićnową, nawet dłuższą, barierę cza-sową wymagalności świadczenia.Taka modyfikacja nie stanowi nie-dopuszczalnej ingerencji w prawanabyte, chronione przez art. 2 Kon-stytucji.Ustawodawca dysponuje szerokim

marginesem swobody ustaleniakrańcowego terminu przedawnie-nia zobowiązań podatkowych, ponastaniu którego dochodzenie rosz-czeń przez wierzyciela podatko-wego będzie nieskuteczne. Możeprzy tym równocześnie wybieraćmiędzy różnymi konstrukcjamiprzedawnienia w prawie podatko-wym, w tym ustanawiać odrębneterminy przeprowadzenia czynnościkontrolnych oraz samej egzekucji na-leżności. Terminy te nie mogą byćjednakże zbyt krótkie, wyłączającezapewnienie realizacji zasady po-wszechności i sprawiedliwości podat-kowej, ani też zbyt długie – czyniąceprzedawnienie zobowiązania podatko-wego instytucją nierealną. Ocenaadekwatności terminu może zostaćprzeprowadzona z uwzględnieniemwszystkich towarzyszących danej re-gulacji okoliczności. RównocześnieTrybunał Konstytucyjny nie może –jako sąd prawa – wyznaczać usta-wodawcy, jaki konkretnie terminjest odpowiedni. Określając procedurę wygaśnięcia

zobowiązań podatkowych na sku-tek upływu czasu, ustawodawcamusi wziąć pod uwagę wiele czyn-ników. Po pierwsze, organy pań-stwa powinny dysponować realnąmożliwością egzekwowania nie-zapłaconych należności, tak abyzapewnić realizację zasady po-wszechności i sprawiedliwościpodatkowej oraz równowagębudżetową. Po drugie, ocena adek-watności długości terminu przedaw-nienia powinna uwzględniać okresyzawieszenia, gdy przedawnienie nie

biegnie, a ponadto inne okoliczności,związane choćby z prowadzeniemróżnego rodzaju kontroli podatko-wych, które nie powodują zawiesze-nia bądź przerwania bieguprzedawnienia. Po trzecie, należyuwzględnić okoliczności faktyczne,towarzyszące egzekwowaniu na-leżności podatkowych, jak cho-ciażby zachowania podatnikówuchylających się od opodatkowaniaczy też ukrywających majątek przedegzekucją. Nie bez znaczenia dla określenia

długości terminu przedawnienia po-zostaje wreszcie faktyczna wydolnośćorganów administracji podatkowej,chociaż słabość instytucjonalna pań-stwa nie może stanowić samoistnejprzesłanki usprawiedliwiającej nad-mierne wydłużanie terminu przedaw-nienia. Wreszcie, kształtując mechanizmprzedawnienia, ustawodawca nie powi-nien bagatelizować zasady powszech-ności i sprawiedliwości podatkowej.Mechanizm przedawnienia nie możeskłaniać podatników do uchylaniasię od opodatkowania i traktowaniago instrumentalnie, w kategoriachnarzędzia pozwalającego po pewnymczasie uniknąć zapłaty podatku. Zdrugiej strony, zasady przedawnia-nia zobowiązań podatkowych niemogą prowadzić do zróżnicowaniasytuacji podatników, wobec którychprowadzona jest egzekucja admi-nistracyjna i podatników, którzy niezapłacili podatku, lecz uniknęli od-powiedzialności jedynie przez nie-sprawność działania organówpodatkowych.

4. Ocena zgodności art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej z art. 2

Konstytucji.

Ocena konstytucyjności zakwes-tionowanego w pytaniu prawnymart. 70 § 4 o.p. musi być przeprowa-dzona, z jednej strony, w kontekścieregulacji normatywnej mechanizmuprzedawniania zobowiązań podat-kowych wynikającego z przepisówordynacji podatkowej, z drugiej zaś– w świetle przepisów procedury eg-zekucji administracyjnej. Dopierobowiem po analizie całokształtustanu prawnego odnoszącego się doprzerywania biegu przedawnienia,

w tym praw przysługujących podat-nikowi, w stosunku do którego pro-wadzona jest egzekucja, jak równieżkompetencji organów podatko-wych, TK mógł stwierdzić, czy za-kwestionowany w pytaniu prawnymmechanizm odpowiada standardowikonstytucyjnemu, wynikającemu zart. 2 Konstytucji. Przede wszystkim Trybunał Kon-

stytucyjny zauważył, że art. 70 § 4o.p. odnosi się do sytuacji, w którejprowadzona jest już egzekucja nie-zapłaconych w terminie należnościpodatkowych. Postępowanie egze-kucyjne stanowi bowiem konsek-wencję niewywiązania się podatnikaz ciążącego na nim, skonkretyzo-wanego oraz zaktualizowanego jużpowszechnego obowiązku konsty-tucyjnego ponoszenia ciężarów iświadczeń publicznych. Należymieć jednocześnie na względzie, żejeśli podatnik zapłaciłby podatek do-browolnie w oznaczonym terminie,nie byłoby potrzeby uruchamianiaprzymusowej egzekucji należności.Nie doszłoby zatem do podnoszo-nych przez sąd w pytaniu prawnymujemnych następstw dla podatnikazwiązanych z niemożliwością stabi-lizacji jego stosunków życiowych. Zakwestionowany przepis de facto

wydłuża termin, w którym nastąpidefinitywne wygaśnięcie zobo-wiązania przez przedawnienie. Mo-dyfikuje tym samym ogólną regułęwyrażoną w art. 70 § 1 o.p., że po upływiepięciu lat od końca roku kalendarzo-wego, w którym minął termin płatnościpodatku, zobowiązanie podatkowe prze-dawnia się. Regulacja ta pozwala or-ganom administracji podatkowejprowadzić postępowanie zmie-rzające do finansowego zaspokoje-nia wierzyciela podatkowego takdługo, jak długo podatnik dyspo-nuje jakimś nowym, nieznanymlub nieistniejącym wcześniejmajątkiem, z którego można eg-zekwować kwotę niezapłaconej na-leżności.Trybunał stwierdził, że pięcioletni

termin przedawnienia zobowiązańpodatkowych, o którym mowa wart. 70 § 1 o.p., wydaje się terminemzbyt krótkim, utrudniającym pra-widłową egzekucję należności. Na-leży mieć bowiem na uwadze to, że

termin, po upływie którego zobo-wiązanie wygasa przez przedawnie-nie, obejmuje nie tylko prowadzeniesamego postępowania egzekucyj-nego, ale wyznacza także ramy cza-sowe stwierdzania ewentualnychnieprawidłowości w wywiązywaniusię przez podatników ze zobowiązańwzględem państwa. Prowadzenieszeroko rozumianego postępowaniakontrolnego nie skutkuje w obec-nym stanie normatywnym zawiesze-niem biegu przedawnienia. Organyprowadzące kontrolę muszą więc ge-neralnie „zmieścić się” w terminie, októrym mowa w art. 70 § 1 o.p., po-zostawiając równocześnie organomegzekucyjnym szansę przymuso-wego wyegzekwowania należności,jeśli wykazano, że podatek nie zos-tał zapłacony, a podatnik dobrowol-nie go nie uiszcza. Zawieszeniebiegu przedawnienia następuje bo-wiem dopiero w sytuacji, gdy de-cyzja organów podatkowychokreślająca wysokość należnego zo-bowiązania zostanie zaskarżona dosądu administracyjnego albo gdyprzeciwko podatnikowi wszczętopostępowanie o przestępstwo skar-bowe lub wykroczenie skarbowe, apodejrzenie popełnienia przestęp-stwa lub wykroczenia wiąże się zniewykonaniem tego zobowiąza-nia, a ponadto w sytuacji wniesie-nia powództwa o ustalenie przezsąd powszechny istnienia lub nie-istnienia prawa albo stosunku praw-nego. W powyższych wypadkachbieg przedawnienia – zgodnie z art.70 § 6 o.p. – nie rozpoczyna się, ajuż rozpoczęty ulega zawieszeniu. Wyłączenie możliwości przerwania

biegu przedawnienia wymagalnychzobowiązań podatkowych, którepodlegają obecnie przymusowej eg-zekucji, skutkowałoby niewątpliwienaruszeniem zasady powszech-ności i sprawiedliwości podatkowej.Pozwalałoby to bowiem podatni-kom, w stosunku do których organypaństwa wciąż wykonują czynnościegzekucyjne, uniknąć realizacji kon-stytucyjnego obowiązku ponoszeniaciężarów i świadczeń publicznychskonkretyzowanego w ustawach po-datkowych. Mając na względzie po-wyższe okoliczności, Trybunał niepodzielił tym samym poglądu zawar-

tego w pytaniu prawnym o jakobykonstytucyjnie niedopuszczalnymwielokrotnym przerywaniu bieguprzedawnienia. Nie przemawiają bo-wiem za tym żadne konstytucyjne ar-gumenty. Ustawodawca możezatem swobodnie rozstrzygać, czyprzerwanie biegu przedawnienia na-stępować będzie jedno- czy wielo-krotnie. Konstrukcja przerwania biegu

przedawnienia opisana w zakwes-tionowanym art. 70 § 4 o.p. zależyw rzeczywistości od aktywnościorganów egzekucyjnych. Prze-rwanie biegu przedawnienia na-stąpi dopiero wtedy, gdy wszczętopostępowanie egzekucyjne i za-stosowano jeden ze środków eg-zekucyjnych, o którym podatnikzostał zawiadomiony. W przeciw-ieństwie do poprzednio obo-wiązującego stanu prawnegoorgany muszą się wykazać aktyw-nością polegającą na stosowaniuśrodków egzekucyjnych, tj. zajęciuokreślonych aktywów majątkowychdłużnika. Do przerwania biegu prze-dawnienia niezbędne jest spełnieniedwóch przesłanek: zastosowanieśrodka egzekucyjnego i powiado-mienie podatnika o tej czynności. Stosowanie środków egzekucyj-

nych wiąże się z istnieniem składni-ków majątkowych dłużnika, zktórych może być prowadzona eg-zekucja. Jak nakazuje przyjąć doś-wiadczenie życiowe, dłużnicyczęsto dokonują transferu składni-ków majątkowych na osoby trzeciealbo w inny sposób starają się stwo-rzyć pozór pozostawania bezmajątku. Jedynym celem takiegodziałania wydaje się uniknięcie od-powiedzialności za długi i unie-możliwienie egzekucji należności,przez doprowadzenie do umorzeniapostępowania egzekucyjnego. Nie-kiedy jednak właśnie po umorzeniupostępowania i upływie czasu pier-wotnie wyprowadzone z majątkudłużnika aktywa powracają doniego lub pojawiają się nowe,nieistniejące wcześniej aktywa.W takiej sytuacji możliwe jestwszczęcie kolejnego postępowaniai zajęcie nowych, ujawnionychskładników majątkowych lub – gdypostępowanie egzekucyjne nie

76

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

77

lato 2012

GŁOSY I KOMENTARZE

uległo zawieszeniu – zastosowanienowych środków egzekucyjnych.Usprawiedliwia to przerwaniebiegu przedawnienia po zastoso-waniu kolejnych środków egzeku-cyjnych. Do przerwania biegu przedawnie-

nia konieczne jest również powia-domienie podatnika o zastosowaniuśrodka egzekucyjnego, co zwyklepolega na doręczeniu pisma urzę-dowego z informacją dla podatnikao zajęciu prawa majątkowego. Nie wolno jednocześnie tracić z

pola widzenia, że organy egzeku-cyjne – jako organy państwa – sązwiązane zasadą legalizmu, zgodniez którą czynności tych organówmuszą mieścić się w granicachprawa. Ponadto organ egzekucyjnynie ma absolutnej dowolności wy-boru i stosowania środków egze-kucyjnych. Jest on bowiemzobowiązany stosować tylko takieśrodki egzekucyjne, które pro-wadzą bezpośrednio do wykonaniaobowiązku, a spośród kilku dostęp-nych środków – najmniej uciążliwe dlazobowiązanego. Jednocześnie usta-wodawca sprecyzował przesłanki, pozaistnieniu których postępowanie eg-zekucyjne jest obligatoryjnie uma-rzane, a także dopuścił możliwośćumorzenia postępowania, jeżeli wy-egzekwowanie kwoty wyższej niżkoszty postępowania okazuje sięnierealne. Organ prowadzący po-stępowanie może także z urzęduumorzyć w całości albo w części za-ległości podatkowe, odsetki zazwłokę lub opłatę prolongacyjną,jeśli zachodzi uzasadnione przy-puszczenie, że w postępowaniu eg-zekucyjnym nie uzyska się kwotyprzewyższającej wydatki egzeku-cyjne albo kwota zaległości podat-kowej nie przekracza pięciokrotnejwartości kosztów upomnienia w po-stępowaniu egzekucyjnym bądź teżkwota zaległości podatkowej niezostała zaspokojona w zakończo-nym postępowaniu likwidacyjnymlub upadłościowym, jak równieżkiedy podatnik zmarł, nie pozosta-wiając żadnego majątku lub pozos-tawił ruchomości niepodlegająceegzekucji na podstawie odrębnychprzepisów albo pozostawił przed-mioty codziennego użytku domo-

wego, których łączna wartość nieprzekracza kwoty 5000 zł, i jedno-cześnie brak jest spadkobierców in-nych niż Skarb Państwa lubjednostka samorządu terytorialnegooraz nie ma możliwości orzecze-nia odpowiedzialności podatkowejosoby trzeciej. Warto również zauważyć, że podatni-

kowi, przeciwko któremu toczy się po-stępowanie egzekucyjne, przysługująrozmaite środki ochrony jego praw.Może on, w terminie siedmiu dni oddnia doręczenia odpisu tytułu wyko-nawczego, zgłosić zarzut w sprawieprowadzenia egzekucji administracyjnej.Podstawą zarzutu może być niedopusz-czalność środka egzekucyjnego czy za-stosowanie środka zbyt uciążliwego.Jeżeli więc zarzuty okażą się uzasad-nione, organ egzekucyjny wydaje po-stanowienie o umorzeniu postępowanialub zastosowaniu mniej uciążliwegośrodka egzekucyjnego. Podatnikma prawo kwestionować działaniaorganów w toku samego postępo-wania w postaci skargi na czynnościegzekucyjne oraz skargi na prze-wlekłość postępowania. Ustawo-dawca przewidział więc różnorakiemożliwości obrony przed poten-cjalnymi nieprawidłowościami or-ganów podatkowych. Co więcej,podatnikowi – na każdym etapiepostępowania – jeżeli tylko chcedobrowolnie spełnić świadczenie– przyznano możliwość ubiega-nia się o odroczenie terminu płat-ności podatku lub rozłożeniezapłaty podatku na raty, odrocze-nie lub rozłożenie na raty zapłatyzaległości podatkowej wraz z odset-kami, a także umorzenie w całościlub części zaległości podatkowej,odsetek za zwłokę lub opłaty pro-longacyjnej. Mając na uwadze, że egzekucja po-

datkowa jest następstwem niewy-wiązania się podatnika z jegokonstytucyjnego obowiązku, a obo-wiązujące instrumenty prawne za-pewniają podatnikowi możliwośćochrony jego interesów przed nie-uzasadnioną lub zbyt intensywnąegzekucją, Trybunał Konstytucyjnystwierdził, że art. 70 § 4 o.p. jestzgodny z art. 2 Konstytucji. Pytającysąd nie przedstawił dostatecznieumotywowanych dowodów, które

by pozwalały obalić domniemaniekonstytucyjności tego przepisu wzakwestionowanym zakresie.

Z powyższych względów Trybu-nał Konstytucyjny orzekł jak wsentencji.

Opracowała:

dr MAŁGORZATA SZCZERBIŃSKA--BYRSKA

Zamieszczony powyżej materiał informacyjnynie jest oficjalnym poglądem sędziów

Trybunału Konstytucyjnego. Jedynym oficjalnym źródłem informacji

o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje Zbiór Urzędowy Orzecznictwa TK

22 maja 2012 r. w Collegium Iuridi-cum Novum w Poznaniu odbyła siępubliczna obrona rozprawy doktor-skiej członka Samorządowego Kole-gium Odwoławczego w Przemyślumgr. Łukasza Kondratki pt. „Wykład-nia funkcjonowania a zmianaspołeczno-polityczna. Studium teore-tycznoprawne”, przygotowana w Kate-drze Teorii i Filozofii Wydziału Prawai Administracji Uniwersytetu im.Adama Mickiewicza.

Stanowi ona próbę wyjaśnieniamiejsca, roli i znaczenia dyrektywfunkcjonalnych w procesie wykładniprawa. Problem ten został przedsta-wiony na płaszczyźnie teoretycznej ipraktycznej, tj. poprzez wskazanie roliwykładni funkcjonalnej w ramachwiodących polskich paradygmatów in-

terpretacyjnych oraz poprzez wskaza-nie na ewolucje w sposobie postrzega-nia dyrektyw funkcjonalnych przez SądNajwyższy Rzeczypospolitej Polskiej wwybranych orzeczeniach z lat 1960-2010 (ok. 354).

Zagadnienie, o którym tutaj mowa,zostało ukazane w szerszym kontekś-cie, tj. w ramach zmiany społeczno-politycznej oraz tranzycji polskiegosystemu prawa po roku 1989.

Promotorem dysertacji napisanejprzez mgr. Łukasza Kondratkę byłprof. UAM dr hab. Marek Smolak(Uniwersytet im. Adama Mickiewiczaw Poznaniu), a recenzentami prof. drhab. Maciej Zieliński (UniwersytetSzczeciński) i prof. UW dr hab. To-masz Stawecki.

Rada Wydziału Prawa i Administracji

Uniwersytetu im. Adama Mickiewiczaw Poznaniu (w składzie przewidzianymdla podejmowania uchwał w sprawienadawania stopni naukowych doktora,doktora habilitowanego oraz występo-wania z wnioskami o nadanie tytułunaukowego profesora) na posiedzeniuw dniu 29 maja 2012 r. w drodzeuchwały postanowiła nadać mgr. Łuka-szowi Kondratce stopień doktora naukprawnych w zakresie prawa. Gratulu-jemy.

JERZY BOBER

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu

PRO DOMO SUA - AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE

78

lato 2012

V i v a t K o l e g i u mCzłonek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu

obronił pracę doktorską na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Łukasz Kondratkodoktorem prawa

W dniach 20-22 kwietnia 2012 r. wKrakowie, w Auli Collegium NovumUniwersytetu Jagiellońskiego, odbyłasię konferencja zatytułowana „Wpływprzemian cywilizacyjnych na admini-strację i prawo administracyjne”, stano-wiąca XIII Doroczną KonferencjęNaukową Stowarzyszenia EdukacjiAdministracji Publicznej, wspólnąinicjatywę Katedry Prawa Administra-cyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiegooraz Stowarzyszenia Edukacji Admini-stracji Publicznej z siedzibą w Białym-stoku. W obradach wzięli udziałwybitni przedstawiciele doktryny ad-ministracji i prawa administracyjnego,w tym członkowie Stowarzyszenia, aprzede wszystkim profesorowie, dokto-rzy i magistrowie reprezentujący szkoływyższe, ale również praktycy – urzędnicyadministracji publicznej różnych szczebli. Wybór tematu obrad został oparty na

spostrzeżeniu, że pomiędzy przemianamicy wilizacyjnymi a rozwojem administracjipublicznej i prawa administracyjnegoistnieje swoiste sprzężenie zwrotne. Za-mierzeniem organizatorów było zwrócenieuwagi na trzy wzajemnie powiązanepłaszczyzny tego rozwoju. Jako pierwsząwskazano płaszczyznę definiowania,sterowania i ochrony przez prawo ad-ministracyjne i administrację publicznąsamego procesu przemian cywiliza-cyjnych. Jak wskazywali w zaproszeniu nakonferencję organizatorzy, chodzi tu m.in. orozwój nauki i techniki jako element dobrawspólnego, a także o nową postać in-teresu publicznego, społecznego, państ-wowego, lokalnego i indywidualnego.Drugą płaszczyznę stanowią przemianycywilizacyjne postrzegane jako czynnikzewnętrzny, usytuowany poza prawem,generujący zmiany tego prawa oraz sposobu

funkcjonowania i organizacji adminis-tracji publicznej. Trzecia płaszczyznaodnosi się do sposobu korzystania przezprawo administracyjne i administrację

publiczną z dorobku, wyników rozwojunauki, techniki oraz – szerzej – przemiancywilizacyjnych. W ramach tej płaszczyznydorobek przemian cywilizacyjnych zostajewłączony w obręb prawa administra-cyjnego, a także wykorzystany przy bu-dowie i funkcjonowaniu administracjipublicznej. Celem konferencji było zatemzakreślenie kierunku, przedmiotu ijakości zmian w administracji publiczneji w prawie administracyjnym w kontekś-cie proponowanych płaszczyzn. Konferencję, w której wzięło udział

ponad 150 osób, objęła patronatem ho-norowym Minister Nauki i SzkolnictwaWyższego prof. dr hab. Barbara Kud-rycka, Rzecznik Praw Obywatelskichprof. dr hab. Irena Lipowicz, Jego Mag-nificencja Rektor Uniwersytetu Jagiel-lońskiego prof. dr hab. Karol Musioł,Wojewoda Małopolski Jerzy Miller orazBurmistrz Miasta i Gminy WieliczkaArtur Kozioł. Gośćmi honorowymi byli:prof. dr hab. Karol Musioł, Rektor Uni-wersytetu Jagiellońskiego, prof. dr hab.Krystyna Chojnicka, Dziekan Wydziału

Prawa i Administracji UJ, prof. dr hab. Sta-nisław Biernat, Wiceprezes TrybunałuKonstytucyjnego, prof. dr hab. MirosławStec, Przewodniczący Rady Legislacyjnejprzy Prezesie Rady Ministrów, dr RyszardCzerniawski, zastępca Rzecznika PrawObywatelskich, Krystyna Sieniawska,Przewodnicząca Krajowej ReprezentacjiSamorządowych Kolegiów Odwoław-czych, Andrzej Irla, Sędzia NSA, PrezesWojewódzkiego Sądu Administracyj-nego, Andrzej Harężlak, WicewojewodaMałopolski, oraz Artur Kozioł, BurmistrzMiasta i Gminy Wieliczka, wraz z zastęp-cami – Urszulą Rusecką i ŁukaszemSadkiewiczem.Konferencję otworzyły wystąpienia prof.

Jana Zimmermanna, Kierownika Ka-tedry Prawa Administracyjnego UJ, orazprof. Dariusza Kijowskiego, PrezesaSEAP. Prof. Zimmermann w sposób szcze-gólny podkreślił wartość konferencji jakoniezwykle rzadkiej okazji do spotkania i wy-miany poglądów pomiędzy przedstawicie-lami doktryny prawa administracyjnego,nauki administracji i nauk o zarządzaniuoraz praktykami w tych dziedzinach. Prof.Dariusz Kijowski odczytał ponadto ciepłesłowa od min. prof. Barbary Kudryckiej.Następnie w imieniu władz UniwersytetuJagiellońskiego zgromadzonych powitałRektor UJ prof. Karol Musioł, a życzeniaowocnych obrad w imieniu RzecznikPraw Obywatelskich prof. Ireny Lipowiczprzekazał jej zastępca dr Ryszard Czer-niawski. W imieniu Wojewody Małopol-skiego uczestników konferencji i gościpowitał wicewojewoda Andrzej Ha-rężlak. Następnie uczestnicy konferencjiwysłuchali wykładu wprowadzającegoprof. Michała Kuleszy, pierwszegoPrezesa Zarządu SEAP. Wystąpienierozpoczął on od refleksji na temat

79

lato 2012

PRO DOMO SUA - KONFERENCJE

XIII DOROCZNA KONFERENCJA NAUKOWASTOWARZYSZENIA EDUKACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ,

UNIWERSYTET JAGIELLOŃSKI, KRAKÓW, 20-22 KWIETNIA 2012 R.

WPŁYW PRZEMIAN CYWILIZACYJNYCH WPŁYW PRZEMIAN CYWILIZACYJNYCH NA ADMINISTRACJĘ NA ADMINISTRACJĘ

I PRAWO ADMINISTRACYJNEI PRAWO ADMINISTRACYJNEDr JOANNA LEMAŃSKA

Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann

współczesnej roli doktryny w orzecznictwiesądów administracyjnych i TrybunałuKonstytucyjnego, zwracając uwagę nawidoczne zmniejszenie jej praktycznegoznaczenia, a niekiedy wręcz całkowitepomijanie. Wskazał na trzy kategoriezmian w administracji publicznej iprawie administracyjnym. W pierwszejkolejności wymienił modernizację adminis-tracji, dokonywanej na bieżąco, wraz zpostępem technologicznym, a w dalszejkolejności – reformy o charakterzemenedżerskim, których celem powinno byćdostosowanie dotychczasowych metodzarządzania publicznego do wyzwańwspółczesności. Prof. Kulesza wspomniałrównież o zmianach o charakterze trans-formacji ustrojowej dokonywanych w mo-mentach przełomowych w historii, gdystruktury administracji muszą być dos-tosowane do nowej rzeczywistości.Równocześnie wyraził ubolewanie, żewspółcześnie prace administracyjnoprawnestanowią zbyt często prosty opis rozwiązańnormatywnych bądź też powtórzeniedawnych tematów, a mniej chętnie pode-jmują wyzwania współczesności. Na za-kończenie, w nawiązaniu do tematu sesji,wyraził nadzieję, że konferencja sprzyjaćbędzie odwróceniu tej tendencji.W dalszej części obrady toczyły się

wokół następujących zagadnień: budowai funkcjonowanie administracji publicznejjako wykładnika przemian cywilizacyjnychi zagrożeń wynikających z tych przemian;aksjologia nauki administracji oraz naukiprawa administracyjnego wobec przemiancywilizacyjnych; nowe pojęcia, zasady i in-stytucje nauki administracji i nauki prawaadministracyjnego związane z przemianamicywilizacyjnymi oraz część ogólna iczęści szczegółowe prawa administra-cyjnego jako zbiór instrumentów sterują-cych i wprowadzających przemianycywilizacyjne oraz niwelujących ryzyka(techniczne i inne) wynikające z tychprzemian. Pierwszy z zaplanowanych pa-neli prowadzony był pod przewodnic-twem dr. Witolda Mikułowskiego. Prof.Jacek Czaputowicz przedstawił referatzatytułowany „Modele administracji pub-licznej wobec wyzwań cywilizacyjnych”. Wdalszej kolejności goście konferencji mieliprzyjemność wysłuchać wystąpienia prof.Joachima Osińskiego „Sprawa admi-nistracyjna samorządowa w dobie kryzysugospodarczego”. Kolejne wystąpienie dr.Piotra Lisowskiego zatytułowane „Or-ganizacja prawna administracji publicz-

nej wobec przemian cywilizacyjnych” po-święcone zostało rozważaniom mającymdoprowadzić do identyfikacji i weryfika-cji relacji zachodzących między norma-tywizacją organizacji publicznej aprzemianami cywilizacyjnymi naprzykładzie metropolii i obszarów met-ropolitalnych oraz administracji oświato-wej. Jak wskazał referent, właśnie wprzypadku takich zadań dochodzi do kon-centracji kluczowych funkcji cywilizacyj-nych. Właściwe zarządzanie nimi iodpowiednie wykorzystanie związanegoz tym potencjału wymaga jednakże sto-sownej reakcji strukturalno-podmiotowej,której propozycje zostały w wystąpieniuprzedstawione.Po przerwie przewodnictwo w obradach

objął prof. Eugeniusz Ochendowski.Jako pierwszy w sesji drugiej, w wy-stąpieniu zatytułowanym „Przemianycywilizacyjne a skuteczność prawa ad-ministracyjnego”, prof. Zbigniew Jankupodjął próbę odpowiedzi na pytanie, czyprzemiany cywilizacyjne zapoczątkowanew 1989 roku miały wpływ na skutecznośćadministracji publicznej w Polsce. Profesoromówił czynniki determinujące skutecz-ność działania administracji przez pryzmatpodmiotów administrujących oraz pod-miotów administrowanych. Szczególnieinteresujące były rozważania dotycząceinteligentnej administracji. W dalszej kolej-ności przedstawione zostały wybrane prze-miany cywilizacyjne mogące mieć wpływ nawzrost skuteczności prawa administracyj-nego. Do grupy tej referent zaliczył m.in.wzrost liczby osób z wyższym wykształce-niem czy nowe, doskonalsze środki komuni-kacji. Równocześnie wskazał, że największyproblem stanowi kwestia dobrowolnego wy-konywania obowiązków publicznopraw-nych. W wystąpieniu „Wpływ przemian cywili-

zacyjnych na paradygmat administrowa-nia przez prawo” mgr AleksandraPuczko zwróciła uwagę na to, że w pań-stwie prawnym paradygmat administro-wania przez prawo stał się, obok zasadkonstytucjonalizmu, ochrony praw i wol-ności człowieka i obywatela, fundamen-tem dla tego rodzaju rządów. Jakpodkreśliła referentka, administrowanieprzez prawo we współczesnym państwieopiera się na trzech paradygmatach: po-zytywizmie prawniczym typu miękkiego,prawnonaturalnym w odsłonie XX-wiecz-nej oraz socjologicznej jurysprudencji,a wpływ transformacji na paradygmat

administrowania przez prawo należy po-strzegać jako pośredni. W jej opiniiprzemiany cywilizacyjne oddziałują bez-pośrednio na samo prawo, by dopiero wnastępnej kolejności na wywodzące się zniego postawy poszczególnych gałęziprawa i formy jego realizowania.Niezwykle ożywioną dyskusję wywołało

wystąpienie dr. Krzysztofa Chochol-skiego zatytułowane „Wpływ przemiancywilizacyjnych na pojęcie interesu publicz-nego w polskim prawie administracyj-nym”. Referent szczególną uwagępoświęcił problematyce treści pojęcia„interesu publicznego” na tle ochrony in-teresu jednostki. Wskazał, że interespubliczny powinien być odczytywanyjako uprawnione i zgeneralizowane inte-resy jednostek, a pojęcie to nie ma jednej,niezmiennej, stałej treści. Wystąpienie tozakończyło część merytoryczną pierw-szego dnia konferencji.Drugi dzień obrad, pod przewodnic-

twem prof. Michała Kuleszy, rozpoczęłaprof. Barbara Kożuch wystąpieniem„Korzyści współpracy organizacji publicz-nych i pozarządowych”. Omówiła tytułowezagadnienie przez pryzmat nauk o zarządza-niu. Referat stanowił część rozważań w ra-mach szerszego projektu badawczegodotyczącego usprawniania zarządzania or-ganizacjami publicznymi i pozarządowymi(przy czym referentka przez to pojęcie rozu-miała „organizacje obywatelskie”). Powołującsię na niezwykle interesujące badania empi-ryczne, prof. Kożuch wskazała, żewspółdziałanie międzyorganizacyjne stałosię trwałym elementem zarządzania sa-morządowego, szczególnie w dużychmiastach. Równocześnie podkreśliła, żepodejmowanie wraz z organizacjami poza-rządowymi działań dla dobra wspólnegonadal stanowi słabo wykorzystywany spo-sób prowadzenia przez administracjęspraw publicznych.Interesująca analiza relacji zachodzących

między uczestnikami życia publicznegodokonana została w wystąpieniu prof.Agnieszki Pawłowskiej zatytułowanym„Partnerstwo międzysektorowe jako formawspółrządzenia w świetle badań”. Omó-wione zostały różne formy współrządzeniaze szczególnym uwzględnieniem tytułowegopartnerstwa międzysektorowego naprzykładzie Lokalnych Grup Współdziałaniaw województwie podkarpackim. Po przed-stawieniu wyników swoich badań referen-tka wskazała, że partnerstwa terytorialne wformie LGD w bardzo ograniczonym za-

80

lato 2012


81

lato 2012


kresie realizują założenia, które przypisujesię współrządzeniu.W kolejnym wystąpieniu zatytułowanym

„Partycypacja społeczna w tworzeniu jed-nostek pomocniczych gminy – kryzys czy roz-wój w dobie przemian cywilizacyjnych?” drAnna Bohdan zaakcentowała, że w Pol-sce jednym z przeobrażeń, które nastąpiływ celu dostosowania modelu władzy dowyzwań współczesnych przemian cywili-zacyjnych, było wprowadzenie zasadyspołeczeństwa obywatelskiego, w tymwłączenie mieszkańców w proces two-rzenia jednostek pomocniczych gminy.Szczególną uwagę poświęciła zagadnie-niom możliwości występowania przezmieszkańców z inicjatywą utworzenia jed-nostki pomocniczej oraz konsultacjispołecznych w tych sprawach.W wystąpieniu dr Julity Sitniewskiej

„Komunikacja administracji publicznej zotoczeniem za pomocą nowych mediów –przykład otwartego rządu” punktem wyjś-cia było wskazanie, że współcześniespołeczeństwo stało się aktywnym part-nerem administracji publicznej. Naprzykładzie otwartego rządu w StanachZjednoczonych Ameryki referentkawskazała na nową jakość w komunikacjiadministracji z otoczeniem zewnętrznym,podyktowaną wzięciem pod uwagę no-wych sposobów komunikacji społeczeń-stwa, szczególnie w wolnej przestrzeniInternetu. Jak podkreślała, wykorzysta-nie nowych technologii informacyjno-ko-munikacyjnych do aktywizacji obywatelisprzyja odradzaniu ducha demokratycz-nego w społeczeństwie. Także sama ad-ministracja publiczna, używając technikkomunikacyjnych powstałych z inicja-tywy społeczeństwa, może zmieniać swójdialog z otoczeniem zewnętrznym.Po przerwie na kawę przewodnictwo

obrad przejęła prof. Barbara Kożuch.Prof. Dariusz Kijowski w wystąpieniuzatytułowanym „Strategie i programy jakopodstawy działań administracji publicz-nej” podjął próbę odpowiedzi na pytanie,czy sytuacja, w której rozstrzygnięciaadministracyjne albo inne działania tychorganów mają być podejmowane na pod-stawie lub w granicach określonych wplanach, strategiach bądź programachustanawianych w innej formie niż ustawy,rozporządzenia czy akty prawa miej-scowego, da się pogodzić z konstytucyjnązasadą, że wszelkie akty organów władzypublicznej kierowane do obywatelimuszą posiadać podstawę prawną w

postaci normy wyprowadzonej z aktu sta-nowiącego w naszym państwie źródło po-wszechnie obowiązującego prawa. Wniezwykle interesujący sposób omówiłcharakter prawny tych form działania,wskazując na ich niejednorodność. Na za-kończenie wystąpienia wskazał, że choćakty te są często wprowadzane w życie winnych formach niż właściwe dla źródełpowszechnie obowiązującego prawa, tojednak w istocie nie zawierają w sobieżadnych norm zachowania, a zatemmogą stanowić faktyczne podstawydziałań organów administracji publicznej.Plany i strategie jako specyficzne formy

działania administracji stanowiły takżeprzedmiot wystąpienia dr Joanny Le-mańskiej zatytułowanego „Zarządzaniegospodarką odpadami jako wyzwanie cy-wilizacyjne administracji XXI w.”. Jakwskazała referentka, jednym z naj-ważniejszych i najtrudniejszych do roz-wiązania problemów XXI wieku jestwłaśnie zagospodarowanie odpadów, nie-uchronnie towarzyszących naszej cywili-zacji. Równocześnie trudno mówić orozwiązaniu problemu gospodarki odpa-dami bez zapewnienia sprawnego za-rządzania tym problemem przez samąadministrację. Znakomitym instrumen-tem zarządzania tak złożonymi proble-mami są stosowne strategie czy plany.Stanowią one bowiem wyraz wspólnegodążenia do zaspokojenia potrzeb społeczeń-stwa, gwarantując niezbędny zakreswspółdziałania wszystkich uczestników. W wystąpieniu zatytułowanym „Ewolu-

cja procedur w funkcjonowaniu administra-cji publicznej w związku z oczekiwaniaminowoczesnego społeczeństwa” dr Ewa Szu-ber-Bednarz podjęła próbę zdefiniowaniapojęć „procedura funkcjonowania admi-nistracji” i „nowoczesne społeczeństwo”oraz wskazała obszary oczekiwańspołecznych w tym zakresie. W dalszejkolejności omówiła zmiany w polskimustawodawstwie będące realizacją ocze-kiwań społecznych.Następnie zaprezentowany został refe-

rat dr. Aleksandra Nielickiego zaty-tułowany „Jaki samorząd terytorialny:dostawca usług czy organizator rozwoju?”Jak wskazał referent, tytułowe pytaniema zasadnicze znaczenie dla rozumieniaistoty współczesnego samorządu teryto-rialnego. Powołując się na prof. MichałaKuleszę, zwrócił uwagę na dwa obszarydecentralizacji – w sferze władczej (im-perium) i gospodarki komunalnej (domi-

nium), uznając tę drugą za decydującą orealnej decentralizacji państwa i realnej sa-modzielności jednostek samorządu teryto-rialnego. Jego zdaniem ustawy ustrojoweokreślają zakres kompetencji jednostekposzczególnych szczebli jednolicie dla da-nego szczebla i jedynie w sposób bardzoogólny. Równocześnie podkreślił po-trzebę zróżnicowania roli samorządówposzczególnych szczebli właśnie w wy-miarze: wykonywania usług publicznycha organizacja procesów rozwojowych,wskazując, że rzeczywistość niekoniecznieodpowiada obecnie temu modelowi. Ostatnia, piąta, sesja prowadzona była

pod przewodnictwem prof. Teresy Gó-rzyńskiej. W wystąpieniu, zatytułowa-nym „E-administracja – korzyści izagrożenia” dr Ambroży Mituś omówiłkorzyści płynące z korzystania z roz-wiązań e-administracji. W interesującysposób wskazał także bariery utrud-niające funkcjonowanie e-administracjiw praktyce. Wystąpienie zakończyłyrozważania dotyczące problemu, na ilee-administracja wiedząca coraz więcej oobywatelu będzie służyć obywatelowi, ana ile może mu szkodzić.Mgr Joanna Leszczyńska w referacie

zatytułowanym „Udostępnianie danychprzestrzennych w Internecie” omówiła za-gadnienia związane z udostępnianiem da-nych przestrzennych w Polsce przywykorzystaniu środków komunikacji elek-tronicznej. Referat poświęcony był obecnejsytuacji prawnej i praktycznym aspektomgromadzenia i udostępniania danychprzestrzennych, związanym z implemen-tacją do polskiego porządku prawnegodyrektywy INSPIRE. Szczególną uwagęreferentka poświęciła geoportalowi infra-struktury informacji przestrzennej utwo-rzonemu przez Głównego Geodetę Kraju.Kolejny referat, autorstwa mgr. Marcina

Kumali, „Znaczenie elektronicznej admi-nistracji w ograniczeniu żądania zaświad-czeń oraz oświadczeń przez organyadministracji publicznej w sprawach z za-kresu pomocy społecznej – zagadnienia wy-brane”, stanowił próbę określenia wpływuprzepisów dotyczących elektronicznej ad-ministracji w kontekście ograniczenia wżądaniu przez organy administracji pub-licznej zaświadczeń oraz oświadczeń przyodniesieniu tych przepisów do wybra-nych aktów prawnych z zakresu pomocyspołecznej. Po wnikliwej i szczegółowejanalizie zagadnienia referent doszedł downiosku, że o ile zagadnienie elektronicz-

nej administracji należy zaliczyć do pod-stawowych narzędzi przemiany i odnowyadministracji publicznej, o tyle znaczenietechnologii informacyjno-telekomunika-cyjnych w ograniczeniu żądania przezorgany administracji publicznej za-świadczeń oraz oświadczeń na potwier-dzenie faktów lub stanu prawnego jest,niestety, nadal ograniczona.Wszystkie sesje kończyły się ożywioną

dyskusją, a przedstawione wystąpieniastanowiły niezwykle ciekawą wymianępoglądów. Jak podkreślał prof. Jan Zim-mermann, spotkanie przedstawicielidoktryny prawa administracyjnego, naukiadministracji i nauk o zarządzaniu orazpraktyków w tych dziedzinach było nie-zwykle potrzebne, ujawniając równocześ-nie wiele kwestii utrudniających dialog,

jak chociażby problem terminologii.Także inni uczestnicy konferencji pod-kreślali, że liczą na kontynuację takichinterdyscyplinarnych spotkań. Zewzględu na wysoką wartość meryto-ryczną wystąpień zostaną one opubliko-wane. Publikacja obejmie także inne,nieprezentowane w trakcie konferencji,ale równie wartościowe artykuły. Część popołudniową pierwszego dnia

konferencji jej uczestnicy i goście zapa-miętają na długo, gdyż dzięki gościnnościBurmistrza Gminy i Miasta Wieliczka Ar-tura Kozioła mogli zwiedzić Kopalnię Soliw Wieliczce oraz wziąć udział w uroczys-tej kolacji w hotelu Turówka w Wieliczce.Uświetniła ją wspaniałym występem JagaWrońska, artystka „Piwnicy pod Bara-nami” i kabaretu „Loch Camelot”.

Zainteresowanie konferencją, jak równieżjej wysoki merytoryczny poziom i inspi-rujące dyskusje utwierdziły organizatoróww przekonaniu, że niezbędna jest konty-nuacja idei spotkań o charakterze inter-dyscyplinarnym, a także wspieranie iinicjowanie działań przyczyniających siędo zacieśniania tych więzi.

dr JOANNA LEMAŃSKA

Autorka jest adiunktem w Katedrze

Prawa Administracyjnego

Uniwersytetu Jagiellońskiego

10 marca 2012 r. po długiej i ciężkiejchorobie zmarł w wieku zaledwie 55lat dr Marek Zagrosik, w latach 1991-2008 członek pozaetatowy i etatowySamorządowego Kolegium Odwoław-czego we Wrocławiu.Od 1980 r. był pracownikiem nauko-

wym na Wydziałe Prawa i AdministracjiUniwersytetu Wrocławskiego. Zajmowały go zagadnienia prawapracy, prawa pomocy społecznej,prawa medycznego, prawa ubezpieczeńspołecznych. W latach 1992-1993 kierował pracami Zespołu do spraw Polityki Socjalnej i

Opieki Społecznej przy PełnomocnikuRządu do spraw Reformy AdministracjiPublicznej. Brał udział w pracach nad przygotowa-

niem ustawy o pomocy społecznej. Byłekspertem Sejmowej Komisji Zdrowia.

Wspomagał bezinteresownie KomitetOrganizacyjny Izby Diagnostów Labora-toryjnych. Twórca ustawy o diagnostyce laborato-

ryjnej.Miał wybitny, przenikliwy rozum. Nikomu nie odmawiał pomocy.Był uważnym obserwatorem zjawisk

przyrody i kultury, lubił podróżować,a związanej z tym pasji poznawczej nie

poddawał chorobie. Opisywał przecieższczegółowo zabytki, których już zpowodu choroby nie mógł osobiściezwiedzić. Czytał, codziennie, bardzo dużo.Miał własne zdanie i lubił się nim

podzielić. Przebywać z Markiem, kolegować się

z Nim i przyjaźnić – to była arcyciekawaprzygoda i wielka przyjemność.

Z jego odejściem jest wśród nas i nas– mniej.

Do zobaczenia, Marku…

82

lato 2012

PRO DOMO SUA - PRO MEMORIA

KWAR TAL NIK KRA JO WEJ RE PRE ZEN TA CJI SA MORZĄDO WYCH KO LE GIÓW OD WO ŁAW CZYCH.WYDAWCA: Kra jo wa Re pre zen ta cja Sa mo rzą do wych Ko le giów Od wo ław czych, ul. Juliusza Lea 10, 30 −048 Kra ków,

tel./faks 12 632 91 34, 12 633 61 86 w. 25; [email protected] www.kolegium.krakow.pl

Re dak tor na czel ny: KRYS TY NA SIE NIAW S KA.Rada Redakcyjna: Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk,

Wanda Osińska-Nowak, Paweł Smoleń, Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Dariusz Kijowski, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak,prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Czesław Martysz, prof. dr hab. Andrzej Matan, dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, prof. dr hab. Stanisław Prutis,

sędzia NSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki, prof. dr hab. Mirosław Stec (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk,prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski.

Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: dr Maciej Malinowski.Projekt i op ra co wa nie gra ficz ne: © At ti la Le szek Jam ro zik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik.

SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Bolesława Czerwieńskiego 3d, 31-319 Kraków.Nakład: 2500 egz.

W n u m e r z e :23

60 −

65 −

67 −

71 −

78 −

79 −

82 −

5

20

25 −

30 −

38 −

47 −

52 −

KOLEŻANKI I KOLEDZY Z SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM

ODWOŁAWCZEGO WE WROCŁAWIU

W S P O M N I E N I E o d r . M A R K U Z A G R O S I K U

W n u m e r z e :2 − Krystyna Sieniawska, Artykuł wstępny 3 − Nie planujemy jednak całkowitego otwarcia

zawodów prawniczych…z dr. Jarosławem Gowinem, Ministrem Sprawiedliwości RP, rozmawia Krystyna Sieniawska


60 − Prof. dr hab. Aleksander Lipiński, Glosa do Postanowienia Naczelnego Sądu Administra-cyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. (II OW 43/11)

65 − Dr Maciej P. Gapski, Glosa aprobująca do wy-roku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1236/11

GŁOSY I KOMENTARZE

67 − Dr Piotr Dobosz, „Produkty Benedyktyńskie”jako przejaw niematerialnego i materialnego dziedzictwa kulturalnego

71 − Dr Małgorzata Szczerbińska-Byrska, Z orzecz-nictwa Trybunału Konstytucyjnego

PRO DOMO SUA - AWANSE NAUKOWE I ZAWODOWE

78 − Łukasz Kondratko doktorem prawa

PRO DOMO SUA

79 − Dr Joanna Lemańska,XIII Doroczna Konferencja Naukowa Stowarzy- szenia Edukacji Administracji Publicznej, Uniwer-sytet Jagielloński, Kraków, 20-22 kwietnia 2012 r.

82 − Wspomnienie o dr. Marku Zagrosiku

ORZECZNICTWO ADMINISTRACYJNE

WYROK z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1080/11 str. 1

UCHWAŁAz dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 4/11 str. 4

BIAŁA PODLASKAPrezes Zbigniew Jastrząbul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaskatel./faks 83 34 34 [email protected]

BYDGOSZCZPrezes Jacek Joachimowskiul. Jagiellońska 3,85−950 Bydgoszcztel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22sekretariat@sko−bydgoszcz.pl

CZĘSTOCHOWAPrezes Piotr Palutekal. Niepodległości 20/22,42−200 Częstochowatel./faks 34 363 11 18,tel. 34 363 13 [email protected]

GORZÓW WIELKOPOLSKIPrezes Wiesław Drabikul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolskitel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 [email protected]

KATOWICEPrezes Czesław Martyszul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowicetel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 [email protected]

KONINPrezes Ryszard Knapkiewiczul. 1 Maja 7,62−510 Konintel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 [email protected]

LEGNICAPrezes Elżbieta Szudrowiczpl. Słowiański 1,59−220 Legnicatel. 76 86 29 881,tel./faks 76 85 60 [email protected]

ZIELONA GÓRAPrezes Robert Gwidon Makarowiczal. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 [email protected]

PIŁAPrezes Barbara Kulaul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piłatel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 [email protected] [email protected]

POZNAŃPrezes Krzysztof Świderskial. Niepodległości 16/18,61−713 Poznańtel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 [email protected]

SKIERNIEWICEPrezes Ewa Susikul. Trzcińska 18,96−100 Skierniewicetel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 [email protected]

SZCZECINPrezes Józef Naumiukul. Wały Chrobrego 4, 70−502 Szczecintel. 91 430 33 33, faks 91 430 33 [email protected]

TORUŃPrezes Marek Żmudaul. Targowa 13/15,87−100 Toruńtel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 [email protected]

WŁOCŁAWEKPrezes Sławomir Szkudlarz ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 [email protected]

RZESZÓWPrezes Krzysztof Heliniakul. Grunwaldzka 15,35−068 Rzeszówtel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 [email protected]

ŁOMŻAPrezes Anna Sadowskaul. Nowa 2, 18−400 Łomżatel./faks 86 216 61 48biuro@sko−lomza.pl

OLSZTYNPrezes Bogdan Muzyczukul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyntel./faks 89 527 49 37,tel./faks 89 523 53 [email protected]

BIAŁYSTOKPrezes Dariusz Kijowskiul. Mickiewicza 3/5, 15−213 Białystok tel./faks 85 732 46 00, tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 [email protected]

CHEŁMPrezes Leszek Górnypl. Niepodległości 1, 22−100 Chełmtel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 [email protected]

ELBLĄGPrezes Urszula Maziarzul. Związku Jaszczurczego 14a,82−300 Elblągtel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 [email protected]

JELENIA GÓRAPrezes Aleksandra Brylińskaul. Obrońców Pokoju 26a,58−500 Jelenia Góratel./faks 75 769 87 31, tel. 75 769 87 32 [email protected]

LESZNOPrezes Wiesława Glinkaul. Słowiańska 54,64−100 Lesznotel./faks 65 520 15 50,tel. 65 528 81 [email protected]

ŁÓDŹPrezes Zygmunt Markiewiczul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódźtel./faks 42 630 72 14,tel. 42 632 24 [email protected] [email protected]

OPOLEPrezes Jolanta Kuźbińska-Waszakul. Oleska 19a,45−052 Opoletel./faks 77 453 83 67,tel. 77 453 86 [email protected]

PIOTRKÓW TRYBUNALSKIPrezes Zofia Pabichul. Słowackiego 19,97−300 Piotrków Trybunalskitel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 [email protected]

PRZEMYŚLPrezes Jerzy Boberul. Borelowskiego 1,37−700 Przemyśltel./faks 16 670 20 91sko−[email protected]

SIEDLCEPrezes Andrzej Marek Dębińskiul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlcetel./faks 25 632 73 [email protected]

SŁUPSKPrezes Bogdan Nakoniecznyul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsktel./faks 59 842 73 [email protected]

TARNOBRZEGPrezes Danuta Wydraul. Świętej Barbary 12,39−400 Tarnobrzegtel. 15 822 25 25,faks 15 823 22 [email protected]

WAŁBRZYCHPrezes Zbigniew Ruteckiul. Dmowskiego 22, 58−300 Wałbrzychtel. 74 666 36 10, faks 74 666 36 [email protected]

WROCŁAWPrezes Stanisław Hojdapl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocławtel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01biuro@sko−wroc.org

KRAKÓWPrezes Krystyna Sieniawskaul. J. Lea 10, 30−048 Krakówtel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 [email protected]

KOSZALINPrezes Jolanta Wyszyńskaul. W. Andersa 34,75−950 Koszalintel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 [email protected]

Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczychul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34

[email protected], www.kolegium.krakow.pl

BIELSKO−BIAŁAPrezes Józef Zimnalul. 3 Maja 1,43−300 Bielsko−Białatel. 33 812 38 64,33 812 37 35,faks 33 812 38 [email protected]

CIECHANÓWPrezes Ewa Kwiatkowska-Szymakul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanówtel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 [email protected]

GDAŃSKPrezes Dorota Jurewiczul. Podwale Przedmiejskie 30,80−824 Gdańsktel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 [email protected]

KALISZPrezes Andrzej Kałużnyul. Częstochowska 12,62−800 Kalisztel./faks 62 757 63 [email protected]

LUBLINPrezes Paweł Smoleńul. Zana 38c, 20−601 Lublintel. 81 532 72 54,tel./faks 81 743 62 [email protected],[email protected]

NOWY SĄCZPrezes Maciej Ciesielkaul. Gorzkowska 30,33−300 Nowy Sącztel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 [email protected]

OSTROŁĘKAPrezes Halina Kwiatkowskaul. Gorbatowa15,07−400 Ostrołękatel./faks 29 760 27 69 [email protected]

PŁOCKPrezes Bogumił Kacprzakul. Królewiecka 27,09−402 Płocktel. 24 262 76 97,tel./faks 24 262 75 02sekretariat@sko–plock.pl

RADOMPrezes Grażyna Mazurul. Żeromskiego 53, 26−600 Radomtel. 48 362 02 76,faks 48 362 08 [email protected]

SIERADZPrezes Zofia Kijankowapl. Wojewódzki 3,98−200 Sieradztel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 [email protected]

TARNÓWPrezes Irena Gargulul. Bema 17, 33−100 Tarnówtel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 [email protected]

WARSZAWAPrezes Tomasz Podlejskiul. Kielecka 44,02−530 Warszawatel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 [email protected]

ZAMOŚĆPrezes Stanisław Majewskiul. Partyzantów 3,22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 [email protected]

KIELCEPrezes Wanda Osińska−Nowakal. IX Wieków Kielc 3, 25−955 Kielcetel. 41 34 21 210,faks 41 368 10 [email protected]

KROSNOPrezes Zbigniew Ostafilul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosnotel. 13 432 75 00,tel./faks 13 432 03 [email protected]

SUWAŁKIPrezes Helena Milewskaul. Noniewicza 89, 16−400 Suwałkitel./faks 87 566 36 [email protected]


5 − Dr Krzysztof Świderski, Publiczne ogłasza-nie o czynnościach organów administracji publicznej

20 − Dr Tomasz Brzezicki, Krzysztof Śmigielski,O dopuszczalności stosowania nadzwyczaj-nych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń samorządowych kolegiów od-woławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie-ruchomości gruntowych

25 − Dr Jarosław Dobkowski, W kwestii miejsca zamieszkania i pobytu osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń lub je posiadającej

30 − Dorota Cisak, Ochrona interesu państwa w świetle ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców

38 − Magdalena Sośniak, Charakterystyka specy-ficznych cech procedury zgłoszenia robót bu-dowlanych w aspekcie skutków upływu ter-minu wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia

47 − Marcin Makowski, Wydawanie decyzji o śro-dowiskowych uwarunkowaniach w porozu-mieniu z innym organem – na podstawie art. 75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

52 − Konrad A. Politowicz,Kurator dla osoby nie-obecnej w postępowaniu administracyjnym – w ujęciu prawnoporównawczym. Część II: Charakter kurateli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym

Szanowni Państwo, - kolegium.krakow.plkolegium.krakow.pl/__files/Casus_nr_64.pdf · Gwarantujemy w...

Documents

Transcript of Szanowni Państwo, - kolegium.krakow.plkolegium.krakow.pl/__files/Casus_nr_64.pdf · Gwarantujemy w...