Teorie organizacyjne i społeczne polityki...

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

1

TEORIE ORGANIZACYJNE I SPOŁECZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ

Spis treści

WYJAŚNIENIA ORGANIZACYJNE .......................................................................................................... 1

Nowe zarządzanie publiczne ...................................................................................................................... 1

Od hierarchii przez rynki do sieci .............................................................................................................. 4

Wielosektorowość polityki społecznej (mixed economy of welfare) ......................................................... 6

Od rządzenia (governance) do rządomyślności (governmentality) ........................................................... 6

Neotayloryzm i makdonaldyzacja .............................................................................................................. 7

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia organizacyjne ............................................................................ 8

WYJAŚNIENIA SPOŁECZNE ..................................................................................................................... 9

Sumienie socjalne i humanitaryzm .......................................................................................................... 10

Wpływ wojny totalnej na wartości .......................................................................................................... 10

Altruizm ................................................................................................................................................... 11

Zmiany w systemach wartości ................................................................................................................. 11

Demoralizacja społeczeństwa .................................................................................................................. 12

Społeczeństwo obfitości i konsumpcjonizm ............................................................................................ 12

Społeczeństwo ryzyka .............................................................................................................................. 13

Postmodernizm ........................................................................................................................................ 13

Poststrukturalizm, czyli Michel Foucault o polityce społecznej ............................................................. 14

Zmiany makro .......................................................................................................................................... 15

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia społeczne ................................................................................ 16

Zakończenie ................................................................................................................................................. 17

Schematy do wykładu o teoriach organizacyjnych i społecznych polityki społecznej ............................... 18

Pytania i zadania .......................................................................................................................................... 27

WYJAŚNIENIA ORGANIZACYJNE

Polityka społeczna to m.in. liczne organizacje, którym przypisano kompetencje w zakresie rozwiązywania

problemów społecznych. Teoria organizacji i zarządzania w latach 1990. w coraz większym stopniu zaczyna

obejmować zagadnienia wcześniej zarezerwowane głównie dla teorii administracji publicznej i

charakterystyczne dla sektora publicznego, gdzie dotąd lokowano główne podmioty polityki społecznej

(publiczne szkoły, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej,

jednostki systemu ubezpieczeń społecznych itd.). Wyjaśnienia organizacyjne powstania i zmian polityki

społecznej nawiązują do reform sektora publicznego, które miały również istotny wpływ na tę jego część,

która tradycyjnie zaliczana jest do zakresu polityki społecznej.

Nowe zarządzanie publiczne

Klasyczne instytucje publiczne, które ukształtowały się w XVIII i XIX w. mają charakter biurokratyczny

(nie mylić z „biurokracją” z zabarwieniem pejoratywnym), co w sensie weberowskim (idealny typ

organizacji biurokratycznej M. Webera) oznacza m.in.:

1. rekrutacja na stanowiska urzędnicze odbywa się na zasadzie odpowiednich kwalifikacji, stąd istotne

staje się kształcenie w tym zakresie (obecnie m.in. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej,

administracja jako kierunek studiów wyższych);

2. ani stanowiska pracy, ani ich wyposażenie czy uzyskiwane w wyniku ich istnienia dochody (np.

podatki) nie należą do tych, którzy tam pracują (urzędują);

3. wyraźnie określone zasady wyznaczają kompetencje poszczególnych urzędników oraz hierarchię

władzy w urzędzie;

4. praca w urzędach publicznych ma charakter służby (np. ustawa o służbie cywilnej z 1998 i z 2006);

5. urzędnicy mają stałe pensje niezależne od wydajności, zatrudniani są oni na długie okresy i mają

wiele przywilejów (np. ich zatrudnienie jest dodatkowo chronione, co oznacza, że trudniej ich

zwolnić);

6. kariera zawodowa w urzędach rozłożona jest na wiele lat i ma ściśle określony przebieg.


2

Taka struktura ma zapewniać m.in. egzekwowanie prawa, bezstronne i równe traktowanie obywateli.

Instytucje czy organizacje takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jego filie, urzędy pracy, ośrodki

pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej czy publiczne szkoły zatrudniają profesjonalistów

od udzielania usług i świadczeń, i są zorganizowane na podobnych zasadach, chociaż ich pracowników nie

zalicza się do korpusu służby cywilnej (czasem są to pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie

ustawy o pracownikach samorządowych, np. pracownicy socjalni, a czasem ich zawody są regulowane w

inny sposób, np. ustawa Karta Nauczyciela, ustawa o zawodzie lekarza). Niezależnie od różnic w tym

względzie nowe zarządzanie publiczne miało przynieść wiele zmian w działaniu rządu i instytucji

publicznych, co ma wpływ również na to, jak zorganizowana jest praca mniej lub bardziej typowych służb

społecznych:

„Przedsiębiorcze rządy wspierają konkurencję między dostarczycielami usług. Upodmiotawiają

obywateli poprzez przeniesienie kontroli z biurokracji na wspólnotę lokalną. Mierzą działania

swoich jednostek, koncentrując się nie tylko na nakładach, ale uwzględniając również wyniki.

Koncentrują się na celach, na swojej misji, a nie na przepisach i regulacjach. Traktują obywateli

nie jak petentów, ale jak klientów i oferują im wybór między szkołami, programami

szkoleniowymi, usługami mieszkaniowymi. Nie uruchamiają działań wyłącznie wtedy, gdy

problemy się już pojawiły, ale aktywnie im zapobiegają. Wkładają energię w zarabianie

pieniędzy, a nie tylko w ich wydawanie. Decentralizują władzę i wprowadzają partycypacyjne

metody zarządzania. Preferują mechanizmy rynkowe nad mechanizm biurokratyczne.

Koncentrują się nie tylko na dostarczaniu usług publicznych, ale na aktywizacji wszystkich

sektorów – publicznego, komercyjnego i społecznego – do działania na rzecz rozwiązywania

problemów społeczności”.

Cytat pochodzi z książki D. Osborne’a i T. Gaeblera „Rządzić inaczej”. Był to jeden z manifestów nowego

zarządzania publicznego wydany u nas w 1994 już po dwóch latach od amerykańskiej premiery (książka

niedawno została w Polsce wznowiona). Zastosowanie pojęcia przedsiębiorczości do rządu to wyraźne

przekroczenie granicy między tym, co dotąd wyraźnie rozdzielano – między sferą publiczną i sferą

rynkową. J. Hausner (jeden z polskich orędowników takiego podejścia, m.in. jako redaktor naczelny

Zarządzania Publicznego) przedstawił różnice między modelem idealnej biurokracji a modelem zarządzania

publicznego w sposób bardziej systematyczny („Wymiary życia społecznego”, s.438, tabela z moimi

zmianami)

Kryterium porównawcze Idealna biurokracja Idealne zarządzanie

publiczne

Styl kierowania Biurokratyczny –

administrowanie

Menedżerski – zarządzanie

Struktury organizacyjne Hierarchiczne, sztywne Zdywersyfikowane,

elastyczne

Ukierunkowanie działań Do wewnątrz i na procedury Na zewnątrz i na potrzeby

Kontrola Wewnętrzna Zewnętrzna

Horyzont podejmowania

działań

Krótkookresowy Długookresowy

Cel podejmowania działań Utrwalanie porządku Wywoływanie zmian

Zasada rządzenia Imperatywna Interaktywna

Współdziałanie z

organizacjami z innych

sektorów

Separacja Partnerstwo

Organizacja państwa Dominacja układów

monocentrycznych i

resortowych

Dominacja układów

samorządowych i

autonomicznych

Nurt nowego zarządzani publicznego przedstawia się też czasem jako nowy menedżeryzm. Za Sh. Gewritz,

która analizowała przemiany w edukacji, pokażę na czym polega różnica między „welfaryzmem” (klasyczna


3

polityka społeczna) a nowym menedżeryzmem (na marginesie: dodanie przymiotnika „nowy” współcześnie

od razu kojarzy się pozytywnie).

Welfaryzm Nowy menedżeryzm

Etos służby publicznej Etos zorientowany na klienta

Decyzje mają być zgodne ze „standardami

profesjonalnymi” i wartościami takimi, jak

słuszność, opieka, sprawiedliwość społeczna

Decyzje są postrzegane instrumentalnie i

głównie kierują się efektywnością,

stosunkiem skuteczności do kosztów i

poszukiwaniem konkurencyjności

Nacisk na stosunki zbiorowe z zatrudnionymi

poprzez związki zawodowe

Nacisk na relacje indywidualne przy

marginalizacji związków zawodowych i

stosowaniu technik nowego zarządzania,

np. TQM, HRM

Nastawienie konsultacyjne Nastawienie autorytarne, „macho”

Racjonalność krytyczna wobec celów i

ograniczeń narzucanych z zewnątrz

Racjonalność techniczna, cele i

ograniczenia uznane za dane, koncentracja

na doborze środków

Współpraca Konkurencja

Managerowie socjalizowani są w dziedzinie i

wartościach danej profesji społecznej

Managerowie socjalizowani są ogólnie w

ramach dziedziny i wartości zarządzania

O ile w ujęciu J. Hausnera nowe zarządzanie publiczne wydaje się być pozbawione jakichkolwiek źle

kojarzących się cech, to już nowym menedżeryzm scharakteryzowany przez Gewritz ma przynajmniej jedną

własność tego rodzaju, a mianowicie nastawienie autorytarne. Obie koncepcje są ze sobą sprzeczne w tym

względzie, nowe zarządzeni publiczne ma być interaktywne, a klasyczna biurokracja imperatywna.

Z kolei B. Guy Peters pisał o czterech głównych nurtach reform sektora publicznego, w zależności

od tego, na co kładziono w nich główny nacisk (książka „The Future of Governing”, czyli „przyszłość

rządzenia”), reformy akcentujące znaczenie:

mechanizmów rynkowych (zastąpienie tradycyjnego rządzenia - tam, gdzie tylko można -

mechanizmem rynkowym);

obywatelskiego uczestnictwa i demokracji (większy udział obywateli w rządzeniu, nie tylko

poprzez demokratyzację systemu politycznego, mniej widoczne w krajach postkomunistycznych);

zwiększania elastyczności i szybkości dostosowania się do zmiany warunków gospodarczych i

społecznych (sztywność organizacji biurokratycznej i schematyczność jej działania to główne

zarzuty, ale ich celem była przewidywalność);

deregulacji rządzenia, czyli zmniejszania liczby i/lub szczegółowości przepisów, regulacji i

procedur, zastępowanie tradycyjnych form regulacji różnymi formami samoregulacji (np. kodeksy

etyczne, karty praw klientów, akredytacja).

Z kolei Charles T. Goodsell wyróżnił w dłuższej perspektywie czasowej trzy rodzaje podejść do

reformowania administracji publicznej: 1) nastawione na konsolidację i kontrolę, 2) nastawione na cięcie

wydatków, zmniejszanie zatrudnienia i zlecanie zadań publicznych innym sektorom, 3) model biznesowy

(tworzenie rynków, zachowania przedsiębiorcze, pomiar wyników, koncentrowanie na potrzebach

klientów).

W cytacie z „Rządzić inaczej”, w tabeli J. Hausnera i w podsumowaniach Petersa i Goodsella

znajdujemy wiele idei, które zostały zastosowane do klasycznych obszarów polityki społecznej, na czym

koncentruje się Gewritz, np. wprowadzanie mechanizmów konkurencji do publicznego sektora usług

zdrowotnych nazwano w UK „rewolucją w polityce społecznej”. Liczne i zróżnicowane strategie

obejmują więc m.in.:

prywatyzację (np. sprzedaż firmom prywatnym państwowych i samorządowych podmiotów

zajmujących się dostarczaniem pewnych usług o charakterze bardziej społecznym);

rynki wewnętrzne (quasi-markets, czyli oddzielenie funkcji dysponenta środków publicznych od

funkcji dostarczania usług społecznych oraz zasada kontraktowania, np. na podstawie mniej lub

bardziej konkurencyjnych przetargów);


4

kontraktowanie usług publicznych i społecznych (tzn. władza publiczna płaci za usługi dla

obywateli, których dostarczają inne sektory na podstawie umów czy kontraktów z niezależnymi

podmiotami);

tworzenie częściowo niezależnych od rządu instytucji publicznych (np. wiele funduszy celowych

w Polsce ma taki charakter, chociażby FUS, PFRON);

nowe formy regulacji (np. samoregulacja, kodeksy etyczne, akredytacja, certyfikacja,

standaryzacja, czego przejawem są m.in. normy ISO, czyli International Organization for

Standarization, przyjmowane również w sektorze publicznym);

zarządzanie z uwzględnieniem wyników (performance management, mniejsze znaczenie ma

przestrzeganie procedur, a większe realizacja głównych celów i misji, charakterystyczne bardziej dla

sektora prywatnego niż publicznego).

Jedna z prób podsumowania kierunków tych zmian:

1. Od równego traktowania wszystkich obywateli do zróżnicowanego i zindywidualizowanego

traktowania różnych klientów.

2. Od powszechnych świadczeń i usług (dla wszystkich z określonej kategorii) do adresowanych i

selektywnych (tylko dla potrzebujących, czyli ubogich, którzy nie mogą zapewnić sobie usług na

rynku).

3. Od publicznego dostarczania usług i świadczeń do dywersyfikacji dostawców.

4. Od braku wyboru w zakresie usług i świadczeń do wyboru analogicznego do rynkowego.

5. Od lokalnej autonomii do centralizacji, czemu towarzyszyć ma kierunek przeciwny – większa

autonomia lokalna w zakresie zarządzania i finansów.

6. Od finansowania bez uwzględniania wyników i wysiłku do finansowania opartego na wskaźnikach

osiągnięć.

W nowej polityce społecznej rola sektora publicznego jest mniejsza niż kiedyś, wzrasta znaczenie

pozarządowego sektora non-profit i for-profit (co razem nazywa się wielosektorowością). Ten ostatni w

wielu polskich ujęciach definicyjnych polityki społecznej w ogóle nie był brany pod uwagę jako jej

podmiot, co wynika zapewne z opóźnienia w dostosowaniu koncepcji teoretycznych do zmieniającej się pod

wpływem reform rzeczywistości.

Od hierarchii przez rynki do sieci

Trzy tytułowe słowa tego punktu wyrażać mają różne sposoby koordynowania (organizowania) ludzkiej

działalności w społeczeństwie. Trend zmian ma następujący kierunek od hierarchii poprzez rynki do

sieci. Klasyczne instytucje polityki społecznej opierały się w dużej mierze na zasadach administracji

biurokratycznej (patrz wyżej) i na profesjonalizmie. Stąd określenie biurokratyczny profesjonalizm, który

należy uznać za zaawansowaną fazę hierarchicznego sposobu organizowania życia społeczeństwa. Ongiś

miało to symbolizować postęp w stosunku do przedklasycznych czasów polityki społecznej

(nieprofesjonalna, rozproszona i nieskoordynowana dobroczynność), a potem stało się przedmiotem krytyki.

Profesjonaliści bezpośrednio dostarczają usług obywatelom. Mają oni wiedzę i umiejętności, które

pozwalają im kontrolować wiele aspektów związanych z udzielaniem usług (w szczególności tych, które

charakteryzują się asymetrią informacji). W związku z tym mają też dużą autonomię w sprawach, którymi

się zajmują oraz władzę nad klientami, których mają obsługiwać (przykładem takiego profesjonalisty jest

lekarz, nauczyciel, pracownik socjalny). Profesje, czyli różne rodzaje profesjonalistów razem z ideologią,

wiedzą, umiejętnościami i regulacjami zawodowymi, odgrywały coraz większą rolę w polityce społecznej.

Proces ten nazywa się profesjonalizacją, a najlepszym jej przykładem jest przyspieszona profesjonalizacja

zawodu pracownika socjalnego w Polsce w latach 1990. (ustawa o takim zawodzie nie przeszła przez proces

legislacyjny przy końcu Sejmu IV kadencji i nadal jest tylko projektem) narzucona odgórnie przez ustawę

(jako zawód pracownik socjalny pojawia się oficjalnie w Polsce w latach 1960.). Profesjonalizacja pracy

socjalnej w USA zaczęła się w pierwszej połowie XX. wieku. Profesje czasem uważa się za pomieszanie

porządku z czasów przed nastaniem fordyzmu, czyli epoki masowej produkcji (rzemiosło jako pierwowzór

profesji) z racjonalną administracją o charakterze biurokratycznym (patrz dalej). H. L. Wilensky łączył

rosnące znaczenie organizacji biurokratycznych oraz profesjonalnej specjalizacji z industrializacją.

Biurokratyczny profesjonalizm krytykowany jest za sztywność, nieskuteczność,

nieefektywność, biurokratyzm (w sensie pejoratywnym), niską jakość usług, brak wyboru, wysokie


5

koszty itp. Nieufność władz do politykospołecznych profesjonalistów zaczęła się wraz ze wskazywaniem,

że generują oni nadmierne koszty i dlatego trzeba ograniczać ich władzę, a kontrolę nad instytucjami

powierzyć należy menedżerom (tzn. są to też profesjonaliści, ale od zarządzania, a nie od udzielania usług).

Przykładem są tu zachowania lekarzy, które generują koszty dla systemu opieki zdrowotnej, szczególnie

wtedy, gdy ich wynagrodzenia zależą od liczby udzielonych usług (fee for service). Ideologia kryjąca się za

takim podejściem to właśnie wyżej scharakteryzowany menedżeryzm.

Inny aspekt krytyki profesji politykospołecznych wiąże się z podkreślaniem paternalistycznego

charakteru relacji między profesjonalistą i klientem, co szczególnie daje o sobie znać, gdy klientami są

osoby chore, niepełnosprawne, dzieci, osoby starsze, imigranci z biednych krajów itp., czyli podatne na

różne nadużycia ze względu na swoją słabszą pozycję. Paternalizm, polegający na działaniu na rzecz

czyjegoś dobra bez uwzględniania tego kogoś woli, w niektórych z tych relacji jest czymś naturalnym, ale

przewaga profesjonalisty prowadzi czasem do nadużyć (np. lekarze traktujący ludzi jakby byli zbiorem

organów, psychoterapeuci wykorzystujący seksualnie niepełnosprawnych umysłowo pacjentów, pracownicy

socjalni dyscyplinujący ubogich, wychowawcy znęcający się nad wychowankami itp.). Innymi słowy,

opiece i pieczy towarzyszy też kontrola i władza z pozytywnymi i negatywnymi tego ubocznymi

konsekwencjami.

Ruchy społeczne na rzecz praw osób niepełnosprawnych, a także pacjentów czy dzieci w dużej

mierze przyczyniły się do odczarowania jednoznacznie pozytywnego wizerunku profesji związanych ze

sprawowaniem opieki i udzielaniem pomocy oraz do podważenia ich dominującej pozycji w stosunku do

grup, którym mają służyć (przyczyniły się też do tego media nagłaśniając przypadki skrajnych nadużyć).

Stosunki społeczne w polityce społecznej często podporządkowywały dobro klientów interesom

profesjonalistów, punkt widzenia klientów nie był uwzględniany, nie słuchano tego, co mają do powiedzenia

i czego pragną. O wszystkim decydował z założenia dobry i nieomylny profesjonalista, a kwestionowanie

jego decyzji prowadziło do odrzucenia i represji. W takich relacjach wyraźnie widać upośledzenie

obywatelstwa tych, którzy zdani są na politykospołeczny system biurokratycznego profesjonalizmu

(można to nazwać „despotyzmem socjalnym”). Krytyka tego rodzaju prowadzi z jednej strony do wzrostu

kontroli nad zachowaniami samych profesjonalistów i osłabianiem ich władzy (np. wprowadzenie

mechanizmów konkurencji, zwiększanie roli menedżerów spoza profesji społecznych), a z drugiej – do

różnych form wzmacniania pozycji klientów instytucji polityki społecznej (np. coraz większe możliwości

odwoływania się od decyzji w zakresie pomocy społecznej, instytucja rzecznika praw pacjentów, karty

praw).

Doprowadziło to do reform w kierunku:

1. upodabniania sektora publicznego do sektora rynkowego (nacisk na efektywność, obniżanie

kosztów, orientacja na klienta, wskaźniki wydajności);

2. zmniejszania i decentralizacji sektora publicznego (kontrakty, zlecanie usług, rynki wewnętrzne).

W wyniku tego klienci polityki społecznej mają mieć większy wybór, a przy tym nie traktuje się ich już jak

petentów i podopiecznych, ale jak klientów i użytkowników (obywateli, którzy mają pełnię praw, podmioty

a nie przedmioty). Odzwierciedla to przechodzenie organizowania polityki społecznej od zasad

hierarchicznych do rynkowych.

Urynkowienie polityki społecznej spotkało się jednak również z krytyką. Wiele projektów

prywatyzacyjnych nie spełniło pokładanych w nich nadziei co do większej efektywności i niższych kosztów

(np. z większą liczbą stosunków kontraktowych wiążą się tzw. koszty transakcyjne, wynikające z

konieczności nadzoru nad wykonywaniem umów, a poza tym sterowanie zdecentralizowanym i

wielosektorowym środowiskiem organizacyjnym, gdzie występują grupy o różnych interesach jest bardzo

trudne). Dodatkowe problemy pojawiały się wraz ze wzrostem nierówności i fragmentaryzacją usług, co

ogranicza ich dostępność. W wyniku tego mamy kolejny ruch w kierunku od rynków do sieci i partnerstw,

co ma rozwiązać problemy z koordynacją urynkowionej czy wielosektorowej polityki społecznej.

Powell i Hewitt podają tu tylko jeden przykład, a mianowicie zastępowanie w przypadku niektórych usług

(lokalna ochrona zdrowia) kontraktów krótkoterminowych długoterminowymi. Idea partnerstw, w których

mogą brać udział władze publiczne, urzędy, pół-publiczne instytucje, firmy prywatne i organizacje

pozarządowe została wykorzystana w Polsce przy kontraktowaniu rozmaitych innowacji w dziedzinie

wspierania zatrudnienia grup o mniejszych szansach na rynku pracy w ramach Inicjatywy Wspólnotowej


6

EQUAL. Podobne idee w dziedzinie polityki rozwojowej na szczeblu lokalnym propaguje UNDP, a w

odniesieniu do decentralizacji służb zatrudnienia OECD.

Interesującym tematem w tej dziedzinie jest partnerstwo publiczno-prywatne, które ma m.in.

zaangażować środki prywatne w inwestycje o charakterze publicznym. W przypadku partnerstwa

publiczno-społecznego środki przepływają raczej od państwa do trzeciego sektora, czyli organizacji

pozarządowych non-profit, które dostarczają usług socjalnych. Razem prowadzi to do idei partnerstwa

publiczno-prywatno-społecznego, czyli wielosektorowej polityki społecznej koordynowanej sieciowo przez

władzę publiczną.

Wielosektorowość polityki społecznej (mixed economy of welfare)

W koncepcjach tego rodzaju wskazuje się na zmiany polegające na przechodzeniu od dominacji sektora

publicznego do politykospołecznego pluralizmu, co polega na zmniejszeniu roli państwa w bezpośrednim

produkowaniu i dostarczaniu świadczeń (sektor publiczny) i zwiększeniu roli sektorów niepublicznych.

Prywatyzacja może oznaczać wiele różnych zjawisk, jeżeli oddzielimy od siebie sprawy wytwarzania,

finansowania i regulowania. Przykładowo, prywatyzacja nie musi się wiązać jedynie z transferem środków

publicznych do prywatnych firm czy wprowadzeniem lub powiększaniem opłat za usługi publiczne, a

jedynie ze zmianą podmiotu, który ich dostarcza. Tak się często dzieje w przypadku organizacji

pozarządowych, które działają w sferze społecznej, wynajmowanych przez państwo (samorząd) do

świadczenia usług społecznych (chociaż niektórzy twierdzą, że prawdziwy trzeci sektor nie oddaje się na

usługi władzy, ponieważ kontakty z władzą biurokratyzują i wiążą ręce społecznikom). Wzrost znaczenia

trzeciego sektora w polityce społecznej jest bardzo wyraźny, zarówno lewicowi, jak i prawicowi politycy

i ideolodzy wspierają ten kierunek zmian. Przypomina on nieco powrót do tego, co było przed

zwiększeniem roli państwa w polityce społecznej. W XIX wieku szybko rozwijały się różne formy

ubezpieczeń wzajemnych oraz różnorodna świecka działalność dobroczynna. Ubezpieczenia wzajemne

straciły na znaczeniu po wprowadzeniu ubezpieczeń społecznych (które niekiedy opierały się na

instytucjach ubezpieczeń wzajemnych, co wiązało się z ich upaństwowieniem), a dobroczynność przestała

się liczyć w wyniku m.in. profesjonalizacji służb społecznych. Mowa w tym kontekście o odradzaniu się

społeczeństwa socjalnego lub opiekuńczego (welfare society), tzn. przeniesienie pewnych zadań w

zakresie spraw społecznych na organizacje pozarządowe, których aktywność utożsamia się ze

społeczeństwem obywatelskim (stad też obywatelska polityka społeczna w tytule książki M. Grewińskiego i

S. Kamińskiego).

Poza trzecim sektorem mowa również o powrocie sektora nieformalnego, czyli pomocy rodziny,

przyjaciół i sąsiedzkiej. Ma to być odpowiedź na zjawisko erozji osobistej odpowiedzialności za sprawy

swoje i swoich bliskich oraz wspólnoty lokalnej, która ma być spowodowana rozbudową instytucji

politykospołecznych wyręczających tradycyjne wspólnoty w tych sprawach (jest to jeden z nurtów krytyki

biurokratycznego profesjonalizmu, patrz następny rodzaj wyjaśnień). Wygląda to znowu na powrót do

„starych dobrych czasów” sprzed XX. wieku włącznie z odtworzeniem tradycyjnego podziału ról według

płci, ponieważ to kobiety pełnią najczęściej rolę opiekunek, gdy nie ma innych instytucji opiekuńczych lub

są niedostępne.

Od rządzenia (governance) do rządomyślności (governmentality)

Temat rządzenia, dotąd charakterystyczny dla myślenia o państwie i jego centralnie usytuowanym rządzie,

zostaje sproblematyzowany m.in. w odniesieniu do zagadnień globalnych, lokalnych i korporacyjnych

(global governance, local governance, corporate governance). W dwóch pierwszych przypadkach ma to

związek ze zmianami, o których wspominałem już na poprzednim wykładzie – państwo tracić ma znaczenie

ze względu na proces globalizacji władzy (przeniesienie władzy w kierunku organizacji

ponadnarodowych), jak i ze względu na proces decentralizacji władzy (podział władzy między państwo a

różne częściowo niezależne od państwa organizacje powołane do określonych zadań). Władza państwa

narodowego podlega więc procesowi rozpraszania, co stwarza wiele problemów, na które odpowiedzią ma

być właśnie governance, czyli rządzenie mimo braku jednego wyraźnego ośrodka władzy lub w

warunkach, gdy władza jest podzielona między różne podmioty. Jest już kilka propozycji polskiego

oddania tego słowa: „współzarządzanie”, „koordynacja działań zbiorowych” lub po prostu „rządzenie”

(Zarządzanie Publiczne nr 2/07, s. 5).


7

Temat ten dość wyraźnie kontrastuje i po części zastępuje dyskusje o nowym zarządzaniu

publicznym. Tematyka menedżeryzmu, kontraktów i rynków wypierana jest przez takie zagadnienia,

jak zaufanie, dyplomacja, sieci, partnerstwo, zróżnicowanie. Przykładowo, sieci zastępują zarówno

biurokracje, jak i rynki w dostarczaniu usług publicznych, a zasadniczym mechanizmem koordynacji

jest zaufanie. Wiele też mówi się i pisze w związku z tym o kapitale społecznym, którego wysoki poziom

ułatwia współpracę w zróżnicowanym i złożonym środowisku organizacyjnym. Z drugiej strony brak

zaufania nie wyklucza istnienia społeczeństwa: „relacje oparte na zaufaniu z pewnością nie są jedyną, ani

tez dominującą drogą do osiągania współdziałania” (Cook i in. Cooperation without Trust, s. 197).

Sporo już wiadomo o różnych ograniczeniach hierarchicznych i rynkowych sposobów koordynacji i

organizacji, mniej o problemach związanych z sieciami w tych dziedzinach. Niekiedy nowa wizja rządzenia

na poziomie narodowym opiera się na idei rządu jako „sterującej sieci”, wtedy jednak można

zakwestionować niezależność sieci rządzenia od państwa i władzy państwowej. Sieci postrzega się więc

raczej przez pryzmat partnerstwa, a nie hierarchicznych stosunków władzy.

Zmiany w zakresie problematyki rządzenia przewidział już w latach 1970. słynny filozof francuski

Michel Foucault. Od czasu powstania kapitalizmu władza polityczna musi uwzględniać problem

samoograniczenia się ze względu na umożliwienie działania instytucji rynkowych. Dylemat władzy polega

na tym, jak zachować porządek społeczny przy ograniczeniach dotyczących metod i zakresu

sprawowania kontroli nad społeczeństwem. Rozwiązaniem są bardziej subtelne procesy, instrumenty i

środki nadzoru i kontroli. Bardziej subtelne niż publiczne egzekucje za pomocą rozrywania końmi (książka

M. Foucaulta „Nadzorować i karać” zaczyna się od przytoczenia sugestywnego opisu tego rodzaju

praktyki). Rządzenie zaczyna mieć charakter racjonalny i opierać się na racjonalnych zasadach, które

wywodzone są z rozumu, a nie z praw boskich czy naturalnych. Jedną z innowacji rządzenia w dobie

leseferystycznego kapitalizmu (tzn. kapitalizm z niewielką rolą państwa w XIX wieku) jest wpajanie

samokontroli i samodyscypliny, dostosowane do indywidualnych potrzeb i możliwości, które ma dać

jednostce pewną władzę nad jej życiem, czyli upodmiotowić ją. Razem daje to wolność do podejmowania

ryzyka i samodyscyplinę w osiąganiu własnych celów życiowych, które zostały określone przez

ekspertów.

Różne wątki z dzieła Foucaulta podejmowano, aby wyjaśnić zmiany w polityce społecznej. Najpierw

rozbudowywano centralistycznie pojmowany rząd (faza biurokratyczno-profesjonalna), potem przyszedł

czas na rządzenie z rozproszoną władzą (governance), które zastępuje „rządomyślność” w latach 1990.,

czego przykładem ma być narzucanie rozmaitych procedur samodyscyplinujących również na

organizacje pozarządowe. Przejawem tego w Polsce są wymogi, które muszą spełnić organizacje tego

rodzaju, aby dostać status organizacji pożytku publicznego, czy warunki związane z korzystaniem ze

środków unijnych. Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie poprzez ich przyjęcie i praktykowanie

wykazuje, że jest dobrym partnerem dla państwa. Nie jest to zbyt zgodne z koncepcją Foucaulta, który

uważał, że „rządomyślność” to nowa i wszechogarniająca technika sprawowania władzy rozwijająca

się już od XVII wieku, niezależnie od tego, z jakimi konkretnymi rządami mamy do czynienia.

Neotayloryzm i makdonaldyzacja

Frederick Taylor już się pojawił przy okazji fordyzmu i postfordyzmu, a tutaj uzyskuje samodzielną pozycję

jako, że jest to jeden z klasyków nurtu nazywanego naukowym zarządzaniem. Za pomocą metod

naukowych chciano uczynić proces pracy jak najbardziej skutecznym i efektywnym, np. poprzez podział

złożonych czynności na mniejsze składniki i ułożenie ich w całość, w której czas i energia nie byłyby nawet

w najmniejszym stopniu marnowane. Kontrola kosztów i decentralizacja, nacisk na cele i wyniki oraz

bodźce do większej wydajności w ramach menedżerskich sposobów zarządzania sferą polityki

społecznej mają być przejawami neotayloryzmu, czyli powrotem do praktyk naukowego zarządzania

w nowych warunkach. Nowe wątki w ramach tego kierunku zmian to akcentowanie znaczenia

mechanizmów rynkowych, podwyższania jakości, zaspokajania zróżnicowanych i zindywidualizowanych

pragnień klientów. Neotayloryzm w takim wydaniu trochę przypomina nowe zarządzanie publiczne z jego

przedsiębiorczym rządem, a także makdonaldyzajcę.

Termin „makdonaldyzacja” spopularyzował socjolog amerykański George Ritzer, który kontynuuje

w tym względzie refleksję Maxa Webera na temat racjonalizacji społeczeństw zachodnich. Ritzer opisywał

za jego pomocą zmiany w organizacji pracy i obsłudze klientów w dobie globalizacji gospodarki, których


8

najlepszym przykładem ma być właśnie firma McDonald. Cztery zasadnicze cechy działania tej i podobnych

im firm:

1. efektywność - dobieranie jak najlepszych środków do osiągnięcia celów, czyli koncentrowanie

wysiłku na wzroście efektywności;

2. kalkulowalność (calculability) - kwantyfikowanie, czyli sprowadzanie do liczb i wskaźników

różnych aspektów działania i produktu;

3. przewidywalność - standaryzacja, czyli takie same właściwości działania i produktu w różnych

miejscach i czasie, co oznacza, że wszędzie na świecie McDonald jest taki sam;

4. kontrola i manipulacja, czyli zastępowanie technologii ludzkich (człowiek jest podmiotem,

pozwalają one na swobodę i inwencję stosującym, np. proste narzędzia, niewielka szczegółowość

procedur, niski poziom automatyzacji) przez technologie nieludzkie (człowiek jest przedmiotem,

ograniczają one swobodę i inwencję stosujących, np. taśma montażowa, bardzo szczegółowe

procedury, wysoki poziom automatyzacji uproszczonych czynności, brak w związku z tym

konieczności posiadania specjalnych kwalifikacji, czyli możliwość obywania się bez przynajmniej

części profesjonalistów).

Nietrudno zauważyć, że cechy te przypominają nieco fordyzm i tayloryzm, z czego wynika, że

makdonaldyzacja to kierunek zmian nieco sprzeczny z postfordyzmem, chociaż nie wykluczał on

taylorowskich metod zarządzania. Ritzer widział przejawy makdonaldyzacji również w przypadku takich

instytucji jak opieka zdrowotna - „leczenie taśmowe”, i szkolnictwo - „przerób studentów”, a można się

zastanawiać również nad „przerobem klientów” w innych instytucjach politykospołecznych, co prowadzi do

hipotezy, że postępująca racjonalizacja doby współczesnej obejmuje również i ten obszar. W ten sposób

można wyjaśniać nacisk m.in. na efektywność, obniżanie kosztów, standaryzację usług, kontrolę ich jakości

oraz wskaźniki ilościowe przy ocenie wyników pracy profesji społecznych.

Powell i Hewitt napisali w podsumowaniu po zestawieniu zmian w brytyjskiej polityce społecznej z teoriami

organizacyjnymi:

„Najważniejszą zmianą organizacyjną wydaje się być urynkowienie usług publicznych... Nie

należy tego wyolbrzymiać, gdyż urynkowienie przejawia się w różny sposób i ma różny charakter w

różnych sektorach [polityki społecznej]. Pojawienie się rynków wewnętrznych i kontraktów jest

jednak najbardziej rozpowszechnioną zmianą. Państwowa natura polityki społecznej została

nieco osłabiona przez większy udział trzeciego sektora. Wyraźne granice między sektorem

publicznym i prywatnym, które stanowiły cechę wyróżniającą klasyczną politykę społeczną

rozmyły się... Zmieniający się krajobraz organizacyjny pełen jest sprzecznych aspektów... Ogólny

trend wyraźnie odbiega od bezpośredniego dostarczania usług przez państwo poprzez duże,

biurokratyczne, monolityczne i centralnie sterowane hierarchie, są jednak pewne oznaki

zwiększania centralnej kontroli... Podział na dwie fazy w rozwoju polityki społecznej jest w tej

perspektywie bardziej użyteczny, gdyż o ile wyraźnie widać podział między klasyczną i

zrestrukturyzowaną polityką społeczną, podobieństwa między tą ostatnią a fazą nowoczesną

przeważają nad różnicami”.

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia organizacyjne

W PRL mieliśmy do czynienia z charakterystyczną również dla Zachodu dominacją podmiotów

państwowych (hierarchii) w udzielaniu świadczeń społecznych, ale oczywiście na o wiele większą skalę

(istotną rolę odgrywały socjalne funkcje przedsiębiorstw państwowych). Epizod likwidacji ZUS i

przekazania zarządzania ubezpieczeniami społecznymi podporządkowanym PZPR związkom zawodowym z

drugiej połowy lat 1950. zakończył się dość szybko, bo już w roku 1960. Jedną z oznak profesjonalizacji

służb społecznych w tym czasie było zarządzenie Ministra Oświaty wprowadzające zawód pracownika

socjalnego do klasyfikacji zawodów i specjalności w 1966 roku. Od 1989 r. mamy do czynienia z kilkoma

kierunkami reform:

Usamorządowienie, czyli przekazywanie własności i innych kompetencji władzom

samorządowym, ale również samorządom zawodowym (np. najwcześniej dotyczyło to pomocy

społecznej, potem przedszkoli i szkół, publicznych zakładów opieki zdrowotnej, urzędów pracy),

wiązało się to z powołaniem do życia na nowo samorządu terytorialnego oraz reformą organizacji


9

terytorialnej państwa. Usamorządowienie jest formą decentralizacji władzy, ale jest nią również

przekazywanie różnych kompetencji władzy publicznej organizacjom mniej lub bardziej

niezależnym od administracji (quasi-publicznym), np. Radzie Polityki Pieniężnej, Narodowemu

Funduszowi Zdrowia, Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych, Państwowemu Funduszowi

Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych itd. Są to najczęściej fundusze celowe lub komisje

nadzorujące lub regulujące daną sferę czy obszar gospodarki.

Uspołecznienie w Polsce miało miejsce najszybciej w sektorze edukacji, ale rola organizacji

społecznych zwiększała się z czasem głównie w pomocy społecznej (tu jednak również w PRL

ważną rolę odgrywał m.in. Polski Komitet Pomocy Społecznej), np. większość zadań związanych z

pomocą dla bezdomnych wykonuje właśnie trzeci sektor za pieniądze publiczne.

Prywatyzacja, coraz więcej usług społecznych dostarczać mogą podmioty rynkowe, np. firmy

szkoleniowe dla bezrobotnych, firmy zajmujące się usługami opiekuńczymi i prowadzące domy dla

osób starszych, firmy prowadzące przedszkola, prywatne szkoły, niepubliczne zakłady opieki

zdrowotnej itd. Dotyczyło to również prywatyzacji infrastruktury socjalnej, którą posiadały

państwowe zakłady pracy w PRL, np. obiekty wypoczynku zbiorowego zostały sprywatyzowane.

Wewnętrzne rynki w największym stopniu wprowadzono do systemu opieki zdrowotnej w 1999

roku razem z kontraktami na świadczenie usług, lekarzem pierwszego kontaktu, ideą „pieniądze idą

za pacjentem” i ubezpieczeniem zdrowotnym najpierw w kasach chorych, a potem w NFZ.

Wycofano się jednak z możliwości ubezpieczenia zdrowotnego w prywatnych firmach (mamy więc

nadal monopol na poziomie finansowania świadczeń lub płatnika). Reforma emerytalna wprowadziła

prywatne firmy do zarządzania i inwestowania częścią składek na ubezpieczenie emerytalne (II

filar), które mają ze sobą konkurować, monopol pozostał już tylko na poziomie zbierania i

przekazywania składek (ZUS). Idea „pieniądze idą za uczniem” jest też obecna w sektorze

edukacyjnym, na co wskazuje sposób obliczania subwencji oświatowej, poza tym ze środków

publicznych finansowane są w części szkoły niepubliczne o uprawnieniach publicznych, a przez

kilka lat rodzice wysyłający swoje dzieci do szkół społecznych lub prywatnych byli do tego

zachęcani ulgą podatkową.

Jak wyjaśnić te zmiany? Krytyka PRL, była również krytyką dominacji państwa nad społeczeństwem i

gospodarką, stąd taki a nie inny kształt transformacji ustrojowej. Państwo niezależnie od ustroju było

głównym podmiotem polityki społecznej, tak można wyjaśnić opóźnione reformy organizacji polityki

społecznej z roku 1999. Niektóre z nich związane były z reformami ustrojowymi, np. przywrócenie

samorządu terytorialnego, wprowadzenie dodatkowego szczebla tego samorządu. Inne wynikały z

naśladowania rozwiązań w innych krajach (wpływ idei wewnętrznego rynku w ochronie zdrowia z UK) lub

przyjmowania propozycji organizacji międzynarodowych (propozycja trójfilarowego systemu emerytalnego

proponowana przez Bank Światowy).

WYJAŚNIENIA SPOŁECZNE

Wbrew oczekiwaniom, Powell i Hewitt nie koncentrują tu uwagi na szeroko rozumianych zmianach

społecznych (związanych m.in. z zatrudnieniem, wypoczynkiem, rodziną, zdrowiem, nierównościami i

podziałami społecznymi, kulturą, dewiacjami, mediami), które mogłyby wyjaśniać zmiany w polityce

społecznej, np. zmiany te uznawane są za nowe problemy społeczne, albo za źródła takich problemów, co

wymaga dostosowania polityki społecznej. W tradycji IPS (i nie tylko) szczególnie podkreśla się znaczenie

zmian o charakterze demograficznym, np. wydłużanie życia, zmiany struktury wiekowej populacji, wyże i

niże demograficzne, migracje wewnętrzne i zewnętrzne. Trzeba jednak pamiętać o tym, że równie dobrze

zmiany demograficzne można wyjaśniać za pomocą czynników instytucjonalnych, np. wydłużanie życia

może być silnie związane z programami zdrowia publicznego (m.in. zapobieganie nadmiernemu

zanieczyszczeniu środowiska), mniej lub bardziej powszechnym dostępem do służby zdrowia, a także

upowszechnieniem takich wynalazków jak mydło, lodówka itp. Powell i Hewitt koncentrują jednak uwagę

głównie na zmianach wartości, odsyłając czytelników do innych książek, w których omawia się

współczesne społeczeństwo brytyjskie i zachodzące w nim procesy zmian (patrz jednak dalej: zmiany

makro). W polskim kontekście taką książką jest niewątpliwie wydana względnie niedawno pod red.

Mirosławy Marody „Wymiary życia społecznego. Polska na przełomie XX i XXI wieku”, gdzie omawiano

m.in. takie tematy, jak zmiany demograficzne, zmiany w strukturze społecznej, w edukacji, rynek pracy,


10

bezrobocie, wieś, poziom życia, przestępczość, zachowania wyborcze, rodzina, przekształcenia moralności,

młodzież, religijność. Wszystkie te procesy mogą mieć wielokierunkowy wpływ na politykę społeczną.

Sumienie socjalne i humanitaryzm

Polityka społeczna w tym ujęciu wyjaśniana jest jako przejaw wartości humanitarnych i miłości

bliźniego, a ogólniej - moralnych przekonań dotyczących obowiązków społeczeństwa wobec jego

potrzebujących i niesamodzielnych członków. Rozbudowa polityki społecznej była spowodowana

upowszechnianiem się przekonań tego rodzaju oraz wzrostem wiedzy o potrzebach i potrzebujących (media

nagłaśniające przypadki skrajnej biedy, badania naukowe nad ubóstwem). Zmiany te są nieodwracalne, a

współczesny poziom i zakres świadczeń i usług w porównaniu z przeszłością jest najbardziej rozwinięty.

Przekonania i poglądy na to, jakie są obowiązki społeczeństwa (państwa) w sprawach społecznych

mają więc dominującą rolę w kształtowaniu polityki społecznej, która uznawana jest za siłę

jednoznacznie pozytywną i dobroczynną dla tych, którzy z niej korzystają. Innymi słowy,

społeczeństwo wyposażone jest w coś w rodzaju sumienia, a jego wyrzuty w razie niedoli potrzebujących i

niesamodzielnych, co chętnie nagłaśniają media, skłaniają je do działania poprzez instytucje takie jak

państwo. Powell i Hewitt pisali, że „intelektualny autorytet takiego ‘moralnego’ podejścia szybko słabł w

ciągu ostatnich 25 lat”. Nie należy jednak z tego wyciągać wniosku, że moralne przekonania ludzi na temat

obowiązków społeczeństwa czy państwa nie mają żadnego wpływu na politykę społeczną. Ogniwem

pośrednim są politycy, którzy chcą zdobywać popularność, głosząc poglądy zgodne z poglądami większości.

Ponadto samo sumienie socjalne bez wiary w państwo i jego zdolność do rozwiązywania problemów

społecznych nie dałoby impulsu do powstania klasycznej polityki społecznej, czyli państwa opiekuńczego.

Osłabienie tej wiary w USA i w UK w latach 1980. było już bardzo silne, chociaż sumienie socjalne musiało

wtedy mocno dokuczać, ponieważ wzrastało bezrobocie, które jeszcze pod koniec lat 1960. uznawano za

problem rozwiązany raz na zawsze.

Wpływ wojny totalnej na wartości

Nieco podobny styl myślenia prezentują prace Richarda Titmussa o wpływie II Wojny Światowej na

politykę społeczną w UK – czynnikiem pośredniczącym były właśnie wartości. Wojna pozwoliła na

zbliżenie różnych klas społecznych m.in. przy okazji ewakuacji czy wspólnego przebywania w bunkrach

przeciwlotniczych, dostrzeżono więc ubogich i ich problemy, a poza tym okazało się, że wiele instytucji

polityki społecznej (np. szpitali wiejskich) było słabo wyposażonych i wymagało dofinansowania. Wojna

ukazała też ludziom wspólnotę losu i znaczenie pomocy wzajemnej, co sprzyjało poczuciu wspólnoty

narodowej, solidarności społecznej, a to generowało wyobrażenia o egalitarnie nastawionej polityce

społecznej. Powell i Hewitt przytaczają podobne opinie dotyczące znaczenia I Wojny Światowej i refleksje

George’a Orwella na temat wojny domowej w Hiszpanii. Szczególne znaczenie ma charakter jaki przybrała

wojna w czasach XX. wieku, nie były to już tylko zmagania żołnierzy, ludność cywilna ponosiła ogromne

ofiary, a zmasowane naloty niszczyły zarówno domy biedaków, jak i bogaczy. Znaczenie wojny

podsumował Orwell w taki sposób:

„Wojna jest jednym z najsilniej oddziałujących czynników zmiany. Przyspiesza wszystkie procesy,

wymazuje mniej znaczące różnice, odkrywa rzeczywistość taką, jaką ona jest. Przede wszystkim

ukazuje jednostce, że nie jest ona już tylko i wyłącznie jednostką”.

Inna charakterystyczna opinia z nawiązaniem do pojęcia kapitału społecznego:

„Wojna pomogła stworzyć kapitał społeczny, do którego odwoływały się rządy powojenne przez

pokolenie”.

Wojna może wyjaśnia część impulsów związanych z powojenną polityką społeczną (również w kontekście

globalnym, ponieważ wojna była „światowa”, np. rola praw człowieka związanych z wolnością od głodu i

nędzy), a trzeba tu wziąć pod uwagę także jej szerzej rozumiane społeczne konsekwencje, np. większa

liczba sierot i rodzin niepełnych oraz inwalidów wojennych, zniszczenia wojenne itp. Wszystkie te żyjące

ofiary wojny z pewnością nie były same winne swojemu losowi, a poza tym duża część z nich byli to

weterani, czyli jedna z klasycznych grup, co do której nie ma zwykle wątpliwości socjalnych. Im dalej

jednak od wojny, tym mniejsze znaczenie dla wyjaśnienia zmian polityki społecznej ma odwoływanie się do

jej skutków w różnych obszarach rzeczywistości społecznej. Biorąc pod uwagę hipotezę o zależności zmian

instytucjonalnych od ich rozwoju w przeszłości (path dependency), silny bodziec z nawet odległej


11

przeszłości mógł wprowadzić politykę społeczną na nową ścieżkę, z której dość trudno potem zboczyć, czy

ew. wejść na inną ścieżkę (patrz hipoteza o inercji instytucjonalnej polityki społecznej z poprzedniego

wykładu).

Altruizm

Ten rodzaj wyjaśniania również pochodzi od Titmussa z późniejszego okresu jego twórczości. W książce

„The Gift Relationship” (czyli z grubsza „Relacja daru” z podtytułem: „od ludzkiej krwi do polityki

społecznej”) głównym argumentem było to, że znakomita większość dawców krwi w UK robiła to

społecznie i ze względu na poczucie obowiązku wobec innych członków społeczeństwa. Dawcy wyjaśniali

swoje zachowania odwołując się do swoich moralnych poglądów na temat tego, co należy robić niezależnie

od indywidualnych korzyści lub strat w stosunku do obcych i nieznanych im ludzi, którzy są w potrzebie.

Wzajemnie korzystne wymiany symbolizować mają to, co ekonomiczne, a jednostronne dary – to, co

społeczne. Z tego też wynika hipoteza o polityce społecznej, która u podstaw ma ludzki altruizm,

przejawiający się nie tylko w krwiodawstwie, ale również m.in. w opiece nad starszymi czy

niepełnosprawnymi członkami rodziny. Na tej podstawie można też wyraźnie odseparować od siebie

politykę społeczną (altruistyczne dary, jednostronne świadczenia) i politykę gospodarczą (wymiany w

postaci coś za coś). Problem polega tu jednak na tym, że altruizm niekoniecznie uzasadnia klasyczną

politykę społeczną w kształcie państwowo-biurokratyczno-profesjonalnym. Powell i Hewitt przytaczają

opinię, że poparcie dla altruistycznej polityki społecznej może być większe w dobrych czasach, gdy nie

czuć, ile ona kosztuje, natomiast w dobie trudności gospodarczych zwiększa się poparcie dla ograniczenia

wydatków i cięć podatkowych. Altruizm wydaje się być jednak o wiele bardziej potrzebny właśnie w złych

czasach, gdyż wtedy rośnie poziom niezaspokojenia potrzeb.

Wspomniana przy okazji wyjaśnień politycznych hipoteza praw socjalnych może być uznana za

sprzeczną z hipotezą o altruistycznym pochodzeniu polityki społecznej. Jest tak dlatego, że przyznanie

komuś prawa do czegoś wiąże się z obciążeniem kogoś innego obowiązkiem. Jeżeli jednak ktoś ma

obowiązek do zaspokajania potrzeb kogoś innego, jak może wywiązując się z niego realizować też swoje

altruistyczne nastawienie? Cały problem tkwi w wyobrażeniu, że zachowania altruistyczne powinny być

całkowicie dobrowolne, tzn. jeżeli ktoś mi narzucił obowiązek zrobienia czegoś, to nie mogę już przypisać

wywiązywania się z niego altruistycznym pobudkom, a więc nie może to być altruistyczne zachowanie.

Pytanie tylko, co się stanie w przypadku osób, które z pobudek altruistycznych coś robiły dla kogoś, a

następnie wprowadzono obowiązek w tym zakresie. Faktycznie nic się nie zmienia, tzn. cały czas robię to

samo dla tej samej osoby, czy znikają automatycznie moje altruistyczne pobudki? Od strony tego, komu

przyznano prawo do moich działań, moje pobudki nie mają znaczenia.

Zmiany w systemach wartości

Według Ronalda Ingleharta w ciągu ostatnich 30 lat w najbardziej rozwiniętych społeczeństwach świata

nastąpił znamienny przełom: zapanował sceptycyzm co do potrzeby i skuteczności państwowego

planowania i kontroli, a coraz większe znaczenie ma indywidualna autonomia i wolny rynek. W związku z

tym klasyczna polityka społeczna ma coraz słabsze poparcie, a dzieje się tak dlatego, że osiągnęła

sukces, jeżeli jej celem było ustabilizowanie poziomu życia w społeczeństwach poprzez wprowadzenie

minimalnych gwarancji socjalnych i systemu zapobiegania ubóstwu. Umożliwiło to pojawienie się wartości

postmaterialnych, czyli innych niż poziom życia, warunki bytu, zaspokojenie podstawowych potrzeb

itd. Symbolem nowych wartości jest zainteresowanie jakością życia, szczęściem i innymi

niematerialnymi aspektami ludzkiej egzystencji. Towarzyszy temu rozluźnienie norm społecznych i

kontroli społecznej (m.in. charakterystyczne dla miejskiego sposobu życia z jego większą anonimowością),

a w związku z tym więcej jest rozwodów, zmienia się podział ról na kobiece i męskie. Inglehart twierdził, że

w społeczeństwach postmaterialnych spada również dynamika wzrostu gospodarczego. Modernizacja

doprowadziła do powstania „syndromu wartości postmodernistycznych”, ale w ujęciu Ingleharta nie jest to

proces linearny, deterministyczny, europocentryczny i ściśle powiązany z demokratyzacją.

Drugą postacią, która podkreślała głębokość przełomu w sferze wartości jest Francis Fukuyama.

Przejście od społeczeństw rolniczych i wiejskich do przemysłowych i miejskich spowodowało również

zasadnicze zmiany w systemach wartości, odejście od wartości charakterystycznych dla niewielkich

wspólnot, w których więzi społeczne były bliskie i silne ku wartościom charakterystycznym dla


12

społeczeństw zurbanizowanych, gdzie więzi są słabsze i bardziej rozproszone. W tych ostatnich coraz

większe znaczenie ma „kultura wzmożonego indywidualizmu”. Fukuyama twierdził, że sprzyja ona

innowacyjności i wzrostowi w gospodarce, ale przenikając do innych sfer życia społecznego wywiera

negatywny wpływ na wszelkie formy władzy, więzi rodzinne, wspólnotowe i narodowe (pojawiają się więc

problemy społeczne doby współczesnej). Osłabienie więzi społecznych we współczesnych społeczeństwach

to jeden z wątków w refleksji spod znaku wykluczenia społecznego, szczególnie we francuskim wydaniu.

Klasyczna polityka społeczna była interpretowana jako instrument osiągania integracji społeczeństw

zurbanizowanych i przemysłowych, gdy mechanizmy integracyjne społeczeństw wiejskich i rolniczych

odeszły w przeszłość razem z tym typem społeczeństw.

Demoralizacja społeczeństwa

Opis sytuacji w tym przypadku również wskazuje na zmiany w zakresie norm moralnych, które ocenia się

negatywnie przy idealizowaniu wartości z okresu drugiej połowy XIX. wieku takich, jak: samopomoc,

własny interes i indywidualizm połączone z poczuciem obowiązku i odpowiedzialności za rodzinę,

wspólnotę i dobro publiczne. Wzrostowi zamożności towarzyszyło jednak zepsucie tych pozytywnych

związków (upadek moralny), czego wskaźnikiem jest wzrastająca liczba przestępstw i pozamałżeńskich

urodzeń. Niektórzy komentatorzy proces demoralizacji przypisują klasycznej polityce społecznej, co

oznacza, że jej problematyczność nie była związana z przeszkadzaniem w rozwoju gospodarki, ale z

upadkiem moralnym i demoralizacją (można jednak łatwo połączyć oba wątki, np. demoralizacja uderza

w etos ciężkiej pracy i oszczędności, zniechęca do podejmowania ryzyka, a przecież ciężka praca,

oszczędność i przedsiębiorczość to podstawy wzrostu gospodarczego).

„System opiekuńczy zachęca i nagradza zachowania, które mają zgubny wpływ na społeczeństwo:

nieuczciwość, bezczynność, nieodpowiedzialność w stosunkach międzyludzkich. Z drugiej strony

zniechęca i karze zachowania, które przyczyniają się do budowy wspólnoty takie, jak

przedsiębiorczość, oszczędność, samoograniczanie”.

W tym duchu argumentuje m.in. Charles Murray oceniając trzydziestolecie powojennej polityki społecznej

w USA. Zmiany zachowań miały charakter racjonalny, tzn. były odpowiedzią racjonalnie działających ludzi

na system bodźców ekonomicznych (m.in. relacja zasiłków do płacy minimalnej a decyzje o podejmowaniu

pracy, system emerytalny a decyzje o oszczędzaniu na starość), a jego oddziaływanie było wzmacniane

przez rozluźnienie norm społecznych. Ostatecznie powstaje podklasa (underclass), która w pracach Murraya

przypomina bardzo nasz moralizująco rozumiany „margines społeczny”: „Podklasa nie oznacza poziomu

ubóstwa, ale jego rodzaj”, który przejawia się w zachowaniach takich, jak przestępczość, urodzenia

pozamałżeńskie i brak zatrudnienia wśród zdolnych do pracy mężczyzn. Te i podobne poglądy

wyrażają również zmiany w opinii publicznej, która staje się coraz bardziej czuła na punkcie przestępczości,

dezorganizacji rodziny i podobnych „patologii społecznych”. Poglądy o „moralnym zepsuciu klas

niższych”, o dysfunkcjonalnych rodzinach samotnych matek, czy ogólniej o zachowaniach

sprzecznych z normami społecznymi w grupach korzystających z polityki socjalnej stają się coraz

bardziej popularne. Wskazuje się przy tym na podział między lepiej wykształconą i mającą lepszą pracę

częścią społeczeństwa, która wraca do tradycyjnych wartości moralnych i tymi, którzy należą do niższych

warstw i tradycyjnym wartościom moralnym raczej nie hołdują. W dodatku ta niemoralność ma zaraźliwy

charakter według Murraya i rozprzestrzenia się w społecznościach lokalnych. Mniej radykalne są poglądy

spod znaku komunitaryzmu, gdzie głównymi pojęciami są wspólnota lokalna i obowiązki obywatelskie.

Klasyczna polityka społeczna reprezentuje raczej podejścia, w których dominują państwo i prawa

obywatelskie.

Jeżeli przyjmiemy hipotezę demoralizacji społeczeństwa przez klasyczną politykę społeczną za

słuszną, to wynikają z niej również zalecenia dotyczące reformy polityki społecznej w taki sposób, aby

mniej podważała wartości takie, jak pracowitość, oszczędność, małżeńska rodzina, obowiązki wobec

innych.

Społeczeństwo obfitości i konsumpcjonizm

Klasyczna polityka społeczna zaprojektowana w duchu solidarności społecznej, rozbudzonej w czasie wojny

totalnej, łączona jest z zadaniami zaspokajania podstawowych potrzeb i egalitaryzacją poziomu życia, co ma

też odpowiadać surowej i skromnej rzeczywistości powojennej. Pojawienie się społeczeństwa obfitości


13

(John K. Galbraith w książce z 1958 postawił taką hipotezę) oraz społeczeństwa konsumpcyjnego, w

których główną wartością nie jest już ciężka praca i oszczędny tryb życia, a główną troską – materialne

warunki życia, ale czas wolny, konsumpcja i jakość życia (wartości postmaterialistyczne) sprawia, że

klasyczna polityka społeczna w coraz mniejszym stopniu ma odpowiadać dominującym wartościom i

oczekiwaniom. Konsument oczekuje, że będzie mógł wybrać między towarami na półce, klasyczne usługi

społeczne i socjalne nie były dostosowywane do indywidualnych pragnień klientów, ponieważ miały

zaspokajać wspólne wszystkim podstawowe potrzeby materialne na poziomie minimalnie wystarczającym.

W społeczeństwie obfitości większość osiąga wyższy poziom i oczekuje czegoś więcej, a tego państwowa

polityka społeczna z różnych względów zapewnić nie może. Stąd też wzrasta rola rynku odpowiadającego

na niezaspokojony popyt na usługi wyższej jakości i razem z nią rośnie też niechęć klasy średniej do

płacenia składek i podatków na to z czego, jak się jej wydaje, już nie korzysta. Może to prowadzić do

trwałego niedofinansowania usług publicznych i świadczeń społecznych i pogorszenia sytuacji tych, którzy

zmuszeni są do korzystania, czyli do zjawiska nazywanego „nędzą publiczną”.

Społeczeństwo ryzyka

Klasyczna polityka społeczna miała być skoncentrowana na podziale dóbr i korzyści, który miał łagodzić

nierówności w klasowym społeczeństwie przemysłowym, ideałem była więc równość. We współczesnych

społeczeństwach większe znaczenie ma bezpieczeństwo i pewność, a główną oznaką problemów w tym

względzie jest rosnący poziom ryzyka i niepewności. W dodatku stare ryzyka związane były z

naturalnymi przyczynami, które dość dobrze zostały rozpoznane i były przewidywalne (cykl życia,

cykl gospodarczy), a nowe ryzyka są pochodną istnienia społeczeństwa i jego mechanizmów (postęp

nauki i techniki, zmieniające się relacje między kobietami i mężczyznami), wiedza na ich temat jest

niewielka i trudne są do przewidzenia. Na klasyczne ryzyka socjalne remedium była keynesowska

polityka gospodarcza i ubezpieczenia społeczne, które rozkładały koszty ryzyk na duże grupy ludzi i

zapewniały w ten sposób wszystkim bezpieczeństwo socjalne. W społeczeństwie ryzyka dominuje

indywidualizm w zabezpieczeniu się przed nowymi rodzajami ryzyka, a tradycyjny podział klasowy ma

coraz mniejsze znaczenie. Nowe wyzwania dotyczą już nie kolektywnego łagodzenia nierówności

klasowych, ale indywidualnego zarządzania ryzykiem.

Kolejna cecha życia we współczesnych społeczeństwach ryzyka nazywana jest refleksyjnością, a

autor tej koncepcji przedstawia ją tak:

„Refleksyjność społeczna oznacza, że wciąż analizujemy okoliczności naszego życia. W

społeczeństwach, w których w większym stopniu obowiązywała tradycja i obyczaj ludzie mogli

sobie pozwolić na działanie w mniej refleksyjny sposób. W wielu aspektach życia, którym

wcześniejsze pokolenia nie poświęcały uwagi, my jesteśmy zmuszeni dokonywać własnych

wyborów” (A. Giddens „Socjologia”)

Wynikiem tego procesu, który jeszcze pogłębia rosnąca dostępność wiedzy i informacji (np. w Internecie),

jest coraz bardziej świadome i krytyczne podejście do życia i problemów, które ono niesie. Klasyczna

polityka społeczna oparta na biurokratycznym profesjonalizmie chwieje się również pod naporem tych

zmian, gdyż informacje ongiś zarezerwowane jedynie dla specjalistów teraz są na wyciągnięcie ręki. Inne

ideologiczne elementy społeczeństwa ryzyka to samodzielność, indywidualna odpowiedzialność,

osobiste planowanie finansowe, przedsiębiorczość i kalkulacja, prywatyzacja i indywidualizacja

ryzyka. Główni propagatorzy tej idei, czyli Urlich Beck (książka „Społeczeństwo ryzyka”) i Anthony

Giddens (wiele jego książek przetłumaczono na polski) widzą w społeczeństwie ryzyka pewne pozytywy,

np. refleksyjna jednostka ma większą wolność w określaniu swoich planów życiowych (stąd też pojęcie

„polityki życia” - life politics).

Postmodernizm

Jest to luźna mieszanka różnych idei i koncepcji, które bywają ze sobą sprzeczne (eklektyzm), a

wywodzących się z niektórych nurtów filozofii XX. Wieku (m.in. Ludwig Wittgenstein i jego idea gier

językowych) oraz krytyki literackiej. Wyróżnia ją niechęć do wielkich teorii, które mają opisywać,

wyjaśniać i oceniać społeczeństwo (nazywanych „metanarracjami” lub „wielkimi narracjami”, np.

liberalizm czy marksizm), a także krytyka oświeceniowej koncepcji postępu ludzkiego rozumu,

związanego z postępem nauki, racjonalnej administracji i wzorowanej na naukach przyrodniczych


14

analizie problemów społecznych. Kariera pojęcia „dyskurs” ma swoje źródło właśnie w postmodernizmie.

Postmoderniści koncentrują się na rekonstrukcji (a może głównie - dekonstrukcji) i interpretacji rozmaitych

dyskursów, a nie tak, jak klasyczni czy neopozytywistyczni naukowcy na empirycznym testowaniu teorii i

hipotez. Każdy dyskurs ma własną logikę i własne kryteria oceny. Prawda jest jedną z wartości, ale wcale

nie uniwersalną, w jednych dyskursach ma ona znaczenie, a w innych nie. Postmodernizm wiąże się więc z

silnie eksponowanym relatywizmem. Mniejsze znacznie ma to, co dominujące, powszechne i ogólne,

uwagę postmodernistów przyciągają różnice, pluralizm wartości, kultury i tożsamości mniejszościowe,

marginesy, szczegóły i partykularyzm.

Klasyczna polityka społeczna jest wyrazem modernizmu z jego ujednolicającym

uniwersalizmem, nastawionym na asymilację różnic i odzwierciedlającym poglądy i tryb życia

dominującej większości, który wydaje się być sprzeczny z „polityką różnicy” i „polityką tożsamości” czy

„polityką wielokulturowości”. Postmodernizm przyczynił się do zwrócenia uwagi na problemy

dyskryminacji kobiet, osób niepełnosprawnych, imigrantów, mniejszości etnicznych, mniejszości

seksualnych, a te grupy w klasycznej polityce społecznej były właśnie na marginesie lub na marginesie

przez politykę społeczną utrzymywane, a głównym przedmiotem jej zainteresowania była natomiast klasa

robotnicza, tradycyjna rodzina i naród. Obok zinstytucjonalizowanego ruchu robotniczego pojawiają się

„nowe” ruchy społeczne (np. feminizm, ekologizm, antyrasizm), a ich celem jest zwrócenie uwagi na inne

niż klasowe podziały społeczne i interesy grup spychanych dotąd na margines społeczeństwa.

Poststrukturalizm, czyli Michel Foucault o polityce społecznej

Jedną z zalet podejścia francuskiego myśliciela było to, że łączył zagadnienia przedmiotu polityki

społecznej (jednostki poddane jej oddziaływaniom, u nas częściej mowa o adresatach czy klientach, co

przysłania ten problem) z problematyką makro, czyli władzą i wiedzą, które kształtowały

politykospołeczne techniki i instytucje. Jedna ze zmian istotnych dla polityki społecznej to przejście od

przednowoczesnej władzy suwerennej monarchy nad ubezwłasnowolnioną jednostką, do nowoczesnej

władzy dyscyplinującej sprawowanej przez licznych ekspertów z różnych dziedzin, oddziałujących na

wolną jednostkę za pomocą swoich umiejętności i technik. Nowoczesna tożsamość i wolność nie

wynika z demokracji i praw człowieka, ale jest rezultatem działania wielu instytucji łączących wiedzę

i władzę w technologiach kontroli. Władza nie jest już represywna, negatywna, skoncentrowana i

posiadana przez elitę. W erze nowoczesności ma już inny charakter, jest rozproszona, zdecentralizowana,

niewidoczna, wydaje się być wszędzie i nigdzie. Przypomina to benthamowski panoptykon (rodzaj

więzienia, w którym istnieje możliwość ciągłej obserwacji uwięzionych), który spełnia swoją rolę nawet

wtedy, gdy nie ma w nim strażników, czego więźniowie nie mogą być pewni. Nowoczesne techniki

inwigilacji czynią panoptykon całkiem realną możliwością, a biurokratyczno-profesjonalna polityka

społeczna mnoży profesje z ich specyficzną wiedzą i technikami nadzoru, kontroli i interwencji.

Drugi wątek w myśli Foucaulta to bio-władza, której szczególnym przedmiotem jest ludzkie

ciało. Nowi eksperci, przedstawiciele nowych dyscyplin (np. pedagogika, psychologia) wyposażają ciało w

takie cechy, które poddają się kontroli. Ciała umieszczane są w więzieniach, szpitalach, szkołach,

domach pomocy społecznej pod nadzorem ekspertów: wychowawców więziennych, lekarzy i

pielęgniarek, nauczycieli, pracowników socjalnych, którzy kontrolują je w specyficznych dla tych

instytucji warunkach i trenują w zachowaniach mniej lub bardziej zgodnych z normami

(normalizacja, w której chodzi raczej o pewien stopień takiej zgodności), co stanowi o liberalnej autonomii

współczesnego człowieka. Polityka społeczna jest więc przejawem bio-władzy sprawowanej przez

profesjonalistów i ekspertów. Odkrycie dyscyplinujących właściwości klasycznych instytucji polityki

społecznej pozwala na ich zakwestionowanie i dążenie do wyzwolenia się spod ich kurateli. Tak można

wyjaśnić odwrót od domów dziecka, domów pomocy społecznej, szpitali psychiatrycznych, szkół

publicznych i nacisk na pomoc i świadczenie usług w naturalnym środowisku społecznym, a nie w

specjalnych instytucjach.

Ostatni etap dotyczy tego, jak ludzie poddani normalizującym praktykom politykospołecznej bio-

władzy odczuwają siebie, doświadczają własnej tożsamości i ją wyrażają. W odniesieniu do naszych

zainteresowań pojawia się w tej perspektywie problem następujący: w jaki sposób poddani

oddziaływaniom polityki społecznej doświadczają siebie, jako mających specyficzne potrzeby, które

wymagają specyficznych interwencji, charakterystycznych dla współczesności i jak to wpływa


15

zwrotnie na techniki oddziaływań? Jedna z odpowiedzi wskazuje na rozmaite współczesne sposoby

zarządzania sobą w celu zachowania zdrowia i sprawności poprzez coraz bardziej rozbudowany repertuar

samodyscyplinujących praktyk dietetycznych, z zakresu kultury fizycznej, redukujących stresy,

wzmacniających asertywność itp. Są to „kluczowe instrumenty, za pomocą których jednostki mogą obecnie

wyrażać swoją podmiotowość i kształtować siebie zgodnie z wymogami konkurencyjnego świata”.

Zmiany makro

W tych wyjaśnieniach zwraca się uwagę na zmiany całego społeczeństwa (ekonomiczne, społeczne,

polityczne, demograficzne, technologiczne), sprawiają one, że pojawiają się nowe wyzwania, którym nie

może sprostać klasyczna polityka społeczna dostosowana do wyzwań społeczeństwa, które odchodzi lub

nawet całkiem już odeszło w przeszłość. Innymi słowy, nie nadąża ona za zmianami społeczeństwa,

cechuje ją więc pewnego rodzaju inercja. Tak szeroko rozumiane zmiany mogą być oceniane pozytywnie

(np. wzrost poziomu życia i zdrowia), ale też negatywnie (np. wzrost przestępczości), na temat jeszcze

innych toczy się debata (np. wzrost niestabilności instytucji małżeństwa). Wspomniany już na poprzednich

wykładach G. Esping-Andersen wskazywał, że współczesny kryzys polityki społecznej wywołany został

trzema wstrząsami, będącymi przejawem zmian w skali makro:

1. Umiędzynarodowienie gospodarki.

2. Starzenie się ludności.

3. Zmiany wzorów życia rodzinnego i nowa rola ekonomiczna kobiet.

Wstrząsy te sprawiły, że powstała nowa struktura potrzeb, do której klasyczna polityka społeczna nie

była dostosowana, stąd jej kryzys i próby restrukturyzacji: „mamy fordystyczną politykę społeczną w

postindustrialnym społeczeństwie”. Czynniki zmian dzielone są na zewnętrzne (np. globalizacja) i

wewnętrzne (np. zmiany na rynku pracy). Jak już wspominałem istotną rolę odgrywają tu zmiany na rynku

pracy. Ubezpieczenia społeczne dobrze się sprawdzają tam, gdzie mamy tradycyjny model rodziny

męskiego żywiciela, który nieprzerwanie pracuje przez długi czas w warunkach pełnego zatrudnienia. Gdy

keynesizm zaczęto postrzegać jako nieskuteczny, porzucono makroekonomiczne zarządzenie

popytem, a lejtmotywem stała się zatrudnialność (employability), czyli inaczej kapitał ludzki jednostki

decydujący o jej szansach na rynku pracy. Współczesne umiejętności czy kwalifikacje powinny pozwolić

jednostce przystosować się do dynamicznego rynku pracy, czyli do tego, że nie ma pewnej i stałej pracy,

stąd też nowe wyzwania dla edukacji. Dotyczy to również ubezpieczeń społecznych, które odpowiednie dla

starych ryzyk losowych, słabo się sprawdzają przy nowych ryzykach społecznych, a wyzwaniem jest to, jak

zapewnić bezpieczeństwo socjalne w tych nowych warunkach (odpowiedzią na nie jest m.in. zachęcanie

obywateli, żeby sami je sobie zapewniali).

Starzenie się ludności, czyli zmiana struktury wiekowej i rosnący odsetek osób starszych w populacji

przedstawiany jest jako „demograficzna bomba zegarowa” (M. Thatcher w taki sam sposób mówiła o

zabezpieczeniu społecznym w ogóle), ponieważ coraz mniejsza zbiorowość pracujących ma utrzymywać

coraz większą zbiorowość niepracujących. W takiej sytuacji przewiduje się kryzys finansowy w

ubezpieczeniach emerytalnych, w opiece zdrowotnej i społecznej. Na te pierwsze wyzwanie odpowiedzią

było m.in. przejście od systemów publicznych z dominacją zasady repartycji (świadczenia finansowane są z

bieżących składek) i zdefiniowaną wysokością świadczeń do systemów z dużym udziałem zasady

kapitalizacji (indywidualne konta emerytalne i rynek finansowy), zdefiniowaną wysokością składki i

bodźcami do prywatnego oszczędzania na starość. Nie brakuje jednak głosów, że wizje katastrofy, jakie ma

spowodować starzenie się ludności są przesadzone, a reformy wynikają głównie z przekonań ideologicznych

o wyższości tego, co indywidualne i rynkowe nad tym co, kolektywne i publiczne.

Zmiany dotyczące małżeństwa i rodziny to kolejny obszar, w którym nastąpiły poważne wstrząsy, a

głównym jest schyłek modelu rodziny męskiego żywiciela z zamężną kobietą, zajmująca się domem i

opieką, spowodowany coraz większą aktywnością edukacyjną, zawodową, publiczną i społeczną

kobiet. Przejawy i konsekwencje tych zmian upatruje się m.in. w zmniejszającej się płodności kobiet,

rosnącej dynamice rozwodów, urodzeń pozamałżeńskich, związków nieformalnych, samotnego

rodzicielstwa, ponownych małżeństw. Z tym związane są takie tematy, jak dyskryminacja płacowa kobiet,

podwójne obciążenie pracą i opieką itp. W związku z tym znaczenie polityki równego statusu, ułatwiania w

łączeniu ról zawodowych i rodzinnych znaczenie wzrasta.


16

Hewitt i Powell wspominają tu o nowym modelu obywatelstwa, które definiowane ma być

głównie w odniesieniu do pracy zawodowej (obywatel-pracownik), co w równym stopniu dotyczyć ma

kobiet i mężczyzn. Zbliżona jest do tego idea aktywnego obywatelstwa, co na poziomie polityki

społecznej przejawia się w UK m.in. tym, że zasiłek dla bezrobotnych (unemployment benefit) nazywa się

tam teraz dodatkiem dla poszukujących pracy (jobseeker’s allowance). Pozostając jeszcze w tym nurcie,

kolejny i nowy aspekt obywatelstwa ma charakter finansowy - obywatelstwo finansowe, tzn. obywatel

świadomie i aktywnie zarządza swoimi zasobami finansowymi. W ten sposób obywatelstwo postrzega się

już nie tylko w kategoriach politycznych.

Z podsumowania Powella i Hewitta:

„Ze wszystkich naszych czterech rozdziałów dotyczących wyjaśnień [polityki społecznej],

wyjaśnienia społeczne najsłabiej wyjaśniają zmiany polityki społecznej. Wiele z tych wyjaśnień jest

złożonych. Formułuje się je na wysokim poziomie abstrakcji i w niewielkim związku z wynikami

badań empirycznych... Akcentowaliśmy bardziej zmiany wartości w porównaniu z szerszymi

zmianami w społeczeństwie z dwóch powodów. Po pierwsze, zmiany wartości mają istotne

znaczenie, a dotąd raczej ich nie doceniano [np. znaczenie debaty o zagadnieniach moralnych

związanych z polityką społeczną dostrzeżono dopiero na początku lat 1990, w 1997 Le Grand miał

napisać: „założenia dotyczące ludzkiej motywacji i zachowania są kluczowe dla kształtu polityki

społecznej”. Hewitt w 2000: „Natura ludzka jest centralnym przedmiotem zainteresowania polityki

społecznej”]. Po drugie, odwoływanie się do zmian społecznych naznaczone jest determinizmem:

polityka musi się zmienić, ponieważ zmieniło się społeczeństwo. Zmiany tego rodzaju powinny

być ujmowane w kontekście podmiotowości [jest to nawiązanie do znanego w socjologii dylematu:

struktura społeczna czy podmiotowość ludzka jest głównym czynnikiem wyjaśniającym życie

społeczne i jego zmiany, a w tym również politykę społeczną]. Niewiele jednak wiadomo o

związkach między wartościami a politykami, a szczególnie o tym, czy polityki odzwierciedlają lub

kształtują wartości lub zachowania. Jest oczywiste, że wartości społeczne i struktury społeczne

zmieniły się od 1945. Chronologia tych zmian i związki między nimi są mniej jasne... Wyrażenie

‘inteligentna polityka społeczna’ nie oznacza, że jej struktury mają zdolność do zmian samych siebie

bez wkładu ze strony podmiotowości”.

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia społeczne

Na okres powojenny w Polsce trudno spojrzeć z perspektywy rozwijającego się sumienia socjalnego i

humanitaryzmu. Nowy ustrój miał rozwiązać raz na zawsze tradycyjne problemy socjalne za pomocą

racjonalnego planowania gospodarki na podstawach naukowych (marksizm). Na sumienie socjalne i

humanitaryzm nie było miejsca, szczególnie w okresie walki z wrogami ustroju, a potem z pozostałościami

klas posiadających. Ze względu na cenzurę i propagandę sukcesu sumienie socjalne nie miało okazji do

wyrzutów, gdyż nie docierały do niego informacje o biedzie i potrzebujących. Gdyby nawet je coś gryzło to

i tak niewielki byłby tego wpływ ze względu na niedemokratyczną władzę, której stosunek do celów

społecznych zmieniał się głównie po buntach robotniczych (patrz poprzedni wykład).

Znaczenie wojny totalnej dla polskiej polityki społecznej jest może nawet istotniejsze niż w UK. Są

tu jednak ważne różnice, np. Polska znajdowała się pod wynaradawiającą okupacją, skala zniszczeń

fizycznych i ludzkich była dużo większa, była to kolejna utrata niepodległości itd. Czy wpływało to również

pozytywnie na poczucie wspólnoty narodowej i solidarności społecznej? Pomyślmy w tym kontekście o

Państwie Podziemnym i Powstaniu Warszawskim. Konsekwencje wojny w Polsce były również dużo

istotniejsze, np. zmieniły się granice Polski, udział mniejszości narodowych w społeczeństwie bardzo się

zmniejszył, a poza tym powstał niedemokratyczny system polityczny, w dużej mierze narzucony z zewnątrz

i podporządkowany obcemu mocarstwu i logice okresu Zimnej Wojny.

W kontekście wartości jakie niósł ze sobą PRL można przywołać rozmaite poglądy na temat homo

sovieticusa, czyli typu człowieka, który był dobrze dostosowany do tamtego ustroju. Pisał o nim m.in. ks.

Józef Tischner („Etyka solidarności. Homo sovieticus”) tak:

„Zawsze pełen roszczeń, zawsze gotów do obwiniania innych, a nie siebie, chorobliwie podejrzliwy,

przesycony świadomością nieszczęścia, niezdolny do poświęcenia siebie”.

Gdzie indziej znalazłem też takie określenie:


17

„niezdolny do wolności myślenia, twórczości, samodzielności oraz odpowiedzialności za siebie i

innych. Nastawiony roszczeniowo do świata, z ciągłym poczuciem krzywdy i niezadowolenia,

niezdolny do postawy obywatelskiej i do kształtowania swojego otoczenia”.

Nazwano to też stylem osobowości „Z” od „zniewolonej”, a jedna z polskich firm konsultingowych

wymyśliła nawet narzędzie do jej badania i stwierdziła, że rzeczywiście występuje. Homo sovieticus bliski

już jest temu co nazywa się „mentalnością roszczeniową”. Wykorzystując hipotezę o demoralizacji

społeczeństwa, można podobnie myśleć o systemie PRL (w tym upaństwowiona polityka społeczna,

„państwo nadopiekuńcze”), który demoralizował społeczeństwo w kierunku homo sovieticus. Jaki mieć to

mogło wpływ na politykę społeczną w III RP? Pierwsza hipoteza jest taka, że musiało to opóźniać reformy

polegające na odpaństwowieniu polityki społecznej, ponieważ homo sovieticus od państwa oczekiwał

zaspokojenia potrzeb. Jeżeli przyjąć, że zasadnicza fala reform polityki społecznej przyszła dopiero pod

koniec lat 1990. to istotnie w stosunku do reform gospodarczych mielibyśmy duże opóźnienie.

Gospodarka socjalistyczna była gospodarką niedoborów, a więc nie mogło się raczej rozwinąć

społeczeństwo obfitości i konsumpcji, co miało znamionować przejście od wartości materialistycznych do

postmaterialistycznych. Czy obecnie jesteśmy społeczeństwem obfitości i konsumpcji? Trendy

postmodernistyczne i w kierunku społeczeństwa ryzyka być może mają w Polsce jakieś przejawy. Widać

ruchy antydyskryminacyjne i zainteresowanie wykluczeniem społecznym. Ryzyko i niepewność w obszarze

pracy i utrzymania dramatycznie wzrosły po 1989 r., czy jednak są to nowe ryzyka o odmiennym

charakterze niż tradycyjne zdarzenia losowe nazywane ryzykami socjalnymi? Są to tradycyjne problemy dla

ubezpieczeń społecznych, np. masowe bezrobocie powoduje, że wpływy ze składek do funduszy

ubezpieczenia społecznego spadają, a częste przerwy w zatrudnieniu powodują, że można utracić prawo do

świadczeń.

Jeżeli chodzi o zmiany na poziomie makro, trzy wstrząsy wskazane przez Esping-Andersena dotyczą

również polskiego społeczeństwa. Problemy związane z otwarciem gospodarki na świat, trendami

demograficznymi oraz dezorganizacją rodziny powinny więc wpływać na naszą politykę społeczną.

Przykładowo, reforma emerytalna z 1999 uzasadniana był groźbą załamania się starego systemu ze względu

na niekorzystne trendy demograficzne. Wzrost znaczenia świadczeń rodzinnych w systemie socjalnym też

jest znamienny, szczególnie, jeżeli przypomnimy sobie debaty na temat jednorazowych dodatków dla rodzin

wielodzietnych za czasów rządów AWS i obecnej ekspansji „becikowego”.

Zakończenie

Wyjaśnienia omawiane przez Powella i Hewitta odnosiły się do powojennej brytyjskiej polityki społecznej,

stąd ich ograniczona użyteczność w wyjaśnianiu zmian polskiej polityki społecznej, szczególnie w okresie

PRL, ale też obecnie. Gospodarka, polityka, organizacja i społeczeństwo razem z jego kulturą, a także

historia UK różnią się pod wieloma względami w porównaniu ze swoimi odpowiednikami w Polsce.

Różnice te może są istotniejsze od podobieństw między społeczeństwami Europy Zachodniej.

Teorie wyjaśniające polską politykę społeczną wymagają najpierw próby opisania jej przebiegu (od

co najmniej 1945) i zastosowania jakiegoś schematu porządkującego tę historię (np. podział na kilka faz tak,

jak to zrobili Powell i Hewitt). Okres ten można podzielić na politykę społeczną PRL i politykę społeczną

III RP, a główna teoria wyjaśniająca zmianę związana byłaby ze wskazywaniem zmian ustrojowych. Po II

Wojnie Światowej również mieliśmy do czynienia z czymś w rodzaju transformacji ustrojowej, co miało

znaczący wpływ na politykę społeczną, np. upaństwowienie i centralizacja jej instytucji wynikały z zasad

konstrukcyjnych tamtego ustroju. Trudniej wyjaśnić w ten sposób zmiany polityki społecznej, które

zachodziły wewnątrz obu ustrojów. Wiele z tych czynników i uwarunkowań, które mogłyby posłużyć do

wyjaśnienia dynamiki polityki społecznej w PRL nie ma zastosowania do wyjaśniania jej zmian w III RP i

odwrotnie. Jest tak dlatego, że struktura instytucjonalna, sytuacja polityczna, społeczna i gospodarcza, a

także otoczenie zewnętrzne bardzo się różnią w obu przypadkach. Im mniejsze będą różnice między

społeczeństwami, tym większe powinno być prawdopodobieństwo, że teorie zastosowane do wyjaśniania

polityki społecznej w jednym z nich będą miały podobną moc wyjaśniającą w drugim. Z kolei teorie, w

których chce się wyjaśnić zmiany polityki społecznej w wielu krajach, mogą być mniej przekonujące w

odniesieniu do konkretnych społeczeństw.


18

Schematy do wykładu o teoriach organizacyjnych i społecznych polityki społecznej

TEORIE ORGANIZACYJNE

Biurokratyczny profesjonalizm w polityce społecznej

Procesy profesjonalizacji i biurokratyzacji doprowadziły do dominacji w udzielaniu usług społecznych

profesjonalistów zatrudnionych przez państwo w organizacjach, które w mniejszym lub większym stopniu

spełniają kryteria idealnej biurokracji w ujęciu M. Webera.

Klasyczny rząd kontra przedsiębiorczy rząd a polityka społeczna

Przedsiębiorczy rząd

Mierzy działania

swoich jednostek

Uwzględnia wyniki

Obywatel -klient

Zapobiega problemom Koncentruje się też

na przychodach

Wprowadza

mechanizmy rynkowe

Decentralizuje i

demokratyzuje władzę

Aktywizuje

wszystkie sektory

Klasyczny rząd

Koncentruje się na

celach i misji

Nie mierzy działania

swoich jednostek

Koncentruje się na

zasobach i produkcie

Obywatel -petent

Reaguje na

problemy Koncentruje się na

wydatkach

Wprowadza

mechanizmy

biurokratyczne

Centralizacja władzy

i kontroli

Uruchamia tylko

sektor publiczny

Koncentruje się na

przepisach

Klasyczna polityka społeczna Reformy klasycznej polityki

społecznej

Nieprofesjonalni

dobroczyńcy

Towarzystwa i

przytułki

Tradycyjna dobroczynność

Profesjonalizacja

Biurokratyzacja

Profesjonalne

służby społeczne

Urzędy i

placówki

wolontariat zatrudnienie

Polityka społeczna


19

Nowe zarządzanie publiczne to ruch reformatorski, który w inny sposób patrzy na rząd i w związku z tym na

jego funkcje we współczesnym społeczeństwie. Wpływa to na sposób organizacji polityki społecznej oraz

sposób zarządzania w poszczególnych rodzajach jej podmiotów.

Nowe zarządzanie publiczne a polityka społeczna

Na schemacie widzimy dwa podejścia, w pierwszym traktuje się administrację publiczną jako sferę

instytucjonalną, w której dominuje weberowski schemat organizacyjny i wartości charakterystyczne dla

służby publicznej oraz zarządzanie firmami, gdzie postępuje się według innych zasad (np. wydajność) i

kieruje się innymi wartościami (np. zysk). Ruch nowego zarządzania publicznego opiera się na

zakwestionowaniu modelu separacji i jest próbą wprowadzenia do sfery administracji publicznej zasad i

wartości charakterystycznych dla zarządzania firmami. Politykę społeczną tradycyjnie lokowano po stronie

administracji publicznej, stąd ruch nowego zarządzania publicznego wpływał również na to, jak myślano o

zarządzaniu publicznymi podmiotami polityki społecznej.

Rewolucja w polityce społecznej

Oznaczenia: NZP – nowe zarządzanie publiczne, NDPB to angielski skrót (non-departamental public body)

oznaczający agencję lub fundusz, który ma charakter publiczny (własność publiczna, finansowanie

publiczne), ale zachowuje niezależność w stosunku do rządu.

Rynek wewnętrzny w polityce społecznej

Tradycyjna

organizacja

polityki

społecznej

Prywatyzacja

Rynki wewnętrzne

Kontraktowanie

NDPB

Nowe formy regulacji

Nowa

organizacja

polityki

społecznej

Reformy spod znaku prywatyzacji i NZP

Uwzględnianie wyników

Administracj

a publiczna

Organizacja i

zarządzanie

w firmach

Model klasyczny - separacja

Administracj

a publiczna

Organizacja i

zarządzanie

w firmach

Model nowego zarządzania publicznego

Polityka społeczna Polityka społeczna


20

Na tych dwóch schematach starałem się oddać kilka różnic między publicznym systemem dostarczania

usług społecznych obywatelom, a systemem zorganizowanym na zasadzie rynku wewnętrznego.

Wprowadzenie rynku polega na takiej reformie systemu tradycyjnego, aby zmusić jednostki publiczne do

konkurowania ze sobą o środki publiczne, przy czym zarządzanie całym systemem pozostawia się

niezależnej od rządu agencji z wyodrębnionym z budżetu funduszem, na który wpływają znaczone środki,

np. ze składki na daną usługę. Już na pierwszy rzut oka widać, że rynek wewnętrzny jest systemem bardziej

złożonym.

Od hierarchii przez rynki do sieci

Na schemacie pokazuję, że krytyka organizacji biurokratycznej prowadzi do popierania konkurencyjnych

rynków, które mają zaradzić jej wadom. Z kolei krytyka wad konkurencyjnych rynków prowadzi do

koncepcji sieci i partnerstw międzysektorowych, np. partnerstwa publiczno-prywatnego, partnerstwa

Hierarchia

biurokratyczn

a

Konkurencyj

ne rynki

Sieci i

partnerstwa Krytyka Krytyka

Klasyczna PS Reformy PS I

generacji

Reformy PS

II generacji

Niezależne

jednostki

kontraktujące

i finansujące

Kontraktowanie

Tradycyjna organizacja polityki społecznej

Obywatele w

danym rejonie

Jednostka

publiczna

obsługująca

rejon

(rejonizacja)

Usługi

Ministerstw

o

odpowiedzia

lne za usługę

Ogniwa

pośrednie Finansowanie

Jednolity system publiczny

Rynek wewnętrzny

Obywatel

e

Jednostka

publiczna

Ministerstw

o

odpowiedzi

alne za

usługę Jednostka

publiczna

Kontrola

P

R

Z

E

T

A

R

G

Konkurencja Finansowanie

Kontrolowanie

W

Y

B

Ó

R Standardy

Regulacje


21

publiczno-społecznego (tzn. współpracy między podmiotami z różnych sektorów instytucjonalnych –

państwowego, społecznego i rynkowego). Reformy polityki społecznej pierwszej generacji związane są z

poszukiwaniem możliwości wprowadzenia mechanizmu rynkowego do takich obszarów, jak zabezpieczenie

społeczne, publiczna ochrona zdrowia i publiczna edukacja. Druga generacja reform wiąże się z

pobudzaniem podmiotów polityki społecznej do współpracy ponad podziałami sektorowymi. Dyskusja o

reformie administracji publicznej zorganizowanej na zasadzie biurokratycznego profesjonalizmu i praktyka

w tym zakresie wpływa na organizację polityki społecznej i jej zmiany.

Jednosektorowość a wielosektorowość polityki społecznej

Na tym schemacie widzimy różnice między jednosektorowymi modelami polityki społecznej i

wielosektorowym podejściem, w którym usługę typową dla polityki społecznej dostarczają organizacje,

które mają różnych właścicieli i działające na odmiennych zasadach, np. szkołami publicznymi mogą być

szkoły państwowe, prywatne i społeczne, czyli po spełnieniu pewnych warunków każda z nich ma prawo

nadawać dyplom, który został określony w ustawie, np. świadectwo maturalne, dyplom ukończenia studiów

wyższych itd. Podobne zagadnienia pojawiły się już przy temacie podmiotów i sektorów polityki społecznej.

Tu chodzi o sposób organizacji produkcji i dostarczania tego, za co odpowiada rząd lub samorząd.

Makdonaldyzacja polityki społecznej

Jednosektorowa PS – model rynkowy

Firmy

rynkowe Usługa X

Obywatele

Jednosektorowa PS – model etatystyczny

Usługa X

Obywatele Państwo

Wielosektorowa PS

Obywatel

Państwo

Firmy

rynkowe

Organizacje

społeczne

Usługa X

Obywatel

Obywatel

Usługa X

Usługa X


22

Na schemacie widzimy zastosowanie podstawowych zasad działania firmy McDonald do podmiotów

udzielających świadczeń społecznych. Trudno jednak odmówić tradycyjnej polityce społecznej w wersji

biurokratycznego profesjonalizmu przynajmniej cech takich, jak przewidywalność (standaryzacja), gdyż

traktowani równo obywatele w takiej samej sytuacji powinni dostać świadczenie pieniężne tej samej

wysokości lub usługę o zbliżonej jakości (wymóg sprawiedliwości proceduralnej), np. w większości

ustawodawstwa dotyczącego świadczeń społecznych określa się z góry m.in. warunki ich udzielania, ich

wysokość, okres wypłacania.

Nowa

organizacja

polityki

społecznej

Efektywność

Kalukulowalność

Przewidywalność

Kontrola i manipulacja

Klasyczna

organizacja

polityki

społecznej

Obywatele

Dopływ klientów

Reformy racjonalizujące

Przerób klientów

Teoria polityki społecznej 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 7

23

TEORIE OPARTE NA WYJAŚNIENIACH SPOŁECZNYCH

Hipoteza sumienia socjalnego

Strzałki z „+” oznaczają wpływ pozytywny, czyli powiększanie, pobudzanie itp.

Na schemacie pokazałem, jak rozwój massmediów i badań naukowych mogły wpłynąć na świadomość

obywateli dotyczącą „horrorów socjalnych”, czyli indywidualnych tragedii wiązanych z nędznymi warunkami

życia i pracy oraz zakresem i skalą zjawisk ubóstwa w społeczeństwie. Uwzględniłem również możliwość

negatywnych reakcji na zwiększony napływ niepokojących informacji polegający na usprawiedliwianiu własnej

obojętności i obwinianiu ofiar. Do rozwoju polityki społecznej mogły się przyczynić głównie krytyka instytucji

oraz ruchy na rzecz reform, w których żądano większego zaangażowania państwa w sprawy społeczne.

Hipoteza wpływu wojny

Hipotezę wpływu wojny można powiązać z teorią poprzednią. Szczególnie II Wojna Światowa, po której

polityka społeczna szybko zaczęła się rozwijać (szybko wzrastał udział wydatków na cele społeczne w

dochodzie narodowym), związana była z wielkim natężeniem horrorów humanitarnych, które w dużej części

miały charakter socjalny. Dodałem sukcesy partii lewicowych, jako czynnik pośredniczący między wpływem

wojny a rozwojem polityki społecznej.

Altruizm a polityka społeczna

Wojna

totalna i

wojna

globalna

Wzrost poczucia wspólnoty

losu w skali narodowej i

globalnej, podziały schodzą

na dalszy plan

Wzrost poparcia dla

egalitarystycznej i

solidarystycznej

polityki społecznej

Rozwój klasycznej

polityki społecznej

Sukcesy partii

socjaldemokratycznyc

h i chrześcijańsko-

demokratyczncyh

Rozwój badań

społecznych

Informacje o

horrorach

socjalnych

Rozwój

massmediów

+

+

Świadom

ość

obywateli

Dobroczynność

Krytyka

instytucji

Ruchy społeczne

na rzecz reform

Wyrzuty sumienia,

poczucie winy

Usprawiedliwianie

, obwinianie ofiar

Obojętność

−

+

Rozwój

polityki

społecznej

Wiara w

możliwości

państwa

+

P

O

S

T

A

W

Y



24

Na schemacie pokazałem hipotezę dotyczącą wpływu postaw altruistycznych na rozwój polityki społecznej

razem z domniemaniem, że postawy egoistyczne pojawią się prędzej czy później w obliczu kryzysu

gospodarczego, co da impuls do reform hamujących rozwój lub cofających rozwój polityki społecznej.

Hipoteza wpływu zmiany wartości z materialistycznych na postmaterialistyczne

Klasyczna polityka społeczna osiąga swój cel w postaci wyeliminowania masowego ubóstwa i analfabetyzmu,

a także - przy udziale polityki gospodarczej – masowego bezrobocia. W związku z tym wartości, które

powołały ją do życia schodzą na dalszy plan. Pojawiają się i zaczynają dominować zindywidualizowane

potrzeby i pragnienia dalszych rzędów (mniej podstawowe i elementarne), do których zaspokojenia bardziej

odpowiedni wydaje się rynek.

Teoria demoralizacji społeczeństwa

Niezaspokojenie

potrzeb materialnych

Złe warunki bytu

Niski poziom życia

Masowe ubóstwo

Społeczeńst

wo ceni

dobrobyt

materialny

Klasyczna

polityka

społeczna

Dobrobyt materialny

większości,

społeczeństwo

obfitości

Niezaspokojenie

potrzeb

duchowych

Zainteresowanie

szczęściem i

jakością życia

Indywidualna

samorealizacja

jako cel życia

Społeczeństwo ceni

wartości postmaterialne

Spadek

poparcia dla

klasycznej

polityki

społecznej

Reformy

klasycznej

polityki

społecznej

Wpływ

negatywny

Postawy

altruistyczne

Postawy

egoistyczne

Rozwój polityki

społecznej

Obywatele

Dobre czasy

Złe czasy

Reformy polityki

społecznej

Kształt polityki

społecznej



25

Teoria ta ma wyraźnie krytyczny wobec polityki społecznej stosunek i obarcza ją winą za wiele zjawisk, które

wiąże się też z głębszymi i bardziej podstawowymi procesami industrializacji, urbanizacji, demokratyzacji,

wzrostu gospodarczego itd.

Modernizm i postmodernizm

Krytyka metanarracji modernistycznych, czyli teorii postępu społecznego opartego na postępie wiedzy

naukowej m.in. na temat problemów społecznych i dominujących w społeczeństwie wartościach prowadzi do

sceptycyzmu wobec polityki społecznej, która była dzieckiem modernizmu. Okazuje się, że klasyczna polityka

społeczna miała dyskryminujący, marginalizujący i wykluczający wymiar wobec różnych mniejszości, stąd też

postulaty reform, np. upodmiotowienie klientów, ochrona ich praw, uznanie dla ich odmiennej tożsamości itd.

Zmian makro i kryzys polityki społecznej

Modernistyczne pojęcie

postępu, dominacja

racjonalności i

większości

Modernistyczna

polityka

społeczna

Krytyka

Postmodernistyczny

pluralizm różnic,

marginesów i

mniejszości

Krytyka modernistycznej

polityki społecznej za

dyskryminację, marginalizację

i wykluczanie mniejszości

Reformy

Konsumpcjonizm

Rozpad małżeństw i

rodzin

nieuczciwość,

bezczynność,

nieodpowiedzialność

przedsiębiorczość,

oszczędność,

samoograniczenie

Klasyczna Polityka

społeczna

nagradza

karze

indywidualizm

Osłabienie innowacji i

gospodarki

Zdemoralizowana

podklasa w

miejskich gettach

Nowa polityka

społeczna karząca i

nagradzająca właściwe

zachowania, zgodne z

tradycyjną moralnością



26

Układ pewnych czynników o charakterze makrospołecznym przyczynił się do powstania i rozwoju klasycznej

polityki społecznej. Zmiana tych czynników sprawia, że nie jest ona już uznawana za dobrą odpowiedź na

problemy współczesności, współczesne ryzyka, które mają być odmienne od ryzyk socjalnych.

Homo soveticus a polityka społeczna

Ostatni schemat nawiązuje do polskiej rzeczywistości. Wiele cech organizacyjnych polityki społecznej PRL

było uwarunkowanych ustrojowo, np. dominacja państwa w produkcji podstawowych usług społecznych.

Organizacyjna jednolitość spod znaku profesjonalnego biurokratyzmu przy lekceważeniu podstawowych

wolności prowadziła do ubezwłasnowolnienia obywatela, który staje się całkowicie zależny od państwowych

instytucji i od nich oczekuje zaspokojenia swoich elementarnych i innych potrzeb i pragnień. Po zmianie

ustroju postawy i przyzwyczajenia wytworzone w PRL mogły być jednym z powodów opóźnień w

reformowaniu polityki społecznej (o ile za zasadnicze uznamy dopiero reformy z 1999). Czynnikiem

pośredniczącym w wymiarze politycznym były m.in. rządy postkomunistycznej lewicy.

Ustrój

PRL

Etatystyczna

polityka

społeczna

Homo

sovieticus

Zależność

Roszczenia

Ustrój

III RP

Pluralistyczn

a polityka

społeczna

Samodzielny

i niezależny

obywatel

Umiędzynarod

owienie

gospodarki

Starzenie się

ludności

Nietrwałe

małżeństwa

małodzietne

Aktywizacja

zawodowa

kobiet

Gospodarka

narodowa

Młode

społeczeństwo

Tradycyjna

rodzina

wielodzietna

Kobiety pracują

nieodpłatnie w

domu

Klasyczna polityka społeczna

Kryzys klasycznej polityki społecznej



27

Pytania i zadania

1. Na czym polegała rewolucja w polityce społecznej, która miała miejsce w wyniku zastosowania propozycji

spod znaku nowego zarządzania publicznego i przedsiębiorczego rządu?

2. Wskaż te cechy nowego menedżeryzmu, które są bardziej kontrowersyjne i mogą być negatywnie ocenione.

3. W jaki sposób mechanizmy konkurencyjnego rynku zostały zastosowane do tradycyjnych obszarów

klasycznej polityki społecznej?

4. Na jakie niebezpieczeństwa biurokratyczno-profesjonalnego modelu polityki społecznej wskazywali jego

krytycy i jakie widzieli rozwiązania dla tych problemów?

5. Wskaż na sprzeczności między makdonaldyzacją i profesjonalizacją polityki społecznej.

6. Zastosuj wyjaśnienia organizacyjne do epizodów z nowszej historii polskiej polityki społecznej.

7. Jakie czynniki wpłynęły na zmianę wartości po II Wojnie Światowej i w jaki sposób ta zmiana wpłynęła na

powstanie państwa opiekuńczego w UK?

8. Wyjaśnij na czym polegał przełom od wartości materialistycznych do wartości postmaterialistycznych i

zastanów się nad tym, jaką rolę odegrała polityka społeczna w tym przełomie i jak on sam na nią wpłynął?

9. W jaki sposób polityka społeczna miała przyczynić się do demoralizacji społeczeństwa, jakie były przejawy

tej demoralizacja, jakie wynikały stąd wnioski dla reform polityki społecznej?

10. Jaki wpływ na politykę społeczną mógł mieć ruch myślowy nazywany postmodernizmem?

11. Bio-władza jako funkcja polityki społecznej.

12. Na czym polega schyłek modelu rodziny męskiego żywiciela i jaki był wpływ tego procesu na politykę

społeczną?

13. Jaki wpływ na zmiany i reformy polityki społecznej ma proces starzenia się ludności?

14. Zastosuj teorie społeczne do wyjaśnienia zmian w polskiej polityce społecznej.

Teorie organizacyjne i społeczne polityki...

Documents

Transcript of Teorie organizacyjne i społeczne polityki...