1

Gen. dyw. w st. spocz. dr Franciszek Puchała

Cywilna i demokratyczna kontrola nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej

(geneza, rozwój i doświadczenia)

Polityka jest inteligencją, a wojna zaś tylko narzędziem.

Pozostaje więc jedynie konieczność podporządkowania punktu widzenia wojskowego

politycznemu punktowi widzenia

C. V. Clausewitz ( O wojnie)

Wstęp

Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej są istotnym instrumentem polityki szeroko

pojmowanego bezpieczeństwa narodowego. Cele w tej dziedzinie osiągane są przez działania

własne, współpracę sojuszniczą, zaangażowanie w rozwiązywanie problemów mogących

zagrażać bezpieczeństwu Polski, regionu i obszaru euroatlantyckiego w ramach organizacji

wielostronnych, a także przez współdziałanie ze wszystkimi państwami i organizacjami

zainteresowanymi umacnianiem stabilności i bezpieczeństwa międzynarodowego.

Odejście od klasycznego myślenia o bezpieczeństwie w kategoriach wojskowych na rzecz

znacznie szerszego rozumienia tego pojęcia nie może jednak oznaczać marginalizacji

wychowania obronnego w dziedzinie militarnej.1 Świadomość społeczeństwa dotycząca

potrzeb obronnych w nowym środowisku bezpieczeństwa jest niezbędna dla akceptacji

wysiłków jakie musi ono ponosić na rzecz nowoczesnego wojska. Wiedza o cywilnej, czyli

obywatelskiej kontroli nad siłami zbrojnymi państwa może przyczyniać się do uświadamiania

społeczeństwu celowości ponoszenia wydatków na wojsko, które zmierza do

profesjonalizacji i znaczącej modernizacji technicznej. Przyczyni się też do lepszego

zrozumienia jej istoty przez cywilów i wojskowych i do ich harmonijnej współpracy w

interesie obronności Polski i Wojska Polskiego.

1.Droga do cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi RP

Pojęcie cywilna i demokratyczna kontrola nad wojskiem jest różnie interpretowane. Istotne

1 O problemach edukacji dla bezpieczeństwa szerzej zob. :Kunikowski J .( red. naukowa), Uwarunkowania

procesu edukacji dla bezpieczeństwa, Siedlce 2011

2 Zob. Słownik angielsko – polski, Warszawa 1996

2

będzie przypomnieć, że wywodzi się ono z terminologii angielskojęzycznej2. Cyvil oznacza

przede wszystkim obywatela, a dopiero na drugim miejscu osobę cywilną. Control to

zarządzanie, regulowanie, sprawdzanie i kierowanie, a w znaczeniu rzeczownikowym to

organ mający władzę. Chodzi tu więc o organy cywilne sprawujące władzę nad wojskiem w

imieniu obywateli. W demokratycznym państwie jest to atrybut sprawowania władzy

państwowej. Pojęcie to jest integralnym elementem teorii i praktyki funkcjonowania

społeczeństwa demokratycznego. Przyjęło się szerzej rozumieć pod nim system przepisów

prawnych, instytucji państwowych i społecznych oraz realizowanych przez nie działań

mających na celu zabezpieczenie prawomocności i celowości polityki państwa w obszarze

obronności i wojska, demokratyczny charakter stosunków wojskowo-cywilnych i maksymalną

jawność działalności wojskowej. Cywilna i demokratyczna kontrola nad wojskiem oznacza

podporządkowanie go demokratycznie wybranym władzom cywilnym .

Zasady demokratycznego funkcjonowania państwa prawa mają mieć decydujący wpływ na

organizację obronności i wojska oraz zabezpieczać prymat polityki nad siłami zbrojnymi w

interesie społeczeństwa. Wiąże się to z supremacją prawa nad wszelkimi działaniami

politycznymi i respektowaniem zasady trójpodziału władz wyłanianych w demokratycznych

wyborach oraz ich równowagi w państwie. W porównaniu z tak rozumianą cywilną i

demokratyczną kontrolą nad wojskiem inne i znacznie węższe , niejako usługowe znaczenie

w stosunku do tej zasady, ma kontrola różnych dziedzin życia i działalności wojska przez

różny organy kontrolne.

W demokracjach zachodnich cywilna kontrola nad wojskiem jest od dawna jednym z

najważniejszych kryteriów wyznaczających poziom demokracji w państwie. Cywilna kontrola

nad wojskiem ma zapewnić stan, w którym pełni ono w państwie rolę bardzo ważnego

instrumentu polityki określanej przez czynniki cywilne, ale samo nie jest aktorem na scenie

politycznej. Panuje opinia, że wszystkie specyficzne cechy wojska jako organizacji ściśle

zhierarchizowanej i uzbrojonej sprawiają, iż zwłaszcza w sytuacjach kryzysów

wewnętrznych,wojsko ma skłonność do interweniowania lub jest nadużywana w celu obrony

władzy.

W krajach Europy Środkowo- Wschodniej, w tym także w Polsce nie było tradycji

funkcjonowania tak rozumianej kontroli. W II Rzeczpospolitej po 1926 roku wojsko miało

olbrzymi wpływ na politykę państwa. W tedy to powołano Komitet Obrony Państwa na czele

z Prezydentem RP będącego pod silnym wpływem wojskowych. W 1936 r. przekształcono go

3

w Komitet Obrony Rzeczypospolite (KOR). Zastępcą przewodniczącego KOR został

Generalny Inspektor Sił Zbrojnych. Premier i Minister Spraw Wojskowych byli stałymi

członkami tego gremium. Szefami różnych resortów byli wojskowi, którzy często zabierali

głos w ważnych debatach politycznych.

W latach 1945-1989 adekwatnie do autorytarnego charakteru państwa cywilna kontrola

partyjno-polityczna funkcjonowała nad wojskiem z ramienia PPR, a następnie PZPR.

Sprawowały ją głównie różne komisje lub bezpośrednio Biuro Polityczne KC PPR/PZPR, a

od 1959 roku także Komitet Obrony Kraju (KOK) składający się z części członków Rady

Ministrów3. Te właśnie podmioty określały politykę obronną i wojskową PRL.

Społeczeństwo nie brało udziału w debacie nad sprawami obronności kraju . Nawet

doktryna wojenna (założenia obronne państwa) nosiły charakter ściśle tajny 4. Na politykę

państwa w dziedzinie obronności i wojska okresowo przemożny wpływ mieli wojskowi. Tak

na przykład marszałek Konstanty Rokossowski będący ministrem ON, był także członkiem

BP KC PZPR i wicepremierem. Generał Piotr Jaroszewicz był Prezesem Rady Ministrów i

przewodniczącym KOK. Ministrowie ON w stopniu marszałka (Marian Spychalski) , a

następni w stopniach generalskich (Wojciech Jaruzelski, Florian Siwicki) byli członkami KC

PZPR lub zastępcami członków BP KC PZPR i zawsze zastępcami przewodniczącego KOK

do spraw sił zbrojnych i planowania strategiczno- obronnego. Główny Zarząd Polityczny

WP funkcjonował na prawach wydziału KC PZPR. Dowódcy Okręgów Wojskowych i

Rodzajów Sił Zbrojnych byli zazwyczaj członkami KC PZPR. W resortach cywilnych

funkcjonowały biura lub departamenty wojskowe nadzorujące tam realizację zadań

obronnych. Wojskowi przedstawiciele MON czuwali nad produkcją w zakładach polskiego

przemysłu obronnego.

Charakterystycznym był brak kadencyjności na stanowiskach kierowniczych zarówno

cywilnych jak i wojskowych. Czas trwania pełnionych funkcji zależał często od cykli

przesileń politycznych na szczytach władzy. Zarówno w II Rzeczypospolitej, zwłaszcza po

zamachu marszałka Józefa Piłsudskiego jak i w PRL wojsko było znacznie uwikłane w

politykę. W 1926 r. wzięło czynny udział w zamachu majowym zarówno po stronie

3 Zob. szerzej: Puchała F. , Sekrety sztabu Generalnego pojałtańskiej Polski, Warszawa 2011

s.128-142 oraz 169

4 W opracowaniach teoretycznych funkcjonowało pojęcie Doktryna wojenna . Zamiennie często używano

terminu Doktryna obronna (taką oficjalną nazwę nadano dokumentowi KOK z 1990 r.) . Zagadnienia

praktyczne związane z wojną były precyzowane początkowo w Założeniach obronnych , a następnie w

Węzłowych założeniach obronnych Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Zob. szerzej: Puchała F. , tamże s.21-24

oraz142-148 , a także tegoż autora : Sztab Generalny Wojska Polskiego w latach 1945-1990, Kwartalnik

„Bellona”, wydanie specjalne 2010 s.11-12 oraz 102-108

4

marszałka jak i rządowej. Było też używane do pacyfikacji protestów grup społecznych. - np.

strajków chłopskich. W latach 1945-1948 musiało brać udział w walce z siłami

organizowanymi przez różne ugrupowania stojące w opozycji wobec władzy PPR/PZPR. W

1956 roku wojsko zostało użyte do stłumienia protestu robotniczego w Poznaniu. W okresie

tzw. przełomu październikowego tegoż roku stanęło po stronie sił reformatorskich w PZPR.

Położono wówczas mocny akcent na nadanie wojsku narodowego charakteru. Później jednak

musiało ono realizować zadania związane z siłowym rozwiązywaniem kryzysów

wewnętrznych o różnorakim charakterze. W 1968 roku wzięło udział w interwencji Państw

UW w Czechosłowacji, a w 1970 roku zostało użyte do stłumienia protestów robotniczych na

Wybrzeżu. Na największą skalę zostało ono użyte w latach 1980-1983 do wsparcia operacji

polityczno –administracyjnej w postaci stanu wojennego, który miał zapobiec

wieloaspektowej tragedii narodowej z interwencją wojskową ZSRR, Czechosłowacji i NRD.

Od początku transformacji ustrojowej w Polsce wojsko było przedmiotem wnikliwego

zainteresowania przedstawicieli wszystkich sił politycznych i organów władzy ponoszących

konstytucyjną odpowiedzialność za bezpieczeństwo i obronność Polski. Poszukiwanie modelu

sił zbrojnych odpowiadającego nowej rzeczywistości zewnętrznej i wewnętrznej przebiegało

od prób dostosowania ich do lansowanej początkowo koncepcji samowystarczalności

obronnej i „doktryny jeża” do budowy ich kształtu i potencjału adekwatnie do koncepcji

bezpieczeństwa narodowego opartej na integralnej więzi Polski z NATO. Istotną rolę w tym

procesie odegrało uczestnictwo Polski w Partnerstwie dla Pokoju (PdP). Wciąż jednak trwały

spory o wielkość i zmiany organizacyjne wojska, jego modernizację techniczną, spłaszczenie

systemu dowodzenia, zmiany w systemie szkolenia, skalę integracji jednostek, stopień

mobilności i skalę finansowania potrzeb sił zbrojnych. Najmniej sporów budziło angażowanie

Wojska Polskiego w misje pokojowe i stabilizacyjne. W latach 1953- 2011 brało ono udział w

blisko 70 operacjach o charakterze obserwacyjnym, logistycznym lub operacyjnym o różnej

skali5.

Wraz z wprowadzaniem zasad demokratycznego państwa prawa oraz dążeniem Polski do

integracji z NATO pojawił się problem cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami

Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Chodziło zwłaszcza o wdrożenie takich jej zasad jak:

- pełna zwierzchność i odpowiedzialność władz cywilnych w kwestii kierunków polityki

obronnej, oraz wielkości i jakości sił zbrojnych;

- ścisły rozdział między pionem cywilnym a wojskowym w MON;

5 Zob . szerzej: Zuziak J., Wojsko Polskie w misjach pokojowych 1953-1990 oraz Wojsko Polskie w służbie

pokoju (oprac. zbiorowe), Przegląd Historyczno Wojskowy nr 5/2011

5

- zakaz piastowania funkcji w cywilnych organach władzy przez wojskowych w służbie

czynnej ;

- apolityczność sił zbrojnych oznaczająca zakaz angażowania wojska w działalność

polityczną, prowadzenia jakiejkolwiek działalności i agitacji politycznej na terenie wojska

oraz zakaz przynależności wojskowych w służbie czynnej do partii politycznych;

- ograniczenie do niezbędnego minimum funkcji gospodarczych i innych wewnętrznych

funkcji wojska (utrzymanie porządku społecznego, funkcje policyjne);

- zapobieganie alienowania się wojska ze społeczeństwa i zapewnienie poczucia zbieżności

jego interesów z interesami reszty społeczeństwa;

-zabezpieczenie interesów sił zbrojnych i docenienie ich roli przez społeczeństwo i elity

władzy6.

Wyłączenie wojska z polityki oznaczało w szczególności, że ministrem ON winna być

osoba cywilna. Uznano ponadto, że ponieważ każdy minister uczestniczy w podejmowaniu

decyzji wybiegających poza jego resort, musi on być „pełnowymiarowym” politykiem.

Wyznacznikiem neutralności wojska było przyjęcie założenia , że cele i kierunki działalności

sił zbrojnych określają władze cywilne państwa, a nie wojskowe. Natomiast wojsko powinno

spełniać swoje funkcje i zadania zgodnie z programem rządu kreującego taką politykę obroną

państwa, która jest przejawem poszanowania dobra wspólnego obywateli, a nie interesem

partyjnym. Wojsko powinno przejawiać aktywność w procesie szkolenia i dyspozycyjność do

realizacji zadań w okresie pokoju, kryzysu lub wojny. O sprawności bojowej wojska decydują

zaś w pełni ukompletowane ,wyszkolone i zgrane takie podstawowe jednostki jak n. p.

brygada czy pułk wojsk lądowych. Władze cywilne powinny zapewniać środki na pełne

pokrycie wyposażenia wojska , zadań szkoleniowych, realizację zadań bojowych lub innych

oraz godny statut żołnierza-obywatela .

Za kluczowy element cywilnej kontroli wojskowi uważają budżet obronny , który

odzwierciedla kierunki polityki obronnej i rozwoju wojska. Mimo zasadnych wymogów

założeń naukowo teoretycznych jak na przykład ten, że potencjał wojskowy powinien być

adekwatny do oceny zagrożenia wnet się okazało, że głównym tego kryterium muszą być

możliwości finansowe państwa. Od początkowych koncepcji przewidujących trzynaście KZ

wojsk lądowych i rozbudowanej obrony terytorialnej zakończono na trzech dywizjach.

6 Zob. szerzej: Trejnis Z., Siły zbrojne w państwie autorytarnym i demokratycznym, Warszawa1997

oraz Cywilna kontrola nad armią, Warszawa 1997, a także Żebrowski A. , Kontrola cywilna nad Siłami

Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998

6

Takiej ewolucji towarzyszyło coraz większe przekonanie o istnieniu niemal wyłącznie

zagrożeń pozamilitarnych oraz liczenie na pewien automatyzm działania NATO w myśl

artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego . Jako wzór relacji miedzy władzą cywilną, a

wojskiem często przypomina się sytuację w tej dziedzinie w „starych” państwach

członkowskich NATO, gdzie zadania dla wojska stawiają władze cywilne, które dbają o ich

finansowe zabezpieczenie. Armia z kolei wspiera cywilne kierownictwo swoimi ekspertami

w pełni akceptując linię polityczno programową rządu i resoru obrony.

Wdrażanie cywilnej kontroli sfery wojskowej w Polsce było długotrwałym i złożonym

procesem. Pierwsze przejawy demokratycznego rozstrzygania problemów w dziedzinie

obronności miały miejsce w niejasnej jeszcze sytuacji geopolitycznej w toku prac nad jawną

Doktryną obronną Rzeczypospolitej Polskiej w 1990 roku, w początkowym okresie

funkcjonowania rządu Tadeusza Mazowieckiego.7 Została ona przyjęta przez funkcjonujący

jeszcze KOK, ale jej projekt był szeroko konsultowany z przedstawicielami sił politycznych

reprezentowanych w Sejmie RP, resortów cywilnych oraz wojskowych i cywilnych środowisk

naukowych. Odbywało się to w ramach uspołeczniania polityki obronnej postulowanego

przez środowiska dawnej opozycji demokratycznej. Na początku transformacji ustrojowej

wyeliminowano elementy kontroli PZPR nad obronnością i bezpieczeństwem narodowym.

Pojecie cywilnej kontroli traktowano jako przywrócenie wojska narodowi. Do kierownictwa

MON wprowadzono dwóch cywilnych wiceministrów Bronisława Komorowskiego i Janusza

Onyszkiewicza, którzy bezkonfliktowo przejęli swoje obowiązki i dość szybko poznawali

zasadnicze problemy wojska. Harmonijna była ich współpraca z ministrem ON gen. armii

Florianem Siwickim oraz szefem SG WP gen. broni Józefem Użyckim. Kadra zawodowa

generalnie poparła przemiany w kraju oraz w Siłach Zbrojnych RP po 1989 roku włącznie z

wprowadzeniem cywilnej demokratycznej kontroli nad wojskiem.Grupa oficerów (np. gen.

bryg. Bolesław Balcerowicz oraz pułkownicy: Stanisław Dronicz, Piotr Sienkiewicz, Antoni

Baranowski, Jerzy Kade, Władysław Komarzański, Andrzej Kamiejski) wspierała Janusza

Onyszkiewicza w pracy nad jej zasadami8 . Do przygotowania programu reformy Sił

Zbrojnych RP powołano Komisję Żabińskiego pracującą w rządzie Krzysztofa Bieleckiego w

latach 1991 -1992. Jednak program ten nie znalazł wymaganej akceptacji Sejmu.

W latach 1992-1995 miała miejsce częsta zmiana gabinetów rządowych i tzw. wojna na

górze, w związku z czym nie zrealizowano żadnego programu reformy wojska. Jak akcentuje

to w swoim opracowaniu Jerzy Zalewski lata 1993- 1995 charakteryzowały się nasilonymi

7 F. Puchała, Sekrety Sztabu ……s.142-148

8 Tamże s.411

7

sporami o charakter i uznanie cywilnej kontroli nad wojskiem 9. Miały miejsce próby

upolityczniania wojska w kampanii wyborczej do parlamentu w 1993 r. oraz wyborów

prezydenckich w 1995 r. Istniały duże rozbieżności na tle interpretacji przepisów Małej

Konstytucji w kwestiach podziału kompetencji miedzy rządem i Prezydentem RP10

. Prezydent

był bowiem przewodniczącym istniejącego jeszcze KOK , organu właściwego w sprawach

bezpieczeństwa i obronności kraju. Jako przewodniczący KOK posiadał on prawo do

wydawania zarządzeń w sprawach należących do zakresu działania tego organu w takich

sprawach jak:

-rozpatrywania głównych zagadnień obronności i bezpieczeństwa , a także wytyczania

kierunków działalności w tej dziedzinie;

-ustalanie generalnych założeń obrony kraju;

-ustalanie założeń organizacyjnych sił zbrojnych;

-sprawowanie funkcji administratora w sprawach obronności i bezpieczeństwa w czasie stanu

wyjątkowego i wojennego.

Istniały spory w kwestiach odpowiedzialności nie tylko za politykę obronną , ale także o

kierowanie siłami zbrojnymi, w tym rolę ministra w MON podzielonym na część cywilno-

wojskową i wojskową z silną pozycją szefa SG WP. Spory o wojsko pogłębiły się w okresie

rządów premiera Jana Olszewskiego . Ostre napięcia wystąpiły zwłaszcza między ośrodkiem

prezydenckim i pierwszym cywilnym ministrem ON w rządzie Jana Olszewskiego –Janem

Parysem. Minister ten postawił się na najważniejszej pozycji w polityce obronnej i

wojskowej państwa11

. Prezydenta RP pochodzącego z powszechnych , demokratycznych

wyborów i zarazem przewodniczącego KOK zakazem z dnia 25 marca 1992r. chciał

pozbawić dostępu do niezbędnych informacji o wojsku i obronności kraju. W dniu 6 kwietnia

1992 r. na konferencji prasowej w SG WP z udziałem grona dobranych oficerów i wybranych

mediów przekroczył przysłowiowy Rubikon sugerując groźbę zamachu wojskowego z

inspiracji Kancelarii Prezydenta. Wspomniany minister swoim postępowaniem wykazał się

brakiem doświadczenia w kierowaniu newralgicznym organem administracji państwowej,

niewiedzą na temat funkcjonowania sił zbrojnych i brakiem rzeczowej wizji reformowania

wojska. Głównym celem jego działania okazało się realizowane „na skróty” hasło

9 Zob. szerzej: Zalewski J., Wojsko Polskie w przemianach ustrojowych 1989-2001,Warszawa 2002

10 Mała Konstytucja– Ustawa Konstytucyjna z dnia17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między

władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Uchwalona

przez Sejm I kadencji 1991-1993. Obowiązywała od 8 grudnia 1992 do 16 października 1997 11 Zob. szerzej: Zalewski J., tamże

8

„dekomunizacji” i „desowietyzacji” oficerów. Otoczył się on rozpolitykowanymi i dziwnymi

inkwizytorami w mundurach i zaczął de facto upolityczniać wojsko. Oświadczeniem z 9

stycznia 1992 r. postawił oficerów przed swoistym dylematem: wciągu 7 dni opowiedzieć się

za wstąpieniem do NATO lub odejść z wojska. Odebrano to jako posądzanie oficerów o

przestępstwo przeciwko państwu i traktowanie ich jak potencjalnych zdrajców. Minister

Parys wkrótce musiał się podać do dymisji. Według Janusza Onyszkiewicza , nie zważając na

brak odpowiedniej koniunktury geopolitycznej Jan Parys zabiegał wtedy w Waszyngtonie o

przyjęcie Polski do NATO. Żadne ówczesne zachodnie scenariusze tego nie przewidywały.

Przywódcom zachodnim chodziło przede wszystkim o podtrzymanie Gorbaczowa. Nie było

co kopać drzwi, które były zamknięte12

. W 2003 roku w przedmowie do książki poświęconej

Ryszardowi Kuklińskiemu Jan Parys stwierdził jednoznacznie, że ZSRR musiał przegrać

wyścig zbrojeń, by istotne zmiany w Polsce stały się realne i, że nie można bezkrytycznie

myśleć o krajach zachodnich , w tym USA, bo polityka międzynarodowa jest twardą grą sił.

Dziś NATO, które miało być gwarancja odzyskanej niepodległości poszerza się i przez to staje

się coraz mniej spójne 13

.

Na tle sporów kompetencyjnych między poszczególnymi organami władzy i pogarszania się

kondycji wojska akceptacja środowisk wojskowych dla cywilnej kontroli nad wojskiem

ulegała znacznemu falowaniu. Casus J. Parysa nie zakończył sporów. Później wystąpiły one

między szefem SG WP gen. Tadeuszem Wileckim i ministrem ON adm. Piotrem

Kołodziejczykiem. W dniu 30 września 1994 r. doszło nawet do otwartej krytyki ministra ON

przez część dowódców szczebla centralnego i operacyjnego na poligonie w Drawsku

Pomorskim (tak zwany obiad drawski), a potem do odwołania go ze stanowiska14

. Wzbudziło

to niebywałą sensację medialną powodując radykalne reakcje rządu i Sejmu RP oraz duże

zaskoczenie na Zachodzie. Wydarzenie to dawano jako przykład przyzwolenia prezydenta do

12 Zob. Nowak J.M., Od hegemonii do agonii. Upadek Układu Warszawskiego-polska perspektywa,

Warszawa 2011 s.276.

13 Zob.: Szaniawski J., Samotna misja, Warszawa-Chicago 2003 s.8-9

14 Obiad drawski to potoczna nazwa wydarzenia z 30 września 1994 roku na poligonie drawskim podczas

odbywającego się kursu szkoleniowo-metodycznego kierowniczej kadry Sił Zbrojnych RP. Podczas obiad u

prezydent Wałęsa poprosił generałów o szczere wypowiedzi na temat sytuacji w wojsku. Generałowie ocenili ją

jako złą i jednoznacznie obwiniali za nią cywilne kierownictwo MON, a szczególnie ministra Kołodziejczyka..

Wałęsa zarządził głosowanie. W głosowaniu zarządzonym przez prezydenta tylko dwóch generałów wstrzymało

się od głosu, pozostali byli przeciwko ministrowi ON. W wyniku działań generalicji i prezydenta minister stracił

stanowisko. 12 października1994 r. Piotr Kołodziejczyk na forum sejmowej komisji obrony po raz pierwszy

oskarżył prezydenta Lecha Wałęsę i swojego podwładnego szefa sztabu gen. Tadeusza Wileckiego o próbę poza

konstytucyjnego odwołania go ze stanowiska.

9

wyrażania przez siły zbrojne nieposłuszeństwa obywatelskiego wobec demokratycznie

wybranego parlamentu i Rady Ministrów.

Niektórzy obserwatorzy uważają, że likwidacja negatywnych zjawisk w relacjach wojskowo

cywilnych nastąpiła dopiero wraz z odwołaniem w marcu 1997 roku szefa SG WP o silnej

osobowości , którego uważano za przeciwnika cywilnej kontroli nad armią. Zadowolenie z

tego wyraził m.in. Jan Nowak Jeziorański pisząc, że Polska usunęła ostatnią przeszkodę na

drodze do zapewnienia sobie bezpieczeństwa sojuszniczego w postaci przystąpienia do

Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO) 15

.

Etapem na drodze do integracji z NATO był okres współpracy Polski i Wojska Polskiego z

jego strukturami w ramach „Programu Partnerstwo dla Pokoju” (PdP), uruchomionego na

posiedzeniu stałej Rady Ambasadorów z udziałem przedstawicieli rządu polskiego w dniu 5

lipca 1994 roku. Rolę, miejsce i zasadnicze zadania Sił Zbrojnych RP suwerennie

zdefiniowano na nowo w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku16

.

Podpisanie protokołu akcesyjnego oraz oficjalne zaproszenie Polski do NATO w grudniu

1997 roku zapoczątkowało nowy etap w procesie integracji Polski i Wojska Polskiego z tym

Sojuszem. Polskie dążenia do integracji ze strukturami NATO wymagały uporządkowania i

ujednolicenia wielu sfer działalności oraz zmian w wielu procedurach działania, a także w

strukturach cywilnych i wojskowych państwa. Formalne przyjęcie Polski do NATO 2 marca

1999 roku stało się dla władz państwowych i Sił Zbrojnych RP początkiem procesu integracji

z Sojuszem i jego strukturami wojskowymi. Konieczność sprostania przez Wojsko Polskie

wymogom interoperacyjności z siłami Sojuszu uruchomiła proces zmian w dziedzinie

strukturalno – organizacyjnej, w funkcjach i systemie kierowania i dowodzenia, w stanie

ilościowym wojska i jego wyposażeniu technicznym, procesie uzawodwowienia i

profesjonalizacji, w strukturze kadry zawodowej oraz systemie jej kształcenia i doskonalenia,

w szkoleniu dowództw, sztabów i wojsk, a także w sferze logistyki i wydatków wojskowych.

Najgłębsze i wszechstronne zmiany systemowe w wojsku przyniosły lata 1995 – 2005. Przy

tym najbardziej zauważalne zmiany jakościowe w postaci unowocześnienia jego wyposażenia

technicznego przyniosły lata 2002 – 2005. Kadencja generała Henryka Szumskiego na

stanowisku szefa SG WP może być przykładem harmonijnej współpracy pionu cywilnego i

wojskowego MON. Jak potwierdzają byli ministrowie ON i szefowie BBN, w odniesieniu do

15Zob. Zalewski J. , tamże s.289

16 Zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2

kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483

10

jego osoby nie zetknęli się z negatywnymi ocenami nawet ze strony wojskowego i

politycznego kierownictwa NATO. Podkreślają przy tym, że do Sojuszu wstępowało państwo,

ale to jednak wojsko dawało mu odpowiednią twarz. Wojsko Polskie stało się atutem, gdy

sprawdzano gotowość Polski do wstąpienia do NATO 17

. Doświadczenia z tego okresu i

wprowadzona kadencyjność służby na stanowisku szefa SG WP oraz innych stanowiskach

sprzyjały utrwalaniu zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi.

2. Wdrażanie cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi RP

W celu jednolitego pojmowania zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad wojskiem

kształtowano odpowiednio świadomość żołnierzy zawodowych. Odbywało się to zarówno

w kraju jak i za granicą (Uniwersytet NATO w Rzymie, Narodowy Uniwersytet Obrony w

USA, kursy w Centrum Marshala w Garmisch i w Centrum Innere Furung w Koblencji).

Część kadry odbyła staże zawodowe w siłach zbrojnych USA, Wielkiej Brytanii, Francji

Kanady i Niemiec.

Wdrożenie zasady cywilnej kontroli nie zależały jednak tylko od wojska. Dla systemowego

porządkowania spraw związanych z cywilną kontrolą nad wojskiem ważne znaczenie miała

Ustawa z dnia 4 grudnia 1995 r. o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej.18

W sposób

jednoznaczny określiła ona kompetencje Ministra Obrony Narodowej oraz Szefa SG WP.

Usamodzielniony okresowo SG WP stał się ponownie integralną częścią Ministerstwa ON. Z

nowych regulacji wynikało, że Minister ON jest naczelnym organem administracji

państwowej w dziedzinie obronności państwa. Otrzymał on prawo do kierowania

działalnością ministerstwa i sił zbrojnych bezpośrednio oraz przy pomocy szefa Sztabu

Generalnego Wojska Polskiego, sekretarza lub podsekretarzy stanu. Minister ON otrzymał

szereg instrumentów do zapewnienia mu udziału w kreowaniu polityki obronnej,

kształtowania polityki kadrowej i polityki zakupów dla wojska, dysponowania środkami

budżetowymi, kształtowania procesu wychowania, dyscypliny, promocji obronności i inne -

włącznie ze służącymi osłonie kontrwywiadowczej. Trzeba dodać, że MON i Siły Zbrojne RP

mogą być kontrolowane także przez takie organy kontroli jak NIK, Naczelny Sąd

Administracyjny, Rzecznika Praw Obywatelskich, a w określonym wymiarze nawet przez

Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Od 1995 roku funkcje i kompetencje szefa SG WP

ograniczono do działalności ściśle wojskowej.

17 Onyszkiewicz J., Zemke J, Siwiec M., Wypowiedzi w TV oraz na stronach internetowych w dniu

31.01 .2012 po tragicznej śmierci gen. broni H. Szumskiego

18 Zob. Dz. U. 1966 nr 10 poz.56

11

W 1996 roku po raz pierwszy od początku procesu dostosowywania Wojska Polskiego do

zmian ustrojowych państwa doszło do politycznego konsensusu Prezydenta RP, Rady

Ministrów i większości sił politycznych na temat nowej wizji Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej

Polskiej. Z udziałem polityków powstały pierwsze merytoryczne założenia Programu i

modernizacji wojska na lata 1998 – 2012. Przeobrażenia Sił Zbrojnych RP były ściśle

korelowane z procesem przemian w systemie obronnym i innych dziedzinach działalności

państwa, a zwłaszcza z przemianami gospodarczymi i reorientacją polskiej polityki

zagranicznej.

Dla procesu głębokich przemian w wojsku bardzo istotne znaczenie miało kontynuowanie

zmian ustrojowych zapoczątkowanych w 1989 roku, których formalnym wyrazem była

wspomniana Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku19

. Szczególne

znaczenie dla Sił Zbrojnych RP ma jej art. 26 stanowiący między innymi o neutralności

politycznej wojska oraz poddaniu go cywilnej i demokratycznej kontroli, gwarantującej ich

wykorzystanie w interesie państwa zgodnie z dyspozycją konstytucyjnych władz RP. Siły

Zbrojne RP zostały wpisane w demokratyczne mechanizmy i struktury państwa. Żaden

organ władzy państwowej nie ma nieograniczonej władzy nad wojskiem. Nie jest ono ani

samodzielnym organem władzy, ani typowym ogniwem administracji państwowej.

Parlament wyłoniony w demokratycznych wyborach ustanawia przepisy dotyczące

kierowania systemem bezpieczeństwa i obronności państwa oraz Siłami Zbrojnymi RP

posiadając pełną kontrolę nad finansami wojska . Decyzje o użyciu jednostek WP na

terytorium i przebywanie obcych wojsk w Polsce wymagają zgody polskiego parlamentu.

Funkcje administracyjne i kierownictwo polityczne w stosunku do wojska sprawuje władza

znać wzrost wykonawcza. Podstawowe kompetencje wykonawcze związane z kierowaniem

strukturami obronności znajdują się w gestii Rady Ministrów i ministra Obrony Narodowej.

Jest on politykiem cywilnym i wraz z całym rządem ponosi odpowiedzialność przed

parlamentem – reprezentantem narodu wyłanianym w powszechnych i demokratycznych

wyborach.

Najwyższym Zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest Prezydent RP,

posiadający istotną część kompetencji władzy wykonawczej. Stoi on na straży suwerenności i

bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art.126 ust.

2 Konstytucji RP)20

. Funkcje zwierzchnie nad wojskiem sprawuje on za pośrednictwem

Ministra Obrony Narodowej, polityka cywilnego będącego członkiem rządu. Ma też do

19

Zob .Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483. 20 Tamże

12

swojej dyspozycji Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, w którego strukturze występuje

przewaga departamentów cywilnych. Oprócz spraw o randze ogólno strategicznej BBN

zajmuje się również sprawami organizacji sił Zbrojnych i dowodzenia nimi w okresie pokoju

i wojny.

Niezmiernie istotnym elementem wyznaczającym kierunki zmian w Siłach Zbrojnych RP

było przystąpienie 12 marca 1999 roku Polski do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego

(NATO) i przyjęcie wynikających z tego tytułu zobowiązań. Głównym odtąd celem stało się

dostosowanie Wojska Polskiego do standardów NATO, a zwłaszcza osiągniecie

interoperacyjności z tą organizacją. Rzeczpospolita Polska jako członek NATO przyjęła na

siebie obowiązek budowania swojego systemu obrony zgodnie z postanowieniami Traktatu

Waszyngtońskiego nakazującego utrzymanie i rozwijanie indywidualnej i zbiorowej

zdolności do odparcia zbrojnej napaści, a następnie przywrócenia i utrzymania

bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego.

Czynnikiem wyznaczającym kierunki zmian w szeroko pojętym bezpieczeństwie i

obronności państwa, w tym także w poglądach na wykorzystanie potencjału Sił Zbrojnych

RP, stały się wojny na Bałkanach, w Iraku i w Afganistanie. Wiele nowych elementów w

myśleniu polityków i wojskowych o problemach bezpieczeństwa trzeba było uwzględnić po

wydarzeniach w dniu 11 września 2001 roku w USA , a także wydarzeniach z 11 marca 2004

roku w Hiszpanii. Dał o sobie zagrożenia międzynarodowym terroryzmem i proliferacją broni

masowego rażenia. Przemiany o charakterze ustrojowym, Konstytucja RP, nowe warunki i

poglądy na sprawy szeroko pojętego bezpieczeństwa na przełomie wieków spowodowały

szereg istotnych zmian w ustawodawstwie regulującym kwestie bezpieczeństwa i obronności

Polski, w tym także w określeniu roli i zadań Sił Zbrojnych RP. W opracowaniu projektów

tych dokumentów brali udział zarówno cywile jak i wojskowi.

Poza Konstytucją RP i Ustawą o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej i istotne znaczenie

w dziedzinie przygotowania obronnego państwa oraz kierowania i dowodzenia Siłami

Zbrojnymi RP, a więc i cywilnej kontroli nad wojskiem miało szereg innych aktów

prawnych. Regulują one na przykład:

-zasady użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa21

;

- sprawy dotyczące stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej oraz stanu wojennego

i kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym

organom Rzeczypospolitej Polskiej22

.

21

Zob. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu SZ RP poza granicami państwa (Dz.U.

nr 162, poz. 1117)

13

Konstytucyjna zasada legalizmu stanowi, iż wszystkie organy władzy publicznej mają

działać na podstawie i w granicach prawa zaś wszelka ingerencja w elementarne prawa

i wolności człowieka i obywatela wymaga stworzenia ram ustawowych. Konieczne był więc

wprowadzenie regulacji ustawowych mających na celu usankcjonowanie działalności

wyodrębnionych i wyspecjalizowanych służb. Znalazło to wyraz w uchwaleniu Ustawy z dnia

21 sierpnia 2001 roku o Żandarmerii Wojskowej i Wojskowych Organach Porządkowych oraz

ustawy z dnia 9 lipca 2003 roku o Wojskowych Służbach Informacyjnych23

.

Koniecznym stało się także stworzenie regulacji prawnych umożliwiających reagowanie na

potencjalne zagrożenie atakami terrorystycznymi z wykorzystaniem uprowadzonych

cywilnych lub wojskowych statków powietrznych z uwzględnieniem integracji polskiej

przestrzeni powietrznej z przestrzenią powietrzną NATO. Problematykę tę uregulowano w

Ustawie z dnia 2 lipca 2004 roku o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej z 1990r.

oraz niektórych innych ustaw.24

Możliwości użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych RP w przypadku zagrożenia

przestępstwem o charakterze terrorystycznym albo jego dokonania, bez konieczności

wprowadzania stanów nadzwyczajnych stworzyła ustawa z dnia 25 listopada 2004 roku o

zmianie ustawy o Policji oraz ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej

Polskiej. Istotne znaczenie miało uchwalenie ustawy o Narodowym Systemie Zarządzania

Kryzysowego. Uporządkowano też sprawy zakwaterowania Sił Zbrojnych RP i dyscypliny

wojskowej. Wprowadzono instytucję w postaci Konwentu Dziekanów Oficerów Wojska

Polskiego oraz reprezentacje innych korpusów osobowych mające dbać o ich podstawowe

interesy. Wyprowadzono poza resort ON niektóre usługi bieżące na rzecz wojska.

22

Zob.: Ustawa o stanie klęski żywiołowej z dnia 18.04.2002r. (Dz. U z 2002r Nr62 poz.558)

z późn. zm.; Ustawa o stanie wyjątkowym z 26.04.2002r.( Dz. U z 2002r.Nr 113 poz.985) z poźn. zm.

oraz Ustawa o stanie wojennym i kompetencjach ND SZ i zasadach podległości konstytucyjnym organom RP z

29.09.2002r. (Dz. U z 2002r. Nr 156 poz.1301) z późn. zm.

23 Zob. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych. (Dz.

U. z dnia 25 października 2001 r.) oraz Ustawa z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych .

Do 2003 r. brak było kompleksowej regulacji dotyczącej WSI. Ustawa o WSI uszczegółowiła zadania tych

służb, ograniczając je wyraźnie do zwalczania zagrożeń godzących w obronność i bezpieczeństwo Sił Zbrojnych oraz zagrożeń godzących w niepodległość państwa, jego terytorium i granice. Z dniem 30 września 2006

r. ustawa z dnia 9 lipca 2003 r. Utraciła swą moc i WSI zostały rozwiązane. Powstała służby: wywiadu i

kontrwywiadu wojskowego 24 Zob. Ustawa o ochronie granicy państwowej z dnia 12 października 1990 r. Tekst jednolity od 12 listopada

2011 w Dz .U. z 2009 nr 12 poz. 67 oraz Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej

(Dz. U. 2004r.Nr 234 ) z późn. zm.

14

Proces transformacji sił zbrojnych starano się synchronizować z procesem przemian

ustrojowych i gospodarczych kraju. Dostosowanie Sił Zbrojnych RP do nowych zadań

zdeterminowane było ogromnymi nakładami finansowymi. I tu nastąpił swoisty sprawdzian

funkcjonowania cywilnej kontroli nad wojskiem w aspekcie oczekiwanym przez środowiska

wojskowe. W kontekście nowych zadań szczególnie ważny dla SZ RP był wzrost udziału

wydatków majątkowych w budżecie ministerstwa ON. Jest on podstawowym wskaźnikiem

ekonomicznym w projektowaniu rozwoju sił zbrojnych, szczególnie w obszarze

unowocześnienia uzbrojenia i sprzętu wojskowego (UiSW). Udział wydatków budżetowych

MON w produkcie krajowym brutto (PKB) aż do roku 2000 wciąż spadał (z 1,71% w roku

1995 – do 1,52% w roku 2000). Budżet MON w tym okresie charakteryzował się wadliwą

strukturą wydatków. Tak na przykład na wydatki majątkowe w latach 1995 – 2000

przeznaczano zaledwie 10 – 11% tego budżetu. W 2001 roku w wyniku zapaści finansów

publicznych, blokady wydatków budżetowych MON i wykonania budżetu resortu na

poziomie niższym o około 1,1 mld zł. udział wydatków majątkowych w budżecie zmalał do

9,5%. Jednocześnie trzeba było zwiększyć inne wydatki w związku z zapoczątkowanym

procesem integracji z NATO, udziałem WP w misji pokojowej na Bałkanach i skróceniem

czasu odbywania przez żołnierzy zasadniczej służby wojskowej. Kolejne programy

restrukturyzacji Sił Zbrojnych RP musiały więc być istotnie korygowane.

Przełom w finansowaniu potrzeb wojska nastąpił wraz z przyjęciem przez Radę Ministrów

w styczniu 2001 roku Programu przebudowy i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP w

latach 2001 – 2006. Założono w nim stałe obciążenie gospodarki wydatkami wojskowymi na

poziomie 1,95% PKB ,co zostało zaakceptowane prze Sejm RP25

.

Trzeba dodać, że w latach 1995 – 2005 zapewniono znaczną przejrzystość polityki

budżetowej i kontrolę nad sferą finansowania potrzeb systemu obronnego państwa. Budżet

MON był opracowywany i uchwalany według jednolitej ogólnopaństwowej procedury

określonej ustawie Prawo budżetowe. Podstawą planowania budżetu wojskowego stały się

wieloletnie programy modernizacji Sił Zbrojnych RP. Realizacja budżetu obronnego

podlegała kontroli na kilku niezależnych płaszczyznach. Wydatki wojskowe nadzorował Sejm

i Senat poprzez odpowiednie komisje oraz sprawdzała Najwyższa Izba Kontroli i organa

kontrolne Ministerstwa Obrony Narodowej. Czuwały nad tym także środki masowego

przekazu.

25Zob. Ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001–2006, Dz. U. 2001, Nr, 76 poz. 804 oraz Ustawa z dnia 2 kwietnia

2004 r. o zmianie ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001–2006, Dz. U. 2004, Nr 107, poz. 1136

15

Wraz z ustawową gwarancją poziomu wydatków obronnych nastąpiła poprawa systemu

gospodarowania resortowymi środkami finansowymi oraz majątkiem ruchomym i

nieruchomościami będącymi w zarządzie MON. Wydatki majątkowe z budżetu MON wzrosły

z 9,5% w 2001roku do 12,1% w 2002roku . Rok 2003 był pierwszym, w którym środki

posiadane przez MON umożliwiły pełną realizację planu wydatków budżetowych.

Szczególnie ważne było to w zakresie wydatków majątkowych (12,6% budżetu MON), gdyż

pozwoliło wejść w kolejny rok bez długów wobec dostawców UiSW. W miarę bezko lizyjnie

uruchomiono główne programy modernizacyjne finansowane bezpośrednio z budżetu resortu

jak na przykład wprowadzenie na wyposażenie wojska nowego kołowego transportera

opancerzonego (KTO) i przeciwpancernego pocisku kierowanego. Pozwoliło to również z

wyprzedzeniem sfinansować zakup samolotów transportowych Casa – C 295M.

Istotne znaczenie dla unowocześnienia technicznego wyposażenia Sił Zbrojnych RP miało

pozyskanie funduszy spoza MON. Doniosłą rolę w tym względzie odegrały zagraniczne

fundusze wspólne i pomocowe. Należało do nich kilka programów i systemów pomocy i

kredytów w latach 2002 – 2005. W działalności finansowej resortu ON duży nacisk położono

na ekonomizację funkcjonowania sił zbrojnych. W okresie 2001 – 2005 ważnym kierunkiem

działania była tu optymalizacja wydatków, której zasadniczą bazą stały się analizy

ekonomiczno – wojskowe i gry decyzyjne prowadzone na planistycznych etapach

przedsięwzięć.

Dla zdolności operacyjnych polskich Sił Powietrznych szczególne znaczenie miała ustawa

z dnia 22 czerwca 2001 roku o ustanowieniu wieloletniego Programu wyposażenia Sił

Zbrojnych RP w samoloty wielozadaniowe przewidująca wyodrębnione wydatki MON na

finansowanie programu w wielkości proponowanej przez MON w porozumieniu z

Ministerstwem Finansów. Budżetowe wydatki inwestycyjne resortu ON zostały zasilone z

rezerwy celowej kwotą około 750 mln zł (67%), z tego 590 mln zł przeznaczono na

inwestycje lotniskowe, a 160 mln zł na zakup wyposażenia.

Poza środkami z tak zwanej rezerwy samolotowej resort ON wykorzystywał na

finansowanie swoich zadań również inne środki krajowe (zwłaszcza środek specjalny MON,

środki z prywatyzacji polskiego przemysłu obronnego oraz środki własne Wojskowej Agencji

Mieszkaniowej na budownictwo mieszkaniowe).

Wielkość finansów pochodzących z funduszy spoza budżetu resortu (zagranicznych funduszy

pomocowych i źródeł krajowych) w latach 2001 – 2005, wykorzystywanych przez MON

przede wszystkim na finansowanie modernizacji technicznej sił zbrojnych, wyniosła łącznie –

ponad 2,6 mld zł. Oznaczało to wzmocnienie budżetu resortu ON o ponad 3%.

16

Oprócz bezpośredniej pomocy finansowej Siły Zbrojne RP uzyskiwały od sojuszników

Polski pomoc rzeczową. Pozyskano między innymi wielozadaniowe fregaty rakietowe klasy

OHP, samoloty myśliwskie MiG-29, czołgi Leopard 2A4 wraz z pojazdami towarzyszącymi

oraz okręty podwodne typu Kobben. Łączna wartość tych systemów bojowych była

szacowana na 1,5 – 2,0 mld zł. W celu pokrycia kosztów misji zagranicznych w Kosowie,

Macedonii, Afganistanie i Iraku w latach 2001 – 2005 budżet resortu został zasilony z

rezerwy ogólnej kwotą około 81 mln zł. Jednakże wydatki resortowe na ten cel były

siedmiokrotnie większe (ponad 0,6 mld zł). Część kosztów misji była finansowana ze

środków budżetowych USA na podstawie umowy dwustronnej26

.

Wnioski z badania racjonalności niektórych wydatków modernizacyjnych w latach 2001–

2005 realizowanych bezpośrednio przez dysponentów wskazywały na większą efektywność

finansową planowania i pozyskiwania nowego UiSW w formie zakupów centralnych. W

latach 2001-2008 uzyskano systematyczny i zdecydowany wzrost wydatków w dziale Obrona

narodowa, na który w 2001 roku przeznaczono 64,2%, a w 2008 — 72,76% budżetu MON.

Środki te, szczególnie w ostatnich trzech latach, w dużej mierze przeznaczone zostały na

zakup nowego uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz modernizację sił zbrojnych27

.

W tym też celu wdrażane były nowe rozwiązania prawno - finansowe i organizacyjne.

Bardzo ważnym, chociaż nie w pełni wykorzystanym pozabudżetowym źródłem środków

finansowych dla MON były działania Agencji Mienia Wojskowego (AMW) mające na celu

zagospodarowanie zbędnej infrastruktury zarządzanej przez wojsko. Rozwijał się pozytywny

proces wdrażania różnych form budownictwa mieszkaniowego dla kadry wojskowej

realizowany ze środków własnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM). Znacznie

zintensyfikowano proces uwłaszczania dysponentów kwater wojskowych przez ich sprzedaż

na warunkach szczególnych. Rozpoczął funkcjonowanie pozabudżetowy Zakład Obsługi

Ministerstwa ON.

3.Zasadnicze zmiany w zadaniach i funkcjonowaniu wojska w warunkach

cywilnej i demokratycznej kontroli

Wszystko o czym była wyżej mowa towarzyszyło częstym zmianom poprzednich poglądów

doktrynalnych na bezpieczeństwo i obronność państwa. Przejawiały się one w

26 Dane liczbowe z opracowania: Zmiany w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1995-2005,

Warszawa 2006 (w zbiorach autora artykułu)

27 Zob. szerzej: Bursztyński A. Charakterystyka budżetu MON w latach 2001-2008, Zeszyty naukowe

Akademii Marynarki Wojennej nr 3 (178) 2009 s 57-66

17

opracowywaniu kolejnych wersji koncepcji bezpieczeństwa i obronności Polski . Rezultatem

pracy zespołu cywilno-wojskowego (Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Ministerstwo

Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych,

Urząd Rady Ministrów, Centralny Urząd Planowania, Sztab Generalny Wojska Polskiego.)

były dwa dokumenty przyjęte na posiedzeniu Komitetu Obrony Kraju 2 listopada 1992 roku:

Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna

Rzeczypospolitej Polskiej. W 1996 roku został podpisany przez Premiera i Ministra Obrony

Narodowej oraz zatwierdzony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej „Polityczno-

strategiczny plan obrony Rzeczypospolitej Polskiej” opracowany przez Departament Systemu

Obronnego MON przy współpracy z innymi resortami i w uzgodnieniu z prezydenckim

Biurem Bezpieczeństwa Narodowego. W dokumencie tym rozwinięto i skonkretyzowano

oceny i ustalenia przyjęte w strategii obronnej. Zawierało n ocenę zagrożeń wojennych, myśl

przewodnią obrony Polski oraz strategiczne zadania poszczególnych elementów i ogniw

systemu obronnego w razie kryzysu i wojny.

Pierwotne dokumenty koncepcyjne były stopniowo zastępowane przez Strategię

bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej (2000, 2003, 2007).

Nowym elementem strategii z 2000 było wyodrębnienie trzech rodzajów działań

strategicznych państwa w sferze obronności za jakie uznano:

- działania prewencyjno-stabilizacyjne

- reagowanie kryzysowe

- działania wojenne

Niezależnie od niuansów zapisywanych w kolejnych wersjach strategii rozwój wojska

ukierunkowywano na osiąganie celów wynikających ze Strategii bezpieczeństwa narodowego

Rzeczypospolitej Polskiej oraz Strategii wojskowej Rzeczypospolitej Polskiej podpisanymi

przez Prezydenta RP odpowiednio w dniu 8 września 2003 roku i 22 października 2004

roku28

. Stopniowo rezygnowano z wcześniejszego podejścia do problematyki bezpieczeństwa

wyrażonego w przyjmowaniu konkretnej koncepcji działań militarnych na rzecz podejścia

bardziej uniwersalnego, obejmującego zarówno militarne jak i pozamilitarne aspekty

aktywności państwa w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa.

Rozszerzono misje i zadania Sił Zbrojnych RP. Już nie tylko bezpieczeństwo i obrona

integralności terytorium Polski, ale również prowadzenie operacji w ramach NATO i Unii

28 Zob. Koziej S., Doktryna obronności Rzeczypospolitej Polskiej (Zarys projektu), Akademia Obrony

Narodowej, Warszawa 1992 oraz tegoż autora: Obronność Rzeczypospolitej polskiej w latach 1989-2009

skrypt internetowy (w.w.w.koziej.pl)

18

Europejskiej stały się niezbędnymi czynnikami kształtowania tego bezpieczeństwa. Istotną

zmianą w przygotowaniu sił zbrojnych do realizacji przypisanych im zadań było

kształtowanie konkretnych zdolności operacyjnych. Dało się zauważyć tendencje do

uzyskania przewagi ich zdolności ekspedycyjnych nad zdolnościami do obrony obszaru kraju.

Poza dotychczasowymi dowództwami rodzajów sił zbrojnych zostało sformowane ich

Dowództwo Operacyjne.

Najbardziej spektakularnym znakiem jakościowo nowych warunków środowiska

bezpieczeństwa jakie uwzględniono w kolejnych Srategiach….był atak terrorystyczny na

najpotężniejszego sojusznika 11 września 2001 roku . I wtedy Okazało się, że na podstawie

artykułu 5. Traktatu machina militarna NATO w istocie nie wystartowała w ogóle.

Jak zauważył gen. Klaus Naumann, 12 września 2001 roku był wprawdzie triumfem

sojuszniczej solidarności, ale jednocześnie ukazał początek najpoważniejszego kryzysu

NATO 29

Na następnym etapie prac nad dokumentami o charakterze strategicznym pojawiły się

kolejne wersje Strategicznego przeglądu obronnego , po czym rozpoczęto opracowanie

Strategicznego przeglądu bezpieczeństwa narodowego. Wielu teoretyków i praktyków uważa,

że kolejność tych prac powinna być raczej odwrotna . Trzeba jednak podkreślić , że

powoływano do nich mieszane zespoły cywilno wojskowe.

W dyskusji toczącej się w 2011 roku , a zapoczątkowanej przez kierownictwo BBN będące

kreatorem projektów rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa narodowego położono większy

niż dotąd nacisk na narodowe zdolności do skutecznego i w razie konieczności

samodzielnego reagowania na mogące wystąpić nagle zagrożenia selektywne. W różnych

środowiskach pojawiają się znaczące wątpliwości na ten temat. Dotyczą one na przykład

możliwości stawiania oporu przez WP w oczekiwaniu na reakcję sił NATO, która miałaby

nastąpić dopiero po 90 dniach od rozpoczęcia działań wojennych. Obawy budzi brak jasności

co do istnienia tzw. planów ewentualnościowych NATO. W związku z tym podkreśla się

kryzysowy stan polskiej armii przejawiający się min. w zbyt wolnym tempie jej modernizacji

technicznej oraz braku szkolenia rezerw osobowych.

Zauważalna jest pewna ewolucja dotychczasowych poglądów niektórych prominentnych

osób z bliskiego otoczenia władzy cywilnej. Dla przykładu szef BBN gen. bryg.prof.

Stanisław Koziej zwraca uwagę, że zdolność do obrony terytorium kraju powinna być naszą

specjalnością w NATO i tu należy kierować zdecydowaną większość środków. Inne

29

Zob. Speech by General Klaus Nauman, former Chairman of the NATO Military Committee at the first of the

SHAPE Lecture Series, www.shape.nato.int.

19

zdolności, w tym ekspedycyjne, mogą być tylko czymś dodatkowym, uzupełniającym. Armia

powinna być mobilna, zdolna szybko reagować na zróżnicowane, selektywne i

niespodziewane zagrożenia. Powinna dysponować przede wszystkim zdolnościami

przeciwzaskoczeniowymi. Mówi on np.: ….w moim odczuciu głównym gwarantem

bezpieczeństwa Polski są nasze własne zdolności. Mówiąc precyzyjnie – NATO jest głównym

zewnętrznym czynnikiem gwarancji naszego bezpieczeństwa 30

.W debacie na temat strategii

bezpieczeństwa w 2011 roku podkreślał on , że najważniejszym gwarantem bezpieczeństwa

jest własny potencjał, mądrze dostosowany do potrzeb i możliwości państwa. Uważa za

konieczne, aby obok wysoce profesjonalnych segmentów bezpieczeństwa narodowego –

takich jak: wojsko, policja, straż graniczna, wywiad, kontrwywiad itd. – tworzyć organizacje

bezpieczeństwa terytorialnego czy bezpieczeństwa powszechnego, obejmujące różne inne,

towarzyszące, wspierające pozarządowe podmioty. Jest to jedno z najważniejszych wyzwań w

ramach budowania zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego31

. Przypomina to

poniekąd ideę, według której był organizowany system obronny Polskie Rzeczypospolitej

Ludowej32

.

Gen.bryg. dr Stefan Czmur uważa , że pomimo koniecznej transformacji NATO wciąż

pozostaje filarem bezpieczeństwa militarnego Polski. Jednak rację ma chyba amb. Jerzy

Maria Nowak i według których bezpieczeństwo Polski w XXI wieku trzeba opierać na

integralnym i równomiernym umacnianiu: własnego potencjału obronnego, gwarancjach

sojuszniczych NATO, strategicznej współpracy z USA , polityce bezpieczeństwa i obrony

Unii Europejskiej, aktywności Polski na forum ONZ, OBWE i innych organizacji

międzynarodowych, a także dobrych stosunkach z sąsiadami.33

.

Stanowisko gen. bryg. prof. Stanisława Kozieja można odebrać jako początek

odstępowania od myślenia o modelu profesjonalnych sił zbrojnych opartym na zasadzie

projekcji siły poza terytorium własnego państwa. To rozwój zdolności bojowej tej właśnie

części wojska był traktowany priorytetowo. Dla przykładu w latach 2007–2011 do Polskiego

Kontyngentu Wojskowego w Afganistanie skierowano najnowocześniejszy sprzęt i

30

Zob. Koziej S.: NATO to gra interesów , „Polska Zbrojna” nr 38 / 2011 s.56-58 oraz wywiad z tymże :

Najlepszym gwarantem bezpieczeństwa są nasze własne zdolności obronne, „Gazeta Finansowa” 02.12.2011

Wątpliwości na temat sojuszniczych gwarancji bezpieczeństwa wyraża też gen. prof. Balcerowicz - zob.

Strategia a interesy, „Polska Zbrojna” nr 40/2012 s 56-58 31 Zob. Koziej S., Najlepszym gwarantem bezpieczeństwa są nasze własne zdolności obronne ,wywiad , „Gazeta

Finansowa” 02.12.2011

32 Zob. Puchala F., Sekrety Sztabu…..s. 86-128 i 159 (układy: militarny, funkcjonalny i terytorialny)

33 Zob. Czmur S.: Sojusz jak lustro, „Polska Zbrojna” nr 44/2011 s52-55 oraz Nowak J.M.: Bezpieczeństwo w

niepewnych czasach, „Polska Zbrojna” nr 42/2011 s.56-58

20

uzbrojenie wojskowe o wartości 1,95 miliarda złotych. Prawie połowa wydatków na

uzbrojenie żołnierzy w Afganistanie przypadła na 2010 r. Zadania na rzecz PKW Afganistan

w ramach Planu modernizacji technicznej w 2010 roku wyniosły 925,6 mln zł, w tym Pakiet

Afgański – 923 mln zł 34

. Ocenia się, że dzięki systematycznemu uzupełnianiu uzbrojenia i

wyposażenia kontyngentu w nowoczesne środki bojowe, rozpoznawcze i łączności, stanowi

on obecnie najbardziej nowoczesną, najlepiej uzbrojoną i wyposażoną brygadę polskich

Wojsk Lądowych dysponującą także własnym komponentem lotniczym . Niestety nie można

tego powiedzieć o zasadniczej części tych wojsk w kraju. Duże opóźnienia dają o sobie znać

w uzbrojeniu i wyposażeniu systemu obrony polskiej przestrzeni powietrznej oraz Marynarki

Wojennej. Niepokojący jest spadek zainteresowania polityków rozwojem polskich sił

morskich35

.

W procesie dyskusji o bezpieczeństwie zostało zmarginalizowany bezpieczeństwo

militarne. Coraz więcej specjalistów noszących mundury wojskowe zajmuje się

bezpieczeństwem w dziedzinach pozamilitarnych. Przy okazji zapomniano jakby o tym , że

kompetentnych oficerów na stanowiskach w centrali MON można mieć wówczas gdy będą

przestrzegane stosowne wymagania wobec kandydatów na pierwszy stopień w korpusie

generałów i admirałów w obszarze zdobywania umiejętności w kierowaniu zespołami w

procesie planowania, organizowania i kierowania działaniami bojowymi od szczebla

taktycznego do operacyjnego. W zawodzie oficera niezbędne jest ustawiczne doskonalenie

poprze kształcenie , szkolenie i zdobywanie doświadczenia. Wiedza teoretyczna powinna być

ściśle łączona z umiejętnościami praktycznymi na określonych szczeblach dowódczych i

sztabowych (batalion/dywizjon, pułk/brygada, dywizja, korpus, dowództwo rodzaju sił

zbrojnych . Do niczego dobrego nie prowadzą awanse na skróty. Nie można być

kompetentnym na szczeblu centralnym nie znając i nie „czując” specyfiki dowodzenia i

pracy sztabów na niższych szczeblach organizacyjnych. Przy powoływaniu na stanowiska

kierownicze w szkolnictwie wojskowym powinny być ponadto brane pod uwagę

odpowiednie stopnie i tytuły naukowe. Przed mianowaniem oficerów na pierwszy stopień

generała/admirała przez Prezydenta RP wybór kandydatów powinien się odbywać według

procedur zapewniających transparentność mianowań i wysoką jakość oficerów na

34 Zob. Informacja rzecznika prasowego MON Jacka Sońty na temat dostaw sprzętu i uzbrojenia dla PKW w

Afganistanie w latach 2007-2011, serwis internetowy w.w.w. polska -zbrojna.pl 12. 01 2012 oraz m.onet.pl

13.01 2012

35 Zob. Ogrodniczuk M., Powstrzymać od pływ, „Polska Zbrojna” nr 3/ 2012 s.28-29 oraz Szopa M. Polskie

tornado, tamże s.11-16

21

najważniejszych stanowiskach dowódczych i sztabowych. W procedurach tych powinni być

uwzględnieni : szef SG WP, minister ON, Prezes Rady Ministrów i członkowie odpowiednich

komisji Sejmu i Senatu.

W 2011 roku odnotowano nadmierny odpływ żołnierzy zawodowych z wojska. Nowy

minister Obrony Narodowej Tomasz Siemoniak uznał, że armia potrzebuje stabilizacji36

.

Warto przy tym uwzględnić, że zmiany – zwłaszcza w składzie kierowniczej kadry wojska -

muszą być dokonywane w taki sposób, aby nie powodować ujemnych konsekwencji, które

przeniosą się na stan gotowości polskich sił zbrojnych w ramach struktur militarnych NATO

i aby nie uległ zaburzeniu proces dalszego przekształcania wojska. Do polityków należy

ustanowienie rozwiązania systemowego pozwalającego zatrzymać tendencję do

przedterminowego odchodzenia z wojska doświadczonych oficerów. Rozwiązania te powinny

być konsultowane ze środowiskiem wojskowym. Trzeba w nich uwzględniać wiele aspektów

poza materialnych jak na przykład szacunek dla żołnierzy służby czynnej jak i weteranów,

kombatantów, emerytów i rencistów wojskowych oraz ich rodzin. Jako fakt bardzo

pozytywny należy odnotować przyjęta zgodnie przez Parlament RP i podpisaną przez

Prezydenta RP Ustawę o weteranach działań poza granicami państwa wchodzącą w życie

od 30 marca 2012 roku. Minister ON Tomasz Siemoniak powołał również pełnomocnika do

spraw rannych i poszkodowanych w czasie takich działań.

Z dyskusji zapoczątkowanych na łamach „Polski Zbrojnej” w drugiej połowie 2011 roku

wynika, że w kierownictwie BBN powraca myślenie o modelu obrony zgodnie z którym

siły zbrojne mają być ukierunkowane przede wszystkim na obronę terytorium własnego

państwa. Nie jest to jednak zwrot w kierunku rozwoju masowych formacji obrony

terytorialnej propagowanych od dawna zwłaszcza przez niektóre środowiska naukowe i

organizacje pozarządowe37

. Od strony teorii trudno podważyć zasadność tych nowych

akcentów w myśleniu BBN zwłaszcza w sytuacji poszukiwania nowej tożsamości NATO.

Jak m.in. ocenia Anna Antczak , brak identyfikacji interesów oraz projekcji celów NATO, a

także właściwie niezmieniony katalog jego zadań mogą świadczyć o braku konsensusu

państw członkowskich odnośnie do realnego kierunku transformacji sojuszu. Pomimo

wprowadzenia kilku nowych elementów, koncepcja strategiczna NATO z 2010 roku nie

36 Zob. Rozmowa z ministrem ON Tomaszem Siemoniakiem, Armia potrzebuje stabilizacji, „Polska Zbrojna” nr 35/2011 s.16-19

37

Zob. szerzej np.: Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX –XXI wieku,

Warszawa1995

22

stanowi rzeczywistego przełomu w tym procesie38

. Trzeba przy tym zauważyć, że trudno

będzie chyba sprostać dezyderatowi szefa BBN w postaci przyznania priorytetu dla

własnego potencjału obronnego dostosowanego zarówno do potrzeb jak i możliwości

państwa. Polska gospodarka i społeczeństwo mogą nie unieść ciężaru potężnych kosztów

budowy samodzielnego potencjału obronnego. Podobnie jak w okresie PdP, w procesie

akcesyjnym oraz integracyjnym z NATO, tak i w tym przypadku priorytetową rolę muszą

odgrywać cywilne czynniki polityczne wspierane przez wojsko. Wojsko musi implementować

politykę bezpieczeństwa władz państwowych , a nie prywatne poglądy ekspertów, które w

procesie wypracowania decyzji są oczywiście bardzo ważne.

Integralną i praktyczną częścią polityki i strategii bezpieczeństwa narodowego powinna

być troska o wzrost PKB. Przy ustalonym wskaźniku procentowym wydatków obronnych

(1,95) tylko to gwarantuje pożądany wzrost zdolności operacyjnych wojska. Dotychczasowe

tempo przeobrażeń sił zbrojnych wynikało przede wszystkim nie z oporu ich samych, a z

realnej wielkości finansów MON i skali zaangażowania wojska do realizacji zadań poza

granicami kraju.

Według byłego wiceministra ON Andrzeja Karkoszki dobra kontrola cywilna nad

wojskiem jest sprawą całego społeczeństwa ,a największą słabością polskiej polityki obronnej

jest upartyjnianie cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi39

. Do tego dodam, że brak jest

ciągłości polityki bezpieczeństwa państwa w dziedzinie militarnej i stabilności organów

kierowania Siłami Zbrojnymi RP, to jest Ministerstwa Obrony Narodowej i jego części

składowej jaką jest Sztab Generalny WP. Na to nakłada się brak jednolitego pojmowania

podstawowych zagadnień z dziedziny bezpieczeństwa militarnego kraju. Temu powinno

służyć odpowiednio zorganizowane szkolenie obronne. Nie chodzi przy tym chyba o

przygotowanie cywilnych specjalistów wojskowych na co zwraca uwagę Andrzej

Karkoszka40

. Nie wiem na ile skutecznie robiła to dotychczas Akademia Obrony Narodowej

oraz Wyższa Szkoła Administracji i Zarządzania. Trzeba być może utworzyć rządowe

Centrum Studiów Strategiczno- Obronnych z określonymi funkcjami w obszarze świadczeń

na rzecz Parlamentu, Prezydenta i Rządu RP oraz przygotowania kadr cywilnych i

wojskowych .

38Zob. szerzej : Antczak A. , Nowa koncepcja strategiczna czy deklaracja polityczna?, Kwartalnik

„Bellona” nr 3/2011 s.25-34

39 Zob. Karkoszka A. Atrybuty władzy, „Polska Zbrojna” nr 39/2011 s. 13-19 40 Karkoszka A., tamże

23

Powraca czasem pytanie , czy w Polsce spełniane są wymogi w zakresie cywilnej i

demokratycznej kontroli nad wojskiem? Uważam, że tak ,chociaż nie jest to stan idealny.

Postulaty dotyczące armii prezydenckiej lub armii rządowej, casus obiadu drawskiego oraz

inne zdarzenia przytaczane przez byłego wiceministra ON Andrzeja Karkoszkę miały

miejsce do czasu, kiedy brak było odpowiednich regulacji prawnych i powszechnego

przekonania o ich konieczności. W takim wymiarze i o takim charakterze nie powtórzyły się

więcej. Przypadek płk Ryszarda Chwastka z 2002 roku był chyba ostatnim pod rządami

regulacji prawnych z lat 1995 – 1997.41

Publiczną krytykę ministra ON przez dowódcę

Wojsk Lądowych gen. Waldemara Skrzypczaka za braki w wyposażeniu Polskiego

Kontyngentu Wojskowego w Afganistanie można uznać za niewłaściwą w formie , ale

zmierzającą do poprawienia warunków realizacji zadań przez żołnierzy oraz ich

bezpieczeństwo , a nie podważającą zasadę cywilnej kontroli nad wojskiem. Tak w końcu to

chyba oceniono, bo został on doradcą Ministra ON, a zagadnieniom sprawności i

bezpieczeństwa kontyngentu poświęcano coraz więcej uwagi. Zgoła inaczej oceniono

publiczną i spektakularną" krytykę cywilnego Prokuratora Generalnego przez jego

podwładnego - Naczelnego Prokuratora Wojskowego gen. bryg. Krzysztofa Parulskiego po

głośnym wydarzeniu w Okręgowej Prokuraturze Wojskowej w Poznaniu na początku stycznia

2012. Gen. K. Parulski został odwołany ze stanowiska, a zaistniała sytuacja stała się

powodem do poszukiwania korekt w usytuowaniu i kompetencjach prokuratury wojskowej w

ramach prokuratury cywilnej. Trzeba tu dodać, że nie odnotowano podobnych problemów z

sądownictwem wojskowym .W odróżnieniu od prokuratury status sądów wojskowych jest

stabilny. Być może dla tego, że wynika on wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

Oprócz niewłaściwych, ale jednak sporadycznych zachowań niektórych oficerów miały też

miejsce inne niewłaściwości. Dla przykładu niektórzy ministrowie ON i szefowie BBN

pochodzący z danej opcji politycznej dobierali sobie pozainstytucjonalnych doradców spośród

oficerów uznawanych za dobrych specjalistów w określonym rodzaju wojsk, ale nie

znających szerokich i skomplikowanych uwarunkowań rozwoju całości sił zbrojnych, nie

mogących postrzegać potrzeb wojska w powiązaniu z innymi ważnymi potrzebami państwa.

Ich „współpraca” graniczyła czasem z koneksjami politycznymi, odbywała się z naruszeniem

zasady apolityczności wojska oraz podważaniem roli szefa SG WP wynikającej z Ustawy o

Urzędzie ministra Obrony Narodowej.

41 Por. Karkoszka A., tamże (Zdarzyło się w Drawsku,s.14 i Zdarzyło się w Szczecinie s.18)

24

Wiele kłopotów przysparzało preferowanie przez niektórzy ministrów ON projektów

autorskich bazujących bezkrytycznie na zapożyczonych wzorcach albo nawet wyłącznie na

intuicjach samych autorów, nie popartych argumentami wynikającymi z wszechstronnych

analiz i polskich uwarunkowań. Przy każdej reformie istniała grupa ekspertów niezadowolona

i namawiająca do bardziej drastycznych kroków. Sztandarowi przedstawiciele tej grupy

wywodzili się z obrzeży, a nie wnętrza Sił Zbrojnych. Orientowano się na rozwiązania w

NATO nie bacząc na fakt , że każde państwo sojuszu organizuje obronę narodową na swój

sposób uwzględniając przyjęty system polityczny, tradycje, kształtu sił zbrojnych i

uwarunkowania prawno-historyczne. Polska nie miała więc obowiązku powielania systemów

obowiązujących w innych krajach. Najważniejsze jest, żeby przyjęte rozwiązania były z sobą

kompatybilne tak , aby sojusznicy mogli bez większych przeszkód współpracować z sobą42

.

Niektórzy eksperci zdawali się zapominać o bardzo istotnym czynniku, jakim jest Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej. Zawiera ona ustalenia w sposób jednoznaczny określające sposób

zarządzania Siłami Zbrojnymi RP. Sugerowanie rewolucji w tym zakresie wymaga

uzasadnienia potrzeby zmian w konstytucji . Czyjś nawet najlepszy pomysł nie jest

wystarczającym powodem do zmiany jej zapisów. Dało się jednak zauważyć „twórcze

interpretowanie konstytucji przez osoby niezwiązane z prawem konstytucyjnym.

Według Mariana Moraczewskiego dobrze znającego USA, po przełomie systemowym w

Polsce na początku lat 90 - tych nastąpił burzliwy okres amerykanizacji” WP. Na łamach

czasopisma „Armia” pisze on , że wzorce czerpane z amerykańskich sił zbrojnych

nieporównywalne do wielopłaszczyznowych uwarunkowań WP„nadmiernie zaciążyły na

zamiarach modernizacji wojska. Ponadto w okresie ostatnich 20 lat świadomie lub z braku

zrozumienia znaczenia ciągłości funkcjonowania państwa, a więc i sił zbrojnych

podejmowano szereg działań, które podcinały pozycję wojska i żołnierzy w państwie i w

społeczeństwie.43

Z tych co najmniej przyczyn brały się chyba radykalne niekiedy zmiany

wprowadzane przez nowych ministrów ON w koncepcjach ich poprzedników. Warto

zauważyć, że w żadnym demokratycznym państwie poważnych reform wojska nie prowadzi

się na bazie li tylko autorskich pomysłów. Dobitnym tego przykładem są żmudne prace

wokół eliminacji syndromu wietnamskiego w Siłach Zbrojnych USA. Polskie negatywne

dotąd doświadczenia z procesu wdrażania programu uzawodowienia wojska i tworzenia

42Takie stanowisko prezentował np. gen. bryg. Stefan Czmur , szef Pionu Operacyjnego ds. NATO , zastępca

Polskiego Przedstawiciela Wojskowego przy Kwaterach Wojskowych NATO i Unii Europejskiej w publikacji

pt. Jak kierować siłami zbrojnymi ? (publikacja ze stycznia 2007 r . w zbiorach autora tego artykułu)

43 Moraczewski M.: Sztab generalny Wojska Polskiego, „Armia”, nr 12/2011

oraz: Polskie sprawy wojskowe, „Armia”, nr 10/2011

25

Narodowych Sił Rezerwowych oraz wielu innych programów pokazują, że mylić się mogą

nawet liczne zespoły profesjonalistów.

Od wielu już lat powraca spór o sposób kierowania Siłami Zbrojnymi. Ogniskuje się on

wokół dwóch wzajemnie ze sobą powiązanych problemów. Pierwszym z nich jest rola

ministra Obrony Narodowej, a drugim przeznaczenie Sztabu Generalnego WP. Pojawiające

się okresowo koncepcje autorskie zmierzające do zasadnego ograniczenia struktur

wojskowych, a jednocześnie do bezpodstawnego tworzenia coraz to nowych i liczniejszych

biur i departamentów w części cywilnej MON nie prowadzą do zakładanego celu. Ich

realizacja prowadzi często do przerostów biurokratycznych i mniejszych lub większych

sporów kompetencyjnych oraz rozmywania odpowiedzialności . W imię zachowania skąd

inąd słusznej zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi nie jest

konieczne ograniczanie funkcji fachowo-wojskowych przypisanych Sztabowi Generalnemu

WP jako centralnej, wyspecjalizowanej instytucji wojskowej44

.

Warto przypomnieć, że eksperyment polegający na bezpośrednim podporządkowaniu

dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych cywilnemu ministrowi ON nie przygotowanemu pod

względem wojskowym nie przyniósł pozytywnych rezultatów i szybko powrócono do modelu

w którym : Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju w imieniu ministra obrony dowodzi szef Sztabu

Generalnego WP.Wielu cywilnych ministrów ON uważało to za korzystne. Jednak gen. bryg.

prof. Stanisław Koziej , który im doradzał uznaje ten zapis ustawowy za zgniły kompromis45

.

Warto zauważyć, że SG WP był już restrukturyzowany sześciu - krotnie , po czym za kadencji

gen. Franciszka Gągora dobrze znającego armie pozostałych państw NATO powrócono do

rozwiązań sprawdzonych w wieloletniej praktyce. Okazało się, że nie przemyślane i częste

zmiany w systemie kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi wprowadzają szkodliwy

pierwiastek tymczasowości i walki o przetrwanie z ujemnymi skutkami dla apolityczności

wojska.

O naruszaniu zasad omawianej kontroli nie można twierdzić na podstawie niewłaściwych

czasem relacji miedzy cywilnymi urzędnikami lub oficerami urzędu MON i oficerami SG

WP. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej cywilną i demokratyczną kontrolę nad

wojskiem mają sprawować właściwe organy państwa, a nie pojedynczy urzędnicy niższego

szczebla. Ma rację były wiceminister i minister ON Janusz Onyszkiewicz pisząc, iż jest

rzeczą niesłychanie ważną by przyjąć, że to do cywilnych gremiów decyzyjnych należy ocena

44 Zob. Cieniuch M., Mózg i siła sprawcza Wojska Polskiego, wywiad dla miesięcznika „Armia” nr 2/2011 45 Zob. Koziej S. Przełamać opór generałów, „Rzeczpospolita” , 20 sierpnia 20011

26

jak daleko powinna pójść ingerencja polityków w sprawy wojskowe. Rozwijając tę myśl

twierdzi on ponadto, że uczynienie z sił zbrojnych wielkiego niemowy nakłada na stronę

cywilną liczne i ważne obowiązki. Po pierwsze – szacunek dla kompetencji wojskowych

dowódców i sztabowców. Po drugie – rozwijanie znajomości problematyki wojska i

obronności szczególnie w gronach decydentów. Szacunkowi dla kompetencji wojskowych

musi towarzyszyć szacunek dla kompetencji decydentów cywilnych.46

Wydaje się ,że

bezpodstawnie stworzono atmosferę podejrzliwości wobec wojska. Tak na przykład

większość zarzutów o korupcję stawianych osobom wojskowym przez prokuraturę wojskową

kończyło się orzeczeniami o niewinności i zadośćuczynieniu za doznane krzywdy.

Oddzielnym tematem jest rozumienie pojęć : kierowanie i dowodzenie. Zarówno cywilom

jak i wojskowym często myliło się one 47

. Zdarzały się przypadki nie przestrzegania zasady

odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Niekiedy politycy próbowali wyręczać

kompetentnych oficerów w procesie bezpośredniego dowodzenia wojskiem .

Z tym wszystkim co powiedziano wyżej łączy się problem zapewnienia stabilności w

działaniach najważniejszego organu kierowania, ale też i cywilnej kontroli nad wojskiem jaką

jest Ministerstwo Obrony Narodowej. Według Janusza Onyszkiewicza w rozwiązaniu

brytyjskim ciągłość taką w dużej mierze zapewnia soba Stałego Podsekretarza Stanu w

ministerstwie. Jest to najwyższy w resorcie przedstawiciel brytyjskiej Civil Service (Służby

Cywilnej) który nie zmienia się przez całe lata bez względu na to z której partii pochodzi

aktualny minister obrony. Jego rolą jest doradzanie ministrowi w sposób pozapartyjny we

wszystkich sprawach ministerstwa. Michael Quinlan, zajmował takie właśnie stanowisko

przez trzydzieści osiem lat w ekipach wielu ministrów wywodzących się z różnych partii48

.

Pewną namiastką takiego rozwiązania w Polsce było powołanie korpusu Służby Cywilnej i

Dyrektorów Generalnych w ministerstwach. Ukształtowana praktyka gruntownej wymiany

tych osób przy każdej zmianie szefów resortu utrzymuje się nadal. Trudno im więc zdobyć

odpowiednie doświadczenie i osiągnąć stopień kompetencji pozwalający utrzymywać relacje

z wojskiem właściwe dla zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad wojskiem.

Przykładem skrajnej niekompetencji urzędniczej jednego z dyrektorów generalnych w MON

było uporczywe forsowanie postulatu likwidacji zastępców dowódców do spraw liniowych i

pionu szkolenia w wojsku. Budziło to niemałe zdziwienie i oburzenie w środowisku

46 Zob. szerzej : Onyszkiewicz J., Wojsko, władza, polityka , „Polska Zbrojna” nr 40 / 2011 s.24 -27 47

Zob. Pacek B., Niedopięty guzik, „Polska Zbrojna” nr 40/2011 s.34

48 Onyszkiewicz J., tamże

27

wojskowym, bo szkolenie jest przecież podstawowym obowiązkiem wojska w czasie pokoju.

Jest to jednak przykład osobliwy i odosobniony.

Do słusznych, wspólnie wypracowanych decyzji nie trzeba przekonywać generałów

przełamując ich opór jak proponuje to szef BBN49

. Słusznie zauważa minister ON Tomasz

Siemoniak mówiąc , że cywilna kontrola nie musi oznaczać napięć między częścią wojskową

a cywilną50.

Zakończenie

Można stwierdzić, że niezależnie od trudnych początków oraz nie do końca stabilnego i

dalekiego od ideału stanu cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi

Rzeczypospolitej Polskiej , zasada ta jest generalnie przestrzegana . Przyczyną zdarzeń

odbieranych jako przejaw naruszania tej zasady jest niekiedy brak precyzyjnych regulacji

prawnych określających zakres kompetencji poszczególnych instytucji cywilnych i

wojskowych lub ich niewłaściwa interpretacja. Nierzadko nakłada się na to brak

poszanowania opinii odpowiednich instytucji wojskowych jak na przykład SG WP. Na tym

tle pojawia się krytyka jaka niekiedy ma miejsce w różnych środowiskach wojskowych. Nie

jest ona jednak objawem podważania samej zasady cywilnej kontroli, a wyrazem troski o jej

jak najlepsze funkcjonowanie. Wśród wojskowych zasadne jest chyba pytanie: kto będzie

ponosił odpowiedzialność za ewentualny brak gotowości bojowej i zdolności operacyjnych

sił zbrojnych do realizacji zadań zwłaszcza w czasie ewentualnej wojny? Krytyka wynikająca

z troski o dobre rozwiązania, zasadna merytorycznie i pozbawiona przerostu ambicji powinna

być brana pod uwagę przez polityków w procesie podejmowania niełatwych przecież decyzji

w sprawach dotyczących bezpieczeństwa militarnego. Musi być jednak prowadzona w

ramach obowiązujących zasad prawa, po wyczerpaniu wielu innych sposobów rozwiązywania

sporów. Nie może na oznaczać publicznego podważania uprawnień i autorytetu ich

cywilnych przełożonych. Trzeba po prostu rzeczowo rozmawiać z poszanowaniem

kompetencji i godności obu stron. Tak np. do rozwiązywania dylematów związanych z

przekształcaniem NATO czy tworzeniem systemu bezpieczeństwa w ramach UE bardziej

kompetentni są cywilni politycy niż wojskowi, chociaż jedni drudzy powinni ze sobą

harmonijnie współpracować.

49 Zob. Koziej S., Przełamać opór ……… tamże

50 Zob. Rozmowa …., „Polska zbrojna”, nr 35/2011 s.16-19

28

Cywilna i demokratyczna kontrola nad Wojskiem Polskim nie jest zagrożona. Do

egzekwowania swoich uprawnień w tej dziedzinie cywilne organy władzy mają szereg

instrumentów zwłaszcza w postaci polityki i decyzji budżetowych, decyzji kadrowych ,

organów kontrolnych, służb specjalnych i t . p. Zarówno cywilni politycy jak i wojskowi

podlegają władzy ustawodawczej i sądowniczej. Pozostają też pod kontrolą opinii publicznej.

Bibliografia

Antczak A. Nowa koncepcja strategiczna czy deklaracja polityczna?, Kwartalnik „Bellona” nr 3/2011

Balcerowicz B., Strategia a interesy, „Polska Zbrojna”, nr 40/2011

Bursztyński A. Charakterystyka budżetu MON w latach 2001-2008, Zeszyty naukowe Akademii Marynarki

Wojennej nr 3 (178) 2009

Cieniuch M., Mózg i siła sprawcza Wojska Polskiego, wywiad , „Armia”, luty 2011

Dostawy sprzętu i uzbrojenia dla PKW Afganistan w latach 2007-2011, serwis internetowy w.w.w. polska -

zbrojna.pl 12. 01 2012 oraz m.onet.pl 13.01 2012

Czmur S., Sojusz jak lustro, „Polska Zbrojna” nr44/2012

Karkoszka A. Atrybuty władzy. „Polska Zbrojna” nr 39/2011

Kunikowski J. (red. naukowa) , Uwarunkowania procesu edukacji dla bezpieczeństwa , Siedlce 2001

Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX –XXI wieku, Warszawa1995

Koziej S., NATO to gra interesów, „Polska Zbrojna”, nr38/2011

Moraczewski M., Sztab generalny Wojska Polskiego, „Armia” nr 12/ 2011

Moraczewski M., Polskie sprawy wojskowe, „Armia” nr 10/2011

Nowak J. M., Bezpieczeństwo w niepewnych czasach, „Polska Zbrojna” nr 40/20011

Ogrodniczuk M., Powstrzymać odpływ, „Polska Zbrojna”nr3/ 2012

Onyszkiewicz J., Wojsko, władza, polityka, „Polska Zbrojna” nr 40 / 2011

Pacek B., Niedopięty guzik, „Polska Zbrojna” nr 40 /2011

Puchała F., Sekrety sztabu Generalnego pojałtańskiej Polski, Warszawa 2011

Puchała F. , Sztab Generalny Wojska Polskiego w latach 1945-1990( studium strategiczno-operacyjne) ,

Kwartalnik „Bellona” wyd . specjalne 2010

Trejnis Z., Siły zbrojne w państwie autorytarnym i demokratycznym, Warszawa1997

Trejnis Z., Cywilna kontrola nad armią, Warszawa 1997

Zalewski J., Wojsko Polskie w przemianach ustrojowych 1989-2001,Warszawa 2002

Żebrowski A. , Kontrola cywilna nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej