ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO - OFOPofop.eu/sites/ofop.eu/files/biblioteka-pliki/zasady_dialogu... ·...

ZASADY

DIALOGU SPOŁECZNEGO

DOKUMENT PROGRAMOWY RZĄDU PRZYJĘTY PRZEZ RADĘ MINISTRÓW

W DNIU 22 PAŹDZIERNIKA 2002 R.

Warszawa, 22 października 2002 r.

2

Spis tre ści

Rozdział I

WPROWADZENIE *

Rozdział II

CELE DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział III

ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO - ZAŁOŻENIA OGÓLNE *

Rozdział IV

FORMY DIALOGU SPOŁECZNEGO PROWADZONEGO PRZEZ RZĄD *

Rozdział V

OBOWIĄZKI PRZEDSTAWICIELI RZĄDU W RAMACH PROWADZONEGO DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział VI

ROLA TRÓJSTRONNEJ KOMISJI DS. SPOŁECZNO-GOSPODARCZYCH *

Rozdział VII

ROLA WOJEWÓDZKICH KOMISJI DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział VIII

KONSULTOWANIE PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH *

Rozdział IX

DIALOG SPOŁECZNY W SYTUACJACH NAPIĘĆ SPOŁECZNYCH *

Rozdział X

KOORDYNACJA I SPÓJNOŚĆ DZIAŁAŃ RZĄDU *

3

Rozdział I

WPROWADZENIE

Dokument ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO został opracowany w celu określenia reguł

prowadzenia dialogu społecznego przez rząd SLD-UP-PSL oraz sposobów jego współdziałania z

partnerami społecznymi działającymi w oparciu o różne podstawy prawne i w różnych obszarach życia

publicznego. Rząd uznaje za wskazane, aby podstawowe zasady dokumentu stały się wytyczną

działania kolejnych rządów, także w przyszłości, o ile rządy te potwierdzą wolę ich stosowania.

Dokument ten określając zasady prowadzenia dialogu społecznego prezentuje je w dwóch wymiarach:

• zewnętrznym - poprzez zdefiniowanie podstawowych reguł współdziałania administracji

rządowej z partnerami społecznymi,

• wewnętrznym - poprzez określenie reguł obowiązujących przedstawicieli administracji

rządowej w stosunkach z partnerami społecznymi.

1. Rząd opowiada się za szerokim rozumieniem pojęć dialog społeczny i partner społeczny. Tak

rozumiany dialog społeczny dotyczy przedstawicielstw środowisk społecznych istotnych dla

funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego i Państwa, które działają w oparciu o różne

podstawy prawne, mają różne uprawnienia i cele działania. Mimo tego zróżnicowania

partnerzy ci stanowią, obok partii politycznych, społeczną podstawę demokracji w Polsce.

2. W związku z powyższym dla potrzeb niniejszego dokumentu, dialog ten obejmuje przede

wszystkim:

• dialog w obszarze zbiorowych stosunków pracy i polityki społeczno-gospodarczej (tradycyjny

dialog społeczny z udziałem związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz władz

publicznych),

• dialog obywatelski (dotyczy głównie organizacji obywatelskich - stowarzyszeń, fundacji

działających na rzecz istotnych interesów społecznych oraz interesu publicznego),

• dialog z udziałem przedstawicielstw samorządów (dotyczy reprezentacji wspólnot

terytorialnych, zawodowych i gospodarczych i ich kompetencji w zakresie wykonywania zadań

publicznych).

W związku z szerokim ujęciem dialogu społecznego, należy uznać, że podstawowy zakres

podmiotowy partnerów społecznych - partnerów władz publicznych określa art. 12 Konstytucji RP

stwierdzający, że "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków

zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich,

innych zrzeszeń oraz fundacji".

Niezwykle istotne znaczenie dla prawnych podstaw dialogu społecznego ma art. 20 Konstytucji RP,

który mówi, że "społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej,

4

własności prywatnej oraz solidarności dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę

ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Wymieniony przepis konstytucyjny odnosi się

przede wszystkim do dialogu społecznego rozumianego tradycyjnie. Stanowi on obecnie bardzo

istotny i najbardziej widoczny rodzaj dialogu, ale nie jest on jedyny i nie może zdominować innych

rodzajów dialogu administracji publicznej ze społeczeństwem.

Należy podkreślić, iż w świetle zapisów Konstytucji dialog społeczny nie jest prawem władzy

publicznej, lecz przede wszystkim jej konstytucyjnym obowiązkiem.

Poza regulacją konstytucyjną, z natury ogólną, zasadniczą prawną wytyczną dla prowadzenia dialogu

społecznego przez Radę Ministrów, jej członków i przedstawicieli administracji rządowej jest ustawa o

działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. Nr 82 z 1999 r. poz. 928 z późn.

zm.). W art. 38 ust. 1 stwierdza ona, że "(...) w celu realizacji swoich zadań minister kierujący

określonym działem współdziała, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach, oraz w

zakresie wynikającym z potrzeb danego działu z (...) organami samorządu terytorialnego, jak również

organami samorządu zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych

organizacji społecznych i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych".

Należy więc przyjąć, że dla administracji rządowej partnerami społecznymi są organizacje i

środowiska wymienione w tej regulacji. Z tymi partnerami społecznymi, z poszanowaniem ich

zróżnicowanych uprawnień i reprezentatywności w sprawach przez prawo im przypisanych, na mocy

odpowiednich przepisów oraz ze względu na zdecydowane przekonanie o celowości takiego

postępowania, Rada Ministrów pragnie prowadzić dialog na rzecz rozwoju kraju oraz utrzymania

pokoju społecznego.

Znaczenie partnerów społecznych i dialogu społecznego w prowadzonej przez rząd polityce polega w

szczególności na tym, że:

• związki zawodowe - wykonują zadania związane z przestrzeganiem prawa pracy, w tym

przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także ustalaniem polityki społeczno-

gospodarczej, w tym w zakresie wynagrodzeń i świadczeń socjalnych, w szczególności w

ramach Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i poprzez ustawowo określony

tryb konsultacji społecznych,

• organizacje pracodawców - współuczestniczą w ustalaniu polityki społeczno-gospodarczej, w

tym w zakresie wynagrodzeń i świadczeń socjalnych, w szczególności w ramach Trójstronnej

Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i poprzez ustawowo określony tryb konsultacji

społecznych,

• społeczno-zawodowe organizacje rolników, a także samorząd gospodarczy współpracują z

administracją publiczną na rzecz tworzenia warunków rozwoju gospodarczego,

5

• samorząd terytorialny realizuje znaczącą część zadań i programów publicznych, a

przedstawiciele środowisk samorządowych poprzez udział w Komisji Wspólnej Rządu i

Samorządu Terytorialnego współokreślają reguły ich wykonywania,

• korporacje zawodowe wykonują istotną część zadań publicznych w ramach m.in. działań na

rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego, obrotu prawnego, zdrowia publicznego itp.,

• organizacje pozarządowe współuczestniczą w wypracowywaniu i realizacji programów

inicjowanych przez władze publiczne oraz uzupełniają działania administracji publicznej tam,

gdzie nie jest ona w stanie samodzielnie wypełnić ważnych społecznie zadań,

• przedstawiciele środowisk zawodowych i twórczych przyczyniają się, poprzez współdziałanie

z administracją rządową, do kształtowania warunków rozwoju społecznego, naukowego i

kulturalnego kraju.

W expose Prezesa Rady Ministrów Leszka Millera podkreślono wolę wznowienia przez rząd

przerwanego dialogu społecznego, w tym w ramach trójstronnego porozumienia rząd - pracodawcy -

związki zawodowe. Zgodnie z koalicyjnym porozumieniem programowym SLD-UP-PSL - otwarcie na

dialog społeczny, współdziałanie z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i partnerami

społecznymi, ma szczególne znaczenie dla umocnienia demokratycznego charakteru państwa,

zaufania obywateli do jego instytucji, efektywnej kontroli administracji publicznej.

Opracowanie Zasad Dialogu Społecznego wymagało przeanalizowania:

1. Współczesnych przesłanek dialogu społecznego, wynikających z ustaleń nauk społecznych,

dokumentów międzynarodowych oraz polityki państw demokratycznych;

2. Podstawowych pojęć występujących współcześnie w debacie publicznej, odnoszących się do

współpracy i współdziałania administracji publicznej z zorganizowanymi reprezentacjami

społeczeństwa, w tym istniejących form takiej współpracy;

3. Prawnych podstaw dialogu społecznego, prowadzonego w Polsce oraz wybranych

najważniejszych instytucji tego dialogu;

4. Aktualnego stanu dialogu społecznego w Polsce.

5. Powyższa analiza uzupełniona została opisem najważniejszych współcześnie stosowanych

form i metod prowadzenia dialogu społecznego. Ma on stanowić, praktyczne i zalecane

administracji rządowej, narzędzie prowadzenia dialogu, uwzględniające specyfikę

poszczególnych dziedzin życia.

Analizy zagadnień związanych z dialogiem społecznym zawierają:

• Załącznik nr 1 : Dialog społeczny - istota, poj ęcia, metody

• Załącznik nr 2 : Podstawy prawne dialogu społecznego w Polsce i jego ocena

6

Rozdział II

CELE DIALOGU SPOŁECZNEGO

1. Podstawowe cele prowadzenia dialogu społecznego, akceptowane przez rząd to:

1.1 Uspołecznienie mechanizmów podejmowania decyzji w celu uwzględnienia

zróżnicowanych punktów widzenia partnerów społecznych, którzy w demokratycznym

państwie posiadają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a także

przeciwdziałanie eliminacji istotnych społecznych interesów z debaty publicznej i

uzyskiwanie dzięki temu społecznego przyzwolenia dla prowadzonej polityki;

1.2 Równoważenie społecznych interesów, w celu zagwarantowania, że

wprowadzane przez rząd rozwiązania nie służą jedynie wąskim grupom zawodowym i

społecznym, ale przyczyniają się do realizacji interesu publicznego. W szczególności

rozważenia, w ramach dialogu prowadzonego przez organy administracji, wymaga

interes publiczny, a także interes słabiej zorganizowanych grup społecznych

(podatnicy, konsumenci usług publicznych jak np. pacjenci, uczniowie) oraz osób o

niskim statusie materialnym;

1.3 Przygotowanie lepszych jakościowo rozwiązań w dziedzinie polityki społeczno-

gospodarczej poprzez uzyskanie szerszej i wielowymiarowej wiedzy na temat

problemów, które są przedmiotem proponowanych przez rząd rozwiązań oraz

prowadzenie stałej debaty ze społeczeństwem, pozwalającej na wyjaśnienie istoty

proponowanych rozwiązań, a także na takie jej ukierunkowanie, które pozwala na

poszerzenie społecznej akceptacji dla tych rozwiązań;

1.4 Przygotowanie partnerów społecznych i społeczeństwa do efektywnego

wdrażania programów polityki publicznej, proponowanych przez rząd oraz skłonienie

ich do podjęcia współodpowiedzialności za wzajemnie uzgodnione programy działań

oraz do zaangażowania się na rzecz upowszechnienia, promocji i realizacji tych

programów w celu realizacji interesów ogólnospołecznych;

1.5 Uzupełnienie tradycyjnych form kontroli administracji publicznej (parlament,

specjalistyczne organy kontroli, środki masowego przekazu), w celu przeciwdziałania

alienacji administracji publicznej w stosunku do społeczeństwa.

Efektem dialogu społecznego powinny być z jednej strony pokój społeczny, z drugiej zaś trwały i

zrównoważony rozwój kraju i społeczeństwa.

Należy podkreślić, że regulacje prawne i programy tworzone według zasad dialogu społecznego

legitymizuje poparcie i porozumienie stron dialogu.

7

Rozdział III

ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO - ZAŁO ŻENIA OGÓLNE

1. Dialog społeczny prowadzony przez administrację rządową powinien być wynikiem przemyślanej

wizji i strategii wykorzystania go dla efektywnego prowadzenia polityki rządu, poprawy jakości

rządzenia oraz wzmocnienia mechanizmów demokratycznych w państwie. Dialog społeczny nie

powinien być wyłącznie wynikiem bieżących potrzeb, a zwłaszcza presji sytuacji konfliktowych.

2. W interesie rządu jest, aby partnerzy społeczni aktywnie działali na rzecz artykułowania swych

interesów wobec władz publicznych w sposób zorganizowany oraz zgodny z porządkiem prawnym.

Dotyczy to w szczególności organizacji pozarządowych działających na rzecz interesu publicznego

oraz dobra wspólnego. Przedstawiciele rządu i administracji rządowej powinni podejmować niezbędne

działania legislacyjne, organizacyjne oraz w zakresie polityki informacyjnej sprzyjające takim

działaniom partnerów społecznych. Należy wskazać, iż partnerzy społeczni mają prawo inicjowania

programów publicznych, uczestnictwa w programowaniu sposobów rozwiązywania problemów

społecznych. Rząd uznaje to prawo, mając na względzie znaczenie oddolnych inicjatyw

obywatelskich.

3. Podstawowymi warunkami efektywnej instytucjonalizacji dialogu społecznego jest stworzenie:

3.1 Podstaw prawnych dialogu społecznego - istotne obszary dialogu społecznego są

w polskim prawodawstwie uregulowane, ale istnieją także obszary, w których dialog

oparty jest o porozumienia społeczne. Niezależnie od tego czy uznaje się znaczenie

regulacji ściśle prawnej czy dopuszcza się organizowanie dialogu społecznego w

oparciu o porozumienia, istotne jest, aby:

• każdorazowo precyzyjnie i w jednolity sposób określić

podstawowe reguły tego dialogu, tj. prawa i obowiązki

partnerów dialogu, w tym administracji rządowej jako partnera

dialogu społecznego, zasady dokonywania uzgodnień i

podejmowania decyzji, a także wymiany informacji,

• ściśle określić co jest przedmiotem dialogu i jakie są jego

podmioty, a także sposoby wprowadzania w życie i

monitorowania dokonanych uzgodnień.

Istotną zasadą działań administracji publicznej w państwie prawa jest to, że działa ona

na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta dotyczy także, działań rządu w

obszarze dialogu społecznego.

3.2 Podstaw politycznych dialogu społecznego - wymaga to przede wszystkim:

8

• równego traktowania partnerów społecznych, z uwzględnieniem ich

zróżnicowanych uprawnień i funkcji, które wypełniają w życiu społecznym,

• prowadzenia dialogu społecznego przez administrację publiczną w dobrej

wierze,

• uznania przez partnerów społecznych faktu posiadania przez rząd

legitymizacji demokratycznej,

• wzięcia przez partnerów społecznych odpowiedzialności za wynik

dokonanych przez nich uzgodnień, w stopniu proporcjonalnym do

przyznanych im uprawnień.

Za nieodzowne "minimum dialogu społecznego" należy uznać prezentowanie opinii

publicznej przygotowywanych propozycji działania administracji rządowej, w celu

rozeznania społecznych opinii i nastawień do tych propozycji.

Działanie administracji publicznej oparte wyłącznie o hierarchiczny stosunek

administracyjno-prawny, jest w państwie demokratycznym zarówno nieuprawnione,

jak i nieskuteczne. Współpraca z partnerami społecznymi realizowana może być

poprzez zasięganie opinii, dokonywanie regularnych i wspólnych przeglądów polityki

publicznej, udział partnerów społecznych w pracach zespołów międzyresortowych i

rad doradczych przy organach administracji rządowej.

W tych obszarach polityki rządu, w których ze względu na bezpieczeństwo publiczne i

bezpieczeństwo państwa oraz szczególnie ważny interes gospodarczy państwa udział

partnerów społecznych w wypracowaniu rozwiązań nie jest w pełni możliwy i

wskazany, za szczególnie istotne uznać należy uzasadnienie prowadzonych działań

poprzez politykę informacyjną.

3. 3 Podstaw społecznych dialogu społecznego - istotne dla sprawności i

efektywności prowadzonego przez administrację rządową dialogu, jest organizowanie

się partnerów społecznych w wiarygodne, spójne i reprezentatywne dla określonych

kategorii interesów społecznych podmioty. Takie organizowanie się partnerów

społecznych ułatwia prowadzenie dialogu społecznego w sposób niezakłócający

sprawnego funkcjonowania administracji publicznej i czyni go społecznie

akceptowanym. Słabe organizacje partnerów społecznych to istotny problem braku

społecznych podstaw dialogu. Dlatego też wspólnym interesem rządu i organizacji

partnerów społecznych jest rozwój szeroko rozumianego społeczeństwa

obywatelskiego.

Rząd nie podejmując żadnych działań mających na celu odgórne i administracyjne

stymulowanie procesów integrowania się partnerów społecznych, będzie im sprzyjał,

o ile nie naruszają naturalnego pluralizmu społecznego i nie mają na celu

9

ograniczenia uprawnień obywateli, wolności prowadzenia działalności gospodarczej,

wolności wykonywania zawodu czy też ograniczania rzeczywistej równości i

konkurencji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym.

4. Rząd wspierał będzie wszelkie inicjatywy, w tym ustawodawcze, zapewniające reprezentatywność i

wiarygodność struktur i partnerów dialogu społecznego.

5. Należy przeciwdziałać nadmiernemu koncentrowaniu uprawnień władczych i konsultacyjnych w

rękach wybranych grup społecznych i zawodowych oraz reprezentujących je organizacji. Zasadą

dialogu społecznego powinno być jak najszersze dążenie do równoprawnego traktowania partnerów

społecznych tam, gdzie występują oni w podobnych rolach i w sprawach ogólnospołecznych. Zasadę

równego traktowania partnerów społecznych wwodzi się z konstytucyjnej zasady równości wobec

prawa. Zasada ta nie oznacza, że wszyscy partnerzy powinni mieć jednakowe prawa i być traktowani

przez władze publiczne w identyczny sposób, bez uwzględnienia prawnie określonych funkcji, jaki

partnerzy społeczni wypełniają w życiu publicznym. Zasada ta oznacza, że jednakowe prawa i

obowiązki dotyczą podmiotów należących do poszczególnych kategorii partnerów społecznych.

6. Należy podkreślić odpowiedzialność administracji rządowej za ochronę interesów słabiej

zorganizowanych grup społecznych, wspólnot terytorialnych o mniejszych zasobach organizacyjnych i

finansowych. Jednocześnie podkreślić należy znaczenie dialogu środowiskowego z ograniczonym, ze

względu na przedmiot, kręgiem organizacji, jeżeli kwestie mają charakter środowiskowy i

specjalistyczny. Nie jest jednak właściwe odrywanie dialogu środowiskowego od ogólnych reguł

ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego kraju.

7. Rząd jest zainteresowany wyłonieniem się reprezentatywnych przedstawicieli środowisk organizacji

pozarządowych, z którymi mógłby prowadzić efektywny dialog. Brak takich przedstawicielstw utrudnia

współdziałanie administracji rządowej w ramach podejmowanego dialogu obywatelskiego.

8. Dialog społeczny jest istotną wartością życia publicznego w państwie demokratycznym.

Jednocześnie wszyscy uczestnicy tego dialogu muszą mieć świadomość jego granic. Granicami tymi

są przede wszystkim:

8.1 konstytucyjny ustrój państwa i ustawowo określone kompetencje organów

państwa,

8.2 sprawne funkcjonowanie instytucji państwowych,

8.3 istnienie sfer polityki państwa, w których dialog społeczny musi mieć charakter

ograniczony ze względu na interes publiczny.

10

Rozdział IV

FORMY DIALOGU SPOŁECZNEGO PROWADZONEGO PRZEZ RZ ĄD

1. Zasady prowadzonego przez rząd dialogu społecznego będą się różniły w zależności od tego czy

występuje następująca jego forma:

1.1 Lobbing (rzecznictwo interesów) - jego celem jest uzyskanie pożądanych przez

partnerów społecznych rozwiązań i decyzji organów państwa. Dopuszczając w

demokratycznym państwie tę formę artykulacji interesów rząd musi zagwarantować,

także w drodze prawnej, aby nie naruszała ona zasad prawa, jawności podejmowania

decyzji oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne.

1.2 Reprezentacja - jej celem jest umożliwienie uczestnictwa w procesie decyzyjnym

reprezentantów społeczeństwa, które organizuje się na różnej podstawie (zawodowej,

terytorialnej, światopoglądowej). Podstawową formą reprezentacji interesów powinno

być efektywne uczestnictwo partnerów społecznych w instytucjach o charakterze

opiniodawczo - doradczym. Instytucje te mogą mieć charakter stały, jak i być

powoływane do rozwiązywania konkretnych problemów społeczno-gospodarczych.

1.3 Konsultacja - jej celem jest dwukierunkowa komunikacja administracji publicznej z

partnerami społecznymi, prowadzona w celu uzyskania opinii na temat

proponowanych przez administrację rozwiązań. Formy konsultacji mogą być

zróżnicowane: od przedstawienia pisemnych opinii po konferencje i spotkania

uzgodnieniowe.

1.4 Współpraca - jej celem jest stałe uzgadnianie podstawowych kwestii społecznych i

gospodarczych przez administrację i partnerów społecznych, a także

współdecydowanie w tych sprawach, w szczególności w ramach specjalnie do tego

powołanych instytucji.

2. Poszczególni ministrowie, szefowie urzędów centralnych i wojewodowie będą, za pomocą środków

polityki informacyjnej oraz rozwiązań prawnych i organizacyjnych, stwarzać warunki do prowadzenia

dialogu społecznego. W tym celu należy wykorzystać przepisy umożliwiające tworzenie rad i

zespołów, jako organów pomocniczych przy ministrach.

3. Konieczne jest przy tym wczesne informowanie partnerów społecznych o planowanych

przedsięwzięciach i kierunkach polityki poprzez publikowanie dokumentów i zachęcanie do ich

komentowania. Działania takie powinny wzmacniać zaufanie obywateli do organów państwa, co jest

jedną z cech demokratycznego państwa prawa. Instrumentem tych działań będzie przestrzeganie

norm zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, m. in. przy wykorzystaniu Biuletynu

Informacji Publicznej.

11

4. Powoływanie ciał o charakterze doradczym, których celem jest prowadzenie dialogu i współpraca z

partnerami społecznymi powinno respektować kryteria:

4.1 Celowości powołania - ciała te powinny być powoływane po przeprowadzeniu

analizy zasadności ich tworzenia, a także kosztu ich funkcjonowania. W sytuacji gdy

cel ich powołania zostanie osiągnięty lub gdy nie wypełniają one efektywnie swych

zadań, powinny być likwidowane.

4.2 Reprezentacji interesów - do składu ciał doradczych zapraszać należy

przedstawicieli tych organizacji, których reprezentatywność gwarantuje autentyczność

dialogu z ważnymi grupami społecznymi i środowiskami oraz gwarancję realizacji

dokonanych uzgodnień. Jednocześnie dobór partnerów powinien uwzględniać

zróżnicowanie społeczeństwa polskiego i odpowiadający mu pluralizm organizacyjny,

z zachowaniem zasady równości.

4.3 Zdolności przyczyniania się do współtworzenia efektywnych rozwiązań w

dziedzinie polityki społeczno-gospodarczej. Kryterium to wskazuje na konieczność

angażowania do współpracy partnerów o znaczącym potencjale informacyjnym i

eksperckim w obszarze swego działania.

4.4 Możliwości wykorzystania współpracy z partnerami społecznymi dla planowania

efektywnych procedur wdrażania programów rządu oraz monitorowania realizacji jego

działań, a także ich korekty, jak również oceny przebiegu zjawisk społeczno-

ekonomicznych;

4.5 Możliwości wykorzystania współpracy z partnerami społecznymi dla edukacji i

informowania społeczeństwa o polityce rządu.

Ciała doradcze powinny być mieć dobrze określoną, spójną organizację oraz cel i

zasady działania, a ich powołanie nie może nadmiernie obciążać finansów

publicznych. W szczególności ze względu na koszt ich funkcjonowania nie powinny

mieć charakteru fasadowego i być nadmiernie rozbudowane. Sprecyzowania wymaga

także sposób wykorzystania wypracowanych w nich rozwiązań i uzgodnień.

Podkreślić należy, że do momentu przyjęcia tych uzgodnień przez Radę Ministrów,

stanowią one jedynie uzgodnienia właściwych organów, w ramach ich kompetencji,

chyba, że charakter tych ciał oraz ustawowo określony tryb ich pracy powodują, że

przyjęte w nich rozwiązania są wiążące dla Rady Ministrów.

12

Rozdział V

OBOWIĄZKI PRZEDSTAWICIELI RZĄDU W OBSZARZE DIALOGU SPOŁECZNEGO

1. Na członkach Rady Ministrów i innych przedstawicielach rządu spoczywa konstytucyjny i ustawowy

obowiązek przestrzegania, w ramach prowadzonego dialogu społecznego, następujących zasad:

1.1 Zapewnienia politycznej i konstytucyjnej odpowiedzialności Rady Ministrów za

prowadzenie polityki wewnętrznej Państwa (art. 146 Konstytucji RP);

1.2 Zapewnienia wykonywania ustaw, w tym w szczególności ustawy budżetowej, a

także przestrzegania zasad gospodarowania środkami publicznymi zgodnie z

regułami określonymi w ustawie o finansach publicznych;

1.3 Ochrony interesów Skarbu Państwa;

1.4 Zapewnienia porządku publicznego;

1.5 Realizowania polityki ustalonej przez Radę Ministrów;

1.6 Współdziałania z innymi członkami Rady Ministrów;

1.7 Reprezentowania w swoich wystąpieniach stanowiska zgodnego z ustaleniami

przyjętymi przez Radę Ministrów.

2. Rząd, ministrowie oraz jednostki organizacyjne administracji rządowej, prowadząc dialog społeczny,

muszą mieć świadomość granic tego dialogu, którymi są:

2.1 Konstytucyjny ustrój państwa - dialog społeczny nie może naruszać kompetencji

konstytucyjnych organów państwa do ustalania i prowadzenia polityki wewnętrznej i

zagranicznej. W szczególności podkreślenia wymaga konstytucyjna odpowiedzialność

rządu za politykę wewnętrzną państwa. Oznacza to, że Rada Ministrów zobowiązana

jest do prowadzenia takiej polityki, która uwzględnia ogół uwarunkowań społeczno-

gospodarczych, ekonomicznych i prawnych, a nie jedynie interes partnerów

społecznych. Istotne znaczenie mają również: międzynarodowe zobowiązania kraju i

jego długotrwałe cele strategiczne, tworzenie warunków trwałego rozwoju społeczno-

gospodarczego. Instytucje dialogu społecznego nie zastępują konstytucyjnych

organów państwa, a dokonywane w nich uzgodnienia nie są prawnie wiążące dla

organów władzy ustawodawczej, która, zgodnie z konstytucyjną zasadą

zwierzchnictwa Narodu, reprezentuje ogół społeczeństwa. To organy państwa

ostatecznie ustalają, w formie ustaw, podstawowe kierunki polityki państwa, a także

sprawują kontrolę nad ich wykonywaniem. W ramach swych ustawowych kompetencji

13

rząd będzie jednak zabiegał o honorowanie przez organy władzy ustawodawczej

osiągniętych, zarówno w dialogu wielostronnym, trójstronnym, jak i autonomicznym-

dwustronnym, porozumień, których celem jest zapewnienie rozwoju kraju w

warunkach pokoju społecznego.

2.2 Sprawność funkcjonowania państwa i administracji rządowej - prowadzony dialog

społeczny ma na celu m.in. poprawę sprawności funkcjonowania państwa i

administracji publicznej. Dialog społeczny sprzyja kreowaniu nowych rozwiązań

społeczno-gospodarczych, utrzymaniu pokoju społecznego, edukacji społecznej oraz

wykonywaniu kontroli społecznej nad administracją publiczną. Sposób

zorganizowania i prowadzenia tego dialogu nie może jednocześnie prowadzić do

istotnego zakłócenia i spowolnienia procesu podejmowania decyzji, nadmiernego

uzależnienia demokratycznie powołanych organów państwa od opinii wyrażonych

przez partnerów społecznych w ramach procedur konsultacyjnych. Autentyczny dialog

nie może być, bowiem prowadzony dla niego samego i uniemożliwiać podejmowanie

efektywnych decyzji przez organy, które ponoszą polityczną i prawną

odpowiedzialność za ich kształt.

2.3 Podział ról i odpowiedzialności pomiędzy organy państwa i partnerów społecznych

- rolą partnerów społecznych jest zabieganie o skuteczną realizację interesów

środowiska i grup, które reprezentują oraz kontrola mechanizmów demokratycznych

w państwie. Rolą rządu jest kierowanie państwem i gwarantowanie interesu

publicznego.

2.4 Przedmiot dialogu społecznego - znaczna część kompetencji organów

administracji rządowej, powinna być przedmiotem dialogu społecznego. Istnieją

jednak kompetencje, których przedmiot, na mocy Konstytucji i ustaw, należy przede

wszystkim do organów państwa. W mniejszym stopniu podlegają one regułom dialogu

społecznego.

Należą do nich:

• wewnętrzny ustrój administracji rządowej,

• uchwalanie projektu budżetu państwa, w terminach i trybie określonym przez

Konstytucję i ustawy,

• określanie podstawowych źródeł dochodów budżetu państwa oraz ich

realizacja,

• prowadzenie polityki w zakresie interesów majątkowych Skarbu Państwa,

• sprawy wewnętrzne, w tym w szczególności kwestie ochrony bezpieczeństwa

i porządku publicznego,

• sprawy obrony narodowej,

14

• sprawy stosunków kraju z innymi państwami i organizacjami

międzynarodowymi,

• sprawy organów kontroli przestrzegania prawa i praworządności.

Rząd nie wyklucza prowadzenia dialogu społecznego także w powyższym zakresie

(np. dialog na rzecz przystąpienia Polski do Unii Europejskiej); jest do niego

szczególnie zobowiązany, tam gdzie odpowiednie przepisy oraz zobowiązania

międzynarodowe tak stanowią. Ze względu jednak na specyfikę ww. obszarów

pierwszeństwo w tych dziedzinach będą mieć interesy państwa i sprawność

funkcjonowania jego organów. Nie oznacza to, że ww. obszary pozostają poza

kontrolą społeczną. Jej instrumentem jest kontrola sprawowana przez parlament i

inne organy państwa, a także przez media. W tych obszarach polityki rządu, w których

ze względu na bezpieczeństwo publiczne i bezpieczeństwo państwa oraz szczególnie

ważny interes gospodarczy, uczestnictwo partnerów społecznych w wypracowaniu

rozwiązań nie jest w możliwe i wskazane, za szczególnie istotne uznać należy

uzasadnienie prowadzonych przez rząd działań poprzez odpowiednią politykę

informacyjną i branie pod uwagę stanowiska opinii publicznej.

3. Przedstawiciele rządu i organów administracji rządowej w kontaktach z przedstawicielami partnerów

społecznych zobowiązani są w szczególności do:

3.1 Unikania wszelkich zachowań sugerujących, że działania organu i jego

przedstawicieli uznają nadrzędność interesów określonego środowiska społeczno-

zawodowego lub organizacji pozarządowej, w stosunku do interesów

ogólnospołecznych, za których ochronę zobowiązani są jako funkcjonariusze

publiczni. Szczególnie niewłaściwe jest wyraźne preferowanie w kontaktach i

współpracy jakiejkolwiek konkretnej organizacji, a także "koncesjonowanie" dialogu

społecznego.

3.2 Aktywnego poszukiwania zrozumienia dla prowadzonej przez rząd polityki

społeczno-gospodarczej, przy unikaniu poszukiwania konsensusu, o ile nie prowadzi

to do korzystnych dla ogółu społeczeństwa i interesu publicznego efektów ("dialog dla

dialogu").

3.3 Zapewnienia opinii publicznej dostępu do informacji o zakresie i przedmiocie

współpracy z partnerami społecznymi w celu zagwarantowania, że kontakty te nie są

sprzeczne z zasadą odpowiedzialności władz publicznych wobec całego

społeczeństwa i nie oznaczają wyłącznie odpowiedzialności wobec poszczególnych

grup społeczno-zawodowych i organizacji pozarządowych;

15

3.4 Analizowanie w toku przygotowywania określonych rozwiązań, związku pomiędzy

ogólnym interesem państwa i społeczeństwa a interesem grup, których przygotowana

regulacja dotyczy w szczególności, zgodnie z zasadami właściwymi dla procedur

Oceny Skutków Regulacji, wprowadzonymi przez Regulamin Rady Ministrów. Analizy

wymaga przede wszystkim społeczne poparcie dla określonych rozwiązań oraz

ogólnospołeczny koszt, w tym dla podatników i konsumentów, przyznawanych

określonym grupom społeczno-zawodowym uprawnień.

Organy administracji rządowej powinny brać pod uwagę interesy i stanowisko grup,

środowisk i podmiotów:

• będących bezpośrednim adresatem projektu regulacji lub programu,

• których interesów i praw, dotyczy projekt regulacji lub programu, nawet jeżeli

nie jest bezpośrednio do nich adresowany,

• występujących na mocy przyznanych im przez prawo uprawnień oraz na

podstawie swych celów statutowych w obronie określonych interesów

zbiorowych o charakterze powszechnym (podatnika, konsumenta, obywatela,

rodzica itp.).

Wymienione podmioty powinny mieć możliwość oceny skutków projektowanych

rozwiązań z punktu widzenia swoich praw, wolności i interesów reprezentowanych

przez siebie środowisk. Przedstawiciele administracji powinni przeanalizować

przedstawione przez nie fakty i argumenty. Wskazane jest, aby odniesienie się do

nich było publiczne.

4. Jednocześnie podkreślenia wymagają podstawowe reguły kontaktów osób sprawujących

kierownicze stanowiska w państwie i administracji rządowej z przedstawicielami organizacji

reprezentujących interesy zewnętrzne w stosunku do administracji rządowej:

4.1 bezstronność - zakaz kierowania się interesem grupowym przy wykonywaniu

obowiązków służbowych,

4.2 ochrona interesów państwa oraz praw obywatela,

4.3 przestrzeganie przepisów prawa,

4.4 dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej.

Niedopuszczalne są wszelkie przejawy klientelizmu i stronniczości w pracy

funkcjonariuszy publicznych.

16

Rozdział VI

ROLA TRÓJSTRONNEJ KOMISJI DS. SPOŁECZNO-GOSPODARCZY CH

1. Komisja Trójstronna odgrywa w polityce rządu szczególną rolę ze względu na:

1.1 Ustawową regulację jej funkcjonowania pozwalającą na wykonywanie przez

Komisję uprawnień i kompetencji w ramach porządku

prawno-ustrojowego;

1.2 Szeroki zakres przedmiotowy działania Komisji i jej zespołów problemowych

(wynikający z przepisów ustawy, regulaminu i uchwał);

1.3 Prawną możliwość wnoszenia pod obrady spraw o dużym znaczeniu społecznym

lub gospodarczym, których rozwiązanie jest istotne dla zachowania pokoju

społecznego;

1.4 Prowadzenie dialogu społecznego na szczeblu centralnym (krajowym) z

reprezentatywnymi organizacjami związkowymi i pracodawców.

2. Mimo swego szczególnego znaczenia, Komisja nie jest jedynym forum dialogu społecznego w

Polsce, a reprezentowani w niej partnerzy nie powinni monopolizować tego dialogu, w szczególności

w odniesieniu do spraw istotnych dla środowisk w Komisji nie reprezentowanych.

3. Przedstawiciele organizacji społecznych i zawodowych będą zapraszani do udziału w pracach

Komisji z głosem doradczym, jeżeli debata dotyczy bezpośrednio lub w istotnym stopniu ich interesów

(organizacje kobiece, emerytów, młodzieży, osób niepełnosprawnych, osób zatrudnionych w

rolnictwie, konsumentów, w tym usług publicznych). Komisja Trójstronna powinna być ogólnokrajowym

i ogólnospołecznym forum konsultowania najważniejszych problemów kraju. Debata ta nie ma jednak

oznaczać negocjowania z poszczególnymi grupami interesu wszystkich zagadnień, nie może także

prowadzić do podważenia istoty ustawowo określonej roli Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-

Gospodarczych.

4. Ustawowy zakres zadań Komisji jest dalece szerszy niż zakres zbiorowych stosunków pracy i

dotyczy istotnych obszarów życia politycznego i społeczno-gospodarczego kraju. Odpowiednio

prowadzony dialog w Trójstronnej Komisji stanowi jeden z podstawowych warunków uspołecznienia

sprawowania władzy. Ma to istotne znaczenie, także dlatego, że tradycyjne struktury reprezentacji

społecznej odczuwają zauważalny spadek członkostwa. Poszerzenie dialogu społecznego nie

powinno paraliżować pracy Komisji ani opóźniać prac administracji rządowej.

5. Debata publiczna w Trójstronnej Komisji powinna być oparta o specjalistyczną wiedzę ekspercką.

Pozwoli to na wypracowanie lepszych rozwiązań oraz zwiększy zakres ich akceptacji przez partnerów

17

społecznych. W tym kontekście istotne znaczenie ma funkcjonowanie zespołów problemowych

Trójstronnej Komisji. Dyskutowanie na ich forum spraw publicznych na wczesnym etapie procesu

legislacyjnego umożliwia łatwiejsze osiągnięcie porozumienia wokół proponowanych rozwiązań na

etapie prac parlamentarnych.

6. W interesie rządu jest by jego przedstawiciele nakłaniali przedstawicieli stron pracowników i

pracodawców do poszukiwania autonomicznych, kompromisowych rozwiązań w stosunkach pracy.

7. Wiarygodność Komisji Trójstronnej wynika m. in. z rzeczywistej i przejrzystej dla społeczeństwa

reprezentatywności partnerów społecznych uczestniczących w Komisji. Dlatego konieczne jest

określenie precyzyjnych zasad uzyskiwania statusu organizacji reprezentatywnej, które nie budzą w

praktyce prawnych wątpliwości oraz stworzenie reguł okresowego weryfikowania tej

reprezentatywności.

8. Rząd za istotne uznaje, aby partnerzy społeczni biorący udział w pracach Komisji byli zdolni do

efektywnego wspierania tych rozwiązań, co do których, w Komisji uzyskano kompromis, w tym do

przekonywania do nich swego bezpośredniego zaplecza społecznego i organizacyjnego.

18

Rozdział VII

ROLA WOJEWÓDZKICH KOMISJI DIALOGU SPOŁECZNEGO

1. W odniesieniu do wojewódzkich komisji dialogu społecznego rząd uznaje za istotne, aby:

1.1 Komisje wypracowywały rozwiązania i porozumienia, co do podstawowych problemów o

charakterze regionalnym i lokalnym;

1.2 Prowadzony w nich dialog, także poprzez aktywność wojewodów jako przedstawicieli rządu,

umożliwiał odciążenie ogólnokrajowych instytucji dialogu społecznego, przede wszystkim Trójstronnej

Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, od

dyskutowania szeregu kwestii, które mogą być rozwiązywane na szczeblu dużej jednostki terytorialnej,

jaką w polskim systemie administracyjnym jest województwo. Pozwoli to instytucjom centralnym na

skoncentrowanie się na kwestiach najistotniejszych i ogólnokrajowych.

1.3 Komisje były miejscem, w którym dochodzi do dialogu w sytuacji, powstania napięć i konfliktów

społeczno-gospodarczych w regionie. Celowe jest także, aby w ramach działalności wojewódzkich

komisji, ustanowić reguły mediacji w konfliktach społecznych, które zagrażają pokojowi społecznemu.

2. Wojewoda jako przedstawiciel rządu i przewodniczący wojewódzkiej komisji dialogu społecznego,

poprzez aktywne zaangażowanie w prace komisji powinien stwarzać warunki do prowadzenia

autentycznego dialogu społecznego na szczeblu regionalnym. Cele polityki rządu, winny być przez

niego prezentowane w komisji w sposób przekonywujący i wiarygodny. Ich opiniowanie przez

partnerów społecznych ma umożliwić administracji rządowej w województwie lepsze rozpoznanie i

zrozumienie społecznych potrzeb. Umożliwi to wojewodzie realizację jego podstawowego zadania,

jakim jest dostosowanie do miejscowych warunków szczegółowych celów polityki rządu. Nie jest

natomiast dopuszczalne, aby wojewódzkie komisje dialogu społecznego inicjowały, w autonomiczny

sposób, rozwiązania o charakterze ogólnym, dotyczące bezpośrednio zakresu kompetencji

centralnych organów państwa.

3. Do prac w wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, zapraszani będą z głosem doradczym,

przedstawiciele organizacji reprezentujących różnych partnerów społecznych, zgodnie ze specyfiką

miejscowych warunków i struktury społeczno-gospodarczej. W szczególności rozważenia wymagać

będzie zaproszenie przedstawicieli środowisk rolniczych, organizacji działających w obszarze rozwoju

regionalnego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego.

4. Podkreślenia wymaga fakt, że dla związków zawodowych i organizacji pracodawców partnerem, w

zakresie zadań publicznych, jest w wojewódzkich komisjach dialogu społecznego samorząd

terytorialny, w szczególności samorząd województwa. Oznacza to, że wojewódzkie komisje dialogu

społecznego nie są jedynie miejscem, w którym przedstawiciel rządu - wojewoda prezentuje i

uzasadnia politykę rządu, ale także miejscem, w którym samorządowy segment władzy wykonawczej

19

uzyskuje przyzwolenie partnerów społecznych na prowadzone przez siebie działania.

Obecność przedstawicieli samorządu terytorialnego w wojewódzkich komisjach dialogu społecznego

oznacza, że przedmiotem prowadzonego w nich dialogu będą także sprawy, za które bezpośrednio

nie odpowiada rząd, lecz partnerzy samorządowi. Rolą wojewody jest w takich sytuacjach nakłanianie

do osiągania konsensusu przez partnerów społecznych i przedstawicieli samorządu. Wojewoda nie

może jednak przyjmować odpowiedzialności za sprawy, które na mocy istniejącego prawodawstwa

należą do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego.

5. Przewodnicząc wojewódzkim komisjom dialogu społecznego wojewodowie stają się odpowiedzialni

za uczynienie wojewódzkich komisji dialogu społecznego instytucjami, które zdobędą uznanie i

autorytet społeczeństwa regionu.

20

Rozdział VIII

KONSULTOWANIE PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH

1. Prawo do opiniowania programów rządowych oraz projektów aktów prawnych należy uznać za

podstawę funkcjonowania demokratycznej administracji publicznej. Procedury konsultacyjne

podwyższają jakość aktów prawnych oraz ich społeczną akceptację i znajomość; są one szczegółowo

uregulowane przez odpowiednie ustawodawstwo (m.in. ustawa o związkach zawodowych czy

organizacjach pracodawców) oraz Regulamin pracy Rady Ministrów.

2. Dla efektywnego prowadzenia konsultacji społecznych oraz dla sprawnej pracy administracji

rządowej, rząd uznaje za konieczne:

2.1 Doprecyzowanie w ustawodawstwie przedmiotu konsultacji społecznych,

2.2 Rozgraniczenie w ustawodawstwie, kwestii podlegających konsultacji z partnerami

społecznymi na mocy odpowiednich ustaw od zagadnień konsultowanych i

uzgadnianych w ramach celowo do tego stworzonych ciał dialogu społecznego,

2.3 Stopniowe wprowadzanie konsultacji za pomocą nowoczesnych narzędzi

informatycznych.

Niezbędne jest również jasne sprecyzowanie prawnego charakteru opinii wyrażonych

przez partnerów społecznych w toku procesu konsultacyjnego oraz konsekwencji

zmian w treści konsultowanego aktu.

3. Przestrzeganie przez rząd procedur i terminów konsultacji społecznych powinno być normą,

wyjątkowo jedynie, ze względu na szczególny interes publiczny i po szczegółowym uzasadnieniu tego

interesu partnerom społecznym, terminy te mogą ulec zmianie.

4. Rada Ministrów uznaje za celowe dokonanie zmian prawnych polegających na uproszczeniu

procedur konsultacyjnych oraz skróceniu czasu na ich przeprowadzenie ze względu na szczególnie

istotne okoliczności społeczno-gospodarcze lub ważny interes publiczny.

21

Rozdział IX

DIALOG SPOŁECZNY W SYTUACJACH NAPI ĘĆ SPOŁECZNYCH

1. Rada Ministrów, respektując w pełni obywatelskie i konstytucyjne prawo do strajku oraz

organizowania pokojowych zgromadzeń pragnie podkreślić, że:

1.1 Polskie prawodawstwo zawiera liczne przepisy umożliwiające obywatelom artykułowanie, w

zgodny z prawem sposób swych interesów i postulatów;

1.2 Uprawnienie do strajku, przewidziane w art. 59 ust. 3 Konstytucji oraz w ustawie o sporach

zbiorowych dotyczy sporów prowadzonych w sprawach z zakresu zbiorowego prawa pracy pomiędzy

związkami zawodowymi oraz pracodawcami. Uprawnienie to nie dotyczy sporów pomiędzy związkami

zawodowymi a administracją rządową, w sprawach z zakresu kompetencji Rady Ministrów.

2. Istotne, z punktu widzenia polityki państwa rozbieżności pomiędzy polityką rządu a interesami

związków zawodowych o charakterze ogólnokrajowym, dyskutowane i rozstrzygane powinny być w

ramach prac Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych (na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o

Trójstronnej Komisji i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego). Przepis ten dotyczy w

szczególności sytuacji, gdy określony problem społeczno-gospodarczy zagraża pokojowi

społecznemu. Szczegółowe procedury rozwiązywania tego rodzaju sporów zawiera regulamin Komisji

Trójstronnej uzgodniony przez organizacje, będące członkami Komisji.

Powyższy mechanizm jest wystarczający dla dyskutowania spraw, w których dochodzi do sporu

pomiędzy administracją rządową a związkami zawodowymi. Uzupełnia on dotychczasową lukę

pomiędzy uprawnieniem do prowadzenia sporów zbiorowych i ogłaszania strajku na szczeblu

zakładowym a brakiem szczegółowych procedur prawnych rozstrzygania istotnych w skali

ogólnospołecznych sporów i konfliktów o charakterze społeczno-gospodarczym. Odpowiednio, w skali

województwa, stosowną rolę powinny pełnić wojewódzkie komisje dialogu społecznego.

Rząd uznaje, że niedopuszczalne jest w konsekwencji z tym wykorzystanie procedur ustawy o

sporach zbiorowych do prowadzenia sporów, czy też wywierania nacisku na organy administracji

rządowej. Wynika to zarówno z przepisów ustawy o sporach zbiorowych jak i logiki funkcjonowania

społecznej gospodarki rynkowej i demokratycznego państwa prawa.

3. Jednym z podstawowych instrumentów wyrażania interesów i stanowisk jest w społeczeństwach

demokratycznych prawo do pokojowego zgromadzania się. Rząd w pełni respektuje to prawo

obywatelskie, realizowane w oparciu o przepisy prawa o zgromadzeniach oraz o ruchu drogowym.

Jednocześnie - na mocy Konstytucji i ustaw - zobowiązany jest do zapewnienia porządku publicznego.

W związku z tym chronić będzie z całą stanowczością prawo obywateli do pokojowego zgromadzania

się oraz przestrzeganie przepisów zapewniających pokojowy przebieg zgromadzeń, porządek i

bezpieczeństwo publiczne w miejscach tych zgromadzeń oraz prawo obywateli nieuczestniczących w

22

zgromadzeniach do swobody przemieszczania się, swobodnego użytkowania swojej własności oraz

użytkowania przestrzeni publicznej. Odpowiedniej ochronie podlegać będą, zgodnie z obowiązującym

prawem, siedziby organów władzy i administracji państwowej przed nielegalną okupacją, której celem

jest wywieranie bezprawnego nacisku na czynności organów państwa.

23

Rozdział X

KOORDYNACJA I SPÓJNO ŚĆ DZIAŁAŃ RZĄDU

1. W celu efektywnego funkcjonowania dialogu społecznego, istotne jest:

1.1 Istnienie ministra, proponującego zasady prowadzenia tego dialogu,

koordynującego jego prowadzenie i oceniającego jego przebieg w imieniu rządu.

Wiodącą rolę w tym względzie odgrywa minister właściwy ds. pracy i zabezpieczenia

społecznego, pełniący jednocześnie funkcję Przewodniczącego Trójstronnej Komisji

ds. Społeczno-Gospodarczych;

1.2 Ustalenie i przestrzeganie zasad dialogu społecznego, co ma zapewnić, że

prowadzony przez poszczególnych ministrów dialog będzie spójny i będzie służył

polityce państwowej, nie zaś resortowej;

1.3 Zapewnienie odpowiedniego przepływ informacji pomiędzy ministrami, w tym

ustanowienie odpowiednich kanałów komunikacji, ponieważ zazwyczaj sprawy

będące przedmiotem dialogu z partnerami społecznymi mają charakter

ponadresortowy.

2. Dialog prowadzony z partnerami społecznymi, tam gdzie wykracza w wyraźny sposób poza

kompetencje jednego ministra, musi być prowadzony ze strony rządu w spójny, także w oczach opinii

publicznej, sposób. Rozbieżności na tle współpracy i negocjacji z partnerami społecznymi muszą być

rozwiązywane zgodnie z obowiązującymi w rządzie procedurami działania. Niezbędne jest wzajemne

konsultowanie się ministrów odnośnie przyjmowanych przez nich uzgodnień i współpracy z partnerami

społecznymi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w których przedmiotem uzgodnień są zobowiązania

finansowe państwa, obciążenia o charakterze fiskalnym i pozafiskalnym nakładane na obywateli i

podmioty gospodarcze. Podstawową regułą współpracy rządu z partnerami społecznymi jest mówienie

przez jego przedstawicieli jednym głosem.

3. Niezbędne jest, aby w ramach prowadzonego przez poszczególnych ministrów dialogu

społecznego, wprowadzić odpowiednie procedury wdrażania osiągniętych w jego ramach porozumień.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, przewodniczący Trójstronnej Komisji, powinien zapewnić

mechanizm rozwiązywania rozbieżności pojawiających się w toku realizacji podjętych ustaleń oraz

monitorowania realizacji ustaleń dokonanych z partnerami społecznymi.

4. Należy promować wśród podległych ministrom służb kulturę dialogu społecznego, kreującą relacje

społeczeństwa z administracją publiczną właściwe dla demokratycznego państwa prawa.

Jednocześnie ma to sprzyjać przyjmowaniu przez funkcjonariuszy publicznych postawy gwarantującej

ochronę interesu publicznego.

24

Załącznik nr 1

Dialog społeczny

- istota, poj ęcia, metody


25

Spis tre ści

Rozdział I

SPOŁECZNO-POLITYCZNE PRZESŁANKI POWSTANIA I ROZWOJU INSTYTUCJI

DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział II

PODSTAWOWE POJĘCIA ZWIĄZANE Z DIALOGIEM SPOŁECZNYM *

1. Zbiorowe prawo pracy *

2. Zbiorowe stosunki pracy *

3. Dialog społeczny w zbiorowych stosunkach pracy *

4. Strony dialogu społecznego. *

5. Przedmiot dialogu społecznego *

6. Warunki dialogu społecznego): *

7. Poziomy dialogu społecznego . *

9. Dialog dwustronny / autonomiczny. *

10. Dialog wielostronny. *

11. Formy dialogu. *

11.1. Negocjacje (rokowania) na szczeblu centralnym *

11.2. Negocjacje (rokowania) zbiorowe. *

11.3. Konsultacje *

11.4. Uzgodnienia *

11.5. Opiniowanie. *

11.6. Informowanie. *

12. Dokumenty dialogu społecznego. *

26

13. Dialog zinstytucjonalizowany i poza instytucjonalny *

Rozdział III

PODSTAWOWE POJĘCIE ZWIĄZANE Z DIALOGIEM OBYWATELSKIM *

1. Dialog obywatelski. *

2. Strony dialogu obywatelskiego: *

3. Podmioty strony obywatelskiej uczestniczące w dialogu *

4. Przedmiot dialogu obywatelskiego *

5. Warunki dialogu obywatelskiego *

6. Formy dialogu). *

7. Dokumenty dialogu obywatelskiego *

8. Dialog zinstytucjonalizowany i pozainstytucjonalny *

Rozdział IV

PODSTAWE POJĘCIA ZWIĄZANE Z DIALOGIEM Z UDZIAŁEM

PRZEDSTAWICIELSTW SAMORZĄDÓW *

1. Pojęcie dialogu z udziałem przedstawicielstw samorządów *

2. Strony dialogu *

2.1. Samorząd zawodowy. *

2.2. Samorząd gospodarczy *

2.3. Samorząd terytorialny. *

3. Podmioty strony samorządowej uczestniczące w dialogu *

3.1. Samorząd zawodowy *

3.2. Samorząd gospodarczy *

3.3. Samorząd terytorialny *

27

4. Przedmiot dialogu *

5. Formy dialogu *

6. Dokumenty dialogu *

7. Dialog zinstytucjonalizowany i pozainstytucjonalny *

Rozdział V

FORMY I METODY PROWADZENIA DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział VI

FORMY I TECHNIKI DIALOGU SPOŁECZNEGO *

1. Dostarczanie informacji *

1.1. Wydawnictwa. *

1.2. Sprawozdania, raporty administracji publicznej. *

1.3. Szkolenia dla obywateli. *

1.4. Dni otwartych drzwi, wystawy *

1.5. Komunikacja elektroniczna *

2. Konsultacje: *

2.1. Skargi i wnioski *

2.2. Przesłuchania publiczne *

2.3. Spotkania publiczne *

2.4. Grupy fokusowe. *

2.5. Panele obywatelskie *

2.6. Prośby o propozycje *

2.7. Konsultacje na piśmie *

3. Współdecydowanie *

28

3.1. Sądy obywatelskie. *

3.2. Warsztaty obywatelskie *

3.3. Konferencje uzgodnieniowe *

3.4. Rady opiniodawczo - doradcze. *

3.5. Uczestnictwo partnerów społecznych w nadzorze *

4. Współrealizowanie *

5. Delegowanie kompetencji i wspieranie podejmowania decyzji *

29

Rozdział I

SPOŁECZNO-POLITYCZNE PRZESŁANKI POWSTANIA I ROZWOJU INSTYTUCJI DIALOGU

SPOŁECZNEGO

Pojęcie dialogu społecznego wiąże się z możliwością reprezentacji interesów poszczególnych

partnerów społecznych, którzy w nim uczestniczą.

Do niedawna, dialog najczęściej utożsamiany był ze współpracą między rządem a związkami

zawodowymi i związkami pracodawców w celu kształtowania warunków zatrudnienia i innych spraw

socjalnych (dialog w stosunkach pracy).

Dla administracji publicznej, najważniejszym celem prowadzenia dialogu jest zapewnienie warunków

dla harmonijnego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz uniknięcie potencjalnych konfliktów

społecznych. Mówiąc o dialogu należy obecnie brać pod uwagę wszelkie formy współpracy z całym

spektrum organizacji określanych mianem grup interesu czy grup nacisku. Grupy te tworzone są

najczęściej na zasadzie dobrowolności przez ludzi pragnących chronić lub popierać wspólny interes

lub sprawę. Mogą też mieć charakter przymusowy jak, np. korporacje zawodowe. W przeciwieństwie

do partii politycznych większość z nich nie dąży do objęcia lub utrzymania władzy oraz reprezentuje

węższy zakres spraw i interesów Przedmiotem ich zainteresowania i obszarem działalności są

praktycznie wszystkie sfery życia społecznego.

Dialog prowadzony przez współczesną administrację publiczną jest zatem szeroki; w zależności od

tego kto jest partnerem, bywa nazywany dialogiem społecznym albo obywatelskim.

W trakcie procesu historycznego, obok grup o charakterze ekonomicznym, pojawiają się inne

organizacje pozarządowe, artykułujące szersze potrzeby poszczególnych środowisk społecznych. W

związku z tworzeniem się nowych podmiotów oraz powstaniem formalnych i nieformalnych relacji

pomiędzy nimi a ośrodkami decyzyjnymi w państwie, stopniowo kształtuje się porządek społeczny,

oparty na zinstytucjonalizowanej współpracy, której formy mogą być rozmaite. Taki model

funkcjonowania grup interesu można określać mianem pluralistycznego.

W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat funkcjonowania grup interesu, podejście do ich znaczenia i roli

zmieniło się. Pod koniec XIX w. grupami wywierającymi najczęściej presję na rządy były organizacje

biznesowe mające na celu swoje partykularne interesy, które nie były raczej zgodne z dobrem

publicznym. Obecnie istnieje świadomość, że funkcjonowanie grup interesu może mieć także

znaczenie pozytywne. Organizacje te kierują się często społecznymi wartościami i zasadami, takimi

jak solidaryzm czy wspólne dobro, a ich uczestnictwo może zapewniać wymierne korzyści dla

funkcjonowania administracji publicznej. Administracja publiczna potrzebuje, bowiem informacji i

akceptacji społecznej, a zorganizowane grupy interesu mają środki i możliwości, aby informacje takie

uzyskać. Przygotowując odpowiednie ekspertyzy, organizacje mogą pomóc w formułowaniu polityki.

30

Dzięki temu, często staje się ona bardziej powiązana z realiami życia społeczno - gospodarczego i

praktycznej, a przez to praktyczna, możliwa do zrealizowania.

Organizacje pozarządowe, zwłaszcza te działające bezpośrednio w środowiskach społecznych, mają

lepsze rozeznanie w problemach tych środowisk poprzez bezpośredni, codzienny kontakt z ich

przedstawicielami. Prowadzone przez administrację publiczną konsultacje pozwalają na odpowiednie

zaplanowanie działań, ustalenie priorytetów i w rezultacie zapewnienie obywatelom usług wyższej

jakości, dostosowanych do ich potrzeb.

Podkreślając pozytywne aspekty funkcjonowania we współczesnym państwie grup interesu nie można

zapominać o zagrożeniach i niekorzystnych efektach ich działalności. Może, np. dojść do sytuacji, w

której silna i wpływowa grupa interesu będzie w zbyt dużym stopniu wpływać na pracę jednego z

segmentów administracji i realizować tam wąskie interesy grupowe. Zbyt ścisłe stosunki

przedstawicieli administracji z grupami interesu mogą być przyczyną występowania zjawisk o

charakterze korupcyjnym. Ponadto, jeżeli administracja nie potrafi we właściwy sposób ułożyć relacji z

poszczególnymi organizacjami, to nawet te słabe i nie zorganizowane grupy są w stanie

destabilizować sytuację polityczną.

Niewątpliwą korzyścią ze współpracy - w tym konsultowania się z potencjalnie zainteresowanymi - jest

dla administracji publicznej legitymizacja działania. Oznacza ona przyzwolenie na wdrażanie polityki,

ewentualną pomoc w jej wdrażaniu i ocenę jej efektywności. Jest to o tyle istotne, że rozwiązania

nieznajdujące poparcia społecznego są w praktyce bardzo trudne do realizowania. Tymczasem, jak

pokazuje praktyka, nawet niepopularne decyzje (np. podniesienie podatków) spotykają się ze

zrozumieniem, o ile zostaną właściwie uzasadnione i przedyskutowane, a nie narzucone odgórnie

przez administrację publiczną.

Nawet, jeżeli nie udaje się osiągnąć w pewnych sprawach kompromisu, konsultacje społeczne

pozwalają na dokładne poznanie opinii i stanowisk społeczeństwa oraz przygotowanie różnych

wariantów działania tak, aby nie spowalniać, czy wręcz wstrzymywać procesu decyzyjnego.

We współczesnych krajach demokratycznych zauważyć można tendencję to wzrostu obojętności

społeczeństwa, wręcz ignorancji spraw publicznych. Decyzje podejmowane są przez większość, co

powoduje zacieranie różnic, a w konsekwencji pomijanie potrzeb dużej części obywateli, którzy są

przecież "klientami" administracji. Zaufanie między obywatelami a władzą publiczną uważa się we

współczesnych systemach demokratycznych za zasadniczy element. Pewien stopień sceptycyzmu

wobec instytucji publicznych jest rzeczą powszechną - zaufanie może spadać lub rosnąć w miarę, jak

zmieniają się wydarzenia polityczne. Jednak powszechny brak zaufania lub jego znaczny spadek

powinny stanowić dla administracji sygnał ostrzegawczy.

Jednym z filarów nowoczesnego państwa powinno być społeczeństwo obywatelskie, w tym wszelkie

organizacje pozarządowe, grupy obywateli, instytucje typu non-profit, czy organizacje charytatywne.

Wskazuje się na konieczność partnerskiego podejścia rządu do społeczeństwa oraz zwiększania roli

31

sfery publicznej. Współczesne warunki społeczne stwarzają, bowiem potrzebę tworzenia nowych form

demokracji ukierunkowanych na bardziej bezpośrednie kontakty administracji publicznej z

obywatelami. Formy te stanowiłyby trwałe uzupełnienie tradycyjnego procesu wyborczego. Rządy,

zgodnie z tymi poglądami, powinny wspierać różne formy oddolnego procesu podejmowania decyzji

oraz autonomii lokalnej.

Jednym z głównych zadań powinna być pomoc w naprawie porządku obywatelskiego wśród grup

najuboższych. W rejonach i środowiskach zepchniętych na margines przez przemiany społeczne i

gospodarcze zainteresowanie sprawami publicznymi jest najmniejsze.

Dla rozwoju idei dialogu społecznego istotne znaczenie miało zaangażowanie instytucji

międzynarodowych, m. in.:

1. Konwencja nr 144 afiliowanej przy ONZ Międzynarodowej Organizacji Pracy, zajmująca się

problemami pracowników i warunkami ich pracy (1976 r). Zalecenia sformułowane i przekazane

następnie państwom członkowskim do realizacji i ratyfikowania dotyczyły trójstronnych konsultacji w

zakresie wdrażania międzynarodowych norm pracy. Zgodnie z nimi, każdy członek MOP, powinien

wprowadzać procedury zapewniające skuteczne konsultacje między rządem a przedstawicielami

pracodawców i pracowników w sprawach dotyczących działalności MOP. Przedstawiciele ci powinni

być wybierani swobodnie, przez swoje reprezentatywne organizacje i występować na zasadach

równości. Konsultacje powinny być regularne i skoordynowane z działalnością organów krajowych,

zajmujących się analogicznymi zagadnieniami

2. W 1996 r. przedstawiciele państw wchodzących w skład OECD przedyskutowali, w jaki sposób

współczesne rządy włączają społeczeństwo w podejmowanie decyzji o sprawach publicznych.

Dokonano analizy mechanizmów prowadzenia konsultacji, podsumowano korzyści i koszty z nich

wynikające, a także oceniono, jaki mają wpływ na jakość podejmowanych przez administrację

publiczną decyzji. W opracowanych raportach jednoznacznie stwierdzono, że pogłębianie współpracy

administracji publicznej z obywatelami, podmiotami prywatnymi oraz innymi organizacjami

pozarządowymi stanowi ważną funkcję rządzenia i klucz do poprawy efektywności działania

współczesnych rządów. Zadaniem państwa powinno być tworzenie odpowiednich ram

instytucjonalnych i prawnych oraz zapewnianie instrumentów prowadzenia dialogu.

3. Na potrzebę redefinicji państwa i jego nowej roli, ukierunkowanej na rozwój społeczeństwa

obywatelskiego wskazał także Bank Światowy. W corocznym raporcie z 1997 r. określił on, że celem

reformy państwa powinno być wdrożenie menedżerskiego modelu zarządzania publicznego w

administracji. W modelu tym administracja publiczna ma być otwarta na współpracę z podmiotami

zewnętrznymi, zwłaszcza z podmiotami prywatnymi i organizacjami społecznymi, zapewniając

partycypację tych podmiotów w rozwiązywaniu problemów publicznych. Wiązać się to powinno z

pozostawieniem autonomii oraz stworzeniem warunków funkcjonowania dla instytucji, które zapewnią

32

skuteczne pośrednictwo w realizacji interesów społecznych, a także społeczny monitoring i kontrolę

poczynań administracji.

Dzięki temu proces sprawowania władzy stanie się bardziej demokratyczny i jawny a zdolność do

rządzenia ulegnie wzmocnieniu. Rozwój organizacji społeczeństwa obywatelskiego wymaga nie tylko

swobód obywatelskich, ale także zinstytucjonalizowanego partnerstwa z jednostkami administracji

publicznej i sektora biznesu, wzmacniającego mechanizmy artykulacji interesów.

4. Dialog społeczny, w węższym znaczeniu, ograniczonym do stosunków pracy, należy do

podstawowych filarów modelu społecznego także w Unii Europejskiej. Jego zadaniem jest

zapewnienie równoprawnego udziału partnerów przy podejmowaniu decyzji oraz wprowadzaniu

rozwiązań niezbędnych do przebudowy życia gospodarczego i społecznego. Partnerzy społeczni

muszą przy tym poszukiwać wspólnych rozwiązań zarówno na poziomie zakładowym, jak i

ponadzakładowym, a także obejmującym całe branże (np. poprzez układy zbiorowe pracy). Muszą

także umieć formułować i artykułować swoje wspólne interesy wobec państwa (np. w odniesieniu do

polityki społecznej). Decydującą fazą w kształtowaniu dialogu społecznego w UE było zorganizowane

w 1985 r. spotkanie europejskich partnerów społecznych w Val Duchesse. W następnym roku

Jednolity Akt Europejski wprowadził pojęcie "dialogu pomiędzy partnerami społecznymi" do Traktatu

EWG. W 1989 r. dialog społeczny znalazł się wśród podstawowych praw proklamowanych przez

Wspólnotową Kartę Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników. Dialog społeczny, jest więc

elementem wspólnotowego dorobku prawnego, w związku z tym również system prawny Polski jako

państwa kandydującego powinien zostać do niego dostosowany. Dyskutowana na poziomie UE jest

również współpraca z organizacjami pozarządowymi. Wprawdzie nie istnieją bezpośrednie

postanowienia regulujące tę kwestię, ale w deklaracji nr 38 (załączonej do Traktatu Amsterdamskiego)

znajduje się zapis, że Wspólnota będzie promowała zachowanie wymiaru europejskiego w

organizacjach ochotniczych, kładąc szczególny nacisk na wymianę informacji i doświadczeń a także

udział zarówno młodego pokolenia, jak i starszych w pracy ochotniczej.

Na przestrzeni ostatnich lat należy, zatem zaobserwować stopniowy proces odchodzenia państwa od

separacji na rzecz przejrzystego współdziałania z podmiotami rynku oraz reprezentantami

społeczeństwa obywatelskiego. Jest to związane także z dzieleniem się zarówno obowiązkami

(zadania z zakresu usług społecznych), jak i odpowiedzialnością. W krajach o długiej tradycji

demokratycznej, nastąpił rozwój nowych form prowadzenia dialogu ze społeczeństwem.

Rzeczywistość demokracji to obecnie istnienie znacznej ilości mniejszych bądź większych

reprezentacji grup społecznych, obecnych na różnych poziomach sprawowania władzy czy realizacji

zadań publicznych oraz niezliczona sieć wzajemnych powiązań pomiędzy administracją publiczną a

organizacjami pozarządowymi. Przejawy trwających przemian to przywiązywanie większej uwagi do

sondaży opinii publicznej, a także zwiększająca się rola mediów i rosnąca liczba możliwości

prowadzenia demokracji bezpośredniej.

33

Pojawia się jednak wiele problemów o naturze przede wszystkim technicznej. Dialog społeczny jest

często procesem czasochłonnym i wymagającym zaangażowania środków finansowych niezbędnych

do organizowania spotkań, edukacji społecznej, zbierania i analizowania informacji, inwestowania w

wiedzę i umiejętności urzędników, aby mogli funkcjonować w zmieniającym się otoczeniu społecznym

administracji publicznej. Konieczne jest również pokonanie wielu przeszkód o naturze psychologicznej

- niechęci znacznej części obywateli do angażowania się w sprawy publiczne, niechęci urzędników do

dzielenia się informacją czy delegowania realizacji niektórych zadań. Jednocześnie szeroko

rozumiany dialog społeczny, zakładający różne formy partycypacji obywateli i grup w sprawowaniu

władzy, musi mieć granice. Wyznaczać powinno je sprawne funkcjonowanie administracji. Z chwilą,

gdy udział określonych podmiotów zaczyna paraliżować proces podejmowania decyzji, dialog

społeczny traci sens. Należy także podchodzić ostrożnie do automatycznego przenoszenia rozwiązań

zastosowanych w tym zakresie w innych krajach. Duże znaczenie mają, bowiem wewnętrzne

uwarunkowania systemowe oraz stopień rozwoju i świadomości społeczeństwa.

34

Rozdział II

PODSTAWOWE POJĘCIA ZWIĄZANE Z DIALOGIEM SPOŁECZNYM

W piśmiennictwie z zakresu dialogu społecznego, a także w odnoszących się do tej tematyki aktach

prawnych, nie ma jednoznacznie określonych pojęć, które mogłyby być używane jako definicje. Wraz z

przekształceniami społeczno-ekonomicznymi następowała zmiana terminologii, a sam dialog, który na

początku dotyczył głównie zbiorowych stosunków pracy, uległ rozszerzeniu w zakresie

ukierunkowanym zainteresowaniami społeczeństwa, w szczególności na tzw. dialog obywatelski.

Poniżej zastosowano pewną uproszczoną terminologię wyjaśniającą niektóre z najczęściej używanych

określeń z dziedziny dialogu społecznego.

1. Zbiorowe prawo pracy - obejmuje tradycyjnie zespół norm regulujących stosunki między

zbiorowością pracowników a pracodawcą lub grupą pracodawców. Zawiera ono: prawo do wolności

związkowej, prawo pracodawców i pracowników do tworzenia według swego wyboru organizacji dla

reprezentowania swych interesów zawodowych, prawo do partycypacji pracowniczej w zarządzaniu

przedsiębiorstwem, a także prawo do rokowań zbiorowych (negocjacji) i do zawierania układów

zbiorowych pracy. Do zbiorowego prawa pracy należy także prawo do strajku i lokautu, jak również

rozwiązania mające zapobiegać i rozstrzygać zbiorowe spory pracy na drodze pokojowych procedur

mediacji i arbitrażu.

2. Zbiorowe stosunki pracy - zamiennie określane jako: stosunki zawodowe (tradycja francuska) lub

stosunki przemysłowe (tradycja brytyjska i amerykańska) - to stosunki społeczne, w których po jednej

stronie występują pracownicy zorganizowani w określone organizacje lub ich przedstawiciele, a po

drugiej - pracodawca, pracodawcy lub ich organizacje. Nie są to, więc stosunki łączące

indywidualnego pracownika z pracodawcą i nie dotyczą bezpośrednio warunków składających się na

indywidualny stosunek pracy. W sferze tego określenia mieszczą się również stosunki pomiędzy

organizacjami pracowników i pracodawców (dwustronność), oraz ich relacje z organami państwa

(trójstronność).

Metodą kształtowania zbiorowych relacji ww. podmiotów polityki socjalnej jest we współczesnych

europejskich stosunkach pracy dialog społeczny.

3. Dialog społeczny w zbiorowych stosunkach pracy - dialog społeczny tradycyjnie określany jest

jako całokształt wzajemnych relacji pomiędzy związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców.

Obejmuje także ich stosunki (dwustronne lub trójstronne) z organami państwowymi, jak rząd i jego

agendy, samorząd lokalny czy inne instytucje państwowe. Wyraża się on w mechanizmach rokowań,

układów i porozumień oraz rozwiązywaniu sporów zbiorowych, a także komunikacji (wymiany

informacji).

35

Dialog społeczny definiowany jest także jako proces stałej interakcji pomiędzy uczestnikami dialogu w

celu osiągnięcia porozumienia w sprawach kontroli nad określonymi zmiennymi społeczno-

ekonomicznymi w skali makro i mikro.

Pojęcie dialogu społecznego prowadzonego między stronami zawiera ponadto różne formy

partycypacji pracowniczej polegającej na współuczestnictwie załogi w zarządzaniu przedsiębiorstwem.

4. Strony dialogu społecznego - partnerzy dialogu społecznego, określani jako podmioty zbiorowych

stosunków pracy i tworzą poprzez swoje przedstawicielstwa strony dialogu społecznego.

4.1 Strona związkowa składa się z reprezentacji pracowników z organizacji funkcjonujących na

wszystkich szczeblach systemu stosunków społecznych.

4.2 Strona pracodawcza złożona jest z przedstawicieli organizacji pracodawców.

4.3 Strona rządowa - z reprezentantów władzy wykonawczej i jej organów.

Strona związkowa i pracodawcza występujące razem określane są jako strona społeczna, którą - w

związku z tym - tworzą partnerzy społeczni.

5. Przedmiot dialogu społecznego (tradycyjnie rozumianego) to wspólne kształtowanie stosunków

zawodowych, warunków pracy, płac, świadczeń socjalnych, a także innych zagadnień polityki

gospodarczej, będących przedmiotem zainteresowania i kompetencji wszystkich stron oraz stosunków

między partnerami i ich wzajemnych zobowiązań.

Dialog partnerów społecznych nie zastępuje rządu ani parlamentu w procesie podejmowania decyzji w

państwie. Procedura ta pozwala jednak na poszukiwanie praktycznego konsensusu i uspołecznienie

decyzji organów państwa, co ułatwia ich społeczną akceptację.

6. Warunki dialogu społecznego - warunkami istotnymi dla jego autentyczności i skuteczności są:

6.1 Charakteryzujące podmioty dialogu (strony, partnerów społecznych):

• niezależność organizacji pracowników i pracodawców włączonych w proces współdziałania,

nie prowadzący do traktowania ich jako instrumentu w rękach władzy;

• istnienie odpowiednich struktur organizacyjnych na poziomie krajowym oraz

reprezentatywność i zdolność przenoszenia ustaleń na niższy poziom organizacji;

• uzyskanie legitymizacji do prowadzenia dialogu - mandatu od społeczeństwa, tj. akceptacji do

jego reprezentowania;

36

6.2 Charakteryzujące relacje między uczestnikami dialogu:

• występowanie względnej równowagi między partnerami społecznymi, w tym ich równość

wobec prawa;

• przyjęcie zasady wzajemnego zaufania, poszanowania oraz prowadzenia dialogu w dobrej

wierze;

• wola i gotowość do wspólnych działań wszystkich stron dialogu w celu wypracowania

kompromisu; przy zróżnicowanych interesach uczestników - zgodność przynajmniej w

sprawach podstawowych, racjonalna elastyczność stanowisk;

• zobowiązanie stron do przestrzegania przyjętych ustaleń i zawartych porozumień;

6.3 Charakteryzujące przedmiot oraz tło prowadzenia dialogu:

• stnienie otwartej materii do negocjacji, tj. zagadnień nie w pełni uregulowanych jednostronnie

przez państwo;

• ustalenie obszaru kompetencyjnego (merytorycznego) dialogu oraz jego formy w kontekście

możliwości podejmowania wiążących decyzji;

• określenie i akceptacja zasad działania w oparciu o podstawy prawne, regulaminy, kodeksy

postępowań oraz inne stosowane procedury;

• zbudowanie odpowiednich struktur, instytucji dialogu oraz zapewnienie na odpowiednim

poziomie jego obsługi merytorycznej i logistycznej.

7. Poziomy dialogu społecznego - dialog społeczny może być metodą wzajemnych kontaktów

występującą między partnerami dialogu na różnych poziomach / szczeblach. Wyróżnia się ich kilka:

• dialog międzynarodowy - prowadzony w skali światowej w sposób zinstytucjonalizowany przez

międzynarodowe organizacje pracodawców i pracobiorców oraz ich stowarzyszenia o

różnorodnym charakterze;

• dialog europejski - dotyczący krajów należących do Unii Europejskiej ze ściśle określonymi

europejskimi instytucjami (Komisją, Parlamentem, Radą Unii i Komitetem Społeczno-

Ekonomicznym) oraz strukturami reprezentującymi związki zawodowe i pracodawców

(UNICE, ETUC, CEEP);

• dialog krajowy zwany też centralnym, tzw. makro - realizowany w danym państwie najczęściej

poprzez centralne instytucje dialogu, jakimi są rady społeczno-gospodarcze (w Polsce:

Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych);

• dialog branżowy zwany też sektorowym lub gałęziowym - organizowany w obszarze

zagadnień dotyczących określonego sektora gospodarki narodowej poprzez sformalizowane

lub niesformalizowane - instytucje (w UE: komitety sektorowe, w Polsce: zespoły branżowe);

• dialog regionalny - prowadzony na obszarze określonego regionu, jednostki terytorialnej (w

Polsce: wojewódzkie komisje dialogu społecznego);

37

• dialog zakładowy i lokalny to najniższe szczeble, na których dochodzi do bezpośrednich

kontaktów pracodawców z reprezentantami zakładowych organizacji związkowych, bez

uczestnictwa przedstawicieli administracji państwowej.

8. Dialog trójstronny - zwykle oznacza wszelkie kontakty zachodzące na szczeblu centralnym

między organami państwa a partnerami społecznymi, przybierające formę konsultacji polityk i

projektów przepisów prawnych, negocjacji, zawierania porozumień, czy też współdecydowania.

O trójstronności mówimy wtedy, gdy rola państwa jako trzeciej strony zaczyna być w zbiorowych

stosunkach pracy znacząca.

Dialog trójstronny jest pojęciem umownym. Niekiedy konsultacje trójstronne mają charakter

wielostronny i obejmują także przedstawicieli innych grup interesów. Udział rządu w relacjach

trójstronnych nie musi być jednakowy. Może on uczestniczyć w nich bezpośrednio lub tylko pośrednio

wykorzystując wyniki autonomicznych ustaleń i rekomendacje uczestników tego procesu.

Jego głównym celem jest budowa porozumienia społecznego w ważkich sprawach z zakresu polityki

społeczno-gospodarczej. Trójstronność jest sprawdzianem zdolności partnerów społecznych do

integrowania różnych grup interesu wokół tego kompromisu, który w ich imieniu negocjują.

9. Dialog dwustronny / autonomiczny - jest drugim, najczęściej występującym rodzajem

prowadzonego dialogu społecznego. Odbywa się pomiędzy partnerami społecznymi - organizacjami

związków zawodowych i pracodawców. Jeśli odbywa się bez udziału przedstawicieli strony rządowej,

określany jest wtedy mianem dialogu autonomicznego.

Dialog dwustronny nie koliduje z negocjacjami trójstronnymi. Ale w obszarze dialogu społecznego

istnieją sfery, w których główną rolę odgrywają partnerzy społeczni (np. w przypadku negocjowania

układów zbiorowych pracy).

Dla administracji publicznej, która poprzez postępujące procesy restrukturyzacji i prywatyzacji

ważnych, dotychczas w większości państwowych sektorów gospodarki narodowej, przestaje być

pracodawcą dla wielu tysięcy przedsiębiorstw - istotne znaczenie ma powstawanie

zinstytucjonalizowanych form dialogu dwustronnego, umożliwiających prowadzenie właściwych

negocjacji przez zainteresowanych partnerów społecznych na tematy będące bezpośrednio w sferze

ich kompetencji i zainteresowań.

We Wspólnocie Europejskiej dominującą koncepcją dialogu społecznego jest układ dwustronny -

między pracodawcami i związkami zawodowymi.

Dla Polski przystosowującej się obecnie do standardów europejskich jest istotne, że w zintegrowanej

Europie uznawane są obie postaci dialogu społecznego: układ trójstronny na szczeblu

38

ogólnokrajowym oraz model partnerstwa dwustronnego na niższych poziomach gospodarki i

społeczeństwa.

10. Dialog wielostronny - najczęściej występuje, kiedy oprócz trzech stron: rządowej, związkowej i

pracodawczej doproszone są do udziału w różnych formach dialogu organizacje o charakterze

korporacyjnym, np. izby zawodowe i gospodarcze. Najczęściej ma to miejsce podczas prowadzenia

dialogu branżowego, kiedy istotne dla rozwiązywanych problemów poszczególnych sektorów może

być stanowisko, czy opinia tych podmiotów. Z kolei dla dialogu społecznego prowadzonego na

szczeblu regionalnym głównym partnerem, oprócz terenowych reprezentacji związkowych,

pracodawców i administracji państwowej, jest samorząd terytorialny.

11. Formy dialogu - dialog społeczny może obejmować zasadniczo wszelkie rodzaje stosunków i

współpracy pomiędzy stronami, zarówno w układzie dwustronnym, jak i trójstronnym. Istnieją

następujące formy wzajemnych kontaktów uczestników dialogu: od najbardziej prostej, jaką jest prawo

do informacji, przez opiniowanie, uzgadnianie, konsultacje, do negocjacji i zawierania porozumień

zbiorowych. Należy przy tym podkreślić, że różnice między niektórymi formami dialogu są dość

płynne.

11.1 Negocjacje (rokowania) - mają miejsce wtedy, gdy jedną stroną negocjacji jest zbiorowe

przedstawicielstwo pracowników (związki zawodowe) a drugą pracodawca lub organizacja, w której

jest zrzeszony. Na szczeblu najwyższym (makro), zwanym też centralnym lub ogólnokrajowym,

rokowania odbywają się z udziałem trzeciej strony - rządowej, reprezentującej państwo.

Zakres przedmiotowy rokowań obejmuje sprawy merytoryczne, wzajemne relacje między stronami,

kształtowanie procedur i wprowadzanie w życie przyjętych ustaleń.

Jednym z głównych celów negocjacji jest uzyskanie pokoju społecznego jako następstwa osiągniętego

pomiędzy stronami kompromisu.

Umożliwia to także zwiększenie trafności wspólnych ustaleń (gdyż rokowania powinny kończyć się

umową wiążącą strony) i ich akceptację społeczną, niezbędną stabilizację warunków pracy i życia

pracowników.

11.2 Negocjacje (rokowania) zbiorowe - to proces negocjacji, w którym osiągane są porozumienia

zbiorowe, przede wszystkim w drodze układów zbiorowych pracy lub innych porozumień, stanowiące

kompromis odzwierciedlający względną siłę negocjacyjną pracodawców i związków zawodowych.

11.3 Konsultacje - są procesem dyskusji i debaty, zwykle różnią się od negocjacji i negocjacji

zbiorowych tym, że nie obejmują procesu pertraktacji oraz osiągania kompromisu. W założeniu

konsultacje nie muszą prowadzić do zawarcia porozumienia przez strony w nich uczestniczące,

chociaż zazwyczaj honorują one ich wyniki. Konsultacje, mają, zatem mniejszą moc sprawczą od

negocjacji, ale zapewniają stronom większą elastyczność w ich prowadzeniu. Stosowanie tej

39

procedury stabilizuje wzajemne kontakty i nie stwarza zagrożeń zerwania rozmów, przez co zwiększa

funkcjonalność samych konsultacji.

11.4 Uzgodnienia - są metodą rozwiązywania kwestii dotyczących pracy oraz społeczno-

ekonomicznych za pośrednictwem konsultacji oraz dokonywania uzgodnień pomiędzy organami

reprezentującymi władze, a przedstawicielami partnerów społecznych, co zwykle prowadzi do

zawarcia porozumienia.

11.5 Opiniowanie - to forma dialogu społecznego, jeszcze mniej wiążącą strony. Najczęściej dochodzi

do niego z inicjatywy przedstawicieli administracji państwowej, która chce poznać opinie związków

zawodowych i organizacji pracodawców na temat polityki rządu.

Stanowiska partnerów społecznych nie stanowią elementu o charakterze obligatoryjnych wytycznych,

które musiałyby być uwzględnione przez stronę rządową. Jednakże same zasady opiniowania

dokumentów są najczęściej uregulowane przepisami prawa. Stosowana procedura opiniowania

projektów aktów prawnych, których tematyka leży w kompetencji związków zawodowych i organizacji

pracodawców, określa konkretne ramy, w jakich władza wykonawcza przeprowadza proces

uzyskiwania opinii.

11.6 Informowanie - jest najprostszą formą dialogu społecznego. Najczęściej dochodzi do niego

podczas kontaktów partnerów społecznych ze stroną rządową, która przekazuje informacje, bądź z

własnej inicjatywy, bądź na wniosek stron. Przedstawienie informacji, najczęściej ważnych dla

adresata z punktu widzenia jego interesów, nie wiąże się z obowiązkiem wysłuchania stanowiska

strony informowanej. Często stosowaną praktyką jest możliwość zadawania dodatkowych pytań oraz

przeprowadzenie krótkiej dyskusji.

12. Dokumenty dialogu społecznego - są efektem prowadzonych negocjacji, konsultacji lub

opiniowania. W zależności poziomu dialogu oraz stron biorących w nim udział, można wyróżnić szereg

rodzajów dokumentów takich jak (według malejącej hierarchii ważności): pakty, układy zbiorowe

pracy, umowy, porozumienia, uzgodnienia, ustalenia, stanowiska i opinie.

13. Dialog zinstytucjonalizowany i poza instytucjon alny

13.1 W dialogu zinstytucjonalizowanym negocjacje zbiorowe są prowadzone przez specjalnie

powołane do tego celu instytucje, rady, czy komisje, działające na podstawie aktów prawnych lub

przyjętych porozumień.

Udział w pracach takich instytucji jest ograniczony do kilku najbardziej reprezentatywnych organizacji

związkowych i pracodawców, które są w stanie realnie wpływać na zachowania swoich członków w

celu stosowania przez nich ustaleń ciała trójstronnego, a jednocześnie mają siłę oddziaływania na

politykę państwa.

40

13.2 Poza instytucjonalny dialog realizowany może być poprzez: zawieranie układów zbiorowych

pracy, opisane wcześniej - konsultacje i opiniowanie, będące realizacją uprawnień organizacji

partnerów społecznych wynikających z ustawodawstwa ich dotyczącego. W formach nie

instytucjonalnych możliwe jest tworzenie dialogu obywatelskiego z udziałem organizacji

pozarządowych.

Do często praktykowanego dialogu niesformalizowanego, zwłaszcza w sytuacjach zagrożenia

konfliktami społecznymi należą kontakty prowadzone doraźnie. Określany jest jako incydentalny dialog

(ad hoc). Ma on miejsce poza kontaktami zinstytucjonalizowanymi.

41

Rozdział III

PODSTAWOWE POJĘCIE ZWIĄZANE Z DIALOGIEM OBYWATELSKIM

W społeczeństwie demokratycznym tylko współpraca oparta na wzajemnym zaufaniu, poszanowaniu

prawa i publicznych pieniędzy, a przede wszystkim na woli współpracy i rozumieniu roli spełnianej

przez oba sektory może przynieść efekty w rozwiązywaniu społecznych problemów Polski.

1. Dialog obywatelski - należy rozumieć jako sposób komunikowania się między władzą państwową

a różnymi partnerami społecznymi, przejawiający się we wzajemnym przekazywaniu sobie opinii,

informacji czy ustaleń dotyczących celów, instrumentów i strategii wdrażania polityki publicznej. Istotą

dialogu obywatelskiego jest stanowienie forum dla reprezentacji interesów między poszczególnymi

jego uczestnikami, w tym między partnerami społecznymi (organizacje pozarządowe, społeczne) a

odpowiednimi organami władzy publicznej. Z pewnością wymiana informacji i prezentacja stanowisk to

podstawowe i nieodzowne składniki prowadzonego dialogu.

W odróżnieniu od tradycyjnie podejmowanego dialogu społecznego - jako dialogu pomiędzy władzami

publicznymi, związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców prowadzonego w obszarze

zbiorowych stosunków pracy (zbiorowego prawa pracy) - dialog obywatelski obejmuje różnorodne

formy komunikowania się władz publicznych z prawnie określonymi formami organizowania się

społeczeństwa wyodrębnionymi na różnej płaszczyźnie społecznej, ekonomicznej, światopoglądowej,

zawodowej, terytorialnej i innych grup społecznych. Nie dotyczy, zatem wyłącznie miejsca pracy

(zakładu, branży, sektora gospodarki), ale całokształtu miejsca grup obywateli w państwie i

społeczeństwie.

2. Strony dialogu obywatelskiego - w ramach podejmowanego przez Radę Ministrów to:

• strona obywatelska - składająca się z reprezentacji partnerów społecznych, w zależności od

podmiotów uczestniczących (organizacje pozarządowe, społeczne i działające na podstawie

innych ustaw),

• strona rządowa - złożona z reprezentantów władz wykonawczej i jej organów.

3. Podmioty strony obywatelskiej uczestnicz ące w dialogu

Od 1984 r. stosunki państwo-sektor pozarządowy regulują dwie ustawy:

• ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r., nr 46, poz. 203, z późn. zm.)

• ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989 r., nr 20, poz. 104, z

późn. zm.)

42

Fundacje i stowarzyszenia uważa się za najbardziej ukształtowane formy organizacyjno-prawne

organizacji pozarządowych. Zgodnie z ustawą, fundacje mogą być powołane do realizacji celów

społecznie lub gospodarczo użytecznych, zgodnych z interesami państwa polskiego.

W art. 1 dokonane zostało wyliczenie celów, dla których mogą być ustanowione fundacje; są to:

ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc

społeczna, ochrona środowiska i zabytków.

W odniesieniu do stowarzyszeń ustawa wskazuje, że są to dobrowolne, samorządne i trwałe

zrzeszenia o celach nie zarobkowych. Stowarzyszenia, podobnie jak fundacje, realizują zadania

publiczne z obszarów należących do zadań administracji publicznej, np. pomoc społeczna, ochrona

zdrowia, edukacja, kultura i sztuka itp. Szczególnego znaczenia w kontekście prowadzenia przez

władze publiczne dialogu nabiera zapis ustawy uprawniający stowarzyszenia do wypowiadania się w

sprawach publicznych (art. 1 ust. 3). Ponadto w myśl preambuły ustawy o stowarzyszeniach

obywatele polscy realizujący prawo zrzeszeniach się w stowarzyszeniach realizują prawo czynnego

uczestnictwa w życiu publicznym. Odnotować należy, że najczęstszą formą organizowania się na

rzecz realizacji prawa uczestnictwa w życiu publicznym są stowarzyszenia. W tej formie m. in.

zrzeszają się celem obrony swoich interesów i promocji swojej kulturowej tożsamości mniejszości

narodowe.

W Polsce istnieją także organizacje pozarządowe, powoływane oddzielnymi aktami prawnymi, m.in.

Polski Czerwony Krzyż działa na podstawie ustawy z 16 listopada 1964 r., Polski Związek Łowiecki na

podstawie ustawy z 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie. Odrębną ustawą regulowana jest

działalność organizacji kościelnych. W odniesieniu do organizacji katolickich jest to ustawa o stosunku

Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z 17 maja 1989 r., natomiast w

przypadku organizacji działających w ramach innych Kościołów i związków wyznaniowych regulowane

są odrębnie.

Zgodnie z ustawą o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w celu

realizacji zadań wynikających z misji Kościoła tworzone są organizacje kościelne i katolickie.

Organizacje kościelne mają na celu w szczególności działalność na rzecz formacji religijnej, kultu

publicznego i nauki katolickiej, natomiast organizacje katolickie mogą mieć na celu, zgodnie z nauką

Kościoła, działalność społeczno-kulturalną, oświatowo - wychowawczą czy charytatywno -

opiekuńczą.

Na podstawie ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym działają uczelniane organizacje

studenckie, koła naukowe, artystyczne i sportowe, tworzone przez studentów szkół wyższych. Na

podstawie ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, mogą być tworzone stowarzyszenia

kultury fizycznej, uczniowskie kluby sportowe, związki sportowe. Należy stwierdzić, iż nie sposób

wymienić wszystkich możliwych sposobów organizowania się społeczeństwa obywatelskiego w

Polsce.

43

Obecnie działa w naszym kraju, co najmniej 30 tys. organizacji pozarządowych, zatrudniających około

200 tys. pracowników. Organizacje te korzystają ze świadczeń wykonywanych przez około 2 mln

wolontariuszy. Wiele dziedzin życia nie mogłoby już dziś funkcjonować bez aktywności organizacji

pozarządowych. Powyższe dane obrazują o dużym potencjale organizacji pozarządowych, słusznie

określanych jako o trzecim sektorze obok sektora publicznego i prywatnego.

Należy podkreślić, iż organizacje pozarządowe mają charakter dobrowolny. Tworzone są w ramach

prawnie gwarantowanych form przez zainteresowane podmioty prawa, które dokonują wyboru formy,

przedmiotu działalności, jak również formuły organizacji władz.

4. Przedmiot dialogu obywatelskiego - podejmowanego z sektorem organizacji obywatelskich, jest

kształtowanie przyszłych stosunków pomiędzy organami władzy publicznej a reprezentacją trzeciego

sektora. Dotyczy on w szczególności współpracy organów administracji publicznej z organizacjami

pozarządowymi oraz zasad i form realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe.

Organy administracji publicznej respektując odrębność i suwerenność zorganizowanych wspólnot

obywateli, uznają ich prawo do samodzielnego definiowania i rozwiązywania problemów, w tym

należących także do sfery zadań publicznych i w takim zakresie współpracują z tymi organizacjami, a

także wspierają ich działalność oraz umożliwiają realizację zadań publicznych. Dialog dotyczy także

konsultowania polityki państwa, rządu i samorządu terytorialnego w obszarach o szczególnym

nasileniu aktywności organizacji obywatelskich.

5. Warunki dialogu obywatelskiego - do istotnych warunków skuteczności podejmowanego dialogu

zaliczyć należy:

• niezależność stron dialogu,

• istnienie odpowiedniej reprezentatywności trzeciego sektora,

• sposób i zdolność przenoszenia ustaleń na niższy poziom funkcjonowania organizacji

pozarządowych,

• równoważenie interesów stron dialogu,

• działanie w oparciu o zasadę wzajemnego zaufania, poszanowania i prowadzenia go w dobrej

wierze,

• wola i gotowość do wspólnych działań obu stron dialogu, w celu wypracowywania

kompromisów i porozumień,

• ustalenie przedmiotu merytorycznego dialogu oraz jego formy w kontekście możliwości

podejmowania decyzji i ustaleń,

• zbudowanie odpowiednich struktur i instytucji dialogu oraz zapewnienie na jego obsługi

merytorycznej i logistycznej.

6. Formy dialogu - zakres i formy uczestnictwa partnerów dialogu obywatelskiego mogą być różne,

ale w zasadzie chodzi o wszelkie formy regularnych kontaktów. Należy wskazać, iż w głównej mierze

sprowadza się to do wzajemnego komunikowania się partnerów. Istnieją następujące formy

44

wzajemnych kontaktów uczestników dialogu obywatelskiego: wymiana informacji, opiniowanie

projektów aktów prawnych, współdziałanie i współpraca z organami administracji publicznej przy

realizacji zadań publicznych, służące zbliżeniu stanowisk administracji rządowej i partnerów

społecznych, konsultacja, zajmowanie stanowiska (zgłaszanie uwag i zastrzeżeń).

7. Dokumenty dialogu obywatelskiego - zależnie od podmiotów biorących w nim udział, można

wyróżnić następujące dokumenty będące efektem prowadzonej współpracy: opinie, stanowiska,

ekspertyzy, przedstawianie wniosków, zgłaszanie uwagi i zastrzeżeń, przekazywanie dokumentów i

materiałów informacyjnych.

8. Dialog zinstytucjonalizowany i pozainstytucjonal ny

8.1 Dialog zinstytucjonalizowany jest prowadzony w oparciu o powołane do tego celu instytucje,

zespoły opiniodawcze, rady powoływane w oparciu o przepisu ustawowe lub przyjęte porozumienia.

8.2 Dialog pozainstytucjonalny realizowany jest poprzez powoływane ad hoc grupy robocze, zespoły i

inne formy kontaktu doraźnego.

45

Rozdział IV

PODSTAWOWE POJĘCIA ZWIĄZANE Z DIALOGIEM Z UDZIAŁEM PRZEDSTAWICIELSTW

SAMORZĄDÓW

Oprócz związków zawodowych, organizacji pracodawców czy organizacji pozarządowych podmiotami

dialogu społecznego w Polsce są także korporacje prawa publicznego. Należą do nich samorządy:

zawodowy, gospodarczy i terytorialny.

1. Pojęcie dialogu z udziałem przedstawicielstw samorz ądów - dialog z korporacjami prawa

publicznego należy rozumieć jako całokształt wzajemnych stosunków, współdziałania (wymiany

informacji, konsultacji, negocjacji) między stronami tego dialogu, tj. pomiędzy poszczególnymi

korporacjami (samorządy zawodowe, gospodarcze, terytorialne) a odpowiednimi organami władzy

publicznej, w tym administracji rządowej.

Należy pamiętać o specyfice tego dialogu, gdyż państwo (parlament) decydując o utworzeniu

określonego samorządu (w drodze ustawy), zrzeka się części swojej funkcji regulacyjnej na rzecz

organów danego samorządu. Tym samym organy samorządów wykonują za państwo część władztwa

publicznego, funkcji wykonywanej zazwyczaj przez administrację publiczną.

Dialog z udziałem przedstawicielstw samorządów jest także formą reprezentacji interesów

poszczególnych korporacji w nim uczestniczących. Na państwie spoczywa obowiązek umożliwienia

podmiotom dialogu korporacyjnego czynnego uczestnictwa w kształtowaniu społecznej gospodarki

rynkowej, mając na względzie zasadę solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych,

wyrażoną w Konstytucji RP.

2. Strony dialogu - to:

• strona samorządowa - w zależności od podmiotów uczestniczących mogą ją tworzyć

samorząd zawodowy, samorząd gospodarczy oraz samorząd terytorialny i ich reprezentacje,

• strona rządowa - reprezentanci władzy wykonawczej i jej organów.

Utworzenie korporacji oznacza przede wszystkim stworzenie z ubiegających się o to osób (po

spełnieniu wymaganych warunków), organizacji powołanej do zarządzania sprawami swych członków,

w takim tylko zakresie, w jakim działają oni jako jej członkowie. Konkretne uprawnienia tego zarządu,

a także struktura organizacyjna owej korporacji, zależą już od poszczególnych rozwiązań ustawowych.

W prawie polskim korporacje określane są jako samorządy.

2.1 Samorząd zawodowy - to korporacja wyłaniana w oparciu o kryterium więzi interesów

zawodowych określonej grupy obywateli. Definiowany jest w podobny sposób jak związek zawodowy,

poprzez określenie jego zadań, a mianowicie jako reprezentacja zawodowych, społecznych i

gospodarczych interesów danego zawodu. Podobnie jak związki zawodowe, samorząd zawodowy jest

46

niezależny i podlega tylko ustawom. Samorząd zawodowy koncentruje swoją działalność na innych

zagadnieniach niż związki zawodowe. Jego działalność skupiona jest wokół stwierdzania prawa

wykonywania zawodu i prowadzenia rejestru osób do tego uprawnionych, orzekania w zakresie

odpowiedzialności zawodowej czy sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Odmiennie niż

związki zawodowe, samorząd zawodowy nie jest zorganizowany w oparciu o zasadę dobrowolności.

Członkostwo w samorządzie zawodowym stanowi warunek wykonywania praktyki zawodowej.

Zasady organizacyjne samorządu zawodowego są także ustawowo określone. Samorząd zawodowy

może reprezentować osoby wykonujące zawody zaufania publicznego np. adwokatów, radców

prawnych, notariuszy, lekarzy itp. Istotą samorządu zawodowego jest udzielona mu przez

ustawodawcę samodzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu, czasami bardzo szeroka.

2.2 Samorząd gospodarczy - stanowi o nim Konstytucja RP w art. 17 ust. 2, wyrażając zasadę ogólną,

zgodnie z którą "(.)w drodze ustawy można tworzyć inne rodzaje samorządu". Tak, więc podstawy

prawne samorządu gospodarczego mają charakter norm konstytucyjnych. Art. 17 ust. 2 Konstytucji

wymaga także ustawowej konkretyzacji, dotyczącej powierzenia samorządowi gospodarczemu

wykonywania zadań zleconych przez administrację gospodarczą, jak np. współudział w wykonywaniu

kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem warunków działalności gospodarczej, ewidencji i rejestracji

przedsiębiorców, organizowania sądownictwa polubownego oraz współdziałania z organami

administracji gospodarczej w każdej innej dziedzinie dotyczącej przedsiębiorców. Takiego ujęcia idei

samorządu wymaga także konstytucyjna zasada solidarności i współdziałania organów państwowych

z partnerami społecznymi, uznana za podstawę ustroju gospodarczego RP (art. 20 Konstytucji).

Pewne rozwiązania w zakresie samorządu gospodarczego wprowadza także ustawa z 19 listopada

1999 r. - Prawo działalności gospodarczej wskazującą o istnieniu tego samorządu jako reprezentacji

przedsiębiorców wobec administracji publicznej. Stanowi ona w art. 57, iż samorząd gospodarczy

reprezentuje środowiska przedsiębiorców i poprzez działania na rzecz przedsiębiorczości wspiera

rozwój gospodarczy kraju. Jednocześnie ustawa stwierdza, że samorząd gospodarczy nie posiada

uprawnień władczych w stosunku do przedsiębiorców w zakresie wykonywanej przez nich działalności

gospodarczej (art. 58 ust. 1). Nie może on, zatem podejmować działań ograniczających zakres

wykonywanej przez przedsiębiorców działalności gospodarczej lub godzących w zasadę konkurencji.

2.3 Samorząd terytorialny - realizuje zasadę decentralizacji władzy publicznej. Istotną formułę

współdziałania jednostek samorządu terytorialnego stanowią zrzeszenia jednostek samorządu

terytorialnego. Konstytucja zapewnia tym jednostkom prawo zrzeszania się w art. 171 ust. 1.

Ustawodawstwo przewiduje dwie formy zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego, związki

gmin i powiatów oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Związki gmin są tworzone

przez zainteresowane gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Natomiast celem

utworzenia stowarzyszenia gmin jest wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych

interesów. Stowarzyszenie może objąć także powiaty i województwa. Wskazany powyżej cel

47

tworzenia stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że stowarzyszenia te są

podstawowym podmiotem dialogu z reprezentacjami struktur terytorialnych.

3. Podmioty strony samorz ądowej uczestnicz ące w dialogu - to:

3.1 Samorząd zawodowy krąg zawodów objętych samorządem zawodowym w naszym kraju uległ w

ostatnim czasie wyjątkowemu rozszerzeniu. Obecnie można wyróżnić następujące samorządy

zawodowe:

3.1.1 Adwokacki, na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16,

poz. 124 z późn. zm.);

3.1.2 Radców prawnych, na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr

19, poz. 145 z późn. zm.);

3.1.3 Notarialny, na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz.

91 z późn. zm.);

3.1.4 Komorniczy, na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i

egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 z późn. zm.);

3.1.5 Lekarzy i lekarzy stomatologów, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich

(Dz. U. Nr 30, poz. 158 z późn. zm.);

3.1.6 Pielęgniarek i położnych, na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie

pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178 z późn. zm.);

3.1.7 Aptekarski na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41,


3.1.8 Lekarsko-weterynaryjny, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza

weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. Nr 8, poz. 27 z późn. zm.);

3.1.9 Rzeczników patentowych, na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach

patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509 z późn. zm.);

3.1.10 Biegłych rewidentów, na podstawie ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych

rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. Nr 121, poz. 592 z późn. zm.);

3.1.11 Doradców podatkowych, na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym

(Dz. U. Nr 102, poz. 475 z późn. zm.);

48

3.1.12 Sędziów, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych

(Dz. U. Nr 98, poz. 1070);

3.1.13 Kuratorów sądowych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz.

U. Nr 98, poz. 1071);

3.1.14 Diagnostów laboratoryjnych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce

laboratoryjnej (Dz. U. Nr 100, poz. 1083);

3.1.15 Psychologów, na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i

samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763);

3.1.16 Architektów, inżynierów budownictwa, urbanistów, na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000

r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5,

poz. 42).

3.2 Samorząd gospodarczy

Dodatkowo jako o uczestnikach dialogu, należy wspomnieć o zrzeszających się podmiotach

gospodarczych lub przedsiębiorcach, tworzących samorząd gospodarczy w Polsce. Należą do nich:

3.2.1 Samorząd rzemieślniczy - czyli cechy, spółdzielnie rzemieślnicze, izby rzemieślnicze i Związek

Rzemiosła Polskiego działające na podstawie ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. Nr

17, poz. 92, z późn. zm.) jako organizacje samorządu rzemiosła, przy czym samorząd rzemiosła jest

ustawowo klasyfikowany jako "związek pracodawców";

3.2.2 Izby gospodarcze zrzeszające podmioty gospodarcze, działające na podstawie ustawy z dnia 30

maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195 z późn. zm.), w tym także Krajowa Izba

Gospodarcza;

3.2.3 Izby rolnicze działające na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.

U. Nr 1, poz. 3 z późn. zm.);

3.2.4 Samorządy zawodowe innych przedsiębiorców np. zrzeszeń handlu i usług, zrzeszeń transportu

i innych organizacji przedsiębiorców oraz ich ogólnokrajowych reprezentacji działające na podstawie

ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 35,


3.2.5 Samorząd spółdzielczy, działający na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo

spółdzielcze (Dz. U. Nr 54, poz. 288, z późn. zm.), w szczególności Krajowa Rada Spółdzielcza.

49

Nie stanowią one samorządu gospodarczego, w klasycznym rozumieniu samorządu przyjętym przez

Konstytucję RP, wbrew takiej klasyfikacji ustawowej, gdyż są to organizacje dobrowolne. Z wyjątkiem

Krajowej Rady Spółdzielczej z mocy prawa reprezentującej wszystkie jednostki spółdzielcze.

3.2.6 Samorząd terytorialny

3.3 Stronę samorządową reprezentują ogólnokrajowe reprezentacje samorządu gminnego:

3.3.1 Związek Miast Polskich;

3.3.2 Unia Miasteczek Polskich;

3.3.3 Związek Gmin Wiejskich RP;

3.3.4 Unia Metropolii Polskich,

3.3.5 Związek Powiatów Polskich.

4. Przedmiot dialogu - to wspólne kształtowanie stosunków pomiędzy stronami tego dialogu. Dotyczy

on w szczególności sposobów wykonywania zadań publicznych, w tym także ich finansowania, a

także równoważenia interesów stron tego dialogu. Powinien on sprzyjać ze swej istoty

harmonizowaniu stosunków ekonomicznych i społecznych, łagodzeniu dysproporcji, napięć czy

różnego rodzaju konfliktów występujących także na linii władza publiczna - samorządy prawa

publicznego. Efektem podejmowanego dialogu, także z przedstawicielami samorządów zawodowych

powinno być zapobieganie konfliktom, stratom ekonomicznym podmiotów gospodarczych i grup

pracowniczych oraz powstrzymywanie wszelkiego rodzaju zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki, a

także sfery usług społecznych.

5. Formy dialogu - analizując przepisy prawne, odnoszące się do prawnych podstaw współpracy

samorządów zawodowych oraz samorządu gospodarczego z organami administracji publicznej,

można wskazać na pewne stałe formy dialogu pojawiające się w omawianych regulacjach. Są to:

opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ich samorządów, reprezentowanie samorządów

wobec organów władzy publicznej, organizacji społecznych i zawodowych, zajmowanie stanowiska w

sprawach dotyczących ich samorządów, negocjowanie warunków pracy, i płacy, współdziałanie z

organami administracji publicznej, związkami zawodowymi, i samorządami zawodowymi oraz innymi

organizacjami w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu, jak również przekazywanie

informacji dotyczących poszczególnych samorządów zawodowych organom władzy publicznej.

6. Dokumenty dialogu - W wyniku prowadzonego dialogu organów administracji publicznej z

samorządami prawa publicznego oraz mając na względzie rodzaj podmiotów biorących w nim

udział, można wyróżnić szereg rodzaju dokumentów będących efektem prowadzonej

współpracy. Należą do nich: stanowiska, opinie, przedstawianie wniosków, wystąpienia,

dokumenty informacyjne (np. w przypadku samorządu zawodowego coroczne informacje o

działalności danego samorządu).

50

7. Dialog zinstytucjonalizowany i pozainstytucjonal ny

7.1 Dialog zinstytucjonalizowany jest prowadzony przez specjalnie powołane do tego celu instytucje,

rady, komisje powoływane w drodze aktów prawnych lub przyjętych porozumień.

7.2 Pozainstytucjonalny dialog realizowany jest poprzez powoływane ad hoc grupy robocze, zespoły i

inne formy kontaktu doraźnego.

51

Rozdział V

FORMY I METODY PROWADZENIA DIALOGU SPOŁECZNEGO

Efektywny dialog społeczny jest determinowany wieloma czynnikami. Nie ma jednej uniwersalnej

formy czy metody jego prowadzenia. Dotychczasowe próby z różnymi technikami zapożyczanymi z

teorii i praktyki zarządzania oraz marketingu, a także innych dziedzin, posłużyły do wypracowania

katalogu podstawowych form i metod angażowania społeczeństwa w proces decyzyjny. Obecnie

nastąpił znaczny rozwój form prowadzenia dialogu społecznego ze względu na pożądany wpływ

określonej społeczności bądź partnerów społecznych na podejmowanie istotnych decyzji.

1. Najogólniej można wyróżnić 3 typy uczestnictwa społeczeństwa w sprawowaniu władzy:

• dostarczanie informacji (bez uczestnictwa obywateli),

• partycypację społeczną (konsultacje),

• kontrolę społeczną (włączanie obywateli w procesy ustanawiania polityki władz i budżetu).

2. Inny popularny model, opisuje partycypację społeczną jako kontinuum przebiegające od

informowania obywateli poprzez konsultacje społeczne do wyższych form partycypacji - od

bezpośredniego zaangażowania obywateli w sprawowanie władzy, po delegowanie realizacji zadań

grupom czy organizacjom społecznym.

3. Podczas wykonywania zadania publicznego, można wyróżnić dwa etapy: planowanie i dostarczanie

jakiejś usługi.

3.1 W fazie planowania możemy wydzielić kilka stadiów:

• zaprojektowanie procesu planowania,

• zebranie informacji,

• analizowanie informacji,

• formułowanie opinii i decydowanie o opcji, która będzie realizowana.

W systemach nowatorskich, do tego procesu na różnych etapach włącza się przedstawicieli różnych

środowisk. Podczas projektowania, zasięga się opinii społecznej w sprawie zagadnień, które powinny

być priorytetowe. W kolejnych stadiach, korzystanie z metod dialogu społecznego również jest

efektywne. Dzięki zaangażowaniu partnerów społecznych można zebrać większą ilość informacji i

lepiej je przeanalizować, korzystając z różnorodnych punktów widzenia. Ostateczna decyzja, które z

rozwiązań będzie wdrożone w życie, zawsze należy jednak do administracji publicznej.

W tradycyjnych modelach wszystkie te etapy są realizowane przez osoby zarządzające, zarówno na

poziomie administracji centralnej, jak i lokalnej.

52

4. Podstawową kwestią, którą należy uwzględnić podczas planowania dialogu społecznego jest

zróżnicowanie społeczeństwa. Nawet w niewielkich społecznościach istnieje ogromna różnorodność,

oparta o takie elementy jak:

• status ekonomiczny,

• cechy osobiste - wiek, płeć, pochodzenie etniczne itp.,

• wiara i dziedzictwo kulturowe (wyznawana religia, wartości moralne),

• umiejętności,

• miejsce zamieszkania.

Dialog społeczny jest niezbędnym warunkiem efektywnego rządzenia. Nie może jednak być

traktowany instrumentalnie. Konieczne jest, zatem zagwarantowanie wzajemnego poszanowania jego

uczestników. Kiedy tylko jest to możliwe w dialogu powinny brać udział wszystkie grupy społeczne,

których dotyczą kwestie rozwiązywane oraz wszystkie grupy, które mogą do dialogu wnieść istotne

zasoby jak np. informacje, poparcie społeczne. Zaś w przypadku, gdy niektóre grupy z powodu

różnych przeszkód nie mogą wziąć udziału w konsultacjach, administracja publiczna sama powinna

dążyć do zabezpieczenia ich interesów.

5. Przy prowadzeniu dialogu społecznego ważne jest uwzględnienie jeszcze kilku czynników, które

mogą mieć szczególne znaczenie dla jego efektów:

• agenda dialogu powinna być negocjowana z partnerami społecznymi, zarówno co do zakresu,

celów jak i ograniczeń tej konsultacji,

• wynik dialogu nie powinien być "predeterminowany", gdyż oznacza to wyłącznie

komunikowanie już podjętych decyzji,

• posiadanie przez pracowników administracji umiejętności niezbędnych w procesie

prowadzenia dialogu, takich jak - słuchanie, komunikatywność, umiejętność negocjowania i

budowania konsensusu,

• podstawowe wartości, jakie muszą być przestrzegane podczas dialogu, to szczerość,

otwartość, zaufanie oraz przejrzystość celów i całego procesu dialogu,

• wszyscy uczestnicy procesu dialogu muszą mieć odpowiedni dostęp do istotnych informacji i

dzielić się nimi wzajemnie,

• wszyscy uczestnicy procesu dialogu muszą mieć realistyczne podejście do czasu, w jakim ma

on miejsce. Oznacza to, że dla prowadzenia dialogu powinien być określony ograniczony czas

jego zakończenia, tak aby był on efektywny, a nie stawał się ciągnącymi się w

nieskończoność targami.

Należy również zauważyć, że efektywny dialog nie zawsze prowadzi do uzgodnienia wspólnego

stanowiska, ale z całą pewnością może prowadzić do lepszego zrozumienia racji obu stron.

53

6. W 1994 r. Wilcox zaproponował wydzielenie 5 poziomów angażowania społeczeństwa (tzw. drabina

Wilcoxa), jako kryterium przyjmując stopień uzyskania wpływu społeczeństwa na podejmowane

decyzje. Są to:

• informowanie obywateli - o planach administracji publicznej. Zazwyczaj jest to przepływ

jednokierunkowy, jednak można go rozwinąć korzystając z badań opinii społecznej,

otrzymując rodzaj sprzężenia zwrotnego,

• konsultacje - podczas których prezentuje się obywatelom i ich reprezentantom jedną lub kilka

różnych opcji, a przedstawiane przez nich opinie są uwzględniane podczas podejmowania

ostatecznej decyzji,

• współdecydowanie - władze współpracują ze społeczeństwem i reprezentującymi je

organizacjami identyfikując jego potrzeby, a ostateczna decyzja jest podejmowana wspólnie z

partnerami społecznymi,

• współrealizacja - polegająca na wspólnej identyfikacji potrzeb, a następnie wspólne

realizowanie uzgodnionego programu, w formie partnerstwa

• delegowanie wykonywania zadań i wspieranie niezależnych inicjatyw społecznych - władza

wycofuje się z analizowania potrzeb społecznych i definiowania rozwiązań w zamian

wspierając organizacje obywatelskie np. poprzez system dotacji.

Należy podkreślić, że poszczególne szczeble drabiny nie stanowią wobec siebie alternatywy. Każdy

wyższy szczebel z drabiny zawiera w sobie stopień niższy. Nie można przecież prowadzić konsultacji

ze społeczeństwem nie dostarczając mu jednocześnie informacji. Efektywne dostarczanie informacji i

sprawnie przebiegające konsultacje są zaś nieodzownym elementem współdecydowania itd.

54

Rozdział VI

FORMY I TECHNIKI DIALOGU SPOŁECZNEGO

Różne formy prowadzenia dialogu społecznego są realizowane poprzez szereg metod i technik,

których przykłady zostały poniżej przedstawione. Zostały one potwierdzone w praktyce

funkcjonowania ustroju demokratycznego w krajach Ameryki Północnej i Europy Zachodniej.

FORMY DIALOGU SPOŁECZNEGO

Dostarczanie

informacji Konsultacje Współdecydowanie

Delegowanie,

wspomaganie

procesu

podejmowania

decyzji

TECHNIKI

DIALOGU

SPOŁECZNEGO

Ulotki,

wydawnictwa,

raporty

Badania opinii

społecznej Sądy obywatelskie

Komitety

sąsiedzkie

Roczne

sprawozdania z

działalności

Grupy

fokusowe

Warsztaty

negocjacyjne Referenda

Doradztwo

Spotkania

publiczne,

przesłuchania

publiczne

Warsztaty

obywatelskie

Delegowanie

zarządzania

organizacjom

obywatelskim

Komunikacja

internetowa

Konsultacje

pisemne i

bezpośrednie

konsultacje

internetowe

Konferencje

uzgodnieniowe

Partnerstwo,

kontrakty ze

społecznościami

Tabela nr 1: Zestawienie form i technik prowadzenia dialogu społecznego.

Poniżej znajduje się szczegółowe omówienie informacji zawartych w tabelce

1. Dostarczanie informacji - jest pierwszym i zarazem podstawowym czynnikiem w procesach

komunikacyjnych i konsultacyjnych. Obejmuje ono następujące techniki:

1.1 Wydawnictwa - różnego rodzaju wydawnictwa np. ulotki, są istotnym elementem komunikacji

społecznej. Przy redagowaniu wydawnictw, niezwykle ważny jest nie tylko dobór słownictwa do

55

wybranej grupy docelowych odbiorów, ale również układ graficzny i inne elementy, które mogą ułatwić

korzystanie z dokumentów.

1.2 Sprawozdania, raporty administracji publicznej - najczęściej stosowane są raporty w układzie

rocznym. Zawierają one prezentację celów wyznaczonych na dany okres działalności i sprawozdanie

z działań, które miały pozwolić na ich urzeczywistnienie wraz z oceną realizacji tych celów.

1.3 Szkolenia dla obywateli - edukacja społeczna. Narzędzie to jest innowacją w procesie komunikacji

administracji publicznej ze społeczeństwem.

1.4 Dni otwartych drzwi, wystawy

1.4.1 Dni otwarte pozwalają obywatelowi na bliższy kontakt z urzędem, zapoznanie się z jego

funkcjonowaniem. Dobrze poinformowany obywatel nie traci czasu na poszukiwanie źródeł informacji,

czy też miejsca, w którym chce załatwić daną sprawę. Pozwala to również na oszczędność czasu

urzędników i efektywniejsze funkcjonowanie urzędu.

1.4.2 Wystawy zostały zapożyczone z marketingu. Polegają one na organizowaniu prezentacji urzędu

w centrach handlowych, bibliotekach, czy festynach. Jest to instrument niewykorzystywany w Polsce.

Organizowanie prezentacji pozwala urzędowi na zbliżenie się do obywatela i przekazanie mu

informacji na temat funkcjonowania urzędu, ale również na dostarczenie informacji o planach władz i

realizacji ich polityki. W trakcie prezentacji można również zasięgać opinii społecznej.

1.5 Komunikacja elektroniczna - znaczenie tego elementu będzie wzrastać wraz z rozwojem Internetu.

Pozwala on w ramach skromnych środków finansowych na dostarczenie wszechstronnych informacji

obywatelom, a także zwrotne uzyskiwanie informacji poprzez sondy na stronach www, czaty,

przedstawianie opinii na forum lub przesyłanie pocztą elektroniczną. Może również stanowić narzędzie

konsultacji społecznych.

2. Konsultacje - uzyskiwanie sprz ężenia zwrotnego - obejmuje następujące techniki:

2.1 Skargi i wnioski - w technice tej wykorzystuje się zbieranie informacji najczęściej w miejscu gdzie

obywatel ma styczność z usługami dostarczanymi przez władze. Odpowiednie formularze można

umieszczać w miejscach gdzie obywatel oczekuje na załatwienie jakiejś sprawy. Istnieje także

możliwość rozsyłania do domu obywatela specjalnych ankiet i formularzy. Oczywiście zdobyte w ten

sposób informacje, muszą być analizowane i brane pod uwagę, przy dokonywaniu korekt w

konsultowanym rozwiązaniu.

2.2 Przesłuchania publiczne - to strukturalizowane spotkania publiczne, w trakcie których publiczność

może oficjalnie zabierać głos. W panelu biorą udział reprezentanci administracji publicznej oraz

najważniejszych partnerów społecznych. Spotkanie jest organizowane pod przewodnictwem jakiejś

organizacji neutralnej wobec przedmiotu dialogu. Wystąpienia są najczęściej poprzedzane przez

56

propozycje pisemne zgłaszane do panelu. Zazwyczaj organizowane są, których przypadku zagadnień,

wobec których istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, że zostaną uzgodnione. Są również

wykorzystywane do budowania lub przywracania zaufania w procesie podejmowania decyzji dzięki

przejrzystej formie angażowania społeczeństwa. Wadą tej metody jest czasochłonność, ponieważ

wszyscy uczestnicy mają możliwość wypowiedzenia swojego zdania.

2.3 Spotkania publiczne - na forum publicznym, na którym zespół konsultacyjny prezentuje efekty

swojej pracy społeczności, ma ona możliwość zadawania pytań i komentowania propozycji. Są one

najbardziej rozpowszechnioną metodą konsultacji. Zalicza się je do konsultacji, ponieważ rzadko

prowadzą do podejmowania decyzji. Są raczej miernikiem publicznej reakcji na istotne propozycje ze

strony władz. W tej metodzie można wyróżnić kilka możliwych wariantów:

• krótkie streszczenie podstawowych zagadnień, po którym następuje sesja na zasadzie pytań i

odpowiedzi,

• okrągły stół,

• duże lub małe grupy konsultacyjne,

Metoda ta jest najczęściej używana jako forum wymiany informacji, a także do identyfikowania

problemów, poglądów i preferencji społecznych. Aby uczynić spotkania publiczne bardziej

efektywnymi, wskazane jest podzielenie uczestników na zespoły robocze, wydzielenie czasu na

zadawanie pytań.

2.4 Grupy fokusowe - to spotkania w małych, 8-10 osobowych grupach, prowadzone przez

wykwalifikowane osoby. Metoda ta jest bardzo przydatna do głębszego poznania opinii danej grupy

społecznej na dany temat. Grupa powinna być reprezentatywna dla wszystkich zainteresowanych

danym zagadnieniem. Metoda może być używana do określenia hierarchii wartości poszczególnych

zagadnień. Czasami pozwala na określenie, jakie dodatkowe informacje lub modyfikacje będą

potrzebne, aby rozwinąć konsultacje lub wprowadzić dalsze propozycje. Grupy fokusowe nie

pozwalają bezpośrednio na budowanie konsensusu i podejmowanie decyzji. Aby korzystanie z tej

metody było efektywne, konieczne jest wyselekcjonowanie dobrze wyszkolonych moderatorów

spotkań.

2.5 Panele obywatelskie - polegają na wydzieleniu grupy obywateli, która będzie regularnie brała

udział w badaniach opinii społecznej. Najczęściej grupy takie liczą ok. 1000 wyselekcjonowanych

osób, reprezentatywnych dla danej społeczności. Badania mogą być przeprowadzane telefonicznie

bądź osobiście.

2.6 Prośby o propozycje - to metoda, która polega na zaproszeniu społeczności do formułowania

nowych lub alternatywnych rozwiązań lub kreowanie nowych i oficjalne prezentowanie ich

administracji publicznej. Metoda ta może być wstępem do konsultacji. Jej zalety to:

57

• pozyskiwanie zaangażowania partnerów społecznych w postaci opinii na każdym etapie

procesu planowania i podejmowania decyzji,

• otrzymywanie bardzo dobrze rozważonych i przygotowanych opinii.

2.7 Konsultacje na piśmie - podczas jej praktycznego zastosowania udało się wypracować kilka

podstawowych kryteriów, dzięki którym dialog z partnerami społecznymi może stać się efektywniejszy,

a które można z powodzeniem zastosować również w innych metodach:

2.7.1 Konsultacje powinny być prowadzone od samego początku planowania polityki, bądź realizacji

jakiejś usługi publicznej. Powoduje to, że zwiększają się szanse na podniesienie poziomu

proponowanych rozwiązań, a także uzyskuje się największą możliwą przestrzeń czasową dla wymiany

informacji pomiędzy uczestnikami konsultacji;

2.7.2 Konieczne jest określenie podstawowych czynników ograniczających proces konsultacji:

• podmiotów biorących w niej udział,

• kwestii do rozstrzygnięcia,

• harmonogramu;

2.7.3 Dokument przesyłany do konsultacji powinien być możliwie prosty i zwięzły. Powinien również

posiadać podsumowanie głównych zagadnień do zaopiniowania lub problemów do rozwiązania, na

nie więcej niż dwóch stronach;

2.7.4 Wskazane jest również wprowadzenie jak najłatwiejszej możliwości odpowiedzi na zawarte w

nim pytania i nawiązania kontaktu z organizacją konsultującą;

2.7.5 Dokument powinien być łatwo dostępny, a jego powstanie i formy udostępnienia trzeba

odpowiednio promować wśród potencjalnych konsultantów;

2.7.6 Należy wyznaczyć wystarczającą ilość czasu na odpowiedzi, aby uniknąć oskarżeń o

instrumentalne traktowanie;

2.7.7 Odpowiedzi powinny zostać poddane starannej analizie, a jej rezultaty powszechnie

udostępnione. W publikowanym dokumencie należy podkreślić racje, jakimi kierowano się przy

podejmowaniu ostatecznej decyzji;

2.7.8 Konieczne jest wyznaczenie odpowiednich komórek, które będą odpowiedzialne za

przeprowadzenie ewaluacji i oceny konsultacji.

58

3. Współdecydowanie - posługuje się technikami:

3.1 Sądy obywatelskie - jest to wybrana niewielka grupa obywateli lub przedstawicieli partnerów

społecznych (10 do 12 członków), którzy obradują przez kilka dni w celu rozpatrzenia jakiegoś

zagadnienia z zakresu planowanej lub prowadzonej przez władze polityki. Najczęściej prowadzone są

przez niezależnego moderatora, czuwającego nad przebiegiem dyskusji. Grupa obywateli

przysłuchuje się wypowiedziom kilku ekspertów na dany temat i następnie formułuje własny sąd, który

jest przekazywany władzom. Złożona natura tej metody powoduje, że bardzo ważne jest odpowiednie

zdefiniowanie problemu, jaki ma rozstrzygnąć rada, a także, aby propozycje przedkładane przez rady

były przedmiotem zainteresowania i wykorzystania przez administrację publiczną. Inaczej stają się

one bezproduktywne i powodują utratę zaufania do tej metody prowadzenia dialogu.

Sądów obywatelskich najczęściej używa się w celu:

• ukierunkowania lub planowania oraz wdrażania jakiegoś projektu,

• organizowania i koordynowania zaangażowania i wielu partnerów,

• osiągnięcia konsensusu dla działania, które dotyczy interesów wielu partnerów społecznych,

• umożliwienia stałych kontaktów pomiędzy społeczeństwem a podmiotem organizującym radę,

• promowania dzielenia się informacją i negocjowania różnych strategii i rozwiązań,

• pomocy w ustalaniu priorytetów.

3.2 Warsztaty obywatelskie - to spotkania grup obywateli lub przedstawicieli partnerów społecznych,

podczas których pracuje się nad pojedynczymi zagadnieniami dotyczących danej społeczności. Na

warsztatach, podobnie jak w poprzedniej metodzie, spotyka się grupa osób, lecz w odróżnieniu do

sądów obywatelskich, skład pozostaje przez dłuższy czas niezmienny. Warsztaty obywatelskie są

ponadto krótsze i powinny być organizowane w bardziej jednorodnej grupie, aby mogła ona szybciej

pracować nie tracąc czasu na np. wyrównywanie poziomów informacyjnych. Celem warsztatów jest

ustalenie sposobu myślenia danej grupy społecznej poprzez omawianie istotnych dla niej problemów.

W ich efekcie powinny powstawać rekomendacje i sugestie przekazywane władzom. Bardzo często

warsztaty są organizowane w kilku różnych grupach społecznych, które następnie nawzajem

prezentują swoje punkty widzenia na dany temat innym grupom. Na końcu ustalane są rozwiązania,

które mogą zostać zaakceptowane przez wszystkie grupy.

3.3 Konferencje uzgodnieniowe - są nieformalnym procesem, w którym bierze udział grupa obywateli.

Po wysłuchaniu głosów kilku ekspertów, starają się oni osiągnąć kompromisowy punkt widzenia, w

stosunku do określonych zagadnień polityki publicznej. Zazwyczaj są to grupy 10-20 osobowe

organizowane w ten sam sposób, co sądy obywatelskie. Oznacza to, że początkowo uczestnicy

muszą zdobyć pewna wiedzę i przygotować pytania, następnie powoływani są eksperci w danej

dziedzinie. Na zakończenie grupa przygotowuje raport. Najczęściej metoda ta jest wykorzystywana,

gdy rozpatrywane są zagadnienia o charakterze technicznym bądź naukowym. Termin konferencja

uzgodnieniowa jest również używany dla nazwania spotkań, które są przeprowadzane na końcowym

59

etapie konsultacji, gdzie spotykają się różne grupy decydentów i osób zaangażowanych w dialog we

wcześniejszych fazach. Mogą one obejmować negocjacje pomiędzy grupami i proces dzielenia się

wiedzą na dany temat. Najczęściej reprezentanci najbardziej zainteresowanych grup przedstawiają

opinię, co do dalszych kroków w danym obszarze.

3.4 Rady opiniodawczo - doradcze. Tworzenie specjalnych komisji, komitetów czy rad (lub inaczej

nazwanych ciał doradczych), w których prawo gwarantuje udział reprezentantów różnych grup

interesów jest podstawowa formą, w jakiej przejawia się zasada umożliwiania udziału społeczeństwa

w procedurze tworzenia nowych przepisów prawnych jeszcze przed sporządzeniem przez organ

formalnego projektu. W Polsce ta metoda prowadzenia dialogu społecznego jest bardzo powszechna.

Właściwie przy każdej jednostce administracji funkcjonują różne ciała doradcze. Przykładem może być

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, która jest organem opiniodawczo - doradczym

przy Prezesie Rady Ministrów. W skład KWRiST wchodzą przedstawiciele największych organizacji

skupiających samorządy terytorialne. Jej głównym zadaniem jest wypracowywanie wspólnego

stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w sprawach ważnych z punktu widzenia polityki

państwa oraz zadań samorządu terytorialnego.

3.5 Uczestnictwo partnerów społecznych w nadzorze nad działalnością jednostek organizacyjnych - w

warunkach polskich polega na udziale przedstawicieli różnych środowisk w radach nadzorczych. Jako

przykład może służyć udział przedstawicieli ogólnokrajowych organizacji pracodawców,

ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej i ogólnokrajowego związku zawodowego

reprezentatywnych dla pracowników większości pracodawców oraz ogólnokrajowej organizacji

emerytów i rencistów w Radzie Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do kompetencji RN

ZUS należy m.in. zatwierdzanie projektu rocznego planu finansowego Zakładu i sprawozdania z jego

wykonania, a także rocznego sprawozdania z działalności Zakładu oraz opiniowanie projektów planów

finansowych FUS i FRD oraz sprawozdań z ich wykonania.

4. Współrealizowanie - jest rozwinięciem współdecydowania. Używa się w niej podobnych metod

takich jak rady obywatelskie. Jednakże w przeciwieństwie do poprzedniej formy przygotowany plan

przyjmuje formę kontraktu pomiędzy władzami a jakąś grupą społeczną. Kontrakty zazwyczaj

zawierają wzajemne zobowiązania obu stron np. do przekazywania odpowiednich kwot pieniężnych za

realizację zadań według określonych standardów. Kontrakty mogą również obejmować podział ról, czy

odpowiedzialności w realizacji jakiegoś projektu. Dobrym przykładem służą przedsięwzięcia

partnerstwa publiczno - prywatnego

5. Delegowanie kompetencji i wspieranie podejmowani a decyzji - przykładów prowadzenia

dialogu społecznego przy użyciu tej formy jest wiele. Polega ona na delegowaniu zarządzania

procesami oraz współpracy przy realizacji celów. Najważniejsze 3 metody realizacji tej formy to:

• Planowanie. W przypadku samorządów lokalnych możemy np. mówić o planowaniu miasta.

Zazwyczaj konsultacje dzielone są na kilka etapów:

60

• identyfikacji problemu,

• konsultowania,

• rozwiązywania problemu.

Niezwykle istotne jest zapewnienie udziału wszystkich reprezentowanych na danym terenie lub w

obszarze problemowym, organizacji lub grup społecznych, których interesów ma dotyczyć

zagadnienie. W efekcie funkcjonowania danej grupy powstaje plan sygnowany następnie przez

wszystkich uczestników. Kluczem do sukcesu jest poczucie identyfikacji uczestników z podpisanym

planem.

Techniki delegowania kompetencji i wspierania podejmowania decyzji to:

5.1 Delegowanie niektórych kompetencji na niższy szczebel funkcjonowania państwa lub delegowanie

wykonywania zadań organizacjom sektora obywatelskiego. W krajach anglosaskich coraz

powszechniejsze staje się delegowanie przez samorządy, podejmowania niektórych decyzji do tzw.

komitetów sąsiedzkich. W przypadku Polski o delegowaniu możemy mówić np. w momencie

przekazywaniu realizacji niektórych zadań z zakresu opieki społecznej organizacjom sektora

obywatelskiego. Definicję tej metody można również rozciągnąć na powstanie samorządów

terytorialnych i zastąpienie przez nie lokalnej administracji rządowej.

5.2 Referenda - w Polsce używane są bardzo rzadko zarówno przez władze centralne jak i samorządy

lokalne. W pierwszym przypadku możliwość organizacji referendum jest opisana w Konstytucji i

rozwinięta w ustawie o referendum (ustawa z dnia 15 czerwca 1995 r., Dz. U. Nr 99 poz., 487). Jeśli

chodzi o samorządy w Polsce, niestety nie istnieje dobra praktyka referendalna i najczęściej są one

wykorzystywane do odwoływania władz lokalnych, a nie rozstrzygania istotnych dla społeczności

lokalnych zagadnień publicznych.

Z punktu widzenia efektywności dialogu społecznego istotne jest dopasowanie odpowiedniej techniki

do potrzeb. Poniżej w diagramie przedstawiono próbę zastawienia celów i technik, potwierdzonych

praktyką krajów anglosaskich.

61

TECHNIKA

DIALOGU

SPOŁECZNEGO

CEL PROWADZENIA DIALOGU SPOŁECZNEGO

Dostarczenie

informacji

Zrozumienie

społecze ństwa

Dyskusja

nad

tematami

Identyfikowanie

wspólnego

interesu

Budowanie

konsensusu

Publiczne

spotkanie

Warsztaty

Komitety,

rady

publiczne

Prośba o

propozycje

Grupy

fokusowe

Komunikacja

nieformalna

Tabela nr 2: Zestawienie celów możliwych do osiągnięcia dzięki zastosowaniu odpowiednich technik

dialogu społecznego.

Równie istotne jest przedstawienie kryteriów skutecznej i efektywnej debaty społecznej. Oto ich

zestawienie:

KRYTERIA SKUTECZNEJ I EFEKTYWNEJ DEBATY

• siła sprawcza debaty (mierzona zgodnością podjętych decyzji z konkluzjami wypracowanymi

przez uczestników tej debaty oraz wcieleniem w życie tych konkluzji);

• szybkość dojścia do decyzji;

• brak konieczności rychłej nowelizacji (korekty decyzji). Cecha ta ujawnia się dopiero po

upływie pewnego czasu;

62

• zadowolenie większości uczestników i obserwatorów z przebiegu debaty (gratyfikacja

emocjonalna za wysiłek debatowania, o co może być szczególnie trudno, ponieważ

indywidualne preferencje uczestników i widzów mogą być zasadniczo sprzeczne);

• konsekwencja uczestników debaty świadcząca o ich odpowiedzialności i powadze debaty, ich

lojalność wobec swego środowiska polityczno-ideowego, wierność wobec przyjętych wartości i

reprezentowanych interesów;

• elastyczność postaw uczestników ("nieokopywanie" się wokół stanowisk), wzajemne zbliżenie

stanowisk uczestników debaty zgodne z cnotą empatii i duchem porozumienia;

• zbliżenie stanowisk uczestników debaty do preferencji społecznych, zgodnie z cnotą

służebności reprezentantów wobec wyborców.

• poprawność metodologiczna procesu decyzyjnego, korzystanie z dorobku nauki (słuchanie

ekspertów, uporządkowane zbiorowe myślenie, zbiorowa samoedukacja);

• przestrzeganie procedur wypracowanych w społeczeństwie i uznanych w nim za dobre (nie

tylko urzędowych regulaminów, ale i standardów moralnych, zasad kultury politycznej);

• dojście w toku debaty do lepszej niż na początku definicji problemów, lepszych, dających się

wcielić w życie, programów polityki społecznej.

63

Załącznik nr 2

Podstawy prawne dialogu

społecznego w Polsce

i jego ocena


64

Spis tre ści

Część I

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział I

STANDARDY MIĘDZYNARODOWE *

1. Międzynarodowej Organizacji Pracy *

2. Rady Europy *

3. Wspólnot Europejskich *

4. Dialog społeczny na szczeblu wspólnotowym *

Rozdział II *

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU SPOŁECZNEGO W POLSCE *

1. Przepisy Konstytucji RP dotyczące dialogu społecznego. *

2. Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. *

3. Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców *

4. Układy Zbiorowe Pracy *

5. Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych *

6. Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego *

7. Komisja do Spraw Układów Zbiorowych Pracy *

8. Komitet Łącznikowy do Spraw Współpracy z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym WE *

9. Naczelna Rada Zatrudnienia *

9.1. Podstawa prawna *

9.2. Kompetencje *

9.3. Terenowe rady zatrudnienia *

10. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych *

11. Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych *

12. Rada Pomocy Społecznej *

13. Krajowa Rada Konsultacyjna do Spraw Osób Niepełnosprawnych *

14. Zespół do Spraw Pracowników Przemysłu Metalowego *

15. Opiniowanie założeń i projektów aktów prawnych przez organizacje partnerów

społecznych *

65

16. Dialog społeczny w sprawach wsi i rolnictwa *

16.1. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego *

16.2. Izby rolnicze *

16.3. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa *

16.4. Agencja Rynku Rolnego *

16.5. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa *

17. Rozwiązywanie sporów zbiorowych i konfliktów społecznych *

17.1. Porozumienie Rady Ministrów i Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" *

17.2. Ograniczenia związane z organizowaniem zgromadzeń *

17.3. Ograniczenie związane z przebiegiem zgromadzenia *

Rozdział III

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU OBYWATELSKIEGO *

1. Regulacja konstytucyjna *

2. Regulacja ustawowa *

2.1. Rola konsultacji społecznych w procesie Oceny Skutków Regulacji (OSR) *

3. Formy współpracy zawarte w ustawach dotyczących państwowych funduszy

celowych i agencji państwowych. *

3.1. Fundusz Promocji Twórczości *

3.2. Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych *

3.3. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości *

4. Komisja Wspólna Rządu i Episkopatu Polski *

5. Przykłady dialogu obywatelskiego *

5.1. Krajowa Rada Oświatowa *

5.2. Rada Główna Szkolnictwa Wyższego *

5.3. Samorząd studencki *

5.4. Rada do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi przy Ministrze Spraw

Zagranicznych *

5.5. Rada Zrównoważonego Rozwoju *

5.6. Grupa Kontaktowa przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej *

66

Rozdział IV

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU Z UDZIAŁEM PRZEDSTAWICIELSTW

SAMORZĄDÓW *

1. Prawne podstawy dialogu z udziałem przedstawicielstw samorządów zawodowych. *

2. Prawne podstawy dialogu z udziałem przedstawicielstw samorządu

gospodarczego.....................67

3. Prawne podstawy dialogu z organizacjami samorządu terytorialnego *

3.1. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego *

Część II *

OCENA AKTUALNEJ SYTUACJI DIALOGU SPOŁECZNEGO *

Rozdział V *

DZIAŁALNOŚĆ TRÓJSTRONNYCH INSTYTUCJI DIALOGU SPOŁECZNEGO *

1. Wprowadzenie. Ocena trójstronnego dialogu społecznego w kontekście

przystąpienia Polski do Unii Europejskiej - zagadnienia ogólne *

2. Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych *

2.1. Działalność Trójstronnej Komisji powołanej na mocy uchwały RM *

2.1.1. Podsumowanie pierwszego okresu działalności Komisji *

2.2. Działalność Komisji umocowanej ustawowo *

2.2.1. Podsumowanie dotychczasowej pracy Komisji w drugim okresie działalności *

3. Komisja do spraw Układów Zbiorowych Pracy *

4. Trójstronne zespoły branżowe *

4.1. Podstawy i tematyka działania *

4.2. Skład zespołów *

4.3. Wypracowywane dokumenty *

4.4. Wykaz trójstronnych zespołów branżowych *

4.5. Podsumowanie *

Rozdział VI *

DZIAŁALNOŚĆ INSTYTUCJI DIALOGU DWUSTRONNEGO *

1. Zespół do Spraw Pracowników Przemysłu Metalowego *

1.1. Organizacja i skład *

1.2. Działalność *

67

1.3. Podsumowanie *

Rozdział VII *

DZIAŁALNOŚĆ INNYCH INSTYTUCJI, FUNKCJONUJĄCYCH W OPARCIU O

ZASADY DIALOGU, Z UDZIAŁEM PARTNERÓW SPOŁECZNYCH ORAZ INNYCH

ORGANIZACJI *

1. Naczelna Rada Zatrudnienia *

2. Krajowa Rada Konsultacyjna do Spraw Osób Niepełnosprawnych *

3. Rada Pomocy Społecznej *

Rozdział VIII *

POZA INSTYTUCJONALNY DIALOG SPOŁECZNY *

1. Ocena aktualnej sytuacji w zakresie układów zbiorowych pracy *

2. Propozycje zmian w zakresie układów zbiorowych pracy *

3. Ocena funkcjonowania ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych *

4. Ocena dialogu społecznego w sprawach wsi i rolnictwa *

Rozdział IX *

OCENA DIALOGU OBYWATELSKIEGO W POLSCE *

1. Ocena dialogu obywatelskiego *

2. Ocena dialogu z udziałem przedstawicielstw samorządów *

68

Część I

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU SPOŁECZNEGO

Rozdział I

Standardy mi ędzynarodowe

1. Międzynarodowej Organizacji Pracy

1.1 Konwencja Nr 144 z 1976 r. dotycząca trójstronnych konsultacji w zakresie wprowadzania w

życie międzynarodowych norm w sprawie pracy (weszła w życie 16 maja 1978 r.) i towarzyszące jej

Zalecenie Nr 152 dotyczące trójstronnych konsultacji w zakresie wprowadzania w życie

międzynarodowych norm pracy oraz przedsięwzięć krajowych związanych z działalnością

Międzynarodowej Organizacji Pracy. Polska ratyfikowała Konwencję Nr 144 w 1994 r. (Dz. U. Nr 103,

poz. 503).

• Konwencja ustanawia obowiązek konsultacji między przedstawicielami rządu, pracodawców i

pracowników w sprawach:

• odpowiedzi rządu na kwestionariusze dotyczące punktów wpisanych na porządek dzienny

obrad Międzynarodowej Konferencji Pracy oraz uwag rządu w sprawie projektów tekstów,

które będą dyskutowane przez Konferencję,

• propozycji, jakie będą przedstawione właściwej władzy lub władzom w związku z

przedkładaniem konwencji i zaleceń, zgodnie z art. 19 Konstytucji MOP,

• ponownego rozpatrzenia, w odpowiednich odstępach czasu, nie ratyfikowanych lub jeszcze

nie wprowadzonych w życie konwencji i zaleceń, w celu rozważenia, jakie środki mogłyby być

podjęte, aby poprzeć, ich realizację i ratyfikację,

• zagadnień jakie mogą wyłonić się ze sprawozdań przedkładanych do Międzynarodowego

Biura Pracy na podstawie art. 22 Konstytucji MOP,

• propozycji dotyczących wypowiadania ratyfikowanych konwencji.

W następstwie ratyfikacji przez Polskę Konwencji Nr 144 powołano Trójstronny Komitet do Spraw

Współpracy z Międzynarodową Organizacją Pracy

1.2 Zalecenie Nr 113 z 1960 r. dotyczące konsultacji i współpracy między władzami publicznymi a

organizacjami pracodawców i pracowników na szczeblu branżowym i ogólnokrajowym.

Zgodnie z ust. 4 Zalecenia, ogólnym celem konsultacji i współpracy powinno być dążenie do

wzajemnego zrozumienia i dobrych stosunków między władzami publicznymi a organizacjami

pracodawców i pracowników, jak również między tymi organizacjami - w celu rozwijania gospodarki

narodowej jako całości lub niektórych jej gałęzi, polepszenia warunków pracy i podnoszenia poziomu

życia. Konsultacje i współpraca powinny w szczególności zmierzać do:

69

• wspólnego rozpatrywania przez organizacje pracodawców i pracowników problemów

wzajemnie interesujących obie strony, w celu osiągnięcia - w miarę możliwości- rozwiązań,

które będą przyjęte przez jedną i drugą stronę,

• takiego postępowania, aby właściwe władze publiczne odpowiednio doceniały poglądy, rady i

pomoc organizacji pracodawców i pracowników w takich działach, jak: przygotowanie i

wprowadzanie w życie aktów ustawodawczych interesujących te organizacje, powoływanie i

funkcjonowanie organów krajowych zajmujących się organizacją zatrudnienia, szkoleniem

zawodowym i przekwalifikowaniem pracowników, ich ochrona, higieną i bezpieczeństwem

pracy, wydajnością pracy, zabezpieczeniem społecznym i bytowym, opracowywanie i

realizacja planów rozwoju gospodarczego i socjalnego.

1.3 zereg innych konwencji, takich jak: Konwencja Nr 87 dotycząca wolności związkowej i ochrony

praw związkowych ( ratyfikowana przez Polskę, Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125) ; Konwencja Nr 98

dotycząca stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych (ratyfikowana przez

Polskę Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 126); Konwencja Nr 135 dotycząca ochrony przedstawicieli

pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień (ratyfikowana przez Polskę Dz. U. z 1977

r. Nr 39, poz. 178); Konwencja Nr 151 dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury

określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej (ratyfikowana przez Polskę Dz. U. z 1981 r. Nr

2, poz. 4) znajdują odpowiednie rozwiązania w polskim ustawodawstwie dotyczącym zbiorowych

stosunków pracy.

2. Rady Europy

Podstawowym dokumentem Rady Europy dotyczącym praw społeczno-ekonomicznych obywateli jest

Europejska Karta Społeczna z 1961 r. Polska ratyfikowała ją w 1997 r. W akcie ratyfikacyjnym

przyjęła do stosowania m. in. art. 5 i art. 6 ust.1, 2, 3 Karty.

Art. 5 dotyczy prawa do organizowania się. Zgodnie z nim "(...) w celu zapewnienia lub popierania

swobody pracowników i pracodawców w zakresie tworzenia lokalnych, krajowych lub

międzynarodowych organizacji dla ochrony ich interesów ekonomicznych i społecznych oraz

wstępowania do tych organizacji, Układające się Strony zobowiązują się, że ustawodawstwo krajowe

nie będzie naruszać, ani też nie będzie stosowane w sposób, który naruszałby tę swobodę. Zakres, w

jakim gwarancje przewidziane w niniejszym artykule będą miały zastosowanie do policji, zostanie

określony przez ustawodawstwo krajowe. Zasada dotycząca stosowania tych gwarancji do członków

sił zbrojnych i zakres, w jakim będą one miały zastosowanie do tej grupy osób, zostaną również

określone przez ustawodawstwo krajowe".

Art. 6 dotyczy prawa do rokowań zbiorowych. Zgodnie z postanowieniami tego artykułu, państwo -

strona EKS zobowiązuje się do: popierania wspólnych konsultacji pomiędzy pracownikami a

pracodawcami, kiedykolwiek to będzie konieczne i właściwe, mechanizmu dobrowolnych negocjacji

między pracodawcami lub organizacjami pracodawców z jednej strony, a organizacjami pracowników

70

z drugiej strony, dla uregulowania, w drodze układów zbiorowych pracy, warunków zatrudnienia,

ustanowienia i wykorzystywania właściwych mechanizmów pojednawczych oraz dobrowolnego

arbitrażu dla rozstrzygania sporów zbiorowych.

Polska nie przyjęła zobowiązania do stosowania ust. 4 art. 6 z powodu braku regulacji w polskim

ustawodawstwie prawa do lokautu.

3. Wspólnot Europejskich

3.1 Dyrektywa 94/95 EEC z 22 wrze śnia 1994 r . w sprawie ustanowienia europejskich rad

zakładowych lub procedury informacji i konsultacji w przedsiębiorstwach o zasięgu wspólnotowym lub

grupach przedsiębiorstw o zasięgu wspólnotowym. Dyrektywa została transponowana do polskiego

ustawodawstwa ustawą z 5 kwietnia 2002 r. o europejskich radach zakładowych (Dz. U. Nr 62 poz.

556).

Postanowienia dyrektywy mają na celu realizację prawa do informacji i konsultacji pracowników w

przedsiębiorstwach o zasięgu wspólnotowym oraz grupach przedsiębiorstw o zasięgu wspólnotowym.

W celu realizacji tego zamierzenia, w każdym przedsiębiorstwie i grupie przedsiębiorstw o zasięgu

wspólnotowym, powstaje obowiązek ustanowienia europejskiej rady zakładowej lub innej procedury

informacji i konsultacji pracowników. Konsultacje, zgodnie z Dyrektywą, polegają na wymianie

poglądów lub ustanowieniu dialogu między przedstawicielami pracowników a centralnym zarządem

przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw o zasięgu wspólnotowym.

Realizacja prawa pracowników do informacji i konsultacji może nastąpić na trzy różne sposoby.

Pierwszym z nich jest ustanowienie europejskiej rady zakładowej w drodze porozumienia - w tym

przypadku określenie kompetencji rady pozostawione jest swobodnemu uznaniu stron wskazanych

Dyrektywą. Drugim jest ustanowienie przez te strony, zamiast rady, jednej lub kilku procedur informacji

i konsultacji, również w zasadzie w sposób dowolny określając ich zakres. Ostatni, trzeci sposób, to

wprowadzenie europejskiej rady zakładowej w drodze ustawy - w tym przypadku w sposób

szczegółowy Dyrektywa określa zakres kompetencji rady.

3.2 Dyrektywa 2001/86/EC z 8 pa ździernika 2001 r . uzupełniająca Statut spółki europejskiej w

zakresie współdecydowania pracowników.

Dyrektywa 2002/14/WE z 11 marca 2002 r. ustanawiająca ogólne ramy informowania i konsultowania

pracowników we Wspólnocie Europejskiej.

3.3 Dyrektywa 98/59/EC z 29 lipca 1998 r. dotycząca zbliżenia ustawodawstwa państw

członkowskich w związku ze zwolnieniami grupowymi oraz Dyrektywa 2001/23/EC z 12 marca 2001

r. dotycząca zbliżenia ustawodawstwa państw członkowskich dotyczących ochrony praw pracowników

w razie przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę. Obie dyrektywy zostały wdrożone do

ustawodawstwa polskiego odpowiednio ustawą z 28 grudnia 1989r. o szczególnych zasadach

71

rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o

zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4 poz. 19 z późn. zm.) oraz art. 261 ustawy z dn. 23

maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55 poz. 234 z późn. zm.). Dyrektywy te nakładają

na pracodawcę obowiązek współdziałania z zakładową organizacją związkową dla ochrony interesów

pracowników w wypadku zwolnień grupowych lub przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę.

4. Dialog społeczny na szczeblu wspólnotowym

Perspektywa członkostwa Polski w UE nakazuje uwzględnić model dialogu społecznego, który

ustanowiony został na szczeblu wspólnotowym. Poza dialogiem społecznym na szczeblu europejskim

promowany jest rozwój dialogu obywatelskiego. Na szczeblu europejskim przeważa dialog

autonomiczny (dwustronny). Jeżeli uczestniczą w nim jedynie przedstawiciele (reprezentatywnych na

szczeblu europejskim) organizacji pracodawców i związków zawodowych polega on na wymianie

informacji, konsultacjach, a przede wszystkim na negocjowaniu porozumień, które w większości

państw członkowskich są nie tylko źródłem wzajemnych zobowiązań, ale również źródłem prawa (por.

art. 59 Konstytucji RP oraz art. 9 Kodeksu pracy). Jeżeli natomiast dialog autonomiczny prowadzony

jest przez inne podmioty, np. pracodawców i przedstawicielstwo załogi (np. rady pracownicze, jak to

ma miejsce w przypadku europejskich rad zakładowych), wówczas polega on na udostępnianiu

informacji i konsultacjach. Dialog trójstronny, (w którym uczestniczą oprócz przedstawicieli partnerów

społecznych przedstawiciele organów wspólnoty) polega na konsultowaniu zagadnień strategicznych

(celów polityki społeczno-ekonomicznej). Osiąganie tych celów następuje często poprzez otwartą

metodę koordynacji. Udział w dialogu społecznym biorą przedstawiciele europejskich organizacji

partnerów społecznych uznanych za reprezentatywne (listę tych organizacji opublikowano w

komunikacie Komisji COM (1998) 322 final) w następujących instytucjach dialogu społecznego:

• Komitecie Ekonomiczno - Społecznym - powołanym na mocy Traktatu Rzymskiego jako organ

doradczo - konsultacyjny Komisji i Rady (zakres spraw wymagających konsultacji z KES

określa Traktat, w pozostałych wypadkach KES wydaje opinie, jeżeli uzna to za stosowne). W

skład KES wchodzą przedstawiciele: organizacji pracodawców, związków zawodowych oraz

innych organizacji (rolników, wolnych zawodów, rzemieślników, konsumentów). Komitet

wydaje opinię, która jest uzgodniona przez wszystkich członków, a zatem wymaga

pogodzenia różnorodnych interesów stanowi głos opinii publicznej.

• Stałym Komitecie do Spraw Zatrudnienia (dialog trójstronny) - powołanym na podstawie

Decyzji Komisji 70/532/EEC zmienionej w 1999 r. W jego skład wchodzą przedstawiciele

Rady, Komisji oraz reprezentatywnych organizacji partnerów społecznych.

• Komitecie Dialogu Społecznego (tzw. Val Duchees), niesformalizowanych negocjacjach

pomiędzy trzema europejskimi organizacjami partnerów społecznych (European Trade Union

Confederation, Union of Industrial and Employers` Confederations of Europe i European

Centra of Enterprises with Public Participation), na podstawie art. 136-138 Traktatu

ustanawiającego Wspólnoty Europejskie (dialog autonomiczny),

72

• komitetach dialogu sektorowego powoływanych na podstawie Decyzji Komisji 98/500/EC z 20

maja 1998 r. w sprawie utworzenia komitetów dialogu sektorowego promujących dialog

społeczny na szczeblu europejskim.

• odnotować należy również rozpoczęcie (1999 r., w Kolonii) niesformalizowanego dialogu w

sprawach makroekonomicznych pomiędzy przedstawicielami: Rady, Komisji, Europejskiego

Banku Centralnego oraz organizacji partnerów społecznych.

Po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE, przedstawiciele polskich organizacji partnerów

społecznych, które uzyskają członkostwo w europejskich organizacjach, będą uczestniczyli w wyżej

wymienionych instytucjach i procesach. Przygotowaniu do tego uczestnictwa służy projekt PHARE

2000.

73

Rozdział II

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU SPOŁECZNEGO W POLSCE

1. Przepisy Konstytucji RP dotycz ące dialogu społecznego.

Dialog społeczny jest, jak podkreśla się w preambule Konstytucji RP "(.) podstawowym prawem dla

państwa". W myśl art. 20 Konstytucji RP podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej

stanowi społeczna gospodarka rynkowa, która opiera się na wolności działalności gospodarczej,

własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych.

Przez partnerów społecznych należy rozumieć związki zawodowe, organizacje społeczno-zawodowe

rolników oraz organizacje pracodawców.

Przepisy art. 59 gwarantują wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach

społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców. Związkom zawodowym oraz

pracodawcom i ich organizacjom przysługuje prawo do rokowań, w szczególności w celu

rozwiązywania sporów zbiorowych oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień.

Związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form

protestu w granicach określonych w ustawie. Zakres wolności zrzeszania się w związkach

zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko

takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące RP umowy międzynarodowe.

Konkretyzacja tych konstytucyjnych praw i wolności znalazła wyraz w:

• ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z

2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.),

• ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 z późn.

zm.),

• ustawie z dnia 23 maja 1991 r o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z

późn. zm.),

• Dziale Jedenastym Kodeksu pracy dotyczącym układów zbiorowych pracy,

• ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (Dz.

U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.)

• innych ustawach powołujących zinstytucjonalizowane formy dialogu społecznego (Rada

Ochrony Pracy, Naczelna Rada Zatrudnienia, wojewódzkie i powiatowe rady zatrudnienia,

Rada Statystyki, Krajowa Rada Konsultacyjna do Spraw Osób Niepełnosprawnych, Rada

Nadzorcza Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Rada Nadzorcza

ZUS).

74

Za partnerów społecznych, o których mówi Konstytucja, można również uznać inne organizacje. W ten

sposób art. 20 mógłby stanowić podstawę dialogu obywatelskiego.

Art. 12 Konstytucji stanowi, że Rzeczypospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania

związków zawodowych, organizacji społeczno zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów

obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Wolność tę potwierdza art. 58

Konstytucji. Szereg ustaw określa zasady tworzenia i działania zrzeszeń, które podlegają sądowej

rejestracji.

Wypowiadany jest również pogląd, iż partnerem społecznym jest również rząd. Pogląd ten jednak

budzi wątpliwości. Przede wszystkim, zgodnie z Konstytucją rząd jest organem władzy wykonawczej.

Nie powstaje w wyniku korzystania przez obywateli ze swobody zrzeszania się, lecz jest wybierany

pośrednio jako przedstawiciel Narodu (art. 4 Konstytucji). Podlega on kontroli najwyższego organu

władzy - Sejmu (art. 95 i 158 Konstytucji), ponosi konstytucyjną odpowiedzialność za swoją

działalność itp. Już te, pokrótce wymienione różnice nie pozwalają uznać rządu za partnera

społecznego. Rząd natomiast powinien prowadzić dialog z partnerami społecznymi. W takim

znaczeniu można uznać, że rząd jest uczestnikiem dialogu społecznego.

2. Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o zwi ązkach zawodowych.

Konstytucyjne prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych znalazło wyraz w Kodeksie pracy w

art. 181 stanowiącym, że pracownikom przysługuje prawo do tworzenia i przystępowania do

organizacji związkowych, w celu reprezentacji i ochrony swoich praw, i interesów.

Szczegółowe regulacje, dotyczące zasad tworzenia i uprawnień związków zawodowych, zostały

określone w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.

854 z późn. zm.)

Art. 2 ustawy o związkach zawodowych rozróżnia prawo tworzenia i wstępowania do związków

zawodowych oraz przynależności do związku zawodowego.

Prawo tworzenia i wstępowania do związków mają:

• pracownicy, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy (umowa o pracę,

powołanie, mianowanie, spółdzielcza umowa o pracę),

• członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych,

• osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, jeżeli nie są pracodawcami,

• osoby skierowane do zakładu w celu odbycia służby zastępczej (w tych zakładach, w których

odbywają służbę).

Osoby wykonujące pracę nakładczą mają prawo wstępowania do związków zawodowych działających

w zakładzie pracy, z którym nawiązały umowę o pracę nakładczą.

75

Emeryci, renciści i osoby bezrobotne nie mają prawa tworzenia związków zawodowych. Mają

natomiast prawo przynależności do związków zawodowych oraz wstępowania do związków (emeryci i

renciści), osoby bezrobotne zaś wstępowania do związków w przypadkach i na warunkach

określonych statutami związków.

Do praw związkowych - funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Więziennej, strażaków

Państwowej Straży Pożarnej, pracowników Najwyższej Izby Kontroli - przepisy ustawy stosuje się z

ograniczeniami wynikającymi z odrębnych ustaw.

Ustawa o związkach zawodowych określa uprawnienia związków zawodowych na różnych

szczeblach.

Na szczeblu krajowym reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Trójstronnej

Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych mają prawo do:

• opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków

zawodowych, z wyjątkiem założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy

budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy - art. 19 ustawy o związkach

zawodowych,

• występowania o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego w zakresie spraw

objętych zadaniami związku zawodowego. Wnioski kieruje się do organów mających

inicjatywę ustawodawczą - art. 20 ustawy o związkach zawodowych,

• wnoszenia rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz od

prawomocnych orzeczeń organów pozasądowych w sprawach z zakresu prawa pracy i

ubezpieczeń społecznych - art. 22 ustawy o związkach zawodowych.

• na podstawie art. 191 Konstytucji RP ogólnokrajowe organy związków zawodowych mogą

występować do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie w sprawach określonych w art. 188

Konstytucji.

3. Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pr acodawców

Konstytucyjne prawo do zrzeszania się w organizacjach pracodawców znalazło wyraz w Kodeksie

pracy oraz w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 z

późn. zm.).

W świetle ustawy prawo swobodnego zrzeszania się w organizacjach pracodawców przysługuje

wszystkim pracodawcom. Definicja pracodawcy w ustawie o organizacjach pracodawców jest tożsama

z definicją pracodawcy zawartą w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 3 K. p. pracodawcą jest jednostka

organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają

one pracowników.

76

Zadaniem związku pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych

członków wobec reprezentujących interesy i prawa pracowników związków zawodowych, a także

kształtujących te prawa organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu

terytorialnego. Należy przyjąć, że organizacja pracodawców może występować jedynie w imieniu

swoich członków. Zadania związku obejmują interesy i prawa wynikające ze statusu pracodawców i

wpływające na ich zobowiązania wobec zatrudnianych pracowników, a także inne interesy i prawa o

charakterze ekonomicznym lub socjalnym związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 16 ustawy o organizacjach pracodawców, organizacja pracodawców reprezentatywna w

rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych ma prawo

opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków

pracodawców, z wyjątkiem założeń i projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują

odrębne przepisy.

Należy jednak odnotować brak w ustawie o organizacjach pracodawców przepisu nadającego tym

organizacjom prawo do występowania do organów władzy i administracji państwowej z wnioskiem o

uchwalenie bądź zmianę aktów prawnych w zakresie spraw objętych zadaniami organizacji

pracodawców, tj. przepisu analogicznego do art. 20 ustawy o związkach zawodowych.

4. Układy Zbiorowe Pracy

4.1 Regulacje prawne dotyczące układów zbiorowych pracy zawierają:

• dział XI ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94

z późn. zm.),

• ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o pracy na morskich statkach handlowych (Dz. U. Nr 61, poz.

258 z późn. zm.),

• art. 7 - 12 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych

innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127),

• art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno -

Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z

późn. zm.),

• rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie trybu

postępowania w sprawie rejestracji układów zbiorowych pracy, prowadzenia rejestru układów i

akt rejestrowych oraz wzorów klauzul rejestracyjnych i kart rejestrowych (Dz. U. Nr 34, poz.

408).

4.2 Przepisy przewidują dwa rodzaje układów zbiorowych pracy:

• ponadzakładowy układ zbiorowy pracy,

• zakładowy układ zbiorowy pracy.

77

Ponadzakładowy układ zbiorowy pracy zawierają:

• ze strony pracowników - właściwy statutowo organ ponadzakładowej organizacji związkowej,

• ze strony pracodawców - właściwy statutowo organ organizacji pracodawców w imieniu

pracodawców w niej zrzeszonych.

Ponadzakładowe układy zbiorowe pracy mogą być zawierane na szczeblu branży (sektora), na

szczeblu regionalnym, a także na szczeblu ogólnokrajowym.

W okresie przejściowym tj. do 31 grudnia 2003 r., dla jednostek budżetowych niezrzeszonych w

organizacji pracodawców, utrzymano możliwość zawierania układu ponadzakładowego przez

właściwego ministra bądź odpowiedni organ samorządu terytorialnego. Taki układ zbiorowy pracy

będzie jednak obowiązywał do końca 2005 r.

Zakładowy układ zbiorowy pracy zawierają: pracodawca i zakładowa organizacja związkowa.

Zawarcie układu następuje w drodze rokowań. Jeśli w terminie wyznaczonym przez podmiot

występujący z inicjatywą zawarcia układu nie wszystkie organizacje związkowe przystąpią do

rokowań, to mogą je prowadzić tylko te organizacje, które do nich przystąpiły - pod warunkiem, że co

najmniej jedna z nich jest organizacją reprezentatywną. Kryteria reprezentatywności organizacji

związkowych określa Kodeks pracy.

Układ zawierają wszystkie organizacje związkowe, które prowadziły rokowania nad tym układem, lub

wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe, uczestniczące w rokowaniach.

Układ zbiorowy pracy podlega rejestracji po uprzednim zbadaniu zgodności jego postanowień z

obowiązującym prawem.

Rejestracji zawartego zgodnie z prawem układu dokonuje:

• minister właściwy do spraw pracy - w przypadku układu ponadzakładowego,

• właściwy okręgowy inspektor pracy - w przypadku układu zakładowego.

5. Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarc zych

Zinstytucjonalizowany dialog trójstronny prowadzony był już od roku 1994 r. w ramach Trójstronnej

Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych utworzonej na podstawie uchwały Rady Ministrów nr

7/94 z dnia 15 lutego 1994 r. Powołanie Komisji stanowiło wykonanie postanowień zawartych w

Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania. Komisja składała się z

przedstawicieli naczelnych organów administracji państwowej oraz związków zawodowych i

organizacji pracodawców, będących sygnatariuszami Paktu o przedsiębiorstwie państwowym.

78

Uznanie dialogu i współpracy partnerów społecznych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej za

podstawę ustroju gospodarczego wskazało na potrzebę ustanowienia instytucji dialogu społecznego w

akcie prawnym rangi ustawowej. Potrzebę taką sygnalizował Radzie Ministrów Trybunał

Konstytucyjny. Również sam Pakt o przedsiębiorstwie państwowym przewidywał, że w przyszłości

regulacja dotycząca Komisji przyjmie formę ustawy. Ustawowe umocowanie Komisji było też od wielu

lat postulatem związków zawodowych i organizacji pracodawców. Nastąpiło ono w ustawie z dnia 6

lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.).

W skład Komisji wchodzą przedstawiciele strony rządowej, strony pracowników i strony pracodawców:

• stronę rządową w Komisji reprezentują przedstawiciele Rady Ministrów wskazani przez

Prezesa RM i w liczbie przez niego określonej,

• stronę pracowników reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji

związkowych. Za takie organizacje ustawodawca uznał i wymienił z nazwy dwa związki

zawodowe, tj. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie

Porozumienie Związków Zawodowych. Inne organizacje mogą być uznane za

reprezentatywne, jeżeli będą ogólnokrajowym związkiem zawodowym, bądź ogólnokrajowym

zrzeszeniem (federacją) związków zawodowych lub ogólnokrajową organizacją

międzyzwiązkową (konfederacją) spełniającą określone w ustawie kryteria

reprezentatywności.

• stronę pracodawców w Komisji reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji

pracodawców, którymi z mocy ustawy są: Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych,

Konfederacja Pracodawców Polskich oraz Związek Rzemiosła Polskiego. Inne organizacje

pracodawców, aby mogły zostać uznane za reprezentatywne muszą spełniać ustawowe

kryteria. Reprezentatywność zarówno organizacji związkowych, jak i organizacji

pracodawców, stwierdza sąd okręgowy w Warszawie. Kryteria takie spełnia Business Centre

Club i jako organizacja pracodawców od dnia 17 czerwca 2002 r. został włączony w skład

Komisji.

Oprócz członków Komisji ustawa przewiduje inne kategorie podmiotów, które mają prawo

uczestniczenia w pracach Komisji z głosem doradczym.

Uczestnictwo tych osób może mieć charakter obowiązkowy lub fakultatywny. Do pierwszej grupy

zalicza się osoby powołane przez Prezesa Rady Ministrów do udziału w pracach Komisji Trójstronnej.

Są nimi:

• przedstawiciele samorządu terytorialnego, z głosem doradczym w zakresie dotyczącym

wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny - w liczbie ustalonej przez

Premiera - po zasięgnięciu opinii strony samorządowej w Komisji Wspólnej Rządu i

Samorządu Terytorialnego. Obecnie tych przedstawicieli jest trzech.

79

• przedstawiciel Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz przedstawiciel Prezesa Głównego

Urzędu Statystycznego.

Uczestnikami prac Komisji będą również mogli być przedstawiciele administracji rządowej i

samorządowej oraz niereprezentatywnych, w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych i

organizacjach pracodawców, którzy zostaną zaproszeni przez stronę rządową, stronę pracowników

lub stronę pracodawców.

Ponadto każda ze stron Komisji ma uprawnienie do zapraszania do udziału w pracach Komisji

przedstawicieli organizacji społecznych i zawodowych.

Uprawnienia członków Komisji są zdecydowanie szersze od uprawnień osób uczestniczących w

pracach Komisji z głosem doradczym. Ci ostatni np. nie biorą udziału w podejmowaniu uchwał, nie

mają swojego przedstawiciela w Prezydium Komisji.

Ustawowe regulacje dotyczące organizacji Trójstronnej Komisji zostały uzupełnione poprzez regulacje

zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie regulaminu

Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. (Dz. U. Nr 130, poz. 1455). To

rozporządzenie obowiązywało do czasu uregulowania objętych nim zagadnień przez samą Komisję, w

drodze podjętej przez nią uchwały. Stosowną uchwałę Komisja przyjęła z dniu 6 marca 2002 r.

Komisja stanowi forum dialogu społecznego prowadzonego dla godzenia interesów pracowników,

pracodawców oraz dobra publicznego. Jej podstawowym celem jest dążenie do osiągnięcia i

zachowania pokoju społecznego.

Do kompetencji Komisji należy:

• prowadzenie dialogu społecznego w sprawach wynagrodzeń i świadczeń społecznych oraz w

innych sprawach społecznych i gospodarczych,

• realizacja zadań określonych w odrębnych ustawach. Chodzi o ustawę z dnia 16 grudnia 1994

r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u

przedsiębiorców (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 23 grudnia

1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (Dz. U. z 1999 r. Nr

110, poz. 1255 z późn. zm.),

• zgodnie z art. 3 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, udział w

pracach nad projektem ustawy budżetowej poprzez wyrażanie stanowiska przez stronę

pracowników i pracodawców wobec prognozy wielkości makroekonomicznych stanowiących

podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej; wobec założeń projektu budżetu

państwa, a także wobec projektu ustawy budżetowej,

• na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych

każda ze stron Komisji, ma prawo wniesienia pod obrady Komisji sprawy o dużym znaczeniu

80

społecznym lub gospodarczym, jeżeli uzna, że jej rozwiązanie jest istotne dla zachowania

pokoju społecznego.

Komisja może również działać w formule dwustronnej, a mianowicie strona Komisji może również

wspólnie z inną stroną zająć stanowisko w sprawach polityki społecznej czy gospodarczej, jak również

może wezwać inną stronę do zajęcia stanowiska w sprawie, którą uzna za mającą duże znaczenie

społeczne lub gospodarcze.

Ponadto strona pracowników i strona pracodawców Komisji mogą zawierać porozumienia określające

ich wzajemne zobowiązania, a także ponadzakładowe układy zbiorowe pracy obejmujące ogół

pracodawców zrzeszonych w reprezentowanych w Komisji organizacjach, lub grupę pracodawców

oraz pracowników zatrudnionych przez tych pracodawców.

6. Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego

Ustawa o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych przewiduje możliwość tworzenia

wojewódzkich komisji dialogu społecznego. O utworzeniu wojewódzkiej komisji dialogu społecznego

postanawia wojewoda na wspólny wniosek co najmniej jednej z organizacji związkowych i organizacji

pracodawców reprezentatywnych w rozumieniu ustawy. Wojewoda postanawia o likwidacji

wojewódzkiej komisji dialogu społecznego, jeżeli o odwołanie swoich przedstawicieli z jej składu

wystąpią wszystkie z reprezentatywnych organizacji związkowych lub wszystkie z reprezentatywnych

organizacji pracodawców.

W skład wojewódzkiej komisji dialogu społecznego wchodzą przedstawiciele:

• wojewody - jako strony rządowej,

• reprezentatywnych organizacji związkowych - jako strony pracowników,

• reprezentatywnych organizacji pracodawców - jako strony pracodawców,

• marszałka województwa - jako strony samorządowej.

Członków wojewódzkiej komisji dialogu społecznego powołuje i odwołuje wojewoda, który wchodzi w

skład tej komisji jako przewodniczący. Wojewódzka komisja dialogu społecznego może zapraszać do

udziału w posiedzeniach przedstawicieli powiatów i gmin z terenu województwa.

Zgodnie z ustawą, obsługę wojewódzkiej komisji dialogu społecznego ma zapewniać biuro

wojewódzkiej komisji dialogu społecznego, będące komórką organizacyjną urzędu wojewódzkiego.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. przewiduje możliwość zaproszenia do udziału w

posiedzeniach wojewódzkiej komisji dialogu społecznego przedstawicieli powiatów i gmin z terenu

województwa, tj. szczebli samorządu terytorialnego realizujących zadania o wymiarze lokalnym,

których bezpośrednim adresatem jest obywatel - mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej.

Chodzi o usługi o charakterze powszechnym - np. w zakresie: edukacji ze szkolnictwem średnim

włącznie, ochrony zdrowia o profilu podstawowym, pomocy społecznej, kultury np. lokalne biblioteki,

81

domy kultury, teatry oraz usługi polegające na udostępnieniu urządzeń infrastruktury technicznej -

dróg lokalnych, lokalnej komunikacji zbiorowej, dostawy mediów np. wody, ogrzewania, gazu, energii

elektrycznej. Wydaje się, że zaproszenie ww. przedstawicieli do udziału w posiedzeniach

wojewódzkich komisji dialogu społecznego będzie szczególnie uzasadnione, gdy komisja dyskutować

będzie sprawy będące w kompetencji samorządu powiatowego i gminnego.

Szczegółowe zasady i tryb działania wojewódzkich komisji dialogu społecznego, a także ustalania ich

składu, w tym powołania i odwołania członków tych komisji, oraz ich uprawnienia związane z pracą w

komisji określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie

wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 17 poz. 157)

Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno -

Gospodarczych do właściwości wojewódzkiej komisji dialogu społecznego należy wyrażanie opinii w

sprawach objętych zakresem zadań związków zawodowych lub organizacji pracodawców, będących w

kompetencji administracji rządowej i samorządowej z terenu województwa.

Zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, przedmiotem ich działalności jest

obrona praw i interesów zawodowych i socjalnych (art. 1 ust. 1), godności, praw i interesów

materialnych i moralnych (art. 4) oraz współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy,

bytu i wypoczynku (art. 6). Przedmiot działalności związków zawodowych jest, zatem bardzo szeroki,

obejmuje bowiem prawa i interesy dużej części aktywnej zawodowo grupy społeczeństwa, dotyczące

sfery zawodowej, socjalnej, materialnej i moralnej.

Uprawnienia publiczno - prawne związków zawodowych realizowane są w formie opiniowania założeń

i projektów aktów prawnych (art. 19 ustawy o związkach zawodowych) oraz poprzez udział w

instytucjach i formach dialogu społecznego.

Atrybutem związków zawodowych jest prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania

sporów zbiorowych, oraz zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień (art. 59 ust. 3

Konstytucji RP).

Organizacje pracodawców - zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców -

zajmują się ochroną praw i reprezentowaniem interesów pracodawców wobec związków zawodowych

i administracji publicznej (rządowej i samorządowej).

Postanowienia statutów organizacji pracodawców precyzują, że przedmiotem ich zainteresowania są

przede wszystkim problemy rynku pracy oraz interesy gospodarcze pracodawców (warunki rozwoju

gospodarczego, konkurencyjność, wprowadzanie nowych technologii, funkcjonowanie administracji

publicznej, finanse publiczne). Należy, zatem uznać, że przedstawiciele pracodawców w

wojewódzkich komisjach dialogu społecznego wykazywać będą szczególną aktywność w ww.

dziedzinach.

82

Wojewoda - spośród kilku funkcji przypisanych wojewodzie w art. 15 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o

administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), w wojewódzkiej

komisji dialogu społecznego występować będzie przede wszystkim jako przedstawiciel rządu.

Pełniąc tę funkcję wojewoda odpowiada za realizację polityki rządu, w tym w szczególności:

• dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu,

• kontroluje wykonanie zadań przez organy administracji zespolonej i organy jednostek

samorządu terytorialnego w zakresie administracji rządowej,

• zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i

samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w stanach

kryzysowych,

Ponadto na mocy art. 26 ww. ustawy wojewoda wykonuje uprawnienia i obowiązki. organu

założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych.

Marszałek województwa - w wojewódzkiej komisji dialogu społecznego reprezentować będzie

samorząd województwa. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art.1ust. 3 ustawy z dnia 12 maja

2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550 z późn. zm.) - przejawia

się to w następujących obowiązkach samorządu województwa:

• formułowaniu strategii wszechstronnego i zrównoważonego rozwoju,

• prowadzeniu polityki regionalnej umożliwiającej osiągnięcie takiego rozwoju.

• realizacji zadań samorządu województwa w dziedzinie stwarzania warunków i tworzenia

instrumentów służących rozwojowi regionalnemu, które wykonywane są w trzech

podstawowych sferach:

• rozwoju ekonomicznego, obejmującego międzynarodową współpracę gospodarczą i promocję

regionu,

• usług publicznych "wyższego" rzędu (szkolnictwo wyższe, specjalistyczna służba zdrowia,

niektóre instytucje kultury - opery, filharmonie, teatry, duże muzea),

• kształtowania przyjaznego człowiekowi środowiska naturalnego.

Ustawa o samorządzie województwa, w szczególności w rozdz. 2, dobitnie akcentuje zadania

związane z tą funkcją samorządu, w tym m.in.:

• pobudzanie aktywności gospodarczej,

• podnoszenie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki,

• tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,

• pozyskiwanie i łączenie środków finansowych w celu realizacji zadań.

83

Zastosowane w ww. rozdziale określenie "będących w kompetencji administracji rządowej i

samorządowej z terenu województwa", oznacza że przedmiotem zainteresowania wojewódzkich

komisji dialogu społecznego będą sprawy przypisane zarówno administracji rządowej - zespolonej i

niezespolonej, jak również zagadnienia leżące w gestii samorządu terytorialnego stopnia

wojewódzkiego, powiatowego oraz gminnego.

Natomiast określenie "wyrażanie opinii" wskazuje na doradczą funkcję wojewódzkich komisji dialogu

społecznego. Opinia nie ma mocy wiążącej - stanowi raczej formę oceny dla projektowanych

zamierzeń i prowadzonej polityki.

Z ust. 2 art. 17 ustawy wynika, że przyjęcie opinii wymaga zgody przedstawicieli wszystkich stron

wojewódzkich komisji dialogu społecznego. W razie braku uzgodnienia wspólnej opinii, każdej ze stron

komisji przysługuje prawo wyrażania stanowiska w sprawie podlegającej opiniowaniu.

Doświadczenia Międzynarodowej Organizacji Pracy w tworzeniu trójstronnych form dialogu

społecznego wskazują, że "(...) ogólnym celem konsultacji i współpracy powinno być dążenie do

wzajemnego zrozumienia i dobrych stosunków między władzami publicznymi i organizacjami

pracodawców i pracowników, jak również między tymi organizacjami - w celu rozwijania gospodarki

narodowej jako całości lub niektórych jej gałęzi, polepszania warunków pracy i podnoszenia poziomu

życia" (Zalecenie Nr 113 z 1960 r. dotyczące konsultacji i współpracy między władzami publicznymi i

organizacjami pracodawców, pracowników na szczeblu branżowym i ogólnokrajowym).

Przyznanie samorządom województwa samodzielności w podejmowaniu strategicznych decyzji

dotyczących rozwoju, powoduje potrzebę podjęcia przez partnerów społecznych problemów

związanych z rozwojem gospodarczym na poziomie województwa.

Tematyka makroekonomiczna jest podstawowym kryterium różniącym właściwość wojewódzkich

komisji dialogu społecznego od rad zatrudnienia, działających na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia

1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 475 z późn. zm.).

Podobieństwa obu instytucji dotyczą opiniodawczego charakteru działalności, jak również składu.

Przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych, organizacji pracodawców, organów

administracji rządowej oraz samorządu wojewódzkiego, zaś w przypadku wojewódzkiej rady

zatrudnienia skład jest poszerzony o przedstawicieli środowisk rolniczych. Zauważyć jednak należy,

że zakres kompetencji rad zatrudnienia jako organów opiniodawczo - doradczych ogranicza się

wyłącznie do opiniowania działań organów zatrudnienia podejmowanych na podstawie ustawy o

zatrudnieniu

i przeciwdziałaniu bezrobociu. Różnica ta nie wyklucza możliwości współpracy obu ww. form udziału

partnerów społecznych w rozpatrywaniu ważnych spraw dla województwa, a skład komisji i rad

wskazuje wprost na konieczność ich bliskiej współpracy i wymiany informacji.

Ponieważ podstawą rozwoju regionów są programy wojewódzkie, wspomagane finansowo przez

państwo, powstaje potrzeba partnerstwa w zakresie zadań strategicznych, określanych w programach

84

wsparcia. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Programu

wsparcia na lata 2001-2003 (Dz. U. Nr 122, poz. 1326, z późn. zm.), przyjęte zostały m.in.

następujące priorytety:

• rozwój zasobów ludzkich,

• rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności województw,

• restrukturyzacja bazy ekonomicznej województw i tworzenie warunków jej dywersyfikacji,

• wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją,

• rozwój współpracy regionów (współpraca przygraniczna).

Partnerstwo jest niezbędnym warunkiem finansowego wsparcia zarówno ze strony państwa, jak i

funduszy strukturalnych UE. Warunkiem twórczego partnerstwa jest natomiast wzajemne rozumienie

się i zaufanie jego uczestników.

Wojewódzkie komisje dialogu społecznego podejmą także zapewne problemy związane z

dostarczaniem usług publicznych - w tym np. sprawy organizowania i finansowania systemu oświaty

(w tym problem środków finansowych na wynagrodzenia pracowników edukacji publicznej, który może

być przykładem szerszego problemu wynagrodzeń pracowników tzw. sfery budżetowej).

7. Komisja do Spraw Układów Zbiorowych Pracy

Podstawy prawne funkcjonowania Komisji:

• art.17 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 547 z późn. zm.),

• art. 24118 § 1 Kodeksu pracy,

• rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 lipca 2001 r. w sprawie Komisji do

Spraw Układów Zbiorowych Pracy (Dz. U. Nr 73, poz.773 oraz z 2002 r. Nr 97, poz. 874) -

wydane na podstawie art.17 ust.3 ustawy z dnia 29 września 1994 r., w brzmieniu określonym

ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do

wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268).

Powołanie Komisji do Spraw Układów Zbiorowych Pracy było następstwem wprowadzenia w 1994 r.

zmian do Kodeksu pracy, umożliwiających zawieranie przez partnerów społecznych układów

zbiorowych pracy zarówno zakładowych jak i ponadzakładowych.

Komisja ma charakter trójstronny i składa się z przedstawicieli reprezentatywnych ponadzakładowych

organizacji związkowych, konfederacji pracodawców i strony rządowej. W skład Komisji wchodzi

również przedstawiciel Głównego Inspektora Pracy (z uwagi na rejestrację zakładowych układów

zbiorowych pracy dokonywaną przez okręgowych inspektorów pracy).

85

Zadaniem Komisji jest wspieranie rokowań zbiorowych i udzielanie pomocy stronom zamierzającym

zawrzeć układ zbiorowy pracy. Od 2001 r. do Komisji należy również wyrażanie opinii w sprawie

rozszerzenia ponadzakładowego układu zbiorowego pracy (art. 24118 Kodeksu pracy). Komisja

wyraża opinię lub ustala stanowisko w drodze konsensusu, z wyjątkiem spraw organizacyjnych i

proceduralnych, które są ustalane poprzez głosowanie.

8. Komitet Ł ącznikowy do Spraw Współpracy z Komitetem Ekonomiczn o-Społecznym WE

8.1 Podstawa prawna: decyzja Nr 3/99 Rady Stowarzyszenia między Rzeczpospolitą Polską a

Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z dnia 4 czerwca 1999 r. podjęta na

podstawie Układu Europejskiego.

8.2 Zadania:

• wspieranie Rady Stowarzyszenia w promocji dialogu społecznego i współpracy pomiędzy

grupami reprezentującymi interesy gospodarcze i społeczne w Unii Europejskiej i Polsce,

• wyrażanie opinii przez Wspólny Komitet Konsultacyjny na temat spraw, które pojawiają się w

zakresie wdrożenia Układu Europejskiego.

9. Naczelna Rada Zatrudnienia

Naczelna Rada Zatrudnienia jest społecznym organem opiniodawczo-doradczym ministra właściwego

do spraw pracy w sprawach zatrudnienia.

9.1 Podstawa prawna - ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

(Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o 9.2 Trójstronnej

Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu obywatelskiego (Dz.

U. Nr 100, poz. 1080).

9.2 Kompetencje:

• inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i racjonalnego zatrudnienia,

• opiniowanie planów Funduszu Pracy oraz rocznych sprawozdań z działalności tego

Funduszu,

• wydawanie opinii w sprawie przeznaczenia środków Funduszu Pracy na finansowanie części

kosztów realizacji zadań na rzecz bezrobotnych, wykonywanych w ramach działań

statutowych przez organizacje i instytucje,

• opiniowanie zasad i kryteriów przyznawania przez ministra właściwego do spraw pracy, z

funduszy będących w jego dyspozycji, środków na dofinansowanie programów i

przedsięwzięć realizowanych w ramach zadań statutowych przez instytucje i organizacje na

rzecz bezrobotnych oraz młodzieży wchodzącej na rynek pracy,

86

• opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących zatrudnienia oraz wnioskowanie w

sprawie wydania lub zmiany obowiązujących przepisów,

• współdziałanie z wojewódzkimi radami zatrudnienia,

• przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw pracy okresowych informacji o swej

działalności.

Naczelna Rada Zatrudnienia składa się z 24 osób, powoływanych w równych częściach spośród

przedstawicieli: organizacji związkowych, organizacji pracodawców - reprezentatywnych w rozumieniu

ustawy z dnia 16 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i

wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz organów administracji rządowej i samorządu

terytorialnego.

9.3 Terenowe rady zatrudnienia

9.3.1 Podobnie jak przy ministrze pracy działa Naczelna Rada Zatrudnienia, tak przy marszałkach

województw działają wojewódzkie rady zatrudnienia.

W skład wojewódzkiej rady zatrudnienia wchodzi marszałek województwa, jako przewodniczący rady,

oraz do 20 osób powołanych spośród przedstawicieli wojewody i działających w województwie

terenowych struktur każdej organizacji związkowej i organizacji pracodawców, reprezentatywnej w

rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji, społeczno - zawodowych organizacji rolników, związków

zawodowych rolników indywidualnych, izb rolniczych, jednostek samorządu terytorialnego

(województwa, powiatów i gmin). Do zakresu działania wojewódzkich rad zatrudnienia, czyli organów

opiniodawczo - doradczych marszałków województw należy:

• inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i racjonalnego zatrudnienia w

województwie,

• ocena racjonalności gospodarki środkami Funduszu Pracy,

• opiniowanie projektów planów finansowych, opracowywanych przez wojewódzkie urzędy

pracy, oraz sprawozdań z ich wykonania,

• składanie wniosków i wydawanie opinii w sprawach dotyczących kierunków kształcenia,

szkolenia zawodowego oraz zatrudnienia w województwie,

• ocenianie okresowych sprawozdań z działalności wojewódzkich urzędów pracy oraz

przedstawianie Naczelnej Radzie Zatrudnienia okresowych sprawozdań i wniosków w

sprawach zatrudnienia,

• opiniowanie kandydatów na stanowisko dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy oraz

wnioskowanie o jego odwołanie.

9.3.2 Na poziomie powiatu funkcjonują powiatowej rady zatrudnienia, które są organami

opiniodawczo-doradczym starostów.

87

W ich skład wchodzi starosta jako przewodniczący rady oraz do 16 osób powołanych spośród

działających na trenie powiatu terenowych struktur organizacji i instytucji analogicznych, jak w radach

wojewódzkich. Różniące się składem i wewnętrzną organizacją rady nie są sobie hierarchicznie

podporządkowane.

10. Komisja Nadzoru Ubezpiecze ń i Funduszy Emerytalnych

W dotychczasowym stanie prawnym dialog społeczny w odniesieniu do Urzędu Nadzoru nad

Funduszami Emerytalnymi nie funkcjonował w odpowiedniej formie.

W założeniach sytemu emerytalnego, takim partnerem społecznym miał być Komitet Doradczy UNFE.

Z uwagi na fakt, że jego działalność nie spełniła oczekiwań ustawodawcy, rząd zdecydował się na

odpowiednie zmiany systemowe.

Zgodnie z przyjętą ustawą z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu

centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253 i Nr 93, poz. 820) od 1 kwietnia 2002 r. UNFE został

zniesiony, a jego zadania przejął nowy urząd - Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy

Emerytalnych. Interesy członków otwartych funduszy emerytalnych oraz uczestników pracowniczych

programów emerytalnych reprezentuje i chroni Rzecznik Ubezpieczonych.

Ponadto Rzecznik Ubezpieczonych na okres swojej kadencji powołuje Radę Ubezpieczonych,

składającą się z 16 członków wskazanych przez przedstawicieli: samorządu terytorialnego w Komisji

Wspólnej Rządu i Samorządu, krajowych organizacji konsumenckich, ogólnokrajowych organizacji

pracodawców, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz każdej z organizacji związkowej (o której mowa w

art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i

wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.

Rada Ubezpieczonych będzie funkcjonować jako organ opiniodawczo-doradczy, który w założeniu

będzie miał istotny wpływ na funkcjonowanie systemu emerytalnego. Tak szeroko reprezentowane

gremium wpłynie niewątpliwie na poszerzenie i rozwój dialogu społecznego w tak istotnej materii, jaką

jest funkcjonowanie sytemu emerytalnego.

11. Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpiecze ń Społecznych

Obecne usytuowanie prawne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika z ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.).

Ustawa odmienne od dotychczasowych regulacji charakteryzuje ZUS nie jako organ administracji

państwowej, lecz jako państwową jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną.

Organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, usytuowanymi na szczeblu centralnym, są:

88

• Prezes Zakładu,

• Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu,

• Rada Nadzorcza Zakładu.

Trzeci z organów Zakładu, tj. Rada Nadzorcza jest jedynym, obok Prezesa

i Zarządu, pełnoprawnym organem ZUS. Zgodnie z ustawą pełni ona funkcje organu stanowiącego, a

także opiniodawczego. W ramach funkcji rozstrzygających do Rady należy m.in. wybór biegłego

rewidenta wykonującego badanie rocznego sprawozdania finansowego Zakładu, zatwierdzanie

projektu rocznego planu finansowego i sprawozdania z jego wykonania, a także rocznego

sprawozdania z działalności Zakładu. Do Rady należy także okresowa ocena - w przyjętym przez nią

trybie - pracy Zarządu.

Gdy chodzi o funkcje opiniodawcze Rady, to wśród nich wskazać można zwłaszcza opiniowanie

projektów planów finansowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Rezerwy

Demograficznej oraz sprawozdań z ich wykonania, a także opiniowanie projektów aktów prawnych z

zakresu ubezpieczeń społecznych oraz zgłaszanie inicjatyw w tym zakresie do ministra właściwego do

spraw zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-

Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego Rada Nadzorcza ZUS jest

powoływana przez Prezesa Rady Ministrów na pięcioletnią kadencję, przy czym:

• trzech członków, w tym przewodniczący Rady, powoływanych jest na wniosek ministra

właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, złożony w porozumieniu z ministrem

właściwym do spraw finansów publicznych,

• po jednym członku powołuje się na wniosek każdej organizacji pracodawców,

reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca

2001 r. o Trójstronnej Komisji,

• po jednym członku powołuje się na wniosek każdej organizacji związkowej, reprezentatywnej

w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji,

• jeden członek jest powoływany na wniosek ogólnokrajowych organizacji emerytów i rencistów.

12. Rada Pomocy Społecznej

Rada Pomocy Społecznej działa przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej jako organ opiniodawczo -

doradczy w sprawach pomocy społecznej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.

o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64. poz. 414 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 53 ustawy do zakresu działania Rady należy:

• opiniowanie projektów aktów prawnych oraz inicjowanie zmian przepisów prawa w zakresie

pomocy społecznej,

89

• przygotowywanie ekspertyz dotyczących wybranych obszarów pomocy społecznej,

• przedstawianie ministrowi okresowych informacji o swojej działalności i wniosków w niej

wynikających,

• zbieranie i opiniowanie dla ministra wniosków o nagrody specjalne za wybitne osiągnięcia w

dziedzinie pomocy społecznej.

W świetle zapisu art. 54 ustawy:

• Rada składa się z nie więcej niż 20 osób reprezentujących jednostki organizacyjne pomocy

społecznej, organizacje społeczne i zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe oraz

środowiska naukowe,

• członków Rady Pomocy powołuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

Członkowie Rady Pomocy Społecznej pełnią swoje funkcje społecznie. Kadencja Rady trwa 3

lata.

Aktualnie w pracach Rady uczestniczą 22 osoby, które reprezentują następujące środowiska:

• związki zawodowe - 2 osoby,

• pracownicy naukowi - 2 osoby,

• organizacje społeczne i Kościół Katolicki - 6 osób,

• kierownictwo placówek pomocy społecznej - 8 osób,

• przedstawiciele władz wojewódzkich - 3 osoby,

• inne - 1 osoba.

Dialog społeczny w ramach Rady Pomocy Społecznej dotyczy zagadnień związanych z pomocą

społeczną. Uczestniczą w nim przedstawiciele jednostek administracji rządowej i samorządowej,

organizacji społecznych zaangażowanych w realizację zadań stojących przed pomocą społeczną oraz

środowiska naukowe.

13. Krajowa Rada Konsultacyjna do Spraw Osób Niepeł nosprawnych

13.1 Krajowa Rada Konsultacyjna do Spraw Osób Niepełnosprawnych działa na postawie ustawy z 27

sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.

U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca

1998 r. w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Konsultacyjnej do Spraw Osób

Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 99, poz. 633). Jest organem doradczym Pełnomocnika do Spraw Osób

Niepełnosprawnych, stanowiącym forum współdziałania, na rzecz osób niepełnosprawnych, organów

administracji rządowej, samorządu terytorialnego oraz organizacji pozarządowych.

13.2 W skład Rady wchodzą przedstawiciele organów administracji rządowej, jednostek samorządu

terytorialnego, organizacji pozarządowych w tym przedstawiciele pracodawców. Rada może zaprosić

90

do uczestnictwa w posiedzeniach przedstawicieli organów, organizacji i instytucji nie

reprezentowanych w Radzie.

13.3 Do zakresu działania Rady należy w szczególności:

• inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do integracji osób niepełnosprawnych ze

społeczeństwem,

• inicjowanie rozwiązań w zakresie zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych,

• opiniowanie: projektu założeń polityki zatrudnienia, rehabilitacji zawodowej i społecznej osób

niepełnosprawnych, projektów aktów prawnych mających lub mogących mieć wpływ na

sytuację osób niepełnosprawnych oraz sygnalizowanie odpowiednim organom potrzeby

wydania lub zmiany przepisów obowiązujących w tym zakresie, sprawozdań z działalności

Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, rocznych harmonogramów

realizacji rządowego "Programu działań na rzecz osób niepełnosprawnych i ich integracji ze

społeczeństwem".

Ustawą dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i

wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy

o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach

administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr . 154 poz.1800) wprowadzono

zmiany do ustawy o rehabilitacji w odniesieniu do przepisów regulujących skład i powołanie członków

Krajowej Rady.

Nowe przepisy określiły proweniencję 10 członków Krajowej Rady (w tym 6 z 3 organizacji

pracodawców - po dwóch z Konfederacji Pracodawców Polskich, Polskiej Konfederacji Pracodawców

Prywatnych i Związku Rzemiosła Polskiego - i 4 z 2 organizacji związków zawodowych - po dwóch z

OPZZ i NSZZ Solidarność) na 15 powoływanych jako przedstawiciele organizacji pozarządowych w

Radzie.

14. Zespół do Spraw Pracowników Przemysłu Metaloweg o

Zespół do Spraw Pracowników Przemysłu Metalowego powołany został Zarządzeniem Nr 2 Ministra

Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 marca 2001 r. jako organ opiniodawczo - doradczy Ministra Pracy

i Polityki Społecznej w sprawach związanych z sytuacją pracowników zatrudnionych w przemyśle

metalowym.

W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele organizacji związkowych i pracodawców. Do zadań

Zespołu należy:

• wydawanie opinii w sprawach dotyczących sytuacji społeczno-ekonomicznej w przemyśle

metalowym,

91

• zajmowanie stanowiska w sprawach związanych z sytuacją pracowników zatrudnionych w

przemyśle metalowym.

15. Opiniowanie zało żeń i projektów aktów prawnych przez organizacje partn erów społecznych

15.1 Podstawę prawną opiniowania przez organizacje partnerów społecznych projektów aktów

prawnych stanowią: art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz art. 16

ust.1 ustawy o organizacjach pracodawców.

15.2 Organizacjami uprawnionymi do opiniowania projektów aktów prawnych są organizacje

reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych, t.

j. obecnie:

• Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych

• NSZZ "Solidarność"

• Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych

• Konfederacja Pracodawców Polskich

• Związek Rzemiosła Polskiego

• BCC Związek Pracodawców.

Uprawnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, przysługuje więc jedynie

organizacjom partnerów społecznych, reprezentatywnych na szczeblu ogólnokrajowym. Skierowanie

założeń lub projektu aktu prawnego do konsultacji z innymi organizacjami związkowymi lub

organizacjami pracodawców, nie będzie, więc wykonaniem ustawowego obowiązku, lecz jedynie

przejawem polityki prowadzonej przez organ, ze względu na uznanie znaczenia danej organizacji np.

na szczeblu lokalnym, w danej branży lub sektorze.

Mając na uwadze rodzaj aktów prawnych podlegających opiniowaniu, należy zauważyć, że zmiany

wprowadzone ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych, spowodowały

poszerzenie uprawnień opiniodawczych partnerów społecznych.

Przepisy wyżej wymienionych artykułów w brzmieniu obowiązującym przed zmianą zobowiązywały do

konsultowania "założeń i projektów ustaw i aktów wykonawczych do tych ustaw". Oznaczało to

konieczność kierowania do konsultacji wyłącznie projektów ustaw i rozporządzeń wykonawczych,

(czyli aktów wydawanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania art.

92 Konstytucji RP).

Obecnie obowiązujące przepisy nakazują konsultowanie "założeń i projektów aktów prawnych", a więc

również tzw. samoistnych uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów

(art. 93 Konstytucji RP).

92

15.3 Zakres przedmiotowy uprawnienia do opiniowania wyznaczono przez odesłanie do zakresu

określonego zadaniami związków zawodowych i zadaniami organizacji pracodawców. Zadania

związków zawodowych oraz związków pracodawców określają ustawy: o związkach zawodowych oraz

o organizacjach pracodawców. Ustawa o związkach zawodowych określa szeroko zadania związków

zawodowych jako dobrowolnej i samorządnej organizacji ludzi pracy powołanej do reprezentowania i

obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych (art.1 ust. 1).

Zadania związków pracodawców zostały określone przez ustawodawcę

w sposób bardziej ogólny. W art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców zdefiniowane zostały jedynie

podstawowe zadania związków pracodawców, co może oznaczać, że związki pracodawców

wypełniają również inne zadania nieokreślone w ustawie z 23 maja 1991 r. Podstawowym zadaniem

związków pracodawców jest obrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków.

Zadania organizacji pracodawców zostały uregulowane szerzej niż zadania związków zawodowych.

Nieprecyzyjne uregulowanie w ustawach z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i organizacjach

pracodawców materii, w której partnerzy społeczni mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów

prawnych, powoduje, iż literalne brzmienie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o organizacjach

pracodawców, nakładałoby na ustawodawcę, obowiązek przedstawienia organizacjom pracodawców

wszystkich przygotowywanych założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w

takim zakresie, w jakim art. 5 ustawy o związkach pracodawców przyznaje tym organizacjom prawo

reprezentowania związkom pracodawców interesów pracodawców zrzeszonych w tych organizacjach.

O tym, jakie założenia i projekty aktów prawnych powinny być opiniowane przez związki

pracodawców, decydowałyby - przy takim rozumieniu zakresu konsultacji - organizacje pracodawców,

zainteresowane w wyrażeniu swojego zapatrywania w jakiejkolwiek sprawie, która ma być

uregulowana w drodze ustawy lub innego aktu prawnego.

Węższe uprawnienia przysługiwałyby związkom zawodowym wymienionym w art. 19 ust. 1 ustawy o

związkach zawodowych. Mogłyby one domagać się konsultowania tych założeń i projektów aktów

prawnych, które dotyczą interesów zawodowych i socjalnych pracowników, osób bezrobotnych oraz

innych osób, które mogą wstępować do organizacji związkowych.

W tezie pierwszej uchwały podjętej 17 czerwca 1993 r. w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego (I

PZP 2/93, OSNCP 1994, z.1, poz. 1), Sąd Najwyższy wyraził pogląd prawny, że obowiązek

zasięgania przez organy upoważnione do stanowienia prawa dotyczy założeń lub projektów aktów

wykonawczych do ustaw, tylko w takim zakresie, w jakim treść tych aktów, odnosi się wprost do

przedmiotu działalności związków zawodowych. Oznacza to, że organy władne do tworzenia prawa

nie mają obowiązku, konsultowania ze związkami zawodowymi założeń i projektów aktów prawnych,

które pośrednio dotyczą interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy.

O tym, jakie sprawy powinny być konsultowane ze związkami zawodowymi i związkami pracodawców,

decyduje ustawodawca. Nieprecyzyjne uregulowanie tych kategorii spraw, które powinny być

93

konsultowane z partnerami społecznymi sprawia, iż przepisy art. 19 ust. 1 ustawy o związkach

zawodowych oraz art. 16 ust. 1 ustawy o związkach pracodawców, należy zaliczyć do kategorii norm,

które budzą wątpliwości w praktyce.

Związki zawodowe są tworzone w celu reprezentowania interesów materialnych i moralnych,

zbiorowych i indywidualnych oraz obrony praw, i godności osób, które korzystają z prawa koalicji

(zrzeszenia się w związkach zawodowych). Ustawa o związkach zawodowych określa zadania

związków zawodowych bardzo ogólnie. Korzystając z doświadczeń zgromadzonych pod rządem

wcześniejszych przepisów oraz aktualnie obowiązującej ustawy o związkach zawodowych można

przyjąć, że reprezentacja i obrona interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (pojęcie nieostre,

nie zdefiniowane w prawie pracy) dotyczy następujących kategorii zagadnień: warunki pracy i płac,

warunki socjalno-bytowe i kulturalne.

Przykładowo można wymienić następujące kategorie spraw, wchodzących w zakres warunków pracy,

płacy, socjalno-bytowych i kulturalnych:

• zatrudnienie oraz kształtowanie praw i obowiązków pracowników wynikających ze stosunku

pracy,

• wynagrodzenie za pracę i inne świadczenia majątkowe ze stosunku pracy;

• bezpieczeństwo i higiena pracy,

• warunki pracy kobiet i pracowników młodocianych,

• świadczenia socjalne dla pracowników i członków ich rodzin,

• organizacja wypoczynku po pracy,

• ochrona zdrowia pracowników i ich rodzin,

• świadczenia z ubezpieczenia społecznego,

• zaspakajanie potrzeb oświatowych i kulturalnych pracowników oraz członków ich rodzin,

• kształtowania cen i sytuacji rynkowej, kosztów utrzymania pracowników oraz ich rodzin.

W ustawie o związkach zawodowych z 23 maja 1991 r. nie wspomniano, że związki zawodowe

powinny działać na rzecz pomnożenia dochodu narodowego i sprawiedliwego jego podziału. Takie

postanowienie znajdowało się w art. 7 ustawy o związkach zawodowych z 8 października 1982 r.

Obecnie związki zawodowe nie wykonują ani samodzielnie, ani we współpracy z organami rządowymi

lub samorządowymi zadań o charakterze organizacyjno - gospodarczym.

Wymienione wyżej zadania związków zawodowych korespondują z określonymi w Konstytucji RP

prawami ekonomicznymi, socjalnymi i kulturalnymi, które leżą w kręgu zainteresowań związków

zawodowych: prawo do pracy, minimalne wynagrodzenie, pełne i produktywne zatrudnienie, prawo do

pracy w bezpiecznych i higienicznych warunkach, prawo do wypoczynku, do zabezpieczenia

społecznego, do ochrony zdrowia, do świadczeń opieki zdrowotnej, pomocy w zabezpieczeniu

egzystencji, do nauki.

94

Granice kompetencji związków zawodowych określa Kodeks pracy oraz inne przepisy prawa, w

których określone zostały prawa i obowiązki pracowników. Zadania i interesy zawodowe i socjalne

związków zawodowych to prawnie określona sfera kompetencji organizacji związków w sferze

warunków pracy, zabezpieczenia socjalnego oraz zaspakajania wymienionych wyżej potrzeb.

Klasyfikacja przyjęta w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j.: Dz. U.

z 1999 r. Nr 82, poz. 928) i sprawy wymienione w poszczególnych działach, pozwalają stwierdzić, iż

niewątpliwie związki zawodowe i organizacje pracodawców mają kompetencje do podejmowania

działań w działach: "praca" (art. 21 ust.1), "zabezpieczenie społeczne" (art. 31 ust. 1), "zdrowie" -

ochrona zdrowia i organizacja opieki zdrowotnej (art. 33 ust. 1 pkt 1), "kultura fizyczna i sport" (art. 15

ust. 1), "gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa" - wspieranie mieszkalnictwa, ogródków

działkowych (art. 17 ust. 1 pkt 2, 6).

Założenia i projekt ustawy budżetowej, podlega odrębnej procedurze konsultacji określonej w art. 3

Ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych

Uprawnieniu związków zawodowych i związków pracodawców, o którym mowa, odpowiada obowiązek

spoczywający na organach władzy i administracji państwowej (oraz samorządu terytorialnego),

kierowania projektów do konsultacji. W związku z tym, że już w Małej Konstytucji odstąpiono od

podziału organów państwa na organy władzy państwowej, administracji państwowej, sądy i

prokuraturę oraz organy kontroli i wprowadzono podział na organy władzy ustawodawczej,

wykonawczej i sądowniczej i podział ten zachowano w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. należy

uznać, że organami władzy państwowej są: Sejm i Senat (władza ustawodawcza) oraz Prezydent RP i

Rada Ministrów (władza wykonawcza). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 19

listopada 1996 r. Sygn. Akt K.7/95, organy te mogą występować w procesie prawotwórczym w różnej

roli. Mogą wydawać akty prawne zaprojektowane przez inny organ wyposażony w inicjatywę

ustawodawczą lub mogą być jednocześnie i projektodawcami, i prawodawcami. Zdaniem Trybunału,

ilekroć organ władzy jest projektodawcą, ma obowiązek skierowania projektu do konsultacji z

odpowiednimi organizacjami związków zawodowych i pracodawców.

Wykonując ten obowiązek organ władzy może, według swojego wyboru, skierować do organizacji

partnerów społecznych założenia albo projekt aktu prawnego. Wobec częstych w praktyce

wątpliwości, czy skonsultowanie założeń aktu prawnego wymaga konsultowania również projektu, gdy

w toku prac legislacyjnych wniesiono do projektu poprawki, Trybunał Konstytucyjny, w cytowanym

orzeczeniu stwierdził, że dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń, które były

konsultowane, dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być ponownie

konsultowany.

Organem projektodawczym, w odniesieniu do ustaw, może być Rada Ministrów (inicjatywa

ustawodawcza przysługuje ponadto innym organom władzy). Zgodnie z interpretacją przepisu art. 19

ustawy o związkach zawodowych przez Trybunał Konstytucyjny, organem właściwym do skierowania

95

projektu ustawy do konsultacji jest Rada Ministrów. Jednakże, zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z 19

marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221) "projekty aktów normatywnych

(...) Rządu (...) opracowują członkowie Rady Ministrów oraz Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

każdy w zakresie swojej właściwości (...)". W imieniu członka Rady Ministrów projekt opracowuje

centralny organ administracji (organ wnioskujący). Organ wnioskujący, przed opracowaniem projektu

dokonuje oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji. Koordynację

sporządzania ocen oraz zakresu konsultacji społecznych projektów rządowych zapewnia Rządowe

Centrum Legislacji (§ 9 uchwały).

Projekt aktu prawnego z dołączonym uzasadnieniem, którego częścią jest "ocena skutków regulacji"

zawierająca wyniki przeprowadzonych konsultacji ( § 10 ust. 6 uchwały) przed skierowaniem do

uzgodnień międzyresortowych jest przesyłany Rządowemu Centrum Legislacji, do zaopiniowania pod

względem zakresu OSR i zakresu konsultacji społecznych oraz Rządowemu Centrum Studiów

Strategicznych (§ 11 ust.1 uchwały).

Następnie projekt aktu normatywnego, podlega uzgodnieniu z członkami Rady Ministrów oraz Szefem

Kancelarii Prezesa RM, a pod względem prawnym - z Rządowym Centrum Legislacji (§ 12 uchwały).

Analogiczny tryb postępowania obowiązuje przy opracowywaniu innych aktów prawnych.

Z przedstawionych przepisów uchwały, wynika obowiązek konsultowania projektów aktów prawnych

na wczesnym etapie prac projektowych (wewnątrzresortowych).

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, projekt aktu powinien być

konsultowany na ostatnim etapie prac projektowych, tzn. po przyjęciu przez organ władzy posiadający

inicjatywę ustawodawczą, np. Radę Ministrów. Konsultacje prowadzone na etapie prac projektowych

budzą wątpliwości, czy nanoszone poprawki nie spowodują zmian, nakazujących mówić o nowym

projekcie, wymagającym ponownych konsultacji. Wątpliwości te były przedmiotem wielu rozstrzygnięć

Trybunału.

Organy władzy obowiązane są kierować założenia lub projekty aktów prawnych do odpowiednich

władz organizacji partnerów społecznych, wskazanych w statutach tych organizacji. Powinny, więc się

upewnić, co do tego, które z władz są właściwe do wydania opinii.

Kierując założenia lub projekt aktu prawnego, do konsultacji, organ władzy obowiązany jest określić

termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. W wyroku z dnia 1 grudnia 1995 r. NSA w

Gdańsku przyjął, że termin ten biegnie od dnia doręczenia założeń lub projektu właściwym władzom

organizacji. Organizacja nie ma obowiązku przedstawienia opinii, nie przedstawienie jej w

wyznaczonym terminie oznacza rezygnację z jej wyrażenia.

Negatywna opinia do założeń lub projektu aktu prawnego zgłoszona w trakcie konsultacji nie

wstrzymuje procesu prawodawczego. Rodzi jedynie kolejny obowiązek po stronie projektodawcy,

96

jeżeli odrzuca on w całości lub w części stanowisko zawarte w opinii. Obowiązek ten kierowany jest,

zgodnie z art. 19 ust.3 ustawy o związkach zawodowych, do organu administracji (organ władzy nie

ma takiego obowiązku). Polega on na konieczności poinformowania na piśmie o odrzuceniu opinii,

wraz z podaniem uzasadnienia. Jeżeli rozbieżność stanowisk dotyczy założeń lub projektu ustawy

organizacja związkowa lub organizacja pracodawców może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu

komisji sejmowej lub senackiej.

Zgodnie z art.31 uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej

Polskiej, projekty ustaw wnioskodawca (np. Rada Ministrów) składa na ręce Marszałka Sejmu. Do

projektu dołącza się uzasadnienie, które m.in. powinno przedstawiać wyniki przeprowadzonych

konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach (art.31 ust. 1 uchwały).

Marszałek może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli uzasadnienie nie odpowiada wymogom

określonym w ust.3 omawianego artykułu, a więc nie przedstawia wyników konsultacji.

16. Dialog społeczny w sprawach wsi i rolnictwa

Wykrystalizowany w drodze ewolucji system rozwiązań prawnych dotyczy wieloaspektowej kategorii

podmiotów prawnych i fizycznych, które posiadają zróżnicowane interesy. Interesy te reprezentowane

są przez:

• związki zawodowe rolników indywidualnych - na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. o

związkach zawodowych rolników indywidualnych (Dz. U. Nr 20, poz. 106 z późn. zm.),

• organizacje społeczno - zawodowe rolników- na podstawie ustawy z dnia 8 października

1982r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217 z późn. zm.),

• samorządy skupiające producentów rolnych, przetwórców i hodowców - na podstawie ustawy

z dnia 14 grudnia 1995r. o izbach rolniczych (Dz. U.z 1996 r. Nr 1, poz. 3 z późn. zm.).

Wszystkie te organizacje mają z mocy prawa zagwarantowane prawo do współdziałania z organami

administracji państwowej.

Rolnicy reprezentowani są również przez rożne ciała przedstawicielskie funkcjonujące w ramach

struktur państwowych (agencje rządowe, państwowe instytucje ubezpieczeniowe itp.).

Z uwagi na to, że art. 8 ustawy o związkach zawodowych rolników indywidualnych, dotyczący

współpracy z organami administracji, odsyła do ustawy o organizacjach społeczno - zawodowych, oba

rodzaje organizacji mają te samie uprawnienia zarówno, co do zakresu, jak i formy tej współpracy.

Szczegółowe zasady współpracy określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983r. (Dz. U.

Nr 27, poz.132). Zgodnie z tym rozporządzeniem organy administracji państwowej są obowiązane:

97

• informować i zasięgać opinii o zamierzonych kierunkach kształtowania oraz realizacji polityki

rolnej i społecznej wsi (w formie np. przesyłania projektów aktów prawnych i programów,

wspólnych posiedzeń, narad i negocjacji, udziału przedstawicieli w zespołach

konsultacyjnych,),

• współdziałać z organizacjami rolników we wszystkich sprawach dotyczących interesów

społecznych i zawodowych rolników (zwłaszcza wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 2

rozporządzenia),

• zapewnić udział swych przedstawicieli w zebraniach, naradach i zjazdach organizacji

rolników, na odpowiedni wniosek organizacji,

• uwzględniać w programach badawczych i analitycznych potrzeby zgłaszane przez organizacje

rolników.

Zgodnie z art. 6 ustawy o społeczno - zawodowych organizacjach rolników, organy administracji

państwowej obowiązane są bez zbędnej zwłoki ustosunkować się do przedstawionych przez

organizacje rolników opinii, wniosków i postulatów. Od przedstawionego stanowiska organizacja

rolników może wnieść sprzeciw, który powinien być rozpatrzony w terminie jednego miesiąca. Ustawa

przyznała również prawo do prowadzenia akcji protestacyjnej, poprzedzonej postępowaniem

pojednawczym i przed kolegium arbitrażu społecznego.

16.1 Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego

Na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r.

Nr 7,poz. 25 z późn. zm.) interesy rolników ubezpieczonych i świadczeniobiorców dotyczące

ubezpieczenia i działalności Kasy Rolniczego ubezpieczenia społecznego reprezentuje Rada

Ubezpieczenia Społecznego Rolników, zwana "Radą Rolników".

W skład Rady wychodzi 50 członków, przy czym konieczne jest zachowanie większościowej

reprezentacji osób, które są lub będą ubezpieczonymi w Kasie. Kandydatów na członków zgłaszają

organizacje społeczno-zawodowe rolników oraz związki zawodowe rolników indywidualnych o

ogólnopolskim zakresie działania. Członków powołuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po

przeprowadzeniu konsultacji ze zgłaszającymi organizacjami.

W celu zapewnienia bezpośredniego dialogu Rady z przedstawicielami administracji publicznej,

ustawa przewiduje uczestnictwo w pracach Rady - z głosem doradczym - Ministra Rolnictwa i Rozwoju

Wsi, Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Ministra Finansów , Prezesa Kasy - lub ich przedstawicieli.

Rada, której kadencja trwa 3 lata, ma określone uprawnienia do:

• kontrolowania i oceniania działalności Kasy,

• opiniowania projektów aktów prawnych dotyczących ubezpieczenia,

98

• prawa zaskarżania niektórych aktów prawnych regulujących ubezpieczenie w Kasie do

Trybunału Konstytucyjnego,

• występowania do organów administracji państwowej o podjecie określonych inicjatyw lub

działań w sprawach związanych z ubezpieczeniem.

16.2 Izby rolnicze

Ustawą z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 1 poz. 3, z późn. zm.) tworzy się

samorząd rolniczy reprezentujący interesy zrzeszonych w nim podmiotów. Do zadań izb rolniczych

należy m.in. sporządzanie analiz, ocen, opinii i wniosków z zakresu produkcji rolnej oraz rynku rolnego

i przedstawianie ich organom administracji rządowej i samorządu terytorialnego, występowanie do

organów administracji rządowej w województwie i organów samorządu terytorialnego z inicjatywą w

zakresie regulacji prawnych dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz opiniowanie

projektów tych przepisów, współpraca z administracją publiczną w zakresie ochrony środowiska,

zdrowia i wiejskiego dziedzictwa kulturowego. Dodatkowo izby mogą wykonywać zadania zlecone z

zakresu administracji rządowej przekazane ustawami lub na podstawie porozumień z właściwymi

organami administracji rządowej. Mogą także realizować zadania przekazywane w drodze

porozumienia przez organy samorządu terytorialnego z zakresu zadań własnych jednostek samorządu

terytorialnego (art. 5 ust. 3). Jednocześnie organy administracji rządowej w województwie oraz organy

samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa

miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych z wyjątkiem przepisów

porządkowych.

Ponadto należy wskazać, iż ustawowe formy współpracy organów administracji publicznej z

przedstawicielami środowisk rolniczych można odnaleźć w ustawach dotyczących agencji rządowych.

16.3 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Powołana na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i

Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994r. Nr 1, poz.2 z późn. zm.) posiada organ opiniodawczo -

doradczy Prezesa Agencji, noszący nazwę Rady Agencji.

Rada składa się z 15 członków, z których 5 jest przedstawicielami Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi,

Ministra Finansów, Ministra Środowiska, Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Prezesa

Narodowego Banku Polskiego. Pozostali członkowie są przedstawicielami związków zawodowych,

organizacji społeczno - zawodowych rolników, rolniczych związków spółdzielczych o zasięgu

krajowym oraz Krajowej Rady Izb Rolniczych.

Rola Rady polega na opiniowaniu konkretnych spraw dotyczących udzielania pomocy finansowej na:

podnoszenie i zmianę kwalifikacji zawodowych, praktyczną naukę zawodu, doradztwo i informacje w

sprawach produkcji i zbytu, funkcjonowanie rynku rolno - spożywczego, infrastrukturę techniczno -

99

produkcyjną wsi, tworzenie nowych miejsc pracy, zarządzenie i rachunkowość rolną. Kadencja Rady

trwa 4 lata.

16.4 Agencja Rynku Rolnego

Zgodnie z ustawą z 7 czerwca 1990 r. o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego (Dz. U. z 1997 r., Nr 142,

poz. 951, z późn. zm.) tworzy się państwową jednostkę organizacyjną, mającą osobowość prawną,

zwaną Agencją Rynku Rolnego. Organem wykonawczym i zarządzającym agencji jest prezes agencji.

Organem opiniodawczym i doradczym Prezesa agencji jest rada, w skład której wchodzą

przewodniczący i dwudziestu członków, powoływanych na trzy lata. Ośmiu członków jest

przedstawicielami organizacji producentów rolnych, związanych z przetwórstwem rolno - spożywczym

handlu oraz konsumentów. Są oni powoływani i odwoływani zgodnie z art. 7 ustawy przez Prezesa

Rady Ministrów, na wniosek właściwych organów zainteresowanych organizacji.

16.5 Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa

Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa działa na podstawie ustawy z 19 października 1991 r. o

gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 289, z

późn. zm.). Zgodnie z ustawą, organami agencji są: Prezes agencji i Rada Nadzorcza. Rada

Nadzorcza składa się z przewodniczącego i jedenastu członków. Trzech powoływanych jest spośród

kandydatów zgłoszonych przez związki zawodowe rolników, organizacje społeczno-zawodowe

rolników, związki zawodowe pracowników rolnictwa, rolnicze związki spółdzielcze, związki

dzierżawców administratorów i właścicieli nieruchomości rolnych oraz organizacji pracodawców

rolnych o zasięgu krajowym.

Rada Nadzorcza sprawuje nadzór nad wszystkimi dziedzinami działalności agencji, poprzez ocenę

efektywności i zgodności gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Wśród kompetencji rady

wyróżnić należy opiniowanie rocznego planu finansowego. Jest to znaczne uprawnienie,

umożliwiające przedstawicielom wspomnianych organizacji społeczno-zawodowych wpływ na politykę

finansową agencji.

17. Rozwiązywanie sporów zbiorowych i konfliktów społecznych

Metody rozwiązywania sporów zbiorowych określa ustawa z dnia 23 maja

1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z późn. zm.). Zgodnie z ustawą

spór zbiorowy jest sporem pracowników z pracodawcą lub pracodawcami. Pracowników, w sporach

zbiorowych, reprezentują związki zawodowe. Spory zbiorowe regulowane ustawą są to w zasadzie

tzw. spory o interesy. Ustawa zakazuje prowadzenia sporów o prawa przysługujące indywidualnym

pracownikom, które mogą być dochodzone przed sądem. Wszczęcie i prowadzenie sporu zbiorowego

przysługuje stronie pracowniczej. Uprawnienia tego ustawa nie przyznaje pracodawcom.

100

Ustawa określa etapy rozwiązywania sporów zbiorowych. Pierwszym, są rokowania pomiędzy

stronami sporu. Jeżeli rokowania nie zakończą się porozumieniem, drugim etapem jest mediacja.

Mediacja jest obowiązkowa w tym znaczeniu, że dopiero jej niepowodzenie uprawnia do

zorganizowania strajku. Strona prowadząca spór może jednak zrezygnować ze strajku i poddać spór

rozstrzygnięciu przez arbitraż społeczny.

Ustawa reguluje zasady dotyczące korzystania z prawa do strajku, nie przewiduje prawa do lokautu.

Strajk jest środkiem ostatecznym i nie może być ogłoszony bez uprzedniego wyczerpania możliwości

rozwiązania sporu w drodze rokowań i mediacji. Strajk może być zorganizowany bez zachowania tych

zasad, jeżeli bezprawne działanie pracodawcy uniemożliwiło przeprowadzenie rokowań lub mediacji, a

także w wypadku, gdy pracodawca rozwiązał stosunek pracy z prowadzącym spór działaczem

związkowym.

Strajk polega na zbiorowym powstrzymywaniu się pracowników od wykonywania pracy, w celu

rozwiązania sporu dotyczącego interesów wskazanych w art. 1 ustawy. Ustawodawca nie określił

czasu trwania strajku, jak również technik (metod) jego przeprowadzenia.

Udział w strajku jest dobrowolny. Oznacza to, że każdy z pracowników (a zatem również członek

związku zawodowego) samodzielnie, podejmuje decyzję o udziale w strajku.

Ustawa ogranicza prawo do strajku poprzez wprowadzenie zakazów strajku według kryteriów

przedmiotowych i podmiotowych. Stosując pierwsze z tych kryteriów, niedopuszczalne jest

zaprzestanie pracy w wyniku akcji strajkowych na stanowiskach pracy, urządzeniach i instalacjach, na

których zaniechanie pracy zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu lub bezpieczeństwu państwa. Zgodnie z

drugim kryterium, niedopuszczalne jest organizowanie strajku w Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, w jednostkach Policji i Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,

Służby Więziennej, Straży Granicznej, Służby Celnej oraz jednostkach organizacyjnych ochrony

przeciwpożarowej. Ustawa stanowi, że prawo do strajku nie przysługuje również pracownikom

zatrudnionym w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz

prokuraturze. Pracownicy ci mają natomiast prawo zorganizowania akcji protestacyjnej. Ponadto w

obronie ich praw i interesów, związek zawodowy działający w innym zakładzie pracy, może

zorganizować strajk solidarnościowy. Strajk ten może być ogłoszony po wyczerpaniu przez

zainteresowaną grupę pracowników środków pokojowego rozstrzygnięcia sporu. Udział w strajku

solidarnościowym jest dobrowolny. Podczas tego strajku niedopuszczalne jest unieruchamianie

urządzeń i instalacji, których zatrzymanie stwarza niebezpieczeństwo zagrożenia dla życia i zdrowia

pracowników. Strajk ten jest ogłaszany przez organizację związkową po przeprowadzeniu głosowania

na zasadach określonych ustawą. Organizatorzy strajku mogą go ogłosić co najmniej na 5 dni przed

jego rozpoczęciem i zobligowani są do współdziałania z kierownikiem zakładu pracy. Czas trwania

strajku solidarnościowego jest limitowany i nie może być dłuższy niż połowa dnia roboczego.

101

Zasadniczą formalną przesłanką legalności strajku jest uzyskanie zgody zainteresowanych

pracowników.

W tym celu organizuje się głosowanie. Przepisy nie określają sposobu głosowania, wskazują jedynie,

że będzie ono uznane za ważne, jeżeli weźmie w nim udział 50 % pracowników zakładu pracy. Strajk

zakładowy ogłasza organizacja związkowa, po uzyskaniu zgody większości głosujących pracowników.

Natomiast strajk wielozakładowy ogłasza organ związku, wskazany w statucie, po uzyskaniu zgody

większości głosujących pracowników w poszczególnych zakładach pracy, które mają być objęte

strajkiem.

Ogłoszenie dnia rozpoczęcia strajku pozostawione zostało decyzji jego organizatorów, może ono

nastąpić w każdym czasie z zastrzeżeniem, że od dnia jego ogłoszenia do dnia jego rozpoczęcia

upłynie co najmniej 5 dni. Termin ten jest terminem ustawowym, a zatem organizatorzy strajku

zobowiązani są do jego zachowania.

Podczas strajku, jego organizatorzy są obowiązani współdziałać z kierownikiem zakładu pracy, w

zakresie niezbędnym do zapewnienia ochrony mienia zakładu pracy i nieprzerwanej pracy obiektów,

urządzeń i instalacji. Ponadto, kierownik zakładu pracy, nie może być ograniczony w pełnieniu

obowiązków i w wykonywaniu uprawnień, w odniesieniu do pracowników niebiorących udziału w

strajku oraz w zakresie niezbędnym do zapewnienia ochrony mienia zakładu i nieprzerwanej pracy

tych obiektów, urządzeń i instalacji, których unieruchomienie może stanowić zagrożenie dla życia lub

zdrowia ludzkiego lub przywrócenia normalnej działalności zakładu.

Udział pracownika w strajku zorganizowanym zgodnie z przepisami ustawy nie stanowi naruszenia

obowiązków pracowniczych. W okresie takiego strajku, pracownik zachowuje prawo do świadczeń z

ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia.

Okres przerwy w wykonywaniu pracy, wlicza się do okresu zatrudnienia w zakładzie pracy.

Ustawa nie ma zastosowania do konfliktów społecznych, np. konfliktów politycznych. Konflikty te są,

bowiem nie zawsze wszczynane przez związki zawodowe (czasami są spontaniczne). Jeżeli nawet

inicjatorem ich są związki zawodowe, to zgłaszane żądania z racji ich treści nie mogą być spełnione

przez pracodawcę lub grupę pracodawców ( np. żądanie zmniejszenia bezrobocia lub podwyższenia

wartości świadczeń z ubezpieczenia społecznego). Rozwiązywanie takich konfliktów w trybie ustawy

jest niemożliwe z tego względu, że w myśl ustawy, spór zbiorowy może być rozwiązany przez

zawarcie porozumienia (strajk sam przez się nie jest sposobem rozwiązania sporu, jest jedynie

argumentem siły).

Zgodnie z art. 59 Konstytucji RP, prawo zawierania porozumień zbiorowych przysługuje wyłącznie

związkom zawodowym oraz pracodawcom (organizacjom pracodawców). Jeżeli inicjatorem konfliktu

społecznego jest inny podmiot np. zrzeszenie zawodowe, nie jest możliwe pokojowe jego rozwiązanie

przez zawarcie porozumienia mającego moc prawną. W żadnym wypadku nie jest możliwe pokojowe

zakończenie konfliktu, jeżeli inicjatorem konfliktu jest luźna grupa osób ( np. komitet protestacyjny).

102

Jeżeli zaś inicjatorem konfliktu jest związek zawodowy, ale żądania ze względu na ich treść nie mogą

być spełnione przez pracodawcę (pracodawców), lecz np. przez organy władzy państwowej, wówczas

mamy do czynienia z konfliktem politycznym, a nie sporem zbiorowym w rozumieniu cytowanej

ustawy.

Zapobieganiu takim konfliktom służy dialog prowadzony na forum Trójstronnej Komisji do Spraw

Społeczno-Gospodarczych. Art. 2 ust. 1 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-

Gospodarczych stanowi, że każda ze stron może wnieść pod obrady Komisji sprawę o dużym

znaczeniu społecznym lub gospodarczym, jeżeli uzna, że jej rozwiązanie jest istotne dla zachowania

pokoju społecznego. Zgodnie z regulaminem uchwalonym przez Komisję (§ 20), wniesienie sprawy

następuje przez pisemne zawiadomienie przewodniczącego Komisji, zawierające sformułowanie

problemu wraz z uzasadnieniem oraz wskazaniem trybu rozpatrzenia sprawy. Rozpatrzenie sprawy

odbywa się na posiedzeniu Komisji, a w razie potrzeby dokonania dodatkowych wyjaśnień, Komisja

kieruje sprawę do stałego zespołu problemowego lub powołuje zespół doraźny. Zadaniem zespołu,

jest ocena możliwości ekonomiczno - finansowych realizacji zgłoszonych spraw oraz określenie

ewentualnych ograniczeń w tym zakresie, a także ocena skutków społeczno - ekonomicznych oraz

wypracowanie stanowiska w sprawie, a w przypadku rozbieżności, przedstawienie odrębnych

stanowisk wraz z argumentacją. Wyniki swoich prac, zespół przedstawia Komisji. Komisja podejmuje

uchwałę w przedstawionej sprawie, a w przypadku niemożności jej uzgodnienia, przedstawia

stanowiska stron. W braku wspólnego stanowiska strony, każda z organizacji może przedstawić swoją

opinię w sprawie.

Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno -

Gospodarczych, każda strona może wezwać drugą stronę do zajęcia stanowiska w sprawie, którą

uzna za mającą duże znaczenie społeczne lub gospodarcze. Zgodnie z regulaminem wezwanie

przedkładane jest na piśmie Prezydium Komisji. Zajęcie stanowiska następuje nie później niż w

terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania.

Od powyższych zasad uczyniono dwa wyjątki. Pierwszym jest porozumienie zawarte w 1992 r.

pomiędzy NSZZ "Solidarność" i rządem. Drugim jest przyznanie związkom zawodowym rolników

indywidualnych takich samych uprawnień do prowadzenia sporów, jakie przysługują związkom

zawodowym pracowników, mimo że nie zrzeszają one pracowników i nie mają partnera w postaci

pracodawcy.

17.1 Porozumienie Rady Ministrów i Komisji Krajowej NSZZ "Solidarność" w sprawie reguł

postępowania przy rozwiązywaniu sporów między administracją państwową i NSZZ "Solidarność"

Porozumienie zostało zawarte w dniu 29 maja 1992 r., a więc w czasie prowadzenia przez rząd

reform, szczególnie dotyczących gospodarki, które wywoływały niepokoje społeczne wśród grup

pracowników. NSZZ "Solidarność" był wówczas najsilniejszym związkiem zawodowym, którego

zadaniem była artykulacja niepokojów pracowniczych. Należy również podkreślić, że w czasie

103

podpisywania porozumienia nie działała Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych,

która została powołana dopiero dwa lata później. Zatem w warunkach transformacji powodującej

negatywne skutki społeczne, nie było mechanizmu dialogu władzy z reprezentacją pracowniczą, który

pozwalałby na pokojowe metody rozwiązywania napięć społecznych.

Porozumienie przewiduje, że w razie powstania sporu przedstawiciele odpowiednich organów

administracji i władz związkowych, przystąpią niezwłocznie do jego polubownego rozwiązania, według

reguł określonych w porozumieniu.

Porozumienie przewiduje możliwość powstawania konfliktów na różnych szczeblach. Spór może, więc

mieć zasięg ogólnokrajowy (międzybranżowy). W takim wypadku strony reprezentowane są przez

Radę Ministrów, ministrów lub kierowników urzędów centralnych oraz Komisję Krajową NSZZ

"Solidarność".

W wypadku sporu dotyczącego branży lub zawodu, strony reprezentowane są przez właściwych

ministrów lub kierowników urzędów centralnych oraz krajowe sekretariaty branżowe, upoważnione do

działania przez Komisję Krajową.

W sporach ponadzakładowych o zasięgu lokalnym (gminy, województwa, regionu) stronami są:

wojewoda oraz zarząd regionu.

Od tych zasad przewidziano wyjątki. Mianowicie spór lokalny może być rozpatrywany na szczeblu

centralnym, a spór zakładowy, (który co do zasady podlega rozwiązaniu w trybie ustawy o

rozwiązywaniu sporów zbiorowych), może być rozpatrywany na szczeblu lokalnym lub centralnym,

jeżeli jego rozwiązanie mieści się w kompetencjach wojewody lub centralnych organów administracji.

Porozumienie określa, że przedmiotem sporu (postulatów), mogą być wyłącznie sprawy mieszczące

się w przewidzianych prawem kompetencjach związków zawodowych, jeżeli zasady i tryb

postępowania w tych sprawach, nie zostały określone przepisami prawa. Jednakże przedmiotem

sporu z rządem nie mogą być sprawy, których regulacja wymaga wydania lub zmiany ustawy.

Zgodnie z porozumieniem, w razie powstania sporu, upełnomocnieni przedstawiciele stron,

przystępują niezwłocznie do negocjacji. Negocjacje obejmują trzy etapy: przygotowanie negocjacji,

negocjacje właściwe oraz realizację przyjętych ustaleń. Procedura postępowania na każdym etapie

negocjacji określona została w załączniku nr 1 do porozumienia. Porozumienie określa jedynie termin

co najmniej 7 dni pomiędzy zakończeniem etapu przygotowania negocjacji i rozpoczęciem negocjacji

właściwych. Negocjacje właściwe, mogą zakończyć się podpisaniem porozumienia lub sporządzeniem

protokołu rozbieżności.

W razie zakończenia negocjacji spisaniem protokołu rozbieżności, strony mogą zgodnie postanowić o

ich kontynuowaniu z udziałem mediatora, wspólnie wybranego przez strony. Negocjacje z udziałem

mediatora, kończą się podpisaniem porozumienia lub protokołu rozbieżności.

104

W razie nie osiągnięcia porozumienia rozwiązującego spór, każda ze stron może zwrócić się o jego

rozstrzygnięcie do Komisji Arbitrażu. Komisja ta składa się z arbitrów wybranych przez strony, z listy

utworzonej przy MpiPS, spośród osób wskazanych przez organy administracji oraz Komisję Krajową

NSZZ "Solidarność". Komisja wybiera superarbitra spoza listy arbitrów. Procedura postępowania

przed Komisją Arbitrażu, określona została w załączniku do porozumienia. Orzeczenie arbitrażowe nie

jest wiążące dla stron sporu, jednakże kończy rozstrzyganie sporu zgodnie z zasadami określonymi w

porozumieniu.

W całym okresie obowiązywania porozumienia, MPiPS zarejestrowało 13 sporów. Zdecydowana ich

większość miała charakter branżowy. Część tych sporów przeniesiono na szczebel centralny.

Najbardziej znaczące jest jednak to, że w żadnym ze sporów nie wyczerpano procedury przewidzianej

porozumieniem. Rozwiązywanie sporów nie wychodziło poza etap negocjacji, choć nie zawsze

kończyły się one zawarciem porozumienia. Procedura mediacji i arbitrażu okazała się w praktyce mało

użyteczna. Część sporów doprowadziła do powstania zespołów branżowych, które funkcjonują do

chwili obecnej (np. górnictwo).

Poza małą przydatnością części rozwiązań przyjętych w porozumieniu, problemem jest również

przyznanie uprawnienia, do prowadzenia sporów z rządem, jednej centrali związkowej i brak takiego

uprawnienia dla innych organizacji partnerów społecznych. Sytuacja ta była przedmiotem skargi OPZZ

do Komitetu Wolności Związkowych MOP, w której wskazywano na nierówne traktowanie organizacji

związkowych.

Mając to na względzie, a także biorąc pod uwagę przepisy ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw

Społeczno-Gospodarczych (zwłaszcza art. 2), wydaje się celowe rozwiązanie porozumienia.

Niezadowolenie i konflikty społeczne, mogą być również manifestowane, w celu zwrócenia uwagi

opinii publicznej na sytuację określonej grupy społecznej. Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych

(art. 25), przewiduje oprócz strajku, możliwość organizowania w trakcie sporu zbiorowego, po

wyczerpaniu etapu mediacji - akcji protestacyjnych bez przerywania pracy (np. oflagowania budynku

zakładu pracy). Nie mogą one jednak stanowić zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego i nie mogą

naruszać porządku prawnego.

Na tych samych zasadach, rolnicy mają prawo do akcji protestacyjnej, w sposób określony przez

związki zawodowe rolników.

Pozostałe grupy społeczne, mogą organizować akcje protestacyjne na zasadach określonych przez

prawo o zgromadzeniach. Wolność zgromadzeń, polega na możliwości swobodnego gromadzenia się,

w celu pokojowego zamanifestowania określonego stanowiska lub wyrażenia wspólnych poglądów.

Pozostaje ona w ścisłym związku z wolnością wypowiedzi. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca

1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297) zgromadzeniem jest zgrupowanie co

najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażania stanowiska.

Definicja ta jest oparta na dwóch kryteriach:

105

• ilości osób,

• celu zgromadzenia.

Zatem poza zakres tej definicji wykraczają zgrupowania czysto przypadkowe, jak również uroczystości

artystyczne czy sportowe. Natomiast art. 4 wyłącza spod regulacji ustawy zgromadzenia:

• organizowane przez organy państwa lub organy samorządu terytorialnego,

• odbywane w ramach działalności Kościoła katolickiego, innych kościołów oraz związków

wyznaniowych.

Ustawa dokonuje również podziału zgromadzeń na dwie kategorie, poprzez zdefiniowanie pojęcia

"zgromadzenia publiczne", dla której to kategorii przewidziany jest odrębny reżim prawny, przede

wszystkim w aspekcie warunków ich organizacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, o "publiczności"

zgromadzenia, decyduje zorganizowanie go na otwartej przestrzeni, dostępnej dla nieokreślonych

imiennie osób. Zgromadzenia niespełniające tych warunków, będą miały charakter niepubliczny.

Art. 57 Konstytucji, który ma charakter deklaratywny, stanowi że każdemu zapewnia się wolność

organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenia tej wolności może

określać ustawa. Użycie terminu "każdy" oznacza, że adresatem wolności zgromadzeń są nie tylko

obywatele, ale również apatrydzi i cudzoziemcy, przy czym w przypadku cudzoziemców możliwe jest

wprowadzenie ustawą ograniczeń ( art. 37 Konstytucji).

Konstytucyjne określenie wolności zgromadzeń obejmuje dwa jej aspekty:

• czynny - związany z organizowaniem zgromadzeń,

• bierny - związany z uczestniczeniem w nich.

Jednakże art. 3 ust. 1 ustawy, wprowadza ograniczenie polegające na tym, że prawo organizowania

zgromadzeń przysługuje osobom fizycznym, mającym pełną zdolność do czynności prawnych,

osobom prawnym, innym organizacjom, a także grupom osób. Osoby ubezwłasnowolnione, mogą

więc być jedynie uczestnikami zgromadzeń.

Wolności zgromadzeń przypisuje się charakter przede wszystkim polityczny, co wynika z miejsca w

systematyce Konstytucji. Zatem poza zakresem wolności zgromadzeń, pozostają spotkania o

charakterze prywatnym, które korzystają z ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji). Sąd Najwyższy

stwierdził, że ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego,

powinna być dokonana przez sąd administracyjny przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień

wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób

(OSNAP 2001/18/546)

Ochronę konstytucyjną, uzyskały jedynie zgromadzenia o charakterze pokojowym. Dla określenia

granic korzystania z wolności zgromadzeń, podstawowe znaczenie ma generalna zasada z art. 31 ust.

106

3 Konstytucji, zgodnie z którą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw,

mogą być ustanowione jedynie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym

państwie, dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i

moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zgodnie z art. 233 ust. 1 Konstytucji, w

przypadku stanu wojennego lub wyjątkowego wolność zgromadzeń może być ograniczona w zakresie

przewidzianym przez odpowiednią ustawę. Nie jest natomiast konstytucyjnie dozwolone ograniczanie

jej w przypadku stanu klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3).

Przewidziane w ustawie Prawo o zgromadzeniach - ograniczenia omawianej wolności można podzielić

na trzy grupy:

17.2 Ograniczenia związane z organizowaniem zgromadzeń

Zgodnie z art. 6 ust. 1, zgromadzenia publiczne, wymagają uprzedniego zawiadomienia organu gminy

właściwego ze względu na miejsce zgromadzenia. Jednakże ustawa nie przewiduje sankcji, które

wynikałyby z niespełnienia powyższego wymogu.

Informacja o zgromadzeniu, powinna dotrzeć do organu pomiędzy 30 a 3 dniem przed datą

zgromadzenia. Art. 7 ust. 2 określa obligatoryjne elementy zawiadomienia, wśród których znajduje się

cel i program, miejsce i data zgromadzenia, projektowana trasa przejścia oraz planowane przez

organizatora środki, mające zapewnić pokojowy przebieg zgromadzenia.

Rada gminy może określić miejsca, w których organizowanie zgromadzeń publicznych nie wymaga

zawiadomienia.

Organ gminy zakazuje (obligatoryjnie) zgromadzenia publicznego, jeżeli:

• cel jego odbycia sprzeciwia się niniejszej ustawie lub narusza przepisy ustaw karnych;

• odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych

rozmiarach.

W decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia, organ gminy nie może określić innego miejsca i czasu

zgromadzenia publicznego niż podane w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 7 ustawy (uchwała

Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 1994 r.; OTK 1994/1/18)

Ustawa nakazuje, aby zgromadzenie publiczne miało przewodniczącego, który otwiera je, kieruje

przebiegiem i zamyka. Przewodniczącym może być:

• organizator zgromadzenia,

• osoba, której organizator powierzył swoje obowiązki,

• osoba wybrana przez uczestników zgromadzenia za zgodą organizatora.

107

Przewodniczącemu przysługują uprawnienia "porządkowe", polegające na:

• prawie żądania opuszczenia zgromadzenia przez osobę, która swoim zachowaniem narusza

przepisy ustawy, uniemożliwia lub usiłuje udaremnić zgromadzenie,

• prawie zwrócenia się o pomoc policji lub straży miejskiej, jeżeli osoba, o której mowa w pkt 1,

nie podporządkuje się żądaniu, o którym mowa w pkt 1,

• obowiązku rozwiązania zgromadzenia, jeżeli:

• uczestnicy zgromadzenia nie podporządkują się zarządzeniom przewodniczącego wydanym

w wykonaniu jego obowiązków,

• przebieg zgromadzenia sprzeciwia się niniejszej ustawie albo narusza przepisy ustaw

karnych.

17.3 Ograniczenie związane z przebiegiem zgromadzenia

W zgromadzeniach nie mogą brać udziału osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe

lub inne niebezpieczne narzędzia (art. 3 ust. 2 ustawy). Ograniczenie to odnosi się do wszystkich

zgromadzeń, także niepublicznych.

17.4 Prawo do rozwiązywania zgromadzeń.

Zgodnie z art. 11 ust. 1, organ gminy może delegować na zgromadzenie publiczne swojego

przedstawiciela, który musi okazać swoje upoważnienie przewodniczącemu zgromadzenia.

Przedstawiciel organu gminy, może rozwiązać zgromadzenie z tych samych przyczyn, które stanowią

przesłankę do obligatoryjnego zakazu odbycia zgromadzenia publicznego. Rozwiązanie

zgromadzenia, powinno być poprzedzone trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników, a następnie

ogłoszone przewodniczącemu w obecności zgromadzonych. Ustnej decyzji o rozwiązaniu, nadaje się

rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, organ gminy na wniosek organizatora zapewnia w miarę potrzeby i

możliwości ochronę policyjną (w trybie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z

2002 r. Nr 7, poz. 58).

Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1994 r. dotyczącą ustalenia

powszechnie obowiązującej wykładni art. 14 ust. 2 ustawy o Policji - policja nie może, na podstawie

cytowanego przepisu, żądać opuszczenia miejsca zgromadzenia, a następnie stosować środków

przewidzianych w art. 16 ustawy o Policji w sytuacji, gdy legalne zgromadzenie nie zostało rozwiązane

przez przewodniczącego lub przez przedstawiciela gminy. Z powyższego stwierdzenia nie wynika

jednak, że nie ma w obowiązującym prawie podstawy normatywnej dla samodzielnych działań policji,

zapobiegających naruszeniom prawa przez uczestników zgromadzenia, bowiem z art. 1 ust.1 pkt 1 i 2

ustawy o Policji, wynika obowiązek działania w sytuacji naruszeń porządku prawnego. Obowiązek ten

aktualizuje się m. in. w momencie naruszeń prawa dokonywanych przez uczestników zgromadzenia.

108

Zgromadzenia, które powodują utrudnienie ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób

szczególny, mogą odbywać się tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Zezwolenie wydaje organ

zarządzający ruchem na drodze, właściwy ze względu na miejsce rozpoczęcia zgromadzenia.

Zezwolenie wydaje się po:

• zasięgnięciu opinii właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia zgromadzenia

komendanta wojewódzkiego Policji,

• uzgodnieniu warunków przeprowadzenia zgromadzenia z organami zarządzającymi ruchem

na drogach, na których odbywa się zgromadzenie.

Organ wydający zezwolenie może:

odmówić jego wydania, jeżeli:

• uzyska negatywną opinię komendanta wojewódzkiego Policji oraz organów zarządzających

ruchem na drogach, na których odbywa się zgromadzenie,

• zgromadzenie zagraża bezpieczeństwu ruchu,

• zgromadzenie utrudni ruch drogowy na znacznym obszarze,

cofnąć wydane zezwolenie, jeżeli:

• zgromadzenie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego,

• warunki ruchu, przy uwzględnieniu których zezwolenie zostało wydane, uległy zmianie.

Organ kontroli ruchu drogowego może przerwać zgromadzenie, jeżeli:

• jest prowadzone bez zezwolenia,

• miejsce, trasa lub czas trwania zgromadzenia wykracza poza warunki określone w

zezwoleniu,

• jego przebieg w bezpośredni sposób zagraża bezpieczeństwu.

109

Rozdział III

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU OBYWATELSKIEGO

Analiza przykładowych regulacji pokazuje, że w znacznym obszarze administracji rządowej,

współpraca z organizacjami pozarządowymi jest stałym elementem codziennej pracy poszczególnych

urzędów. Oczywiście, same przepisy nie gwarantują jeszcze efektów takiej współpracy, która musi być

wypełniona rzeczywistym dialogiem obu partnerów, rozumiejących swoją rolę w podnoszeniu poziomu

życia obywateli. Kwestia współpracy partnerów społecznych z organami administracji rządowej, w

obowiązującym ustawodawstwie doczekała się wielu rozwiązań. Poniżej przedstawiony zostanie

przegląd regulacji prawnych, dotyczących relacji administracja rządowa-partnerzy społeczni.

1. Regulacja konstytucyjna

Uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,

stwierdza natomiast, że "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków

zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich,

innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji". Konstytucja utrwaliła w ten sposób stan prawny

tworzenia i działania w Polsce organizacji reprezentujących interesy społeczne. Art. 12 Konstytucji RP

wymienia różne formy organizowania się społeczeństwa obywatelskiego w demokratycznym państwie

prawa, określane łącznie jako organizacje pozarządowe (NGO's). Określona została formuła

społeczeństwa obywatelskiego, opartego na zasadzie swobody i pluralizmu aktywności społecznej,

zapewniająca wolność tworzenia i działania organizacji pozarządowych. Konstytucja w art. 58

gwarantuje ponadto każdemu wolność zrzeszania się, jako podstawową wolność obywateli.

W tym kontekście należy wskazać na szczególną rolę preambuły Konstytucji RP. Z uwagi na fakt, że

została ona umieszczona po tytule ustawy, stanowi jej integralną część. Preambuła głosi, iż "(...)

ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na

poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie

pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot". Zasada pomocniczości

umacniająca uprawnienia obywateli i ich wspólnot, przyjmuje rozwiązanie określające sferę stosunków

między państwem a społeczeństwem. Wskazuje na możliwość wykonywania zadań publicznych,

przez organizacje pozarządowe, którym udziela się w tym celu odpowiedniego wsparcia lub z którymi

zawiera się odpowiednie porozumienia. Zasada pomocniczości, stanowiąca pewne novum w tekście

konstytucyjnym, może się przyczynić do pełniejszego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego

świadomego swych praw i obowiązków.

W preambule Konstytucji RP zawarta została także zasada dialogu społecznego. Ustawodawca

wskazuje na potrzebę konsultacji i dialogu organów władzy publicznej z instytucjami

samoorganizującego się społeczeństwa obywatelskiego.

110

2. Regulacja ustawowa

Analizując regulacje ustawowe dotyczące sfery stosunków rząd - partnerzy społeczni, należy omówić

przede wszystkim ustawę z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (DZ. U. z 1997 r., Nr

82, poz. 928, z późn. zm.). W celu realizacji swoich zadań, każdy minister kierujący określonym

działem współdziała m.in. z organami samorządu gospodarczego, zawodowego, związków

zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych organizacji społecznych i przedstawicielstw

środowisk zawodowych i twórczych (art. 38 ust.1). Przepis stanowi zatem, że przy realizacji zadań

powierzonych ministrowi, potrzebne jest współdziałanie i współpraca z organizacjami szeroko

definiowanego społeczeństwa obywatelskiego, służąca zbliżeniu stanowisk administracji rządowej i

partnerów społecznych. Należy stwierdzić, że ustawa nie mówi o formach tej współpracy, ale

ustanawia jej obowiązek. Ustawa w sposób kompleksowy określiła sprawy i zadania, należące do

poszczególnych działów administracji rządowej i wynikające stąd sprawy dotyczące działalności

partnerów społecznych. Ustawodawca regulując funkcjonowanie administracji rządowej, dostrzegł

znaczenie współpracy z partnerami społecznymi, w obszarze wskazanych działów administracji

rządowej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, dział gospodarka obejmuje sprawy gospodarki, w tym m.

in. współpracy z organizacjami samorządu gospodarczego. Dział kultura i ochrona dziedzictwa

narodowego obejmuje sprawy działalności kulturalnej, w tym mecenatu państwowego nad tą

działalnością, w szczególności w zakresie m. in. amatorskiego ruchu artystycznego, organizacji i

stowarzyszeń regionalnych oraz społeczno-kulturalnych. W odniesieniu do działu oświata i

wychowanie ustawa mówi, iż obejmuje on sprawy organizacji dziecięcych i młodzieżowych, w tym

systemu dofinansowania zadań państwa realizowanych przez te organizacje. W art. 21 ust.1

uregulowane zostały sprawy należące do działu pracy, w tym m.in. związków zawodowych i

organizacji pracodawców. Dział rolnictwo, zgodnie z art. 22 ust. 1, ma w swojej właściwości sprawy izb

rolniczych, związków zawodowych rolników i organizacji społeczno-zawodowych rolników. Dział

rozwój regionalny obejmuje m.in. sprawy współpracy z organizacjami zrzeszającymi jednostki

samorządu terytorialnego w zakresie spraw społeczno-gospodarczego rozwoju kraju. Natomiast dział

zdrowie obejmuje m.in. sprawy z zakresu zawodów medycznych (podmiotów samorządu

zawodowego). Art. 30 stanowi, że dział wyznania religijne obejmuje sprawy stosunków Państwa z

Kościołem katolickim oraz innymi kościołami i związkami wyznaniowymi.

Ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1991 r., Nr 82, poz. 929, z późn. zm.) w art. 7

ust. 4 pkt 3 stanowi, że członek Rady Ministrów realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów,

współdziała z organizacjami społecznymi i przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych.

Przepis ten oznacza, że członkowie rządu, wdrażając decyzje Rady Ministrów, powinni mieć na

uwadze włączenie partnerów społecznych do realizacji zadań publicznych. Ponadto, członek Rady

Ministrów, realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów, po zawiadomieniu Prezesa Rady

Ministrów powołuje rady i zespoły jako organy pomocnicze w sprawach będących w zakresie jego

działania (art., 7 ust. 4 pkt 5). Natomiast Prezes Rady Ministrów może, na podstawie ustawy, tworzyć

rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze, w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady

Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Rada Ministrów, w uzgodnieniu z zainteresowaną instytucją

111

lub środowiskiem społecznym, może powoływać komisje wspólne, składające się z przedstawicieli

rządu oraz tej instytucji lub środowiska (art. 13). Celem takiej komisji jest wypracowanie wspólnego

stanowiska w sprawach ważnych dla polityki rządu oraz interesów danej instytucji lub środowiska.

Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, może tworzyć

m.in. rady i zespoły opiniodawcze i doradcze, w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady

Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Powyższy przepis stanowi realizację wskazanej w preambule

Konstytucji RP zasady dialogu społecznego. Należy wskazać także, iż zgodnie z art. 34 ust. 3 Rada

Ministrów może powołać przy ministrze komitet doradczy określając przy tym zakres jego zadań.

Uchwała Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. Regulaminu pracy Rady Ministrów (M.P., Nr 13, poz. 221,

z późn. zm.), zaznacza potrzebę konsultacji władz z partnerami społecznymi, w trakcie prowadzenia

wewnętrznych prac rządu. § 9 ust. 2 stwierdza, że do projektu aktu normatywnego, dołącza się

uzasadnienie, obejmujące m. in. omówienie wyników konsultacji społecznej bądź dyskusji publicznej

oraz informacje o przedstawionych wariantach i opiniach. Rządowy organ wnioskujący projekt aktu

normatywnego, może zadecydować o skierowaniu projektu do zaopiniowania przez organizacje

społeczne i inne zainteresowane podmioty i instytucje (§ 10 ust. 4). W niektórych przypadkach (patrz

dalej) istnieje ustawowy obowiązek takiego konsultowania.

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz.

26, z późn. zm.) stwierdza, że Kodeks Postępowania Administracyjnego (KPA) normuje postępowanie

w sprawach skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu

terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. KPA określił, iż pod pojęciem organizacji

społecznych rozumie organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje

społeczne.

Według ustawy, stroną jest każdy, kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo

kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28). Stronami w

postępowaniu mogą być również organizacje społeczne. Organizacja społeczna może w sprawie

dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu, w przypadku, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy

przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1). Organ administracji publicznej, w przypadku uznania

żądania organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o

dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przypadku wydania postanowienia o

odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organizacja

społeczna może złożyć zażalenie. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na

prawach strony, ma prawo, za zgodą organu administracji publicznej, przedstawić temu organowi swój

pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art.3 1 § 5). Organ

administracji publicznej wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o

tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym

postępowaniu, ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny.

112

Bardziej konkretne zapisy dotyczące współpracy w relacji administracji rządowej z organizacjami

pozarządowymi znajdujemy w niżej wymienionych ustawach ''sektorowych''.

Ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414, z późn. zm.)

Art.1 ust. 2 wskazuje, że pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej,

współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, Kościołem katolickim, innymi kościołami,

związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i

prawnymi.

Administracja rządowa i samorząd terytorialny, współdziałają z organizacjami i instytucjami

społecznymi, na zasadach partnerstwa, pomocniczości, profesjonalizmu, równego dostępu, jawności,

efektywności ekonomicznej i jakości. Ustawodawca określił, zatem zasad, na jakich powinna się

odbywać współpraca przy zlecaniu zadań z zakresu pomocy społecznej. Ustawa wskazuje w art. 3 na

zakres zadań, które mogą być zlecane organizacjom społecznym w drodze umowy.

Na podstawie art. 12 a ust. 2 minister pracy i polityki społecznej określił w drodze rozporządzenia z 30

czerwca 2000 r. szczegółowe zasady i formy współdziałania administracji publicznej z innymi

podmiotami oraz wzory ofert, umów oraz sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej (Dz. U. z

2000 r., Nr 55, poz. 662).

Ustawa z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 6,

poz. 56).

W rozumieniu art. 3 zadania określone w ustawie realizuje minister właściwy do spraw pracy przy

pomocy prezesa Krajowego Urzędu Pracy oraz samorząd województwa, wojewoda i samorząd

powiatowy, którzy współdziałają z organami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się

problematyką zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, a w szczególności z organizacjami

związków zawodowych, pracodawców i bezrobotnych. Organem opiniodawczo - doradczym ministra

właściwego do spraw pracy, w sprawach zatrudnienia jest Naczelna Rada Zatrudnienia. Należy

podkreślić, iż w skład rady wchodzą 24 osoby, powoływane w równych częściach spośród

przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych, organizacji pracodawców, organów

administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego. Do zakresu działań rady należy m. in.

opiniowanie zasad i kryteriów przyznawania przez ministra właściwego do spraw pracy z funduszy

będących w jego dyspozycji środków na dofinansowanie programów i przedsięwzięć, realizowanych w

ramach zadań statutowych przez instytucje i organizacje na rzecz bezrobotnych oraz młodzieży

wchodzącej na rynek pracy. Należy dodać, iż na podstawie ustawy tworzone są wojewódzkie rady

zatrudnienia oraz powiatowe rady zatrudnienia, w skład, których wchodzą przedstawiciele organizacji

pozarządowych.

Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób

niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776, z późn. zm.).

113

Zadania wynikające z niniejszej ustawy koordynuje pełnomocnik do spraw osób niepełnosprawnych.

Do zadań pełnomocnika należy m. in. współpraca z organizacjami pozarządowymi i fundacjami

działającymi na rzecz osób niepełnosprawnych.

Ustawa powołuje Krajową Radę Konsultacyjną do spraw Osób Niepełnosprawnych, będącą organem

doradczym pełnomocnika. W skład rady, oprócz pięciu przedstawicieli organów administracji

rządowej, pięciu przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, wchodzi także piętnastu

przedstawicieli organizacji pozarządowych, w tym pięciu przedstawicieli pracodawców (art. 43 ust.1).

Do zadań rady należy m. in. inspirowanie przedsięwzięć, inicjowanie rozwiązań, opiniowanie założeń

polityki zatrudnienia, rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz projektów

aktów prawnych, sygnalizowanie odpowiednim organom konieczności zmiany przepisów..

Zgodnie z art. 36 ust. 1, zadania w zakresie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej mogą być

realizowane na zlecenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych m. in. przez

organizacje pozarządowe. Należy wskazać, że PFRON nie jest organem administracji rządowej,

realizuje jednak zadania publiczne na podstawie ustawowych zapisów w oparciu o środki publiczne.

Zadania te mogą być również zlecane organizacjom pozarządowym o charakterze lokalnym. W myśl

art. 51 ust. 3 pkt. 9 do zadań zarządu PFRON należy współpraca z organizacjami pozarządowymi. W

skład Rady Nadzorczej PFRON wchodzi siedmiu przedstawicieli organizacji pozarządowych, w tym

dwóch przedstawicieli organizacji pracodawców, których powołuje i odwołuje minister pracy i polityki

społecznej, na wniosek pełnomocnika, spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje i

przedsiębiorców.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627, z

późn. zm.)

Ustawa w art. 3 definiuje na własne potrzeby pojęcie organizacji ekologicznej rozumiejąc przez to

organizacje społeczne, którym celem statutowym jest ochrona środowiska. Zgodnie z art. 9 każdy ma

prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych w ustawie. W związku z

powyższym organy administracji są obowiązane udostępnić każdemu informacje o środowisku i jego

ochronie, znajdujące się w ich posiadaniu. Pewne wyłączenia zawiera art. 20 ustawy. Organ

administracji publicznej obowiązany jest udostępnić informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w

ciągu miesiąca od otrzymania wniosku. Jednakże ze względu na stopień skomplikowania sprawy

termin ten może ulec przedłużeniu do 2 miesięcy. Ponadto zgodnie z ustawa każdy ma prawo

składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Organizacje

ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania zgłoszą chęć uczestniczenia w

określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach

strony (art. 33 ust. 1). W przypadku postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w

postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie.

114

Ustawa wskazuje, iż organizacje ekologiczne, a także jednostki pomocnicze samorządu gminnego,

samorząd pracowniczy, jednostki ochotniczych straży pożarnych oraz związki zawodowe mogą

współdziałać w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji. Natomiast związki zawodowe

i samorządy pracownicze na moc ustawy mogą powoływać zakładowe komisje ochrony środowiska

oraz społecznych inspektorów ochrony środowiska w celu organizowania i przeprowadzania

społecznej kontroli ochrony środowiska na terenie zakładu pracy. Organy administracji publicznej

mogą udzielać pomocy organizacjom ekologicznym w ich działalności w dziedzinie ochrony

środowiska. Natomiast zgodnie z art. 39 organizacje ekologiczne mogą występować do właściwych

organów administracji o zastosowanie środków zmierzających do zaprzestania reklamy lub innego

rodzaju promocji towaru lub usługi, jeśli reklama ta lub inny rodzaj promocji zawierają treści

propagujące model konsumpcji sprzeczny z zasadami ochrony środowiska i zrównoważonego

rozwoju.

Zgodnie z zapisem art.26 pkt 15 i 16 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r, o ochronie konkurencji i

konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm) do zakresu działania Prezesa UOKiK należy

współpraca z organami samorządu terytorialnego oraz krajowymi i zagranicznymi organizacjami

społecznymi i innymi instytucjami, do których zadań należy ochrona interesów konsumentów oraz

udzielanie pomocy organom samorządu województwa i powiatu oraz organizacjom, do których zadań

statutowych należy ochrona interesów konsumentów, w zakresie wynikającym z rządowej polityki

konsumenckiej. W/w ustawa zawiera również (art.39 ust.1) uregulowania prawne dotyczące

działalności organizacji konsumenckich wskazując, iż organizacje konsumenckie reprezentują interesy

konsumentów wobec organów administracji rządowej i samorządowej oraz uczestniczą w realizacji

rządowej polityki konsumenckiej. Organizacje te mają w szczególności prawo do:

• wyrażania opinii o projektach aktów prawnych i innych dokumentów dotyczących praw i

interesów konsumentów,

• opracowania i upowszechniania konsumenckich programów edukacyjnych,

• wykonywania testów produktów i usług oraz publikowania ich wyników,

• wydawania czasopism, opracowań badawczych, broszur i ulotek,

• prowadzenia nieodpłatnego poradnictwa konsumenckiego oraz udzielanie nieodpłatnej

pomocy konsumentom w dochodzeniu roszczeń,

• udział w pracach normalizacyjnych,

• realizowania zadań państwowych w dziedzinie ochrony konsumentów, zlecanych przez

organy administracji rządowej i samorządowej,

• ubieganie się o dotacje ze środków publicznych na realizację zadań, o których mowa wyżej.

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w dniu 12 lipca 2002 r. zostało zawarte "Porozumienie o

Współpracy" pomiędzy UOKiK, Federacją Konsumentów, Stowarzyszeniem Konsumentów Polskich i

Krajową Radą Rzeczników Konsumentów. Porozumienie stanowi podstawę do powołania i

wypracowania formuły działania Rady Konsumenckiej - ciała konsultacyjnego Prezesa UOKiK. W

skład Rady oprócz UOKiK, organizacji konsumenckich i Rady Rzeczników Konsumentów wchodzić

115

będą również przedstawiciele przedsiębiorców i inne podmioty działające na rzecz ochrony

konsumentów. Celem współpracy w ramach zawartego porozumienia jest wymiana informacji w

zakresie skarg konsumenckich i wspólne przygotowanie wystąpień przeciwko przedsiębiorcom

łamiącym prawa konsumentów. Ponadto koordynacja innych działań służących ochronie interesów

konsumentów, w tym:

• rozwijanie świadomości konsumenckiej (informacja, edukacja konsumencka),

• stworzenie centrum testującego produkty i wydawanie magazynu konsumenckiego.

Odnosząc się natomiast do zadań samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów,

od 1 stycznia 1999 r. wykonuje je powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. Art.37 ust. 1 pkt 4 w/w

ustawy wskazuje, iż do zadań rzecznika należy m.in. współdziałanie z właściwymi miejscowo

delegaturami Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi. Na uwagę

zasługuje również fakt powołania Krajowej Rady Rzeczników Konsumentów - Decyzją Prezesa UOKiK

Nr 1 z dnia 30 marca 2001 r. Rada ta jest stałym organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Urzędu

w zakresie spraw związanych z ochroną praw konsumentów na szczeblu samorządu powiatowego.

Do zadań Rady należy:

• przedstawienie propozycji dotyczących kierunków zmian legislacyjnych w przepisach

dotyczących praw konsumentów,

• wyrażanie opinii w przedmiocie projektów aktów prawnych lub kierunków rządowej polityki

konsumenckiej,

• wyrażenie opinii w innych sprawach z zakresu ochrony konsumentów, przedłożonych Radzie

przez Prezesa Urzędu.

Należy zaznaczyć, iż przedmiotowa Rada znalazła umocowanie prawne w znowelizowanej ustawie o

ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z 12 maja 2000 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 48, poz.

550)

Ustawa w art. 2 wskazuje, że przez wspieranie rozwoju regionalnego, należy rozumieć terytorialnie

ukierunkowany zespół działań Rady Ministrów i administracji rządowej na rzecz rozwoju społeczno -

gospodarczego i ochrony środowiska, prowadzonych we współpracy z jednostkami samorządu

terytorialnego oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi. Ustawodawca określił zasady i formy

wspierania rozwoju regionalnego oraz zasady współdziałania w tym zakresie Rady Ministrów, a także

organów administracji rządowej z samorządem terytorialnym i instytucjami wspierającymi rozwój

regionalny. Ustawa pod pojęciem partnerzy społeczni i gospodarczy, rozumie przedsiębiorców i

pracodawców oraz ich organizacje, związki zawodowe, organizacje pozarządowe i instytucje

naukowe, których zakres działania obejmuje sprawy rozwoju regionalnego (art. 2 pkt. 2).

116

Do zadań ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, należy przedłożenie do zaopiniowania

przedstawicielom partnerów społecznych i gospodarczych dokumentów, dotyczących projektu

narodowej strategii rozwoju regionalnego, projektu programu wsparcia, a także sprawozdań i

wniosków z wykonania programu wsparcia i kontraktów wojewódzkich.

Rola konsultacji społecznych w procesie Oceny Skutków Regulacji (OSR)

System oceny skutków regulacji obejmuje metody mające na celu ocenę pozytywnych i negatywnych

skutków proponowanych regulacji prawnych. Należy wskazać, iż może być także wykorzystywany do

oceny istniejących regulacji prawnych. Projekt przedkładanej regulacji prawnej zgodnie z OSR

poddawany jest także dyskusji społecznej, w której wszystkie zainteresowane strony mają dostęp do

projektu i OSR. Prowadzone konsultacje społeczne mogą z jednej strony stanowić istotne źródło

informacji o kosztach i korzyściach projektowanego aktu normatywnego, a z drugiej strony pozwalają

na wczesnym etapie ocenić stopień akceptacji projektu. Zgodnie z zaleceniami OSR, im wyższy

stopień akceptacji społecznej regulacji, tym niższe koszty jej wdrażania. Ocena Skutków Regulacji

zakłada, że:

• należy dążyć do prowadzenia konsultacji z partnerami społecznymi na jak najwcześniejszym

etapie opracowywania aktów normatywnych,

• zakres prowadzonych konsultacji powinien być w miarę możliwości jak najszerszy,

• obowiązek konsultowania z partnerami społecznymi wynikający z ustaw stanowi jedynie

minimum, które powinno być rozszerzane,

• przy ustalaniu listy podmiotów, którym należy przekazywać projekt do zaopiniowania należy

uwzględniać w szczególności grupy podmiotów, na które będzie oddziaływać projektowany

akt normatywny.

Zgodnie z zaleceniami OSR wśród podmiotów, na które oddziałuje projektowana regulacja, oprócz

sektora przedsiębiorstw, sektora instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, sektora instytucji

rządowych i samorządowych, sektora gospodarstw domowych należy wyróżnić sektor instytucji

niekomercyjnych obejmujący organizacje społeczne, partie polityczne, organizacje związków

zawodowych, stowarzyszenia, fundacje oraz jednostki organizacji wyznaniowych.

Istotnym i praktycznym sposobem zasięgania opinii podmiotów zainteresowanych jest umieszczenie

projektów aktów normatywnych na stronach internetowych organu wnioskującego. Wyniki

przeprowadzonych konsultacji społecznych, po ich zakończeniu należy przedstawić w ocenie skutków

regulacji. Natomiast brak przeprowadzenia konsultacji społecznych wymaga każdorazowo

uzasadnienia przez organ wnioskujący.

117

3. Formy współpracy zawarte w ustawach dotycz ących pa ństwowych funduszy celowych i

agencji pa ństwowych .

Ustawowe formy współpracy jednostek administracji publicznej z partnerami społecznym można

odnaleźć w ustawach dotyczących państwowych funduszy celowych i agencji państwowych.

3.1 Fundusz Promocji Twórczości

Fundusz Promocji Twórczości powołano ustawą z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach

pokrewnych (Dz. U. z 1994 r., nr 24, poz.83, z późń zm.). Funduszem dysponuje minister właściwy do

spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przychodami funduszu są wpływy pochodzące od

wydawców egzemplarzy nie chronionych prawem autorskim utworów literackich, plastycznych i

fotograficznych oraz kwoty pieniężne zasądzone w procesach o naruszenie praw autorskich. Są one

przeznaczane przede wszystkim na:

• stypendia twórcze i pomoc socjalną twórców utworów i ich opracowań,

• pokrycie w całości lub części kosztów wydawania utworów o szczególnym znaczeniu dla

kultury i nauki oraz wydań dla niewidomych.

Ustawa w swojej treści dopuszcza możliwość współpracy ministra właściwego do spraw kultury i

ochrony dziedzictwa narodowego z organizacjami obywatelskimi odnośnie do Funduszu Promocji

Twórczości. Art. 114 stanowi bowiem, iż minister, po zasięgnięciu opinii właściwych stowarzyszeń

twórców, określa w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady dokonywania wypłat z funduszu oraz

zasady przyznawania stypendiów i pomocy socjalnej. Przedstawiony przepis prawny nakłada

obowiązek konsultacji ministra z przedstawicielami właściwych organizacji pozarządowych, w

kontekście przeznaczania środków funduszu na wspomniane cele.

3.2 Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

Na mocy ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu

alkoholizmowi (Dz. U. z 1982 r., nr 35, poz. 230, z późn. zm.) utworzono Państwowa Agencję

Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA). Celem agencji jest przede wszystkim profilaktyka

i rozwiązywanie problemów alkoholowych. Agencja podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia.

Zgodnie z art.3 ustawy, do zadań agencji należy m.in.: przygotowywanie Narodowego Programu

Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz projektu podziału środków na jego

realizację , prowadzenie działalności informacyjno-edukacyjnej, zlecanie i finansowanie zadań

związanych z rozwiązywaniem problemów alkoholowych.

Agencja udziela merytorycznej pomocy samorządom, instytucjom, stowarzyszeniom i osobom

fizycznym, realizującym zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych,

oraz zlecanie i finansowanie realizacji tych zadań. Agencją kieruje dyrektor, powoływany i odwoływany

przez ministra właściwego do spraw zdrowia i opieki społecznej.

118

3.3 Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

Na mocy ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.

U. z 2000 r., Nr 109, poz. 1158) utworzono Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodnie z

art. 4, celem działalności agencji jest uczestniczenie w realizacji programów rozwoju gospodarki, w

zakresie wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, spójności społeczno -

gospodarczej kraju. Organami agencji są: prezes agencji oraz Rada Nadzorcza. Rada składa się z

dziewięciu członków. Szczególne istotne, odnośnie partnerów społecznych jest, że zgodnie z art. 13

pkt. 5, na wniosek ogólnopolskich organizacji zrzeszających organizacje przedsiębiorców i

pracodawców, minister właściwy do spraw gospodarki powołuje czterech członków rady. W związku z

powyższym, przedstawiciele pracodawców mają prawo do opiniowania rocznych planów działania

agencji oraz ich projektów, analizowania efektywności działań podejmowanych przez agencję,

opiniowania sprawozdań z działalności agencji i nadzoru nad gospodarką finansową agencji.

4. Komisja Wspólna Rz ądu i Episkopatu Polski

Na mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w

Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.) ustawy regulującej zasady stosunku

państwa do Kościoła, powoływana jest Komisja Wspólna Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski

(art. 4 ust. 1). Komisja składa się z upoważnionych przedstawicieli rządu i Episkopatu, w uzgodnionej

liczbie na zasadzie parytetu. Komisja stanowi forum dialogu władzy publicznej z przedstawicielami

Kościoła Katolickiego. Zgodnie z ustawą rozpatruje problemy związane z rozwojem stosunków między

państwem i Kościołem oraz sprawy interpretacji ww. ustawy i jej wykonania. Z pewnością zakres

spraw do dyskusji i ewentualnych opinii na forum Komisji może szeroki, ale dotyczyć powinien spraw

związanych bezpośrednio z działalnością Kościoła Katolickiego w naszym kraju. Należy zaznaczyć, iż

istnienie i działalność Komisji nie narusza właściwości organów państwowych ani organów Kościoła, a

także kompetencji Stolicy Apostolskiej.

5. Przykłady dialogu obywatelskiego

5.1 Krajowa Rada Oświatowa

Zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 96, poz. 67, z późn. zm.)

przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania może działać Krajowa Rada Oświatowa

będąca społecznym organem opiniodawczym i wnioskodawczym w sprawach oświaty. W skład

Krajowej Rady wchodzą: przedstawiciele wojewódzkich rad oświatowych, po jednym z każdej rady

wojewódzkiej a także po jednym przedstawicielu centralnych struktur związków zawodowych

zrzeszających nauczycieli. W rozumieniu ustawy Rada opracowuje i przedstawia ministrowi

właściwemu do spraw oświaty i wychowania projekty założeń polityki oświatowej państwa, opiniuje

projekt ustawy budżetowej w części dotyczącej oświaty i przedstawia swoją opinię właściwym

komisjom sejmowym i senackim, opiniuje kryteria podziału środków będących w dyspozycji ministra

oświaty przeznaczonych na oświatę, opiniuje projekty aktów prawnych dotyczących oświaty. Ponadto

119

Krajowa Rada może występować z wnioskami dotyczącymi spraw oświaty bezpośrednio do

naczelnych i centralnych organów administracji rządowej. Z pewnością są to dość duże uprawnienia,

w przypadku organu opiniodawczego, świadczące o roli jaką ustawodawcą przypisał dialogowi w

sprawach oświaty. Należy także wskazać, iż zgodnie z ustawą w szkole i placówce może działać rada

rodziców, stanowiącą reprezentację rodziców uczniów.

Jednocześnie na wniosek przedstawicieli szkół artystycznych, środowisk twórczych i artystycznych

minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa może utworzyć Radę do spraw Szkolnictwa

Artystycznego będącą społecznym organem opiniodawczym i wnioskodawczym w sprawach

kształcenia artystycznego.

5.2 Rada Główna Szkolnictwa Wyższego

Na podstawie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 90, poz. 65, z

późn. zm.) istnieje Rada Główna Szkolnictwa Wyższego będąca organem przedstawicielskim

szkolnictwa wyższego. W skład Rady wchodzą przedstawiciele nauczycieli akademickich

posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego, nauczycieli

akademickich ze stopniem naukowym doktora oraz studentów. Rada współdziała z ministrem

właściwym do spraw szkolnictwa wyższego oraz innymi organami władzy publicznej w ustalaniu

polityki edukacyjnej państwa w zakresie szkolnictwa wyższego. M.in. wyraża opinie i przedstawia

wnioski we wszystkich sprawach dotyczących szkolnictwa wyższego i nauki oraz może zwracać się w

tych sprawach do organów władzy publicznej i uczelni o udzielnie wyjaśnień i informacji, opiniuje

projekty aktów prawnych, w tym projekty ustaw o tworzeniu, przekształceniu, zniesieniu i zmianie

nazwy uczelni, promocji nauki polskiej za granicą, opiniuje projekt budżetu państwa w części, której

dysponentem jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego oraz zasady przyznawania

uczelniom dotacji z budżetu państwa.

5.3 Samorząd studencki

Zgodnie z ustawą z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 90, poz. 65, z późn.

zm.) studenci uczelni tworzą samorząd studencki. Samorząd ten działa na podstawie regulaminu

uchwalonego przez uczelniany organ uchwałodawczy tego samorządu. Wchodzi on w życie po

stwierdzeniu przez senat jego zgodności ze statutem uczelni. Przedstawiciele samorządów

studenckich uczelni tworzą ogólnopolskie przedstawicielstwo samorządów studenckich. Zgodnie z

ustawą ogólnopolskiemu przedstawicielstwu samorządów studenckich przysługuje prawo opiniowania

projektów aktów normatywnych dotyczących studentów, a w szczególności projektów aktów

wydawanych na podstawie ww. ustawy w zakresie dotyczącym studentów. Projekty aktów

normatywnych przedstawia ogólnopolskiemu przedstawicielstwu minister właściwy do spraw

szkolnictwa wyższego.

5.4 Rada do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi przy Ministrze Spraw Zagranicznych

(projekt zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych)

120

Projekt zarządzenia w sprawie powołania Rady do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi

stanowi, iż Rada przy Ministrze Spraw Zagranicznych, będzie organem pomocniczym Ministra w

sprawach dotyczących dyplomacji społecznej rozumianej jako stała współpraca resortu spraw

zagranicznych z organizacjami sektora pozarządowego. W myśl projektu do zadań Rady należy m.in.

analizowanie poszczególnych kierunków współpracy resortu spraw zagranicznych z organizacjami

pozarządowymi, w tym analiza doświadczeń i działań polskich organizacji pozarządowych za granicą

oraz inicjatyw MSZ w sferze działalności i doświadczeń organizacji pozarządowych, konsultacja

założeń polskiej polityki zagranicznej wobec państw, w których aktywnie działają organizacje

pozarządowe oraz strategii pomocy udzielanie przez Polskę, ocena uczestnictwa polskich organizacji

pozarządowych w różnych przedsięwzięciach na forum międzynarodowym, jak również

przedstawianie ocen, wniosków czy opinii oraz sporządzanie raportów i ekspertyz w zakresie działania

Rady.

5.5 Rada Zrównoważonego Rozwoju

Przykładem szeroko rozumianego dialogu obywatelskiego z różnymi partnerami społecznymi może

być powołana zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11września 2002 r. Rada do Spraw

Zrównoważonego Rozwoju. Rada jest organem opiniodawczo - doradczym w sprawach dotyczących

zrównoważonego rozwoju, należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa Rady

Ministrów. Oprócz organów administracji rządowej w skład Rady wchodzić mogą również

przedstawiciele: przedsiębiorstw oraz właścicieli gospodarstw rolnych wskazani przez Izby

Gospodarcze, nauki wskazani przez ministra właściwego do spraw nauki w porozumieniu z Prezesem

Polskiej Akademii Nauk, ogólnokrajowych ekologicznych organizacji pozarządowych, do których

zadań statutowych należy ochrona środowiska wybrani spośród zgłoszonych przez nie kandydatów

cieszących się poparciem największej liczby tych organizacji, strony samorządowej Komisji Wspólnej

Rządu i Samorządu Terytorialnego, związków zawodowych oraz samorządów zawodowych. Ponadto

przewodniczący może w porozumieniu z członkami Rady, zapraszać do udziału w pracach Rady

przedstawicieli innych organizacji społecznych, stowarzyszeń oraz środowisk naukowych. Zgodnie z

zarządzeniem do zakresu działania Rady należy opracowywanie opinii o zgodności z zasadami

zrównoważonego rozwoju skierowanych pod jej obrady projektów dokumentów rządowych a także

opracowywanie analiz i wniosków mających na celu zapewnienie zrównoważonego rozwoju kraju.

Podkreślenia wymaga zapis, iż w toku wykonywania swoich zadań Rada współdziała z organami

samorządu terytorialnego, instytucjami naukowymi oraz zainteresowanymi organizacjami społecznymi.

5.6 Grupa Kontaktowa przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej

W związku z podjęciem prac nad projektem ustawy o działalności pożytku publicznego i o

wolontariacie Minister Pracy i Polityki Społecznej zaproponował organizacjom pozarządowym na

konferencji w dniu 20 lutego 2002 r. powołanie Grupy kontaktowej przy Ministrze skupiającej

przedstawicieli organizacji pozarządowych w Polsce. W dniach 13-15 marca br. odbyły się wybory, w

121

wyniku których ustalono listę 10 członków grupy. Ostatecznie grupę poszerzono o dodatkowych 5

przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Z uwagi na podjęcie z inicjatywy Ministra Pracy i Polityki Społecznej prac nad regulacją sfery

działalności organizacji pozarządowych, zasad współpracy administracji publicznej z strukturami

organizacji pozarządowych, a także w obliczu trwających konsultacji społecznych projektu ustawy z

zainteresowanym środowiskami Minister zintensyfikował współpracę z środowiskiem organizacji

pozarządowych tworząc Grupę Kontaktową. Spotkaniom Grupy współprzewodniczą, ze strony

Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Szef Gabinetu Politycznego Ministra, ze strony organizacji

pozarządowych, Prezes Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych.

Na spotkaniach Grupy kontaktowej podejmowano dyskusję nad następującymi kwestiami: projektem

ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, kwestią wykorzystania funduszy

strukturalnych, programem "Pierwsza Praca" z punktu widzenia wykorzystania potencjału organizacji

pozarządowych, kwestią udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych w pracach Komisji

Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych, projektem ustawy o zatrudnieniu socjalnym.

Inicjatywa utworzenia Grupy kontaktowej przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej, skupiającej

przedstawicieli organizacji pozarządowych w naszym kraju, stanowi wyraz zapowiadanych przez Rząd

konsultacji z różnymi partnerami społecznymi, nie tylko tymi tradycyjnie ukształtowanymi. Działalność

Grupy Kontaktowej przyczyni się z pewnością do rozwoju kształtującego się w naszym kraju dialogu

obywatelskiego.

122

Rozdział IV

PODSTAWY PRAWNE DIALOGU Z UDZIAŁEM PRZEDSTAWICIELST W SAMORZADÓW

Zasady solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, zostały zapisane w Konstytucji RP

(art. 20) jako podstawy społecznej gospodarki rynkowej. Z pewnością są to zasady umożliwiające

podmiotom dialogu społecznego (m.in. samorządom zawodowym i gospodarczym) czynne

uczestnictwo w procesie zasad kształtowania gospodarki rynkowej. Koncepcja społecznej gospodarki

rynkowej zakłada aktywną rolę państwa w gospodarce z zachowaniem pewnych zasad. To na

państwie będzie ciążyć obowiązek stworzenia warunków wspólnego opracowywania i podejmowania

decyzji odnoszących skutek w stosunku do podmiotów aktywnych w życiu gospodarczym oraz

obowiązek umożliwienia im czynnego uczestnictwa w procesie realizacji założeń funkcjonowania

gospodarki rynkowej.

1. Prawne podstawy dialogu z udziałem przedstawicie lstw samorz ądów zawodowych .

Zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 Konstytucji RP "w drodze ustawy można tworzyć samorządy

zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawującego pieczę

nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony".

Przytoczony przepis konstytucyjny przewiduje możliwość powołania dla osób, wykonujących "zawody

zaufania publicznego" struktur samorządu zawodowego, samorządu o odpowiedniej konstrukcji i

uprawnieniach oraz o zakazie stosowania tej konstrukcji dla zawodów o innym charakterze.

Szczególnego znaczenia nabiera tu termin "zawody zaufania publicznego", po raz pierwszy

występujący w Konstytucji z 1997 r., przymiot, który nie może i nie powinien przysługiwać wszystkim

zawodom. Ponadto konstytucja określiła, iż głównym celem funkcjonowania samorządów tworzonych

w drodze ust. 1 art. 17 jest reprezentowanie osób wykonujących dany zawód oraz "sprawowanie

pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego

ochrony".

Dokonując analizy przepisów prawnych odnoszących się do prawnych podstaw tworzenia i

funkcjonowania poszczególnych samorządów zawodowych należy wskazać na dość liczne

uprawnienia poszczególnych samorządów zawodowych. Świadczy o tym udzielona przez

ustawodawcę samodzielność w zakresie wykonywania zawodu, określenia warunków jego

wykonywania oraz kontroli należytego wykonywania zawodu. Jednakże pomimo tej samodzielności w

wykonywaniu zadań nałożonych ustawą powinna istnieć właściwa współpraca z organami władzy

publicznej. Poniżej przedstawione zostaną wybrane przykłady przewidzianego w ustawach podstaw

dialogu samorządów zawodowych z organami administracji publicznej. Podobnie jak poniżej

omówione rozwiązania dotyczą pozostałych samorządów zawodowych (patrz załącznik nr 1, rozdział

IV).

Zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145, z późn. zm.)

samorząd radców prawnych jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko przepisom

123

prawa. Do zadań samorządu należy w szczególności reprezentowanie radców prawnych i aplikantów

radcowskich oraz ochrona ich interesów zawodowych, współdziałanie w kształtowaniu i stosowaniu

prawa, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu. Natomiast do zadań Krajowej Rady Radców

Prawnych, będącej organem samorządu należy m.in. reprezentowanie samorządu wobec sądów,

organów państwowych i samorządowych, instytucji i organizacji, udzielanie opinii o projektach aktów

prawnych oraz przedstawianie wniosków dotyczących unormowań prawnych, koordynowanie

działalności okręgowych izb radców prawnych i sprawowanie nadzoru nad ich działalnością. Krajowa

Rada przedstawia także coroczne informację o funkcjonowaniu samorządu Prezydentowi RP.

W myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz.

882, z późn. zm.) do zakresu działania Krajowej Rady Komorniczej będącej organem samorządu

komorniczego należy m.in. przedstawianie opinii w sprawach zmian przepisów dotyczących egzekucji

i funkcjonowania komorników, wyrażanie opinii w sprawach przedstawionych przez Ministra

Sprawiedliwości lub organy samorządu komorniczego, wyrażanie opinii w sprawach zasad etyki

zawodowej. Należy wskazać, iż Krajowa Rada komornicza składa Ministrowi Sprawiedliwości raz w

roku w pierwszym miesiącu drugiego kwartału informację o stanie egzekucji. Jednocześnie na żądanie

Ministra Sprawiedliwości może być zwołany w każdym czasie Nadzwyczajny Krajowy Zjazd

Komorniczy.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158, z późn.

zm.) zadaniem samorządu lekarzy jest w szczególności reprezentowanie i ochrona zawodu lekarza,

zajmowanie stanowiska w sprawach stanu zdrowotności społeczeństwa, polityki zdrowotnej państwa

oraz organizacji ochrony zdrowia, negocjowanie warunków pracy i płacy, opiniowanie projektu aktów

prawnych dotyczących ochrony zdrowia i przepisów dotyczących wykonywania zawodu lekarza,

współdziałanie z organami administracji publicznej oraz innymi organizacjami społecznymi w

sprawach dotyczących ochrony zdrowia ludności i warunków wykonywania zawodu lekarza. Ponadto

w zakresie prowadzonej współpracy z organami administracji publicznej, organy samorządu

lekarskiego zobowiązane są do składania Radzie Ministrów corocznych informacji o działalności

samorządu (art. 36).

W myśl ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179, z późn. zm.)

do zadań samorządu aptekarskiego należy w szczególności reprezentowanie zawodu aptekarza i

obrona jego interesów, opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących środowiska

farmaceutycznego, aptek i wykonywania zawodu aptekarza oraz występowanie z wnioskiem o

podjęcie inicjatywy ustawodawczej, współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami

zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach

związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę

zdrowia publicznego (art. 7). W ramach współdziałania samorządu z organami administracji

publicznej, ustawodawca zobowiązał ministra zdrowia, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady

Aptekarskiej do określenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących

pozbawienia i zawieszenia prawa wykonywania zawodu (art. 18 ust. 4). Dodatkowo minister zdrowia w

124

porozumieniu z ministrem sprawiedliwości oraz w uzgodnieniu z Naczelną Radą Aptekarską określa w

drodze rozporządzenia szczegółowe przepisy dotyczące postępowania w sprawach odpowiedzialności

zawodowej aptekarzy (art. 62 ust. 2).

W rozumieniu ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41,

poz. 178, z późn. zm.) zadaniem samorządu jest w szczególności współdziałanie w ustalaniu

kierunków rozwoju pielęgniarstwa, zajmowanie stanowiska w sprawach stanu zdrowia społeczeństwa,

polityki zdrowotnej państwa oraz organizacji ochrony zdrowia, negocjowanie warunków pracy i płacy,

współpraca z samorządem lekarskim oraz samorządami innych zawodów medycznych w kraju i za

granicą, opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania

zawodu pielęgniarki i położnej (art. 4). Jednocześnie minister zdrowia może się zwrócić do Krajowego

Zjazdu Pielęgniarek i Położnych lub do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych o podjęcie uchwały w

sprawie należącej do właściwości samorządu. Ponadto ustawodawca zobowiązał ministra zdrowia w

porozumieniu z ministrem sprawiedliwości i po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady określi szczegółowe

przepisy dotyczące postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej pielęgniarek i położnych.

Zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów

budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 poz. 42) wskazuje ona, iż do zadań samorządów należy

m.in. reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, współdziałanie w

doskonaleniu kwalifikacji zawodowych architektów, inżynierów budownictwa lub urbanistów a także

współdziałanie z organami administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego oraz z innymi

samorządami zawodowymi i stowarzyszeniami zawodowymi (art. 8). Ponadto podejmowane przez

poszczególne organy samorządów zawodowych uchwały są przesyłane ministrowi właściwemu do

spraw architektury i budownictwa lub ministrowi właściwemu do spraw gospodarki przestrzennej i

mieszkaniowej w określonym terminie. Powyższe zapisy świadczą o roli, jaką przywiązuje

ustawodawca do właściwej współpracy samorządu zawodowego z organami administracji publicznej

wskazując jednocześnie o niezależności samorządów w wykonywaniu swoich zadań (art. 4). Zgodnie

z art. 33, do zadań Krajowej Rady Izby, będącej organem Krajowych Izb, która kieruje działalnością

samorządu zawodowego należy m.in. reprezentowanie samorządu wobec organów władzy publicznej

oraz organizacji społecznych, zawodowych, samorządowych i innych, opiniowanie projektów aktów

normatywnych dotyczących architektury, budownictwa lub zagospodarowania przestrzennego a także

przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw architektury i budownictwa lub ministrowi

właściwemu do spraw gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej corocznych informacji o działalności

Krajowej Izby. Ponadto w ramach zapisanej współpracy organów samorządu z organami administracji

publicznej, ministrowie właściwi do spraw architektury i budownictwa oraz właściwy do spraw

gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i

naukowo-technicznych, w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, powołają Komitety

Organizacyjne Architektów, Inżynierów Budowlanych oraz Urbanistów, zapewniając środki na

działania.

125

W rozumieniu ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym

psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763 - odroczone wejście w życie regulacji do 2006 r.) samorząd

zawodowy psychologów w wykonywaniu swoich zadań podlega tylko przepisom prawa. Zadaniami

samorządu psychologów jest m.in. reprezentowanie zawodu psychologa i ochrona jego interesów,

opiniowanie aktów prawnych dotyczących ich samorządów, współpraca z organami władzy i

administracji rządowej i samorządowej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz

innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu psychologa (art.

33). Oprócz podejmowanej współpracy z organami władzy publicznej ustawodawca wpisał współpracę

z organizacjami pozarządowymi, związkami zawodowymi czy innymi samorządami zawodowymi, co

jest szczególnie istotne przy budowie zasad dialogu społecznego z licznymi podmiotami. W ramach

samorządu psychologów funkcjonują także Regionalne Izby Psychologów, które zgodnie z art. 55 do

zakresu działań tych izb należy przestrzeganie standardów wykonywania zawodu psychologa

realizowane przez m.in. nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu przez psychologów czy

współpracę z wojewodą w zakresie nadzoru nad zgodnym z zezwoleniem wykonywaniem prywatnych

praktyk psychologicznych. Tak, więc oprócz współpracy podejmowanej na szczeblu centralnym w

zakresie działań organów samorządu zawodowego leży prowadzenie współpracy regionalnej z

odpowiednimi organami szczebla administracyjnego.

2. Prawne podstawy dialogu z udziałem przedstawicie lstw samorz ądu gospodarczego wg

Konstytucji RP

W myśl przepisów Konstytucji RP (art. 17 ust. 2) dopuszcza ona tworzenie w drodze ustawy również

innych samorządów niż samorządy zawodowe "reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania

publicznego". Jednakże samorządy z ust. 2 nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani

ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. Tak, więc wobec samorządów

tworzonych w drodze art. 17 ust. 2 Konstytucja ustanowiła pewne granice ich kompetencji. Jednym z

rodzajów samorządów tworzonych w oparciu o art. 17 ust. 2 Konstytucji jest samorząd gospodarczy.

Należy przypomnieć, iż Konstytucja RP zapewnia wolność zrzeszania się w każdej formie zrzeszenia,

o ile cel lub działalność nie są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą (art. 58), ponadto w art. 12

stwierdza, iż "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia (...) dobrowolnych zrzeszeń". W

Polsce istnieje kilka takich organizacji. Poniżej przedstawione zostaną przykłady przewidzianego w

regulacjach tworzących samorząd gospodarczy form dialogu organów administracji publicznej z

przedstawicielami samorządu gospodarczego.

Na podstawie ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. Nr 17, poz. 92, z późn. zm.) tworzy

się samorząd zawodowy rzemiosła, będący związkiem pracodawców. Podkreślenia wymaga fakt, iż

organizacje samorządu rzemiosła tworzone są z inicjatywy członków na zasadzie dobrowolnej

przynależności. Zgodnie z art. 7 ust. 5 do zadań samorządu należy m.in. reprezentowanie ich

interesów wobec organów władzy i administracji państwowej oraz organizacji społecznych i

gospodarczych, a także uczestniczenie w realizacji zadań systemu oświaty i wychowania. Ponadto

126

podstawowym zadaniem cech i izb rzemieślniczych, będących organizacjami samorządu, jest

reprezentowanie interesów ich członków wobec organów administracji, sądów i instytucji.

W rozumieniu ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35 poz. 195, z późn.

zm.) izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy

gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów w szczególności wobec organów państwowych. Jak

stanowi ustawa izba gospodarcza może popierać ze współpracy z właściwymi organami oświatowymi,

rozwój kształcenia zawodowego, delegować swoich przedstawicieli na zaproszenia organów

państwowych do uczestniczenia w pracach instytucji doradczo-opiniodawczych w sprawach

działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej i usługowej, informować o funkcjonowaniu

przedsiębiorców oraz wyrażać opinie o stanie rozwoju gospodarczego na obszarze działania izby.

Podkreślenia wymaga przepis art. 5 ust. 3 zgodnie, z którym na wniosek lub za zgodą izby

gospodarczej Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia powierzyć tej izbie wykonywanie

niektórych zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla administracji państwowej. Ponadto właściwe

organy administracji państwowej udzielają izbom gospodarczym informacji niezbędnych do

wykonywania ich zadań statutowych (art. 6). Istotnym partnerem w zakresie podejmowanego dialogu z

przedstawicielami izb gospodarczych jest Krajowa Izba Gospodarcza, w której na zasadzie

dobrowolności mogą zrzeszać się izby gospodarcze. Reprezentuje ona wspólne interesy gospodarcze

zrzeszonych członków. Jak stanowi ustawa Krajowa Izba Gospodarcza może wykonywać zadania o

których wyżej mowa.

Zgodnie z art. 258 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 54, poz. 288, z

późn. zm.) naczelnym organem samorządu spółdzielczego jest Krajowa Rada Spółdzielcza. Do jej

zadań należy m.in. współdziałanie z naczelnymi organami państwowymi w sprawach dotyczących

ruchu spółdzielczego, inicjowanie i opiniowanie aktów prawnych dotyczących spółdzielczości, badanie

i ocena form warunków, kierunków oraz wyników działalności ruchu spółdzielczego i przedstawianie

informacji i wniosków naczelnym organom państwowym. W pracach organów Rady mogą

uczestniczyć z głosem doradczym przedstawiciele naczelnych organów administracji państwowej.

3. Prawne podstawy dialogu z organizacjami samorz ądu terytorialnego

3.1 Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

Forum dialogu organów administracji rządowej z organizacjami samorządu terytorialnego stanowi

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, działająca od 1998 r., a obecnie powołana

rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej

Rządu i Samorządu Terytorialnego (Dz. U. Nr 13, poz. 124). W skład Komisji wchodzą przedstawiciele

rządu i samorządu terytorialnego. Stronę samorządową reprezentują osoby wskazane przez statutowe

władze ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego tj. Unii Metropolii Polskich (2

osoby), Unii Miasteczek Polskich (2 osoby), Związku Miast Polskich (2 osoby), Związku Gmin

Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej (2 osoby), Związku Powiatów Polskich (2 osoby), oraz dwóch

127

reprezentantów wybranych przez marszałków województw. Zgodnie z rozporządzeniem do zadań

Komisji należy wypracowanie wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego w sprawach

ważnych z punktu widzenia polityki państwa oraz zadań samorządu terytorialnego. Dokonywać się ma

to przez m.in. określenie priorytetów gospodarczych i społecznych w sprawach dotyczących

funkcjonowania samorządu terytorialnego, ocenę funkcjonowania i warunków rozwoju systemu

samorządu terytorialnego, inicjowanie prac związanych z przygotowaniem aktów prawnych

dotyczących samorządu terytorialnego, analizowanie informacji o przygotowywanych aktach

prawnych, programach rządowych i innych dokumentach dotyczących problematyki samorządu,

opracowywanie założeń i opiniowanie projektów aktów prawnych, programów rządowych i innych

dokumentów dotyczących problematyki samorządu. Z pewnością przedstawiciele strony

samorządowej komisji mają zagwarantowany dość istotny wpływ na politykę rządu wobec samorządu

terytorialnego. Ponadto w ramach Komisji działają stałe zespoły problemowa, oraz mogą być

powoływane doraźne zespoły problemowe.

Ponadto na mocy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz.

1014, z późn. zm.) Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego ma prawo zaopiniowania

projektu ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów własnych bądź wydatków jednostek

samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach

jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, z późn. zm.) przez

reprezentację jednostek samorządu terytorialnego rozumie się stronę samorządowa Komisji Wspólnej

Rządu i Samorządu Terytorialnego.

128

Część II

OCENA AKTUALNEJ SYTUACJI DIALOGU SPOŁECZNEGO

Rozdział V

DZIAŁALNO ŚĆ TRÓJSTRONNYCH INSTYTUCJI DIALOGU SPOŁECZNEGO

1. Wprowadzenie. Ocena trójstronnego dialogu społeczne go w kontek ście przyst ąpienia

Polski do Unii Europejskiej - zagadnienia ogólne

Rozwój dialogu społecznego w Polsce następował w ścisłym związku z wdrażaniem do polskiego

ustawodawstwa standardów międzynarodowych, przede wszystkim zaś Międzynarodowej Organizacji

Pracy, Rady Europy i Unii Europejskiej. Systemów tych nie należy traktować odrębnie, bowiem

wzajemnie się one uzupełniają.

Podstawowym osiągnięciem rozwoju dialogu społecznego było uchwalenie w dniu 23 maja 1991 r.

trzech ustaw: o związkach zawodowych, o organizacjach pracodawców i o rozwiązywaniu sporów

zbiorowych, których wspólną przesłanką było dostosowanie polskiego prawa do konwencji i zaleceń

MOP. Także nowelizacja Kodeksu pracy z 1994r., przeobrażająca system negocjacji zbiorowych w

kierunku rozszerzenia autonomii układowej, zgodna była ze standardami MOP.

Początek lat 90-tych to także przystąpienie przez Polskę do Rady Europy (1991 r.) i zawarcie Układu

Europejskiego (1991 r.), z czym związane było m.in. ratyfikowanie w 1997 r. Europejskiej Kart

Społecznej oraz zobowiązanie do przyjęcia acquis communataire m. in. w zakresie zbiorowych

stosunków pracy.

W 1994r. utworzona została Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych, dla której

pierwowzór stanowiła zasada trójstronności, stanowiąca jeden z fundamentów MOP.

Trójstronna Komisja rozpoczęła działalność w okresie szybkich przemian społeczno - gospodarczych,

a przedmiotem jej zainteresowania stały się przede wszystkim sprawy związane z prywatyzacją i

restrukturyzacją wielu gałęzi przemysłu oraz sprawy wynagrodzeń i zabezpieczenia społecznego.

Obok trójstronnego dialogu społecznego na poziomie krajowym, ta formuła dialogu znalazła

zastosowanie także na szczeblu poszczególnych sektorów, a od marca 2002 r. - także na poziomie

regionów.

Aktualnie szybkie narastanie negatywnych zjawisk i problemów społecznych (bezrobocie, bieda,

wykluczenie społeczne) jak również aspiracje związane z przystąpieniem Polski do struktur

europejskich nakazują uwzględnienie nowych impulsów, które mogą sprzyjać wzmocnieniu dialogu

społecznego. Problemy związane z promocją zatrudnienia, kontrolą inflacji, modernizacją systemów

ochrony socjalnej rozwiązywane być mogą - jak wskazuje na to praktyka krajów należących do Unii

129

Europejskiej - w drodze dialogu prowadzonego ponad partiami i światopoglądami, ponad koncepcjami

politycznymi. Przez trójstronne porozumienia partnerzy społeczni wypracowują ramowy kształt

regulacji trendów wzrostu płac oraz działania rynku pracy. Promowany jest także rozwój

autonomicznego dialogu społecznego na potrzeby rożnych sektorów.

Jednocześnie partnerzy społeczni w jednoczącej się Europie stają przed nowymi wyzwaniami, takimi

jak: globalizacja rynków pracy, wzrastająca konkurencja, rosnące oddziaływanie społeczeństwa

informatycznego, transformacja metod produkcyjnych, nawyki konsumenckie i style życia, starzenie

się społeczeństw, rozwój elastycznych schematów czasu pracy, ciągłość praw pracowniczych i

socjalnych w sytuacji przerwy w zatrudnieniu lub zmiany pracy.

Z uwagi na powyższe wyzwania należy:

• dialog społeczny uczynić elementem tworzenia i monitorowania wdrażania polityki społecznej i

strategii gospodarczych,

• dążyć do skutecznego dialogu poprzez zapewnienie pewnego poziomu spójności stron i

poziomu spójności miedzy stronami. Do osiągnięcia tego stanu rzeczy niezbędny jest

intensywny proces wymiany informacji, otwartość komunikacyjna i rezygnacja z wszelkich

uprzedzeń ideologicznych lub politycznych,

• przygotować polskich partnerów społecznych do aktywnego uczestnictwa do dialogu

społecznym prowadzonym na szczeblu europejskim.

Poza ww. pożądanymi działaniami, w literaturze można odnaleźć katalog zagrożeń dla dialogu

społecznego, na który składają się: polityzacja, instrumentalność w traktowaniu regulacji prawnych

określających zasady dialogu społecznego, słaba instytucjonalizacja, personalizacja (nadmierne

uczestnictwo indywidualnych a nie zbiorowych aktorów, fragmentaryzacja, pozorność dialogu i jego

ideologizacja oraz ekskluzywność (dobieranie "swoich" partnerów), zawężanie dialogu i brak tzw.

zaplecza intelektualno-eksperckiego.

Istotne dla rozwoju dialogu społecznego w Polsce i zbliżenia z Unią Europejską ma powstanie (28

czerwca 2002 r.) Okrągłego Stołu Dialogu Społecznego na rzecz Integracji Europejskiej (OSDSIE).

Instytucja ta jest wynikiem realizacji umowy pomiędzy Ministrem Pracy i Polityki Społecznej, a

Ministrem Pracy Królestwa Danii w ramach projektu PHARE "Dialog Społeczny". Zgodnie z

zamierzeniami założycieli: Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, NSZZ "Solidarność",

Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, Związku Rzemiosła Polskiego oraz

Konfederacji Pracodawców Polskich OSDSIE jest modelową instytucją dialogu dwustronnego. W

pracach Okrągłego Stołu Rząd RP pełni funkcję obserwatora i udziela wsparcia eksperckiego. Celem

współpracy w ramach Okrągłego Stołu jest dyskutowanie zobowiązań związanych z udziałem Polski w

UE w obszarze prawa pracy i polityki społecznej oraz podejmowanie działań mających na celu

umożliwienie właściwego i skutecznego wdrażania prawa europejskiego w sposób korzystny dla

polskich pracobiorców i pracodawców.

130

2. Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych

Z uwagi na swe kompetencje i zakres działania, Komisja pełni najpoważniejszą rolę wśród instytucji

dialogu społecznego w Polsce.

Można wyróżnić dwa okresy jej działalności:

2.1 Działalność Trójstronnej Komisji powołanej na mocy uchwały RM

W latach 1994-2001 Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych funkcjonowała bez

umocowania ustawowego. Podstawę prawną jej działania stanowiła Uchwała Rady Ministrów z lutego

1994 r. i zmieniające ją Uchwały z czerwca i grudnia 1996 r.

Komisja w pierwszym okresie swojej ponad siedmioletniej działalności odbyła w sumie 76 posiedzeń,

z czego: 15 w 1994 r., 18 w 1995 r., 12 w 1996 r., 10 w 1997 r., 8 w 1998 r., 9 w 1999 r. i 4 w roku

2000.

Komisja Trójstronna miała kilka zespołów roboczych, które wypracowywały na jej potrzeby propozycje

stanowisk dotyczących kwestii będących w zakresie prac zespołów. Wstępne stanowiska były

następnie przedstawiane na posiedzeniach plenarnych Komisji Trójstronnej. W ten sposób Komisja

wypracowała wiele dokumentów o dużym znaczeniu dla gospodarki i polityki społecznej kraju.

Liczba zespołów i wyodrębnianych z nich niekiedy podzespołów była zmienna; na koniec pierwszego

okresu działalności było ich 7. W sumie odbyły 53 posiedzenia.

• Zespołami problemowymi Komisji Trójstronnej były:

• Zespół KT ds. osłon socjalnych,

• Zespół KT ds. reformy systemu zabezpieczenia społecznego,

• Zespół KT ds. rynku pracy i polityki regionalnej,

• Zespół KT ds. praw związkowych i pracowniczych,

• Zespół KT ds. oceny skutków społecznych towarzyszących wdrażanej reformie systemowej w

ochronie zdrowia,

• Zespół KT ds. reformy terytorialnej kraju,

• Zespół KT ds. wynagrodzeń pracowników cywilnej sfery budżetowej.

Ponadto na posiedzeniu Komisji w kwietniu 2000 r., w wyniku dyskusji na temat polityki zatrudnienia

oraz sytuacji na rynku pracy, powołano doraźnie cztery zespoły problemowe do spraw: edukacji,

instrumentów finansowych, stosunków pracy oraz restrukturyzacji, które odbyły łącznie 12 posiedzeń.

2.2 Podsumowanie pierwszego okresu działalności Komisji. Najważniejsze sprawy, w których udało

się uzgodnić stanowisko Komisji Trójstronnej, dotyczyły:

131

• ustalenia maksymalnego rocznego wskaźnika przyrostu przeciętnego miesięcznego

wynagrodzenia u przedsiębiorców oraz orientacyjnych wskaźników przyrostu przeciętnego

miesięcznego wynagrodzenia w poszczególnych kwartałach lat 1995 -1997,

• dokonywania kwartalnych ocen kształtowania się przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u

przedsiębiorców oraz oceny funkcjonowania ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania

przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych,

• uzgodnienia wzrostu przeciętnych płac pracowników państwowej sfery budżetowej w 1995 r.

oraz wysokości prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia i ich relacji międzydziałowych

w tej sferze w latach 1996 -1997,

• projektu ustawy budżetowej na rok 1996 i 1997,

• modyfikacji programu reformy ubezpieczeń społecznych,

• ustalenia wynagrodzeń mediatorów.

Nie osiągnięto porozumienia w sprawie wskaźnika wzrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców na 1998

r., ani w zakresie kształtowania wynagrodzeń pracowników cywilnej sfery budżetowej w roku 1998.

Rokowania nie odbyły się z powodu nie stawienia się na negocjacje reprezentacji NSZZ "Solidarność".

Od kwietnia 1999 r., z powodu zawieszenia przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków

Zawodowych swojego udziału w pracach Komisji, ze względów proceduralnych nie doszło już na

posiedzeniach plenarnych do żadnego wspólnego ustalenia stanowiska stron (wymagającego

konsensusu). Dlatego też w latach 1999-2000 nie ustalono maksymalnego rocznego wskaźnika

przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia u przedsiębiorców, w tym okresie nie

uzgodniono także wzrostu przeciętnych płac pracowników państwowej sfery budżetowej.

2.3 Działalność Komisji umocowanej ustawowo

Najistotniejszym dla dialogu społecznego w Polsce wydarzeniem stało się rozpoczęcie prac

Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych w formule ustawowej, właściwej dla tej

najważniejszej instytucji dialogu krajowego.

Na podstawie ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich

komisjach dialogu społecznego w dniu 6 marca 2002 r. uchwalono regulamin określający szczegółowe

zasady i tryb pracy Komisji, jej Prezydium, stałych i doraźnych zespołów problemowych.

Zapisy regulaminu w § 1 mówią, że członkowie Komisji i osoby biorące udział w jej pracach przy

rozpatrywaniu spraw powinny działać w dobrej wierze, stosować argumenty merytoryczne oraz

udostępniać posiadane informacje.

Kolejne paragrafy opisują zadania i procedury zwoływania Prezydium, posiedzeń plenarnych oraz

zespołów. Regulują uprawnienia i obowiązki członków Komisji i zespołów związane z udziałem ich w

pracach Komisji, a także zasady dotyczące przyjmowania wspólnych stanowisk.

132

Określają możliwości zlecania ekspertyz na potrzeby Komisji i dopraszania na posiedzenia doradców

przez każdą z organizacji i stronę rządową.

Regulamin opisuje także kilka rodzajów możliwych do sporządzenia dokumentów z posiedzeń ww.

organów Komisji oraz z wyników ich prac.

§ 20 poświęcony jest rozpatrywaniu wnoszonych pod obrady spraw o dużym znaczeniu społecznym

lub gospodarczym, których rozwiązanie jest istotne dla zachowania pokoju społecznego.

Od Inauguracyjnego posiedzenia Komisji w dniu 23 listopada 2001 r. odbyło się dotychczas 21

posiedzeń Prezydium Komisji oraz 10 posiedzeń plenarnych.

Do najistotniejszych dotąd spraw, którymi zajęła się Komisja Trójstronna należą:

• podjęcie uchwały w sprawie zmiany ustawy o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-

Gospodarczych, w części dotyczącej wojewódzkich komisji, mającej na celu umożliwienie

rozpoczęcia prac tych komisji od 1 marca 2002 r.,

• zapoznanie się z informacją o projekcie budżetu na rok 2002 i ustawach okołobudżetowych,

• debata nad rządowym programem "Strategia gospodarczego rozwoju Polski:

Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca",

• podjęcie uchwały w sprawie powołania i zakresu działania stałych zespołów problemowych,

• uchwalenie regulaminu pracy, zastępującego regulamin wprowadzony rozporządzeniem

Prezesa RM z listopada 2001 r.,

• podjęcie uchwały w sprawie projektu ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków

przy pracy i chorób zawodowych,

• dyskusja na temat wybranych wskaźników makroekonomicznych stanowiących podstawę do

prac nad projektem ustawy budżetowej na 2003 r.,

• przyjęcie uchwały w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych oraz niektórych ustaw.

Pięć utworzonych stałych zespołów problemowych Komisji uzgodniło swoje merytoryczne zakresy

zadań.

Zespół KT ds. budżetu, wynagrodzeń i świadczeń socjalnych odbył 8 posiedzeń, na których:

• przedyskutowano zapisy przyjętych przez Sejm ustaw okołobudżetowych,

• przyjęto informację o porozumieniu w sprawach ustalania kryteriów świadczeń

przedemerytalnych, wymiaru urlopów macierzyńskich, zmiany ustawy o pomocy społecznej,

zmiany kryteriów dla ubiegających się o świadczenia rodzinne, czasowego zamrożenia kwot

świadczeń dla kombatantów i osób represjonowanych,

• dyskutowano nad sposobami i możliwościami rekompensowania najuboższym wzrostu

kosztów utrzymania i wzrostem płacy minimalnej;

133

• podjęto próbę wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie projektu ustawy o płacy

minimalnej,

• zapoznano się z analizą funduszu chorobowego,

• dyskutowano nad prognozowanymi wielkościami makroekonomicznymi na 2003 rok.

Zespół KT ds. ubezpieczeń społecznych odbył 8 posiedzenia, na których:

• dyskutowano nad projektem ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy

pracy i chorób zawodowych,

• omawiano projekt ustawy o zaopatrzeniu osób, które uległy wypadkom w szczególnych

okolicznościach oraz członków ich rodzin,

• dyskutowano nad sposobem realizacji prac dotyczących problemu emerytur pomostowych,

• przyjęto stanowisko w sprawie projektu ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu

wypadków przy pracy i chorób zawodowych,

• dyskutowano nad projektem ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu

bezrobociu oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

• przyjęto stanowisko w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych oraz niektórych ustaw.

Oba ww. zespoły odbyły wspólne posiedzenia, na których:

• dyskutowano nad wskaźnikami makroekonomicznymi na 2003 r.,

• dyskutowano nad funduszem chorobowym oraz problemem finansowania pierwszych 35 dni

choroby pracownika,

• przyjęto wspólne stanowisko zespołów ds. ubezpieczeń społecznych i ds. budżetu,

wynagrodzeń i świadczeń socjalnych dotyczące projektu ustawy o zmianie ustawy o

zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych.

Zespół KT ds. prawa pracy i układów zbiorowych odbył 8 posiedzeń, na których:

• przyjęto stanowisko w sprawie nowelizacji ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie

niewypłacalności pracodawcy,

• dyskutowano nad propozycjami zmian przepisów prawa pracy postulowanymi przez stronę

pracodawców,

• omówiono propozycje zmian w prawie pracy w projekcie ustawy o zmianie ustawy Kodeks

pracy oraz niektórych innych ustaw,

• przedyskutowano wstępnie problem "samozatrudnienia" i związanych z tym nieprawidłowości

dotyczących stosunków pracy,

• dyskutowano nad projektem porozumienia obejmującego kwestie zmian prawa pracy, który

ostatecznie podpisały trzy organizacje: OPZZ, PKPP i ZRP.

134

Zespół KT ds. polityki gospodarczej i rynku pracy odbył 4 posiedzenia, na których:

• omówiono dokument rządowy: Strategia gospodarczego rozwoju Polski: "Przedsiębiorczość -

Rozwój - Praca",

• dyskutowano nad sytuacją w przemyśle stoczniowym,

Zespół KT ds. rozwoju dialogu społecznego odbył 2 posiedzenia, na których:

• przedstawiono opinie na temat roli i kompetencji przyszłych wojewódzkich komisji dialogu

społecznego,

• ustalono zakres zadań i harmonogram najważniejszych i najpilniejszych zagadnień do

omówienia na kolejnych posiedzeniach Zespołu,

• przedstawiono analizę stanu prac wojewódzkich komisji dialogu społecznego,

• omówiono bieżącą działalności zespołów branżowych.

2.4 Podsumowanie dotychczasowej pracy Komisji w drugim okresie działalności

Trudno poddać analizie wyniki zaledwie kilkumiesięcznej pracy Komisji, ale stwierdzić należy, że

rozpoczęła ona swoją działalność z dużą dynamiką:

• szczególnie aktywnie działało Prezydium Komisji, które wypracowało szereg zasad i procedur

postępowania w sprawach o charakterze organizacyjnym. Na jego forum podjęte były też

decyzje, co do merytorycznego zakresu prac Komisji.

• intensywne prace rozpoczęły wszystkie zespoły problemowe, które po wyspecyfikowaniu

problemów do omówienia przekazują swoje stanowiska, opinie i wnioski do omawianych

propozycji dokumentów rządowych oraz do projektów aktów prawnych,

• po ostatecznym uporządkowaniu spraw organizacyjnych, które sfinalizowało przyjęcie uchwał

w sprawie zakresów zadań zespołów (szczegółowy zakres kompetencji zespołów - w

załączniku), a także w sprawie regulaminu prac - dalsza działalność Komisji skupiła się przede

wszystkim na sprawach merytorycznych. Praca na forum Komisji, jej Prezydium oraz

zespołów problemowych przebiega w sposób coraz bardziej sprawny i efektywny, o czym

świadczy ilość: odbytych spotkań, omawianych tematów oraz przyjętych wspólnie ustaleń.

W ramach prac Komisji i jej 5 zespołów problemowych konsultowane były m.in.: projekt budżetu

państwa na rok 2002, projekt strategii gospodarczej na lata 2002 - 2005, rządowy programu

"Przedsiębiorczość-Rozwój-Praca", reforma Kodeksu pracy, "Planu działań antykryzysowych w sferze

ochrony rynku pracy i miejsc pracy", zasady dotyczące pracy emerytów i waloryzacji świadczeń

emerytalnych, projekt ustawy o płacy minimalnej, a także ustawy zmieniającej ustawę o ochronie

świadczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Komisja w dniu 24 lipca 2002 r.

uzgodniła, że średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej

wyniesie w 2003 r. 104,0 proc. Takie uzgodnienie udało się przyjąć w Komisji po raz pierwszy od 1998

135

r. Wskaźnik ten, wskutek braku porozumienia w Komisji między rządem a partnerami społecznymi, był

ustalany w latach 1998, 1999, 2000 w drodze rozporządzenia RM, a więc drogą "pozadialogową".

3. Komisja do spraw Układów Zbiorowych Pracy

Od 1995 r. Komisja odbyła 13 posiedzeń plenarnych. Prace jej koncentrowały się w szczególności na

podejmowaniu działań ułatwiających wszczynanie rokowań w sprawie zawarcia ponadzakładowych

układów zbiorowych pracy oraz wyjaśnianiu kwestii spornych i wątpliwości powstałych w trakcie

negocjacji prowadzonych nad układem. Komisja podejmowała również działania o charakterze

mediacyjnym, których celem było doprowadzenie do ugody między partnerami społecznymi i podjęcie

wspólnych rokowań układowych.

W ostatnim okresie wystąpiło zmniejszenie aktywności pracy Komisji do Spraw Układów Zbiorowych

Pracy. Np. w 2001 r. odbyły się jedynie 2 posiedzenia. W dużym stopniu wiąże się to ze znacznym

osłabieniem zainteresowania zawieraniem ponadzakładowych układów zbiorowych pracy. Wpływ na

to, poza czynnikami o charakterze prawnym i organizacyjnym, o których mowa w części dotyczącej

układów zbiorowych pracy, mają niewątpliwie obecne trudności ekonomiczne wielu pracodawców.

Wydaje się również, że brak większego zainteresowania pracami Komisji może wynikać z

ograniczonego zakresu jej uprawnień. Z tych między innymi względów, dla uaktywnienia działalności

Komisji od 1 stycznia 2001 r. przyznano jej prawo wyrażania opinii w sprawie rozszerzenia

ponadzakładowego układu zbiorowego pracy. Zadanie to wynika ze znowelizowanych ustawą z dnia 9

listopada 2000r. (Dz. U. Nr 107, poz.1127) przepisów art.24118 Kodeksu pracy. Zgodnie z tymi

przepisami, na wspólny wniosek organizacji pracodawców i ponadzakładowych organizacji

związkowych, które zawarły układ ponadzakładowy, Minister Pracy i Polityki Społecznej może - gdy

wymaga tego ważny interes społeczny - rozszerzyć (w drodze rozporządzenia) stosowanie tego

układu w całości lub w części na pracowników zatrudnionych u pracodawcy nieobjętego żadnym

układem ponadzakładowym. Dotyczy to pracodawcy prowadzącego działalność gospodarczą

sklasyfikowaną, na podstawie odrębnych przepisów, jako taką samą lub zbliżoną do działalności

prowadzonej przez pracodawców objętych tym układem.

Przed rozszerzeniem układu wymagane jest zasięgnięcie opinii pracodawcy i zakładowej organizacji

związkowej, a także Komisji do Spraw Układów Zbiorowych Pracy. Jednakże do tej pory nie wpłynął

żaden wniosek w tej sprawie, co może wiązać się z osłabieniem koniunktury gospodarczej.

Należy przypuszczać, że oczekiwane ożywienie gospodarcze oraz spowoduje wzrost zainteresowania

zawieraniem układów, co przyczyni się również do zwiększenia aktywności prac Komisji.

136

4. Trójstronne zespoły bran żowe

4.1 Podstawy i tematyka działania

Wyrazem dążenia strony społecznej do prowadzenia z rządem rozmów na tematy dotyczące spraw

różnych sektorów gospodarki narodowej są, działające poza Trójstronną Komisją do Spraw

Społeczno-Gospodarczych, branżowe zespoły trójstronne.

Powstawały one w różnych okresach; pierwsze - na początku lat 90., ostatnie - w 1999 r., pod

auspicjami Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, które zapewnia obsługę ich działania.

Zespoły zajmują się problemami branż w związku z restrukturyzacją, postępującą prywatyzacją i

reorganizacją kilku ważnych sektorów.

Chociaż procesy restrukturyzacji branż leżą w gestii ministrów odpowiedzialnych za dany sektor,

zespoły zostały umocowane przy resorcie pracy - odpowiedzialnym za dialog społeczny oraz za

sprawy bezpieczeństwa socjalnego zatrudnionych oraz zwalnianych pracowników. Restrukturyzacja

zatrudnienia przebiega z zastosowaniem odpowiednich pakietów osłonowych.

W przeszłości zespoły powstawały bez konkretnej podstawy prawnej - na mocy decyzji kolejnych

ministrów pracy, w wyniku realizacji ustaleń z prowadzonych często przez wiele miesięcy spotkań

strony rządowej z partnerami społecznymi (czasami jako efekt rozstrzygnięć sporu z rządem).

Do 2002 r. zespoły w większości działały w sposób sformalizowany - na podstawie własnych

regulaminów i harmonogramów prac oraz terminarzy spotkań. Zgodnie z tymi zasadami, zespoły na

ogół posiadały prezydia i mogły powoływać podzespoły oraz węższe grupy robocze w celu

wypracowania stanowisk wobec problemów czy zagadnień szczegółowych, które poddawane były

następnie szerszej dyskusji na posiedzeniach plenarnych.

Na przełomie 2001 i 2002 roku prowadzone były prace nad usystematyzowaniem działań

dotychczasowych zespołów trójstronnych w kierunku przekształcenia ich w zespoły problemowe

umocowanej ustawowo Komisji Trójstronnej. Ostatecznie po przeprowadzeniu serii spotkań Ministra

Pracy i Polityki Społecznej z przedstawicielami partnerów społecznych poszczególnych branż

zasiadającymi w zespołach - postanowiono, że będą one nadal działały obok Trójstronnej Komisji ds.

Społeczno-Gospodarczych, pozostając głównym forum dla krajowego dialogu branżowego.

Nadano im ujednolicony kształt organizacyjny oraz wypracowano wzorcowy regulamin prac, poczym

zespoły wznowiły swoje właściwe prace o merytorycznym charakterze.

137

4.2 Skład zespołów

W skład zespołów wchodzą po stronie społecznej reprezentacje związków zawodowych działających

w branży oraz organizacji pracodawców danych branż.

Stronę rządową reprezentują przedstawiciele właściwych resortów - w randze sekretarzy i

podsekretarzy stanu - gwarantujący realizację przyjętych ustaleń.

Do udziału w posiedzeniach i do prac w zespołach zapraszani są również przedstawiciele izb i

samorządów gospodarczych oraz reprezentanci samorządu terytorialnego. W niektórych przypadkach

w posiedzeniach uczestniczą poszczególni pracodawcy funkcjonujący w sektorze.

Na określonych warunkach w spotkaniach uczestniczyć mogą doradcy stron.

Siedem działających do tej pory zespołów trójstronnych (Zespół Trójstronny ds. Zabezpieczenia

Socjalnego Pracowników Branży Azbestowej działał w latach 1997-1998) miało w sumie na swym

koncie do 2002 r. ponad 200 posiedzeń: plenarnych, prezydiów i podzespołów.

4.3 Wypracowywane dokumenty

Na forum zespołów trójstronnych uzgadnia się dokumenty, dotyczące restrukturyzacji danego sektora,

do których przede wszystkim należą: kompleksowe programy restrukturyzacji, strategie oraz pakiety

zabezpieczeń socjalnych dla pracowników zwalnianych z przedsiębiorstw sektora.

W czasie kilkuletniej działalności zespołów dla określonych branż przedmiotem uzgodnień były główne

dokumenty kierunkowe, do których należały:

• Górniczy Pakiet Socjalny,

• Hutniczy Pakiet Socjalny - Porozumienie w Sprawie Warunków Osłon Socjalnych Procesu

Restrukturyzacji Hutnictwa Żelaza i Stali,

• Program Restrukturyzacji Przemysłu Hutnictwa Żelaza i Stali w Polsce - 1998 r.,

• Program Restrukturyzacji Hutnictwa Żelaza i Stali - Aktualizacja 2001 r.,

• Aneks do Programu Restrukturyzacji Przemysłu Obronnego i Wsparcia w Zakresie

Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych RP (Restrukturyzacja Zatrudnienia),

• Program Restrukturyzacji Polskiego Przemysłu Koksowniczego;

• Koksowniczy Pakiet Socjalny,

• Strategia dla Przemysłu Lekkiego na lata 2000 - 2005,

• Program Restrukturyzacji Górnictwa i Przetwórstwa Siarki w Polsce.

W toku bieżących prac branżowych zespołów trójstronnych znajduje się: monitorowanie realizacji

programów restrukturyzacji i pakietów osłonowych oraz analizowanie propozycji stron związkowych,

138

dotyczących ustanowienia nowych osłon socjalnych lub poszerzenia kręgu beneficjentów, bądź

wydłużenia okresu stosowania obowiązujących osłon socjalnych.

4.4 Wykaz trójstronnych zespołów branżowych

4.4.1 Branże, w których realizowane są rządowe programy restrukturyzacji finansowane z udziałem

środków publicznych (budżet państwa, programy Phare, gwarancje kredytowe, pożyczki Banku

Światowego):

• Zespół Trójstronny ds. Bezpieczeństwa Socjalnego Górników

Zespół powołany w wyniku ustaleń strony rządowej ze związkową w grudniu 1992 r.,

reaktywowany porozumieniem postrajkowym w maju 1994 r. Dotychczas odbył 45 spotkań.

• Zespół Trójstronny ds. Społecznych Warunków Restrukturyzacji Hutnictwa

Zespół działa od 1995 r., w latach 1995-1997 pod nazwą Zespołu Trójstronnego ds.

Polityki Zatrudnienia i Osłon Socjalnych w Okresie Restrukturyzacji Przemysłu Żelaza

i Stali, który powstał w wyniku negocjacji ponadzakładowego układu zbiorowego pracy

dla pracowników przemysłu hutniczego. Dotychczas odbył 31 spotkań.

• Zespół Trójstronny ds. Społecznych Warunków Restrukturyzacji Zakładów Przemysłowego

Potencjału Obronnego

Zespół od lutego 1998 r. do marca 2002 nosił nazwę Zespołu Trójstronnego ds.

Restrukturyzacji Przemysłu Obronnego i Lotniczego; działa na podstawie umowy z

partnerami społecznymi; jego powstanie poprzedzone było akcjami strajkowymi w

sektorze. Dotychczas odbył 26 spotkań.

• Zespół Trójstronny ds. Społeczno-Gospodarczych, Restrukturyzacji Górnictwa i Przetwórstwa

Siarki

Zespół działał od listopada 1998 r. do marca 2002 r. pod nazwą Zespołu

Trójstronnego ds. Restrukturyzacji Górnictwa i Przetwórstwa Siarki, na podstawie

ustaleń z partnerami społecznymi. Dotychczas odbył 27 spotkań.

4.4.2 Branże, w których restrukturyzacja zatrudnienia nie jest finansowana ze środków publicznych

• Zespół Trójstronny ds. Przemysłu Lekkiego

Zespół działa od stycznia 1999 r. na podstawie umowy z partnerami społecznymi,

wcześniej odbywały się liczne spotkania ze związkami zawodowymi branży w związku

z nasilonymi procesami transformacji przemysłu lekkiego.

139

Od listopada 2000 r. (po zaakceptowaniu Strategii dla Przemysłu Lekkiego)

Prezydium Zespołu prowadziło prace w formule Zespołu Monitorującego Realizację

Zadań Zawartych w "Strategii dla Przemysłu Lekkiego na lata 2000- 2005".

Dotychczas odbył 36 spotkań.

Zespół Trójstronny (m.in. z powodu sprywatyzowania branży w ponad 90 procentach i

dobrej reprezentacji strony pracodawców) będzie objęty realizacją programu Phare

2000, która przewiduje na podstawie realizacji umowy twinningowej przekształcenie

tego ciała w dwustronny komitet sektorowy prowadzący dialog autonomiczny między

partnerami społecznymi.

• Zespół Trójstronny ds. Restrukturyzacji Branży Energetycznej

Zespół działa od marca 1998 r. w wyniku decyzji stron: rządowej i reprezentantów

branży energetycznej (związków zawodowych i organizacji pracodawców) o jego

powołaniu. Dotychczas odbył 30 spotkań.

4.5 Podsumowanie

Wraz z przyjęciem określonych rozwiązań dotyczących funkcjonowania zespołów uporządkowany

został pewien obszar spraw dotychczas nie w pełni nieuregulowanych, które w poprzednim okresie

działalności zespołów stwarzały szereg problemów i utrudnień.

Na wniosek partnerów społecznych, po półrocznej przerwie rząd zadecydował o wznowieniu dialogu

branżowego, który nadal prowadzony będzie na bazie powołanych wcześniej zespołów.

Decyzja ta zapobiegła niektórym rodzącym się sytuacjom konfliktowym w poszczególnych sektorach

oraz organizowaniu przez związki zawodowe większych akcji protestacyjnych.

Ujednolicono podstawy funkcjonowania zespołów tworząc wzór regulaminu, według którego - z

pewnymi specyficznymi dla branż modyfikacjami - utworzono regulaminy pracy wszystkich zespołów.

To rozwiązanie, chociaż nie opiera się na przepisach prawa, ułatwia samo prowadzenie dialogu.

Dzięki zapisom odwołującym się do określonych procedur możliwe jest bieżące regulowanie

pojawiających się kwestii organizacyjno-logistycznych oraz prowadzenie monitoringu wyników prac

zespołów.

Dzięki powołaniu współprzewodniczących dla trzech stron wszyscy uczestnicy dialogu mają

możliwość decydowania na równych prawach o zakresie i kalendarzu tematów merytorycznych, jakie

wnoszone są pod obrady zespołów.

140

Współdecydowanie uświadamia nie tylko reprezentantom strony rządowej, ale także przedstawicielom

związków zawodowych i pracodawcom gradacje ważności spraw oraz stopień odpowiedzialności za

rozwiązywanie poruszanych problemów.

Przyjęcie formuły uzgodnienia (konsensusu) dla negocjowanych kwestii, czy też konsultowanych

propozycji rozwiązań wiąże strony zawartego porozumienia i obliguje je nie tylko do jego

przestrzegania, ale także do zachowania pokoju społecznego.

Można stwierdzić, że ww. zakreślenie ram dla prowadzenia trójstronnego dialogu branżowego

uczyniło go bardziej konkretnym i efektywnym, chociaż po tak krótkim czasie od jego wznowienia

trudno jeszcze mówić o znalezieniu rozwiązań rozstrzygających problemy w sposób ostateczny.

Po przedstawieniu spraw proceduralno-organizacyjnych możliwa jest próba określenia poziomu

efektywności działalności zespołów pracujących nad najistotniejszymi, z punktu widzenia stron dialogu

branżowego, kwestiami merytorycznymi.

Bardzo trudna i skomplikowana sytuacja dotyka praktycznie wszystkie sektory, w których prowadzony

jest opisywany dialog zinstytucjonalizowany. Proces ten trwa od wielu lat, a reperkusje wynikające ze

złej kondycji przedsiębiorstw były m.in. powodem powstania opisywanych zespołów, gdyż tworzyły się

one często pod presją akcji protestacyjnych czy toczonych sporów zbiorowych.

W poprzednich latach na restrukturyzację branż przeznaczano znaczące środki budżetowe.

Dokonywała się ona głównie w obszarze zatrudnienia i skupiała na stosowaniu programów

osłonowych dla zwalnianych pracowników. Zespoły wypracowywały programy restrukturyzacyjne i

podpisywały pakiety osłon socjalnych. Był to kompromis między oczekiwaniami związków

zawodowych a możliwościami zaspokojenia ich przez państwo.

Teraz, gdy jest zdecydowanie mniej środków finansowych, rząd nie może preferować żadnej

określonej branży. Składa propozycje programów opartych przede wszystkim na aktywnych formach

pomocy dla pracowników likwidowanych zakładów oraz bezrobotnych, co przedstawia w nowych bądź

aktualizowanych programach i w odnoszących się do nich projektach aktów prawnych. Na forum

zespołów propozycje te poddawane są długotrwałym konsultacjom. Szczególnie związki zawodowe,

ale także działające w porozumieniu z nimi organizacje pracodawców, wysuwają żądania o

charakterze roszczeniowym, które są nie do przyjęcia przez stronę rządową. Podczas dyskusji

prowadzonej na posiedzeniach zespołów rodzi się szereg konfliktów na tym tle. Spowalnia to w

znaczący sposób proces dochodzenia do uzgodnień.

Z ww. powodów w prowadzonym przez rząd dialogu branżowym z partnerami społecznymi trudno o

znaczące sukcesy i realizowane konsekwentnie, w całości uzgodnienia. Dialog jest kontynuowany, ale

jego efekty generalnie nie są satysfakcjonujące dla żadnej ze stron. Nie odzwierciedlają też

intensywnej i żmudnej pracy, jaka jest włożona w cząstkowe dochodzenie do wspólnych stanowisk.

141

Pomimo wspomnianych kłopotów partnerzy społeczni z innych sektorów gospodarki narodowej -

dotychczas niemający swoich instytucji dialogu - upominają się o powołanie nowych zespołów

trójstronnych. Występowali o to m.in. przedstawiciele górnictwa węgla brunatnego, marynarze i rybacy

z sektora morskiego oraz pracownicy służby zdrowia, a także izby gospodarcze i samorządy

zawodowe. Ich postulaty są wnikliwie rozpatrywane. Najczęściej udaje się znaleźć odpowiednią

formułę instytucjonalną dla uruchomienia dialogu społecznego w zgłaszanych branżach.

Charakterystyka post ępowania stron dialogu

Wieloletnie oraz przeprowadzone w ostatnim czasie obserwacje zachowań uczestników dialogu

społecznego, prowadzonego w trójstronnych zespołach branżowych, pozwalają zauważyć pewne

prawidłowości i charakterystyczne metody oraz formy postępowania poszczególnych stron, które

wyznaczają ich role w dialogu:

Związki zawodowe jako partnerzy w dialogu zauważalne, szczególnie w dużych liczebnie zespołach,

to jednak na forum zespołów trójstronnych (ale także w prowadzonym dialogu pozainstytucjonalnym)

związki zawodowe najczęściej występują jako cała strona prezentująca wspólne stanowiska.

Daje się też zaobserwować pewne symptomatyczne zjawisko, charakteryzujące się tym, że strona

pracownicza wysuwa żądania roszczeniowe najczęściej wobec strony rządowej, rzadziej wobec strony

pracodawców, mimo że stopień sprywatyzowania niektórych branż jest już znaczący i, co za tym idzie,

właścicielska rola rządu dobiega końca.

Strona pracodawcza w zespołach branżowych, w zależności od sytuacji, chętnie i w sposób

konsyliacyjny współpracuje przy formułowaniu wspólnych stanowisk z dwiema pozostałymi. Ze stroną

związkową - zazwyczaj wtedy, kiedy przygotowywane są pakiety osłon socjalnych finansowane w

znaczącej części ze środków państwowych, a ze stroną rządową - gdy opracowywane są programy

rządowe dotyczące restrukturyzacji, przede wszystkim zatrudnienia, oraz gdy planowane jest

wprowadzanie zmian przepisów legislacyjnych, mających na celu ułatwienie pracodawcom

działalności, co zwykle prowadzi do ograniczenia w jakimś stopniu praw pracowniczych (i napotyka na

sprzeciw związkowców).

Jako partnerzy strony społecznej obie strony: związkowa i pracodawcza, w pracach zespołów

branżowych nierzadko "mówią jednym głosem" przy ustalaniu strategicznych programów dla całego

sektora. Jednoczą się, aby razem bronić swoich interesów - w warunkach ograniczonych możliwości

pomocy i interwencji ze strony państwa w trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się większość dotychczas

uspołecznionych gałęzi polskiej gospodarki. W takich przypadkach coraz częstsze stają się kontakty

dwustronne partnerów społecznych, nawiązywane w sposób autonomiczny przed ważnymi

posiedzeniami zespołów trójstronnych, na których rozstrzygane są wspomniane pryncypia decydujące

o przyszłości branż.

142

Strona rz ądowa w dialogu prowadzonym na forum trójstronnych zespołów branżowych ma do

spełnienia inne role. Chociaż postrzegana jest ciągle jako pracodawca, od którego domagać się

można w drodze negocjacji nadal jeszcze działań osłonowych dla przedsiębiorstw poddanych

procesom przekształceń - to głównie jest ustawodawcą i legislatorem przygotowującym do

zaopiniowania w zespołach projekty dokumentów rządowych i aktów prawnych. W większości

przypadków, w związku z przeprowadzonymi konsultacjami, strona rządowa zobowiązuje się do

uwzględnienia podpisanych porozumień w pracach rządu i realizacji zawartych w nich ustaleń.

Sporadycznie pełni rolę mediatora w rozwiązywaniu konfliktów między partnerami społecznymi, a

praktycznie niemal wcale - moderatora dialogu branżowego, którym powinna być wzorem praktyk

państw zachodnioeuropejskich.

Zespoły branżowe, funkcjonujące dotychczas w formule trójstronnej, są forum dla mającego już

dziesięcioletnią tradycję, ale tworzącego się na nowych podstawach dialogu branżowego. Chociaż ich

geneza, a także dalsze działanie wiąże się często z występowaniem silnych konfliktów w

restrukturyzowanych gałęziach przemysłu - w wielu przypadkach udało się zasiadającym w zespołach

stronom dojść do porozumienia, które doprowadziło do uspokojenia napięć społecznych.

Należy podkreślić, że droga osiągania konsensusu w ważnych dla branż kwestiach była dla

większości zespołów niezmiernie długa i uciążliwa. Kolejne przyjmowane dokumenty i akceptowane

podczas prac zespołów regulacje prawne były jednak z reguły wypracowywane w szybszym tempie i z

mniejszymi problemami. Wszyscy uczestnicy tego dialogu uczyli się sztuki negocjacji i konsultacji

niejako w wymuszonej sytuacją praktyce.

Można mieć nadzieję, że zmiany dokonane w zasadach funkcjonowania zespołów, ujęte w ramy

regulaminowe, pozwolą na polepszenie efektów ich działań oraz nadadzą nową jakość

prowadzonemu tam dialogowi branżowemu - chociaż należy przypuszczać, że nie nastąpi to

natychmiast.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują też, że funkcjonowanie branżowych zespołów trójstronnych

jest zasadne dopóty, dopóki realizowany jest program restrukturyzacji spełniający określone warunki.

Po jego zakończeniu lub po sprywatyzowaniu danych sektorów rola zespołów branżowych straci na

znaczeniu. Istnieje niebezpieczeństwo, że zespoły te mogą przerodzić się z forum współdecydującego

w roszczeniowe. Dobrym rozwiązaniem w tym przypadku wydaje się przekształcenie ich w zespoły

autonomiczne, w których partnerzy społeczni będą pracowali w układzie dwustronnym.

143

Rozdział VI

DZIAŁALNO ŚĆ INSTYTUCJI DIALOGU DWUSTRONNEGO

1. Zespół do Spraw Pracowników Przemysłu Metalowego

Jest to pierwszy zespół realizujący dialog autonomiczny pomiędzy partnerami społecznymi. Członkami

działającego w składzie dwustronnym zespołu są przedstawiciele organizacji związkowych i

pracodawców branży metalowej.

1.1 Organizacja i skład

Zespół ds. Pracowników Przemysłu Metalowego został powołany Zarządzeniem Nr 2 Ministra Pracy i

Polityki Społecznej z dnia 20 marca 2001 roku jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra Pracy i

Polityki Społecznej. Działa w oparciu o przyjęty regulamin pracy; pracami kierują dwaj

współprzewodniczący - ze strony związkowej i pracodawców. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej

zapewnia obsługę złożoną z pracowników Departamentu Dialogu Społecznego.

Zespół powołał dotychczas pięć podzespołów sektorowych, które rozpoczęły pracę: ds. Motoryzacji,

ds. Przemysłu Obrabiarkowego, ds. Pracowników Przemysłu Odlewniczego, ds. Przemysłu Metali

Nieżelaznych, ds. Taboru Szynowego.

1.2 Działalność

Dotychczas odbyło się 7 posiedzeń Zespołu (w tym 3 z udziałem ministrów pracy) oraz łącznie 10

posiedzeń jego podzespołów. Do 2002 roku Zespół przyjął następujące dokumenty: Ramowy

Program, Stanowisko Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Przemysłu Motoryzacyjnego i

Ciągnikowego, Stanowisko Podzespołu ds. Obrabiarek, pismo w sprawie Analizy Sektorowej

Polskiego Przemysłu Obrabiarkowego, Stanowisko Podzespołu ds. Odlewnictwa, Stanowisko

Podzespołu ds. Taboru Szynowego dotyczące poprawy sytuacji w zakładach produkujących i

naprawiających tabor.

1.3 Podsumowanie

Sami partnerzy społeczni, działający w sposób autonomiczny, uznają status prawny i dotychczasową

formułę działania Zespołu za optymalne. Podkreślają jednak konieczność częstszego udziału

przedstawicieli rządu w dialogu sektorowym i wyrażają potrzebę uczestnictwa w nim ministra pracy

jako mediatora i moderatora. Dla członków zespołu ciągle niejasne wydają się kompetencje i zadania

Zespołu wynikające z podstawy prawnej powołującej go jako organ opiniodawczo-doradczy ministra

pracy.

144

Powstanie tego pierwszego sformalizowanego ciała dialogu dwustronnego jest początkiem budowania

w Polsce autonomicznego dialogu sektorowego. W tym kierunku powinny zmierzać inne dotychczas

trójstronne zespoły (np. ds. przemysłu lekkiego czy energetyki) oraz partnerzy społeczni z innych

branż, którzy wnoszą o zinstytucjonalizowanie ich dialogu sektorowego.

Rozdział VII

DZIAŁALNO ŚĆ INNYCH INSTYTUCJI, FUNKCJONUJ ĄCYCH

W OPARCIU O ZASADY DIALOGU, Z UDZIAŁEM PARTNERÓW SP OŁECZNYCH ORAZ INNYCH

ORGANIZACJI

1. Naczelna Rada Zatrudnienia

Na forum Naczelnej Rady Zatrudnienia, gdzie prowadzony jest dialog krajowy w sprawach

zatrudnienia, nie ma widocznych problemów utrudniających pełnienie funkcji opiniodawczo-

doradczych wobec Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Ocena dialogu na poziomie lokalnym jest trudna ze względu na brak informacji pozwalającej dokonać

takiej oceny.

Wraz z reformą administracyjną państwa zmieniony został skład terenowych rad zatrudnienia. W

efekcie dotychczasowa jednolitość przestała istnieć, a po zmianach skład rad zatrudnienia na każdym

szczeblu jest inny. Przed reformą rady zatrudnienia wszystkich szczebli składały się z czterech

jednolitych ław: rządowej, związków zawodowych, organizacji pracodawców oraz organów samorządu

terytorialnego. Układ ten był równoważny i nie preferował żadnej ze stron.

Po reformie administracyjnej państwa - z inicjatywy poselskiej - do terenowych rad zatrudnienia został

wprowadzony rolniczy samorząd zawodowy pod postacią izb rolniczych. Rozwiązanie takie wydaje się

mało uzasadnione dla potrzeb rad zatrudnienia, a może stanowić przyczynę do ubiegania się o takie

same prawa przez inne samorządy gospodarcze.

W skład rad zatrudnienia od 1 lipca 2002 r. został zróżnicowany i jest inny na każdym szczeblu

działania. Wielkość rad terenowych znacznie wzrosła, przy czym zlikwidowano zasadę parytetu stron:

poszczególne ławy nie mają już tej samej liczby osób.

W stosunku do organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców zasiadających w radach

zatrudnienia, wprowadzono zasady reprezentatywności, które określają przepisy ustawy o Trójstronnej

Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. W efekcie

aktualnie tylko dwa związki zawodowe: OPZZ i NSZZ "Solidarność" (imiennie wymienione w ww.

ustawie) są uprawnione do zasiadania w radach zatrudnienia. Pozostałe związki zostały pozbawione

tej możliwości. Poza tym reprezentatywne organizacje pracodawców nie mają swoich

przedstawicielstw w wielu województwach i powiatach - co oznacza, że praktycznie od 1 lipca 2002 r.

145

w wojewódzkich i powiatowych radach zatrudnienia nie będą zasiadali przedstawiciele żadnych, także

i reprezentatywnych organizacji pracodawców (w rozumieniu przepisów ustawy o Trójstronnej

Komisji).

Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprowadziła wymóg, aby w składzie

wojewódzkich i powiatowych rad zatrudnienia znaleźli się wszyscy przedstawiciele reprezentatywnych

organizacji związków zawodowych i organizacji pracodawców, działających odpowiednio na terenie

województwa i powiatu. Taki zapis spowodować może zamieszanie, bowiem dzisiaj trudno

przewidzieć jak dużo tych organizacji zostanie uznanych w przyszłości za reprezentatywne, oraz czy

będą one miały swoje struktury w powiatach i województwach.

Nasuwa się wniosek, że w obecnej sytuacji zaistniała już pilna potrzeba dokonania zmian w

przepisach regulujących organizację i zasady działania rad zatrudnienia.

2. Krajowa Rada Konsultacyjna do Spraw Osób Niepełn osprawnych

W związku z planowanym członkostwem Polski w Unii Europejskiej należy umożliwić udział naszych

reprezentantów w różnego typu organizacjach wspólnotowych zrzeszających przedstawicieli

administracji rządowej, tj. komitetach, radach itp., ale także udział przedstawicieli polskich organizacji

pozarządowych w odpowiednich organizacjach o zasięgu wspólnotowym. Problemami

niepełnosprawności zajmuje się w Unii Europejskie Forum Niepełnosprawności (EDF), które jest

organizacją stanowiącą reprezentację osób niepełnosprawnych w U E. Członkami EDF są krajowe

rady do spraw niepełnosprawności z piętnastu państw członkowskich Unii Europejskiej oraz

dodatkowo z Islandii i Norwegii, a także ponad 60 europejskich organizacji działających w zakresie

niepełnosprawności. Reprezentują one osoby z różnymi rodzajami niepełnosprawności. Jest to

prawdopodobnie jedna z najbardziej reprezentatywnych organizacji zajmujących się problemem

społecznego włączenia w Unii Europejskiej.

Z dniem 1 lipca 2002 r. weszła w życie zmiana, wprowadzona ustawą o Trójstronnej Komisji ds.

Społeczno-Gospodarczych...., w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r o rehabilitacji

zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. Nr 123 poz. 776 z późn. zm.),

która określiła składy Krajowej Rady Konsultacyjnej do Spraw Osób Niepełnosprawnych. W skład tej

Rady wchodzi po dwóch przedstawicieli każdej organizacji związkowej, reprezentatywnej w

rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych. Celowe jest rozszerzenie

składu Krajowej Rady Konsultacyjnej ds. Osób Niepełnosprawnej o przedstawicieli reprezentatywnych

organizacji osób niepełnosprawnych, które nie mieszczą się w definicji reprezentatywnej organizacji

związkowej w rozumieniu powyższej ustawy o Trójstronnej Komisji.

Pozwoliłoby to administracji rządowej usprawnić proces konsultacji z organizacjami pozarządowymi

aktywnymi w obszarze niepełnoprawności.

146

Rada Pomocy Społecznej

Dotychczasowa współpraca w tym zakresie ogranicza się przede wszystkim do przedstawiania przez

resort propozycji nowych rozwiązań w formie przygotowanych projektów aktów prawnych i

przekazywania przez Radę uwag do tych propozycji, a także dyskusji, zgłaszania aktualnych

problemów, zapytań bezpośrednio do przedstawicieli resortu, podczas posiedzeń plenarnych.

Rada mało pracuje nad wypracowaniem propozycji nowych rozwiązań z zakresu pomocy społecznej,

wobec tego trzeba zapraszać przedstawicieli Rady do udziału w tego typu pracach, aby wykorzystać

ich wiedzę i zdobyte doświadczenie.

Członkowie Rady działają społecznie, otrzymują zwrot kosztów za delegacje na posiedzenia, nie

otrzymują wynagrodzenia za udział w pracach Rady. Są to osoby z różnych regionów kraju, obciążone

innymi obowiązkami społecznymi, zawodowymi, często pełnią funkcje kierownicze, a więc nie można

oczekiwać, że będą poświęcać wiele czasu na pracę w zespołach roboczych Rady, przy

opracowywaniu ekspertyz, raportów, oraz innych tego rodzaju dokumentów.

Rada Pomocy Społecznej może i powinna nadal funkcjonować na dotychczasowych zasadach z

możliwością korzystania z różnych opracowań, którymi dysponuje tut. ministerstwo. Wszystkie kwestie

związane z działalnością tego organu należy uregulować nie regulaminem, lecz rozporządzeniem.

Nowelizacji wymaga Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 kwietnia 1991 r w

sprawie organizacji oraz trybu działania Rady Pomocy Społecznej (Dz. U. z 1991 r. Nr 33, poz. 144),

wydane na podstawie delegacji ustawowej.

147

Rozdział VIII

POZA INSTYTUCJONALNY DIALOG SPOŁECZNY

1. Ocena aktualnej sytuacji w zakresie układów zbio rowych pracy

Według stanu na dzień 30 czerwca 2002 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zarejestrował:

• 149 ponadzakładowych układy zbiorowe pracy,

• 119 protokołów dodatkowych do tych układów.

Ponadto zarejestrowanych zostało 46 porozumień o stosowaniu układów w całości lub w części oraz 7

protokołów dodatkowych do tych porozumień.

Wśród zarejestrowanych układów ponadzakładowych są:

• układy obejmujące pracowników zatrudnionych w jednostkach na własnym rozrachunku;

dotyczy to pracowników: energetyki zawodowej, zaplecza energetycznego, zakładów

górniczych węgla kamiennego, zakładów górniczych węgla brunatnego, jednostek

organizacyjnych zaplecza górniczego, transportu samochodowego, przemysłu hutniczego,

przemysłu obronnego i lotniczego, "ORBIS-u" S.A, Państwowego Gospodarstwa Leśnego

Lasy Państwowe, Telekomunikacji Polskiej S. A., Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie

Koleje Państwowe",

• układy obejmujące pracowników zatrudnionych w jednostkach sfery budżetowej (państwowej i

samorządowej). Dotyczy to pracowników: gospodarstw pomocniczych więziennictwa,

wojskowych jednostek organizacyjnych sfery budżetowej, jednostek gospodarki wodnej w

państwowej sferze budżetowej, Krajowego Zarządu Parków narodowych oraz parków

narodowych, a także pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu

terytorialnego działających głównie w oświacie, pomocy społecznej, komunikacji miejskiej i

gospodarce komunalnej.

Łącznie ponadzakładowe układy zbiorowe pracy obejmują około 750 tysięcy pracowników,

zatrudnionych u ponad 3700 pracodawców.

Największą liczbę ponadzakładowych układów zbiorowych pracy (75) zarejestrowano w 1998 roku. W

późniejszym okresie liczba ta spadała osiągając 10 w 2001 roku. Sukcesywnie wzrasta natomiast

liczba zarejestrowanych protokołów dodatkowych.

Taki stan warunkuje wiele czynników, a w szczególności:

• niedostateczny stopień zrzeszania się pracodawców w organizacjach pracodawców, które

uprawnione są do zawierania ponadzakładowych układów zbiorowych pracy;

148

• ograniczony zasięg działania związków zawodowych (zwłaszcza w sektorze prywatnym) co

uniemożliwia zawarcie układu, brakuje bowiem strony układu reprezentującej pracowników;

• brak zainteresowania zawieraniem układów zbiorowych pracy, zwłaszcza układów

ponadzakładowych, co wynika z:

• niedostatecznego zrozumienia potrzeby zawierania układów,

• istnienia wielu przepisów, w tym Kodeksu pracy oraz szeregu ustaw i aktów wykonawczych,

które w sposób szczegółowy określają warunki wynagradzania pracowników oraz zasady

przyznawania im świadczeń i uprawnień;

• przepisów Kodeksu pracy nakładających na pracodawców obowiązek stosowania

postanowień układu nawet po jego rozwiązaniu, a, nawet po wystąpieniu pracodawcy z

organizacji pracodawców;

• możliwości ustalania regulaminu wynagradzania, która pozwala na uregulowanie u

pracodawców zasad wynagradzania i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą z

pominięciem uciążliwej procedury rokowań oraz potrzeby rejestracji;

• brak zainteresowania zawieraniem układów zbiorowych pracy pogłębia obecnie zły stan

gospodarki. Występujące trudności finansowe i konieczność ograniczania kosztów, w tym

również kosztów osobowych, nie sprzyja podejmowaniu decyzji o zawieraniu układów. Ten

brak zainteresowania zawieraniem układów występuje szczególnie wyraźnie w przypadku

układów ponadzakładowych. Obejmują one zwykle pracodawców posiadających

zróżnicowaną sytuację finansową. W takich przypadkach trudno ustalać wspólne rozwiązania

dotyczące wielu zakładów w sposób uwzględniający potrzeby i możliwości każdego z nich.

• zły stan finansów publicznych, który spowodował potrzebę ustawowego ograniczenia w 2002

r. wielkości wynagrodzeń w jednostkach sektora publicznego na poziomie wynagrodzeń z

2001 r. Ponadto w sektorze tym warunki wynagradzania i przyznawania innych świadczeń

związanych z pracą, a także szereg uprawnień pracowniczych są określane w ustawach lub

aktach wykonawczych. W tej sytuacji zainteresowanie zawarciem układu w sektorze

publicznym jest niewielkie. Pogłębia go, kończący się w dniu 31 grudnia 2003 r. okres

przejściowy, do którego układy ponadzakładowe dla pracowników jednostek sfery budżetowej

mogą zawierać właściwi ministrowie bądź odpowiedni organ samorządu terytorialnego.

2. Propozycje zmian w zakresie układów zbiorowych p racy

Jednym z czynników wpływających na rozwój dialogu społecznego oraz jego doskonalenie jest

tworzenie warunków sprzyjających zawieraniu układów zbiorowych pracy. Przy przestrzeganiu

generalnej zasady, gwarantującej autonomię partnerów społecznych w podejmowaniu decyzji o

zawieraniu układów, działania te powinny koncentrować się głównie na sprawach związanych ze

zmianą przepisów, które mogą sprzyjać procesowi negocjowania i zawierania układów oraz

dokonywania zmian w treści ich postanowień.

Zmiany przepisów powinny przede wszystkim dotyczyć:

149

• wydłużenia okresu, w którym ponadzakładowe układy zbiorowe pracy dla pracowników sfery

budżetowej (państwowej i samorządowej) mogą zawierać właściwi ministrowie lub organy

samorządu terytorialnego,

• umożliwienia stosowania w układach odstępstw od warunków wynagradzania i przyznawania

innych świadczeń związanych z pracą określonych w przepisach innych niż Kodeks Pracy i

aktów wydanych na jego podstawie,

• zwolnienia pracodawcy z obowiązku stosowania postanowień układu zbiorowego pracy po

upływie określonego w przepisach okresu,

• umożliwienia pracodawcy odstępowania od stosowania układu ponadzakładowego w

przypadku ustania jego członkostwa w organizacji pracodawców, która układ ten zawarła.

3. Ocena funkcjonowania ustawy o rozwi ązywaniu sporów zbiorowych

Dziesięcioletni okres obowiązywania ustawy z dnia 23 maja 1991r. o rozwiązywaniu sporów

zbiorowych (Dz. U. z 1991r., Nr 55, poz. 236 zm. Dz. U. z 1997r. Nr 82, poz.518) uprawnia do

dokonania oceny jej funkcjonowania w praktyce. Ogólna ocena rozwiązań przyjętych w ustawie jest

pozytywna. Rozwiązania zawarte w ustawie są zgodne ze standardami międzynarodowymi. W tym

zakresie można byłoby rozważyć de lege ferenda uregulowanie w ustawie prawa do lokautu.

Umożliwiłoby to ratyfikację ust.4 art.6 Europejskiej Karty Społecznej. Zgodnie z postulatami organizacji

pracodawców stworzyłoby to równowagę sił pomiędzy stronami sporu. Propozycja przyznania

pracodawcom prawa do strajku dotyczy tzw. lokautu defensywnego, a więc lokautu stosowanego w

obronie przed nielegalnym strajkiem, a nie lokautu ofensywnego, który jest odpowiedzią na strajk

legalny.

Ustawę cechuje elastyczność regulacji, umożliwiająca jej szeroką interpretację, co w zależności od

sytuacji, postrzegane jest jako wada lub zaleta. Ogólnie można jednak przyjąć, że ta cecha pozwala

na takie jej stosowanie, które odpowiada szybko zmieniającym się warunkom.

Ogólnie pozytywna ocena nie może przesłonić mankamentów regulacji zawartych w ocenianej

ustawie. Dotyczą one głównie:

• funkcjonowania listy mediatorów ustalonej przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Przepisy

ustawy przewidują uzgadnianie listy z ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową oraz

ogólnokrajowym związkiem zawodowym reprezentatywnym dla większości zakładów pracy.

Pojęcia te nie są spójne z obecnymi przepisami określającymi reprezentatywność organizacji

związkowych. Ustawa nie przewiduje również uzgadniania listy mediatorów z organizacjami

pracodawców. Ponadto listy mediatorów nie można zamknąć (np. obecnie liczba mediatorów

przekracza potrzeby), ani dokonywać w niej skreśleń (np. z powodu śmierci mediatora, lub

skarg składanych na konkretne osoby),

• konieczności zawierania przez mediatora ze stronami sporu umowy o świadczenie usług

(zlecenia), co budzi dużo zastrzeżeń i krytykę,

150

• niedostatecznego uregulowania zasad pokrywania kosztów mediacji przez Ministra Pracy i

Polityki Społecznej na wniosek strony sporu zbiorowego. Dotyczy to m.in. zbyt ogólnikowego

określenia warunków pokrywania przez MPiPS tych kosztów. Użyte w ustawie pojęcie "brak

środków" jest mało precyzyjne, a poza tym nie jest wiadomo, jakie dokumenty i za jaki okres

mają stanowić podstawę do oceny o braku lub posiadaniu środków na pokrycie kosztów

mediacji.

4. Ocena dialogu społecznego w sprawach wsi i rolni ctwa

Regulacje prawne dotyczące modelu dialogu społecznego w sprawach wsi i rolnictwa są

zróżnicowane i niejednolite. Jednolita reprezentacja stron dialogu społecznego w sprawach wsi i

rolnictwa nie została sprecyzowana w polskim systemie prawnym tak, jak dokonano tego dla kategorii

pracowników i pracodawców, w regulacjach prawa pracy. Obowiązujący model prawny dialogu

społecznego w sprawach wsi nie może również opierać się o konstrukcję pojęcia "sporu o interesy

pracownicze" występującą na tle klasycznych regulacji dotyczących pracowników i pracodawców.

Kierunki rozwiązań normatywnych dotyczących dialogu w sprawach wsi i rolnictwa wskazują na

kierunki tego dialogu. Są nimi w szczególności rozwiązania prawne dotyczące reprezentacji

poszczególnych organizacji związkowych, społeczno-zawodowych i zawodowych. Posiadają one

ustawowe prawa dotyczące m.in.:

• reprezentacji interesów zrzeszonych członków przed organami państwa,

• opiniowania aktów prawnych oraz dokumentów rządowych i samorządowych dotyczących wsi

i rolnictwa oraz inicjowania przyszłych regulacji prawnych,

• wpływania na procesy gospodarcze dotyczące wsi im rolnictwa w drodze konsultacji oraz

wszczynania akcji protestacyjnych,

• prowadzenia negocjacji,

• kontroli wybranych rządowych instytucji , działających na rzecz rolnictwa,

• prowadzenia działalności nadzorczej w ramach delegowania do rządowych instytucji

związanych z problematyka wsi i rolnictwa.

Praktyka życia społeczno -gospodarczego wskazuje na konieczność rozważenia nowych rozwiązań

dotyczących dialogu w sprawach wsi i rolnictwa, w tym rozstrzygania sporów.

Problematyka dialogu pomiędzy organizacjami państwa i organizacjami oraz związkami rolniczymi

powinna zostać uregulowana na zasadach akceptowanych przez wszystkie strony tego dialogu.

151

Rozdział IX

OCENA DIALOGU OBYWATELSKIEGO W POLSCE

1. Ocena dialogu obywatelskiego

Zasadniczą przeszkodą dla właściwej współpracy administracji publicznej z sektorem organizacji

pozarządowych, było brak oczekiwanej ustawy systemowej regulującej działalność samych organizacji

pozarządowych, a w szczególności kwestie zasad i form współpracy władz publicznych z tym

sektorem, a także materii wolontariatu. Pomimo przedstawionych powyżej przykładów relacji między

instytucjami państwowymi a organizacjami pozarządowymi zapisanych w niektórych aktach

normatywnych brak jest jednolitej ustawowej regulacji normującej powyższe zagadnienia.

Wychodząc naprzeciwko tym brakom rząd skierował do prac parlamentarnych projekt ustawy o

działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Odpowiadając konstytucyjnej zasadzie

pomocniczości oraz doświadczeniom rozwiniętych państw demokratycznych o gospodarce rynkowej,

projektowana regulacja powinna sprzyjać koniecznej decentralizacji zadań publicznych, prawidłowemu

wykonywaniu zadań przez podmioty publiczne, rozwojowi działalności organizacji pozarządowych jako

podstawowych komponentów społeczeństwa obywatelskiego oraz dalszemu rozwojowi dialogu

organów administracji publicznej z partnerami społecznymi.

Projekt (w art. 5 ust. 1) nakazuje organom administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych

współpracować z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego.

Współpraca ta może odbywać się w szczególności w formach:

• zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych na zasadach określonych

w ustawie,

• wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu

zharmonizowania tych kierunków,

• konsultowania z organizacjami pozarządowymi, odpowiednio do zakresu ich działania,

projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych

organizacji,

• tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonym z

przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli organów administracji

publicznej.

Tak, więc przedstawione powyżej formy współpracy organów administracji publicznej z organizacjami

pozarządowymi w zakresie realizacji zadań publicznych wymienionych w ustawie są w znacznym

stopniu zasadami kształtującymi dialog obywatelski w Polsce. Ponadto projekt ustawy wskazuje, iż

współpraca ta powinna odbywać się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa,

efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Projektodawca mając na względzie przykładowo

zasadę jawności rozumiał przez to, iż organy administracji publicznej udostępniają współpracującymi z

152

nimi organizacjom pozarządowym informacje o zamiarach, celach i środkach przeznaczonych na

realizację zadań publicznych, w których możliwa jest współpraca z tymi organizacjami, oraz o

kosztach realizacji zadań publicznych już prowadzonej w tym zakresie przez jednostki podległe

organom administracji publicznej lub nadzorowane przez te organy, wraz z informacją o sposobie

obliczania tych kosztów.

Projektowana regulacja przewiduje utworzenie organu opiniodawczo-doradczego oraz pomocniczego

ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego zwanego Radą Działalności Pożytku

Publicznego. Podkreślenia wymaga fakt, iż w skład Rady oprócz przedstawicieli organów administracji

publicznej wchodzą przedstawiciele organizacji pozarządowych. Z pewnością powołana Rada może

być okazać się istotny składnikiem w rozwoju dialogu obywatelskiego w naszym kraju. Należy

wskazać, iż do zadań Radu projektodawca wpisał m.in. wyrażanie opinii w sprawach dotyczących

stosowania ustawy, wyrażanie opinii o rządowych projektach aktów prawnych dotyczących

działalności pożytku publicznego oraz wolontariatu, a także w odpowiednim zakresie o założeniach do

projektu budżetu państwa, udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między

organami administracji publicznej a organizacjami pożytku publicznego, wyrażanie opinii w sprawach

zadań publicznych, zlecania tych zadań do realizacji przez organizacje pozarządowe oraz

rekomendowanie standardów realizacji zadań publicznych, tworzenie we współpracy z organizacjami

pozarządowymi mechanizmów informowania o standardach prowadzenia działalności pożytku

publicznego oraz o stwierdzonych przypadkach naruszania tych standardów. Jak widać z powyższych

zapisów Rada ma okazję stać się forum prowadzonego dialogu organów administracji publicznej z

organizacjami pozarządowymi.

2. Ocena dialogu z udziałem przedstawicielstw samor ządów

Dialog z udziałem przedstawicielstw samorządów jest formą reprezentacji interesów poszczególnych

partnerów w nim uczestniczących. Oprócz równoważenia interesów społecznych, gospodarczych i

uspołecznienia procesów decyzyjnych jest realizacją celów i wartości całego społeczeństwa.

Samorządy gospodarcze i zawodowe powinny przejmować niektóre funkcje administracji publicznej i

gospodarczej. Samorządy zawodowe wykonują w imieniu państwa część władztwa publicznego, co

wynika z poszczególnych ustaw je tworzących. Dzięki istnieniu samorządu gospodarczego i

prowadzonej przez organy administracji publicznej współpracy z tymi podmiotami można zmniejszyć

ryzyko wchodzenia w stosunki umowne z niesolidnymi partnerami, gdy np. prowadzenie ewidencji lub

rejestracji przedsiębiorców powierzy się samorządowi gospodarczemu. Samorządy gospodarcze

mogą być także efektywnym źródłem informacji dla organów administracji publicznej o działalności

gospodarczej wykonywanej przez członków samorządu, tym samym służyć to może wykorzystaniu

tych informacji w procesie oddziaływania państwa na gospodarkę. To samo dotyczy samorządów

zawodowych. Poszczególne regulacje je tworzące zawierają zapisy dotyczące wymiany informacji

pomiędzy organami samorządu zawodowego, a właściwymi organami administracji publicznej. Jest to

o tyle istotne, gdyż wzajemne informowanie się partnerów, a także rzetelna informacja jest warunkiem

153

powodzenia prowadzenia dialogu. Dzięki prowadzeniu właściwego dialogu może on ułatwiać

podejmowanie wielu czynności, zbieranie opinii, konsultacje społeczne, opiniowanie projektów aktów

prawnych, niezbędnych dla podejmowania działań państwa wobec gospodarki i istotnych obszarów

życia publicznego.

Organizacja i funkcjonowanie samorządów gospodarczych i zawodowych jest regulowana w drodze

odrębnych ustaw. W części uzasadniane jest to specyfiką niektórych zawodów lub prowadzonej

działalności gospodarczej. Ale nie zmienia to faktu potrzeby ujednolicenia legislacyjnego tworzenia

nowych samorządów zawodowych.

Samorządy zawodowe w kształcie, w jakim zostały przez ustawodawcę wykreowane, w praktyce stają

się często "quasi - związkami zawodowymi" i podejmują działania zorientowane przede wszystkim na

poprawę warunków socjalnych określonej grupy zawodowej bardziej niż wypełniają zadania o

charakterze publicznym im przypisane. Należy wyraźnie rozdzielać funkcje charakterystyczne

(ochrona, konsultacja) dla związku zawodowego od funkcji samorządu zawodowego (piecza nad

należytym wykonywaniem zawodu). Jednocześnie, samorządu zawodowego nie powinno się

ustanawiać jedynie mocą ustawy. Powinien on się formować oddolnie, a ustawodawca powinien mu

tylko nadać ramy prawne w momencie, gdy sens jego funkcjonowania i społeczną przydatność

potwierdza praktyka. Naturalną drogą rozwoju dla samorządu zawodowego jest: od stowarzyszeń

zawodowych do samorządu zawodowego. Tak, więc ciągłe powoływanie się na art. 17 Konstytucji RP

może prowadzić do nieuzasadnionego tworzenia kolejnych samorządów zawodowych. Tym samym

istnieje potrzeba szerszego niż w innych formach samorządu określenia zakresu władztwa

publicznego, spełnianego przez samorządy, szerszej kontroli, większego zestawu sankcji itp. Należ

wskazać, iż państwo poprzez odpowiednie normy prawne gwarantuje sobie możliwość sprawowania

nadzoru nad samorządami, określając w ustawodawstwie zakres i instrumenty tego nadzoru.

Elementem tego nadzoru musi być także ocena, czy samorządy działają zgodnie z normami

konstytucyjnymi, a więc w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Podkreślić także należy,

że państwo może jako suwerenny ustawodawca, modyfikować uprawnienia samorządów, a także

określać inny sposób (nie korporacyjny) zabezpieczenia interesu publicznego w danej sferze życia

publicznego. Państwo, może także znosić samorządy zawodowe, w ramach ograniczeń

konstytucyjnych. Znaczenie kontroli nad samorządami zawodowymi podkreśla Sąd Najwyższy, który

stwierdził w uchwale z dnia 11 października 1990 r. (II AZP 11/90), iż organy samorządu

zawodowego, gdy podejmują rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych w ramach przyznanego im

ustawowo swobodnego uznania, nie mogą być wyłączone spod sądowej kontroli w tym zakresie;

"przeciwnie - kontrola ta musi mieć charakter bardziej rygorystyczny, skoro w ich działaniach

przeciwstawianie interesu zbiorowości interesowi indywidualnemu może mieć w istocie rzeczy bardziej

wyraźny charakter, wynikający także z innych niż tylko płynących ze sfery prawa przesłanek".

Powyższe wnioski mają szczególne znaczenie w zakresie kształtowania właściwego dialogu

przedstawicieli władzy publicznej z udziałem przedstawicielstw samorządów zawodowymi.

ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO - OFOPofop.eu/sites/ofop.eu/files/biblioteka-pliki/zasady_dialogu... ·...

Documents

Transcript of ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO - OFOPofop.eu/sites/ofop.eu/files/biblioteka-pliki/zasady_dialogu... ·...