Szara strefa wyrobów tytoniowych w Polsce · a także briefujemy zarządy firm na temat aktualnej...

Szara strefa wyrobów tytoniowych w Polsce Rozmiar szkód i metody redukcji

Podziękowania: Maciej Czarnecki (Izba Celna w Białymstoku), Hanna Gajewska-Kraczkowska (DZP), Adrian Jabłoński (JTI Polska), Jacek Kapica (Sandler & Travis Trade Advisory Services), Wojciech Krok (Parulski i Wspólnicy), Stanisław Niszczota (Główny Urząd Statystyczny), Monika Niżniak (Straż Miejska w Warszawie), Piotr Nowicki (CMS Cameron McKenna), Olaf Osica (Polityka Insight) oraz rozmówcy reprezentujący Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Rolnictwa, prokuraturę, Służbę Celną oraz Centralne Biuro Śledcze.

Raport powstał na zamówienie JTI Polska sp. z o. o.Polityka Insight dołożyła wszelkich starań, by był on bezstronny i obiektywny. Wszystkie prawa zastrzeżone.

AUTORZY

Adam CzerniakGłówny ekonomistaPolityka Insight(+48) 22 436 73 [email protected]

Piotr SemeniukStarszy analityk ds. prawnychPolityka Insight(+48) 22 436 73 [email protected]

WSPÓŁPRACA

Maciej Michalik

REDAKCJA

Marcin Bąba

PROJEKT GRAFICZNY

Ilya NavumenkaJustyna Nowak

Warszawapaździernik 2016

POLITYKA INSIGHT jest wiodącym centrum analiz polityczno-gospodarczych w Polsce i wydawcą codziennego serwisu, skierowanego do decydentów w polity-ce, biznesie i dyplomacji. W ramach PI RESEARCH wykonujemy badania ilościowe i jakościowe na zlecenie klientów, przygotowujemy analizy na użytek wewnętrzny, a także briefujemy zarządy firm na temat aktualnej sytuacji polityczno-gospodar-czej w Polsce. Więcej na www.research.politykainsight.pl

Spis treści

Wykaz skrótów 4

Kluczowe wnioski 5

Rynek tytoniu i wyrobów tytoniowych w Polsce

Produkcja tytoniu 6

Sprzedaż legalna wyrobów tytoniowych 7

Konsumpcja wyrobów tytoniowych 7

Handel międzynarodowy 8

Dochody podatkowe od wyrobów tytoniowych 9

Szara strefa handlu wyrobami tytoniowymi

Rozmiar szarej strefy 10

Skala przemytu do Polski 11

Wpływ szarej strefy na budżet 12

Analiza dotychczasowych rozwiązań legislacyjnych

Cena 13

Ewidencjonowanie produkcji rolnej 15

Zmiany definicji podatku akcyzowego 15

Regulacja rynku pośredniczących podmiotów tytoniowych 16

Nowelizacja ustawy tytoniowej 16

Jak ograniczać szarą strefę

Planowane działania legislacyjne 17

Przegląd innych rozwiązań, które mogą zmniejszyć szarą strefę 19

Bibliografia 27

4 Polityka Insight – Szara strefa wyrobów tytoniowych

Wykaz skrótów

ARR Agencja Rynku Rolnego

ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

CBŚP Centralne Biuro Śledcze Policji

GUS Główny Urząd Statystyczny

KAS Krajowa Administracja Skarbowa

KKS Kodeks karny skarbowy

KomEur Komisja Europejska

MinFin Ministerstwo Finansów

MinRol Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

MinSpra Ministerstwo Sprawiedliwości

MinWew Ministerstwo Spraw Wewnętrznych

PPT pośredniczące podmioty tytoniowe

Polityka Insight – Szara strefa wyrobów tytoniowych 5

Budżet traci na nielegalnych wyrobach tytoniowych do 7 mld zł rocznie. Branża tytoniowa wpłaca do budżetu ok. 22 mld zł rocznie, a rozmiar szarej strefy w Polsce wynosi 13-15 mld sztuk papierosów (według różnych szacunków). To blisko jedna czwarta całości rynku wyrobów tytoniowych, co jest jednym z najwyższych odsetków w Unii. Na szarą strefę w Polsce składają się papierosy sprzedawane w paczkach (ok. 6-7 mld sztuk) oraz wytworzone własnoręcznie (ok. 6-9 mld sztuk). Największą część niele-galnych wyrobów tytoniowych stanowią papierosy przemycane (głównie z Ukrainy i Białorusi) w tym tzw. illicit whites – papierosy wyprodukowa-ne zazwyczaj legalnie za granicą, ze specjalnym przeznaczeniem ich na przemyt (ok. 4,2-4,3 mld sztuk); reszta pochodzi z nielegalnej produkcji krajowej. Szara strefa wyrobów tytoniowych odpowiada za 6-7 mld zł utra-conych dochodów podatkowych rocznie.

Państwo przyczyniło się do powiększenia szarej strefy. Wzrost rozmiaru szarej strefy wyrobów tytoniowych w latach 2005-2014 był wynikiem pod-wyżek stawek podatku akcyzowego, zmian legislacyjnych (np. deregulacji rynku tytoniu) oraz nieskuteczności odpowiednich służb w zwalczaniu zorganizowanych grup przestępczych, które handlują przemycanymi papierosami lub nielegalnie przetworzonym suszem tytoniowym. Pomimo kilku pozytywnych zmian w ustawie o podatku akcyzowym (m.in. rozsze-rzenie jego definicji na dodatkowe produkty oraz zwiększenie nadzoru nad pośredniczącymi podmiotami tytoniowymi) oraz niedawnych sukce-sów policji w wykrywaniu nielegalnych fabryk, ograniczenie szarej strefy wymaga dalszych zmian w prawie oraz większej skuteczności służb.

Należy zmienić kilka ustaw. Nie ma prostej recepty, by zmniejszyć szarą strefę wyrobów tytoniowych. Jedynie kompleksowe rozwiązania, które zazwyczaj wymagają zmian w prawie, pozwolą ją znacznie ograniczyć. Ich elementem powinno być prowadzenie bardziej przewidywalnej poli-tyki akcyzowej, uszczelnienie rynku produkcji tytoniu oraz obrotu suszem tytoniowym, m.in. poprzez utworzenie obowiązkowego rejestru plantato-rów tytoniu, a także wprowadzenie systemu monitoringu przemieszczeń suszu tytoniowego. Konieczny jest też przegląd środków karnych przewi-dzianych przez Kodeks karny skarbowy, a być może również zaostrzenie kar dla grup przestępczych, orzekanych na podstawie tego kodeksu.

Potrzeba skuteczniejszych służb. Usprawnienia wymaga też koordynacja między poszczególnymi resortami oraz odpowiednimi służbami, w szcze-gólności współpraca administracji podatkowej, celnej, policji, prokura-tury, a być może także przekazanie części odpowiedzialności strażom miejskim i gminnym. Za krok w dobrym kierunku należy uznać powstanie wydziałów ds. przestępczości finansowo-skarbowej przy prokuraturach regionalnych oraz planowane powołanie Krajowej Administracji Skarbo-wej. Wydaje się, że konieczne jest też zwiększenie uprawnień niektórych ze służb, przede wszystkim Służby Celnej, a w przyszłości – Krajowej Administracji Skarbowej. By administracja publiczna była skuteczniejsza w zwalczaniu szarej strefy wyrobów tytoniowych, trzeba poświęcić więcej zasobów kadrowych i finansowych. Można to osiągnąć np. przez wpro-wadzenie zachęt fiskalnych dla samorządów lub większe zaangażowanie branży tytoniowej.

Kluczowe wnioski


Produkcja tytoniu

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

84

171

wyroby tytoniowe ogółem (tys. ton)

tytoń do palenia (tys. ton) papierosy i cygara (mld szt)

Rynek tytoniu i wyrobów tytoniowych w Polsce

Polska jest w pierwszej czwórce największych producentów tytoniu w Unii, obok Włoch, Buł-garii i Hiszpanii. Średnie zbiory tytoniu w latach 2010-2015 wyniosły 32,9 tys. ton a łączny obszar plantacji to 13,4 tys. ha1. Prawie połowa powierzchni upraw znajduje się w województwie lubelskim, a pozostałe są w innych wschodnich województwach i w centrum kraju (w wojewódz-twach zachodnich i północnych obszar plantacji nie przekracza zwykle 100 ha). Od dekad wiel-kość krajowej produkcji systematycznie spada, a wydajność upraw rośnie w niewielkim stopniu. W rekordowym roku 1976 tytoń zasadzono na 60 tys. ha, z których uzyskano 125 tys. ton liści. Najważniejsze uprawiane w Polsce odmiany tyto-niu to Virginia i Burley.

Wraz ze spadkiem produkcji tytoniu rośnie przetwórstwo wyrobów tytoniowych. W latach 2000-2015 wzrosło ono blisko dwukrotnie z 78 do 148 tys. ton. Złożył się na to wzrost zarówno produkcji papierosów, cygaretek i cygar, jak i tyto-niu przetworzonego, w tym zwłaszcza w ostatnich latach tytoniu do palenia, który stanowi obecnie 24,1 proc. (35,8 tys. ton) całości produkcji polskich zakładów przetwórczych. Szybciej niż całościowa produkcja wyrobów tytoniowych rosła też pro-dukcja papierosów, cygar i cygaretek w sztukach – z 83,8 mld w 2000 r. do 171,3 mld sztuk w 2015 r. Co ciekawe, całkowita masa wyprodukowanych papierosów pozostawała w ostatnich latach stabil-na na poziomie ok. 90 tys. ton, przy jednoczesnym wzroście ich liczby.

PRODUKCJA WYROBÓW TYTONIOWYCH W POLSCE

Źródło: Eurostat, GUS, IERiGŻ-PIB, szacunki własne

1 IERiGŻ-PIB, Rynek wyrobów tytoniowych. Stan i per-spektywy, czerwiec 2016.


Legalna sprzedaż wyrobów tytoniowych

72 7063 61 57 56 52

4742 41

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

papierosy i cygara (mld szt)

Jedynie niewielka część polskiej produkcji tra-fia na rynek wewnętrzny – w 2015 r. ze 171,3 mld wyprodukowanych papierosów w kraju legalnie sprzedano 41,2 mld sztuk, z czego aż 7 mld zostało kupionych przez nierezydentów2. Dużo trudniej – ze względu na brak oficjalnych danych – oszacować wielkość sprzedaży innych wyrobów tytoniowych. Według szacunków Transcrime3 legalny rynek cygar i cygaretek wyniósł w zeszłym roku ok. 20 mln sztuk, czyli ponad dwa razy więcej niż dekadę wcześniej.

Z kolei wolumen legalnej sprzedaży tytoniu do palenia silnie fluktuuje; spadł z 1,94 tys. ton w 2010 r. do mniej niż 0,8 tys. ton w 2015 r.4, a według raportu Niemczyk i Wspólnicy5 waha się między 7,5 tys. ton w szczytowym okresie 2008-2009 oraz 3 tys. ton w latach 2012-2014. Co ciekawe, rów-nocześnie silnie wzrosła legalna sprzedaż tubek i bibułek służących do skręcania papierosów – z 4,7 mln sztuk w 2011 r. do blisko 10 mln sztuk w 2015 r.

Konsumpcja wyrobów tytoniowych

Konsumpcja to jeden z najtrudniejszych do osza-cowania wskaźników rozwoju rynku tytoniowego z powodu jednej z największych w Unii szarej strefy sprzedaży wyrobów tytoniowych. Według danych KPMG legalna konsumpcja papierosów w Polsce spadła z 62,5 mld sztuk w 2006 r. do 34 mld w 2014 r. i nieznacznie odbiła w 2015 r. – do 34,2 mld sztuk. Równocześnie łączna konsumpcja papierosów z legalnych i nielegalnych źródeł spadła według tych samych szacunków z 66,9 do 41,7 mld sztuk, czyli o 38 proc. Z kolei według oszacowań EY6 łączna konsumpcja papierosów – kupionych i skręconych własnoręcznie – spadła między 2005 a 2015 r. o bli-sko 20 proc.

Te ostatnie szacunki potwierdzają badania ankie-towe. Z Diagnozy Społecznej 2015 wynika, że papie-rosy pali 24,4 proc. dorosłych Polaków, z których każdy wypala średnio 15 papierosów dziennie. Na tej podstawie można szacować, że roczna konsumpcja papierosów wynosi blisko 50 mld sztuk. Oszacowanie to potwierdzają dane GUS, zgodnie z którymi roczna konsumpcja papierosów na każdego Polaka to 1466 sztuk. Oba źródła danych ankietowych pokazują wyraźny spadek zarówno odsetka palaczy, jak i liczby wypalonych dziennie papierosów. Jest on jednak mniejszy niż spadek legalnej sprzedaży papierosów i tytoniu do palenia, co sygnalizuje narastanie szarej strefy w handlu.

LEGALNA SPRZEDAŻ PAPIEROSÓW W POLSCE (mld sztuk)

Źródło: KPMG

2 KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzer-land. 2015 Results, czerwiec 2016.3 Transcrime, European Outlook on the Illicit Trade in Tobacco Products, E. Savona [red.], styczeń 2015.

4 Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011-2014. Nowe trendy i zagrożenia, lipiec 2014.5 Niemczyk i Wspólnicy, Nielegalny rynek wyrobów tytoniowych w Polsce, wrzesień 2015.6 EY, Przeciwdziałanie szarej strefie w Polsce, The Global Compact. Network Poland 2015/16.


32%29% 30%

28% 27% 26%23%

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Odsetek palaczy wśród osób 18+

Roczne spożycie papierosów na 1 mieszkańca Polski (szt.)

Handel międzynarodowy

Polska jest trzecim, po Niemczech i Holandii, najwięk-szym eksporterem papierosów w Unii. W 2015 r. za granicę sprzedano 129,6 mld sztuk papierosów wartych 1,9 mld euro, co stanowi blisko dwie trzecie całości przychodów branży7. Poza tym za granicę sprzedano też 23,3 tys. ton tytoniu przetworzonego oraz 32,2 tys. ton tytoniu nieprzetworzonego. Głów-nymi odbiorcami wyrobów tytoniowych z Polski były kraje unijne dokąd trafiło 93,8 proc. polskie-go eksportu.

Bilans handlu polskimi wyrobami tytoniowymi jest zdecydowanie dodatni i wyniósł +1,5 mld euro w 2015 r. – o 670 mln euro więcej niż w 2011 r. Tak korzystna wymiana międzynarodowa wynika –

poza wysokim eksportem – z niskiego importu wyrobów tytoniowych. Polska jest samowystar-czalna jeżeli chodzi o legalny import papierosów – sprowadzamy ich jedynie 10,5 mld sztuk rocz-nie, z czego jedynie 0,4 mld jest konsumowane, a reszta reeksportowana. Gros importu stanowi tytoń nieprzetworzony, gdyż Polska produkcja surowca jest niewystarczająca do zaspokojenia potrzeb krajowych fabryk – zarówno jakościowo, jak i ilościowo. W 2015 r. sprowadzono do Polski 115 tys. ton tytoniu, głównie z Brazylii, Niemiec, USA, Tanzanii, Malawii, Mozambiku, Indii oraz Chin – przeważnie odmian nieuprawianych w Polsce.

KONSUMPCJA PAPIEROSÓW W POLSCE

Źródło: GUS, Diagnoza Społeczna

7 IERiGŻ-PIB, op. cit.


Dochody podatkowe od wyrobów tytoniowych

akcyza w cenie paczki papierosów (zł, w przybliżeniu)

dochody z akcyzy od wyrobów tytoniowych (mld zł)

DOCHODY Z AKCYZY A PODATEK AKCYZOWY

Źródło: MinFin, KomEur, obliczenia własne

2,88

4,36

0

5

10

15

20

25

30

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

3,59 3,66

5,436,01

6,567,18

7,86 8,17

3,33

IMPORT/EKSPORT WYROBÓW TYTONIOWYCH Z POLSKI (tys. ton)

Źródło: IERiGŻ-PIB

0

50

100

150

200

250

expo

rtim

port

2011 2012 2013 2014 2015 2016

tytoń nieprzetworzony

tytoń przetworzony

papierosy i cygara

Dochody z akcyzy od wyrobów tytoniowych syste-matycznie rosły w latach 2005-2012, kiedy wyniosły 18,6 mld zł. Było to związane ze skokowymi pod-wyżkami akcyzy, zarówno naliczanej ad valorem, jak i ryczałtowo. Wysokość akcyzy w cenie typo-wej paczki papierosów wzrosła według naszych szacunków z 2,9 zł w 2005 r. do 6,6 zł w 2012 r. Wraz z akcyzą rosły też systematycznie dochody z podatku VAT od wyrobów tytoniowych – z 1 zł do 1,7 zł w cenie paczki. Według naszych szacun-ków dochody państwa z tytułu VAT od papiero-sów wyniosły 4,4 mld zł w 2012 r. Równocześnie dochody z akcyzy od innych wyrobów tytoniowych stanowiły jedynie margines wszystkich wpływów, kształtując się na poziomie niższym niż 1,5 mld zł.

W ostatnich trzech latach wzrost dochodów z akcyzy od wyrobów tytoniowych systematycznie spadał do 17,8 mld zł w 2015 r. i to mimo dalszego podnoszenia akcyzy na papierosy do 8,2 zł dla typo-wej ceny paczki. Równocześnie w ciągu ostatnich trzech lat zmalały o blisko połowę wpływy z tytułu akcyzy od pozostałych wyrobów tytoniowych. Rzeczywiste dochody z akcyzy są też często zna-cząco niższe od planowanych przez rząd. Ze wzglę-du na podwyżki cen producenckich nieznacznie wzrosły natomiast dochody z VAT od wyrobów tytoniowych – do 4,9 mld zł w 2015 r.


Szara strefa handlu wyrobami tytoniowymi

Rozmiar szarej strefy

Według różnych szacunków rozmiar szarej strefy w Polsce wynosi obecnie 13-15 mld sztuk papiero-sów. Jest on jednak trudny do wyliczenia z powo-du silnego wzrostu udziału w rynku papierosów skręcanych samodzielnie z przetworzonego tyto-niu. Według szacunków Niemczyk i Wspólnicy8 wyłącznie dla rynku tytoniu do palenia szara strefa wynosiła 70 proc. w 2013 r.

Najbardziej precyzyjne są szacunki EY9 – w 2006 r. nielegalny obrót papierosami dotyczył tylko niewielkiego wycinku rynku, w 2015 r. stano-wił już 24 proc. Wolumen wypalonych papierosów (wytworzonych fabrycznie i skręconych samo-dzielnie) pochodzących z szarej strefy wyniósł wtedy 13,7 mld sztuk.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

EY - papierosy tytoń

KPMG - papierosy

Almares - paczki papierosów

Niemczyk i Wspólnicy - tytoń (prawa oś)

WIELKOŚĆ SZAREJ STREFY WEDŁUG RÓŻNYCH OSZACOWAŃ

Źródło: EY, KPMG, Almares, Niemczyk i Wspólnicy

8 Niemczyk i Wspólnicy, op. cit.9 EY, op. cit.


Skala przemytu do Polski

Największą część nielegalnych wyrobów tytonio-wych stanowią papierosy z przemytu – 5,9 mld sztuk w 2015 r. według danych KPMG11. Pochodzą one głównie z fabryk na Białorusi (2,6 mld), w tym z największej fabryki Niemen, Ukrainy (1,3 mld) oraz Rosji (0,4 mld), a także w szczątkowych ilościach z Mołdawii. Przemycane są dwa typy papierosów – illicit whites (IW) oraz ze znakami akcyzowymi innych krajów. Pierwsze z nich to papierosy pro-dukowane od razu z przeznaczeniem na przemyt, z reguły pod nieznanymi szerzej markami typu NZ, Jin Ling, czy Fest, a także podróbki znanych marek papierosów. IW stanowią największą część przemytu – w 2015 r. trafiło do Polski ponad 4 mld

sztuk tego typu wyrobów. Do 2009 r. największy udział w przemycie miały papierosy z obcymi zna-kami akcyzowymi. Dopiero potem zostały wyparte przez produkty typu IW. Obecnie przemyca się rocznie 1-2 mld papierosów legalnie sprzedanych na terytorium innego kraju.

Pozostała część szarej strefy obrotu skręcony-mi fabrycznie papierosami ma charakter krajowy. W Polsce wytwarza się rocznie blisko 1 mld sztuk papierosów bez znaków akcyzowych (IW), za nie-legalną produkcję odpowiadają często małe lokalne fabryki, których udział w legalnym przetwórstwie wyrobów tytoniowych nie przekracza 1 proc.

10 Almares, Poland Market Survey Report. Empty Discarded Pack Collection, kwiecień 201611 KPMG, op. cit.

Z kolei według Niemczyk i Wspólnicy wielkość szarej strefy wyrobów tytoniowych w 2014 r. wyniosła 15,3-18,8 mld sztuk, jeżeli uwzględnić także prze-myt papierosów na Zachód przez terytorium Pol-ski. Różnice w szacunkach Niemczyk i Wspólnicy oraz EY wynikają głównie z założeń, co do liczby samodzielnie skręconych papierosów wytworzo-nych z nielegalnie pozyskanego tytoniu.

Bardziej optymistyczne są szacunki KPMG, zgodnie z którymi w Polsce w 2015 r. wypalono 6,8 mld sztuk papierosów z szarej strefy, co sta-nowiło 16,8 proc. całości produkcji fabrycznie wytworzonych papierosów. Z kolei według badania Almares10, które bazuje na analizie liczby wyrzu-

conych paczek po papierosach, można stwierdzić, że na koniec 2015 r. w Polsce wypalano 17,2 proc. papierosów bez akcyzy lub z akcyzą zagraniczną, z czego 1,6 pkt. proc. stanowiły podróbki paczek znanych marek.

Na podstawie powyższych oszacowań można stwierdzić, że na szarą strefę w Polsce składają się papierosy sprzedawane w paczkach (ok. 6-7 mld sztuk) oraz wytworzone własnoręcznie z nielegal-nie pozyskanego tytoniu (ok. 6-9 mld sztuk). Tym samym Polska ma jeden z najwyższych odsetków szarej strefy w handlu wyrobami tytoniowymi wśród krajów unijnych.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

STRUKTURA SZAREJ STREFY NA RYNKU PAPIEROSÓW

Źródło: KPMG

Illicit Whites

Przemyt ze znakami akcyzy

Podróbki znanych marek

Pozostałe


Wpływ szarej strefy na budżet

Szara strefa wyrobów tytoniowych odpowiada za 6-7 mld zł utraconych dochodów podatkowych rocznie. Według szacunków EY straty sektora finan-sów publicznych z tytułu szarej strefy wyrobów tyto-niowych wyniosły w 2015 r. 6,5 mld zł, z czego 5,2 mld zł przypadło na niezapłaconą akcyzę, a 1,2 mld zł na

niezapłacony VAT. Według niektórych ekspertów, dalsze podnoszenie akcyzy będzie prowadzić do spadku dochodów budżetowych ze względu na wzrost szarej strefy przy jednoczesnym spadku liczby palaczy i średniej liczby wypalonych papierosów12.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

STRUKTURA GEOGRAFICZNA PRZEMYTU PAPIEROSÓW DO POLSKI

Źródło: KPMG

Białoruś

Ukraina

Rosja

Nieznane pochodzenie

12 Zob. np. Fiscal Policy Predictability in CEE – It’s Time for Change, G. Poniatowski, August 19, 2016, emerging-europe.com.


Detaliczna cena wyrobów tytoniowych stanowi istotny czynnik, który wpływa na rozmiar szarej strefy. Im jest ona wyższa, tym większa presja na konsumentów, żeby kupować poza legalnym obiegiem. Poza czynnikami rynkowym na cenę wyrobów tytoniowych wpływają też decyzje usta-wodawcy - przede wszystkim wysokość podatku akcyzowego, w mniejszym stopniu podatku od wartości dodanej. W ostatnich latach znaczące podwyżki tej pierwszej daniny przyczyniły się do wzrostu cen, co zepchnęło konsumentów do szarej strefy.

Stawka akcyzy

Akcyza jest podatkiem zharmonizowanym na pozio-mie Unii Europejskiej. Minimalne wymagania, które muszą spełniać przepisy akcyzowe państw członkowskich, zawarte są w dyrektywie z 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy sto-sowanych do wyrobów tytoniowych (dyrektywa akcyzowa13). Dyrektywa dzieli wyroby tytoniowe na kategorie: papierosy, cygara i cygaretki oraz tytoń do palenia – dla każdej z nich wprowadza minimalne stawki akcyzy.

Wybrane państwa członkowskie – m.in. Polska – mogły stosować okres przejściowy przy wprowa-dzaniu minimalnych stawek akcyzy, żeby rozłożyć podwyżki akcyzy i cen detalicznych wyrobów tyto-niowych. Okres przejściowy kończy się 31 grudnia 2017 r. - polski rząd nie wykorzystał go w pełni. W dyrektywie akcyzowej przewidziano również wzrost minimalnej stawki akcyzy na tytoń do pale-nia. Od 1 stycznia 2020 r. będzie ona wynosić 50 proc. średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży lub 60 euro za kilogram.

Ramy prawne podatku akcyzowego w Polsce okre-ślone są w ustawie14 z 6 grudnia 2008 r. Przewiduje ona następujące kategorie wyrobów tytoniowych: papierosy, tytoń do palenia, cygara i cygaretki oraz susz tytoniowy – uregulowany oddzielnie, ale rów-nież opodatkowany. W akcyzie na papierosy i tytoń do palenia wyróżniono dwa elementy składowe:• stawkę kwotową (wyrażoną w złotych za każdy

tysiąc papierosów albo każdy kilogram tytoniu)• stawkę procentową15 (określony procent mak-

symalnej ceny detalicznej).Ustawa wprowadza również pojęcie minimal-

nej stawki akcyzy na papierosy, która liczona jest od średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży16

(patrz. TABELA 1). W ostatnich pięciu latach pod-wyżki akcyzy obejmowały jedynie stawkę kwotową. Przyjęte rozwiązanie w mniejszym stopniu doty-czyło papierosów sektora premium, w odniesieniu do których wzrost akcyzy był proporcjonalnie mniejszy niż w sektorze papierosów tanich – naj-popularniejszych wśród krajowych konsumen-tów. Już w 2014 r. akcyza na papierosy była jednak wyższa od przewidzianego w dyrektywie progu 90 euro, po przeliczeniu kursu walut wyniosła ponad 94 euro. Podobne rozwiązanie zastosowano w przy-padku tytoniu do palenia. W latach 2011-2014 pod-noszono stawkę kwotową z poziomu 102,32 zł do 141,29 zł, utrzymując jednolitą stopę stawki

MINIMALNE STAWKI AKCYZY NA WYROBY TYTONIOWE na podstawie dyrektywy akcyzowej

>60%* oraz >90€/1000 szt.

papierosy

>5%***

lub >12€/1000 szt.

cygara i cygaretki

>46%**

lub >54€/kg

tytoń drobno krojony przeznaczony do skręcania papierosów

>20%***

lub >22€/kg

inny tytoń

Analiza dotychczasowych rozwiązań legislacyjnych

Cena

13 Dz. Urz. UE L 176/24.14 Dz.U. z 2009 Nr 3, poz. 11.15 Zgodnie z art. 99 ust. 6 ustawy o podatku akcy-zowym cena ta wyznaczana jest przez producenta, importera lub nabywcę wewnątrzwspólnotowego oraz nadrukowana na opakowaniu papierosów lub tytoniu.16 Wartość tę ustala i ogłasza MinFin.

* średnia detaliczna cena sprzedaży papierosów** średnia ważona detalicznej ceny sprzedaży tytoniu*** detaliczna cena sprzedaży


procentowej na poziomie 31,41 proc. maksymalnej ceny detalicznej.

Odmienne rozwiązania przyjęto dla cygar i cyga-retek oraz suszu tytoniowego. Pierwsza z kategorii objęta jest tylko akcyzą wyrażoną kwotowo. Do końca 2014 r. jej stawkę określono dla każdego tysiąca sztuk. Od 2015 r. podatek naliczany jest za każdy kilogram produktu. Akcyza na susz tytonio-wy, wprowadzona w 2013 r., jest również naliczana według stawki wagowej. Wzrost akcyzy w latach 2011-2014 objął wszystkie wyróżnione kategorie produktów. Stawka podatku na cygara i cygaretki wzrosła o 14,7 proc. – z 244,40 zł w 2011 r. do 280,25 w 2014 r. Akcyza na susz tytoniowy wzrosła do poziomu 229,32 zł za kilogram.

Od 2014 r. stawki akcyzy dla wszystkich pro-duktów utrzymywane są zasadniczo na tym samym poziomie. Wzrost podatku jest konsekwencją wyż-szej średniej ważonej ceny detalicznej na każdy kolejny rok, co determinuje minimalną wysokość akcyzy oraz podnoszeniem przez producentów maksymalnej ceny detalicznej (wpływającej na

TABELA 1 STAWKI PODATKU AKCYZOWEGO NA PAPIEROSY W LATACH 2012-2016 w przeliczeniu na jedną paczkę papierosów [20 szt.]

Minimalna stawka akcyzy (zł)

Średnia ważona detaliczna cena sprzedaży (zł)

Stawka procentowa

Stawka kwotowa (zł)

TABELA 2 UDZIAŁ PODATKU VAT W ŚREDNIEJ CENIE PACZKI PAPIEROSÓW (zł)

RóżnicaVAT 22 proc.VAT 23 proc.Średnia cena paczki papierosów19

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

3,42 zł

3,76 zł

4,14 zł

4,14 zł

4,14 zł

31,41%

31,41%

31,41%

31,41%

31,41%

10,01 zł

10,90 zł

11,85 zł

12,86 zł

13,28 zł

6,56 zł

7,18 zł

7,86 zł

8,17 zł

8,31 zł

10,01 zł

10,90 zł

11,85 zł

12,86 zł

13,28 zł

2,30 zł

2,51 zł

2,73 zł

2,96 zł

3,05 zł

2,20 zł

2,40 zł

2,61 zł

2,83 zł

2,92 zł

0,10 zł

0,09 zł

0,12 zł

0,13 zł

0,13 zł

17 M.P. z 2016, poz. 454..18 Dz.U. z 2010 Nr 238, poz. 1578.19 Obliczona na podstawie średniej detalicznej ceny sprzedaży.

stawkę procentową akcyzy na papierosy oraz tytoń do palenia). W Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2016-201917, opracowanym przez MinFin, założono utrzymanie stawek akcyzy na obecnym poziomie (patrz. TABELA 2).

Podatek od towarów i usług (VAT)

W 2011 r. podatek VAT na wyroby tytoniowe został podniesiony z 22 do 23 proc18. Udział VAT w deta-licznej cenie wyrobów tytoniowych jest niewielki, dlatego wpływ podwyżek VAT na rozmiar szarej strefy jest marginalny.

WPŁYW ZMIAN NA SZARĄ STREFĘ

» Podwyżka akcyzy i w konsekwencji wzrost cen wyrobów tytoniowych stanowił jeden z istotnych czynników zwiększających szarą strefę rynku tytoniowego.


Do końca 2009 r. Agencja Rynku Rolnego (ARR) prowadziła rejestr plantatorów w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Do 2010 r. w Polsce obowiązywał system dopłat „powiązanych z produkcją” – sub-sydia dla plantatorów tytoniu zależały od wielkości zbiorów. Administracja miała zatem kompleksowe informacje o łącznej liczbie plantatorów i wolumenie tytoniu uprawianego przez każdego z nich. W 2010 r. zlikwidowano system dopłat „powiązanych z produkcją”. Pozostawiono jedynie, wypłacane od 2008 r., wsparcie „oderwane od” produkcji. Dopłaty „historyczne” otrzymują obecnie niektórzy rolnicy wpisani do rejestru plantatorów przed 31 marca 2007 r. Subsydia są wypłacane za każdy „historyczny” hektar plantacji opisany w umowach kontraktacji za lata 2005-2006. W 2010 r. dokonano ponadto deregulacji rynku tytoniu20 i usunięto: przepisy ograniczające miejsca uprawy, produkcji i odsprzedaży surowca tytoniowego oraz obowiązek rejestracji plantatorów. Na lata 2012-2014 MinRol wprowadziło ponadto wsparcie finansowe, przewidziane dla produkcji surowca tyto-niowego wysokiej jakości. Warunkiem uzyskania dopłat była umowa między rolnikiem a tzw. pierwszymi przetwórcami, zarejestrowanymi przez prezesa Agencji Rynku Rolnego.

Poza wyżej opisanymi fragmentarycznymi rejestrami, admi-nistracja publiczna dysponuje jeszcze dwoma źródłami infor-macji o rozmiarze polskiego rynku produkcji tytoniu. MinRol,

na potrzeby raportowania do KomEur, gromadzi dane o liczbie rolników produkujących tytoń i pierwszych przetwórcach, liczbie zawartych umów kontraktacji oraz wolumenie zebra-nego w danym roku surowca. Dane resortu pochodzą jednak od pośredniczących podmiotów tytoniowych (PPT) i nie uwzględ-niają plantatorów, którzy tytoń sprzedają nielegalnie. Szacunko-we informacje o rozmiarze rynku tytoniu publikuje też Główny Urząd Statystyczny, który opiera się na corocznych ankietach przeprowadzanych wśród reprezentatywnej grupy plantatorów. Ze względu na tajemnicę statystyczną GUS nie jest uprawniony do przekazywania ich innym agendom państwa.


» Dla szczelności łańcucha produkcji wyrobów tytoniowych niezwykle ważne jest objęcie go kontrolą na możliwie wczesnym etapie – najlepiej poprzez prowadzenie ewi-dencji plantatorów i nadzór nad sprzedażą suszu przez rolników. Zniesienie kompleksowego rejestru produkcji tytoniu spowodowało, że informacje o rynku tytoniowym są wyrywkowe i niepełne. Powyższe zmiany miały znaczą-cy wpływ na wzrost szarej strefy.

Ewidencjonowanie produkcji rolnej

Zmiany definicji podatku akcyzowego

Susz tytoniowy

Deregulacja rynku tytoniu umożliwiła niekontrolowany obrót suszem, który zyskiwał na popularności, szczególnie w interne-cie21. Spadki dochodów z akcyzy zmotywowały rząd do uszczel-nienia rynku wyrobów tytoniowych – od 2013 r. detaliczna sprzedaż suszu tytoniowego została objęta podatkiem akcy-zowym. Wytwórcy i sprzedawcy wykorzystywali jednak lukę powstałą na skutek nieprecyzyjnej definicji ustawowej i han-dlowali wilgotnymi liśćmi tytoniu. W 2014 r., by wyeliminować niepewności prawne, wprowadzono nową definicję suszu, która objęła również wilgotne liście tytoniu.

Cygara i cygaretki

W 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy akcyzowej, która zmieniła podstawę naliczania podatku – z tysiąca sztuk na jeden kilogram produktu. Zmiany miały powstrzymać produkcję i sprzedaż „cygar imprezowych” – dużych i ciężkich produktów wypełnionych krajanką tytoniową lub zrolowanymi fragmentami liści, wykorzystywanymi później do wytwarzania papierosów22. Koszt paczki papierosów wyprodukowanej tą metodą wynosił ok. 2-4 zł23. Wysokość akcyzy na cygara i cygaretki ustalono w korelacji do minimalnej stawki akcyzy na papierosy, by unik-nąć ich zastępowania lekkimi cygaretkami.

Produkcja papierosów w punktach sprzedaży detalicznej

Regulacje akcyzowe obchodzono również przez udostępniane maszyn do nabijania gilz w miejscach sprzedaży detalicznej. Konsumenci samodzielnie wytwarzali papierosy w punktach sprzedaży suszu lub cygar imprezowych, a także w zwykłych sklepach. Proceder ten wyeliminowano dzięki zmianie w definicji „produkcji papierosów”, która objęła również ich „wytwarza-nie przez konsumenta, przy użyciu maszyny do wytwarzania papierosów”. Od 2015 r. wytwarzanie papierosów poza składem podatkowym stało się nielegalne. Konsumenci mogą produ-kować papierosy jedynie ręcznie w gospodarstwie domowym.


» Nowelizację ustawy akcyzowej, która „uszczelniła” definicję podatku, należy ocenić pozytywnie. By ograniczyć szarą strefę, obciążenia akcyzowe powinny w równym zakresie dotyczyć detalicznej sprzedaży tytoniu bez względu na formę jego dostarczenia do konsumenta.

20 Ustawa z dnia 22 października 2010 r. nowelizująca ustawę o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego, Dz. U. z 2003 Nr 223, poz. 2221 z pozn. zm.21 Zob. np. J. Ćwieluch, Dym domowej roboty, „Polityka”, 2012 r., nr 34, s. 30-31.

22 Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (druk sejmowy nr 2854).23 Zob. Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011-2014. Nowe trendy i zagrożenia, lipiec 2014, s. 6.


W 2013 r. do ustawy akcyzowej wprowadzono pojęcie pośredniczącego podmiotu tytoniowe-go (PPT), co było konsekwencją objęcia akcyzą suszu tytoniowego. Definicją PPT zostały objęte „podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży suszu tytoniowego, które pisemnie powiadomiły właściwego naczelnika urzędu celnego o tej działalności”24. PPT, obok składów podatkowych, stały się jedynymi insty-tucjami, którym rolnicy mogą sprzedawać susz tytoniowy bez obowiązku opodatkowania go akcy-zą. Duża liczba PPT i deficyt skutecznego nadzoru umożliwił wprowadzanie tytoniu do szarej strefy25.

Wprowadzone w 2016 r. zmiany w ustawie akcyzowej26 uszczelniają system obrotu suszem tytoniowym przez PPT. Ich obowiązki gwaran-cyjno-rejestracyjne zbliżają się do regulacji, któ-rymi objęte są składy podatkowe. Nowe przepisy

zaostrzyły kryteria dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej w charakterze PPT i wpro-wadziły obowiązek ich rejestrowania (zamiast powiadamiania o rozpoczęciu działalności) oraz składania zabezpieczenia akcyzowego. Dodatkowo PPT muszą prowadzić ewidencję suszu tytonio-wego, która m.in. umożliwia wskazanie podmiotu, od którego susz został nabyty lub importowany27.


» Wprowadzenie obowiązku składania zabez-pieczenia akcyzowego przez PPT (w prze-dziale 2-30 mln zł), powinno częściowo wyeliminować z rynku podmioty działające nielegalnie, jednocześnie nie obciążając dużych i rzetelnych PPT.

Regulacja rynku pośredniczących podmiotów tytoniowych

8 września 2016 r. weszła w życie ustawa28, która do polskiego porządku prawnego wprowadza unijną dyrektywę z 2014 r29 (tzw. ustawa i dyrektywa tyto-niowa). Nowelizacja zaostrzyła przepisy dotyczące produkcji i sprzedaży tzw. nowatorskich wyrobów tytoniowych (głównie e-papierosów), opakowań oraz papierosów smakowych i mentolowych. Sta-tus elektronicznych papierosów zrównano z tra-dycyjnymi wyrobami – ograniczenia objęły m.in. zakazy: konsumpcji w miejscach publicznych, sprzedaży przez internet oraz osobom niepełno-letnim. Nowe wzory opakowań mają zniechęcać do zakupu papierosów oraz efektywniej informować o zagrożeniach wynikających z palenia. Na mocy ustawy, od 20 maja 2017 r. zakazano sprzedaży papierosów „o charakterystycznym aromacie”

(z wyjątkiem mentoli, dla których okres przejścio-wy obowiązuje do 2020 r.). Dyrektywa i ustawa zakazują też detalicznej sprzedaży tytoniu o gra-maturze poniżej 30 g.


» Na potencjalny wzrost szarej strefy może wpłynąć w szczególności ostania omówiona zmiana – klienci przyzwyczajeni do pa-pierosów mentolowych (których w Polsce konsumuje się o wiele więcej niż przeciętnie w Europie30) i smakowych mogą szukać sub-stytutów w nielegalnych kanałach sprzedaży. Do szarej strefy mogą też przejść konsumenci tytoniu o małej gramaturze.

Nowelizacja ustawy tytoniowej

24 Dodany art. 1 pkt 23b ustawy o podatku akcyzowym.25 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw z pro-jektami aktów wykonawczych (druk sejmowy nr 3522).26 Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015, poz. 1479.

27 Art. 138g ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.28 Dz. U. z 2016, poz. 1331.29 Dz. Urz. UE L 127/1.30 Według badań KPMG z 2012 r., papierosy mentolowe odpowiadały za 19 proc. całkowitej konsumpcji przez Polaków. Wyżej w Unii Europejskiej jest tylko Finlandia, gdzie konsumpcja mentoli stanowiła 21 proc. wypalonych papierosów. Zob. KPMG, Project Star 2012, Results.


Powołanie Krajowej Administracji Skarbowej

Projekt ustawy o Krajowej Administracji Skar-bowej (KAS) zakłada połączenie administracji podatkowej (izby skarbowe, urzędy skarbowe), kontroli skarbowej (urzędy kontroli skarbowej) oraz celnej (izby celne, urzędy celne). W ramach KAS powstaną izby administracji skarbowej oraz podległe im urzędy skarbowe oraz celno-skarbo-we – do zadań tych ostatnich przejdą czynności kontrolne oraz wywiad skarbowy.

Dla zwalczania szarej strefy wyrobów tytonio-wych istotne są nowe kompetencje i uprawnienia KAS. Naczelnicy urzędów celno-skarbowych będą mogli kontrolować podatników na terenie całej Polski, funkcjonariusze administracji skarbowej otrzymają też uprawnienia do rewizji towarów i środków transportu, zatrzymywania pojazdów, a także przeszukiwania osób. Ponadto projekt roz-szerza możliwość przeprowadzenia tzw. kontroli na legitymację – bez okazania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i pozwala przeszukać

Zmiany przeciwdziałające wyłudzeniom VAT

W czerwcu 2016 r. MinFin powołało spółkę Aplikacje Krytyczne – ma ona stworzyć programy teleinfor-matyczne, które będą identyfikować „znikających podatników” w ramach przestępstw karuzelowych. Docelowo spółka ma wypracować narzędzia, które umożliwiają stworzenie elektronicznej bazy faktur.

Planowane działania legislacyjne

Jak ograniczać szarą strefę

Poselski projekt ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej

sprawozdaniepodkomisji

prawdopodobne wejście w życie

29września2016 r.

1stycznia2017 r.

Ponadto rząd przyjął projekt MinSpra zaostrzający kary za przestępstwa polegające na wyłudzeniach VAT – „za podrabianie lub przerabianie faktu-ry” ma grozić od pół roku do ośmiu lat więzienia. Jeżeli faktury będą dotyczyć towarów lub usług o łącznej wartości przekraczającej pięciokrotność

pomieszczenia sprawdzanego podmiotu (w tym mieszkalne) bez zgody prokuratora. Poszerza rów-nież dostęp organów celno-skarbowych do tajemnicy bankowej – naczelnik urzędu celno-skarbowego, już w przypadku podejrzenia wykroczenia skarbowego, będzie mógł domagać się informacji oraz nakładać karę na banki, jeżeli jej nie przekażą. Wreszcie projekt umożliwia automatyczne przekształcenie kontroli celno-skarbowej w postępowanie podatkowe, które może skończyć się decyzją o zwrocie niezapłaconego podatku (jednocześnie rozszerzono możliwość skła-dania korekt przez podatników).

WPŁYW

» Nowe zasady funkcjonowania administracji skarbowej – uprawnienia KAS i lepsza współ-praca między administracją celną i skarbo-wą – prawdopodobnie pomogą zmniejszyć szarą strefę.


WPŁYW

» Zmiany w Kodeksie karnym będą miały marginalny wpływ na szarą strefę, ponieważ dotyczą przede wszystkim przestępstw karu-zelowych, a nie handlu poza legalnym obie-giem. Natomiast nowelizacja ustawy o VAT wpłynie na szarą strefę w stopniu niewielkim – zaostrzenie Kodeksu karnego skarbowego i mniejsza swoboda sądów przy wydawaniu wyroków mogą odstraszać podmioty, które nielegalnie handlują tytoniem.

Projekt Kukiz’15

Na początku 2016 r. przedstawiciele klubu Kukiz’15 wnieśli do Sejmu projekt nowelizacji ustawy o podat-ku akcyzowym, która łagodzi obciążenia nałożone na pośredniczące podmioty tytoniowe w styczniu 2016 r. Z obowiązku złożenia zabezpieczenia akcy-zowego mają być zwolnione PPT, które spełniają określone przesłanki (m.in. przynajmniej rok pro-wadzenia działalności). Podczas posiedzeń komisji sejmowych o projekcie negatywnie wypowiadali się przedstawiciele MinFin, na czele w wicemini-strem Wiesławem Jasińskim.

Przygotowany przez MinSpra projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw

Przygotowany przez MinFin projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw

skierowanodo I czytania na

posiedzeniu Sejmu

zakończono uzgodnienia

międzyresortowe



4października

2016 r.

październik2016 r.

IVkw. 2016 r.

/I kw. 2017 r.

1stycznia2017 r.

mienia wielkiej wartości (czyli powyżej 5 mln zł), przestępcy będzie groziło od pięciu do 15 lub 25 lat więzienia.

MinFin przedstawiło też projekt nowelizacji ustawy o VAT i innych ustaw31 – m.in. Kodeksu karnego skarbowego (KKS). Zmiany ograniczają możliwość kwartalnego rozliczania VAT, rozsze-rzają stosowanie tzw. odwróconego obciążenia VAT, a rejestrację niektórych podatników VAT uzależniają od złożenia kaucji w wysokości 20-200 tys. zł. Zmiany w KKS rozszerzają odpowiedzialność karno-skar-bową na wspólników spółki cywilnej. Zmniejszają też swobodę sądu przy wymierzaniu kary pozba-wienia wolności przy pewnych typach przestępstw oraz uchylają przepis, który zakazywał kumulacji kar przy wykroczeniach skarbowych.

WPŁYW

» Ustawa mogłaby zwiększyć liczbę PPT, które nielegalnie handlują suszem i tym samym przyczynić się do wzrostu szarej strefy.

31 Nr w wykazie Rządowego Centrum Legislacji: UA 21.


a także „zgłaszania Służbie Celnej wszystkich maszyn i automatycznych urządzeń do wytwa-rzania papierosów”. Z naszych informacji wynika, że MinFin planuje kolejne zmiany w KKS – m.in. wprowadzenie obowiązkowego środka karnego w postaci „niszczenia maszyn [do produkcji papie-rosów], jeżeli wydano wyrok o ich przepadku”. Ponadto MinRol opracowało nieoficjalny projekt ustawy, który rozszerza nadzór nad rynkiem tyto-niu. Na razie żaden z resortów nie przedstawił projektów w ramach pakietu tytoniowego.

WPŁYW

» Brakuje wystarczających informacji o szcze-gółach planowanych rozwiązań, by ocenić skutek planowanych regulacji. Jeżeli zmiany będą polegały na zwiększeniu nadzoru nad plantatorami, może to ograniczyć szarą strefę.

Przegląd innych rozwiązań, które mogą zmniejszyć szarą strefę

Polityka akcyzowa

Wysokość akcyzy wpływa na detaliczną cenę wyro-bów tytoniowych i pośrednio na rozmiar szarej strefy – im wyższe stawki, tym niższy legalny popyt i wyższa gotowość konsumentów do poszukiwania nielegalnych alternatyw. Nałożenie zbyt wysokiej akcyzy na nowatorskie wyroby tytoniowe miałoby podobny skutek, gdyż ich popularność po części wynika z podwyżek akcyzy na tradycyjne papie-rosy. Jednocześnie wysokość stawek akcyzy jest determinowana przede wszystkim potrzebą ochro-ny zdrowia publicznego oraz celami fiskalnymi, a ewentualne ograniczenie szarej strefy nie musi rekompensować niższej skuteczności w realizacji tych celów.

Na wielkość szarej strefy wpływ może wywie-rać również przewidywalność polityki akcyzowej. Jeżeli organy władzy publicznej nie planują pod-wyżek akcyzy i przekonująco o tym informują (np. w postaci mapy akcyzowej czy wieloletnich planów finansowych), to bodźce finansowe do nielegalnej produkcji i przemytu mogą być słab-sze. Jednocześnie przygotowanie sformalizowa-nej mapy akcyzowej na najbliższe lata jest dużym wyzwaniem – zarówno od strony długofalowego planowania dochodów budżetowych, jak i wiążą-cego prawnie charakteru owej mapy (patrz ROZ-WIĄZANIE 1).

ROZWIĄZANIE 1

Na jaki element szarej strefy wpływa

Czy wymaga zmian legislacyjnych

Bariery polityczne

Poziom skomplikowania rozwiązania

Koszt wdrożenia34

Czy proporcjonalne do problemu

wszystkie

tak

wysokie

niski

wysoki

raczej nie

wszystkie

nie

brak

brak

tak

średni / wysoki

Obniżki stawekakcyzy

Przewidywalnapolityka akcyzowa

Pakiet tytoniowy

W sierpniu 2016 r. wszedł w życie tzw. pakiet pali-wowy, który zawierał kompleksowe nowelizacje kliku ustaw (głównie prawa energetycznego i usta-wy o VAT) i miał ograniczyć szarą strefę w handlu paliwami. Według branży paliwowej, dotychczaso-we skutki pakietu są pozytywne – dostawcy paliw funkcjonujący w szarej strefie znacząco ograniczyli działalność na polskim rynku32.

W czerwcu 2016 r. wiceminister finansów Wiesław Jasiński sugerował, że MinFin przygo-towuje podobny „pakiet tytoniowy”, który m.in. wprowadzi podatek od sprzedaży e-papierosów. Założenia pakietu mają powstać we współpracy między MinFin, MinRol i MinSpra. Według nie-dawnych doniesień medialnych33 na producentów rolnych zostanie nałożony obowiązek ewidencjo-nowania suszu tytoniowego, a PPT będą musia-ły informować o „przemieszczeniach towaru”. Zmiany mają też wprowadzać obowiązek „niszcze-nia odpadów suszu pod nadzorem administracji”,

32 Komunikat prasowy Polskiej Organizacji Przemysłu i Handlu Naftowego: Działania kontrolne kluczem do sukcesu pakietu paliwowego, Warszawa, 26 września 2016.

33 Zob. np. P. Otto, M. Chądzyński, Pakiet tytoniowy z de-finicją rolnika i ewidencją upraw, Dziennik Gazeta Prawna, 27 września 2016.34 Nie dotyczy pozytywnych skutków fiskalnych osiągniętych na skutek ograniczenia szarej strefy.


Lepsza koordynacja działań administracji

Za zwalczanie szarej strefy odpowiada kilka ośrod-ków administracji i służb. Najważniejszy jest resort finansów, który nadzoruje Służbę Celną oraz admi-nistrację skarbową. Udział w likwidacji nielegal-nej produkcji i obrotu tytoniem ma też MinWew i podległe mu Straż Graniczna i Centralne Biuro Śledcze Policji (CBŚP). W 2016 r. funkcjonariu-sze wszystkich powyższych służb ujawnili ponad 440 mln sztuk nielegalnych papierosów oraz ok. 280 tys. i 75 tys. kilogramów nielegalnego tyto-niu i suszu tytoniowego35.

Wpływ na ograniczanie szarej strefy mają również MinSpra (głównie na poziomie legislacyj-nym), prokuratura oraz samorządy (straże miejskie i gminne). Działania legislacyjne (zob. poprzednia część Raportu) są często inicjowane przez poszcze-gólne resorty (MinFin, MinRol i MinSpra) i nie są wzajemnie konsultowane. Nawet w MinFin odpowiedzialność jest obecnie rozmyta pomię-dzy dwóch wiceministrów: Wiesława Jasińskiego (wywiad i kontrola skarbowa oraz podatek akcy-zowy) i Mariana Banasia (cła i powstanie KAS).

Można również poprawić koordynację działań poszczególnych służb. W Izbie Celnej w Białym-stoku funkcjonuje grupa zadaniowa ds. wyrobów tytoniowych i suszu tytoniowego, która prowadzi analizy ryzyka związanego z wyrobami tytonio-wymi, a także szkoli i koordynuje niektóre dzia-łania funkcjonariuszy pozostałych izb celnych. W CBŚP za zwalczanie szarej strefy odpowiada

ROZWIĄZANIE 2



Bariery polityczne


Koszt wdrożenia


wszystkie

częściowo

niskie

niski

brak / niski

tak

wszystkie

nie

niskie

brak

tak

średni

Polepszenie koordynacji pomiędzy resortami i służbami

Przegląd zasobów Służby Celnej pod kątem fiskalnym

z kolei wydział do zwalczania zorganizowanej prze-stępczości ekonomicznej, który koordynuje dzia-łania siedemnastu regionalnych zarządów CBŚP. Z naszych informacji wynika, że przedstawiciele tych komórek i innych służb spotykają się jedynie dwa razy w roku w ramach zespołu działającego przy MinFin (nieformalne spotkania mają miejsce częściej). Celem spotkań nie jest jednak koor-dynacja pracy operacyjnej, a wymiana ogólnych doświadczeń i legislacyjne doradztwo resortowi.

Według Polityki Insight należy wskazać wio-dący resort i służby odpowiedzialne za koordyna-cję działań przy zwalczaniu szarej strefy. Poziom legislacyjny powinien być w gestii jednej osoby (najlepiej w randze wiceministra finansów lub spe-cjalnego pełnomocnika MinFin), która na bieżąco koordynowałaby działania legislacyjne MinRol i MinSpra. Z kolei Służba Celna (a w przyszłości – KAS), która dysponuje wyspecjalizowanymi kadrami i jest organizacyjne związana z MinFin, powinna pełnić najważniejszą rolę na poziomie operacyjnym. Jednocześnie mógłby powstać zespół koordynujący pracę służb, w szczególno-ści Służby Celnej, CBŚP i prokuratury. Poza tym funkcjonariusze CBŚP i Służby Celnej powinni mieć większy dostęp do baz danych drugiej służby, warto np. rozważyć umożliwienie CBŚP wglądu do danych Służby Celnej o płatnikach podatku akcy-zowego.

Ze względu na potencjalne wpływy budżetowe, ograniczanie szarej strefy w handlu tytoniem – i szerzej zorganizowanej przestępczości podat-kowej – powinno być priorytetem Służby Celnej, CBŚP i prokuratury. Krokiem w dobrym kierunku jest utworzenie w prokuraturach regionalnych wydziałów ds. przestępczości finansowej. Mogą się one okazać remedium na braki merytorycz-ne prokuratorów, którzy współpracują ze Służ-bą Celną w sprawach przestępczości akcyzowej. Do rozważenia pozostaje uzupełnienie kadr wydziału do zwalczania zorganizowanej prze-stępczości ekonomicznej CBŚP i grupy zadaniowej ds. wyrobów tytoniowych i suszu tytoniowego Służby Celnej, być może korzystając z zasobów branży tytoniowej (zob. dalsza część Raportu). Warto również przyjrzeć się sprawom prowadzo-nym przez Służbę Celną pod kątem priorytetów fiskalnych. Wydaje się, że np. zbyt dużo zasobów celników angażowanych jest do spraw związanych z akcyzą na samochody osobowe, która w 2015 r. odpowiadała jedynie za ok. 3 proc wpływów z akcyzy, a postępowania dotyczące akcyzy na samochody stano-wiły ok. 20 proc. wszystkich postępowań akcyzowych i ok. 49 proc. postępowań dotyczących akcyzy „krajo-wej ”36. Tymczasem akcyza na wyroby tytoniowe odpo-wiada za ok. 28 proc. wpływów budżetowych, a na paliwa – ok. 44 proc.37 (patrz ROZWIĄZANIE 2).

35 Źródło: MinFin.36 Biuletyn Statystyczny Służby Celnej za 2015 r., s. 56, www.mf.gov.pl.37 Zob. Omówienie sprawozdania MinFin z realizacji budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r., www.mf.gov.pl.


Skuteczniejsze uprawnienia operacyjne i procesowe

Jeżeli Służba Celna miałaby być instytucją wiodącą w zwalczaniu szarej strefy wyrobów tytoniowych (zob. poprzednie części Raportu), należy dokonać przeglądu jej uprawnień i rozważyć ich poszerze-nie. Obecnie pod kontrolą sądu może pozyskiwać dane telekomunikacyjne i internetowe, które nie mogą jednak stanowić „treści” przekazu. W prak-tyce oznacza to, że celnicy nie mogą zakładać pod-słuchów, nawet za zgodą sądu. Ponadto MinFin zrezygnowało z przyznania Służbie Celnej upraw-nień do zakupu kontrolowanego (zob. poprzednia część Raportu).

Przeglądu wymagają również przewidziane przez KKS środki karne, by ich kształt był dopa-sowany do specyfiki grup przestępczych, które obracają nielegalnymi wyrobami tytoniowymi. Jedną ze zmian może być uchylenie art. 15 § 2 KKS – zgodnie z nim podmioty, którym zarekwirowa-no nielegalne towary nie muszą uiszczać od nich zaległej akcyzy. Kolejna zmiana to wprowadzenie obowiązkowego środka karnego w postaci niszcze-nia zarekwirowanych maszyn do produkcji tyto-niu. Z naszych informacji wynika, że po aukcjach komorniczych często trafiają one do przestępców (patrz ROZWIĄZANIE 3).

Zaostrzenie kar

Na gruncie KKS kara pozbawienia wolności za większość przestępstw skarbowych, w tym zwią-zanych z szarą strefą wyrobów tytoniowych (np. art. 54 § 1 KKS – unikanie opodatkowania, art. 86 § 1 – przemyt) wynosi od 5 dni do 5 lat (art. 27 § 1 KKS). W przypadku nadzwyczajnego obostrzenia kary, może być ona podwyższona do 10 lat pozbawienia wolności. Często maksymalna kara za poszcze-gólne przestępstwa akcyzowe jest jeszcze niższa (np. maksymalna kara w przypadku wydania wyro-bów akcyzowych bez ich oznaczenia znakami akcy-zy wynosi 2 lata pozbawienia wolności). Za niektóre przestępstwa KKS nie przewiduje w ogóle kary pozbawienia wolności – np. brak wpisu do rejestru pośredniczących podmiotów tytoniowych jest zagrożony jedynie karą grzywny (art. 56 § 1 KKS). Z naszych informacji wynika, że w praktyce kary za przestępstwa akcyzowe rzadko przekraczają 1-3 lata pozbawienia wolności, a – przy uwzględnieniu warunkowego zawieszenia wykonania kary lub warunkowego przedterminowego zwolnienia – faktyczne kary nie przekraczają roku więzienia.

Co prawda prewencyjny efekt zaostrzania represji karnej38 bywa często przeceniany i może być dyk-towany populizmem penalnym39, ale w przypadku przestępstw związanych z szarą strefą wyrobów tytoniowych, warto zastanowić się nad zaostrze-niem kar. Można np. znowelizować KKS, by zmniej-szyć swobodę sądu w przypadku najpoważniejszych przestępstw (np. nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi przez zorganizowane grupy przestęp-cze), a także podwyższyć minimalny i maksymalny wymiar kary. Kary mogą być podwyższone również przez zmianę przepisów, które umożliwiają sądowi ich łagodzenie i zaostrzanie.

Do rozważenia pozostaje również zaostrzenie sankcji dla konsumentów nielegalnych wyrobów tytoniowych. Na gruncie art. 65 § 2 KKS nabycie nielegalnego tytoniu lub papierosów zagrożone jest grzywną do 720 stawek dziennych, a najniższa możliwa grzywna to 10 stawek dziennych (ponad 500 zł). Zgodnie z ustawą akcyzową konsument nielegalnego tytoniu lub papierosów musi też zapłacić zaległy podatek akcyzowy. Ewentualne zaostrze-nie sankcji dla konsumentów mogłoby polegać na podwyższeniu minimalnego wymiaru dzien-nych stawek grzywny. Ponieważ konsumenci nie śledzą raczej na bieżąco zmian legislacyjnych, ewentualnemu zaostrzeniu kar powinna towa-rzyszyć kampania medialna, by zniechęcać do zakupu nielegalnych wyrobów tytoniowych (patrz ROZWIĄZANIE 4).

Większe uprawnienia operacyjne dla Służby Celnej (a w przyszłości - KAS)

Nowe środki karne w KKS

ROZWIĄZANIE 3



Bariery polityczne


Koszt wdrożenia


wszystkie

tak

średnie

niski / średni

brak

raczej tak

wszystkie

tak

niskie

brak

tak

niski / średni

38 Zob. np. R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, C.H. Beck, Warszawa 2009.39 Zob. np. M. Szafrańska, Penalny populizm a media, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2015.


Działania ograniczające przemyt

Skuteczność zwalczania przemytu można zwięk-szyć przez uszczelnienie wschodniej granicy Pol-ski oraz zapobieganie korupcji w Służbie Celnej. Zamknięcie lub zawieszenie małego ruchu gra-nicznego z Ukrainą czy Białorusią z pewnością zmniejszyłoby przemyt wyrobów tytoniowych – podobny efekt miało zawieszenie małego ruchu granicznego z obwodem kaliningradzkim w lipcu 2016 r.40 Powyższe rozwiązanie wydaje się jed-nak nieproporcjonalne.

Inny sposób to zaostrzenie kar za przemyt. Zgodnie z art. 86 § 1 KKS przemyt zagrożony jest karą do 720 stawek dziennych lub nawet do 5 lat pozbawie-nia wolności, minimalna wysokość grzywny nie jest jednak określona. W praktyce jej wymiar wynika z wewnętrznych taryfikatorów Służy Celnej. Jeżeli z kolei chodzi o środki karne przeciwdziałające przemytowi, KKS przewiduje adekwatne rozwią-zania. Z naszych informacji wynika, że Służba Celna skutecznie korzysta z następujących środków: zabra-nie pojazdu, pozbawienie wizy lub uprawnienia do przekraczania granicy w trybie małego ruchu granicznego. Bez zarzutów przebiega też współ-praca celników z innymi organami np. Urzędem ds. Cudzoziemców.

Zaostrzenie kar dla mafii tytoniowych

Zaostrzenie kar dla konsumentów

ROZWIĄZANIE 4



Bariery polityczne


Koszt wdrożenia


wszystkie

tak

średnie

niski

brak

raczej tak

handel

tak

średnie / wysokie

brak

być może

niski

Z naszych informacji wynika, że do przemytu przez wschodnią granicę Polski wykorzystywa-ne są ciężarówki z nielegalnym ładunkiem lub tzw. mrówki, czyli osoby fizyczne przekraczające granicę pieszo, w autobusach czy pociągach pasa-żerskich. Obecnie przewoźnicy i firmy spedycyjne odpowiadają jedynie za umyślne pomocnictwo (art. 20 KKS). By ograniczyć przemyt, można zastano-wić się nad wprowadzeniem do KKS specjalnego typu przestępstwa polegającego na nieumyślnym udostępnianiu środka komunikacji, który posłużył do przemytu wyrobów akcyzowych. Przewoźnicy i firmy spedycyjne zwróciliby wtedy większą uwa-gę na kierowców i pasażerów, którzy ich pojazdy wykorzystują do przemytu. Nie należy jednak wprowadzać kar pozbawienia wolności dla prze-woźników, bo byłyby nieproporcjonalne do ich odpowiedzialności (patrz ROZWIĄZANIE 5).

Na ograniczenie przemytu wpływ mają również: wyposażenie Służby Celnej (skanery, detektory, helikoptery) oraz zarobki celników – im wyższe, tym mniejsza pokusa korupcyjna. Zwalczaniu przemytu na pewno nie służy konflikt resortu finansów ze środowiskiem celników związany z powołaniem KAS.

40 Zob. np. wypowiedź wiceministra finansów Mariana Banasia dla PAP, www.bankier.pl/wiadomosc/Rzad-zawie-szenie-malego-ruchu-granicznego-korzystne-dla-budze-tu-3576941.

Zwalczanie nielegalnego handlu

Drobny handel detaliczny nielegalnymi wyrobami tytoniowymi odbywa się przede wszystkim w oko-licach miejskich dworców autobusowych i kolejo-wych. Jest to handel „z ulicy” z wykorzystaniem kontrabandy ukrytej w pobliskich krzakach lub mieszkaniu. Jego zwalczaniem zajmuje się policja i Służba Celna, jednak najlepsze rozeznanie obsza-rów, na których nielegalny handel jest prowadzo-ny mają funkcjonariusze samorządowych straży miejskich oraz gminnych. To przede wszystkim od nich zależy skuteczność walki z nielegalnym drobnym handlem wyrobami tytoniowymi. Tam, gdzie straże te nie są wystarczająco skuteczne, nielegalny handel detaliczny odbywa się często regularnie i w znanych powszechnie miejscach (np. ulica Towarowa w Warszawie).

By zwiększyć skuteczność straży miejskich i gminnych, można zastanowić się też nad wpro-wadzeniem finansowych zachęt dla samorządów, które obecnie nie mają żadnych udziałów w docho-dach z podatku akcyzowego. Warto np. rozważyć stworzenie specjalnego funduszu, z którego środ-ki przekazywane byłyby przez MinFin do miast i gmin. Wysokość transferów mogłaby zależeć od ujawnionej w danym roku przez straże miejskie lub gminne liczby nielegalnych papierosów lub wolu-menu nielegalnego suszu tytoniowego. Do rozwa-żenia pozostaje też rozszerzenie odpowiedzialności podmiotów ułatwiających nielegalny handel wyro-bami tytoniowymi (np. zarządcy targowisk) na wzór rozszerzenia odpowiedzialności przewoźników uła-twiających przemyt (zob. poprzednie części Raportu). (patrz ROZWIĄZANIE 6)


Zamknięcie małego ruchu granicznego z Białorusią lub Ukrainą

Wprowadzenie zachęt fiskalnych dla samo-rządów w zwalczaniu nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi

Rozszerzenie odpowie-dzialności dla pod-miotów ułatwiających nielegalny handel

Zaostrzenie kar i środków karnych dla „mrówek”

Rozszerzenie odpo-wiedzialności dla podmiotów ułatwiają-cych przemyt

ROZWIĄZANIE 5

ROZWIĄZANIE 6





Bariery polityczne

Bariery polityczne



Koszt wdrożenia

Koszt wdrożenia



Przemyt

handel handel

nie

tak tak

wysokie

niskie / średnie niskie

niski

średni / wysoki średni / wysoki

wysoki

brak brak

raczej nie

być może być może

Przemyt Przemyt

tak tak

średnie średnie / niskie

brak brak

być może raczej tak

średni niski

Ewidencjonowanie produkcji i obrotu suszem

Zaostrzenie regulacji PPT (zob. poprzednie części Raportu) utrudniło nielegalną produkcję krajanki tytoniowej i papierosów, jednak administracja cały czas dysponuje jedynie fragmentarycznymi dany-mi o produkcji tytoniu w Polsce. Brak dokładnej wiedzy o areale uprawianego w Polsce tytoniu uniemożliwia kontrolę jego nielegalnej sprzedaży. Ponowne wprowadzenie wykazów producentów tytoniu w połączeniu z obowiązkiem rejestracji areału upraw oraz zawartych umów sprzedaży surowca (przede wszystkim umów kontraktacji), mogłoby ograniczyć szarą strefę. Brak wpisu do rejestru skutkowałby sankcjami administracyj-nymi lub karnymi.

Należy rozstrzygnąć, do którego organu rolnicy powinni przekazywać dane oraz kto powinien być odpowiedzialny za nadzór producentów rolnych w przypadku nowych przepisów. Nie może to być Służba Celna, bo nie ma wystarczająco rozwiniętej administracji na obszarach wiejskich. Lepszym organem byłaby zapewne jedna z agencji rolnych, np. ARiMR wypłacająca dopłaty „historyczne” (zob. poprzednie części Raportu). Nadzór nad prze-strzeganiem przepisów o rejestrze plantatorów mógłby też zostać przyznany Państwowej Inspek-cji Bezpieczeństwa Żywności, nowemu i silnemu


41 Np. darowizna fundacji założonej przez państwowy koncern paliwowy z 2015 r. na zakup kilku radiowozów wywołała szerokie kontrowersje w mediach, zob. np. www.rp.pl/artykul/1179508-Klopotliwy-dar-dla-policji.

Rejestr plantatorów tytoniu

Monitoring obrotu suszem

ROZWIĄZANIE 7



Bariery polityczne


Koszt wdrożenia


produkcja

tak

wysokie

średni

średni

raczej tak

obrót

tak

niskie

niski

raczej tak

średni

Movement and Control System), a więc rozszerze-nie procedury zawieszonego poboru akcyzy na przemieszczenia suszu tytoniowego. Z naszych informacji wynika, że obecnie organy celne, w razie zatrzymania transportu suszu tytoniowego, nie mogą rekwirować ładunku, nawet jeżeli podejrze-wają, że trafi on do nielegalnej dystrybucji (patrz ROZWIĄZANIE 7).

Większe zaangażowanie sektora tytoniowego

Ograniczanie szarej strefy wyrobów tytoniowych leży zarówno w interesie administracji, jak i koncer-nów tytoniowych. Administracji zależy na zwięk-szeniu wpływów budżetowych, a koncernom na ograniczeniu udziału rynkowego nielegalnych konkurentów.

Ponieważ interesy państwa i branży są zbieżne, administracja mogłaby w większym stopniu korzy-stać z zasobów sektora prywatnego, przede wszyst-kim poprzez udział firm tytoniowych w kampaniach społecznych lub informacyjnych. Do rozważenia, po uprzednim porozumieniu administracji z sek-torem tytoniowym, mogłoby być również wsparcie działań operacyjnych odpowiednich służb. W teo-rii polskie prawo dopuszcza finansowanie części działań administracji przez niektóre prywatne podmioty, np. art. 13 ust. 3 ustawy o policji zezwala na „pokrywanie wydatków inwestycyjnych, moder-nizacyjnych lub remontowych oraz kosztów utrzy-mania i funkcjonowania [policji]” a także „zakup niezbędnych dla [ jej] potrzeb towarów i usług” przez m.in. stowarzyszenia i fundacje. W praktyce organy administracji i służby niechętnie przyjmują darowizny od sektora prywatnego, ponieważ oba-wiają się krytyki mediów i przełożonych41. Finan-sowy udział sektora tytoniowego w zwalczaniu szarej strefy wymaga zatem porozumienia między koncernami a administracją centralną (MinFin, MinWew) i wydania odpowiednich wewnętrznych aktów prawnych.

Innym sposobem na zaangażowanie sekto-ra prywatnego jest wykorzystywanie materia-łów przygotowanych przez branżę tytoniową (np. raporty agencji detektywistycznych) na potrze-by postępowania karnego. Obecnie, nawet jeżeli odpowiednie służby dysponują takimi materiałami, muszą one na własny koszt powtarzać czynności operacyjne. Zmiany legislacyjne w powyższym zakresie mogłyby polegać np. na zwiększeniu roli tzw. dokumentów prywatnych w procesie kar-nym. W tym kontekście należy pozytywnie ocenić

regulatorowi polskiego rynku rolno-spożywczego, który działalność ma rozpocząć w styczniu 2018 r.

Dla uzyskania pełnego obrazu o rozmiarze wolu-menu produkowanego w Polsce tytoniu, należało-by również wprowadzić nadzór nad niszczeniem jego odpadów. Dodatkowo, obowiązki rejestrowe powinny być nałożone na wszystkich producen-tów rolnych, a nie jedynie na grupy producenckie, ponieważ przynależność do grup nie jest obo-wiązkowa – w konsekwencji pojedynczy rolnicy mogliby susz sprzedawać nielegalnie.

Opisane rozwiązania wywołałoby zapewne gwał-towne protesty rolników uprawiających tytoń, szczególnie w świetle spadających dopłat do jego produkcji. Do rozważenia pozostaje zatem powią-zanie zmian w prawie z nową dopłatą do produkcji tytoniu, która zrekompensowałaby rolnikom ewen-tualne straty. Budżetowe koszty jej wprowadzenia mogłyby być mniejsze niż spodziewany wzrost wpływów z akcyzy.

Rozwiązanie komplementarne do rejestru producentów tytoniu, to objęcie obrotu i prze-mieszczeń suszu tytoniowego elektronicznym systemem raportowania akcyzowego EMCS (Excise


Wsparcie działań administracji przez sektor tytoniowy

Zwiększenie udziału dokumentów pry-watnych w procesie karnym

Współpraca sektora tytoniowego i admini-stracji za granicą

ROZWIĄZANIE 8



Bariery polityczne


Koszt wdrożenia


wszystkie

nie

średnie / wysokie

średni

brak

być może

wszystkie wszystkie

tak nie

średnie niskie

brak brak

być może tak

średni średni

niedawną zmianę art. 393 § 3 Kodeksu postępo-wania karnego, która jako dowód na rozprawie dopuściła odczytywanie prywatnych dokumen-tów, powstałych dla celów postępowania karnego.

Działające w Polsce firmy tytoniowe są częścią międzynarodowych korporacji (głównie amerykań-skich, brytyjskich i japońskich), dlatego koncerny mogłyby też wspierać administrację w relacjach zagranicznych. Przykładowo firmy tytoniowe mogły-by pomóc MinFin przy okazji rozmów z Litwą o opo-datkowaniu suszu tytoniowego na jej obszarze. Inne

pole współpracy z zagranicą, to wywarcie presji na Białoruś, by ograniczyła produkcję w tamtejszych fabrykach papierosów – z Białorusi pochodzi znacz-na część przemytu do Polski. W przyszłości taka presja mogłaby stanowić np. element negocjacji pomiędzy Unią Europejską i Stanami Zjedno-czonymi dotyczącymi akcesu Mińska do Świa-towej Organizacji Handlu (obecnie Białoruś jest jedynym z pięciu państw Euroazjatyckiej Unii Celnej, które nie należy do tej organizacji). patrz ROZWIĄZANIE 8


Bibliografia

1. Almares, Poland Market Survey Report. Empty Discarded Pack Collection, kwiecień 2016.

2. Diagnoza Społeczna 2015, Warunki i Jakość Życia Polaków, J. Czapliński, T. Panek (red.), listopad 2015.

3. Efektywna walka z szarą strefą w akcyzie – 2017 r., Parulski & Wspólnicy, Warszawa, 29 kwietnia 2016.

4. Ekonomiczna analiza prawa, R. Cooter, T. Ulen, C.H. Beck, Warszawa 2009.

5. EY, Przeciwdziałanie szarej strefie w Polsce, The Global Compact. Network Poland 2015/16.

6. Fiscal Policy Predictability in CEE – It’s Time for Change, G. Poniatowski, August 19, 2016, emerging-europe.com.

7. IERiGŻ-PIB, Rynek wyrobów tytoniowych. Stan i perspektywy, czerwiec 2016.

8. KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland. 2015 Results, czerwiec 2016.

9. Niemczyk i Wspólnicy, Nielegalny rynek wyrobów tytoniowych w Polsce, wrzesień 2015.

10. Pakiet tytoniowy – zatrzymać szarą strefę, Business Centre Club, Warszawa, 23 czerwca 2016 r.

11. Penalny populizm a media, M. Szafrańska, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2015.

12. Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011-2014. Nowe trendy i zagrożenia, lipiec 2014.

13. Prawo celne i podatek akcyzowy: Kierunki przeobrażeń i zmian, red. T. Nowak, P. Stanisławiszyn, Warszawa 2014.

14. Szara strefa w polskiej gospodarce, Krzysztof Łapiński, Marcin Peterlik, Bohdan Wyżnikiewicz, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa, kwiecień 2014.

15. Transcrime, European Outlook on the Illicit Trade in Tobacco Products, E. Savona [red.], styczeń 2015.

Szara strefa wyrobów tytoniowych w Polsce · a także briefujemy zarządy firm na temat aktualnej...

Documents

Transcript of Szara strefa wyrobów tytoniowych w Polsce · a także briefujemy zarządy firm na temat aktualnej...