prof. dr hab. Paweł SwianiewiczZakład Rozwoju i Polityki LokalnejUniwersytet Warszawski

Potencjalne skutki wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego..........................................1

Założenia analizy....................................................................................................................................5

Wpływ podziału Mazowsza na dochody samorządów wojewódzkich..................................................10

Wpływ podziału Mazowsza na wykonywanie najważniejszych zadań samorządów wojewódzkich.....13

Strategiczne planowanie rozwoju regionalnego...............................................................................13

Transport i łączność..........................................................................................................................14

Drogi wojewódzkie.......................................................................................................................14

Regionalne przewozy kolejowe....................................................................................................16

Kultura..............................................................................................................................................18

Służba zdrowia..................................................................................................................................19

Administracja...................................................................................................................................22

Obsługa długu publicznego...............................................................................................................24

Podsumowanie wpływu podziału na sytuację finansową województw............................................25

Podsumowanie i wnioski......................................................................................................................28

Potencjalne skutki wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego

Pomysły podziału województwa mazowieckiego obejmujące wydzielenie odrębnego województwa stołecznego pojawiają się cyklicznie od ponad 10 lat (szczególnie w okolicach kolejnych wyborów samorządowych). Dyskusje na ten temat zaczęły się – z inicjatywy Prawa i Sprawiedliwości – jeszcze w 2002 r., kiedy prezydentem Warszawy został Lech Kaczyński1. Argumenty za takim rozwiązaniem odwoływały się zazwyczaj do dużego zróżnicowania gospodarczego województwa, składającego się z zamożnej Warszawy i znacznie słabiej rozwiniętej pozostałej części Mazowsza. Niedługo przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. zgłaszane były alternatywne pomysły na podział statystyczny województwa – na dwie odrębne jednostki NUTS–2. Propozycję taką wstępnie zaakceptował rząd na posiedzeniu 3 listopada 2015 r., zapowiadając konsultacje w tym zakresie z Komisją Europejską. Także i w tym przypadku głównymi przesłankami zmiany miało być znaczne zróżnicowanie

1 Wczesne fazy tej debaty opisane są w licznych opracowaniach naukowych, a także materiałach prasowych, m.in.: Niziołek M. (2008) „Problemy ustroju aglomeracji miejskich ze szczególnym uwzględnieniem Warszawy”, Warszawa: Wolters Kluwer; Kwiatkowska K., (2013) „Warszawa z Mazowszem, Mazowsze bez Warszawy – w poszukiwaniu sensu regionalnych podziałów administracyjnych”, praca magisterska WGiSR Uniwersytet Warszawski, Pawłowski W., „Czy Warszawa wydzieli się z Mazowsza?”, www.gazeta.pl, 06.07.2004

wewnętrzne regionu i możliwości związane z wykorzystaniem funduszy Unii Europejskiej.

Szczególnie często odwoływano się do kryteriów europejskiej polityki regionalnej, podkreślając, że wskaźniki statystyczne poziomu rozwoju Mazowsza w obecnym kształcie terytorialnym w coraz większym stopniu odbiegają od kryteriów przyznawania środków dla regionów wymagających wsparcia ze względu na politykę spójności. Sugerowano przy tym, że podział województwa umożliwi otrzymywanie takiego wsparcia przez mniej rozwinięte części województwa, będące na poziomie najbiedniejszych regionów kraju.

Drugim argumentem jest przekonanie, że niektóre z mniejszych miast Mazowsza (najczęściej w tym kontekście wymieniano Radom i Płock) zyskałyby impuls rozwojowy w wyniku powierzenia im funkcji stołecznych nowego województwa. Istotnie, zdaniem wielu badaczy stołeczność jest jednym z czynników rozwojowych miast, ale znaczenie tego czynnika bywa często przeceniane. Badania odnoszące się do wpływu zmniejszenia liczby województw w 1998 r. na rozwój miast, które utraciły wtedy funkcje stolic regionalnych, przynoszą niejednoznaczne wyniki. Wbrew dość popularnemu poglądowi trudno znaleźć wyraźne potwierdzenie tego wpływu we wskaźnikach ekonomicznych. Niektóre z miast, które przestały być stolicami wojewódzkimi, faktycznie radziły sobie w kolejnych latach gorzej i spadały w rankingu rozwoju polskich miast. Ale inne – należące do tej samej grupy – rozwijały się w pierwszej dekadzie XXI w. znacznie dynamiczniej i szybciej niż w poprzednim okresie, kiedy pełniły funkcje stołeczne2. Ten impuls rozwojowy dla Radomia czy Płocka również nie musi się pojawić z siłą, jakiej spodziewają się niektórzy entuzjaści reformy.Najczęściej przytaczany argument odnosi się jednak do perspektyw wykorzystania funduszy unijnych. Warto się nad nim zatrzymać, nie przesądzając na razie o jego poprawności. Istotne wydaje się jednak samo rozumowanie za nim stojące. Sugeruje ono, że podział administracyjny kraju mógłby być podporządkowywany w określonych przypadkach kryteriom ustalanym gdzieś w Brukseli i odnoszącym się do chwilowych (mierzonych w skali kilku lat) korzyści finansowych. Założenie to wydaje się błędne u samych podstaw. Podział administracyjny ma zadania znacznie szersze i głębsze. Powinien służyć jak najlepszemu zarządzaniu sferą publiczną w kraju. Województwa samorządowe zostały stworzone po to, by zajmowały się przypisanymi im zadaniami publicznymi – są samorządową władzą publiczną. Zadania związane z absorpcją funduszy unijnych są oczywiście ważną ich częścią, ale jednak mają charakter służebny wobec ogólniejszych zadań związanych z prowadzeniem polityki rozwojowej w skali regionalnej. Podział terytorialny powinien więc być stabilny w okresach wieloletnich (co oczywiście nie znaczy, że nie może nigdy podlegać żadnym zmianom), a nie być podporządkowywany celom krótkookresowym. Zaskakujące wydają się propozycje, które oznaczałyby, że podział

2 Obszerne omówienie wpływu stołeczności na rozwój miast regionalnych można znaleźć w opracowaniu: Kurniewicz A., Swianiewicz P., (2015) „Ból fantomowy czy realna strata? Wpływ utraty statusu stolicy województwa na rozwój gospodarczy i miejsce w hierarchii systemu osadniczego”.

administracyjny kraju przeprowadzamy „pod dyktando Brukseli”, a nie – chcąc lepiej realizować cele, które uważamy za priorytetowe. Mając to wszystko na uwadze, drugorzędne znaczenie mają już wątpliwości dotyczące możliwości osiągnięcia owego celu formułowanego przez niektórych zwolenników reformy. Należy domniemywać, że nowy podział byłby brany pod uwagę przy rozdziale środków z funduszy europejskich dopiero w okresie 2021–2027 (renegocjowanie obowiązujących już dla okresu 2014–2020 regionalnych programów operacyjnych prowadziłoby do trudnego do wyobrażenia chaosu i w najlepszym przypadku groziłoby opóźnieniami w realizacji poszczególnych przedsięwzięć finansowanych z tych środków). Tymczasem nie wiadomo jeszcze, jak będzie konstruowany budżet wspólnotowy, jakie będą kryteria rozdziału środków na rozwój regionalny, ani jak znaczące środki będą na ten cel przeznaczane. Kierując się tym, opieralibyśmy więc podział administracyjny na kryteriach mających charakter krótkotrwały, odnoszący się do przyszłości i zarazem mocno niepewnych.

Alternatywnym, wskazywanym przez niektórych ekspertów i polityków, sposobem rozwiązania problemu dostępu Mazowsza do funduszy europejskich byłaby zmiana podziału na regiony statystyczne NUTS–2, przy pozostawieniu niezmienionego podziału na województwa samorządowe. Propozycja ta wydaje się kusząca, choć również obarczona jest pewnym ryzykiem:

nie jest jasne, czy Komisja Europejska i Eurostat zaakceptowaliby taką zmianę, mogliby bowiem dopatrywać się w niej manipulacji statystycznej, służącej wyłącznie zwiększeniu dostępności Polski do funduszy wspólnotowych,

gdyby Mazowsze zostało podzielone na dwie jednostki NUTS–2, trzeba by rozstrzygnąć, w jaki sposób tworzone i zarządzane będą regionalne programy operacyjne na ich terenie. Przy rozerwaniu jedności samorząd wojewódzki–zasięg terytorialny NUTS–2, nie jest wcale oczywiste, że odpowiedzialność w tej kwestii należałaby nadal do regionalnych władz samorządowych. Dlaczego np. radni wybrani w okręgu obejmującym Warszawę mieliby współdecydować o sprawach programu nieobejmującego tego obszaru? Mogłoby to więc prowadzić do zmiany modelu zarządzania RPO. Warto przypomnieć, że Polska jest jednym z niewielu krajów UE (a jedynym w Europie Środkowo-Wschodniej), w którym zarządzanie programami operacyjnymi zostało w znacznym stopniu zdecentralizowane. Jestem przekonany, że przyjęcie podziału NUTS–2 identycznego z podziałem na województwa samorządowe miało tu kluczowe znaczenie. W krajach, w których jednostki NUTS–2 nie pokrywają się z granicami jednostek samorządowych (np. Rumunia, Bułgaria, Czechy, Węgry, Słowacja) wpływ samorządów na kształt i realizację programów operacyjnych jest zdecydowanie mniejszy, a co więcej – z czasem wykazuje tendencję malejącą. Ta decentralizacja zarządzania w Polsce umożliwiła lepsze dopasowanie programów do potrzeb poszczególnych regionów i jest jednym z bardzo ważnych czynników względnego sukcesu w dotychczasowej absorpcji funduszy. Warto wspomnieć, że w niektórych krajach zbliżonej wielkości (np. Rumunia) z podziwem patrzy się na dotychczasowe polskie sukcesy, upatrując się ich źródeł

właśnie w regionalno-samorządowym podejściu. Rozerwanie jedności region NUTS–2-województwo może być więc niebezpiecznym precedensem, mogącym (dodatkowo do i tak istniejących zagrożeń) prowadzić do regresu decentralizacji zarządzania funduszami.

Chcę jednak podkreślić, że temat funduszy unijnych uważam za drugorzędny dla niniejszego opracowania. Najważniejsze są potencjalne konsekwencje podziału Mazowsza dla zdolności do racjonalnego wypełniania powierzonych województwom zadań publicznych. Ważnym (choć nie jedynym) kryterium jest tutaj zdolność wynikająca z możliwości finansowych. Należy więc przyjrzeć się kolejno najważniejszym zadaniom, zastanawiając się, jak postulowana przez niektórych zmiana przyczyniłaby się do ich realizacji, w tym: jak wpłynęłaby na koszty ich wykonywania i zdolność do finansowania tychże kosztów (podsumowanie kryteriów przeprowadzonej oceny na rys. 1).

Rys. 1. Kryteria oceny skutków wydzielenie województwa stołecznego z Mazowsza

Założenia analizy

Kłopot w przygotowaniu niniejszego opracowania wynika m.in. z tego, że szczegóły proponowanej zmiany są nieznane, a poszczególne warianty bardzo różnią się między sobą. W związku z tym przeprowadzone analizy musiałyby być przyjęte na pewnych założeniach. Ich zmiana prowadziłaby do nieco innych wyników, choć zapewne ta odmienność nie zmieniłaby zasadniczej wymowy wniosków. W szczególności przyjęte założenia dotyczą:

1. systemu finansowania – przyjmujemy, że zasady finansowania samorządów wojewódzkich nie ulegną zmianie. Zdajemy sobie sprawę, że niektóre fragmenty dotychczasowego systemu (w szczególności wyrównawczego, a zwłaszcza subwencji regionalnej i tzw. podatku janosikowego) budzą kontrowersje i mogą prowadzić do modyfikacji obecnie obowiązujących rozwiązań. Ponieważ jednak nieznany jest ostateczny rezultat tych dyskusji, pozostaje przyjąć, że zasady finansowania pozostaną niezmienne,

2. kształtu przestrzennego ewentualnego podziału województwa – w różnych dyskusjach pojawiały się pomysły wydzielenia samej tylko Warszawy (w jej obecnych granicach administracyjnych) bądź też Warszawy wraz z okolicznymi gminami (powiatami). W tym ostatnim przypadku możliwych jest bardzo wiele wariantów. Większość zabierających głos w debatach nie precyzowała jednak, który z wariantów wydaje im się najbliższy. Wykonane na potrzeby niniejszego opracowania symulacje zostały przeprowadzone dla trzech wariantów (podsumowanie podziału w tab. 1, a kształt przestrzenny na rys. 2):

a. wydzielenie wyłącznie Warszawy w jej granicach administracyjnych. To wariant, który ma chyba najwięcej wad (odrywa miasto centralne od całej

reszty obszaru metropolitalnego), ale równocześnie jest najprostszy do przeprowadzenia. Tak wydzielone nowe województwo zajmowałoby zaledwie 1,5 proc. powierzchni Mazowsza, ale zamieszkałe byłoby przez blisko 1/3 (32,5 proc.) jego mieszkańców. Jednocześnie ten wariant byłby najbardziej dewastujący dla możliwości spójnego zarządzania usługami publicznymi i rozwojem całej aglomeracji. Od dawna krytykowany jest brak rozwiązań prawnych wspierających tworzenie instytucji zarządzania obszarami metropolitalnymi w Polsce. Niedawno przyjęta ustawa o związkach metropolitalnych częściowo odpowiada na to wyzwanie, ale ma ona również swoje wady (dyskusja o nich wykracza poza ramy tego opracowania), za wcześnie także na ocenę jej działania w praktyce. Podzielenie obszaru aglomeracji warszawskiej pomiędzy dwa odrębne województwa dodatkowo utrudniłoby koordynację wykonywania wielu ważnych dla całej aglomeracji zadań,

b. wydzielenie Warszawy wraz z dwoma przylegającymi do niej podregionami NUTS–3 (warszawsko-zachodnim i warszawsko-wschodnim). Takie rozwiązanie byłoby o tyle wygodne, że nie wymagałoby żadnych korekt granic powiatów, a także minimalizowałoby zmiany w podziałach na regiony unijne NUTS. Z tego względu byłoby więc dość proste do przeprowadzenia. Z drugiej strony to nowe województwo stołeczne zajmowałoby znaczą część dzisiejszego Mazowsza (tab. 1) i dzieliłoby nowe województwo mazowieckie na dwie, niełączące się ze sobą części. Zajmowałoby aż 28 proc. powierzchni dzisiejszego województwa mazowieckiego i zamieszkałe byłoby przez ponad 60 proc. jego mieszkańców,

c. wydzielenie Warszawy ze stosunkowo wąskim „wianuszkiem” gmin podmiejskich. Dla potrzeb tego opracowania w tym wariancie przyjęte zostało, że nowe województwo stworzy Warszawa wraz z 39 gminami, wchodzącymi w skład porozumienia o Zintegrowanych Inwestycjach Terytorialnych (ZIT). Warszawę wraz z ZIT zamieszkuje niemal dokładnie połowa mieszkańców Mazowsza w dzisiejszych granicach administracyjnych. Jednocześnie obszar ten zajmuje mniej niż 10 proc. dzisiejszego województwa,

3. wpływu na wydatki podzielonego województwa. Dla uniknięcia ryzykownych założeń metodologicznych ignoruję zjawisko kosztów stałych dla każdej jednostki samorządowej (ograniczam się tylko do nielicznych komentarzy opisowych, wskazujących na możliwość pojawienia się tego zjawiska) i – poza nielicznymi przypadkami – nie przeprowadzam analiz zakładających istnienie korzyści skali (np. sugerujących zwiększenie wydatków administracyjnych per capita w mniejszych jednostkach terytorialnych). Próbuję natomiast oszacować rozkład dotychczasowych wydatków (przy założeniu niezmiennych kosztów wykonywania poszczególnych zadań). Zakładam, że należy się przy tym skoncentrować na dziedzinach pochłaniających największą część wojewódzkich wydatków budżetowych. Z tab. 2 wynika, że dominującym kierunkiem wydatków jest

transport i łączność (obejmujący przede wszystkim wydatki na drogi wojewódzkie i utrzymanie regionalnych przewozów kolejowych). Jeśli pominiemy wydatki na obsługę długu, dział ten pochłania ponad 44 proc. wydatków Mazowsza. Inne znaczące działy to: administracja publiczna, kultura, oświata (wraz ze szkolnictwem wyższym), rolnictwo i ochrona zdrowia.

Oczywiście możliwe są również różnego rodzaju warianty pośrednie, ale ich skutki mieściłyby się także pomiędzy wynikami poszczególnych wariantów symulacji przeprowadzonych w niniejszym opracowaniu.

Tabela 1. Ludność i powierzchnia województw powstałych z ewentualnego podziału województwa mazowieckiego

Wariant Ludność/Powierzchnia Województwo stołeczne – ludność w tys., powierzchnia w tys. mkw.

Województwo stołeczne – proc. obecnego województwa

Mazowsze (reszta) – ludność w tys., powierzchnia w tys. mkw.

Mazowsze (reszta) – proc. obecnego województwa

Wariant I. „Sama Warszawa”

Ludność 1735,4 32,5 3599,1 67,5

Wariant I. „Sama Warszawa”

Powierzchnia 517 1,5 35041 98,5

Wariant II „Warszawa + regiony NUTS–3”

Ludność 3335,9 62,5 1998,6 37,5

Wariant II „Warszawa + regiony NUTS–3”

Powierzchnia 9925 27,9 25633 72,1

Wariant III „Warszawa + ZIT”

Ludność 2715 50,9 2619,5 49,1

Wariant III „Warszawa + ZIT”

Powierzchnia 2935 8,2 32623 91,8

Rys. 2. Omawiane warianty ewentualnego podziału województwa mazowieckiego

Tabela 2. Struktura procentowa wydatków województwa mazowieckiego (bez wpłat tzw. janosikowego) na tle innych województw (2014 r.)

Nazwa wydatkuWojewództwa bez Mazowsza

Mazowsze Mazowsze – bez obsługi długu

transport i łączność (dz. 600) 44,7 39,2 44,4

rolnictwo i łowiectwo (dz. 10) 11,6 6,9 7,8

administracja publiczna (dz. 750) 9,5 9,0 10,2

kultura i ochrona dziedzictwa narodowego (dz. 921) 7,7 8,8 10,0

oświata, wychowanie, szkolnictwo wyższe, edukacyjna opieka wychowawcza (dz. 801, 803 i 854) 5,9 8,4 9,5

ochrona zdrowia (dz. 851) 4,3 5,3 6,0

pomoc społeczna (dz. 852 i 853) 5,5 3,6 4,7

przetwórstwo przemysłowe (dz. 150) 3,7 3,8 4,3

obsługa długu publicznego i różne rozliczenia 1,1 11,7 -

pozostałe 6,0 3,2 3,6

Chcąc oszacować wpływ podziału województwa na sytuację finansową nowo powstałych części powinniśmy jednak wziąć pod uwagę, że część z tych wydatków finansowana jest przez różnego rodzaju „środki znaczone”, pochodzące np. z dotacji z budżetu państwa albo z subwencji oświatowej3. Po ewentualnym podziale województwa nadal będą one płynąć do obu nowo powstałych jednostek z uwzględnieniem rozmieszczenia poszczególnych finansowanych działań i placówek. Wpływ na sytuację finansową mają przede wszystkim wydatki finansowane z „nieznaczonych części budżetu”, przede wszystkim udziałów w PIT i CIT, subwencji wyrównawczej (ta kategoria nie pojawia się w budżecie województwa mazowieckiego) czy subwencji regionalnej. W związku z tym dla potrzeb tego opracowania stworzona została specjalna kategoria: struktura wydatków województwa z pominięciem finansowanych przez otrzymane dotacje celowe i subwencję oświatową (rys. 3). Najważniejsze działy tak zdefiniowanych wydatków to:

transport i łączność – 46,3 proc. (z tego ponad połowa – 25,4 proc. całości wydatków – przypadało na przewozy kolejowe, a ponad 1/3 – 16,9 proc. – na drogi wojewódzkie; pozostałe wydatki przeznaczane były głównie na infrastrukturę telekomunikacyjną),

kultura – 11,7 proc., administracja – 10,9 proc., ochrona zdrowia – 6,4 proc.

3 Formalnie rzecz biorąc, subwencja oświatowa nie jest „transferem znaczonym”, jako część subwencji może być swobodnie dysponowana przez władze samorządowe. Ale sposób jej alokacji odnosi się do rozkładu (czasem ułomnie mierzonych) potrzeb wydatkowych na terenie poszczególnych jst.

Rys. 3. Struktura wydatków Mazowsza (2014 r.) bez wpłaty „janosikowego” i wydatków finansowanych dotacjami celowymi lub subwencją oświatową (w proc.)

3.974.78

46.27

10.89

4.7

6.41

4.25

11.69

4.143.91

rolnictwo przetwórstwo przemysłowe transport administracjaoświata, szkolnictwo wyższe ochrona zdrowia opieka społeczna kulturaosbługa długu inne

Te cztery sektory pochłaniały razem niemal 4/5 wydatków samorządu wojewódzkiego (omówione w dalszej części). Pozostałe finansowane z innych środków: rolnictwo – to głównie wydatki na melioracje w większości finansowane przez dotacje celowe z budżetu wojewody, oświata – finansowana w największej części ze środków subwencji oświatowej oraz przetwórstwo przemysłowe – z puli funduszy unijnych.

Wpływ podziału Mazowsza na dochody samorządów wojewódzkich4

Samorządy województw – w odróżnieniu od gmin – nie mają żadnych własnych dochodów podatkowych. Większość ich tzw. dochodów własnych to udziały w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) i – w znacznie mniejszym stopniu – w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT). Wpływy z PIT i CIT to średnio niecałe 30 proc. budżetów wojewódzkich. Na Mazowszu sytuacja wygląda jednak nieco inaczej, ponieważ wpływy z CIT koncentrują się w znacznym stopniu w Warszawie i najbliższych okolicach, dochody z CIT stanowią połowę budżetu Mazowsza, a z PIT kolejne 10 proc. Dzięki tym wpływom, biorąc pod uwagę stronę dochodową budżetu, Mazowsze jest zdecydowanie najzamożniejszym regionem kraju. Według danych za rok 2014, zdefiniowany w ustawie o dochodach jednostek

4 Obliczenia dotyczące wielkości dochodów w poszczególnych częściach województwa zostały wykonane z pomocą dr Julity Łukomskiej, której chciałem niniejszym podziękować za pomoc w przygotowaniu raportu.

samorządu terytorialnego wskaźnik W (będący dobrą miarą tej zamożności) wynosił średnio w kraju 137,78, ale dla województwa mazowieckiego był ponad dwa razy wyższy – 279,05.

Po ewentualnym podziale województwa, dochody te nie rozłożą się równomiernie między obie wyodrębnione części (tab. 3). W każdym z rozpatrywanych wariantów województwo stołeczne będzie zdecydowanie najzamożniejszym regionem kraju. Natomiast pozostała część Mazowsza zajmowałaby w tym rankingu miejsca od 8 do 135.

Tabela 3. Wartości wskaźnika W (zamożności dochodowej województw) dla województw utworzonych w wyniku podziału MazowszaNazwa wariantu Województwo

stołeczne – wartość wskaźnika W

Województwo stołeczne – miejsce w rankingu zamożności dochodowej województw

Pozostała część Mazowsza – wartość wskaźnika W

Pozostała część Mazowsza – miejsce w rankingu zamożności dochodowej województw

Wartość średnia dla kraju – wartość wskaźnika W

Wariant I (sama Warszawa)

625,9 1 111,8 8 137,8

Wariant II (Warszawa +

regiony NUTS–3)

399,4 1 78,1 13 137,8

Wariant III (Warszawa + ZIT)

467,7 1 83,5 11 137,8

W tej symulacji założono, że pozostałe (stosunkowo niewielkie) dochody własne rozłożą się między oba nowo powstałe województwa proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Jest to prawdopodobnie założenie zawyżające (ale w nieznacznym stopniu) dochody zewnętrznej części Mazowsza. Można też przyjąć, że wszelkie „znaczone” dochody kierowane będą nadal tam, gdzie pojawiają się wydatki dotychczas finansowane za ich pomocą. Na takie znaczone dochody składają się przede wszystkim różnego rodzaju dotacje – zarówno ze źródeł krajowych (np. z budżetu państwa na wykonywanie zadań zleconych, albo z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), jak i z funduszy unijnych. Do kategorii tej można też zaliczyć wpływy z subwencji oświatowej.

Jednak wpływ podziału na dochody budżetowe nie ogranicza się tylko do alokacji bazy podatkowej PIT i CIT. Pod uwagę trzeba też wziąć system wyrównawczy. Po pierwsze, do tej pory Mazowsze nie otrzymywało subwencji wyrównawczej (ani w jej części podstawowej, ani uzupełniającej). Po omawianej zmianie – w każdym z 5 W tym ostatnim wariancie nowe województwo mazowieckie byłoby nawet uboższe od województwa środkowopomorskiego, gdyby takie także zostało wydzielone – w tym przypadku Mazowsze spadłoby na 14 miejsce w rankingu zamożności regionów (obliczenia dla województwa środkowopomorskiego oparte są na założeniu, że zostałoby ono stworzone z powiatów słupskiego, bytowskiego, człuchowskiego i miasta Słupsk z obecnego województwa pomorskiego oraz powiatów białogardzkiego, koszalińskiego, sławieńskiego, szczecineckiego i miasta Koszalin z województwa zachodniopomorskiego).

wariantów – dochodu tego nadal pozbawione będzie województwo stołeczne, ale wpływy z tego tytułu pojawią się w pozostałej części Mazowsze (przedstawione na rys. 4 wyliczenia oparte są na założeniu, że subwencja wyrównawcza będzie rozdzielana według niezmienionego, obowiązującego dzisiaj, algorytmu). Wpływy z subwencji wyrównawczej wyniosłyby dla Mazowsza od 67 mln zł (w wariancie I) do 137 mln zł (w wariancie III). Warto zauważyć, że ponieważ subwencja wyrównawcza jest w całości finansowana przez budżet państwa, kwoty te stanowiłyby stały (powtarzalny co roku) koszt reformy dla budżetu państwa.

Po drugie, zmiana będzie miała wpływ na redystrybucję w ramach subwencji równoważącej. Z jednej strony województwo stołeczne zapłaci składkę tzw. podatku janosikowego, która będzie jeszcze wyższa niż dotychczas płacona przez województwo mazowieckie6 (teraz – niespełna 318 mln zł, a w wariantach I, II i III odpowiednio – 380 mln zł, 436 mln zł i 444 mln zł). Różnica wynosiłaby między 72 a 126 mln zł (i to w sytuacji, kiedy całość musiałaby być uiszczona przez mniejszą niż obecnie jednostkę terytorialną).

Z drugiej strony, część przekazywanych w ten sposób środków trafi do województwa mazowieckiego w postaci subwencji regionalnej. Posługując się danymi z roku 2014 (w oparciu o które zostały przeprowadzone symulacje finansowe), stwierdzamy, że Mazowsze (a w nowym układzie województwo stołeczne) jest jedynym płatnikiem janosikowego. W związku z tym przekazywane przez nie środki zostaną rozdysponowane między wszystkie pozostałe regiony, a tylko niewielka ich część trafi do województwa mazowieckiego.

W wariancie I do budżetu Mazowsza trafiłoby około 45,5 mln zł, czyli ponad dwukrotnie więcej niż obecnie7. W wariancie II ze względu na zmniejszenie „komina dochodowego” województwa stołecznego oraz na fakt, że nowe województwo mazowieckie byłoby znacznie mniejsze, kwota ta wyniosłaby 44,8 mln zł, zaś w wariancie III – 55,4 mln zł. Licząc w wartościach bezwzględnych, w każdym z rozpatrywanych wariantów, Mazowsze byłoby drugim co do wielkości beneficjentem tej subwencji (po Podkarpaciu otrzymującym – w zależności od wariantu – między 52,3 i 56,3 mln zł).

Podsumowanie wpływu ewentualnego podziału na wielkość dochodów samorządów zawiera rys. 4 – obejmuje on dochody „nieznaczone” (a więc z pominięciem różnego rodzaju dotacji celowych, w tym pochodzących ze źródeł Unii Europejskiej i subwencji oświatowej). Wszystkie wyliczenia przeprowadzone są w oparciu o dane z 2014 r. Jak widać w każdym z omawianych wariantów, dochody będą znacznie wyższe w województwie stołecznym, a wpływy z systemu wyrównawczego –

6 Także i w tym przypadku założono dalsze funkcjonowanie tego samego algorytmu. Oficjalnie ma on charakter tymczasowy i może (a nawet powinien) zostać w przyszłości zmieniony. Jednak teraz nie ma wiarygodnych informacji, jak ten nowy system mógłby wyglądać, a zatem przyjęcie innego założenia byłoby czystą spekulacją. 7 Subwencja regionalna w budżecie Mazowsza w 2014 r. to nieco ponad 22 mln zł. System, w którym samorządy najpierw płaciły janosikowe, a potem dostawały część przekazanych w ten sposób środków w formie subwencji równoważącej (lub regionalnej), był jednym z punktów krytyki obecnego systemu wyrównawczego.

pojawiające się w pozostałej po wydzieleniu stolicy części Mazowsza – tylko w niewielkim stopniu złagodzą tę różnicę.

Rys. 4. Wielkość dochodów „nieznaczonych” (w zł) w przeliczeniu na 1 mieszkańca (wyliczenia oparte na założeniu, że subwencja wyrównawcza będzie rozdzielana wg niezmienionego, obowiązującego dzisiaj, algorytmu)

Stołeczne Mazowsze Stołeczne Mazowsze Stołeczne MazowszeMazowsze dziś Wariant I Wariant II Wariant III

0

100

200

300

400

500

600

700

CIT i PIT Inne dochody własneSubwencja wyrównawcza Subwencja regionalna

Wpływ podziału Mazowsza na wykonywanie najważniejszych zadań samorządów wojewódzkich

Strategiczne planowanie rozwoju regionalnego

W założeniach reformy 1998/1999 jednym z najważniejszych celów powołania samorządów wojewódzkich było stworzenie podmiotów, które byłyby zdolne do prowadzenia polityki rozwojowej na poziomie regionalnym. Wyraźnie widać to w ustawie o samorządzie wojewódzkim (artykuły 11 i 12 wskazują obowiązek przygotowania i przyjęcia strategii rozwoju przez władze samorządowe). Warto przy tym zaznaczyć, że jest to jedyny szczebel samorządowy, któremu tworzenie strategii przypisano jako zadanie obowiązkowe na mocy ustawy. Wyjątkowość tej funkcji podkreśla też fakt, że inne zadania samorządów wojewódzkich ta ustawa wymienia lakonicznie i zbiorczo (art. 14).

Trudno zupełnie jednoznacznie określić, jakiego obszaru powinny dotyczyć strategie regionalne. Znane są opinie ekspertów twierdzących, że niektóre z dzisiejszych są zbyt małe i w związku z tym za słabe (przypomina się przy tym, że w początkowym wariancie reformy 1998 r. województw miało być 12). Rozważania na temat optymalnej wielkości i liczby województw w Polsce wykraczają jednak poza tematykę

niniejszego opracowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że polityka mająca sprzyjać harmonijnemu rozwojowi regionu (jakkolwiek byłby on wydzielony) wymaga synchronizacji działań podejmowanych w stosunku do głównej aglomeracji i do jego peryferyjnych części. W szczególności bardzo trudno wyobrazić sobie sensowną strategię rozwoju Mazowsza, ignorującą istnienie obszaru metropolitalnego Warszawy i powstającą oddzielnie w stosunku do strategii rozwoju Warszawy (czy też jakiegoś wąsko zdefiniowanego regionu stołecznego). Podział obecnego województwa oznaczałby zatem komplikację wykonywania tego kluczowego zadania samorządu wojewódzkiego. Oczywiście można sobie wyobrazić ścisłe współdziałanie obu samorządów (stołecznego i pozostałej części Mazowsza) w pracach nad równolegle opracowywanymi strategiami. Ale nie ulega wątpliwości, że byłoby to rozwiązanie znacznie bardziej skomplikowane i ułomne w stosunku do tworzenia jednej strategii obejmującej cały region.

To ogólne zastrzeżenie dotyczące (nie) celowości dzielenia polityki rozwojowej obecnie działającego województwa na odrębne polityki odnoszące się do stworzonych w wyniku podziału części regionu, dadzą się zastosować do niemal każdej z kluczowych dla województw polityk sektorowych, powiązanych z zadaniami, za które odpowiadają samorządy wojewódzkie.

Transport i łączność

Drogi wojewódzkie

Analizując kwestie podziału, warto zastanowić się, które z nowo powstałych województw i w jakim stopniu byłoby obciążone kosztami utrzymania dotychczasowej sieci dróg wojewódzkich. Województwo mazowieckie zarządza siecią 2820 km dróg. Ponieważ miasta na prawach powiatu odpowiadają za utrzymanie całości dróg przechodzących przez ich terytorium, wyodrębnienie województwa stołecznego w obecnych granicach administracyjnych Warszawy skutkowałby tym, że stolica nie miałaby żadnych nowych obowiązków w tej kwestii. Całe dotychczasowe koszty utrzymania i remontów dróg wojewódzkich ponosiłoby nowo powstałe województwo mazowieckie.

Racjonalne planowanie sieci drogowej jest znacznie łatwiejsze dla całego regionu niż oddzielnie dla poszczególnych jego części – regionu stołecznego i pozostałej części województwa.

W wariancie II województwu stołecznemu przypadłoby nieco ponad 40 proc., a w wariancie III – około 22 proc. długości dróg wojewódzkich. Jak w tych wariantach rozłożyłyby się koszty? Na podstawie danych za lata 2012–2014 można wyliczyć, że bieżący koszt rocznego utrzymania kilometra drogi wojewódzkiej w pobliżu Warszawy jest wyższy niż analogiczny koszt dla drogi przebiegającej w znacznej

odległości od stolicy8. Wpływa na to przede wszystkim wyższa intensywność użytkowania dróg w granicach aglomeracji, a także parametry techniczne poszczególnych odcinków. Średnio dla całych wyodrębnionych obszarów ewentualnych nowych województw, różnice te nie są jednak duże i sięgają do 15 proc.

Równocześnie jednak analiza danych za lata 2010–2014 wskazuje, że koszty remontów dróg wojewódzkich w większej odległości od Warszawy były (w przeliczeniu na 1 kilometr drogi) wyższe niż te przeprowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie stolicy. W rezultacie łączne koszty (bieżącego utrzymania i remontów) są zbliżone na terenie całego Mazowsza. Można więc przyjąć, że koszty utrzymania sieci drogowej ponoszone byłyby przez oba nowo powstałe województwa proporcjonalnie do długości dróg przypadających każdej z tych jednostek. Podsumowanie stosownych wyliczeń w tej kwestii zawiera tab. 4.

Tabela 4. Długość dróg wojewódzkich i koszty ich utrzymania po podziale województwa mazowieckiegoNazwa wariantu Nazwa obszaru Odsetek

długości dróg

Odsetek ponoszonych kosztów ogółem

Odsetek kosztów bieżącego utrzymania

Odsetek kosztów remontów i inwestycji

Wariant I – sama Warszawa

województwo stołeczne

0 0 0 0

reszta Mazowsza 100 100 100 100Wariant II – Warszawa + regiony NUTS–3

województwo stołeczne

40,8 40,4 43,8 39,1

reszta Mazowsza 59,2 59,6 56,2 60,9Wariant III – Warszawa + ZIT

województwo stołeczne

22,1 21,7 24,5 20,7

reszta Mazowsza 77,9 78,3 75,5 79,3

Biorąc pod uwagę zarządzanie drogami, trzeba też pamiętać o kosztach stałych. Koszty zarządu dróg to około 4 proc. całości kosztów ponoszonych na sieć drogową. Można oczekiwać, że po podziale koszty te ulegną pewnemu zwiększeniu ze względu na dublowanie się niektórych działań (np. po dwa zarządy zamiast jednego). Najostrożniej byłoby przyjąć, że koszty te rozłożą się na nowe jednostki samorządowe proporcjonalnie do długości sieci drogowej.

8 Wykorzystane obliczenia są przybliżonymi szacunkami wykonanymi na podstawie rzeczywistych kosztów ponoszonych w każdym z ośmiu okręgów drogowych. Zasięg okręgów nie pokrywa się jednak z założonymi w niniejszym raporcie granicami nowych województw. Dlatego też dla każdego okręgu odrębnie wykonano szacunki oparte na długości dróg przechodzących przez poszczególne gminy. Szacunki te oparte są na założeniu, że koszt każdego kilometra drogi w ramach danego okręgu drogowego jest identyczny. Założenie to jest oczywiście uproszczeniem. W rzeczywistości różnice między kosztami utrzymania drogi w pobliżu i w oddaleniu od Warszawy są więc zapewne nieco wyższe niż przyjęto w raporcie, ale zniekształcenie wynikające z przyjęcia upraszczającego założenia nie powinno wypaczać ogólnego obrazu wyników symulacji.

Regionalne przewozy kolejowe

Podział województwa może prowadzić do różnych wariantów organizacji przewozów kolejowych. Zdecydowaną większość regionalnych przewozów kolejowych na terenie województwa (a także utrzymująca kilka tras wychodzących poza terytorium Mazowsza) wykonuje samorządu wojewódzkiego – „Koleje Mazowieckie”. Jedna z opcji oznacza podział spółki na dwa odrębne podmioty, organizujące przewozy na terytorium nowo utworzonych regionów (i ewentualnie współpracujących ze sobą). Zmiana pociągnęłaby za sobą różnorodne negatywne konsekwencje:

1. koszty związane z reorganizacją,2. dublowanie się kosztów ogólnych związanych z funkcjonowaniem zarządu,

księgowości itp.,3. sieć połączeń – planowana i organizowana oddzielnie w województwie

stołecznym i nowo utworzonym województwie mazowieckim – mogłaby stać się znacznie mniej atrakcyjna, co prowadziłoby do spadku liczby pasażerów. Aby utrzymać zbliżoną do obecnej sieć, konieczne byłyby negocjacje i porozumienia między podmiotami zarządzającymi. Zmiany generowałyby większe straty niż ewentualnie zyski.

Można też rozważyć alternatywny scenariusz – spółka Koleje Mazowieckie przetrwałaby jako jeden podmiot, natomiast udziały w spółce zostałyby rozdzielone między oba nowe województwa. Także taka zmiana wymagałaby zabiegów reorganizacyjnych (pociągających za sobą pewne koszty), które jednak byłyby zapewne mniej skomplikowane niż w poprzednim wariancie. Łatwiej byłoby też utrzymać dotychczasowy sposób funkcjonowania spółki i obecną siatkę połączeń. Ale w obu przypadkach należy założyć, że każde z nowo powstałych województw dofinansowałoby koszty przejazdów na swoim terenie. Warto więc przyjrzeć się konsekwencjom finansowym takiego rozwiązania dla obu nowych samorządów.

Najbardziej rentowne i w najmniejszym stopniu deficytowe są przejazdy aglomeracyjne – pociągi dowożące pasażerów do Warszawy z okolicznych gmin. Liczba pasażerów jest tam największa, a co za tym idzie – najwyższe są też wpływy ze sprzedaży biletów. A większa częstotliwość kursowania pojazdów zmniejsza znaczenie kosztów stałych w całości kosztów utrzymania połączeń. Natomiast – przypadające po reorganizacji głównie nowemu województwu mazowieckiemu – połączenia na liniach bardziej odległych od stolicy, wymagają znacznie wyższego dofinansowania. Zatem województwo stołeczne zatrzymałoby znaczną część wpływów z biletów, natomiast na resztę Mazowsza spadłby ciężar dofinansowania najbardziej deficytowych odcinków przewozów kolejowych (szczegóły na podstawie danych Kolei Mazowieckich w tab. 59 i rys. 5).

9 Dane przedstawione w tab. 5 są wyliczeniami opartymi na szczegółowych danych odnoszących się do wielkości potoków pasażerskich, wpływów z biletów i kosztów funkcjonowania w 2014 r., zebranych dla poszczególnych odcinków linii kolejowych obsługiwanych przez spółkę. Trzeba jednak dodać, że obliczenia te obarczone są

W wariancie I nie jest jasne, na ile nowe województwo stołeczne zainteresowane byłoby w ogóle przejęciem finansowania części przejazdów prowadzonych obecnie przez Koleje Mazowieckie. Wydzielenie odcinków tras przebiegających w granicach Warszawy byłoby pomysłem dość egzotycznym. Nawet gdyby do tego jednak doszło, to konsekwencje finansowe dla województwa stołecznego byłyby ograniczone. Przejazdy te w niemal 90 proc. można sfinansować z wpływu ze sprzedaży biletów.

Jeszcze wyższy jest stopień samofinansowania przejazdów w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy. Wiele odcinków jest wręcz rentownych dla przewoźnika, a w całym wariancie III pozwoliłoby na niemal całkowite (99 proc.) pokrycie kosztów przejazdów przez wpływy ze sprzedaży biletów. Tymczasem przejazdy na terytorium pozostałej części Mazowsza wymagają dofinansowania w wysokości przekraczającej 60 proc. ponoszonych kosztów.

Tabela 5. Podział wpływów z biletów oraz kosztów funkcjonowania przejazdów kolejowych między nowo utworzone województwa (na podstawie danych za rok 2014*) w proc.

Nazwa wariantu

Udział w kosztach – stołeczne

Udział w kosztach – Mazowsze

Udział we wpływach ze sprzedaży biletów – stołeczne

Udział we wpływach ze sprzedaży biletów – Mazowsze

Średnia rentowność – stołeczne

Średnia rentowność – Mazowsze

Wariant I (sama Warszawa)

13,10 86,90 17,30 82,70 86,62 62,42

Wariant II (Warszawa + NUTS–3)

70,20 29,80 88,80 11,20 82,97 24,67

Wariant III (Warszawa + ZIT)

44,70 55,30 67,50 32,50 99,04 38,57

pewnym błędem. Dane Kolei Mazowieckich zakładają, że koszt pociągo-kilometra jest zbliżony na każdym z eksploatowanych odcinków. Rzeczywistość różni się od tego założenia. Na przykład na odcinkach obsługiwanych przez ekonomiczne szynobusy faktyczne koszty są niższe od tych łączących się z eksploatacją wielowagonowych pociągów. Nie są także identyczne koszty dostępu do torów. Zatem różnice w rzeczywistym niezbędnym dofinansowaniu odcinków oddalonych oraz tych w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy są zapewne niższe od tych wykazanych w tab. 5.

Rys. 5.

wariant I wariant II wariant III0

20406080

100

Udział w kosztach i we wpływach z regionalnych przewozów kolejowych –

województwo stołeczne

udział w kosztach udział we wpływach

wariant I wariant II wariant III0

20406080

100

Udział w kosztach i we wpływach z regionalnych przewozów kolejowych –województwo mazowieckie po podziale

udział w kosztach udział we wpływach

Z punktu widzenia nowo wydzielonego województwa mazowieckiego jeszcze gorzej wypadają konsekwencje finansowe wariantu II. W tym przypadku wpływy pokrywałyby tylko niespełna 1/4 kosztów przewozów na terenie województwa mazowieckiego, podczas gdy w województwie stołecznym potrzebne dofinansowanie wynosiłoby tylko kilkanaście procent ponoszonych kosztów.

W każdym z przypadków większość kosztów ponosiłoby nowo powstałe województwo mazowieckie, podczas gdy ponadproporcjonalnie wysoka część wpływów z biletów przypadłaby województwu stołecznemu. W wariancie I województwo mazowieckie musiałoby sfinansować niemal 95 proc. dotychczasowych dopłat do regionalnych przewozów kolejowych, a w wariantach II i III odpowiednio – 65 proc. i niemal 99 proc. dotychczas ponoszonych przez budżet wojewódzki dopłat.

Kultura

Samorząd województwa mazowieckiego finansuje obecnie funkcjonowanie 4 teatrów, 3 centrów kultury i sztuki, 18 muzeów, biblioteki wojewódzkiej i 2 innych instytucji kultury. Według planu na rok 2015 (po zmianach 23 grudnia 2015 r.) łączny koszt ich finansowania wynosił prawie 147 mln zł. W wymiarze finansowym największą z tych jednostek jest Warszawska Opera Kameralna (ponad 18 mln zł), a wśród innych największych jednostek znajdują się Teatr Polski w Warszawie, Biblioteka Publiczna m.st. Warszawy oraz Zespół Pieśni i Tańca „Mazowsze”.

Na wpływ podziału województwa na wykonywanie zadań w obszarze kultury można patrzeć dwojako:

1. przez pryzmat organizacyjny i zasięg finansowanych jednostek – znaczna część instytucji kultury ma w założeniu zasięg regionalny, a nie lokalny. Nawet te zlokalizowane w Warszawie powinny służyć mieszkańcom całego regionu, a nie tylko stolicy. Choć trzeba przyznać, że nie ma wiarygodnych i szczegółowych danych, na ile to założenie jest spełnione, a z literatury ekonomicznej znane jest pojęcie „dóbr stołecznych”10 (wiąże się z lepszym

10 Por. np.: Dascher, K., (2000) “Are politics and geography related?: Evidence from a cross-section of capital cities”, Public Choice 3/4, 373–392.

dostępem do niektórych dóbr publicznych w stolicy regionu i jego najbliższej okolicy). Prawdopodobnie większość korzystających z obiektów mieszczących się w Warszawie to mieszkańcy stolicy i położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie gmin. Można postawić pytanie: czy po podziale województwa należałoby stworzyć drugą bibliotekę wojewódzką (jedyna działająca dotychczas mieści się w Warszawie)? Czy jest uzasadnione zarządzanie poszczególnymi jednostkami (np. teatrem, operą) przez władze województwa stołecznego?

2. w kwestii skutków finansowych podziału województwa – warto zastanowić się, jaka część dotychczasowych kosztów będzie ponoszona przez nowo powstałe samorządy (przy założeniu, że odpowiedzialność za ich utrzymanie będzie przekazana zgodnie z lokalizacją dotychczas funkcjonujących instytucji kultury). Wśród 29 placówek – 13 mieści się w Warszawie, jedna w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy, a pozostałe w ośrodkach subregionalnych i powiatowych, które znalazłyby się poza nowym województwem stołecznym. Nieco inaczej wygląda rozkład wielkości finansowania. W I wariancie podziału na województwo stołeczne (przy założeniu utrzymania dotychczasowych strumieni finansowania) przypadłoby 59 proc. całości kosztów, a w wariantach II i III – 62 proc. Oznacza to, że nowe województwo mazowieckie ponosiłoby odpowiednio 41 proc. albo 38 proc. dotychczasowych kosztów finansowania zadań w obszarze kultury.

Służba zdrowia

Tak jak w przypadku innych funkcji istotną, ale trudną do jednoznacznego ujęcia w danych liczbowych, komplikacją wynikającą z podziału województwa byłoby utrudnienie realizacji jednolitej dla całego regionu strategii zarządzania służbą zdrowia.

Znaczna część obiektów (np. szpitali, liczby łóżek szpitalnych) służby zdrowia na Mazowszu mieści się w Warszawie, ale wiele spośród nich to szpitale kliniczne Uniwersytetu Medycznego lub inne, niebędące częścią zasobów zarządzanych przez samorząd województwa. Na terenie stolicy znajduje się zaledwie 1/4 łóżek szpitalnych placówek samorządowych, ale prawie drugie tyle – w bezpośrednim sąsiedztwie – w obiektach w gminach sąsiadujących z Warszawą.

Kto najczęściej korzysta z ich usług? Znacząca część pacjentów w placówkach wojewódzkich to mieszkańcy najbliższych okolic szpitala (tego samego miasta lub sąsiednich powiatów), a w warszawskich – duża część pacjentów pochodzi z innych części Mazowsza. Placówki te mają więc zasięg regionalny, a nie lokalny. Mieszkańcy innych województw to niewielki margines pacjentów (około 5,2 proc., większość z nich pochodzi zresztą z powiatów bezpośrednio sąsiadujących z

województwem mazowieckim11). Ale w szpitalach zlokalizowanych w Warszawie (Bródnowskim i Międzyleskim) znacznie mniej niż 2/3 pacjentów to mieszkańcy stolicy. Gdyby więc wydzielić województwo stołeczne w granicach administracyjnych Warszawy, ponad 1/3 pacjentów placówki prowadzonej przez województwo pochodziłaby spoza tego województwa. Także w wariancie III spoza województwa pochodziłby więcej niż co czwarty pacjent (dane w tab. 6).

Z kolei placówki zlokalizowane w innych głównych miastach wojewódzkich obsługują przede wszystkim pacjentów zamieszkałych w bezpośredniej bliskości szpitala. Przeciętnie 3/4 wszystkich pacjentów w tych placówkach to mieszkańcy miasta (odpowiednio: Ostrołęki, Płocka, Radomia i Siedlec) oraz powiatu okalającego. Udział ten jest najwyższy w szpitalu ostrołęckim (pacjenci z Ostrołęki i powiatu ostrołęckiego to aż 80 proc. wszystkich pacjentów), a najniższy w Siedlcach (około 66 proc.) i Ciechanowie (mieszkańcy powiatu ciechanowskiego to zaledwie 52 proc. pacjentów).

Z tego wynika, że podział województwa doprowadziłby do sytuacji, w której znaczna część pacjentów placówek wojewódzkich pochodziłaby z innego regionu niż ten, który jest ich organem prowadzącym. Trzeba dodać, że przytaczane powyżej dane pochodzą z placówek szpitalnych o charakterze ogólnym. Odsetek pacjentów z odległych miejsc zamieszkania jest zapewne jeszcze wyższy w niektórych szpitalach o charakterze ściśle specjalistycznym, chociaż analiza trzech placówek psychiatrycznych (Tworki, Warszawa Nowowiejska i Radom) oraz szpitala dziecięcego (Niekłańska w Warszawie) wskazuje, że proporcje te nie różnią się w znaczący sposób.

Tabela 6. Pochodzenie pacjentów w placówkach służby zdrowia prowadzonych przez województwo mazowieckie w proc.

Nazwa wariantu

Obszar Placówki warszawskie Placówki w innych miastach na prawach powiatu

Wariant I województwo stołeczne 57 1Wariant I Mazowsze 39 94Wariant I - w tym miasto i okalający powiat, w

którym mieści się placówka- 75

Wariant I inne województwa 5 5Wariant II województwo stołeczne 89 4Wariant II Mazowsze 6 91Wariant II - w tym miasto i okalający powiat, w

którym mieści się placówka- 75

Wariant II inne województwa 5 5Wariant III województwo stołeczne 74 1Wariant III Mazowsze 21 94Wariant III - w tym miasto i okalający powiat, w

którym mieści się placówka- 75

Wariant III inne województwa 5 5Uwaga: dane przybliżone w oparciu o liczbę pacjentów w 2015 r. w siedmiu największych placówkach mazowieckich: szpitalach Bródnowskim i Międzyleskim w Warszawie oraz w szpitalach wojewódzkich w Ciechanowie, Ostrołęce, Płocku, Radomiu i Siedlcach. W przypadku szpitala Bródnowskiego nie

11 Wśród analizowanych placówek udział ten jest zdecydowanie najwyższy w szpitalu w Siedlcach – przekracza tam 11 proc. (większość pozamazowieckich pacjentów pochodzi z pobliskich powiatów województw podlaskiego i lubelskiego).

dysponujemy informacjami o liczbie pacjentów spoza województwa mazowieckiego; liczba pacjentów spoza Mazowsza dla placówek warszawskich wyłącznie w oparciu o dane ze szpitala w Międzylesiu.

Rozbieżność między faktycznym zasięgiem przestrzennym świadczonych usług zdrowotnych i granicami administracyjnymi jednostki samorządowej, odpowiadającej za organizację służby zdrowia, nie jest może wielkim problemem przy dzisiejszym systemie finansowania służby zdrowia, ale jest utrudnieniem dla racjonalnego systemu zarządzania. Zwiększa opisywane w ekonomii zjawisko „gapowicza” (free-rider), które utrudnia racjonalne zarządzanie, a także zmniejsza demokratyczną legitymizację takiego systemu organizacji (ważne decyzje dotyczące organizacji placówek podejmują przecież władze – zarządy województw, radni sejmiku, którzy nie podlegają demokratycznej kontroli znaczącej części pacjentów).

Najłatwiej mierzalną, bezpośrednią konsekwencją podziału województwa byłyby skutki dla kosztów finansowania placówek służby zdrowia ponoszonych przez nowo powstałe samorządy.

Prawie połowa to miejsca w szpitalach, które w każdym z wariantów znalazłyby się w granicach nowego województwa mazowieckiego, po oddzieleniu województwa stołecznego (szczegółowe dane – tab. 7). Rozkład łóżek szpitalnych nie odbiega więc drastycznie od rozkładu liczby mieszkańców w obu nowo tworzonych regionach. Choć dysproporcje są nieco większe, gdy weźmiemy pod uwagę miejsca w placówkach specjalistycznych (np. jedyny szpital przeciwgruźliczy znajduje się w Otwocku, szpitale dziecięce w zdecydowanej większości – w Warszawie i bezpośrednich okolicach, a jedyna poza aglomeracją warszawską placówka leczenia psychiatrycznego – w Radomiu).

Większą część bieżących kosztów funkcjonowania placówek służby zdrowia pokrywają kontrakty finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Na samorządzie wojewódzkim spoczywają jednak obowiązki dotyczące organizacji sieci placówek, inwestycji, a także wynikające z obowiązków właścicielskich okresowe potrzeby dokapitalizowania placówek. Samorządowe wydatki bieżące na funkcjonowanie placówek służby zdrowia są minimalne i w ostatnich latach nieznacznie przekraczały 1 mln zł rocznie. Ale wydatki inwestycyjne na utrzymywane przez województwo placówki są zdecydowanie większe, w latach 2010–201512 wyniosły łącznie ponad 375 mln zł. Jeszcze wyższe były wydatki związane z podwyższaniem kapitału spółek samorządowych, przejmowaniem i spłatą zobowiązań. W tym samym czasie ich łączna wartość to niemal 1 mld zł.

Tabela 7. Rozmieszczenie łóżek szpitalnych w nowo tworzonych województwach w proc.

12 Dane za rok 2015 wg planu w wersji z grudnia 2015.

Nazwa wariantu

Rozmieszczenia łóżek szpitalnych – stołeczne

Rozmieszczenia łóżek szpitalnych – Mazowsze

Wydatki bieżące i inwestycyjne w utrzymywanych placówkach (2010–2015) – stołeczne

Wydatki bieżące i inwestycyjne w utrzymywanych placówkach (2010–2015) – Mazowsze

Łączne poniesione koszty, razem z dokapitalizowaniem przejęcia i spłatą zobowiązań (2010–2015) – stołeczne

Łączne poniesione koszty, razem z dokapitalizowaniem przejęcia i spłatą zobowiązań (2010–2015) – Mazowsze

Wariant I (sama Warszawa) 25,2 74,8 37,9 62,1 46,6 53,4Wariant II (Warszawa +

NUTS–3) 51,7 48,3 58,4 41,6 59,9 40,1Wariant III (Warszawa + ZIT) 49,8 50,2 55,7 44,3 58,8 41,2

Okazuje się, że koszty te (zwłaszcza w odniesieniu do inwestycji) w ponadproporcjonalnym stopniu ponoszone były wobec placówek zlokalizowanych w Warszawie (dane w tabeli 7). Gdyby więc założyć, że zróżnicowanie potrzeb w tej kwestii między placówkami jest stałe w dłuższych okresach i przyszłe wydatki będą ponoszone w podobnych proporcjach, w wariancie I i III ciężar ponoszenia kosztów placówek służby zdrowia spadłby w dużym stopniu na województwo stołeczne. W wariancie II rozkład kosztów nie odbiegałby znacząco od rozkładu mieszkańców dwóch nowo powołanych województw.

Administracja

Dokładne oszacowanie niezbędnych zmian wydatków na administrację jest bardzo trudne i musi być oparte na wielu, skomplikowanych do jednoznacznej weryfikacji, założeniach. Zazwyczaj przyjmuje się, że wydatki na administrację charakteryzują się korzyściami skali, tzn. w przeliczeniu na 1 mieszkańca są one niższe w większych jednostkach samorządowych13. Faktycznie – dane dotyczące wydatków bieżących na administrację ponoszonych przez polskie województwa w 2014 r. wskazują na wysoką ujemną korelację między liczbą mieszkańców i wielkością ponoszonych kosztów (korelacja wynosi -0,75 – por. także rys. 5). Wszystkie województwa mające mniej niż 2 mln mieszkańców, mają wyższe od przeciętnych koszty administracji (w przeliczeniu na jednego mieszkańca). Najniższe wydatki mają, należące do największych, województwa śląskie i wielkopolskie (mazowieckie zajmuje piąte miejsce w tym zestawieniu). Można wnioskować, że podział województw na dwie

13Choć założenie to bywa kwestionowane przez niektóre opracowania, por. np. Kachniarz, M. (2012) „Efektywność usług publicznych – teoria i praktyka“, Wrocław: Wydawnictwa Uniwersytetu Ekonomicznego.

mniejsze jednostki może prowadzić do zwiększenia łącznych kosztów funkcjonowania administracji. Dokładna skala wzrostu wydatków jest bardzo trudna do oszacowania. Możemy więc rozważyć dwa warianty:

1. w jednej z symulacji przyjmuję konserwatywne założenie o braku wpływu zmiany na wielkość środków niezbędnych do utrzymania administracji,

2. gdyby jednak przyjąć założenie, że po podziale województwa wielkość wydatków na administrację zmieni się zgodnie z linią trendu przedstawioną na rysunku 6, to w każdym z rozpatrywanych wariantów koszty wzrosną: w wariancie I o 11 proc., w II – o 15 proc., a III – o 19 proc. Trzeba przy tym podkreślić, że szacunek ten odnosi się do regularnych kosztów bieżących, pomija natomiast same, niebagatelne koszty reorganizacji związanej z reformą.

Rys. 6. Zależność wydatków bieżących na administrację od wielkości województwa (dane za rok 2014)

0 1 2 3 4 5 60.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

Uwaga: na osi poziomej – liczba mieszkańców województw (w milionach), na osi pionowej – wielkość wydatków (w zł na jednego mieszkańca).

Jednakże w jednym, niewielkim, fragmencie tych wydatków zmiany są łatwe do oszacowania. Nawet jeśli założymy, że większość kosztów administracyjnych pozostanie bez zmian, wzrosną wydatki na funkcjonowanie sejmiku wojewódzkiego. W 2014 r. wynosiły one około 1,9 mln zł. Można pokusić się o upraszczające założenie, że są one proporcjonalne do liczby radnych sejmiku, których jest obecnie 51. Po powstaniu nowego województwa stołecznego liczba radnych uległaby oczywiście zmianie. W wariancie I kształt sejmiku zależałby od dokładnych rozstrzygnięć ustrojowych zaproponowanych przez ustawodawcę. Być może obowiązki sejmiku dla Warszawy przejęłaby rada miasta. Sejmik funkcjonowałby tylko w województwie stworzonym z pozostałej części Mazowsza, a jego wielkość (zgodnie z obowiązującymi przepisami) zmniejszyłaby się z 51 do 42 radnych. W takim wariancie reforma mogłaby przynieść nawet pewne oszczędności, które można

oszacować na maksymalnie 330 tys. zł14. W wariancie II łączna liczba radnych sejmików zwiększyłaby się z 51 do 69, a wielkość wydatków na funkcjonowanie sejmików o około 670 tys. zł, zaś w wariancie II z 51 do 72, a wielkość wydatków o około 780 tys. zł. (tab. 8).

Tabela 8. Wpływ reformy na wielkość sejmików wojewódzkich i szacunek konsekwencji dla kosztów ich funkcjonowaniaNazwa wariantu

Liczba radnych w sejmiku – województwo stołeczne

Liczba radnych w sejmiku - Mazowsze

Zmiana liczby radnych w porównaniu z sytuacją obecną

Szacunek zmiany kosztu funkcjonowania sejmików (w tys. zł)

Wariant I - (*) 41 -11 - 330Wariant II 39 30 +18 + 670Wariant III 36 36 +18 + 780(*) – przy założeniu, że obowiązki sejmiku wojewódzkiego przejęłaby rada Warszawy

Trzeba jednak pamiętać, że wydatki na utrzymanie sejmiku to zaledwie około 2 proc. wydatków na administrację Mazowsza, czyli bardzo niewielka część kosztów. Ważniejszy jest wpływ reformy na pozostałe wydatki administracyjne (oszacowany powyżej w dwóch wariantach).

Obsługa długu publicznegoBardzo ważną kwestią do rozstrzygnięcia jest też podział długu zaciągniętego dotychczas przez samorząd. Jest to zagadnienie niebagatelne, bo województwo jest silnie zadłużone. Według danych na koniec roku 2014 łączna wielkość długu sięgała około 1,645 mld zł, co stanowiło niemal 66 proc. łącznych dochodów samorządu w tym samym roku. Wielkość spłat dokonanych w 2014 r. to ponad 63 mln zł. Z zestawienia tego wynika, że w kolejnych latach obciążenie obsługą długu musi wzrosnąć. W przeciwnym razie spłata obecnych zobowiązań zajęłaby ponad 25 lat, nawet nie biorąc pod uwagę narastających odsetek. Przyjmijmy jednak bardzo optymistyczne założenie, że w naszych symulacjach możemy posłużyć się wielkością obsługi długu na poziomie roku 2014.

W jaki sposób ten dług mógłby być podzielony między nowo powstałe po reformie jednostki samorządowe? Nasuwają się tutaj dwa rozwiązania:

proporcjonalnie do liczby ludności – w tym wariancie obowiązek spłaty zadłużenia byłby szczególnie uciążliwy dla biedniejszej z dwóch nowych jednostek, a więc dla Mazowsza pozbawionego części stołecznej,

proporcjonalnie do wielkości dochodów obu nowych województw – ta opcja wydaje się lepiej uwzględniać możliwości finansowe obu samorządów.

Możliwe jest jeszcze trzecie rozwiązanie – oparte na analizie celów, na które przeznaczone były zaciągane kredyty (najczęściej, choć nie zawsze, były to zadania inwestycyjne) i lokalizacji bezpośrednich beneficjentów realizowanych zadań dzięki 14 W rzeczywistość oszczędności te byłyby zapewne niższe, bo przejęcie nowych obowiązków przez radę Warszawy wiązałoby się jednak z dodatkowymi wydatkami (np. dotyczącymi posiedzeń komisji, przygotowywania materiałów dla radnych).

kredytom. Wydaje się jednak, że to rozwiązanie byłoby bardzo skomplikowane, a w dodatku prowadziłoby w sposób niemal nieunikniony do konfliktów i sporów interpretacyjnych. Wydaje się więc, że najlepszym rozwiązaniem byłby wariant opierający się na podziale długu proporcjonalnym do wielkości dochodów nowo powstałych województw.

Podsumowanie wpływu podziału na sytuację finansową województw

Bez względu na opisywany wariant, większość „nieznaczonych” dochodów samorządowych trafi do województwa stołecznego, zaś większą część koniecznych kosztów ponosić będzie pozbawione stolicy, biedniejsze województwo mazowieckie. Przyjrzyjmy się najpierw kosztom, jakie trzeba ponieść, chcąc utrzymać finansowanie usług i placówek samorządowych na dotychczasowym poziomie. Zestawienie takie zawiera rys. 7. Wyliczenia odnoszące się do większości sektorów zostały już przedstawione. Jeśli zaś chodzi o wydatki pozostałe, przyjęto upraszczające założenie, że będą one proporcjonalne do liczby mieszkańców województwa.

Z przedstawionego na rysunku podsumowania wynika, że w każdym wariancie mierzona w przeliczeniu na głowę mieszkańca wielkość potrzeb wydatkowych, wiążących się z wykonywaniem zadań wojewódzkich, będzie w regionie stołecznym niższa niż przeciętnie na terenie całego Mazowsza w dzisiejszych jego granicach. Odwrotnie w przypadku regionu utworzonego z bardziej peryferyjnych części Mazowsza – potrzeby wydatkowe (w przeliczeniu na mieszkańca) będą w tym przypadku wyższe od dotychczasowych. W największym stopniu decydują o tym koszty związane z sektorem transportowym – utrzymanie dróg wojewódzkich oraz regionalnych przewozów kolejowych.

Rys. 7. Wielkość wydatków w przeliczeniu na 1 mieszkańca (przy zachowaniu dzisiejszego standardu usług)

stoł

eczn

e

Maz

owsz

e

stoł

eczn

e

Maz

owsz

e

stoł

eczn

e

Maz

owsz

e

Mazowsze dziś Wariant I Wariant II Wariant III

0

50

100

150

200

250

300

350

400

kolej drogi kultura zdrowieadministracja inne spłata długu

Ale z rozważań niniejszego raportu pamiętamy też, że równocześnie większość dochodów podatkowych przypadnie województwu stołecznemu, a system wyrównawczy tylko w pewnym stopniu zniweluje tę zależność. Jak więc wyglądać będzie zestawienie oczekiwanych dochodów z potrzebami wydatkowymi? Dla kolejnych rozpatrywanych wariantów pokazują to rysunki 8–10.

Rys. 8. Dochody i wydatki na głowę mieszkańca – wariant pierwszy (Warszawa w granicach administracyjnych)

Rys. 9. Dochody i wydatki na głowę mieszkańca – wariant drugi (Warszawa wraz z okalającymi regionami NUTS–3)

Rys. 10. Dochody i wydatki na głowę mieszkańca – wariant trzeci (Warszawa wraz z gminami ZIT)

Jak widać z zestawienia sporządzonego według zastosowanej w tym opracowaniu metody (nieuwzględniającej dochodów „znaczonych” ani odpowiadających im wydatków) wynika, że bilans dochodów i wydatków w 2014 r. wykazywał niewielki deficyt. Wzięło się to przede wszystkim z konieczności zapłacenia składki na subwencję regionalną (tzw. podatku janosikowego). Nie jest to sytuacja zdrowa dla finansów samorządowych, ale w krótkim czy nawet średnim okresie jest ona możliwa do zaakceptowania, dzięki różnego rodzaju środkom pomocowym i instrumentom dłużnym.

Podział na dwa województwa zmienia tę sytuację w taki sposób, że w każdym z wariantów w województwie stołecznym pojawia się nadwyżka dochodów nad niezbędnymi wydatkami, zaś w pozostałej części Mazowsza ujemne saldo zdecydowanie się pogłębia. Efekt ten zaznacza się stosunkowo najsłabiej (co nie

znaczy, że nie ma go wcale) w wariancie I. W tym przypadku nowe województwo mazowieckie obejmuje tereny podmiejskie aglomeracji warszawskiej, generujące stosunkowo wysokie dochody. Obsługuje też regionalne przewozy kolejowe w ramach aglomeracji, odznaczające się wysoką rentownością. Choć wariant ten ma inne poważne wady wiążące się z rozbiciem zintegrowanej funkcjonalnie aglomeracji miejskiej między dwie samorządowe jednostki wojewódzkie. Efekt nadwyżki dochodów stołecznych i deficytu pozostałej części Mazowsza najbardziej wyraźnie zaznacza się w wariancie III.

Podsumowanie i wnioski

Analiza wykazuje jednoznacznie, że podział Mazowsza na dwa odrębne województwa niósłby za sobą wiele negatywnych konsekwencji dla wykonywania statutowych zadań samorządu wojewódzkiego. Utrudniłby koordynację polityki regionalnej w odniesieniu do całego obszaru. Ten negatywny wpływ odnosiłby się tak do ogólnej strategii rozwoju (trudno sobie wyobrazić korzyści wynikające z odrębnego tworzenia strategii rozwoju regionu stołecznego i oddzielnie strategii dla „zewnętrznej” części Mazowsza, pozbawionego Warszawy), jak i dla polityk sektorowych (np. transportowej, rozwoju służby zdrowia dotyczącej rynku pracy). W wariancie, w którym wydzielone województwo stołeczne składałoby się tylko z Warszawy w swoich granicach administracyjnych, rozwiązanie takie byłoby dodatkowym utrudnieniem dla spójnego zarządzania i koordynacji wykonywania usług publicznych na terenie całej aglomeracji. Podział zwiększyłby też niedopasowanie faktycznych zasięgów usług do granic administracyjnych jednostek odpowiadających za ich wykonywanie, przyczyniając się do intensyfikacji znanego z ekonomii zjawiska „gapowicza” (free-rider effect).

Jednym z motywów podnoszonych przez zwolenników podziału jest chęć wspomożenia możliwości rozwojowych peryferyjnych części województwa, dużo słabiej rozwiniętych od okolic Warszawy. Ale analiza finansów samorządowych sugeruje, że skutek reformy mógłby być odwrotny do zamierzonego. W każdym z rozpatrywanych wariantów zdecydowana większość dochodów podatkowych pozostałaby w regionie stołecznym. W zależności od rozpatrywanego wariantu dochody województwa stołecznego byłyby w przeliczeniu na głowę mieszkańca od 2 do nawet 5 razy wyższe od dochodów „zewnętrznego” województwa mazowieckiego. Znacznie wyższe „janosikowe” płacone przez region stołeczny spłaszczyłoby nieco tę różnicę, ale nawet biorąc pod uwagę cały system wyrównawczy – dochody regionu stołecznego byłyby 1,5–3 razy wyższe od reszty Mazowsza.

Zmiana nie byłaby obojętna też dla budżetu państwa. Zgodnie z obowiązującą ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, budżet państwa musiałby „wysupłać” (w zależności od rozpatrywanego wariantu) od 60 do ponad 130 mln zł rocznie na subwencję wyrównawczą dla nowo powstałego województwa mazowieckiego (Mazowsze w swoim obecnym kształcie nie otrzymuje subwencji wyrównawczej).

Równocześnie znaczna część potrzeb wydatkowych pozostałaby po stronie „zewnętrznego Mazowsza”. Różnica w wielkości niezbędnych wydatków widoczna jest przede wszystkim w odniesieniu do transportu. W samej Warszawie dodatkowe koszty utrzymania dróg związane z nadaniem jej statusu województwa nie pojawiłyby się w ogóle (już w tej chwili miasta na prawach powiatu odpowiadają za utrzymanie całości dróg przebiegających przez ich terytorium). Ale w każdym wariancie podziału

zdecydowana większość sieci dróg wojewódzkich znalazłaby się poza regionem stołecznym. Wprawdzie koszt bieżącego utrzymania drogi oddalonej od Warszawy jest nieco niższy niż drogi w granicach aglomeracji, ale różnice te nie rekompensują dysproporcji w długości sieci wymagającej obsługi. W dodatku potrzeby remontowo-inwestycyjne bardzo często odnoszą się szczególnie do oddalonych od stolicy odcinków dróg.

Jeśli chodzi o regionalne przewozy kolejowe, to koszty ich utrzymania dla regionu stołecznego byłyby minimalne. Wynika to z faktu, że koszty przejazdów w granicach aglomeracji nieomal w całości pokrywają wpływy z biletów. Natomiast, bardzo ważne z przyczyn społecznych i ekonomicznych, odcinki połączeń w odległych od Warszawy częściach Mazowsza, wymagają bardzo znacznego dofinansowania (na niektórych odcinkach przekraczającego 90 proc. ponoszonych kosztów).

Zestawiając wyniki analiz dochodów i wydatków zauważamy, że w każdym z rozpatrywanych wariantów region stołeczny byłby w stanie zbilansować swój budżet, ale w regionie „zewnętrznym” chęć utrzymania dotychczasowego standardu usług prowadziłaby do poważnego deficytu budżetowego. Warto dodać, że kalkulacje w niniejszym raporcie pomijają sam koszt reorganizacji (organizacji nowego urzędu, nowych wyborów, podziału lub zmian statusu spółek samorządowych, takich jak Koleje Mazowieckie). Faktyczne negatywne konsekwencje finansowe, przynajmniej w krótkim czasie, byłyby więc jeszcze wyższe.

Wielu zwolenników podziału województwa podkreśla przede wszystkim potencjalnie pozytywne skutki dla wykorzystania funduszy unijnych. Błędne wydaje się traktowanie tego kryterium jako wiodącego w dyskusjach o podziale administracyjnym kraju. Najważniejsze powinny być skutki dla wykonywania statutowych zadań tworzonych jednostek terytorialno-administracyjnych. Ale nawet koncentracja na kryterium funduszy budzi wątpliwości co do celowości dyskutowanej reformy. Po pierwsze, mowa o wpływie niepewnym i oddalonym w czasie. Nowy podział mógłby mieć znaczenie dla rozdziału środków na lata 2021–2027. Ale biorąc pod uwagę bieżącą dynamikę zjawisk wewnątrz Unii Europejskiej, trudno w tej chwili przesądzać, jaki będzie kształt przyszłej polityki spójności, jaka będzie wielkość i kryteria podziałów funduszy regionalnych za kilka lat. Trudno podejmować ważne decyzje w oparciu o tak niepewne przesłanki. Zmiana zasad gospodarowania funduszami w bieżącej perspektywie byłaby natomiast bardzo trudna i ryzykowna. Wymagałaby renegocjacji Regionalnego Programu Operacyjnego (o ile nie jeszcze innych, ogólniejszych dokumentów strategicznych). W najlepszym przypadku zajęłoby to kilka–kilkanaście miesięcy, których mogłoby potem zabraknąć na realizację konkretnych projektów. Co więcej – nie mogłoby to doprowadzić do zwiększonej alokacji środków na lata 2014–2020 dla Polski, a zatem zwiększenie środków dostępnych dla Mazowsza musiałoby się odbyć kosztem innych polskich regionów. Znacznie prostszym, alternatywnym rozwiązaniem, byłby podział wyłącznie statystyczny – na dwie jednostki NUTS–2. Chociaż i taka zmiana

wiązałaby się z kilkoma źródłami ryzyka, omówionymi pokrótce w niniejszym raporcie.

Podział terytorialny kraju nie jest oczywiście rzeczą, która nigdy nie może się zmienić. Warto rozmawiać o kształcie terytorialnym polskich województw, w tym także Mazowsza. Można dyskutować, czy obecne granice regionu są optymalne, czy niektóre bardzo odległe od stolicy powiaty powinny być rzeczywiście jego częścią. Pod względem liczby mieszkańców Mazowsze należy do jednego z większych w Europie regionów NUTS–2 (choć można znaleźć większe we Francji, Włoszech czy Hiszpanii). Jego kształt terytorialny nie musi być więc czymś danym raz na zawsze. Ale ważną cechą dobrego podziału terytorialnego kraju jest jego stabilność. Zmiany powinny być jednak podejmowane wyjątkowo rozważnie, po głębokiej i wszechstronnej dyskusji i planowane raczej w perspektywie kilkuletniej, a nie decyzji ad hoc, zwłaszcza wdrażanych w trakcie trwania kadencji władz samorządowych. W przypadku obecnego podziału wojewódzkiego, a w szczególności kształtu terytorialnego Mazowsza, nie widać w tej chwili wystarczających, racjonalnych przesłanek, by podejmować jakiekolwiek radykalne zmiany. Nie wyklucza to rzecz jasna pojawienia się takich przekonujących argumentów w przyszłości. Ale trzeba by w tym celu podjąć poważną, kilkuletnią dyskusję, a nie decydować się na szybkie, nie do końca przemyślane decyzje o skutkach trudnych do odwrócenia.