Paweł Swianiewicz, Anna KurniewiczUniwersytetWarszawski,WydziałGeografiiiStudiówRegionalnych,ZakładRozwojuiPolitykiLokalnej,KrakowskiePrzedmieście30,00-927Warszawa; e-mail:pswian@uw.edu.pl,annakurniewicz@gmail.com

cykl polityczny w opłatach za lokalne usługi publiczne w polsce1

Streszczenie: Koncepcjapolitycznegocykluwyborczegozostałapierwotniesformułowanawod-niesieniudodecyzjipodejmowanychnaszczeblucentralnym(przezrządyiparlamenty),alemożnajązastosowaćtakżedoszczeblalokalnego.Większośćdotychczasowychopracowańempirycznychdotyczyławydatkówpublicznych(jakzmieniasięichwysokośćistrukturawzależnościodcykluwyborczego).Niecorzadziejbadanorównieżzwiązekzlokalnąpolitykąpodatkową.Wpolskichbadaniachlokalnychfinansówpublicznychkoncepcjacykluwyborczego(politycznego)byłado-tychczasrzadkostosowana. Wartykulesprawdzamy,czytytułowakoncepcjateoretycznanadajesiędointerpretacjidecyzjiodnoszącychsiędoopłatzalokalneusługipubliczne.Związektestowanyjestnaprzykładzieopłatzawodęiścieki,czynszówwmieszkaniachkomunalnych,cenwlokalnymtransporciezbiorowymiopłatparkingowych.Drugiepytaniebadawczeodnosisiędoczynnikówwpływającychnawystą-pieniecyklupolitycznegowposzczególnychusługach.Natentematartykułstawiaczteryhipotezyszczegółowe. Problememmetodycznym jest oddzieleniewpływu cykluwyborczego od innych czynników,takichjakinflacjaczyzmianasytuacjifinansowejsamorządówwiążącasięm.in.ztempemwzrostuekonomicznego.Zastosowanemetodyilościoweodwołująsiędopanelowychmodeliregresjilogi-stycznejimodeliregresjiliniowej.

Słowa kluczowe:cyklpolityczny,politykalokalna,samorządterytorialny,usługipubliczne,Polska

the political cycle in tariffs on local public services in poland

Abstract:Theconceptof thepoliticalcyclewasoriginally formulatedwith regard todecisionstakenatthecentrallevel,butitmaybealsoappliedtothelocallevel.Mostofthepreviousempiricalstudieshavefocusedonexpenditure(howitssizeandstructurechangedependingontheelectoralcycle).Theapplicabilityoftheconcepttolocaltaxpolicyhasalsobeenstudied,althoughmorerarely.InPolishstudiesoflocalpublicfinance,theconceptofpoliticalcyclehassofarbeenrarelyused. Inthisarticle,theauthorscheckwhetherthetheoreticalframeofthepoliticalcycleissuitableforinterpretingdecisionsrelatingtotariffsonlocalpublicservices.Itisempiricallytestedontariffsonwaterandsewage,rentsinmunicipalhousing,ticketsforlocalpublictransportandparkingcharges.

1 Artykułpowstałwramachprojektu„Opłatyzalokalneusługipubliczne–znaczeniepoli-tyczneifinansowe”finansowanegoześrodkówNarodowegoCentrumNauki(grantnr2015/19/B/HS4/02898).

Studia Regionalne i LokalneNr 2(72)/2018

ISSN 1509–4995doi: 10.7366/1509499527204

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 57

Thesecondresearchquestionconcernsfactorsinfluencingthelikelihoodofthepoliticalcycleindifferentservices.Inthisrespect,thearticleputsforwardfourspecifichypotheses. Theauthorshavetofaceamethodologicalproblem:thedistinctionbetweentheinfluenceoftheelectoralcycleandofotherfactors,suchasinflation,orthechangeinthefinancialsituationoflocalgovernments,andeconomicgrowthrate.Theappliedquantitativemethodsrefertopanellogisticregressionandlinearregressionmodelsinwhichtheimpactoftheelectoralyeariscontrolledbyothervariables.

Keywords:politicalcycle,localpolitics,localgovernment,publicservices,Poland

1. Koncepcja cyklu politycznego i jego zastosowanie w badaniach finansów lokalnych

Koncepcjacyklupolitycznegozwracauwagęnadośćoczywistyfakt,żedecy-zjewyborczesąsilnieuzależnioneodpercepcjisytuacjigospodarczej.Jednymzprekursorówtejteorii–utrzymanejwparadygmacieracjonalnegowyboru–byłMichałKalecki(1943,1968),któryuważał,żerządymogąmanipulowaćtren-dami cyklu koniunkturalnegow celumaksymalizowania korzyści politycznej.RozważaniaKaleckiegomiały jednak charaktermodeli teoretycznych, pozba-wionychpróbyweryfikacjiempirycznej.Winteresującejnaswersjitejkoncepcjiwładzestarająsię,byocenasytuacjigospodarczejwypadałajaknajlepiejwchwi-liwyborów–sprzyjatoreelekcjigrupyrządzącej,którejprzypisujesięewentu-alnesukcesy.Przyczympamięćwyborcówjestkrótka.JakstwierdzaWilliamNordhaus(1975,s.182):„wyborcyniebiorąpoduwagęśredniejwskaźnikówekonomicznychzcałegookresupopoprzednichwyborach,[alekoncentrująsięnanajświeższychodczuciach–A.K.,P.S.].Wdniuwyborówpamięćniecowcze-śniejszychwydarzeńniejestbardziejdojmującaodwspomnieniaepidemii,któ-remiałymiejscewstarożytności”.WmodeluNordhausarządybędądążyćdozmniejszeniabezrobociaprzedwyborami,świadomiezgadzającsięnawiększąinflacjępowyborach.ZestawieniekrótkiejpamięciwyborcówzDownsowskimrozumieniem polityka będącego politycznym homo oeconomicus, który dążydo maksymalizacji poparcia wyborców, zachęca do specyficznych zachowańwokresieprzedwyborczym.Zgodniezkoncepcjącyklupolitycznegowyborcyniebędągłosować,opierającsięnatym,copolitycyimobiecują,aleodnoszącsiędotego,corobiliwtrakcieostatnichmiesięcyprzedwyborami(Houlberg2007).Podstawowymmechanizmempolitykifinansowej,doktóregoodnosisiękon-

cepcja cyklu politycznego, jest podnoszenie poziomu wydatków publicznychbezpośrednioprzedwyborami.AdiBrenderiAllanDrazen(2005)podkreślają,żeskoromożliwośćdokonaniaocenyprzezwyborcówwiążesięzichstopniempoinformowaniaidoświadczeniemorazzprzejrzystościąprocesupolitycznego,manipulacjapoziomemwydatkówmożeprzynosićwiększeefektyw„młodych”niżw „starych” demokracjach.Wyniki ich badań sugerują, że towłaśnie do-świadczeniapierwszychelekcjiwkrajach,którestosunkowoniedawnodokonałyprzejścia do ustroju demokratycznego, przyczyniają się do postrzegania cyklupolitycznegojakozjawiskawystępującegopowszechnie(zob.np.Shi,Svensson2002; Persson, Tabellini 2003). Po ich usunięciu z próby badawczej Brender

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ58

iDrazenniestwierdzająistotnegostatystycznieprzedwyborczegowzrostuogól-negopoziomuwydatkówideficytuwpozostałych,ustabilizowanychdemokra-cjach.Wymienionetubadaniaodnosząsięjednakdoszczeblakrajowego,anielokalnego.Nieoznacza to, żewkrajachzdłuższą tradycjądemokratycznąwładzenie

próbująmanipulowaćfinansamiwceluzwiększeniaswoichszansnareelekcję.Działaniateprzybierająjednakinneformy.Zamiastpodnosićwydatkiogółem,ryzykującdeficyt,zdarzasię,żerządzącydecydująsięnaprzesunięciaśrodkówmiędzy poszczególnymi kategoriami budżetu – zwiększając wydatki na celeszczególniewidocznedlawyborcówiprzeznichpreferowane,azmniejszającjewpozostałychkategoriach.Oczywiściewładzelokalnemajątuznaczniebardziejograniczonepoledzia-

łalnościniżwładzenaszczeblucentralnym.Omawianakoncepcjazostałazresz-tąsformułowanawodniesieniudowyborówparlamentarnych(Nordhaus1975;Tufte 1978), ale istnieją badaniawskazujące na podobne zjawiskaw politycelokalnej.Cykl polityczny na poziomie lokalnym przybiera przy tym znacznieprostszeformyniżwpolitycekrajowej,nieobejmujebowiempróbkrótkookre-sowegooddziaływanianaparametrymakroekonomiczne(Houlberg2007).Zdecydowana większość opracowań odnoszących się do szczebla lokalne-

gokoncentruje sięna cyklupolitycznymwwydatkach lokalnych (np.Benito,Guillamón, Rios 2017; Benito, Bastida, Vincente 2012; Guillamón, Bastida,Benito2013oHiszpanii;Akhmedov,Zhuravskaya2004oRosji;Baleiras,Costa2004oPortugalii;Rosenberg1992oIzraelu;Sjahrir,Kis-Katos,Schulze2013o Indonezji; Sakurai, Menezes-Filho 2008 o Brazylii; Drazen, Eslava 2005oKolumbii).JakdotychczastylkojedenznanynamartykułodnosiłsiędocyklupolitycznegowpolitycesamorządowejkrajówEuropyŚrodkowo-Wschodniej.Jest toopracowaniepoświęconeCzechom(Sedmihradska,Kubík,Haas2011).Jego autorzy argumentują, że zewzględunaminimalną swobodępolityki po-datkowejsamorządówskupićsięnależynastroniewydatkowej,gdzieswobodapodejmowaniadecyzjijestznaczniewiększa.Wyniki dotychczasowych badań są niejednoznaczne. Część prac dostarcza

dowodównawzrostwydatkówogółem i/lubdeficytuprzedwyborami (Veiga,Veiga2007;Medina,Lema2004;Sjahrir,Kis-Katos,Schulze2013;Eryilmaz,Mercan2015),podczasgdy inneniepotwierdzająwystępowania takichzależ-ności (Kneebone,McKenzie2001;Khemani2004;Schneider2010).Tenbrakdowodównaistnieniecyklupolitycznegomożebyćtłumaczonystrachemwładzprzedutratąpolitycznegopoparcia.Analizywpływumanipulacjifiskalnychnawynikwyborczy(Peltzman1992;Brender2003;Drazen,Eslava2005)wskazująbowiem,żezwiększaniewydatkówogółemi/lubwzrostdeficytusąnegatywnieocenianeprzezgłosujących,cozmniejszaszansereelekcjirządzących.Pogłębionespojrzenienastronęwydatkowąbudżetuwkontekściewystępowa-

niacyklupolitycznegoznajdziemym.in.wbadaniulandówNiemiecZachodnichprzezChristinęSchneider(2010),atakżewbadaniukanadyjskichprowincjiprzezRonaldaKneebone’aiKennethaMcKenziego(2001).Wanalizachtychautorzynieznajdujądowodównawzrostwydatkówogółem,aledowodząwystępowania

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 59

cyklicznychzmianwpewnychkategoriachwydatków:wprzypadkuNiemiec–wydatkównabezpieczeństwopubliczne,wprzypadkuKanady–wydatkównaedukację, transport ikulturę.JacobRosenberg(1992)orazRuiBaleiras i JoséCosta(2004)stwierdzająwzrostwydatkówinwestycyjnych(odpowiednioizrael-skichiportugalskich);BernardinoBenito,María-DoloresGuillamóniAna-MaríaRios (2017) –wydatkówna odbiór odpadów, aGuillamón,FranciscoBastidaiBenito(2013)–wydatkównabezpieczeństwopubliczne(obabadaniaprowa-dzonebyływHiszpanii).Podobneprocesymożemyzaobserwowaćtakżew„młodych”lub„niestabil-

nych”demokracjach.DrazeniMarcelaEslava(2005)obserwującyklpolitycznywodniesieniudowydatków inwestycyjnychwKolumbii.AkhmedAkhmedovi EkaterinaZhuravskaya (2004), badając rosyjskie regiony, pokazują istnienieistotnychstatystyczniecyklówwydatkównasłużbęzdrowia,edukację ikultu-ręiichbrakwprzypadkuwydatkówogółem.StutiKhemani(2004)wbadaniustanów Indii stwierdza natomiast przedwyborcze przesunięcia środków finan-sowychmiędzywydatkamibieżącymi(spadek)iinwestycyjnymi(wzrost),bezwpływunacałościowewydatki.Znaszegopunktuwidzeniaciekawszesąte–stosunkowonieliczne–opra-

cowania, które odnoszą się do strony dochodowej budżetów samorządowych.Zdecydowanawiększośćznichkoncentrujesięnapolitycewzakresiepodatkówlokalnych(np.Houlberg2007oDanii;Akhmedov,Zhuravskaya2004oRosji).Zdołaliśmyznaleźćtylkojednąpracę,wktórejpojawiająsięodniesieniadosta-wekopłatzalokalneusługipubliczne.PoulErikMouritzen(1989),napodstawiezagregowanychdanychzokresu1978–1986pochodzącychz6europejskichkra-jów(Danii,Norwegii,Szwecji,Finlandii,FrancjiiWłoch)2,zpewnymzaskocze-niemzauważa,żeichwysokośćrośniewrazzezbliżaniemsięrokuwyborów,cojestniezgodnezoczekiwaniamimającymisweźródłowteoriicyklupolityczne-go.Zgodneztąteoriątrendyzmianstwierdzanatomiast,jeślichodziopoziomwydatkówistawekpodatkówlokalnych–pierwszewykazującorazwyraźniej-szywzrostwrazzezbliżaniemsięwyborów,podczasgdydrugie,powzrościewpołowiekadencji,sąwyraźnieobniżanenarokprzedwyboramiiprawieniezmieniająsięwrokuwyborczym.Mouritzenwyciągaztegowniosek,żechociażopłatylokalneniesłużąpozyskiwaniugłosówwyborcówsensustricto,tosąoneelementemcyklupolitycznegowtymsensie,żeułatwiająkreowaniecyklicznychfluktuacjiinnychinstrumentówfinansowych.Oznaczato,żeichwzrostpozwa-lazachowaćrównowagębudżetowąwsytuacji,gdywładzezwiększająwydatkiprzyrównoczesnymspadkudochodówwwynikuobniżekstawekpodatkowych.ObserwacjeMouritzenamożnatłumaczyćwświetlekoncepcjiHaroldaWolmanaiBarbaryDavis(1980).Wpracyopisującejtypowereakcjenastresfinansowyautorzyci stwierdzają,żepodnoszenieopłatzausługi jest łatwiejszepolitycz-nieodzmianystawekpodatkówlokalnych.Obserwacjatazostałapotwierdzona

2 Mourtizen(1989)analizowałwystępowaniecyklupolitycznegodlaróżnychelementówstro-nywydatkowej (wydatki ogółem,wydatki bieżące i inwestycyjne) oraz dochodowej (dochodyogółem,dochodyzpodatkówlokalnych,dochodyzopłatlokalnych,wysokośćstawekpodatkówlokalnych).Wszczególnościprzyglądałsięwystępującymmiędzynimizależnościom.

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ60

wniektórychbadaniacheuropejskich(Dafflon2015wSzwajcarii;Borge2000wNorwegii).Dafflon zwraca uwagę, że konkurencja podatkowa prowadzi dostopniowejobniżkistawekpodatków(wwynikuzjawiskaokreślanegojakorace to the bottom) iw tej sytuacji podwyżkiopłat zausługi służąwyrównywaniustratwbudżecie.Badaniaamerykańskiewskazująteż,żepodwyżkiopłatmogąbyćpośredniąreakcjąnawprowadzaneograniczeniawzakresieswobodyusta-lania stawek podatków lokalnych (McCubbins,Moule 2010).Wprawdzie po-dobnezjawiskoniezostałopotwierdzonewbadaniachduńskich(Blom-Hansen,Bækgaard,Serritzlew2014),aautorzytegobadaniasugerowali,żejestonomniejprawdopodobnewEuropie,alewynikiMouritzenapasujądodyskutowanejtutajkoncepcji.

2. Zakres i metoda badania empirycznego

2.1. Pytaniabadawcze

Wbadaniukoncentrujemysięnaistnieniucyklupolitycznegowopłatachzalokalneusługipubliczne.Podstawowepytaniebadawczeto:czy faktycznie da się zaobserwować zjawisko cyklu politycznego w odniesieniu do opłat za lo-kalne usługi publiczne?Cyklpolitycznywzachowaniachpolskichsamorządówterytorialnychzostał

jużpotwierdzonywniektórychwcześniejszychbadaniach.JanHerczyńskiiAnetaSobotka(2013)zauważyliwpływcykluwyborczegonadecyzjeomodyfikacjisieciszkolnejwgminach.Wskazywanoteżnazwiązekzwielkościąnadwyżkioperacyjnej,cosugerowałospecyficznedecyzjedotyczącewydatkówwlatachwyborczych (Swianiewicz 2011).Natomiast nie udało się zaobserwować tegozjawiskawodniesieniudopodatkówlokalnych(Swianiewicz,Łukomska2015).Spodziewamysięjednak,żeinaczejmożebyćwprzypadkucenusług.Wjakisposóbuzasadniamytę(spodziewaną)rozbieżnośćmiędzybrakiemcy-

klupolitycznegowpolitycepodatkowejajegoobecnościąwopłatachzausługi?Wpierwszejchwilinaszatezawydajesięsprzecznazomówionąwpoprzedniejczęści koncepcjąWolmana iDavis (1980) i innymi przytaczanymi tam bada-niami,w tymwynikamiMouritzena (1989).Alemocnoograniczona swobodapolskichsamorządówwpolitycepodatkowejmożeprowadzićdowiększegosku-pienia sięnapolitycewzakresieopłat zausługi (gdzie swoboda samorządówjestwiększa).Równocześnie logikaprzedstawionaprzezWolmana iDavisniemusiznaleźćpotwierdzeniawPolsce.Obciążeniafinansowegospodarstwdomo-wychsązazwyczajznaczniewyższe,jeślichodzioopłatyzausługidostarczaneprzezsamorządy,niżwprzypadkupodatkówlokalnych.Wzwiązkuztymdecy-zjedotyczącestawekpodatkówmogąprzyciągaćwięcejuwagimieszkańców.Tozkoleimożesięprzenosićnaintensywnośćdebatypolitycznejwgminie,wtymtemperaturydyskusjinaposiedzeniachrady.Wszystkotosprawia,żewystąpie-niecyklupolitycznegowłaśniewodniesieniudoopłatstajesiębardziejprawdo-podobne.Skorosąoneważnympolitycznietematem,aichwysokośćtoznaczą-ce obciążenie budżetówdomowych, podnoszenie stawekprzedwyborami jest

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 61

szczególnieryzykownepolitycznie.Nasza hipoteza 1 sugeruje więc istnienie zjawiska cyklu politycznego w odniesieniu do lokalnych usług publicznych w Polsce.Interesuje nas również,w przypadku których usług zjawisko cyklu poli-

tycznego zaznacza się najsilniej, a w których najsłabiej.Wnaszymbadaniukoncentrujemy się na trzech opłatach, odnoszących się do różnych sektorówusług:• opłatachzawodę(dlauproszczeniabierzemypoduwagęwyłącznieopłatęzajedenmetrsześciennydlagospodarstwdomowych,pomijającopłatyabona-mentowe,przesyłoweitp.);

• cenachbiletuwkomunikacjimiejskiej(porównujemycenębiletujednorazo-wegopozwalającegonaconajmniejpółgodzinnąjazdę);

• podstawowejstawceczynszuwmieszkaniachkomunalnych.Wograniczonymzakresieprzyglądamysięteżopłatomparkingowym,biorąc

poduwagęstawkęzapierwszągodzinępostoju.Jakieczynnikimogąwpływaćnapojawianiesięcyklupolitycznego?Wtym

zakresieformułujemyczteryhipotezyszczegółowe.Popierwsze,na występowanie cyklu politycznego wpływa powszechność

korzystania z danej usługi (hipoteza 2.1). Skoro chodziooddziaływanienazachowaniawyborcze,topowinnobyćonoskutecznewprzypadkutychusług,zktórychkorzystaprawiekażdywyborca.Ztegowzględunależałobysięspo-dziewać, że najwyraźniej zjawisko cyklu politycznego powinniśmy dostrze-gaćw przypadku cenwody.Na przeciwnymbiegunie znalazłyby się czynszewmieszkaniachkomunalnych.Ogólnierzeczbiorąc,wzasobachkomunalnychmieszkaniewieleponad10%ludności,odsetektenzmniejszasię,awdodatkuznaczącączęśćlokatorówstanowiąosobyrzadkoangażującesięwdziałaniapo-lityczne,wszczególnościwbranieudziałuwwyborach.Podrugie,istotnajestwidoczność danej opłaty – im jest większa, tym więk-

sze prawdopodobieństwo wystąpienia cyklu politycznego (hipoteza 2.2). Wprzypadkucenwodyiczynszówwmieszkaniachkomunalnychjestonasto-sunkowoniewielka.Wieleosóbdokonujeopłatzateusługimetodą„poleceniazapłaty”, co powoduje mniejszą świadomość ponoszonych kosztów. Ponadtoopłatazaczynszjestczęstopowiązananajednymrachunkuzinnymiopłatami(za ciepłąwodę, czasem także za gaz iwłaśnie za zużyciewody) cowpływanazmniejszenieczytelnościposzczególnychskładowych.Natomiastjeślichodziozakupbiletów–bezwzględunato,czykorzystamyzbiletówjednorazowych,czy czasowych – widoczność zmiany ceny i świadomość użytkowników jestznaczniewiększa.Trzecimczynnikiemmożebyćotoczenieprawno-instytucjonalne.Uważamy,

żecykl polityczny jest wyraźniejszy w odniesieniu do usług, w zakresie któ-rych samorządy mają większą swobodę ustalania wysokości opłat i w któ-rych proces ustalania opłat ma wyraźny wymiar polityczny (a nie technokra-tyczny) (hipoteza 2.3).Wwymiarzeformalno-prawnymnajwiększaswobodaodnosisiędoustalania

cen biletów komunikacjimiejskiej.Ważnymograniczeniem jest obecność ulg

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ62

ustawowych(wdodatkunierekompensowanychprzezbudżetpaństwa),alepozatymdecyzjawładzsamorządowychograniczonajestjedynieczynnikamiekono-micznymiipolitycznymi.Podobna sytuacja panuje w sferze czynszów za mieszkania komunalne.

W2005r.uchylonoart.28.2Ustawyoochronieprawlokatorów,mieszkaniowymzasobiegminyiozmianieKodeksucywilnegoograniczającystawkęmaksymal-nądo3%wartościodtworzeniowej,wedługstawkiogłaszanejprzezwojewodę.Aleograniczenietowciążmocnotkwiwświadomościpolitykówiurzędnikówlokalnych,awpraktyceprzyjmowanestawkisązazwyczajwyraźnieniższeodtegonieaktualnegojużlimitu.Jeśli chodzi o opłaty parkingowe, to ograniczenia prawne są dwojakie. Po

pierwsze, obowiązujemaksymalna stawka opłaty za godzinę postoju (a takżezasadymożliwejprogresjistawkiwkolejnychgodzinach).Podrugie,ustawaza-kazujepobieraniaopłatwdniustawowowolneodpracy.Obie te regulacje sąprzedmiotemczęstejkrytykisamorządów,dyskusjanadnimiwykraczałabyjed-nakpozaramynaszegoartykułu.Znaszegopunktuwidzeniaważnejest,żepoosiągnięciustawkimaksymalnej(cojestdośćczęste,zwłaszczawnajwiększychmiastach) nie mamożliwości jej podwyższenia, nawet jeśli jest odpowiedniawolapolitycznawradziemiasta.Najbardziejskomplikowanajestsytuacjawodniesieniudoopłatzawodęiście-

ki.Patrzącodstronyczystoformalnej,rolawładzgminnychjesttuminimalna3. Taryfęproponujeprzedsiębiorstwowodno-kanalizacyjne,opierającsięnadośćprecyzyjnychregułachokreślonychwustawieozaopatrzeniuwwodę(z2001r.)irozporządzeniuoustalaniutaryf(z2006r.).Wdodatkuodmowazatwierdzeniataryfyprzezradęskutkujetylkonieznacznymopóźnieniemjejwejściawżycie,anieodrzuceniem.Praktykaodbiegajednakczęstoodtegoformalnegoschematu.Popierwsze,regułydotyczącekalkulacjitaryfyzawierająelementymogącebyćprzedmiotemnegocjacjipolitycznych(sąto:marżazyskuprzedsiębiorstwa,po-datekodnieruchomości,awpraktyceczasemtakżeodpisyamortyzacjimajątku).Podrugie,wsytuacji,kiedymiastojestwłaścicielemspółki(atakimodeldomi-nujewPolsce),prezydentmiastamadużemożliwościnieformalnegooddziały-wanianawniosek,któryformalniejestsamodzielnieprzedstawianyprzezprzed-siębiorstwo.Wagę procesu politycznegowpodejmowaniu decyzji o stawkachpotwierdziłyteżprzeprowadzonewtrakciebadańterenowychwywiadypogłę-bionezszefamijednostekwykonującychusługiwodno-kanalizacyjne.Wskazująnatoponiższecytaty:„Spotykamsięzprezesamizinnychspółekisamiwiemy,żeopodwyżkę[wrokuwyborczym–A.K,P.S.]niemamycowystępować.Jeślijestzmianaburmistrza,towpierwszymrokunicsięniezałatwi.Zostajedrugiitrzeci.Każdyznasmatowgłowie”.Prezesspółkinapytanieotrudnośćpod-noszeniastawekwrokuwyborczymodpowiada:„Pracuję35latwspółceichcędalejpracować–niemamnicwięcejdopowiedzeniawtejsprawie”.

3 Trzebadodać,żeskierowanawkońcupaździernika2017r.dopracwKomisjiSejmowejpropozycjazmianprzepisówwtymzakresiejeszczemocniejograniczyrolęwładzsamorządo-wychnarzeczzewnętrznegoregulatora.Zagadnienietowykraczajednakpozaramyniniejszegoartykułu.

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 63

Powyższerozważaniaodnoszącesiędocenwodyiściekówzwracająuwagęna jeszcze jedenaspekt zagadnienia, którywnaszymprzekonaniumożemiećistotne znaczenie: intensywność zjawiska cyklu politycznego zależy od po-strzegania roli opłaty za daną usługę (hipoteza 2.4).Toogólnesformułowaniewymagadodatkowegowyjaśnienia.WlatachdziewięćdziesiątychreformowaniesferylokalnychusługpublicznychwPolsceprzebiegałowokresiedominującegowpływunowegozarządzaniapublicznego(New Public Management)nasposóbmyśleniaopożądanymmodelufunkcjonowaniasamorządu.Ilustracjątegonur-tu sąważne publikacje z tego okresu będące pokłosiembadań prowadzonychwInstytucieBadańnadGospodarkąRynkową(por.np.Aziewicz1994),któremiałydużywpływnapoglądycałegośrodowiskaekspertówidziałaczysamorzą-dowych.Jednymzpodstawowychzałożeńtegomodelubyłodążeniedozmniej-szenia roli polityków (kosztem profesjonalnych menedżerów) w zarządzaniuusługami,wtymwustalaniucen.Przyjmowanotakże,żecenazzasadypowin-napokrywaćkosztdostarczaniausługi,awyjątkiodtejregułymiałybyćtylko(mniejlubbardziejchwilowym)kompromisemwynikającymzograniczeńśro-dowiskapolitycznego,wjakimprowadzona jestdziałalnośćdostawcówusług.Subsydiowanacenapłaconaprzezkonsumentówwypaczałaby impulsy rynko-we,zmniejszająctymsamymbodźceproefektywnościowe,awniektórychsytu-acjachbyłabytakżeszkodliwaspołecznie,powodującnadmiernypopytnausłu-gęimarnotrawstwozasobów(np.wody).Jakpokazująniedawnebadania(np.Swianiewicz2008,2017),sposóbmyślenia inspirowanynowymzarządzaniempublicznymzdobyłsobieprzynajmniejdeklaratywnepoparciewieluliderówsa-morządowych.Takżeidzisiajjestbardzopopularnywśródpolitykówlokalnych,wstopniuznaczniewyższymniżwwiększościinnychkrajóweuropejskich.Jeśli chodzi o rozważane w naszym artykule usługi, ten sposób myślenia

wnajwiększymstopniudajesięzauważyćwodniesieniudocenwody.Totenpa-radygmatdoprowadziłdoszczególnej(przynajmniejzpozorubardzotechnokra-tycznej),opisywanejpowyżejformyustalaniaceny.Powszechnejesttakżeprze-konanieopotrzebiepełnegopokrywaniakosztówtejusługiprzezużytkowników.Wprzypadkumieszkańkomunalnychsytuacjajestbardziejzłożona.Wedługra-dykalnychzwolennikówmodeluneoliberalnegoinowegozarządzaniapublicz-negotaformabudownictwamiałamiećdocelowomarginalnyudziałwcałościzasobumieszkaniowego.Uważano,żemieszkańkomunalnychjestzadużoinaj-lepiejbyłobyichznacznączęśćsprywatyzować.Jakpokazujądanewskazującenastałezmniejszaniesięudziałumieszkańkomunalnych, tensposóbmyśleniaokazałsiębardzoatrakcyjnydlawielusamorządów,którechciałypozbywaćsięobciążeńfinansowychzwiązanychzutrzymywaniembudynkówkomunalnych,częstozdekapitalizowanych.Podwyżkastawekczynszów(zmniejszaniedopłat)miałabyćjednymzbodźcówzachęcającychdowykupumieszkań.Opórspołecz-nypowodowałjednak,żebardzodługoobowiązywaływtymzakresieznacząceograniczenia.Jeślichodziolokalnytransportpubliczny,towprawdziewideal-nej liberalnejgospodarcekorzystnebyłobypokrywanie jaknajwiększejczęścikosztówprzezpasażerówkupującychbilety,alenawetzwolennicytegomode-luprzyznawali,żesąargumentyprzemawiającezasubsydiowaniemtransportu.

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ64

Najważniejszymargumentembyłyefektyzewnętrznezwiązanezochronączy-stościpowietrzaiwpływemnazatłoczenieulic.Zdotychczasowychrozważańodnoszącychsiędopytaniaorolęcyklupoli-

tycznegowposzczególnychusługachlokalnychwyciągamywniosek,żecyklpo-litycznywustalaniucenmożemiećnajwiększeznaczenietam,gdziepowszech-najestzgodanasubsydiowanie(aprzedmiotemsporujestnajwyżejzakrestegosubsydiowania)–czyliprzedewszystkimwdziedzinietransportupublicznego,awmniejszymstopniuczynszówzamieszkaniakomunalne.Natomiastwprzy-padkucenwody,gdziewedługprzyjmowanychzałożeńcenamabyćprostąpo-chodnąkosztów,azarządzanie(wtymregulacjaceny)mamiećcharakterbar-dziejtechnokratycznyniżpolityczny,należysięspodziewaćbrakualbosłabszegowystępowaniazjawiskacyklupolitycznego.Sformułowanie hipotezy dotyczącej tego, w przypadku których usług cykl

polityczny jest najbardziej wyraźny, nie jest zatem łatwe. Zależy to od tego,któryzomówionychczynnikówróżnicującychbędziemiałwiększeznaczenie.Podsumowaniem,azarazemuszczegółowieniemhipotez2.1–2.4jesttabela1.

Tab. 1. Czynniki wyjaśniające występowanie cyklu politycznego w odniesieniu do cen poszczególnych usług – podsumowanie i uszczegółowienie hipotez

WodaCzynsze w mieszkaniach komunalnych

Bilety komunikacji miejskiej

Powszechność korzystania z usługi ++ 0 +Widoczność opłaty 0 0 ++Swoboda ustalania cen przez samorząd 0 + ++Postrzegana rola ceny w finansowaniu – technokratyczność versus polityczność zarządzania

0 + ++

Uwaga: ++ – zakładany silny wpływ stymulujący cykl polityczny; + – zakładany umiarkowany wpływ; 0 – zakładany słaby wpływ stymulujący cykl polityczny lub brak takiego wpływu.

2.2. Zakresczasowyiprzestrzennyorazmetodabadania

Wkażdymzbadanychprzypadkówanalizadotyczyokresu2009–2017,awięcdwupełnychcykliwyborczych(poczynającodostatniegorokuprzedwyborami),idużychmiast.Badaniemobjęliśmy:• wszystkiemiastanaprawachpowiatuwprzypadkustawekczynszu(N=654);• wszystkiemiastapowyżej30tys.mieszkańcówwprzypadkucenwodyibile-tówwkomunikacjimiejskiej(N=132)5;4 PomijamywtejgrupieWałbrzych,któryniebyłmiastemnaprawachpowiatuprzezcały

okresobjętyanalizą.5 Wielkośćpróbywprzypadkubiletówkomunikacjimiejskiej jestniecomniejsza,bowy-

padapominąćmiastawstrefachpodmiejskichnajwiększychaglomeracji,obsługiwanezazwy-czajprzezprzedsiębiorstwazmiastacentralnego,napodstawieporozumieńzawartychmiędzysamorządami.Znaszejpróbywyłączamytakżemiastaobsługiwaneprzezkomunalnezwiązkikomunikacyjne.

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 65

• ilustracyjnymuzupełnieniemtychdanychjestanalizazmianwysokościopłatparkingowych, przeprowadzona dla węższej grupy miast (18 stolic woje-wództw),aledladłuższegoszereguczasowego(lata2002–2016).Podczas pierwszego etapu naszej analizy porównujemy częstość decyzji

o podniesieniu stawki, a także średniwzrost stawkiw poszczególnych latachcykluwyborczego.Zestawienie topozwalanamwczytelny,obrazowysposóbuprawdopodobnićtezęoistnieniucykluwyborczego.Aletozamało,byodpo-wiedziećnanaszepytaniabadawcze.Stwierdzeniecyklupolitycznegowsferzeusługjestmetodycznieskomplikowane.Załóżmy,żeudałonamsięstwierdzić,żepodnoszeniecenusługlokalnychjestznacznierzadszewkolejnychlatachwy-borczychniżwinnychokresach.Pojawiasięjednakpytanie,skądwiemy,żetowłaśniebliskośćwyborówbyładecydującymczynnikiemtejzależności.Czyniemamydoczynieniazprzypadkowąkoincydencją,którawistociejestwynikieminnychzdarzeńlubprocesówwpływającychnatakiewłaśniezróżnicowanieza-chowańwładzlokalnych?Nietwierdzimyjednak,żeodległośćwczasiewstosunkudomomentuwybo-

rówjestjedynymczynnikiemwpływającymnawysokośćopłataniżejestczyn-nikiemnajważniejszym.Istotnesąprzedewszystkimokolicznościwpływającenazmianykosztówwykonywaniausług,wahaniasytuacjifinansowejsamorzą-dów(mającewpływnamożliwośćsubsydiowaniausługi)czyfluktuacjewzakre-siezapotrzebowanianaśrodkizwiązanezrealizowanymiinwestycjami.Dlategomusimyspróbowaćwyodrębnićwpływodległościodwyborówspośródinnych,mającychczasemdominująceznaczenie,czynników.Żebyzwiększyćprawdopodobieństwoprawdziwościnaszychwniosków,po-

służymysięzatembardziejzłożonymmodelemstatystycznym,uwzględniającymzmiennekontrolne,któremogąbyćalternatywnymwyjaśnieniemzmianwyso-kościstawek.Zmiennetezostałydobranenapodstawierozważańteoretycznychiprzytaczanychwcześniejbadań;częściowoodnosząsiędospecyficznychuwa-runkowańprawnychwystępującychwPolsce.Uwzględniamy:• Poziom rocznej inflacji – chodzi o sprawdzenie, czywzrost cenywdanymrokuniewynikałzchęciurealnieniaponoszonychopłat.Wprawdziewteoriifinansówlokalnych(King1984)argumentujesię,żepodnoszenieopłat,któreniewykazująelastycznościwobecinflacji,jestnadalzabiegiemtrudnympo-litycznie(nawetjeśliwrzeczywistościwzrostwyrównujetylkoinflację),aleczynniktenjestważnymwyjaśnieniemwzrostulubutrzymaniapoziomucenwdanymroku.

• Zmianypoziomuzamożnościgminywdanymroku–byćmożezaniechaniewzrostu cenwkonkretnym rokuwynika z faktu, że dochody samorządowewtymokresiewyraźniewzrosłyiwzwiązkuztymbudżetmiastamógłso-biełatwiejpozwolićnawyższedofinansowanieusługibezryzykazwiększenianierównowagibudżetowej.

• Zmiennespecyficznedlaposzczególnychbadanychusług:○ Wprzypadkuopłatyzawodęsątoczynniki,którewsposóbwyraźnywpły-

wają na koszty dostarczanej usługi. Takim czynnikiemmoże być ukoń-czenie dużej inwestycji (zwłaszcza z wykorzystaniem finansowania ze

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ66

środkówUniiEuropejskiej)skutkującekoniecznościądoliczaniadocenywysokichodpisówamortyzacyjnych.

○ Wprzypadkucenbiletówkomunikacjimiejskiejtakądodatkowązmiennąkontrolnąsązmianycenropy,mającesilnywpływnakosztyoperacyjneprzedsiębiorstwa.Wprzypadkupodwyżkicenropyrośniepresjanapod-wyżkęcenbiletów.

Uwzględnieniewpływuzmiennychkontrolnychjestmożliweprzyzastosowa-niumetodypanelowejregresjilogistycznej.Zajejpomocąbędziemymogliokre-ślić,któreczynnikizwiększająlubzmniejszająprawdopodobieństwodokonaniapodwyżki opłaty i jaką rolę odgrywająwśród nich zmienne odnoszące się cocykluwyborczego.Modeletestujemywkilkuwariantachzmiennejzależnej.Popierwsze,testujemywpływnasamfaktpodwyżki(zmiennązależnąjestzmiennazero-jedynkowa,gdzie0oznaczabrak,a1wystąpieniepodwyżki),a takżenaśredniąwysokośćpodwyżki(wtymdrugimprzypadkuposługujemysięmode-lamiregresjiliniowej).Podrugie,sprawdzamymodele,wktórychskupiamysięwyłącznienarokuwyborczym,atakżetakie,wktórychdodatkowowyróżniamyrokprzedwyborczyipowyborczy.Takierozróżnieniestosowalijużprzednaminiektórzyinnibadacze(Alesina1988;BlaisiNadeau1992;VeigaiVeiga2007;Benito,Guillamón,Rios2017).W modelach regresji panelowej na zastosowanie estymatorów dla danych

panelowych wpłynęła uzyskana statystyka testów ilorazu wiarygodności dlarho=0.Modeleoszacowaliśmyprzyzałożeniuwystępowaniaefektówlosowych.Wynikałotoprzedewszystkimzestałegocharakteruzmiennejzależnejdlaczęściobserwacji–miast,któredecydowałysięnacorocznepodwyżkistawekopłatlubwanalizowanymokresieutrzymywałyjednąstawkę.Przeprowadzeniemodelo-waniazużyciemefektówstałychbyłobywtakiejsytuacjiznacznieutrudnionelubwręczniemożliwe(Kohler,Kreuter2012).ZasadnośćprzyjętegopodejściawsparłydodatkowostatystykitestówJerry’egoHausmana(Hausman1978),któ-rewskazałynawiększąefektywnośćestymatorówdlamodelizefektamilosowy-miniżzefektamistałymi.Natomiast w modelach regresji liniowej nie zastosowaliśmy estymatorów

danychpanelowych,amodelbudowaliśmynawszystkichdostępnychobserwa-cjach,traktującjejakdaneprzekrojowe.Byłotopodyktowanewynikamidwóchtestów statystycznych, testu LM (Breuscha–Pagana) i F-testu (Walda), którejednoznaczniewskazująnaprzewagęmodeluregresjiliniowejnadmodelemre-gresjipanelowej(zefektamistałymilublosowymi).PrzyjętepostępowaniejestzgodnezsugestiamiKennedy’ego(2008).

3. Częstość i wysokość zmian wysokości opłat w poszczególnych latach

Prostaanalizazmianwysokościstawekwkolejnychlatachsugeruje,żezja-wiskocyklupolitycznegojestfaktem.Odnosisiętozarównodoczęstościdecy-zjiopodniesieniustawek(wlatachwyborczychdecyzjetakiesąpodejmowanerzadziej),jakidośredniejwysokościwprowadzanychpodwyżek(wlatachnie-będącychlatamiwyborówpodwyżkisązazwyczajwyższe).Biorącpoduwagę

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 67

średnie,wrokuwyborczymbardziejprawdopodobnajestobniżkaniżpodwyżkacenbiletówkomunikacjimiejskiej.Zależnościtewidaćnarycinach1–7.

0

20

40

60

80

100

W W+1 W+2 W+3

woda ścieki

Ryc. 1. Odsetek miast wprowadzających podwyżki cen wody i ścieków w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, miasta pow. 30 tys., średnia za lata 2010–2016

0,00

0,20

0,40

0,60

W W+1 W+2 W+3

woda ścieki

Ryc. 2. Średnia podwyżka cen wody i ścieków w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, miasta pow. 30 tys., średnia za lata 2010–2016 (zł)

0

10

20

30

40

50

W W+1 W+2 W+3

Ryc. 3. Odsetek miast podnoszących czynsze w mieszkaniach komunalnych w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, mnpp, średnia za lata 2010–2017

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ68

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

W W+1 W+2 W+3

Ryc. 4. Średnia podwyżka czynszu w mieszkaniach komunalnych w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, mnpp, średnia za lata 2010–2017 (zł)

0

10

20

30

40

50

W W+1 W+2 W+3

Ryc. 5. Odsetek miast podnoszących ceny biletów jednorazowych w komunikacji miejskiej w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, średnia za lata 2010–2017

–0,06

–0,04

–0,02

0,00

0,02

0,04

0,06

0,08

0,10

0,12

W W+1 W+2 W+3

Ryc. 6. Średnia podwyżka/obniżka cen biletów jednorazowych w komunikacji miejskiej w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, średnia za lata 2010–2017 (zł)

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 69

-10

10

30

50

W W+1 W+2 W+3

Ryc. 7. Odsetek miast wojewódzkich zmieniających wysokość opłaty parkingowej w zależności od momentu cyklu politycznego – ceny bieżące, średnia za lata 2003–2016

Pobieżneprzyjrzeniesięrycinom(dobardziejprecyzyjnejanalizyprzejdzie-mywkolejnymrozdziale)sugeruje,żecyklpolitycznywidocznyjestbardziejwprzypadkumieszkańkomunalnych,biletówkomunikacjimiejskiejiopłatpar-kingowychniżcenwodyiścieków.Jesttozgodneznaszymihipotezami2.2–2.4przedstawionymi w rozdziale metodycznym. W szczególności znaczenie masposóbustalania cenywody.Przedsiębiorstwoprzedstawiakalkulację cenynapodstawieregułzapisanychwustawieirozporządzeniu.Możliwościblokowaniapodwyżkiprzezradnychsąograniczone.Wniektórychprzypadkach jest tonaswójsposóbwygodne–radnimogągłośnozademonstrowaćswójsprzeciwwo-becpodwyżki,wyrazićgonawetwgłosowaniu,alepodwyżkaitakwchodziwży-cie,nietrzebawięcponosićfinansowychkonsekwencjizaniechania.Oczywiścienawetwtakiejsytuacjiwświadomościmieszkańcówczęść„winy”zapodwyżkęobciążaradnych,azwłaszczaprezydentamiasta,alekosztpolitycznymożebyćmniejszyniżwprzypadkupodwyżkiczynszuzamieszkaniakomunalne.Ponadto zgromadzoneprzez nas dane sugerują, że podwyżki są najczęściej

wprowadzanewpierwszejpołowiekadencji, a jużw trzecim jej rokudecyzjetakie podejmowane są znacznie ostrożniej.Także i tę zależnośćwidać przedewszystkimwodniesieniudoczynszów,opłatparkingowychibiletówkomunika-cjimiejskiej;wprzypadkuopłatzawodęiściekijestonaniezauważalna.

4. Czy istnieje cykl polityczny w opłatach za lokalne usługi publiczne? Model wyjaśniający

Wtejczęściartykułustawiamypytanie,czywidocznenawykresach1–6fluk-tuacje zmian stawek opłat są rzeczywiście efektem cyklu politycznego, a nieskutkieminnychzdarzeńbądźprocesów.Innymisłowy–czybiorącpoduwagęalternatywneczynnikiwyjaśniające,prawdopodobieństwodokonaniapodwyżkiopłatyw rokuwyborczym jest istotnie statystycznieniższeniżwpozostałychlatach?Dlakażdejzbadanychusługskonstruowaliśmymodellogistycznejregre-sjipanelowej,wktórejzmiennazależnamacharakterzero-jedynkowyiopisuje

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ70

samfaktdokonaniapodwyżkiopłaty.Wbardziejzłożonejwersjinaszegomodelurównanieregresjiprzyjmujeuogólnionąpostać:

wzrostopit = α1 · przedwyborczyit + α2 · wyborczyit + α3 · powyborczyit+β·Zit + vi + εit

gdzie:ioznaczagminę,t oznacza rok,wzrostopit jest zero-jedynkową zmienną zależną oznaczającą fakt wystąpie-nia podwyżki, przedwyborczyit,wyborczyit i powyborczyit są zero-jedynkowymizmiennymioznaczającymikolejneetapycykluwyborczego,Zitjestwektoremzmiennychkontrolnych,vijestindywidualnymefektemgminy,εitjestlosowymskładnikiemzakłócającym.Wynikimodelowaniapanelowegopotwierdzająobecnośćcyklupolitycznego

wopłatachzalokalneusługipubliczne.Zgodniezoczekiwaniamirokwyborczywyraźniezmniejszaprawdopodobieństwopodwyżekopłat.Zacznijmy odmodeli,w których koncentrujemy się na latachwyborczych,

pomijając przy tym zróżnicowanie między pozostałymi latami cyklu wybor-czego. Oczekiwaną zależność obserwujemy w przypadku wszystkich bada-nychprzeznasusług(por. tab.2). Jestonanajsłabszawprzypadkucenwody

Tab. 2. Czynniki wyjaśniające podwyżki opłat za usługi – znaczenie roku wyborczego (modele regresji panelowo-logistycznej)

Zmienne niezależne

Zmienna zależnaModel 1Wzrost ceny wody dla gospodarstw domowych

Model 2Wzrost stawki czyn-szu za mieszkanie komunalne

Model 3Wzrost ceny biletu komunikacji miejskiej

Ocena parame-tru β

eβOcena parame-tru β

eβOcena parame-tru β

eβ

Zmienna cyklu wyborczego• Rok wyborczy –0,822*** 0,439*** –1,519*** 0,219*** –1,848*** 0,158***Zmienne kontrolne• Inflacja• Zmiana zamożności• Duża inwestycja wodo-

ciągowa• Duża inwestycja kanali-

zacyjna• Zmiana ceny ropy

0,460***–0,159*–

–

nd

1,584***0,853*–

–

nd

0,318***–nd

nd

nd

1,374***–nd

nd

nd

––nd

nd

–

––nd

nd

–Istotność modelutest Chi-kwadrat

0,000 0,000 0,000

Logarytm wiarygodności –484,277 –252,104 –307,848N 924 455 763

Uwaga: *** – istotność na poziomie 0,001; ** – istotność na poziomie 0,01; * – istotność na poziomie 0,05.

Zmienne nieistotne na poziomie 0,05 oznaczono ‘– ‘; eβ – iloraz szans.

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 71

(prawdopodobieństwopodwyżkijestwrokuwyborczymdwuipółkrotnieniższeniżwinnychlatach),silniejszawprzypadkuczynszówzamieszkaniakomunalne(rokwyborczyzmniejszaprawdopodobieństwopodwyżkipięciokrotnie),anaj-silniejszawprzypadkubiletówkomunikacjimiejskiej(różnicaprawdopodobień-stwajestsześciokrotna).Istotneokazałysiętakżeniektórezezmiennychtraktowanychwnaszymmo-

delu jakozmiennekontrolne,ale ichwpływbyłzakażdymrazemniecosłab-szyniżwpływrokuwyborczego.Wprzypadkucenwodyprawdopodobieństwopodwyżki zwiększa wyższa inflacja, a zmniejsza wzrost zamożności budżetugminnego.Wprzypadku dwóch pozostałych opłat istotna jest tylko inflacja –jejwzrostzwiększaprawdopodobieństwopodwyżki.Wprzypadkukomunikacjimiejskiejpierwszytestowanymodelwskazywałnapodobnydoobserwowanegodla innychopłatwpływinflacji,alepodołączeniuzmiennejodnoszącejsiędocenyropypoziominflacjiutraciłistotnośćstatystyczną.Przejdźmyterazdomodeli,wktórychprzyglądamysiędokładniejposzcze-

gólnymokresomcykluwyborczego.Najważniejszekonkluzjewynikająceztychmodelisązbliżonedoomówionychpowyżej,alezauważamyteżpewneróżnice

Tab. 3. Czynniki wyjaśniające podwyżki opłat za usługi – znaczenie roku wyborczego, przedwyborczego i powyborczego (modele regresji panelowo-logistycznej)

Zmienne niezależne

Zmienna zależnaModel 1Wzrost ceny wody dla gospodarstw domo-wych

Model 2Wzrost stawki czyn-szu za mieszkanie komunalne

Model 3Wzrost ceny biletu komunikacji miejskiej

Ocena parame-tru β

eβOcena parame-tru β

eβOcena parame-tru β

eβ

Zmienne cyklu wybor-czegoRok przedwyborczyRok wyborczyRok powyborczy

1,013***–0,658**

2,753***–1,930**

––1,573***–

–0,207***–

1,106**–2,002***–

3,022**0,135***–

Zmienne kontrolneInflacjaZmiana zamożnościDuża inwestycja wodocią-gowaDuża inwestycja kanali-zacyjnaZmiana cen ropy

0,528***–

––

nd

1,696***–

––

nd

0,308**–

ndnd

nd

1,360**–

ndnd

nd

––

ndnd

–

––

ndnd

–Istotność modelu – test Chi-kwadrat

0,000 0,000 0,000

Logarytm wiarygodności –476,795 –252,054 –303,041N 924 455 763

Uwaga: *** – istotność na poziomie 0,001; ** – istotność na poziomie 0,01;* – istotność na poziomie 0,05.

Zmienne nieistotne na poziomie 0,05 oznaczono ‘– ‘; eβ – iloraz szans.

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ72

(por.tab.3).Wprzypadkucenwodymodelniewykazujeistotnościrokuwybor-czego,aleszansapodwyżkiwzrastaponaddwuipółkrotniewrokuprzedwybor-czym i prawiedwukrotniew rokupowyborczym.Ostateczny efekt jest zatempodobny–podwyżeknależysięspodziewaćwinnychlatach,niewroku,wktó-rymprzeprowadzonemająbyćwybory.Wdalszymciąguistotnyjestteżwpływinflacji,znikanatomiastistotnośćzmianyzamożnościgminy.Wprzypadkumieszkańkomunalnychwynikisąniemalidentycznejakwpo-

przednioomawianejtabeli2.Nadalzaznaczasięefektstatystycznyrokuwybor-czego (pięciokrotnie zmniejszającego szansę podwyżki), natomiast lata przed-ipowyborczenieodróżniająsięspecjalnieodinnychokresówcyklu.Wprzypadkucenbiletówkomunikacjimiejskiejdoopisanejjużzależnościujemnegowpływurokuwyborczegonaprawdopodobieństwopodwyżkidochodzijeszczeodwrotnyefektrokuprzedwyborczego(zwiększającegoszansępodwyżkidwuipółkrotnie).Także w przypadku modeli ujętych w tabeli 3 zmienne odnoszące się do

etapów cykluwyborczego są najsilniejszymi determinantami uwzględnionymiwmodelach,nawetpouwzględnieniuwpływuzmiennychkontrolnych.Zbliżonewynikiprzyniosłymodeleregresjiliniowejodnoszącesiędocyklu

politycznegomierzonegośredniąwysokościąpodwyżekopłatwróżnychlatach(por.tab.4).Takjakwpoprzednichmodelachregresjilogistycznej,rokwybor-czyokazałsięistotnympredyktorempodwyżek–ichwysokośćjestistotnieniż-szawrokuwyborczymniżwinnychlatach.Zależnośćtajestprzytymsilniejsza

Tab. 4. Czynniki wyjaśniające wysokość podwyżek opłat w poszczególnych latach – znaczenie roku wyborczego (modele regresji liniowej)

Zmienne niezależne

Model 1Średni wzrost ceny wody dla gospo-darstw domowych

Model 2Średni wzrost stawki czynszu za miesz-kanie komunalne

Model 3Średni wzrost ceny biletu komunikacji miejskiej

Y: % zmiana ceny wody między rokiem t-1 a t

Y: % zmiana stawki czynszu między rokiem t-1 a t

Y: % zmiana ceny biletu między rokiem t-1 a t

Zmienna cykluRok wyborczy –0,010* –0,042** –0,047***Zmienne kontrolneInflacjaZmiana zamożności (log)Duża inwestycja wodo-ciągowaDuża inwestycja kanali-zacyjnaZmiana cen ropy

0,009***––

–

nd

0,022***–nd

nd

nd

0,018*–nd

nd

–Adj. R2 0,11 0,09 0,18N 924 455 762Istotność modelu 0,000 0,000 0,000

Uwaga: dla zmiennych podano wartości parametru β; *** – istotność na poziomie 0,001; ** – istotność na poziomie 0,01; * – istotność na poziomie 0,05.

Zmienne nieistotne na poziomie 0,05 oznaczono ‘–‘.

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 73

niżwpływ inflacji, traktowanejw naszychmodelach jako zmienna kontrolna.Podobniejakwmodelachopisywanychwtabelach2i3,cyklwyborczyzazna-cza się najsilniejwprzypadku cenbiletówkomunikacjimiejskiej, a zdecydo-wanienajsłabiejwprzypadkucenwody(wtymostatnimprzypadkujestistotnystatystycznietylkonapoziomie0,05).Wmodelach,wktórychuwzględniliśmynie tylko sam rok wyborczy, ale także zmienne zero-jedynkowe oznaczającerokprzed-ipowyborczy,istotnośćcyklupolitycznegodlawysokościpodwyżekcenwodywogóle znikła (jedyną istotną zmiennąwyjaśniającąuwzględnionąwmodelupozostałwskaźnikinflacji).Wprzypadkucenbiletówautobusowychrokwyborczypozostałnajistotniejszązmiennąwyjaśniającą,nieudało sięna-tomiastzaobserwowaćznaczenia rokuprzed- ipowyborczego.Jeszcze inaczejwyglądasytuacjawmodeluodnoszącymsiędowysokościpodwyżekczynszówwmieszkaniachkomunalnych.Rokwyborczypozostałzmiennąistotną,aletylkonapoziomie0,05, jegowpływbyłsłabszyniżwskaźnika inflacji (por. tab.5).Rozróżnieniepomiędzypozostałymilatamicykluwyborczegookazałosięnie-istotnewewszystkichmodelachtestowanychwtejczęścianaliz.

Tab. 5. Czynniki wyjaśniające średnią wysokość podwyżki opłat za usługi – znaczenie roku wyborczego, przedwyborczego i powyborczego (modele regresji liniowej)

Zmienne niezależne

Model 1Średni wzrost ceny wody dla gospodarstw domowych

Model 2Średni wzrost stawki czynszu za mieszkanie komunalne

Model 3Średni wzrost ceny biletu komunikacji miejskiej

% zmiana ceny wody między rokiem t-1 a t

% zmiana stawki czynszu między rokiem t-1 a t

% zmiana ceny biletu między rokiem t-1 a t

Zmienne cyklu:Rok przedwyborczyRok wyborczyRok powyborczy

–––

––0,041*–

––0,047***–

Zmienne kontrolneInflacjaZmiana zamożności (log)Duża inwestycja wodocią-gowaDuża inwestycja kanaliza-cyjnaZmiana cen ropy

0,010***––

–

nd

0,022***–nd

nd

nd

––nd

nd

–Adj. R2 0,07 0,08 0,18N 924 455 762Istotność modelu 0,000 0,000 0,000

Uwaga: *** – istotność na poziomie 0,001; ** – istotność na poziomie 0,01; * – istotność na poziomie 0,05.

Zmienne nieistotne na poziomie 0,05 oznaczono ‘– ‘.

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ74

5. Podsumowanie i postulaty pod adresem przyszłych badań.

Przeprowadzone badanie potwierdziło występowanie cyklu politycznegowopłatachzausługi.Wpływlatwyborczychstaraliśmysiękontrolowaćinny-mipotencjalnymizmiennymiwyjaśniającymi,wodróżnieniuodwcześniejszychbadańprowadzonychnatentematwPolsce.Naprawdopodobieństwopodwyżkicenmawpływtakżepoziominflacji,awpojedynczychmodelachrównieżinneuwzględnionezmienne,aleznaczeniecykluwyborczegookazałosięnajwyższe.Cyklpolitycznynajsilniejzaznaczasięwprzypadkucenbiletówkomunikacji

miejskiej,niecosłabiejczynszówzamieszkaniakomunalne,astosunkowonaj-słabiejwprzypadkucenwody.Wnaszychrozważaniachteoretycznychsugero-waliśmy,żezróżnicowanietomożebyćwynikiemczterechczynników(ujętychwhipotezach2.1–2.4ipodsumowanychwcześniejwtab.1).Zestawienieposta-wionychhipotezzfaktycznymirezultatamipokazujetabela6.Nieumiemypre-cyzyjnieokreślić,któryzanalizowanychczynnikówmanajwiększeznaczenie,alewidzimy,żezróżnicowaniejestzgodnezprzewidywanymwświetlehipotezy2.3(formalnejswobodyustaleniaceny) ihipotezy2.4. (postrzeganejrolicenyitechnokratycznościversuspolitycznościjejstanowienia),awznacznymstopniutakżehipotezy2.2(„widoczności”opłaty).Znacząca jestzwłaszczaróżnicawsilecyklupolitycznegoodniesionegodo

cenwodyidwóchpozostałychbadanychusług.Dominująceznaczeniematutajquasi-technokratycznyprocesustalaniacenywody,która jestpochodnąkalku-lacji kosztów przestawianych przez jednostkę wykonującą usługę (np. spółkękomunalną).Ważne jest także, żezmiana taryfymożebyćwniektórychsytu-acjachwprowadzonapomimosprzeciwuradygminy.Wpewnymsensiestwarzatoszczególnąokazjędlaradnych–mogąonizademonstrowaćwyborcomswójsprzeciwwobecpodwyżki (głosującprzeciw),nieobawiającsię równocześnienegatywnychkonsekwencjiekonomicznychdlagminy,któremogłobywyniknąćzutrzymywaniataryfniepokrywającychkosztówwykonywaniausługi.

Tab. 6. Zróżnicowanie siły cyklu politycznego w przypadku poszczególnych usług – koncepcja wyjaśniająca

WodaCzynsze w mieszkaniach komunalnych

Bilety komunikacji miejskiej

Powszechność korzystania z usługi ++ 0 +Widoczność opłaty 0 0 ++Swoboda ustalania cen przez samorząd 0 + ++Postrzegana rola ceny w finansowaniu, technokratyczność versus polityczność zarządzania

0 + ++

Faktyczna siła cyklu politycznego + ++ +++

Zauważona różnica w sile cyklu politycznego w przypadku czynszóww mieszkaniach komunalnych i biletach komunikacji miejskiej łączy się

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 75

z kolei prawdopodobnie z powszechnością zainteresowania wyborców danąusługą i „widocznością” ceny.W przypadku czynszów powszechność ta jestmniejszazewzględuna stosunkowoniewielkiodsetekkomunalnychzasobówmieszkaniowychwwiększościpolskichmiast.Aleznaczeniemożemiećtakżeobecnewświadomościwielupolitykówlokalnych(nieobowiązującejużodkilkulat)ograniczenieprawnemaksymalnejwysokościczynszu.Wnaszymprzekonaniubadaniacyklupolitycznegowodniesieniudolokal-

nychusługpublicznychwPolscewymagająkontynuacji.Wszczególnościnieumiemynaraziepowiedzieć,jakiecechygminwzmacniająpodatnośćnawystę-powanietegozjawiska.Przypuszczamy,żenapojawianiesięcyklupolitycznego(lubjegobrak)wpływaćmogączynnikizarównoekonomiczne,jakipolityczne,a zwłaszcza intensywność konkurencji politycznej, ale hipotezy te wymagająjeszczepotwierdzenia.Wartobyłobyrównieżzbadaćstopieńskutecznościdziałańpolitykówwza-

kresiemanipulowaniamomentemwprowadzaniazmiancen.Czystosowaniesiędo zasady cyklu politycznego prowadzi do zakładanego sukcesu wyborczegoz większym prawdopodobieństwem niż w samorządach nieuwzględniającychrokuwyborczegowswojejpolitycecenowej?Skomplikowanametodycznieweryfikacjaopisanychwpowyższychakapitach

zależnościpowinnabyćprzedmiotemdalszychdociekańwprzyszłości.

Literatura

AkhmedovA.,ZhuravskayaE.,2004,„Opportunisticpoliticalcycles:Test inayoungdemocracysettings”,The Quarterly Journal of Economics,t.119,nr4,s.1301–1338.

Alesina A., 1988, Macroeconomics and Politics. NBER Macroeconomics Annual, Cambridge:MITPress.

AziewiczT., 1994,Rynek usług komunalnych w Polsce, Gdańsk: Instytut Badań nadGospodarkąRynkową.

BaleirasR.,CostaJ.,2004,„Tobeornottobeinofficeagain:Anempiricaltestofalocalpoliticalbusinesscyclerationale”,European Journal of Political Economy,t.20,nr3,s.655–671.

BlaisA., Nadeau R., 1992, „The electoral budget cycle”,Public Choice, t. 74, nr 4,s.389–403.

BenitoB.,BastidaF.,VincenteC.,2012,„Politicalbudgetcyclesinlocalgovernments”,Lex Localis – Journal of Local Self-Government,t.10,nr4,s.341–361.

BenitoB.,GuillamónM.-D.,RiosA.-M.,2017,„Theelectoralbudgetcycleonmunicipalwastecollectionexpenditure”,Applied Economics,t.49,nr41,s.4161–4179.

Blom-HansenJ.,BækgaardM.,SerritzlewS.,2014,„Taximitationsandrevenueshiftingstrategiesinlocalgovernment”,Public Budgeting and Finance,t.34,nr1,s.64–84.

BorgeL.E.,2000,„Chargingforpublicservices:thecaseofutilitiesinNorwegianlocalgovernments”,Regional Science and Urban Economics,t.30,nr6,s.703–718.

BrenderA.,2003,„TheeffectoffiscalperformanceonlocalgovernmentelectionresultsinIsrael:1989–1998”,Journal of Public Economics,t.87,nr9–10,s.2187–2205.

BrenderA.,DrazenA.,2005,„Politicalbudgetcyclesinnewversusestablisheddemocra-cies”, Journal of Monetary Economics,t.52,nr7,s.1271–1295.

PAWEŁSWIANIEWICZ,ANNAKURNIEWICZ76

DafflonB.,2015,„Chargingforlocalservices:whyandhow?AcriticalassessmentofSwisspracticesinthelasttwodecades”,w:J.Kim,J.Lotz,N.J.Mau(red.),Interaction Between Local Expenditure Responsibilities and Local Tax Policy, Rosendahls:DanishMinistry for EconomicAffairs and the Interior andTheKorea Institute ofPublicFinance.

Drazen A., Eslava M., 2005, Electoral Manipulation via Expenditure Composition: Theory and Evidence,NBERWorkingPaperSeries,WorkingPaper11085.

EryilmazF.,MercanM.,2015,„Politicalbudgetcycles:evidencefromTurkey”,Annals of the ‘Constantin BrancusI’ University of Targu Jiu Economy Series,r.2,s.5–14.

GuillamónM.D.,BastidaF.,BenitoB.,2013,„Theelectoralbudgetcycleonmunicipalpoliceexpenditure”,European Journal of Law and Economics,t.36,nr3,s.447–469.

Hausman J., 1978, „Specification tests in econometrics”, Econometrica, t. 46, nr 6,s.1251–1271.

Herczyński J., SobotkaA., 2013, Sieć szkół podstawowych I gimnazjów 2007–2012, Warszawa:IBE.

HoulbergK.,2007,The Fine Art of Creating Local Political Business Cycles – The Case of Danish Municipalities 1989 – 2005,paperforXVINordicConferenceforLocalGovernmentResearchinGothenburg,Sweden,23–25.11.2007.

KaleckiM.,1943,„Politicalaspectsoffullemployment”,Political Quarterly,t.14,nr4,s.322–330.

Kalecki M., 1968, „Trend and the business cycles reconsidered”, Economic Journal 78(310),s.263–276.

KennedyP.,2008,A Guide to Econometrics,wyd.6,Malden,MA:BlackwellPublishing.KhemaniS.,2004,„Politicalcyclesinadevelopingeconomy:Effectofelectionsinthe

Indianstates”,Journal of Development Economics,t.73,nr1,s.125–154.KingD.S.,1984,Fiscal Tiers: the Economics of Multi-Level Government,London:Allen

&Unwin.KneeboneR.,McKenzieK.,2001,“ElectoralandPartisanCyclesinFiscalPolicy:An

Examination of Canadian Provinces”, International Tax and Public Finance, t. 8,nr5–6,s.753–774.

KohlerU.,KreuterF.,2012,Data Analysis Using Stata,wyd.3,StataPress.Łukomska J., Swianiewicz P., 2015, Polityka podatkowa władz lokalnych w Polsce,

Warszawa:Municipium.McCubbinsM.,MouleE.,2010,„Makingmountainsofdebtoutofmolehills:Thepro-

cyclicalimplicationsoftaxandexpenditurelimitations”,National Tax Journal,t.63,nr3,s.603–622.

Mouritzen P.E., 1989, „The local political business cycle”, Scandinavian Political Studies,t.12,nr1,s.37–55.

MedinaL.,LemaD.,2004,„Electoralbudgetcycles:ThecaseoftheArgentineProvinces”,MPRAPaperNo.21504.

NordahusW.D.,1975,„Thepoliticalbusinesscycle”,Review of Economic Studies,t.42,nr2,s.169–190.

PeltzmanS., 1992, „Voters as fiscal conservatives”,Quarterly Journal of Economics, t.107,nr2,s.327–361.

PerssonT., Tabellini G., 1990,Macroeconomic Policy, Credibility and Politics, NewYork:HarwoodAcademicPublishers.

PolitowskaM.,2015,Mieszkaniowy zasób gminy w polityce miast na prawach powiatu, praca magisterska,UniwersytetWarszawski,WGiSR.

CYKLPOLITYCZNYWOPŁATACHZALOKALNEUSŁUGIPUBLICZNEWPOLSCE 77

RosenbergJ.,1992,„Rationalityandthepoliticalbusinesscycle:Thecaseoflocalgov-ernment”,Public Choice,t.73,nr1,s.71–81.

SakuraiS.,Menezes-FilhoN.,2008,„FiscalpolicyandreelectioninBrazilianmunici-palities”,Public Choice, t. 137,nr1–2,s.301–314.

SchneiderC.J., 2010, „Fightingwith one hand tied behind the back: Political budgetcyclesintheWestGermanstates”,Public Choice,t.142,nr1–2,s.125–150.

SedmihradskáL.,KubíkR.,HaasJ.,2011,„PoliticalbusinesscycleinCzechmunicipali-ties”,Prague Economic Papers,t.2011,nr1,s.59–70.

ShiM.,SvenssonJ.,2002,Conditional Political Budget Cycles,CEPRDiscussionPaperNo.3352.

SjahrirB.S.,Kis-KatosK.,SchulzeG.G.,2013,„PoliticalbudgetcyclesinIndonesiaonthedistrictlevel”,Economic Letters,t.120,nr2,s.342–345.

SwianiewiczP.,2008,„NowekoncepcjezarządzaniaipolitykimiejskiejwświadomościliderówlokalnychwPolsce”,w:S.Michałowski(red.),Przywództwo lokalne a kształ-towanie demokracji partycypacyjnej(s.473–483),Lublin:UMCS.

Swianiewicz P., 2011,Finanse samorządowe: koncepcje, realizacja, polityki lokalne, Warszawa:Municipium.

SwianiewiczP.,2017,„Urynkowienie,prywatyzacja i rekomunalizacja.Formydostar-czania lokalnychusługpublicznychwopiniachburmistrzówkrajóweuropejskich”,Samorząd Terytorialny,nr5,s.11–26.

TufteE.R.,1978,Political Control of the Economy,Princeton:PrincetonUniversityPress.WolmanH.,DavisB.,1980,Local Government Strategies to Cope with Fiscal Stress,

Washington:UrbanInstitute.VeigaL.G.,VeigaF.J.,2007,„Politicalbusinesscyclesat themunicipal level”,Public

Choice,t.131,nr1–2,s.45–64.