Wydanie 5

Zygmunt Niewiadomski | Zbigniew CieÊlakIrena Lipowicz | Gra˝yna Szpor

pod redakcjà Zygmunta Niewiadomskiego

Warszawa 2011

Prawoadministracyjne

Poszczególne rozdziały napisali:Zbigniew Cieślak – III, IV, VII pkt 4; Irena Lipowicz – II, V, VII pkt 2 i 3, XII, XIII;

Zygmunt Niewiadomski – I, VI, VII pkt 1; VIII; Grażyna Szpor – IX (aktualizacja Andrzej Szpor), X, XI (aktualizacja Andrzej Szpor)

Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opra co wa nie re dak cyj ne: Joanna Tyszkiewicz Opracowanie techniczne: Małgorzata Duda

Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka

© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,

kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.

ISBN 978-83-7620-995-1

LexisNexis Polska Sp. z o.o.Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa

tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68Infolinia: 22 572 99 99

Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92www.LexisNexis.pl, e-mail: biuro@LexisNexis.pl

Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.LexisNexis.pl

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

RoZdZIAł I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce (Zygmunt Niewiadomski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1. Początki nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym . . . . . . . 173. Lata powojenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

RoZdZIAł II. Istota administracji (Irena Lipowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221. Pojęcie administracji. Administracja publiczna a państwowa . . . . . . . . . . . . . 222. Władztwo administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

2.1. System trójpodziału władz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.2. Związanie administracji prawem. Prawo zewnętrzne a wewnętrzne . . . . . . 332.3. Legitymacja demokratyczna; efektywność i akceptacja jako źródła legitymacji

administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352.4. Administracja w społeczeństwie informacyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362.5. Administracja wobec wyzwań globalizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3. Rodzaje administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443.1. Administracja świadcząca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453.2. Administracja infrastruktury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4. Europeizacja prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

RoZdZIAł III. Istota i zakres prawa administracyjnego (Zbigniew Cieślak) . . . . 521. Ogólna charakterystyka prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532. Określenie prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553. Rodzaje norm prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

3.1. Normy regulujące właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593.2. Normy materialnoprawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593.3. Normy zadaniowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603.4. Normy określające prawne formy działania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

4. Zasady prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615. Odpowiedzialność w prawie administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

6 Spis treści

RoZdZIAł IV. Podstawowe instytucje prawa administracyjnego (Zbigniew Cieślak) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

1. Konstrukcje przepisów prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711.1. Przepisy uprawniające organy administracji publicznej do działania . . . . . 721.2. Przepisy odsyłające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 731.3. Przepisy prawne zawierające definicje legalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 741.4. Przepisy zawierające pojęcia niedookreślone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 741.5. Konstrukcja uznania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 761.6. Normy techniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 771.7. Preambuła . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 781.8. Ogólna charakterystyka procesu stanowienia prawa administracyjnego . . . 791.9. Ogólna charakterystyka procesu stosowania prawa administracyjnego . . . 79

1.10. Wykładnia przepisów prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 802. Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

2.1. Cel i zadania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 822.2. Właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 832.3. Kompetencja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 852.4. Organizacyjne i pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji . . . . . . 862.5. Uprawnienie i obowiązek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 892.6. Interes w prawie administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

3. Teoretycznoprawne konstrukcje nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . 903.1. Stosunek administracyjnoprawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.2. Publiczne prawa podmiotowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 923.3. Władztwo administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

RoZdZIAł V. Źródła prawa administracyjnego (Irena Lipowicz) . . . . . . . . . . . 951. Podział na prawo zewnętrzne i prawo wewnętrzne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 952. Rodzaje źródeł . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

2.1. Konstytucja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992.2. Umowa międzynarodowa jako źródło prawa międzynarodowego . . . . . . 1012.3. Ustawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1032.4. Rozporządzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1032.5. Zarządzenie i inne akty wewnętrzne organów centralnych . . . . . . . . . . 1052.6. Akty prawa miejscowego (lokalnego i ponadlokalnego) . . . . . . . . . . . . 106

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

RoZdZIAł VI. działy prawa administracyjnego (Zygmunt Niewiadomski) . . . . . 1091. Prawo ustrojowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

1.1. Pojęcie prawa ustrojowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1101.2. Prawo ustrojowe w systemie prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 110

2. Prawo materialne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1132.1. Pojęcie administracyjnego prawa materialnego i jego miejsce w systemie

prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1132.2. Podstawowe typy norm administracyjnego prawa materialnego . . . . . . . 115

3. Prawo procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Spis treści 7

3.1. Pojęcie prawa procesowego i jego relacje z prawem materialnym i ustrojowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

3.2. Historyczne korzenie polskiego prawa procesowego . . . . . . . . . . . . . . . 1203.3. Rodzaje postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

RoZdZIAł VII. Podmioty administrujące . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1291. Samorząd terytorialny (Zygmunt Niewiadomski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

1.1. Geneza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1291.2. Istota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1311.3. Struktura terytorialna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1341.4. Zadania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1361.5. Materialne zabezpieczenie realizacji zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1401.6. Organizacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1441.7. Nadzór . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1461.8. Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

2. Ustrój administracji rządowej (Irena Lipowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1802.1. Miejsce administracji rządowej w systemie administracji publicznej . . . . . . 1802.2. Prezydent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1862.3. Rada Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1882.4. Prezes Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1942.5. Ministrowie a działy administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1972.6. Centralne organy administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2002.7. Wojewoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2032.8. Inne podmioty administrujące . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

2.8.1. Pojęcie podmiotów administrujących i ich klasyfikacja . . . . . . . . . . 2052.8.2. Samorząd zawodowy i gospodarczy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2052.8.3. Agencje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2072.8.4. Zakłady publiczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

3. Zakład administracyjny (Irena Lipowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2094. Inne podmioty administrujące (Zbigniew Cieślak) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

RoZdZIAł VIII. Prawne formy działania administracji i ich sądowa kontrola (Zygmunt Niewiadomski). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

1. Klasyfikacja form działania administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2152. Zewnętrzne formy działania administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

2.1. Akt normatywny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2182.2. Akt administracyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2192.3. Przyrzeczenie administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2202.4. Umowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2212.5. Porozumienie administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2212.6. Działania materialne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

3. Wewnętrzne formy działania administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2234. Sądowa kontrola działalności administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

4.1. Zakres sądowej kontroli działalności administracji . . . . . . . . . . . . . . . . 224

8 Spis treści

4.2. Kontrola sądu pierwszej instancji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2254.3. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego . . 2304.4. Koszty postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 2324.5. Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . 232

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

RoZdZIAł IX. Status prawny pracowników administracji publicznej (Grażyna Szpor, aktualizacja Andrzej Szpor) . . . . . . . . . . . . . . . 234

1. Zatrudnienie w służbie publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2341.1. Pojęcia i podstawy prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2341.2. Ewolucja prawa urzędniczego w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2361.3. Modele obsadzania urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

2. Służba cywilna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2402.1. Uprawnienia i obowiązki członka korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . . 2402.2. Kariera członka korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2432.3. Organizacja służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

3. Pracownicy urzędów państwowych poza służbą cywilną . . . . . . . . . . . . . . . 2533.1. Kategoryzacja pracowników i urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2533.2. Obowiązki i prawa pracowników urzędów państwowych . . . . . . . . . . . . 2553.3. Przebieg kariery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

4. Służba zagraniczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2584.1. Skład i organizacja służby zagranicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2584.2. Prawa i obowiązki członków służby zagranicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . 2604.3. Przebieg kariery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

5. Pracownicy samorządowi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2655.1. Pojęcie pracownika samorządowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2655.2. Obowiązki i uprawnienia pracownika samorządowego . . . . . . . . . . . . . . 2665.3. Przebieg kariery . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

6. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

7. Urzędnicy w społeczeństwie informacyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

RoZdZIAł X. Terytorialne podstawy ustroju administracji publicznej (Grażyna Szpor) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

1. Pojęcie podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2762. Kryteria podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2773. Relacje między podziałem terytorialnym a ustrojem administracji . . . . . . . . . . 2774. Podstawy prawne podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2785. Zasadniczy podział terytorialny państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2796. Podział pomocniczy terytorium państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2807. Podziały specjalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2818. Obszary specjalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2819. Nazwy miejscowości i obiektów fizjograficznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

9Spis treści

RoZdZIAł XI. Kontrola administracji (Grażyna Szpor, aktualizacja Andrzej Szpor) . . . . . . . . . . . . . . . 287

1. Kontrola administracji publicznej – uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . 2871.1. Tradycje i perspektywy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2871.2. Definicje i klasyfikacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

2. Funkcje kontrolne organów przedstawicielskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2912.1. Funkcje kontrolne parlamentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2912.2. Funkcje kontrolne Prezydenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2912.3. Funkcje kontrolne samorządowych organów przedstawicielskich . . . . . . . 292

3. Kontrola sprawowana przez wyspecjalizowane instytucje niezależne od rządu . . 2933.1. Najwyższa Izba Kontroli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2933.2. Rzecznik Praw Obywatelskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2993.3. Rzecznik Praw Dziecka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3003.4. Prokuratura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3013.5. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych . . . . . . . . . . . . . . . . 3023.6. Państwowa Inspekcja Pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3033.7. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

4. Kontrola wewnętrzna w systemie administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3054.1. Kontrola wewnętrzna w jednostce organizacyjnej administracji publicznej . . 3064.2. Kontrola resortowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3084.3. Kontrola pozaresortowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

4.3.1. Funkcje kontrolne Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów . . . . . . 3104.3.2. Kontrola antykorupcyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3114.3.3. Funkcje kontrolne Ministra Finansów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3144.3.4. Kontrola skarbowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3154.3.5. Regionalne Izby Obrachunkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3164.3.6. Samorządowe Kolegia Odwoławcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3164.3.7. Funkcje kontrolne policji administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . 317

5. Kontrola sądownicza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3185.1. Sądy i trybunały – uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3185.2. Sądy administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3195.3. Sądy ubezpieczeń społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3195.4. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3205.5. Trybunał Konstytucyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3215.6. Trybunał Stanu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

RoZdZIAł XII. Transformacja ustrojowa i jej skutki dla nauki prawa administracyjnego (Irena Lipowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

1. Transformacja i jej skutki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3252. Problem władczości działania administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3263. Dylematy badawcze polskiej nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 3274. Podejście systemowe do badań nad administracją . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

10 Spis treści

RoZdZIAł XIII. Polska administracja publiczna w świetle standardów europejskich (Irena Lipowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

1. Europejski standard administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3341.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3341.2. Ogólny standard administracji demokratycznego państwa prawnego . . . . . 3371.3. Aktualne elementy unijnego standardu administracji . . . . . . . . . . . . . . . 3391.4. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej – prawo do dobrej administracji 344

2. Polska administracja rządowa w świetle standardów europejskich . . . . . . . . . 3483. Samorząd terytorialny – standard europejski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

3.1. Istota samorządu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3513.2. Kwestia zakresu działania samorządu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3523.3. Nadzór nad samorządem jako część jego standardu . . . . . . . . . . . . . . . 354

4. Polska administracja samorządowa w świetle standardów europejskich . . . . . . 356Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360

Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

Wykaz skrótów

BIP – Biuletyn Informacji PublicznejCBA – Centralne Biuro AntykorupcyjneDz.U. – Dziennik UstawEKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U.

z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.)GIODO – Główny Inspektor Ochrony Danych OsobowychGIP – Główny Inspektor Pracyk.k. – ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)k.p. – ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21,

poz. 94 ze zm.)k.p.a. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst

jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)k.p.c. – ustawa z 17 listopada z 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43,

poz. 296 ze zm.)k.s.h. – ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94,

poz. 1037 ze zm.)Karta – Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2007 C 303/1 ze zm.)KBN – Komitet Badań NaukowychKonstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483

ze sprost. i zm.)KRRiTV – Krajowa Rada Radiofonii i TelewizjiKRUS – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia SpołecznegoLexPolonica – Serwis Prawniczy LexisNexisM.P. – Monitor PolskiNFZ – Narodowy Fundusz ZdrowiaNIK – Najwyższa Izba KontroliNTA – Najwyższy Trybunał AdministracyjnyOLAF – Europejski Urząd ds. Zwalczania OszustwONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu AdministracyjnegoONSA i WSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Ad-

ministracyjnychOSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecz-

nychOTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; Zbiór Urzędowy, Seria Ap.p.s.a. – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-

cyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)PAN – Polska Akademia NaukPIP – Państwowa Inspekcja PracyRIO – Regionalne Izby Obrachunkowe RPEiS – „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”

12 Wykaz skrótów

RPO – Rzecznik Praw ObywatelskichSC – Służba CywilnaTUE – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE 2008 C 115/01)u.s.g. – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.) u.s.p. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)u.s.w. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)UAM – Uniwersytet Adama MickiewiczaUŁ – Uniwersytet ŁódzkiUMCS – Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej UMK – Uniwersytet Mikołaja KopernikaUWr – Uniwersytet WrocławskiZOZ – Zakład Opieki ZdrowotnejZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Wstęp

Niniejszy podręcznik jest kontynuacją zamysłu dostarczenia studentom prawa i ad-ministracji, a także innych kierunków studiów, na których wykładane jest prawo administracyjne, syntetycznej i uporządkowanej wiedzy z tego zakresu. Autorzy, w ślad za wcześniejszym czteroczęściowym podręcznikiem (Prawo administracyjne, części: ogólna, ustrojowa, procesowa i materialna, LexisNexis, Warszawa 2000–2004), zdecydowali się – wychodząc naprzeciw oczekiwaniom – na opracowanie synte-tycznego zarysu wykładu prawa administracyjnego, umożliwiając jednocześ-nie poszerzenie wiedzy poprzez odesłania do literatury specjalistycznej w każdym z rozdziałów.

Oczywiście objętość opracowania nie jest i nie może być jego podstawowym atu-tem. Dużo ważniejszy jest dobór materiału, bazujący na układzie przyjętym w przy-woływanym wyżej czteroczęściowym podręczniku, autorstwa – w zasadzie – tych samych osób. To zaś oznacza, że w podręczniku znalazły się te wszystkie treści, które składają się na część ogólną prawa administracyjnego (m.in. geneza i istota administracji oraz prawa administracyjnego, podstawowe instytucje tego prawa, jego źródła, podmioty administrujące oraz prawne formy ich działania), a nadto te treści, które w poprzednim podręczniku znalazły się w części ustrojowej i material-nej, z tym że jeśli chodzi o prawo materialne, to autorzy zrezygnowali z omówienia wybranych gałęzi tego prawa. Dynamika zmian prawa materialnego w Polsce po-woduje, że często regulacje prawne z tego zakresu stają się nieaktualne już w dacie wydania podręcznika. Jeżeli tak, to autorzy wyszli z założenia, że celowa jest ogólna jedynie charakterystyka norm prawa materialnego przez określenie ich podstawowych typów i miejsca w systemie prawa administracyjnego. Również za niecelowe autorzy uznali szczegółowe omawianie regulacji prawa procesowego, a to w związku z tym, że prawo to jest przedmiotem oddzielnego wykładu w pro-gramach poszczególnych kierunków studiów. Podobnie jak w przypadku prawa materialnego, prawo procesowe zostało poddane dużej syntezie. W rezultacie za-gadnienia związane z miejscem i znaczeniem zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w systemie prawa administracyjnego omówiono w rozdziale VI ni-niejszego podręcznika.

Opracowanie zostało podporządkowane wskazaniom przekształceń administracji publicznej w związku z transformacją ustrojową, jaka dokonała się w Polsce, oraz nowych wyzwań, w tym technologicznych, przed jakimi staje współczesna admini-

14 Wstęp

stracja. Na tym tle zostały zarysowane dylematy badawcze polskiej nauki prawa administracyjnego.

Oddawane właśnie do rąk Czytelników piąte już wydanie podręcznika ma, w za-myśle autorów, dostarczyć niezbędnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego, tak aby można się było swobodnie poruszać w gąszczu norm tego prawa. Nie bez przyczyny zatem autorzy skupiają się na podstawowych instytucjach prawa admi-nistracyjnego oraz przekształceniach współczesnej administracji publicznej i wyni-kających stąd konsekwencjach dla teorii prawa administracyjnego.

Ambicją zespołu autorskiego były przystępny tok wykładu i dyscyplina słowa, tak aby zrozumiale i syntetycznie przekazać to, co jest zapewne najważniejsze dla de-mokratycznego państwa – wartości, na jakich powinna się zasadzać współczesna administracja, oraz fundamentalne reguły jej funkcjonowania. W jakim stopniu ten cel został osiągnięty, odbiorcy ocenią sami.

Stan prawny podręcznika – 1 lipca 2011 roku.

Rozdział I

Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce

1. Początki nauki prawa administracyjnego

Początków nauki prawa administracyjnego można upatrywać w dalekiej przeszłości. Jednak dopiero podział władz nowoczesnego państwa na trzy

sfery: ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, dał podstawy do kształtowa-nia się nauki prawa administracyjnego. Wyodrębnienie wykonawczej funkcji państwa (administracji państwowej) spowodowało zapotrzebowanie na regulacje prawne z tego zakresu, a w ślad za tym na badanie tych regulacji.

Początki nauki prawa administracyjnego sięgają zatem okresu tworzenia nowo-czesnej organizacji państwa z jego wyodrębnioną funkcją wykonawczą. Proces ten rozpoczął się w drugiej połowie XVIII i na początku XIX w. Będąca wówczas synonimem administracji publicznej policystyka i związana z nią ściśle kamera-listyka jako nauka o finansach dla Skarbu Państwa – rozwijająca się w Niemczech i Francji – zrodziły wiedzę o administracji publicznej.

Wiedzy tej daleko jeszcze było do nauki prawa administracyjnego. Ówcześni bada-cze zajmowali się administracją publiczną w różnym ujęciu: z punktu widzenia ustroju państwa, nauk ekonomicznych, zarządzania, polityki administracyjnej, a nawet etyki i moralności. Wiedza o administracji publicznej stanowiła zatem kon-glomerat wielu dziedzin nauki. Nie miała wykształconych metod badawczych, a więc tego, co przesądza o wyodrębnieniu określonej dyscypliny naukowej. Nie-mniej jednak jej przedstawiciele koncentrowali swoje rozważania na zagadnieniach policji administracyjnej i w tym właśnie należy upatrywać początków kształtowa-nej później nauki prawa administracyjnego.

Polska myśl policystyczna, aczkolwiek nie tak rozwinięta jak w ówczesnych kra-jach Europy Zachodniej, miała wybitnych przedstawicieli. Byli nimi przede wszyst-

1

2

I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce 16

kim pisarze polityczni: Hugo Kołłątaj i Stanisław Staszic, ale także Wincenty Skrze-tuski, Hieronim Stroynowski, Antoni Popławski i Jan Fryderyk Nax.

Hugo Kołłątaj (1750–1812) i Stanisław Staszic (1755–1826) byli czołowymi re-formatorami doby Oświecenia. Ich traktaty, inspirowane myślą reformistyczno-nie-podległościową, poruszały najżywotniejsze sprawy ówczesnej Rzeczypospolitej, w tym problemy ustroju państwa opartego na trwałym rządzie i dobrze zorganizo-wanej administracji. Z bogatego dorobku polityczno-prawnego Hugona Kołłątaja na szczególną uwagę zasługują trzy dzieła: O poprawie Rzeczypospolitej, będące in-tegralną częścią szerszego traktatu Do Stanisława Małachowskiego, referendarza koronnego (1788–1789), Proces polityczny narodu polskiego, czyli układ Rządu Rze-czypospolitej (1790) oraz traktat filozoficzno-prawny Porządek filozoficzno-moralny (1810). Należy też odnotować udział Kołłątaja w opracowywaniu wielu ważnych ówcześnie aktów prawnych, takich jak Konstytucja 3 Maja czy Uniwersał Poła-niecki. Z kolei prace Stanisława Staszica: Uwagi nad życiem Jana Zamoyskiego (1787) i Przestrogi dla Polski (1790), powszechnie uważa się za inicjujące wielki ruch umysłowy Sejmu Czteroletniego.

Okres zaborów nie sprzyjał rozwojowi nauki polskiego prawa administracyjnego. Niemniej jednak powstawały prace bliższe kameralistyce (Fryderyk Skarbek, Ele-mentarne zasady gospodarstwa narodowego, 1820), później zaś, w drugiej połowie XIX w., podejmujące próby formułowania pojęć i konstrukcji z zakresu nauki admi-nistracji i prawa administracyjnego. Z ówczesnych teoretyków prawa administra-cyjnego należy wymienić przede wszystkim Antoniego Okolskiego i Józefa Bog-dana Oczapowskiego.

Antoni Okolski, doktoryzujący się na trzech uczelniach (Jena, Warszawa, Peters-burg), był profesorem prawa państwowego i administracyjnego Warszawskiej Szkoły Głównej. Jego największe osiągnięcie to trzytomowe dzieło Wykład prawa administracyjnego, obowiązującego w Królestwie Polskim (1880–1884) po raz pierw-szy przedstawiające w polskiej literaturze przedmiotu całość zagadnień prawa ad-ministracyjnego. Z kolei Józef Bogdan Oczapowski, absolwent uniwersytetu w Hei-delbergu, swoje zainteresowania koncentrował wokół prawa administracyjnego, nauki administracji i finansów publicznych. Zainteresowania te zaowocowały ta-kimi pracami, jak: Władza i układ państwa (1873) oraz Policyści zeszłego wieku i no-wożytna nauka administracji (1882).

Od ogólnych kwestii prawa administracyjnego i nauki administracji blisko już było do bardziej skonkretyzowanych zainteresowań, w szczególności problematyki sa-morządu terytorialnego. Teoretycy prawa administracyjnego drugiej połowy XIX w. poświęcili tej problematyce dużo uwagi. Już w 1873 r. ukazała się praca Aleksan-dra Rembowskiego O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa, a później praca Józefa Buzka Podstawy organizacji angielskiego samorządu (1902–1903).

Nurt badań szczegółowych, zapoczątkowany problematyką samorządu teryto-rialnego, jest utrzymywany w literaturze przedmiotu w pierwszych latach XX w. Wyrazem tego jest inne znaczące dzieło z 1913 r. Kazimierza Władysława Kuma-nieckiego, późniejszego profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, pt. Akt admini-stracyjny.

3

4

172. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym

Oceniając polską naukę prawa administracyjnego okresu zaborów, trzeba stwier-dzić, iż jest to przede wszystkim okres poszukiwań przedmiotu i metod badawczych tej dyscypliny. Poszukiwania te były jednak czymś więcej. Były poszukiwaniami metod rozwoju ziem polskich, tak aby silniejsze potencjałem materialnym i intelek-tualnym mogły się dźwignąć na niepodległość.

2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym

Odzyskanie przez Polskę niepodległości w 1918 r. tworzyło warunki do nie-skrępowanego cenzurą rozwoju nauki prawa administracyjnego. Rozwój ten

poszedł w dwóch kierunkach zapoczątkowanych w okresie zaborów: w kierunku badań nad podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego oraz badań szcze-gółowych. W pierwszych latach niepodległości zdecydowanie przeważało zaintere-sowanie podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego, owocujące przede wszystkim podręcznikami prawa administracyjnego. Do ważniejszych prac tego okresu należy zaliczyć trzytomowe Prawo administracyjne (1922) Feliksa Ochi-mowskiego, oparte na rozwiązaniach prawnych byłego zaboru rosyjskiego, ale zawierające także materiały prawnoporównawcze. Poza ramy podręcznika wy-chodziła praca Władysława Leopolda Jaworskiego (1865–1930), profesora Uni-wersytetu Jagiellońskiego, cywilisty i działacza politycznego, a później znanego i uznanego konstytucjonalisty i administratywisty, pt. Nauka prawa administracyj-nego. Zagadnienia ogólne (1924). Praca była wstępem do teorii prawa administra-cyjnego. Wszechstronna wiedza prawnicza i doświadczenie w działalności poli-tycznej autora spowodowały, że powyższe opracowanie, o znaczącej podbudowie filozoficznej, zbliżone było bardziej do nauki administracji niż nauki prawa admi-nistracyjnego. Zaprezentowane tam oryginalne i twórcze myśli autora dotyczyły przede wszystkim administracji i techniki administrowania, a dopiero w drugiej kolejności prawa administracyjnego. Zainteresowania W.L. Jaworskiego z jednej strony nauką administracji, z drugiej zaś prawem administracyjnym owocowały podręcznikami z każdej z tych dziedzin. Były to: Zarys polskiego prawa administra-cyjnego (1926) oraz Zarys nauki administracyjnej (1930).

Niezależnie od zainteresowania ogólnymi zagadnieniami nauki administracji i prawa administracyjnego, stanowiącymi krok naprzód w kształtowaniu nauki prawa administracyjnego w Polsce, rozwijały się jednocześnie badania nad szcze-gółowymi działami prawa administracyjnego. Wybitnym przedstawicielem nauki prawa administracyjnego, mającym m.in. zasługi w badaniach zarówno nad pod-stawowymi instytucjami prawa administracyjnego, jak i szczegółowymi dziedzi-nami prawa był Jerzy Stefan Langrod (1903–1991), wówczas profesor prawa ad-ministracyjnego Wolnej Wszechnicy Polskiej w Warszawie i Uniwersytetu Jagiellońskiego, a później, po drugiej wojnie światowej, uczony związany z francu-skim środowiskiem naukowym. Do znaczących prac Profesora należy zaliczyć m.in.: Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej (1938), Administracja obrony państwa (1939), Zarys administracji agrarnej w Polsce (1939). Jerzy Stefan Langrod był też autorem znaczącej monografii na temat samorządu terytorialnego:

5

6

I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce 18

Trzy lata samorządu terytorialnego Krakowa (1931–1933) na tle teorii prawa admi-nistracyjnego. Fakty i konkluzje (1934).

Problematyka samorządu terytorialnego była w literaturze dwudziestolecia mię-dzywojennego przedmiotem szczególnego zainteresowania. Powstały w tym za kresie liczące się prace, i to nie tylko w Polsce. Lista osób zajmujących się teorią sa morządu terytorialnego jest długa. Otwierają ją nazwiska Tadeusza Bigo (1897–1975) – pro-fesora Uniwersytetu Lwowskiego, Maurycego Zdzisława Jaroszyńskiego (1890–1974) – profesora Wolnej Wszechnicy Polskiej i Uniwersytetu Warszawskiego, Bohdana Wasiutyńskiego (1882–1940) – profesora Uniwersytetów Poznańskiego i Warszaw-skiego oraz Jerzego Panejki – profesora Uniwersytetu Stefana Batorego. Rozprawa B. Wasiutyńskiego Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych była czterokrotnie wznawiana (1925, 1928, 1933, 1937). Prace Tadeusza Bigo: Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego (1928) i Jerzego Panejki: Geneza i podstawy samorządu europejskiego (1926, 1934) na trwałe weszły do kla-syki teorii samorządu terytorialnego, stanowiąc inspirację do późniejszych badań, tym bardziej że znane były różnice poglądów tych autorów na miejsce samorządu w państwie. O ile Panejko traktował samorząd terytorialny jako organ państwa, o tyle Bigo zdecydowanie się temu przeciwstawiał. Bigo przypisywał odrębną pod-miotowość grupom społecznym zorganizowanym korporacyjnie.

Prezentując wówczas dwa różne kierunki teoretyczne, Bigo i Panejko byli zgodni w kwestiach najważniejszych. Obaj uważali samorząd za zdecentralizowaną admi-nistrację publiczną, określoną przez prawo pozytywne. Różnili się w kwestiach kwalifikacji prawnej podmiotu samorządu. Różnice miały zatem charakter formal-noprawny, chociaż nie były bez znaczenia. Był to bowiem spór o miejsce lokalnego społeczeństwa w państwie. Spór ten stanowił zresztą przez cały okres międzywo-jenny asumpt do prezentowania innych, pośrednich najczęściej, poglądów. Zróżni-cowanie poglądów było m.in. wynikiem różnych rozwiązań normatywnych w ów-czesnej Polsce, choć główna przyczyna leżała w zapatrywaniach na funkcję samorządu w państwie.

Podejmując próbę generalnej oceny dorobku przedwojennej literatury przedmiotu w zakresie samorządu terytorialnego, trzeba uznać ten dorobek za znaczący. Jego mocną stroną było wiązanie ustaleń teoretycznych z konkretnymi warunkami spo-łeczno-politycznymi i prawem pozytywnym.

Do dorobku polskiej literatury przedmiotu przełomu lat dwudziestych i trzydzie-stych nawiązuje w swych publikacjach Maurycy Jaroszyński. Upatruje w samorzą-dzie w większym stopniu instytucję demokratyzacji systemu politycznego, niż tech-nikę sprawowania administracji. Samorząd jest jego zdaniem nieodzownym uzupełnieniem demokracji parlamentarnej, uzupełnieniem szczególnie cennym dla szerokich warstw społecznych. Rozważania te wywarły wpływ na dalszy roz-wój teorii samorządu w Polsce, stanowiąc istotny przyczynek do formułowania teo-rii samorządu w pierwszych latach po drugiej wojnie światowej oraz po przemia-nach ustrojowych lat 1989–1990.

Niezależnie od dorobku w zakresie prawa administracyjnego i materialnego za znaczący należy też uznać dorobek ówczesnych administratywistów w zakresie po-

7

8

9

192. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym

stępowania administracyjnego. Dorobek ten był niewątpliwie determinowany osiągnięciami literatury przedmiotu państw zachodnich, w szczególności literatury austriackiej (np. podręcznik postępowania administracyjnego F. Taznera z 1922 r.). Już w 1923 r. Tadeusz Hilarowicz wydał pracę Środki prawne w polskim postępowa-niu administracyjno-prawnym, Jerzy Stefan Langrod wydał zaś w 1925 r. Zarys są-downictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa admini-stracyjnego w Polsce. Nieco później, bo w 1938 r., ukazuje się jego książka pt. Strona w postępowaniu administracyjnym.

Oddzielnym nurtem badawczym okresu międzywojennego były zagadnienia wy-właszczeń. Z dzieł poświęconych tej problematyce należy wymienić przede wszyst-kim monografię Mariana Zimmermanna Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego (1933) i późniejsze Polskie prawo wywłaszczeniowe (1939). Zaintereso-waniem cieszyła się również problematyka zakładu publicznego (m.in. W. Klono-wiecki, Zakład publiczny w prawie polskim, 1933) oraz orzecznictwa karno-admini-stracyjnego (M. Zimmermann, Art. 72 Konstytucji a dotychczasowe ustawodawstwo polskie, 1930).

Doktryna prawa administracyjnego dwudziestolecia międzywojennego zajmo-wała się zatem bogatym spectrum zagadnień prawa administracyjnego: ustrojo-wego, materialnego i procesowego. To właśnie wówczas stworzono podwaliny współczesnej nauki prawa administracyjnego, a jej przedstawiciele, początkowo pozostający pod wpływem literatury przedmiotu państw zaborczych, stawali się szybko badaczami i twórcami polskiego prawa administracyjnego, szczególne za-sługi kładąc dla rozwoju teorii samorządu terytorialnego.

Druga wojna światowa nie przerwała prac badawczych nad administracją i pra-wem administracyjnym, choć zamknięcie wszystkich polskich szkół wyższych istot-nie utrudniło prowadzenie badań naukowych. Co więcej, w ograniczonym zakre-sie, konspiracyjnie prowadzona była działalność dydaktyczna. Czyniono to, opierając się na podręcznikach okresu przedwojennego, ale podejmowano też próby wydawania nowych opracowań. Udanym tego typu przedsięwzięciem było wydanie w 1943 r. podręcznika prawa administracyjnego, napisanego przez Stani-sława Kasznicę, profesora prawa administracyjnego Uniwersytetu Poznańskiego. Ze względów konspiracyjnych autor ukrywał się pod pseudonimem dr A. Łużycki, a jako datę wydania podano rok 1938, a nie 1943.

Wykłady z prawa administracyjnego prowadzone były w obozach jenieckich dla oficerów. W oflagu w Murnau wykładał Franciszek Longchamps, a w innym oflagu dla oficerów polskich i francuskich wykłady prowadził Jerzy Stefan Langrod.

Z kolei na emigracji w Anglii nad kształtem administracji publicznej, a zwłaszcza samorządu terytorialnego, po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, pracował Maurycy Jaroszyński. Znalazło to wyraz w jego „londyńskim studium” z 1942 r. dotyczącym teoretycznych założeń samorządu ówczesnego państwa.

10

11