Fundacja im. Stefana Batorego

Seminarium „Przeciw korupcji”

Warszawa, 7 kwietnia 2004

---------------

Prawo, kodeksy etyczne a kultura:

Standardy etyki w życiu publicznym

doświadczenia brytyjskie

---------------dr Richard Jarvis

Podsekretarz

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Wielka Brytania

MATERIAŁ DLA UCZESTNIKÓW SEMINARIUM

2

Treść• Trzy pytania!• Standardy w życiu publicznym - tło• Brytyjskie przepisy antykorupcyjne• Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

– Zakres kompetencji– Skład– Uprawnienia– Metody pracy– Uwzględnione obszary i wyniki pracy– Siedem zasad życia publicznego– Wspólne kwestie– Obecny program prac

• Perspektywa OECD

3

Trzy pytania!

• Czy członek Parlamentu ma prawo do dochodu z innych źródeł?

• Czy premier może korzystać z odrzutowca wojskowego podczas podróży po kraju w czasie kampanii wyborczej?

• Jeden z ministrów prowadzi bujne życie osobiste, które nie schodzi z nagłówków gazet. Czy powinien podać się do dymisji?

4

„One właśnie (uwarunkowania moralne lub etyczne) decydują o kształcie naszego pomysłu na życie. Od nich zależy, co jesteśmy w stanie zaakceptować, co odrzucamy całkowicie, co uznajemy za godne podziwu, czym gardzimy. One mówią nam, czy wszystko toczy się zgodnie z założeniami, czy należy spodziewać się porażki. W relacjach międzyludzkich one decydują o naszych oczekiwaniach wobec innych i o wymiarze naszych zobowiązań wobec otoczenia. One kształtują nasze reakcje emocjonalne: na ich podstawie wiemy, z czego być dumny, czego się wstydzić, co wywołuje złość lub wdzięczność, co można wybaczyć, a czego nie. One tworzą nasz system norm w zachowaniach”.

Profesor Blackburn

Tło (1)

5

„Mimo iż granica dzieląca życie prywatne i obowiązki publiczne nigdy nie jest jasno określona i wyraźna, istnieje próg moralny, przekraczany zarówno przez tych, którzy przejmują władzę i zmieniają życie wielu poprzez działania publiczne, jak i tych, którzy zobowiązują się reprezentować wolę i dobro innych, pełniąc funkcję publiczną. Rodzi się odpowiedzialność, niejednokrotnie nowa odpowiedzialność; pojawiają się nowe konflikty moralne.”

Profesor Hampshire

Tło (2)

6

Tło (3) Fragment „Audytu strategicznego” (Strategic Audit), Biuro ds. Strategicznych przy

Kancelarii Premiera, grudzień 2003

7

Brytyjskie przepisy antykorupcyjne

• Ustawa z roku 1889 o zapobieganiu praktykom korupcyjnym w organach władzy państwowej (zakres: przekupstwo wśród przedstawicieli organów państwowych)

• Ustawa z roku 1906 o zapobieganiu praktykom korupcyjnym (zakres: łapownictwo stosowane wobec przedstawicieli sektorów prywatnego i państwowego)

• Ustawa z roku 1916 o zapobieganiu praktykom korupcyjnym (wprowadziła założenie, że korzyści czerpane przez urzędnika państwowego dzięki osobie dążącej do zawarcia umowy z danym urzędem lub będącej stroną takiej umowy uznaje się za przejaw korupcji, o ile nie zostanie wykazane, że jest przeciwnie)

• Przestępstwo karne według prawa zwyczajowego (od XVII wieku), polegające na nieprawidłowym postępowaniu urzędnika państwowego, lub nadużywaniu stanowiska

8

Komisja d.s Standardów w Życiu PublicznymUtworzenie

1994 – ogłoszenie na forum Parlamentu decyzji o powołaniu Komisji przez ówczesnego premiera Johna Majora ze względu na coraz bardziej powszechne obawy związane z niedopuszczalnym zachowaniem urzędników państwowych– Oferowanie członkom Parlamentu pieniędzy w

zamian za omawianie określonych spraw– Praktyki związane z powoływaniem następców

ministrów odchodzących na emeryturę– Nominacje przedstawicieli władz państwowych z

klucza politycznego

9

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Zakres kompetencji

„Badanie wszelkich obaw związanych z normami etycznymi obowiązującymi wszystkich urzędników państwowych i rozwiązaniami dotyczącymi ich działalności w obszarach handlu i finansów; opracowywanie projektów zmian gwarantujących najwyższy standard odpowiednich zachowań w życiu publicznym”

10

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Rozszerzenie zakresu kompetencji w roku 1997

„Weryfikacja kwestii związanych z finansowaniem partii politycznych, oraz przedstawianie projektów wszelkich zalecanych zmian”

11

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Skład (1)

Przewodniczący i członkowie Komisji są wybierani w drodze konkursu otwartego (z wyjątkiem trzech członków z nominacji politycznej) na trzyletnią kadencję, z możliwością jednokrotnego przedłużenia kadencji

Wsparcie zapewnia Sekretariat zatrudniający pięciu urzędników

12

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Skład (2)• Sir Nigel Wicks (Przewodniczący) (były Stały Sekretarz w Ministerstwie

Skarbu)• Rita Donaghy (była wysoka rangą przedstawicielka związków zawodowych)• Profesor Hazel Genn (wykładowca prawa na uczelni wyższej)• Sir Alistair Graham (Prezes Urzędu d.s Zażaleń związanych z pracą Służb

Policyjnych) • Dame Patricia Hodgson (Dyrektor Generalna Niezależnej Komisji ds. Mediów

Telewizyjnych)• Baronessa Maddock (polityk ugrupowania liberalnych demokratów)• Dame Rabbi Julia Neuberger (Dyrektor Generalna organizacji filantropijnej

działającej w obszarze ochrony zdrowia) • Rt Hon Gillian Shephard, członek Parlamentu (konserwatystka, była minister)• Rt Hon Chris Smith, członek Parlamentu (laburzysta, były minister)• Brian Woods-Scawen (były prezes wiodącej firmy w branży rachunkowości)

13

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Uprawnienia (1)

Wyjątkowy organ pod względem zakresu pełnionych funkcji i uprawnień:

• Bez statusu prawnego

ALE• Wywiera wpływ na pracę urzędów

państwowych• Działa w sposób wymuszający szacunek dla jej

prac• Jest siłą sprawczą zmian

14

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Uprawnienia (2)

Jest finansowana przez rząd Zjednoczonego Królestwa

Składa raporty na ręce premiera

ALESamodzielnie wybiera obszary prac i badańSamodzielnie wybiera świadkówSamodzielnie formułuje wnioskiPosiada status komisji stałej

15

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Uprawnienia (3)

• Nie posiada kompetencji organu śledczego• Nie angażuje się w sprawy związane z

oskarżeniami wobec określonych osób w następstwie niewłaściwych zachowań

• Nie ma prawa zmuszania świadków do składania zeznań

• Nie ma prawa nakazu sporządzania dokumentacji

• Nie ma prawa wprowadzania zaleceń w życie• Nie ma prawa zmuszania premiera do

podejmowania określonych działań

16

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Metody pracy

• Analiza bieżących spraw publicznych• Dobór tematów• Opracowania konsultacyjne otwarte na

komentarz opinii publicznej• Pisemny materiał dowodowy• Otwarte przesłuchania• Uwzględnianie całości informacji i materiału

dowodowego• Publikacja wniosków i rekomendacji

17

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Co sprawia, że ta metoda działa?

• Wsparcie ze strony mediów• Zachowanie większości urzędników

państwowych• Oczekiwania społeczne

18

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Dotychczasowe obszary prac

• Izba Gmin i Izba Lordów• Ministrowie i administracja publiczna• Finansowanie partii politycznych• Samorząd lokalny• Organy władzy państwowej bez statusu

ministerstw• Departamenty państwowej służby

zdrowia i lokalne jednostki budżetowe

19

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym Wyniki prac

• Pierwszy Raport - Standardy w życiu publicznym, 1995 • Drugi Raport – Lokalne jednostki budżetowe, 1996 • Trzeci Raport - Samorządy lokalne, 1997 • Czwarty Raport - Przegląd działalności prowadzonej przez zarządy

organizacji państwowych i lokalnych jednostek budżetowych, 1997 • Piąty Raport - Finansowanie partii politycznych w wielkiej Brytanii,

1998 • Szósty Raport – Wdrażanie standardów, weryfikacja pierwszego

Raportu, 2000 • Siódmy Raport – Normy etyczne w Izbie Lordów, 2000

• Ósmy Raport - Normy etyczne w Izbie Gmin, 2002

• Dziewiąty Raport – Dopuszczalne normy i granice zachowań w

państwowych władzach wykonawczych: ministrowie, doradcy specjalni i stałe słuzby administracji publicznej, 2003

20

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Wpływ formułowanych zaleceń

• Siedem zasad obowiązujących w życiu publicznym, zawartych w kodeksach etycznych wszystkich organów władzy państwowej

• Komisarz Parlamentarny ds. Standardów– Rejestracja prywatnych podmiotów finansowych– Zakaz pobierania wynagrodzenia za udział w debatach i

zadawania pytań w imieniu klientów• Komisja Specjalna ds. Standardów i Przywilejów

– Wybór przewodniczących i członków• Kodeks etyczny obowiązujący członków parlamentu, lordów

i doradców specjalnych• Komisarz ds. Stanowisk Publicznych -

Nominacje na stanowiska publiczne powinny być uzależnione wyłącznie od kompetencji i doświadczenia kandydatów

21

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Wpływ formułowanych zaleceń Ciąg dalszy…

• Ochrona ustawowa i kodeksy praktyki w obszarze ujawniania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów władzy państwowej (Ustawa z roku 1998 o ujawnianiu informacji o pracy organów władzy państwowej)

• Wymóg publicznej rejestracji posiadanego majątku przez przedstawicieli władz lokalnych (radnych)

• Rada ds. Standardów odpowiedzialna za ocenę i rozstrzyganie oskarżeń w kwestiach nieprawidłowych zachowań radnych i zalecanie odpowiednich działań dyscyplinarnych

• Powołanie Niezależnej Komisji Wyborczej z przejrzystymi zasadami dotyczącymi ujawniania darowizn o wartości powyżej 5 tysięcy GBP w skali kraju, oraz limitów wydatków publicznych ponoszonych przez partie polityczne.

22

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Siedem zasad obowiązujących w życiu publicznymBezstronność

Sprawujący funkcje publiczne powinni podejmować decyzje kierując się jedynie dobrem publicznym. Nie powinni kierować się chęcią

odniesienia korzyści finansowych dla siebie, krewnych czy przyjaciół.Niezawisłość

Sprawujący funkcje publiczne nie powinni stawiać się w sytuacji finansowej czy jakiejkolwiek innej zależności od osób trzecich lub od

organizacji, które mogłyby wpływać na sposób sprawowania ich funkcji publicznych .

ObiektywizmPodczas wypełniania obowiązków publicznych, takich jak obsadzanie

stanowisk publicznych, zawieranie kontraktów, rekomendowanie osób do nagród i innych korzyści, sprawujący funkcje publiczne powinni

kierować się kryteriami merytorycznymi.

23

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Siedem zasad obowiązujących w życiu publicznymCiąg dalszy...

OdpowiedzialnośćSprawujący funkcje publiczne odpowiadają przed społeczeństwem

za swoje decyzje i działania i muszą poddać się wszelkim odpowiednim dla ich stanowiska procedurom kontrolnym.

JawnośćSprawujący funkcje publiczne powinni podejmować decyzje i działać

tak jawnie, jak to jest tylko możliwe. Powinni podawać uzasadnienie swoich decyzji i ograniczać przepływ informacji tylko wtedy, gdy wyraźnie wymaga tego interes społeczny.

24

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym

Siedem zasad obowiązujących w życiu publicznymCiąg dalszy...

PrzywództwoSprawujący funkcje publiczne powinni promować i wspierać

realizację przedstawionych powyżej zasad, zaczynając od siebie i dając przykład innym.

UczciwośćSprawujący funkcje publiczne są obowiązani ujawniać wszelkie prywatne korzyści związane z zajmowanym stanowiskiem, oraz

podejmować działania służące rozstrzyganiu wszelkich konfliktów w sposób gwarantujący ochronę dobra publicznego.

Powyższe zasady znajdują zastosowanie we wszystkich sferach życia publicznego. Komisja sformułowała je w imię dobra wszystkich

osób podejmujących służbę na rzecz społeczeństwa.

25

Komisja d.s Standardów w Życiu Publicznym

Trzy mechanizmy

• Kodeksy etyki z uwzględnieniem Siedmiu Zasad życia publicznego

• Systemy wewnętrzne z niezależnym mechanizmem nadzoru

• Doradztwo i szkolenie (w tym szkolenia wprowadzające) służące promowaniu i wzmacnianiu świadomości standardów

26

Komisja ds. Standardów w Życiu PublicznymPrace bieżące

Dziesiąte studium

„Wyważenie wszystkiego, co najistotniejsze: wdrażanie norm etycznych w życiu publicznym”

Badanie adekwatności i wpływu stosowanych procedur w kontekście wdrażania poszczególnych zaleceń Komisji w obszarach:

Samorządu lokalnego, Państwowej służby zdrowia (National Health Service, NHS) i innych organów władzy państwowej;

jeżeli obciążenie związane z procedurami okaże się nadmierne lub nieadekwatne z punktu widzenia pożądanych rezultatów, utrzymanie standardów stanie pod znakiem zapytania.

27

Komisja ds. Standardów w Życiu PublicznymPrace bieżące

Badanie opinii publicznejOstatnia faza szeroko zakrojonego projektu badawczego służącego stwierdzeniu, jakie jest nastawienie społeczeństwa do standardów w życiu publicznym:

•Etap 1 – badanie jakościowe opinii publicznej w kwestii zachowań akceptowalnych i nieakceptowalnych (zamknięty)

•Etap 2 – opracowanie i test pytań szczegółowych do badania ilościowego (zamknięty)

•Etap 3 – badanie ilościowe na dużą skalę, służące zbadaniu opinii publicznej w kwestii zachowań osób sprawujących funkcje publiczne (prace w terenie zakończone, analizy trwają)

28

Perspektywa OECD

• Raport OECD z roku 2000, „Zaufanie do administracji państwowej” (Trust in Government): „Państwa członkowskie przyjmują zasadę ogólną, zgodnie z którą ochronę kultury w administracji publicznej uznaje się za priorytet.“

• Zalecenie Rady OECD z roku 1998 w kwestii poprawy norm etycznych obowiązujących w administracji państwowej: „Elementy składowe infrastruktury etyki to doradztwo, właściwe zarządzanie i kontrola”

29

www.public-standards.gov.uk

Komisja ds. Standardów w Życiu Publicznym