Strategiczne programowanie rozwoju – …rekrutacja.ksap.gov.pl/ksap/sites/default/files/...XVI...

KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Strategiczne programowanie rozwoju

– doświadczenia europejskie

Konferencja absolwentów

XVI Promocji Stanisław Staszic (2006–2008)

Redakcja naukowa

prof. dr hab. Józefa Hrynkiewicz

Warszawa 2009

1

Opracowanie graficzne i skład:

Bogusław Spurgjasz

ISBN 978-83-61713-04-3

Printed in Poland byKONTRASTul. Skaryszewska 1203–802 Warszawa(22) 818 27 14 w. 405; 0-601 912 821e-mail: [email protected]

2

Spis treści

48Wybierając naszą przyszłość:Strategia zrównoważonego rozwoju Szkocji

Tomasz Ganobis

40Programowanie społeczno-gospodarcze w Szkocji

Monika Osmańska

30Zapewniając domostwa, wzmacniamy wspólnoty.Deklaracja polityki mieszkaniowej w Irlandii

Ewa Wiśniewska

26Strategie społeczne w Irlandii

Marcin Grabski

19Programowanie regionalne we Francji na przykładzieProgramu Operacyjnego FEDER Regionu Centre

Michał Jankowski

7Planowanie regionalne we Francji

Kamil Jagodziński

5Wprowadzenie


3

91Dyskusja panelowa

86Strategia polityki konsumenckiej UE na lata 2007–2013

Łukasz Regner

80Planowanie strategiczne w Unii Europejskiej

Krzysztof Naumczuk

67Strategia Zaawansowanych Technologiiw Republice Federalnej Niemiec

Jarosław Jankowski

55Innowacyjna administracja

Marcin Pindych

53Strategiczne programowanie rozwojuna przykładzie Republiki Federalnej Niemiec

Przemysław Pacześ

4


Wprowadzenie

Temat konferencji nawiązuje do pytania: dlaczego jedne kraje sąbogate, ich rozwój jest pomyślny, a inne kraje są wciąż biedne i borykająsię z wieloma problemami. To temat odwieczny. Do tego zagadnienia na-wiązują referaty słuchaczy XVI Promocji Stanisław Staszic, którzy za miesiącopuszczą Krajową Szkołę i rozpoczną pracę w administracji publicznej.

Tematem konferencji jest Strategiczne programowanie rozwoju. Słu-chacze Krajowej Szkoły dzielą się wiedzą o tym, jaką drogą inne kraje zmie-rzają do pomyślności społecznej i ekonomicznej, jakie priorytety wyzna-czają do realizacji na kilka, kilkanaście czy nawet kilkadziesiąt lat. Z boga-tego dorobku tegorocznych staży zagranicznych chcemy przedstawić doś-wiadczenia francuskie w rozwoju regionalnym, osiągnięcia Irlandii w roz-woju społecznym i dialogu społecznym oraz w strategii rozwoju mieszkal-nictwa, zakładającej nie tylko poprawę warunków życia obywateli Irlandii,ale także wzrost liczby ludności, co jest dzisiaj tak cenne w Europie. Chce-my przedstawić doświadczenia Szkocji w zrównoważonym rozwoju, doś-wiadczenia Republiki Federalnej Niemiec w naprawie administracji i w stra-tegii rozwoju najnowszych technologii służących poprawie życia ludności.

Pragnę zwrócić uwagę na wielką troskę rządów tych krajów o lep-sze warunki życia, usługi ochrony zdrowia, edukację, warunki mieszkanio-we, stan środowiska, sprawniejsze i przyjazne obywatelom rządzenie. Totakże przeciwdziałanie głębokim podziałom społecznym, sprzyjanie soli-darności i spójności społecznej, stałe poszukiwanie przez rządzących spo-łecznej zgody i uczestnictwa obywateli w tworzeniu postępu i dorobkutych krajów.

Pomyślność kraju można budować na dwa sposoby. Niektóre kra-je najpierw bogacą się, a potem myślą o tym, aby budować pomyślność,

5

spójność i solidarność społeczną. Inny sposób jest taki, aby budując po-myślność ekonomiczną kraju, budować jednocześnie społeczną solidar-ność i spójność, przeciwdziałać napięciom i konfliktom społecznym. Nakonferencji przedstawiamy doświadczenia krajów w strategicznym progra-mowaniu rozwoju, które wybrały drogę jednoczesnego budowania dobro-bytu materialnego i społecznej solidarności.

Wyrażam wielką wdzięczność władzom ambasad i przedstawi-cielstw dyplomatycznych krajów, które przyjęły słuchaczy KSAP na staże.Nasi słuchacze odbyli staże w Republice Federalnej Niemiec, we Francji,w Belgii, we Wspólnocie Walonii, w Irlandii, Szkocji, Wielkiej Brytanii.Dziękuję także europosłom, panom doktorom Saryuszowi-Wolskiemu, Gra-bowskiemu, Janowskiemu oraz Panu Profesorowi Buzkowi, że zechcieliprzez dwa miesiące gościć i uczyć naszych słuchaczy dobrej służby w spój-ności europejskiej. Dziękuję wszystkim opiekunom staży w krajach euro-pejskich. Dziękuję naszym kolegom z rządowych szkół administracji pub-licznej, szczególnie ze szkoły francuskiej oraz szkoły niemieckiej, za pomocw organizacji staży. Dziękuję Panu Profesorowi Nowak-Far, Panu Profeso-rowi Strzeleckiemu i Pani Profesor Małgorzacie Sulmickiej, którzy włożyliwiele wysiłku, aby przygotować merytorycznie naszych stażystów do poz-nania tej trudnej, skomplikowanej problematyki, jaką jest strategiczne pro-gramowanie rozwoju. Dziękuję wszystkim opiekunom staży w minister-stwach i urzędach centralnych. Dziękuję urzędom marszałkowskim, którezechciały podzielić się z naszymi słuchaczami swoimi doświadczeniami.

Współczesny rozwój Wspólnoty Europejskiej wymaga współdzia-łania, wielu kontaktów, wymiany doświadczeń, stałego poszukiwania lep-szej, skuteczniejszej drogi do integracji, do spójności i wyrównywania wa-runków życia, tak aby zanikały często jeszcze drastyczne różnice w pozio-mie i warunkach życia w krajach Unii Europejskiej. W dyskusji panelowejskonfrontujemy doświadczenia słuchaczy KSAP z doświadczeniami osób,które zajmują się od wielu lat programowaniem rozwoju strategicznegow Polsce. Do dyskusji panelowej zaprosiliśmy Panią Profesor MałgorzatęSulmicką i Pana Profesora Zbigniewa Strzeleckiego ze Szkoły Głównej Han-dlowej oraz Pana Profesora Witolda Toczyskiego. Jeszcze raz witam wszyst-kich naszych Gości, witam Przyjaciół Szkoły, witam Absolwentów, witamSłuchaczy. Witam Pracowników Szkoły i wyrażam moje podziękowaniadla tych, którzy pracowali nad przygotowaniem tej konferencji pod nie-zawodnym dowództwem Pani Joanny Giedroyć-Lutyk. Życzę państwu bar-dzo dobrych wrażeń intelektualnych i próby refleksji nad tym, jak wyko-rzystać te doświadczenia, które zdobyliśmy, i które, mam nadzieję, nieba-wem wykorzystamy w strategicznym programowaniu rozwoju naszegowłasnego kraju.

WPROWADZENIE

6

Kamil Jagodziński

Planowanie regionalne we Francji

Perspektywa historyczna

Początki planowania strategicznego we Francji przypadają na ko-niec lat 40. XX w. Pierwsze plany strategiczne, przygotowywane zazwyczajw perspektywie trzyletniej, miały charakter centralistyczny i nakierowanebyły na odbudowę gospodarki francuskiej po II wojnie światowej. Koncen-trowały się przede wszystkim na modernizacji przemysłu ciężkiego. Pomi-mo iż nie udało się zrealizować wszystkich założeń pierwszych planów stra-tegicznych, są one oceniane pozytywnie, gdyż były podwaliną planowaniastrategicznego we Francji.1

Przełomowym momentem w historii planowania strategicznego by-ły reformy przeprowadzone we Francji na początku lat 80. XX w. Przyjętowtedy pakiet ustaw decentralizujących władzę, a także reformujących sys-tem planowania.2 Celem reformy było przede wszystkim przekazanie więk-szej ilości uprawnień i kompetencji państwa gminom, departamentom i re-gionom, czyli jednostkom samorządu lokalnego oraz zmniejszenie upraw-nień prefekta w stosunku do tychże jednostek.3 Ponadto reforma nadała re-gionom charakter pełnoprawnych jednostek samorządu terytorialnego, two-rząc rady regionalne (conseil régional) i przekazując im całość władzy wy-konawczej.

7

3 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des dépar-tements et des régions.

2 Loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification .

1 Więcej na ten temat: Avenir du Plan et la place de la planification dans la société française,Rapport au Premier ministre par Jean de Gaulle, Septembre 1994, Editeur: La Docu-mentation française, Collection des rapport.

Rysunek 1

Źródło: www.diact.gouv.fr

Ustawa z 1982 r., dotycząca reformy planowania, wprowadziłazmiany w odniesieniu do samej istoty planowania – nastąpiła demokraty-zacja procesu planowania strategicznego.4 Na mocy ustawy powołanow obydwu izbach parlamentu francuskiego Komisje ds. planowania, jakrównież nadano regionom uprawnienia do udziału w procesie przygoto-wywania planów narodowych i CPER, który stanowi plan strategicznywspólnego działania państwa i regionu.

KAMIL JAGODZIŃSKI

8

4 Loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, Art.2.

Instytucje odpowiedzialne za planowanie

Pierwszą instytucją odpowiedzialną za planowanie strategiczne by-ła utworzona w 1946 r. Główna Komisja ds. Planowania (zwana dalej Ko-misją). Zamiarem jej twórców Jeana Monneta i gen. Charlesa de Gaulle’abyło usytuowanie jej na wysokim poziomie w hierarchii administracji fran-cuskiej. Stąd też podlegała ona bezpośrednio Premierowi Francji. Komisjabyła odpowiedzialna za stworzenie dziesięciu narodowych planów strate-gicznych. W 1993 r. projekt jedenastego planu narodowego nie został za-twierdzony przez nowo wybrany rząd francuski, który swe cele strategicz-ne na lata 1993–1998 postanowił zapisać w ustawach. Odejście od do-tychczasowego centralnego systemu planowania spowodowało, iż Komisjazaczęła pełnić funkcję ośrodka doradczo-ewaluacyjnego, dostarczającegorządowi niezbędnych analiz i informacji. Następnie w 2006 r. została onaprzekształcona w Centrum Analiz Strategicznych (Centre d’analyse straté-gique), pełniąc rolę rządowego think tanku, zajmującego się monitorowa-niem polityki i przygotowywaniem analiz.5

Instytucją, która bierze aktywny udział w procesie planowania stra-tegicznego, jest Międzyresortowa Delegacja ds. Rozwoju Regionalnegoi Konkurencyjności (Délégation interministérielle à l’aménagement et à lacompétitivité des territoires – DIACT). Powstała ona w 2006 r., zastępującistniejącą od 1963 r. Delegację ds. Zagospodarowania Terenu i Polityki Re-gionalnej (Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale– DATAR). W porównaniu do swej poprzedniczki DIACT posiada znacz-nie większe kompetencje w zakresie prowadzenia polityki regionalnej. Jejzadania obejmują: przygotowywanie, nadawanie impulsu i koordynowaniewyboru kierunków polityki regionalnej, a także udział w przygotowaniuplanów administracji publicznej w zakresie konkurencyjności, spójnościekonomicznej i rozwoju zrównoważonego. DIACT posiada status adminis-tracji celowej (administration de mission). Na jej czele stoi pełnomocnik,podlegający bezpośrednio Premierowi Francji. Odpowiedzialność za reali-zację w regionie przygotowywanych przez DIACT planów administracjipublicznej spoczywa na prefekcie regionu, a w praktyce na SGAR.6

Ważnym uczestnikiem procesu planowania strategicznego jest ra-da regionalna. Posiada ona szeroki wachlarz kompetencji w zakresie pla-nowania strategicznego w regionie. Oprócz uczestnictwa w realizacji CPER,

PLANOWANIE REGIONALNE WE FRANCJI

9

6 www.diact.gouv.fr; ponadto źródłem informacji były również rozmowy z urzędnikamiSGAR.

5 www.plan.gouv.fr

rada regionalna ma kompetencje do uchwalania SRADT, który jest stra-tegią długoletnią.7

Zakres przedmiotowy planowania strategicznego

Tabela nr 1.

DIACT,przedsię-biorstwa,ośrodkinaukowei badawcze

� klastry konkurencyjności to centraskupiające przedsiębiorstwa, instytucjebadawcze i instytucje szkoleniowe

� każdy klaster posiada własną strategię,której celami są: rozwój gospodarczyregionu i wzrost konkurencyjnościprzedsiębiorstw

� uczestnicy realizują wspólną grupęprojektów badawczo-rozwojowych,szkoleniowych czy też z dziedzinyinwestycji budowlanych i promocji

Klastrykonkuren-cyjności(pôles decompétitivité)

Prefekturaregionu

� strategia działania państwa w regionie� zakres przedmiotowy ustalany przez

prefekta regionu� służy dostosowaniu wydatków państwa

w regionie do rzeczywistych potrzebregionu

Projektstrategicznydziałalnościpaństwa w regionie(Le projetd’actionstratégique del’Etat en région)PASER

Prefekturaregionu, radaregionalna

� konkurencyjność i atrakcyjnośćterytorium

� sfera badań, szkolnictwo wyższe� obszary metropolitalne� rolnictwo� transport kolejowy� ochrona środowiska � rozwój zrównoważony� spójność społeczna i terytorialna

CPER– KontraktPaństwo-Region

InstytucjeZakres przedmiotowyObszarplanowania

Źródło: opracowanie własne na podstawie: www.diact.gouv.fr

KAMIL JAGODZIŃSKI

10

7 www.nordpasdecalais.fr

Francuskie plany strategiczne a Strategia Lizbońska

Konkluzje Rady Europejskiej w Lizbonie w 2000 r. i Goeteborguw 2001 r. nakreśliły nowe cele Unii Europejskiej.8 Zostały one zebranei opisane w Strategii Lizbońskiej, która wyznaczyła cel dla gospodarki UE– podniesienie konkurencyjności przy zapewnieniu spójności gospodar-czej i zrównoważonego rozwoju. Wnioski z posiedzenia Rady Europejskiejw czerwcu 2005 r. potwierdziły zasadę rozwoju zrównoważonego jakonaczelną zasadę polityk. Ponadto wszystkie państwa członkowskie UE zo-stały zobowiązane do przygotowania tzw. Krajowego Programu Reform nalata 2005–2008.9 Francja przyjęła Krajowy Program Reform w październi-ku 2005 r., tytułując go Ku wzrostowi społecznemu (Pour une Croissance So-ciale).10 Priorytety Programu odzwierciedlają zasadę zrównoważonego roz-woju i spójności ekonomicznej, zapisaną w Strategii Lizbońskiej:

� wzrost zatrudnienia,

� konkurencyjność przedsiębiorstw,

� zasada woluntaryzmu państwa w dziedzinie polityki przemys-łowej i polityki badań naukowych11,

� rygorystyczna polityka budżetowa.

Obecny okres programowania w UE, obejmujący lata 2007–2013,realizowany jest w oparciu o zalecenia Komisji Europejskiej, nakazującestrategiczne podejście do polityki spójności. Może być on realizowany po-przez zintegrowanie narodowych programów operacyjnych z priorytetamiUE, zapisanymi w Strategii Lizbońskiej. Na poziomie narodowym, w przy-padku Francji, znajduje to odbicie w zapisach Narodowych StrategicznychRam Odniesienia (Le Cadre de référence stratégique national – CRSN).12 Jestto dokument, określający priorytety i obszary działania oraz system wdra-żania funduszy unijnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego(Fond européen de développement régional – FEDER), Europejskiego Fundu-szu Społecznego (Fond social Européen – FSE) oraz Funduszu Spójności(Fond de cohésion – FC) w ramach budżetu UE.


11

12 Le Cadre de référence stratégique national, www.urban-france.org

11 Zgodnie z zasadą woluntaryzmu gospodarczego państwo wykazuje dobrą wolę i nienarzuca żadnych ograniczeń prawnych na gospodarkę.

10 Programme National de Réforme 2005–2008 Pour une croissance sociale, www.sgae.gouv.fr/actualites/htmlpages/pnr_2005_2008.html

9 J. Bieliński, Strategia Lizbońska a konkurencyjność gospodarki, CEDEWU.pl, 2005.

8 Lisbon European Council, 23–24 March 2000, Presidency conclusions, www.ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/00100-r1.en0.htm; Conclusions, GoeteborgEuropean Council 15 and 16 June 2001, www.ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html

Geneza i cele CPER 2007–2013

Idea CPER wiąże się ściśle z procesem decentralizacji, który rozpo-czął się we Francji w 1982 r. Ustawa z 23 marca 1982 r. nadała regionomwe Francji kompetencje podobne do tych, jakie miały do tej pory gminai departament. Nastąpiło przekazanie całości władzy wykonawczej, bę-dącej dotychczas domeną prefekta regionu, przewodniczącemu rady regio-nalnej, nowo utworzonemu organowi władzy regionalnej. Począwszy od1982 r. rozwój regionów we Francji przestał być kompetencją państwa,a stał się domeną władz lokalnych.

29 lipca 1982 r. uchwalono Ustawę o reformie planowania, zapew-niającą regionom całkowitą niezależność w kwestii planowania strategicz-nego.13 Wprowadziła ona również pojęcie planu strategicznego regionu,w którym rada regionalna zawierała cele średniookresowe dla regionu.Głównym instrumentem realizacji planu strategicznego w regionie miałbyć natomiast CPER.14 Po raz pierwszy CPER był realizowany w latach1984–1988. Obecnie regiony we Francji realizują już piątą edycję CPER nalata 2007–2013.

Uwarunkowania prawne CPER 2007–2013

Preambuła CPER 2007–2013, wspólna dla wszystkich regionów,przywołuje akty prawne, na podstawie których przygotowywany jest tendokument. CPER powołuje się przede wszystkim na Kodeks GeneralnyJednostek Samorządu Terytorialnego (Le code général des collectivités terri-toriales – CGCT). CGCT zbiera w jednym dokumencie wszystkie ustawy,dekrety i inne regulacje prawne dotyczące jednostek samorządu terytorial-nego. Zawiera on odniesienia do przepisów w zakresie procedur przygoto-wania CPER, zarówno dla władz państwowych, jak i regionalnych. Szcze-gółowe wytyczne i procedury przygotowawcze dla CPER 2007–2013 zos-tały zawarte natomiast w decyzji Komitetu Międzyresortowego RozwojuRegionalnego i Spójności Terytorialnej (Comité interministériel d’aménage-ment et de compétitivité des territoires – CIACT).15 Decyzja przewidziałaszczegółowy kalendarz prac nad CPER 2007–2013. Wytyczyła równieżnajważniejsze priorytety dla CPER:

� konkurencyjność i atrakcyjność terytoriów,

KAMIL JAGODZIŃSKI

12

15 Décisions en Ciact du 6 mars 2006, www.diact.gouv.fr

14 Początkowo władze regionalne opracowywały zarówno plany regionu, jak i CPER.W 1994 r. zniesiono obowiązek przygotowywania Planu strategicznego w regionie.

13 Loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, Art. 2.

� wymiar ekologiczny rozwoju zrównoważonego,

� spójność społeczna i terytorialna.

CPER 2007–2013 dla Nord-Pas-de-Calais

CPER 2007–2013 dla Nord-Pas-de-Calais jest obszernym doku-mentem, składającym się z pięciu części, poprzedzonych wstępem zawie-rającym Strategię dla Nord-Pas-de-Calais.16 Oto tytuły poszczególnych częś-ci: Pięć priorytetów działania, Siedemnaście Kluczowych Projektów, Ogólneklauzule wykonawcze, Załączniki finansowe, Opinia Rady Gospodarczo-Spo-łecznej Regionu i Rady Regionalnej.

Struktura CPER była narzuconaprzez wytyczne DIACT, wspólne dlawszystkich regionów. CPER rozpoczynasię wstępem, który pomimo swojej naz-wy – Strategia Wspólna dla Nord-Pas-de--Calais nie ma charakteru strategii. Jestto raczej krótka jednostronicowa przed-mowa do CPER, prezentująca najważ-niejsze wyzwania dla regionu na lata2007–2013:

� wykorzystanie lokalizacji geograficznej regionu,

� wykorzystanie potencjału ludnościowego regionu,

� nadrobienie opóźnienia w dziedzinie badań naukowych i in-nowacji w stosunku do innych regionów Francji,

� neutralizacja czynników opóźniających rozwój ekonomiczny,tzn. bezrobocia, wykluczenia socjalnego i degradacji środowis-ka naturalnego.

Autorzy strategii założyli, iż sprostanie tym wyzwaniom pomożepodnieść atrakcyjność regionu. Strategia wyznacza również pięć prioryte-tów działania:

� promocja konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki w regio-nie,

� poprawa stanu środowiska naturalnego i ochrona dziedzictwanaturalnego,


13

16 Treść CPER 2007–2013 dla Nord-Pas-de-Calais dostępne jest na stronie internetowejPrefektury Regionu Nord-Pas-de-Calais; http://www.nord-pas-de-calais.pref.gouv.fr/images/actualites/070411_cper_20072013.pdf

� przekształcenie regionu Nord-Pas-de-Calais w znaczący węzełtransportowy,

� wzmocnienie atrakcyjności regionu,

� urzeczywistnienie koncepcji kształcenia ustawicznego.

Szczegółową analizę poszczególnych priorytetów umożliwiaIV część CPER, gdzie zostały one rozpisane na działania. Przedstawionorównież podział finansowania w strukturze: państwo–region.

Analiza spójności CPER na podstawie priorytetówdziałania w odniesieniu do transportu kolejowego

Strategiczne położenie regionu Nord-Pas-de-Calais jest czynni-kiem, który odpowiednio wykorzystany może wpłynąć na podniesienieatrakcyjności regionu. Jednym z priorytetów CPER jest rozbudowa sys-temu transportowego regionu, celem zwiększenia pasażerskich przewo-zów kolejowych. Warunkiem realizacji tego priorytetu jest integracja regio-nalnej sieci szybkich kolei z sieciami transeuropejskimi. Działania zmie-rzające do rozwoju sieci kolejowej znajdują swoje odzwierciedlenie w częś-ci II CPER, która zawiera 17 Kluczowych Projektów. Jeden z nich dotyczystworzenia przestrzeni metropolitalnej Lille, przy czym zakłada się, iż reali-zacja tego zadania jest uwarunkowana konsolidacją sieci transportowychregionu z sieciami transportowymi północno-zachodniej Europy. Szcze-gółowe zadania projektu, dotyczące przestrzeni metropolitalnej, obejmująrównież zadania z zakresu transportu kolejowego. Spójność poszczegól-nych elementów CPER zapewnia komplementarność działań.

W praktyce potwierdzają to konkretne działania Priorytetu IV i opi-sanego powyżej Projektu Kluczowego. Rozbudowa nitki kolejowej Lille– Arras uzupełniana jest przez plany budowy skrzyżowania linii kolejo-wych na północ od Arras, zawarte w Projekcie Kluczowym. CPER dostar-cza jeszcze wielu takich przykładów.

Rola Projektów Kluczowychna przykładzie projektu Louvre–Lens

Idea projektu Louvre–Lens narodziła się w 2003 r., kiedy Luwrogłosił konkurs na siedzibę swojej filii poza Paryżem.17 Zwycięzcą kon-kursu zostało Lens, miasto położone w dawnym Zagłębiu Węglowym w re-gionie Nord-Pas-de-Calais. Wybór Lens jako lokalizacji dla filii jednego

KAMIL JAGODZIŃSKI

14

17 Więcej na temat projektu: www.louvrelens.fr

z najbardziej znanych muzeów na świecie stworzyło wyjątkową szansę dlaregionu na zmiany strukturalne i wyjście z kryzysu ekonomicznego, jakinastąpił po likwidacji kopalń i wielu zakładów przemysłu ciężkiego w re-gionie.

Realizacja części projektu Louvre–Lens została również zaplanowa-na w CPER na lata 2007–2013, który zakłada sfinansowanie Międzyregio-nalnego Centrum Badań, Centrum Konserwacji Kolekcji Muzeów, Biblio-tek i Archiwów. Ponadto planuje się organizację transportu publicznegow rejonie przyszłego muzeum. Projekt Louvre–Lens finansowany jestw 20% ze środków FEDER. Analizując pozostałe Projekty Kluczowe CPER,należy zauważyć, iż są one w dużej mierze finansowane również ze środ-ków FEDER i FSE. Połączenie tych dwóch rodzajów finansowania: pań-stwowego oraz unijnego pozwala na realizację nawet najbardziej kosztow-nych projektów.

CPER (Francja) i Kontrakty wojewódzkie (Polska)– podobne obszary programowania

Kontrakt wojewódzki stanowi umowę między stroną rządową i sa-morządową.18 W obecnej sytuacji kontrakt wojewódzki staje się elemen-tem Narodowego Planu Rozwoju, który łączy w sobie realizację progra-mów operacyjnych, odnoszących się do poszczególnych województw,współfinansowanych ze środków wspólnotowych z realizacją programówoperacyjnych, finansowanych wyłącznie ze środków krajowych.

Kontrakty wojewódzkie na lata 2007–2008 są zawierane na pod-stawie art. 32 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Roz-woju (zwanej dalej „Ustawą o NPR”).19 Zgodnie z art. 34 ust. 4 tej ustawyMinister Rozwoju Regionalnego rozporządzeniem z dnia 21 maja 2007 r.określił standardowy wzór kontraktu wojewódzkiego na okres 2007––2008.20 8 i 9 maja 2007 r. odbywały się negocjacje dotyczące kontraktówwojewódzkich na lata 2007–2008 pomiędzy marszałkami poszczególnychwojewództw z Ministrem Rozwoju Regionalnego. Wynikiem tych negocja-cji było podpisanie kontraktów wojewódzkich, które miało miejsce od lip-ca do września 2007 r.

Postanowieniami kontraktów zostały objęte przede wszystkimdziałania wynikające ze Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju


15

20 Rozporządzenie z dnia 21 maja 2007 r. (Dz.U. nr 99, poz. 672).

19 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116,poz. 1206 z późn. zm.).

18 www.funduszestrukturalne.gov.pl

Regionalnego 2004–2006, którego realizacja zakończy się w 2008 r. Po-nadto postanowienia kontraktów zapewniły kontynuację inwestycji jed-nostek samorządu terytorialnego (21 zadań inwestycyjnych z zakresu szpi-talnictwa, jedno z zakresu infrastruktury transportu publicznego). Są toinwestycje samorządowe realizowane od roku 2001 w ramach kontraktówwojewódzkich, a do roku 2000 finansowane wyłącznie środkami budżetupaństwa, jako tzw. inwestycje centralne. Kontrakty objęły też wsparciemtrzy inwestycje z zakresu budowy dróg oraz jedną z zakresu kultury. Kon-trakty zawierają także zadania inwestycyjne realizowane przez samorządy,na które dotacje celowe zostały wskazane imiennie w ustawie budżetowejna rok 2007. Postanowieniami kontraktów zostały objęte również zadaniainwestycyjne mające na celu rozbudowę i modernizację lotnisk regional-nych. Objęto dofinansowaniem 11 regionalnych portów lotniczych (Byd-goszcz, Poznań, Gdańsk, Szczecin, Katowice, Kraków, Kielce, Lublin–Świd-nik, Łódź, Wrocław, Rzeszów). Ogólna dotacja budżetu państwa do kon-traktów wojewódzkich w 2007 r. zamknie się kwotą 591561 mln zł. Nieobejmuje ona wartości krajowego dofinansowania projektów realizowa-nych w ramach ZPORR przy użyciu środków pochodzących z Europej-skiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego FunduszuSpołecznego. Należy także nadmienić, iż niektóre projekty realizowanew ramach kontraktów wojewódzkich, w szczególności w ramach ZPORRoraz dotyczące lotnisk regionalnych, wpisują się w proces przygotowań dopiłkarskich mistrzostw Europy Euro 2012.

Rekomendacje dla Polski

Czas realizacji. Naśladując wzór francuski, wskazane jest wydłu-żenie okresu realizacji kontraktu wojewódzkiego, dostosowując go do ok-resu programowania w UE 2007–2013. Podczas negocjowania kolejnejedycji kontraktów można wprowadzić okres 2009–2013.

Strony kontraktu. Wydaje się właściwe odejście od rozwiązania,gdzie strona samorządowa jest zawsze reprezentacją samorządu jednegowojewództwa, i wprowadzenie możliwości zawierania kontraktów regio-nalnych z kilkoma województwami, dla realizacji wspólnych przedsięwzięćrozwojowych wynikających z NSRR.

Przestrzenne zagospodarowanie kraju. Problemy rozwoju regio-nalnego wymagają przeanalizowania pod kątem uwzględnienia aspektówprzestrzennego zagospodarowania kraju (abstrahując od granic adminis-tracyjnych województw).

KAMIL JAGODZIŃSKI

16

Kodyfikacja przepisów. Wskazane jest stworzenie, podobnie jakwe Francji, Kodeksu generalnego jednostek samorządu terytorialnego,kompleksowego zbioru, skupiającego ustawodawstwo dotyczące jednos-tek samorządu terytorialnego oraz rozwoju regionalnego.

Zmiana kontraktu. Wskazana jest rewizja przepisów, dotyczącychprocedury zmiany kontraktu wojewódzkiego, które zakładają zawieszeniewykonania kontraktu. Przepis ten naraża potencjalnych beneficjentów nawielomilionowe straty.

System monitorowania kontraktu. Niezbędny jest przegląd pra-wa i usunięcie zbędnych przepisów. Obecnie wojewoda powołuje i prze-wodniczy komitetowi monitorującemu kontrakt wojewódzki (art. 45 Usta-wy o NPR). Równocześnie ma on obowiązek powołania konferencji w za-kresie spraw objętych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju(art. 7 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia politykirozwoju – zwanej dalej „Ustawą o ZPPR”) o składzie identycznym jak ko-mitet monitorujący kontrakt wojewódzki oraz powołuje komitety monito-rujące regionalne programy operacyjne (art. 36 ust. 2 Ustawy o ZPPR).21

Ponadto zalecana jest zmiana prawa w odniesieniu do przewodniczącegokomitetu monitorującego. Obecnie przewodniczącym jest wojewoda, a wi-ceprzewodniczącym marszałek województwa. Na wzór francuski należywprowadzić wspólne przewodnictwo wojewody i marszałka województwa.Wskazana jest ponadto likwidacja przepisu o wspomnianej konferencji,zwoływanej przez wojewodę, który, jak pokazuje praktyka, jest „martwymprzepisem”.

Sprawozdawczość. Wskazane jest uporządkowanie przepisówprawnych w zakresie sprawozdawczości. Sprawozdanie z realizacji kon-traktu wojewódzkiego powinien sporządzać zarząd województwa. Aktual-nie, pomimo że realizatorem kontraktu jest zarząd województwa, sprawoz-dania z jego wykonywania sporządza wojewoda. Natomiast sprawozdaniaz realizacji regionalnych programów operacyjnych zawartych w kontrakcieprzygotowuje instytucja zarządzająca, czyli zarząd województwa.

Elastyczność kształtowania kontraktu wojewódzkiego przez sa-morząd. Zgodnie z zasadą samodzielności samorządów zalecana jest lik-widacja szczegółowych wytycznych, dotyczących kształtu kontraktu woje-wódzkiego. Ta rekomendacja dotyczy również francuskich przepisów.


17

21 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (Dz.U. 2006nr 227, poz. 1658).

Bibliografia

Bieliński J., Strategia Lizbońska a konkurencyjność gospodarki, CEDEWU.pl, 2005.

Bończak-Kucharczyk E., Cousins E., Herbst K., Steward M., Lokalne strategie roz-woju gospodarczego, British Know How Fund, Warszawa 1996.

Dumont G. F., Les régions: Et la régionalisation en France, Ellipses, collection«Transversale Débats», 2004.

Grosse T. G., Kultura organizacyjna administracji, Biuletyn Służby Cywilnej, nr 2(8),1998.

Hayes R. H., Operations, Strategy, and Technology: Pursuing the Competitive Edge,Wiley, John & Sons, Incorporated, 2004.

Kłosowski W., Warda J., Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego, Bib-lioteka Rozwoju Lokalnego, Bielsko-Biała 2001.

Le Nord-Pas-de-Calais: une région, des territoires (version intégrale – styczeń 2004),www.nord-pas-de-calais.pref.gouv.fr

Project Cycle Management Handbook, Komisja Europejska, marzec 2002.

Radło M. J., Wyzwanie konkurencyjności. Strategia Lizbońska w poszerzonej Unii Eu-ropejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003.

Radło M. J. (red), Polska wobec redefinicji Strategii Lizbońskiej, Zielona Księga PFSLnr 1, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk–Warszawa 2005.

Rapport d’activité des services de l’Etat dans la région Nord-Pas-de-Calais – czerwiec2007, http://www.nord.pref.gouv.fr/images/publications/raser_2006.pdf.

Rodrigues M. J., European Policies for a Knowledge Economy, Edward Elgar, 2003.

Strony internetowe

www.competitivite.gouv.fr

www.diact.gouv.fr

www.eipa.nl

www.ena.fr

www.espaces-transfrontaliers.org

www.fse.gouv.fr

www.funduszestrukturalne.gov.pl

www.legifrance.gouv.fr

www.louvrelens.fr

www.nordpasdecalais.fr

www.nord-pas-de-calais.pref.gouv.fr

www.plan.gouv.fr

www.territoires.gouv.fr

KAMIL JAGODZIŃSKI

18

Michał Jankowski

Programowanie regionalne we Francji

na przykładzie Programu Operacyjnego FEDER

Regionu Centre

Francuski region Centre położony jest w środkowej części kraju.Sąsiaduje on na północnym wschodzie ze stołecznym regionem Ile-de--France. Region ten klasyfikuje sięwśród dużych regionów francuskichze względu na powierzchnię (39151km2), natomiast wśród średnich zewzględu na zaludnienie (2505 tys.mieszkańców) i poziom PKB na miesz-kańca (25005 euro). Region Centreskłada się z sześciu departamentów(Cher, Eure-et-Loir, Indre, Indre-et-Loire,Loir-et-Cher oraz Loiret). Jego stolicąjest Orlean.

We Francji planowanie ekono-miczne na szczeblu narodowym zostało zainicjowane w 1947 r. Jego ce-lem była zarówno odbudowa, jak i dogłębna modernizacja kraju po II woj-nie światowej. W miarę upływu dziesięcioleci gwałtowne przekształceniagospodarcze obracały jednak wniwecz prognozy planów pięcioletnich, któ-re stawały się coraz bardziej życzeniowe. Począwszy od początku lat 80.coraz częściej krytykowano ich nieelastyczność oraz centralistyczny cha-rakter.

Równolegle następował we Francji wzrost roli regionów, które sta-ły się punktem odniesienia narodowych i europejskich polityk rozwoju

19

przestrzennego. Doprowadziło to do sytuacji, w której zarządzanie teryto-rialne nie było już wyłączną domeną państwa. Zdefiniowane w ustawiez 29 lipca 1982 r., dotyczącej reformy planowania, Kontrakty Państwo-Re-gion (Contrat de projets Etat-Région – CPER) zostały pomyślane jako instru-ment synergii planu narodowego i planów regionalnych. Podpisywanieprzez regiony z państwem kontraktów (contractualisation) dotyczącychwspółfinansowania projektów zapewnia ich spójność z założeniami planunarodowego. Z drugiej strony współpraca dwóch publicznych jednostekfinansujących projekt umożliwi efekt dźwigni (un effet de levier) w przypad-ku większych inwestycji. Formuła kontraktu pozwala zaadaptować celepolityki państwa do lokalnej specyfiki i zastąpić tradycyjne relacje opartena podporządkowaniu stosunkami bazującymi na negocjacji i dyskusji.U podstaw tej nowej koncepcji stosunków między jednostkami publiczny-mi leży zasada decentralizacji.

Spójność planowania regionalnego z programowaniem funduszystrukturalnych UE na poziomie regionu jest zagwarantowana przez fakt, iżprocesy te odbywają się równolegle, w ścisłej współpracy między zaintere-sowanymi stronami. Dzięki temu planowanie kontraktowe odbywa się przypełnym respektowaniu orientacji strategicznych Rady Europejskiej z Liz-bony i Göteborga (innowacja, konkurencyjność, trwały rozwój). CPER, któ-ry opiera się na zbieżności celów państwa i regionu, jest zarazem komple-mentarny i spójny z Programami Operacyjnymi FEDER1 i FSE2 oraz instru-mentami FEADER3 obecnego okresu programowania.

Program Operacyjny FEDER regionu Centre jest rezultatem wielo-miesięcznej pracy nad projektem, koordynowanej przez regionalną admi-nistrację państwową (zadania w tym zakresie leżą w kompetencji SGAR4)w ścisłej współpracy z samorządem regionalnym oraz partnerami społecz-nymi. Ostateczna wersja programu została zatwierdzona przez KomisjęEuropejską w sierpniu 2007 r.

Program Operacyjny FEDER ma następującą strukturę: wstęp(przedstawiający etapy opracowywania programu), synteza diagnozy tery-torialnej, strategia regionalna i osie priorytetowe, opis struktury organiza-cyjnej i procedur, tabele finansowe, aneksy (m.in. tabela wskaźników, spiswersji programu). Dodatkowy aneks do Programu Operacyjnego, któryjest oddzielnym dokumentem, zawiera m.in. szczegółową analizę SWOT,

MICHAŁ JANKOWSKI

20

4 Secrétariat général pour les affaires régionales – Sekretariat Generalny do Spraw Regio-nalnych prefektury regionu.

3 Fonds européen agricole pour le développement rural – Europejski Fundusz Rolniczy Roz-woju Obszarów Wiejskich.

2 Fonds social européen – Europejski Fundusz Społeczny.

1 Fonds européen de développement régional – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego.

wnioski z poprzedniego okresu programowania oraz szczegółową diagno-zę terytorialną.

Zawarta w programie syntetyczna diagnoza terytorialna regionuCentre nie ma na celu monograficznego opisu regionu, lecz raczej przed-stawienie głównych wyzwań, jakie stoją przed podmiotami wdrażającymiprogram. Wyzwania te są następujące: konieczność wzmocnienia atutówregionu, potrzeba pozyskiwania partnerów w celu rozwoju innowacji, ko-nieczność powiązania szkolnictwa wyższego z tkanką ekonomiczną regio-nu, wymóg polepszenia dostępu do technologii informacji i komunikacji(technologies de l'nformation et de la communication – TIC), potrzeba wzmoc-nienia dostępności terytorialnej (accessibilité), konieczność ochrony środo-wiska naturalnego, konieczność wzmocnienia spójności społecznej na te-rytoriach „wrażliwych” (espaces fragiles).

Strategia sformułowana w Programie Operacyjnym FEDER Centrejest zorientowana na innowacyjne działania komplementarne z całokształ-tem polityki regionu. Nadrzędny strategiczny cel wzrostu konkurencyj-ności regionu przekłada się w niej na trzy cele specyficzne (objectifs spéci-fiques): wzmocnienie rozwoju ekonomicznego i społecznego poprzez in-nowację, wzmocnienie atrakcyjności regionu poprzez lepszą dostępnośćterytorialną oraz wspieranie innowacji, zintegrowanie wyzwań środowis-kowych ze strategiami rozwoju. Wpisują się one w wizję trwałego rozwojuregionu, opierającego się na komplementarności inicjatyw socjalnych, eko-nomicznych oraz środowiskowych. Aby osiągnąć te cele, dokonano kon-centracji tematycznej, geograficznej i finansowej poprzez ustanowienietrzech osi interwencji: wsparcie badań naukowych, innowacji i rozwojuprzedsiębiorstw (oś 1), wzmocnienie dostępności terytorialnej (oś 2),wzmocnienie atrakcyjności oraz konkurencyjności terytorium (oś 3).W celu uniknięcia „zamknięcia” tematyki środowiskowej w ramach jednejosi zadecydowano o jej „poprzecznym” zintegrowaniu z innymi osiamiprogramu. Przejawia się to zarówno w poszczególnych działaniach progra-mu, jak i w kryteriach wyboru projektów w ramach wszystkich działań.Ilustruje to wolę umieszczenia idei trwałego rozwoju w centrum strategii.

Poszczególne osie programu obejmują następujące rodzaje dzia-łań:

� oś 1 – działania mające na celu wsparcie badań naukowychi wzmocnienie partnerstwa publiczno-prywatnego w tej dzie-dzinie, ulepszanie środowiska ekonomicznego przedsiębiorstw,zapewnienie skuteczności energetycznej;

� oś 2 – działania mające na celu polepszenie dostępności tery-torialnej w regionie;

PROGRAMOWANIE REGIONALNE WE FRANCJI

21

� oś 3 – działania mające na celu rozwój terytoriów „wrażli-wych” oraz działania środowiskowe.

W części przedstawiającej zawartość osi programu określono celeposzczególnych działań oraz rodzaje wspieranych w ich ramach projek-tów. W bardziej precyzyjny sposób każde z działań jest zaprezentowanew Dokumencie wdrażania Programu Operacyjnego FEDER – Document de miseen oeuvre (DOMO). Jest to swoista „instrukcja” wdrażania działań progra-mu, przedstawiająca szczegółowo rodzaje projektów objętych wsparciem,potencjalnych beneficjentów oraz kryteria selekcji projektów. W doku-mencie tym określono instytucje wdrażające poszczególne działania (serviceinstructeur) oraz instytucje pośredniczące (service a consulter), a także spo-sób ustalenia poziomu interwencji zależnie od spełnienia kryteriów trwałe-go rozwoju (w tym środowiskowych). Celem DOMO jest zapewnienie sku-tecznego wdrażania programu przez instytucje zaangażowane w ten pro-ces. Dokument ten jest narzędziem elastycznym. W celu zapewnienia sku-teczności może być zmieniony przez Komitet Monitoringu na każdym eta-pie wdrażania Programu Operacyjnego FEDER, w zależności od stanu re-alizacji programu i ewolucji jego środowiska społeczno-ekonomicznego.

Wdrażanie Strategii Lizbońskiej na poziomie regionalnym wymagaustanowienia systemu innowacji, obejmującego lokalne podmioty działają-ce na rzecz promowania innowacyjnych rozwiązań na swoim terenie. Sys-tem ten ma umożliwić dostęp do środków finansowych i know-how orazoptymizować transfer kompetencji i współpracę między lokalnymi partne-rami. W jego ramach faworyzuje się kolektywne podejście (approche col-lectif) między przedsiębiorstwami w celu wzmocnienia ich konkurencyj-ności, a także propaguje się partnerstwo między sektorem publicznymi prywatnym. Nadrzędnym celem jest wspieranie wszelkich innowacji:technologicznej, organizacyjnej itp. Powyższe podejście gwarantuje wspar-cie finansowe dla działań mających na celu rozwój regionalnego systemuinnowacji.

Ogólną koordynacją monitoringu i ewaluacji Programu zajmujesię SGAR, natomiast na poziomie poszczególnych działań – instytucjewdrażające dane działania. Nad wskaźnikami monitorowania czuwa Komi-tet Monitoringu, którego celem jest zapewnienie skuteczności wdrażaniaprogramu. Metody ewaluacji Programu i CPER są ze sobą zharmonizowa-ne. Jej plan określa Komitet Regionalny Ewaluacji (Comité régional d’éva-luation), do którego zadań należy także prowadzenie rocznego bilansuewaluacji oraz współpraca z Komitetem Monitoringu. Po kilku latach wdra-żania Programu planuje się przeprowadzenie ewaluacji tematycznych, do-tyczących np. innowacji i badań naukowych, skuteczności energetycznejczy TIC.

MICHAŁ JANKOWSKI

22

Niezbędnym środkiem oceny realizacji Programu jest system wskaź-ników, mający na celu monitoring wdrażania oraz mierzenie wpływu pro-gramu na rzeczywistość społeczno-ekonomiczną regionu. Wyróżnia siętrzy typy wskaźników: europejskie, narodowe (określone w ustawodaw-stwie odpowiednio unijnym i narodowym) oraz regionalne (wskaźnikirealizacji i rezultatu5, ilustrujące strategiczne wytyczne programu). Wskaź-niki z tej ostatniej grupy są określone oddzielnie dla każdej z osi.

Narzędziem informatycznym używanym we francuskich regionachdo zarządzania, monitoringu, analizy i ewaluacji programów europejskichjest aplikacja PRESAGE. Pozwala ona na zarządzanie projektami na każ-dym etapie od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie. Baza da-nych PRESAGE jest dostępna wszystkim podmiotom zaangażowanymw proces wdrażania funduszy unijnych. Dzięki tej aplikacji możliwa jesttakże automatyczna transmisja danych do służb Komisji Europejskiej.


Na podstawie analizy omawianej strategii można wyciągnąć sze-reg wniosków odnoszących się do programowania regionalnego w Polsce.Oto główne z nich:

Konsekwentna orientacja na innowację. Nadrzędny strategicznycel wzrostu konkurencyjności regionu przejawia się głównie poprzez sze-rzenie działań innowacyjnych na każdym polu aktywności ekonomiczneji społecznej podmiotów lokalnych. Tematyka innowacji – jedna z trzechorientacji strategicznych Rady Europejskiej – jest uwzględniona w każdejz osi Programu. Jest ona punktem centralnym działań osi 1, na które przez-naczono aż 56,5% budżetu programu. W działaniach pozostałych osi jestnatomiast położony wyraźny nacisk na wsparcie innowacyjnych roz-wiązań.

Silne powiązanie kwestii trwałego rozwoju z tematyką środo-wiskową. Godna uwagi jest integracja tematyki środowiskowej ze wszyst-kimi osiami Programu, zamiast ustanowienia odrębnej osi środowiskowej.Kryteria wyboru projektów w ramach wszystkich działań faworyzują pro-jekty spełniające wymagania środowiskowe – gwarantuje to wówczas wyż-szy poziom dofinansowania. W ten sposób filar środowiskowy StrategiiLizbońskiej znajduje pełne przełożenie na politykę trwałego rozwoju re-gionu Centre.


23

5 Wskaźniki realizacji zawierają informacje dotyczące realizacji projektu (np. liczba stwo-rzonych miejsc pracy). Wskaźniki rezultatu natomiast dotyczą realizacji celów Progra-mu (np. zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza).

Koncentracja na ograniczonej liczbie priorytetów. Omawianastrategia regionalna czyni zadość unijnym wytycznym oraz zaleceniomewaluatorów w tej kwestii. Powyższe podejście automatycznie zapewnialepsze uwzględnienie priorytetów wspólnotowych w Programie.

Uczynienie priorytetu z rozwoju alternatywnych środków trans-portu. Nacisk na rozwój tej dziedziny komunikacji wychodzi naprzeciwwyzwaniom w wielu obszarach. Umożliwia ono godzenie wzmocnieniaatrakcyjności regionu z wymogami ochrony środowiska.

Uwzględnienie kwestii kapitału ludzkiego. Pomimo zaleceń ewa-luatorów zagadnienie to nie znalazło dostatecznego odbicia w Strategii.Kwestie takie, jak edukacja czy służba zdrowia, wydają się być niedosta-tecznie poruszone w programie.

Aktywny udział podmiotów regionalnych w procesie strategicz-nym. Należy podkreślić kluczowe znaczenie konsultacji instytucji odpo-wiedzialnych za strategię regionalną z partnerami społeczno-ekonomicz-nymi na każdym etapie prac nad Strategią – począwszy od jej wstępnegoopracowywania aż po wdrażanie i ewaluację programu. Uwagi zgłaszaneprzez zainteresowane podmioty umożliwiły wnikliwe zapoznanie się i uw-zględnienie potrzeb społecznych w trakcie elaboracji Strategii. Obecnośćpodmiotów regionalnych w instytucjach zarządzających programem poz-wala przypuszczać, iż potrzeby beneficjentów będą uwzględniane takżew trakcie jego wdrażania.

Bibliografia

Akty prawne UE

Decyzja Rady UE dotycząca wspólnotowych strategicznych wytycznych w zakre-sie spójności z 13 lipca 2006 r.

Rozporządzenie Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiająceprzepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regional-nego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójnościi uchylające rozporządzenie WE nr 1260/1999.

Rozporządzenie WE nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lip-ca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnegoi uchylające rozporządzenie WE nr 1783/1999.

Rozporządzenie Komisji WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiają-ce szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006oraz rozporządzenia WE nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

MICHAŁ JANKOWSKI

24

Akty prawne krajowe

Ustawa (loi) z 4 lutego 1995 r. o kierunkach zarządzania i rozwoju terytorialnego.

Ustawa z 25 czerwca 1999 r. o kierunkach zarządzania i rozwoju terytorialnego,zmieniająca ustawę z 4 lutego 1995 r.

Kodeks generalny JST (Code général des collectivités territoriales) z 21 lutego 1996 r.

Okólnik (circulaire) DIACT z 6 marca 2006 r. dotyczący przygotowania regio-nalnych programów operacyjnych 2007–2013.

Okólnik premiera z 13 kwietnia 2007 r. dotyczący monitoringu, zarządzaniai kontroli programów współfinansowanych przez FEDER na okres2007–2013.

Dokumenty strategiczne, programy operacyjne

Programme Opérationnel FEDER – Région Centre, wersja zatwierdzona przez KE7 sierpnia 2007 r., Préfecture de la Région Centre, SGAR, www.centre.pref.-gouv.fr

Cadre de Référence Stratégique National, DIACT, czerwiec 2007 r., www.diact.gouv.fr

Contrat de projets Etat-Région 2007-2013 Région Centre, Préfecture de la Région Centreet du Loiret, www.centre.pref.gouv.fr


25

Marcin Grabski

Strategie społeczne w Irlandii

Podziwiając sukcesy rozwoju gospodarczego Irlandii na przełomieostatnich dwudziestu lat, warto zastanowić się, jakie były jego przyczyny.Irlandia, wstępując do Unii Europejskiej, była najbiedniejszym krajemczłonkowskim. Jej produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca stano-wił około 60% średniego produktu państw Unii Europejskiej. Obecnie jestto około 130% średniej unijnej. Od 1987 r. Irlandia przeżywa okres sta-łego wzrostu gospodarczego. W okresie między rokiem 1995 a 2003 śred-nioroczny wzrost PKB wyniósł około 8%, w tym samym czasie w WielkiejBrytanii wzrost ten stanowił 3%, co w tak silnym powiązaniu gospodar-czym między gospodarkami tych dwóch krajów unaocznia różnicę. Głów-nymi czynnikami rozwoju gospodarczego Irlandii były: planowanie strate-giczne, które umożliwiło napływ inwestycji zagranicznych, lepsze wyko-rzystanie funduszy strukturalnych, a także wdrożenie idei partnerstwaspołecznego.

Pierwszym krokiem w kierunku planowania strategicznego w Irlan-dii było powołanie w 1991 r. Komisji do Spraw Przeglądu Polityki Prze-mysłowej. Efektem pracy komisji był raport Czas na zmiany, który przed-stawił nowe kierunki działań dla rozwoju gospodarczego Irlandii: sformu-łowanie na nowo strategii rozwoju gospodarczego, reformę systemu po-datkowego oraz położenie nacisku na kształcenie techniczne i zawodowe.

Początki idei partnerstwa społecznego miały swój efekt w opraco-wanym w 1987 r. pierwszym pakcie społecznym pod nazwą Krajowy planodbudowy (National Recovery Plan). Pierwszy pakt społeczny koncentrowałsię głównie na ustaleniu minimalnych wskaźników wzrostu płac, aby za-pewnić poparcie społeczne dla reform. Pakty społeczne są walidowane odtego czasu co trzy lata. Ostatni pakt społeczny pod nazwą W kierunku roku2016 (Towards 2016) wyznacza cele dużo szersze i opiera się na założeniu,

26

że Irlandia jako kraj musi mieć strategię dla wszystkich faz aktywności ży-cia człowieka, od dzieciństwa, poprzez okres aktywności zawodowej, dostarości, a osobno także niepełnosprawności. Cele, jakie wyznacza ten paktspołeczny, to: rozwój gospodarki opartej na wiedzy, rozwinięcie i prze-kształcenie polityki społecznej Irlandii oraz pogłębienie aktywności imi-grantów (osiągnięcie większego ich uczestnictwa w życiu społecznym orazrozwinięcie polityki różnorodności ich dotyczącej).

Pomiędzy dokumentami strategicznymi, które są obecnie realizo-wane w Irlandii, istnieje współzależność. Jednym z takich dokumentówjest Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007–2013. Wyznacza on wizję Irlandiijako kraju, w którym realizowana jest idea zapewnienia lepszej jakości ży-cia dla wszystkich. Idea ta jest uszczegółowiona przez następujące priory-tety: stworzenie w Irlandii silnej, konkurencyjnej gospodarki, dostarczają-cej trwałe zatrudnienie w regionach (osiągnięcie celów zrównoważonegorozwoju w Irlandii), zwiększenie udziału społeczeństwa w działaniach spo-łecznych oraz wzrost dostępności mieszkalnictwa wraz ze sprawną komu-nikacją do miejsc pracy, edukacją, ochroną zdrowia, opieką nad dziećmi,sportem, rekreacją i kulturą. Na lata 2007–2013 Narodowy Plan Rozwojuprzewiduje wydatki rzędu 184 miliardów euro. Plan ten jest finansowanyw głównej mierze ze źródeł krajowych.

Rysunek 1

Schemat współzależności pomiędzy dokumentami strategicznymi w Irlandii

Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia są dokumentem, którypowstał zgodnie z wymogami prawa Unii Europejskiej, grupując progra-my operacyjne realizowane w perspektywie finansowej na lata 2007–2013w Irlandii. Programy strategiczne wymienione w Narodowych Strategicznych

STRATEGIE SPOŁECZNE W IRLANDII

27

Ramach Odniesienia to Program Operacyjny Kapitał Ludzki oraz programyoperacyjne dwóch regionów, regionu BMW i regionu południowo-wschod-niego. Warto zaznaczyć, że region BMW jest najbiedniejszym regionem Ir-landii i do niego są skierowane największe środki finansowe w tej perspek-tywie.

Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007–2013 realizowany jest po-przez następujące strategie sektorowe:

� Krajowa Strategia Przestrzenna na lata 2002–2020.

� Strategia Rozwoju Nauki, Technologii i Innowacji, która prze-widuje, że Irlandia w roku 2013 będzie jedną z najbardziejinnowacyjnych gospodarek w Unii Europejskiej.

� Krajowa Strategia Umiejętności na lata 2007–2020, która jestdokumentem będącym w przygotowaniu. Obecnie stworzonoraport, który ma przyczynić się do powstania tej strategii, któ-ra ma za zadanie dopasować zdolności i wykształcenie obywa-teli Irlandii do wymagań stawianych przez konkurencyjną gos-podarkę.

Jednocześnie chciałbym podkreślić, że niezmiernie ważnym instru-mentem wdrażania programów strategicznych w Irlandii jest obowiązekprzygotowywania od 1994 r., co trzy lata, przez wszystkie ministerstwai urzędy stanowisk strategicznych, tak zwanych strategy statements, oraz co-roczne opracowywanie biznesplanów przez wszystkie ministerstwa i urzę-dy, na poziomie wydziałów i departamentów.

Podsumowując, chciałbym zaznaczyć, że rozwój gospodarczy Ir-landii, który obecnie obserwujemy, nie był przypadkowy, nie był efektemchwilowej koniunktury gospodarczej. Ma on swoje źródło w trafnymokreśleniu wizji kraju i programowania strategicznego oraz zadań koniecz-nych do jej zrealizowania i uzyskania poparcia dla tych działań przez spo-łeczeństwo w celu zapewnienia trwałego rozwoju gospodarczego.

Bibliografia

Annual Competitiveness Report 2005, FORFÁS, 2005.

Constitution of Ireland.

Evaluation of the Progress of the Strategic Management Initiative/Delivering Bet-ter Government Modernisation Programme PA Consulting Group, 2002.

Lisbon Agenda: Integrated Guidelines for Growth and Jobs – National ReformProgramme, Ireland, 2005.

National Action Plan for Social Inclusion 2007–2016, Stationery Office, Dublin,2007.

MARCIN GRABSKI

28

National Childcare Strategy 2006–2010, Department of Health and Children, 2006.

National Development Plan 2007–2013 – Transforming Ireland: A Better Qualityof Life for All, Stationery Office, Dublin 2007.

National Spatial Strategy for Ireland 2002–2020: People, Places and Potential, Sta-tionery Office, Dublin, 2002.

National Strategic Reference Framework for Ireland: Supporting and Enabling Dy-namic Regions, EU Regional Policy 2007–2013, Department of Finance,June 2007.

National Women’s Strategy 2007–2016, Department of Justice, Equality and LawReform, 2007.

A Roadmap for Equality between Women and Men 2006–2010, European Com-mission, 2006.

Tomorrow’s Skills: Towards a National Skills Strategy, 5th Report, Expert Groupon Future Skills Needs, 2007.

Towards 2016. Ten-Year Framework Social Partnership Agreement 2006–2015,Department of the Taoiseach, 2006.

Zybała A., Rozwój po swojemu, czyli irlandzkie paktowanie, Obywatel, 2007.

Strony internetowe

www.entemp.ie

www.dialogspoleczny.pl

STRATEGIE SPOŁECZNE W IRLANDII

29

Ewa Wiśniewska

Zapewniając domostwa, wzmacniamy wspólnoty

Deklaracja polityki mieszkaniowej w Irlandii

U podstaw irlandzkiej strategii mieszkaniowej legło przekonanie,że za tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych odpo-wiedzialne jest państwo i samorządy terytorialne. Początkowo pomoc taograniczona była do zapewnienia mieszkań socjalnych najbiedniejszym.Przełom nastąpił kilka lat temu, kiedy rozszerzono zakres polityki miesz-kaniowej i objęto nią również osoby o przeciętnym dochodzie. W Irlandiiważną rolę odegrał aspekt historyczno-kulturowy. Irlandczykom jedynieposiadanie własnego mieszkania zapewnia poczucie bezpieczeństwa, cowynika z faktu, że podczas dominacji brytyjskiej nie mogli oni posiadaćwłasności na wyspie.

Sekwencja działań rządu

Deklaracja polityki mieszkaniowej: Zapewniając domostwa, wzmacnia-my wspólnoty (Delivering homes, sustaining communities. Statement on housingpolicy) została opublikowana w 2007 r. przez Ministerstwo Środowiska,Dziedzictwa i Samorządu Lokalnego, resort odpowiadający za politykęmieszkaniową w Irlandii.1 Należy podkreślić, że jest to pierwszy dokumentpolityczny o charakterze strategicznym w dziedzinie mieszkalnictwa.

Interesujący jest proces, w wyniku którego powstał dokument.W grudniu 2005 r. rząd przekonany, że rynek mieszkaniowy wymaga do-głębnej reformy (podaż nie nadążała za popytem) i opierając się na profes-

30

1 Delivering homes, sustaining communities. Statement on housing policy http://www.environ.ie/en/DevelopmentandHousing/Housing/HousingPolicy/PublicationsDocu-ments/FileDownLoad,2091,en.pdf

jonalnych badaniach ogłosił program mieszkaniowy Wytyczne Polityki Miesz-kaniowej – Budowanie Zrównoważonych Społeczności (Housing Policy Frame-work-Building Sustainable Communities).2 Kolejnym krokiem było zdobyciepoparcia partnerów społecznych dla rządowego programu i wpisanie godo umowy społecznej W kierunku roku 2016 (Towards 2016).3 Mając jasnookreślone cele i akceptację społeczeństwa, zagwarantowano fundusze napolitykę mieszkaniową i wpisano je do Narodowego Planu Rozwoju 2007––2013 (NPR)4, zarazem najważniejszego planu inwestycyjnego rządu Re-publiki Irlandii. Ostatnim etapem było opracowanie analizowanej w niniej-szym raporcie strategii mieszkaniowej, która ma służyć ministerstwu w wy-wiązaniu się z zadania.

Od 2007 roku polityka mieszkaniowa w Irlandii jest traktowanapriorytetowo. Imponująca kwota 21 miliardów euro przeznaczona na miesz-kalnictwo odpowiada 16% produktu narodowego brutto Irlandczyków.Należy zauważyć, że jest to druga pod względem wielkości pozycja finan-sowa w obecnie realizowanym NPR na lata 2007–2013. Warto podkreślić,że w porównaniu do poprzedniego NPR na lata 2000–2006 suma ta wzros-ła ponadtrzykrotnie, co zostało zobrazowane na poniższym wykresie.

DEKLARACJA POLITYKI MIESZKANIOWEJ W IRLANDII

31

4 National Development Plan 2007-2013. Transforming Ireland – A Better Quality of Life forAll, 2007. http://www.ndp.ie/docs/NDP_2007-2013-All_sections_downloadable_by_chap-ter/ 1900.htm [z dnia 23.12.2007].

3 Towards 2016. Ten-Year framework Social Partnership Agreement 2006-2015, June 2006.http://www.taoiseach.gov.ie/attached_files/Pdf%20files/Towards2016PartnershipAgree-ment.pdf [z dnia 18.12.2007].

2 http://products.ihs.com/Ohsis-SEO/DEPARTMENTOFTHEENVIRONMENTHERI.html

Środki finansowe na mieszkalnictwo w Narodowym Planie Rozwoju [Euro]

6 mld

21 mld

0

5

10

15

20

25

2000-2006 2007-2013

Prezentacja dokumentuZapewniając domostwa, wzmacniamy wspólnoty

Dokument przedstawia tło społeczno-gospodarczego, wizję, kreślicele, działania oraz sposób realizacji strategii. Natomiast finansowaniei ewaluacja są zawarte w innych, wspomnianych powyżej, dokumentach:W kierunku roku 2016 oraz NPR 2007–2013.

Tło społeczno-gospodarcze

Tło społeczno-gospodarcze tworzy fundament całej strategii. Pow-stało ono w oparciu o diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej, dogłębnąznajomość sytuacji na rynku mieszkań i potrzeb mieszkańców.

Głównymi cechami sytuacji społeczno-gospodarczej są:

� wzrost liczby ludności,

� wzrost zamożności,

� stan istniejących zasobów mieszkaniowych,

� dążenie do posiadania własnego domu (mieszkania).

Wzrost liczby ludności przy coraz zamożniejszym społeczeństwiesprawia, że na rynku brakuje mieszkań oraz przyczynia się do dramatycz-nego wzrostu cen nieruchomości. Spowodowane jest to również napły-wem naszych rodaków do Irlandii. Przy tym stan wielu istniejących miesz-kań jest niezadowalający, m.in. z powodu złego dostępu do infrastruktury.

Wizja

Wizją strategii jest powstanie zintegrowanych wspólnot, gdzie każ-dy chce żyć i mieszkać, teraz i w przyszłości. Jest to wizja śmiała i ambitna,wybiegająca poza czysto fizyczne aspekty mieszkalnictwa. Celem politykimieszkaniowej jest nie tylko wybudowanie nowych mieszkań, ale też prze-kształcanie społeczeństwa.

Cel

Nadrzędnym celem strategii mieszkaniowej jest umożliwienie każ-demu gospodarstwu domowemu posiadania taniego miejsca zamieszkania dob-rej jakości, dopasowanego do jego potrzeb, w dobrym otoczeniu, i o ile to możli-we, zgodnie z wybraną formą własności, czyli zapewnienie każdemu gospo-darstwu domowemu dobrego, dostępnego domu w dobrym otoczeniu.Bardzo ważne jest, że w podobny sposób oszacowano potrzeby mieszkań-ców, jak i możliwości państwa. Dlatego też strategia zawiera dokładną licz-

EWA WIŚNIEWSKA

32

bę gospodarstw domowych, które będą wspierane finansowo w najbliższejperspektywie, oraz liczbę brakujących domów, które mają powstać.

Działania, czyli jak to wszystko osiągnąć?

Opisywany dokument wskazuje narzędzia, dzięki którym zarównowizja, jak i kluczowy cel mają zostać urzeczywistnione. Jest ich wiele. Zaj-mują one ponad 80% objętości dokumentu. Są konkretne i różnorodne,tak aby państwo mogło być elastyczne w doborze środków w zależnościod konkretnej sytuacji. Większość działań była już realizowana przedpowstaniem strategii, więc ich atutem jest fakt, że zostały sprawdzonew praktyce. Dla ułatwienia zawarte w dokumencie działania autorka ra-portu podzieliła na dwie grupy:

� działania prawne, organizacyjne i finansowe:

� zmiany w prawie,

� obowiązkowe standardy (unikanie złych inwestycji, eko-logiczne budownictwo),

� gospodarka gruntami (Krajowa strategia przestrzenna);

� wspieranie budownictwa mieszkaniowego i mieszkańców:

� mieszkania przystępne,

� droga do własnego „M”,

� mieszkania socjalne,

� rewitalizacja.

Pierwsza grupa obejmuje zmiany w prawie, określenie i wprowa-dzanie obowiązkowych standardów dla sektora budowlanego, aby unik-nąć złych inwestycji i zapobiec wydawaniu pieniędzy publicznych na ar-chitektoniczne substandardy. Ponadto, działania te zostały zaprojektowa-ne z myślą o wspieraniu i promowaniu ekologicznego, energooszczędne-go, nowoczesnego budownictwa, które zaspokoi potrzeby coraz zamoż-niejszego społeczeństwa. Poza tym postanowiono usprawnić i uporządko-wać gospodarkę gruntami, zgodnie z Krajową Strategią Przestrzenną5 orazustawą o planowaniu i rozwoju.6 Druga grupa działań to konkretne pro-gramy wspomagające i budownictwo mieszkaniowe i mieszkańców, jaknp. „Mieszkania przystępne”, „Droga do własnego M”, „Mieszkania socjal-ne”, „Rewitalizacja”. Postanowiono wspierać zarówno budownictwo, jak


33

6 Zob. Planning and Development Act, 2000. No 30 of 2000. http://www.acts.ie/en.act.2000.0030.1.html [z 18.12.2007].

5 Zob. National Spatial Strategy 2002–2020. http://www.irishspatialstrategy.ie/pdfs/Com-pletea.pdf [z dnia 18.12.2007].

i mieszkańców, ażeby nie przyczynić się mimowolnie do utrzymywania wy-sokich cen mieszkań na rynku.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że istotą irlandzkiej polityki mieszka-niowej jest przekonanie, że interwencjonizm jest potrzebny, co może wy-dawać się zaskakujące ze względu na stereotyp, iż państwom o liberalnymustroju gospodarczym jest on obcy. Poniższy wykres pokazuje obszaryobjęte interwencją państwa. Stopień interwencji jest różny, zależy od do-chodu mieszkańców. Obszary objęte pomocą państwa to mieszkania soc-jalne i przystępne. Natomiast samym sobie pozostawiono osoby zamożne,których stać na kupno prywatnego domu na rynku.

Rysunek 2

Obszary interwencji państwa

Mieszkania przystępne

Najwięcej uwagi w deklaracji polityki mieszkaniowej poświęconotzw. mieszkaniom przystępnym. W Polsce nie mają one odpowiednika.Chodzi tu o mieszkania, które są dostępne po cenie niższej niż rynkowa.Właśnie one, z pomocą państwa, mają szansę stać się mieszkaniami pry-watnymi. Oferta skierowana jest wyłącznie do kupujących po raz pierw-szy. W praktyce są to młodzi ludzie i młode rodziny rozpoczynające samo-dzielne życie. Państwo ma co najmniej trzy możliwości, żeby doprowadzićdo pojawienia się tego typu mieszkań: udzielenie dotacji kupującemu; ob-niżenie kosztów budowy mieszkań lub kupno mieszkania na rynku na po-łowę z kupującym.

EWA WIŚNIEWSKA

34

Najbardziej preferowana metoda stosowana przez ministerstwo tota, która wpływa na obniżanie kosztów budowy, gdyż uważa się, że powo-duje ona najmniej zakłóceń na rynku nieruchomości i oferuje najwięcejkorzyści. Najczęściej wykorzystywany mechanizm polega na sprzedażygruntów państwowych lub miejskich inwestorowi po niższej niż rynkowacenie, w zamian za zobowiązanie go do przeznaczenia części mieszkań namieszkania przystępne. Metoda ta ma wiele zalet. Między innymi powo-duje, że standard mieszkań przystępnych jest równie wysoki, jak tych, któ-re inwestor sprzeda. Dodatkowo, pomaga ona integrować społeczeństwo,gdyż umożliwia mniej zamożnym ludziom mieszkanie wśród zamożnychobywateli kraju.

Droga do własnego „M”

Jednym z najciekawszych programów w dokumencie Zapewniającdomostwa, wzmacniamy wspólnoty jest „Droga do własnego M”.

Rysunek 3

Droga do własnego „M”

Program ten przewiduje wiele sposobów uzyskania własnegomieszkania. Obok mieszkań przystępnych i współwłasnościowych pozys-kiwanych z rynku jest również możliwość zamiany mieszkania komunal-nego na prywatne. Zarówno wykup przyrostowy, jak i wykup lokatorskiumożliwiają wykup części mieszkania przez nabywcę, a resztę na raty. Ce-na takiego mieszkania oczywiście jest niższa niż na rynku, a czynsz jest ob-niżany proporcjonalnie (jeśli ktoś wykupi 10% mieszkania, płaci czynszod 90%). Czym różni się wykup przyrostowy od wykupu lokatorskiego?Idea jest taka sama, z tym że wykup przyrostowy to wykup na stałe, z góry


35

ustalone raty; trochę tak, jakby spłacało się kredyt. W wykupie lokator-skim nie ma ustalonych rat. Zainteresowany wykupuje sukcesywnie takączęść mieszkania, na jaką go stać. W razie pogorszenia sytuacji finansowejmiasto na wniosek zainteresowanego zwraca wkład.

Mieszkania socjalne

Problemy związane z mieszkaniami socjalnymi są podobne do tych,które istnieją w Polsce. Są to mieszkania zaniedbane, głównie komunalne.Często towarzyszą im patologie społeczne. Dokument proponuje tzw. za-kwaterowanie socjalne. Polega ono na tym, że miasto wynajmuje prywatnemieszkanie dla osoby potrzebującej. System ten pomaga rozlokować oso-by ubogie w mieszkaniach o przyzwoitym standardzie i wśród innychmieszkańców, co zapobiega ich marginalizacji. Ponadto, strategia propo-nuje bardziej tradycyjne metody rozwiązywania problemu mieszkań soc-jalnych, m.in. szeroko zakrojone remonty.

Rewitalizacja

Osobno należy wspomnieć o rewitalizacji jako sposobie walkiz wykluczeniem społecznym. Rewitalizacja dotyczy zdewastowanych dziel-nic, których mieszkańcy stanowią często margines społeczny. Skala pro-jektów jest bardzo duża. Często oznacza wyburzanie całych dzielnic, prze-siedlanie lokatorów, budowanie nowoczesnych osiedli. Zapewnia się po-wrót starym lokatorom, ale część nowych mieszkań jest przeznaczana nasprzedaż, dzięki czemu osiąga się zróżnicowaną strukturę własnościi sprzyja większej integracji społecznej. Żeby akcja przyniosła spodziewa-ne efekty, połączono rewitalizację z resocjalizacją, prowadzoną przy ścisłejwspółpracy z właściwymi instytucjami.

Realizacja strategii

� Podmioty odpowiedzialne: ministerstwo, samorządy.

� Podmioty wdrażające: ministerstwo, samorządy, sek-tor prywatny i społeczny.

Za wdrażanie strategii mieszkaniowej odpowiedzialne są głównieministerstwo i samorządy. Ponoszą również odpowiedzialność polityczną.Ministerstwo koordynuje wszystkie działania i przekazuje pieniądze nakonta samorządów, na inwestycje, które są prowadzone zgodnie ze stra-tegią. Natomiast podmiotów wdrażających jest więcej.

Strategia jest realizowana zgodnie z harmonogramem, a stan reali-zacji jest publikowany na bieżąco na stronach internetowych ministerstwa.

EWA WIŚNIEWSKA

36

Każdy może sprawdzić, ile inwestycji rozpoczęto, ile mieszkań zbudowa-no. Strategia przyniosła spodziewane rezultaty: ceny nieruchomości w Ir-landii spadły w 2008 r.

Problemy

Nie oznacza to jednak, że wdrażanie strategii jest łatwe. Należywskazać na dwa główne problemy, które napotyka program. Pierwszymjest brak odpowiedniej liczby ekspertów, co utrudnia administracji (zwłaszcza lokalnej, na poziomie hrabstw) negocjacje z podmiotami prywatnymi.Drugim problemem jest dotarcie z informacją do osób zainteresowanych,do potencjalnych beneficjentów programów mieszkaniowych.

Podsumowanie

Reasumując, najważniejszymi cechami strategii są:

� społeczne poparcie,

� gwarancja finansowania,

� współdziałanie ministerstwo–samorządy,

� różnorodność mechanizmów.

Dokument oparty jest na konsensusie społecznym i ma społecznepoparcie, co pozwala przypuszczać, że współpraca z sektorem społecznymi prywatnym, która jest niezbędna do zrealizowania założeń, będzie łat-wiejsza. Po drugie w ślad za deklaracją polityczną podążyły środki finan-sowe, co umożliwia planowanie inwestycji w perspektywie kilku lat. Dajeto również pewne bezpieczeństwo inwestorom. Mają oni zagwarantowaneśrodki finansowe na rozpoczęte inwestycje, mimo czy w razie zmiany rzą-du. Nie bez znaczenia dla powodzenia irlandzkiego programu mieszkanio-wego jest również pewien efekt psychologiczny dla rządu, mianowicie za-pisany i opublikowany w Internecie program sprawia, że trudniej jest za-niechać jego realizacji.

Na uwagę zasługuje różnorodność mechanizmów, dzięki której ad-ministracja ma zapewnioną elastyczność działania. Mądrym rozwiązaniemjest również powiązanie polityki mieszkaniowej z polityką społeczną(przeciwdziałanie marginalizacji, resocjalizacja).

W przyszłości sukces polityki mieszkaniowej może wzmocnić po-zycję Irlandii jako atrakcyjnego miejsca do życia i pracy.


37


W Polsce brak odpowiednika prezentowanej strategii. Za politykęmieszkaniową odpowiedzialne są gminy.7 Rząd nie zadał sobie trudu, że-by opracować dokument, który wytyczałby kierunki czy koordynował pol-ską politykę mieszkaniową. Istnieją samorządowe strategie mieszkaniowe.Można je porównać do samorządowych strategii mieszkaniowych w Irlan-dii. Model obowiązujący w Irlandii, gdzie de facto ministerstwo decydujei koordynuje wdrażanie strategii, w Polsce jest niemożliwy ze względu nakonstytucyjną samodzielność gmin i wielkość kraju. Jednak przy obecnejzamożności gmin, wysokim niedoborze mieszkań i dramatycznych cenachnieruchomości, bez państwowych rozwiązań stymulujących, zaspokajaniepotrzeb mieszkaniowych leży poza możliwościami gmin.

Państwo powinno opracować polski program mieszkaniowy, alewzorem Irlandii jego celem powinno być zaspokojenie potrzeb mieszka-niowych gospodarstw domowych, a nie jedynie wybudowanie pewnej licz-by lokali. Program ten powinien obejmować całość zagadnienia z podzia-łem na kompetencje państwowe i samorządowe. Tam, gdzie niezbędna jestinterwencja państwa, np. niezbędne zmiany legislacyjne – należałoby wska-zać ministerstwo wiodące, a tam, gdzie władza państwa nie sięga, należało-by opracować propozycje, wskazówki dla gmin. Program powinien byćopracowany we współpracy z gminami, przedstawicielami przemysłu bu-dowlanego i społeczeństwem. Powinien zawierać też gwarancję finansowądla niektórych przedsięwzięć – np. z funduszu UE, budżetu państwa. Moż-na tu sięgnąć do istniejących już propozycji8, posłużyć się przykłademIrlandii.

Polsce można zalecić następujące działania:

� Włączenie polityki mieszkaniowej do priorytetów politycz-nych rządu. Należałoby wyjść naprzeciw oczekiwaniom spo-łecznym i podjąć wysiłek na rzecz włączenia polityki mieszka-niowej do priorytetów politycznych rządu.

� Sporządzenie krajowej strategii przestrzennej. Wskazanejest sporządzenie krajowej strategii przestrzennej, która umoż-liwi usprawnienie i uporządkowanie gospodarowania grunta-mi (np. stworzenie bazy danych dostępnych terenów pod bu-

EWA WIŚNIEWSKA

38

8 Stanowisko Stowarzyszenia Budowniczych Domów i Mieszkań w Sprawie PolskiegoProgramu Mieszkaniowego, http://www.krn.pl/krajowy-rynek-nieruchomosci-artykuly/Sta-nowisko-Stowarzyszenia-Budowniczych-Domow-i-Mieszkan-w-sprawie-polskiego-progra-mu-mieszkaniowego-2_0_176_6.html

7 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 42001, Nr 42, poz. 1591).

dynki mieszkaniowe w postaci „banku gruntów”). W procestworzenia strategii należałoby włączyć samorządy.

� Zapewnienie spójności gminnych strategii mieszkaniowychz ogólnokrajową strategią.

� Zastosowanie rozwiązań prawnych skierowanych do po-tencjalnych nabywców. Należałoby podjąć kroki w zakresierozwiązań prawnych skierowanych do potencjalnych nabyw-ców, np.: możliwość częściowego wykupu mieszkań komunal-nych i spółdzielczych.

� Analiza skutków podjętych działań w krótkim i długim cza-sie. Należy przeprowadzić analizę skutków podjętych działańw krótkim i długim czasie, tak żeby nie rozchwiać rynku.Wspieraniu nabywców muszą towarzyszyć działania służącezwiększaniu podaży (inaczej zyski przejęliby deweloperzy).

� Powiązanie polskiej polityki mieszkaniowej z sytuacją spo-łeczną. Pożądane byłoby powiązanie polskiej polityki miesz-kaniowej, podobnie jak w Irlandii, z sytuacją społeczną. Waż-na jest dbałość o przeciwdziałanie segregacji społecznej i dą-żenie do stworzenia trwałych społeczności lokalnych. W Pol-sce lokale socjalne i tanie mieszkania komunalne mają kiep-ską jakość i są skupione w jednym miejscu, odstraszając ludzina dorobku od wprowadzenia się tam. Należy je rewitalizo-wać, co jest niemożliwe bez finansowego wsparcia państwa,a także rozpraszać, pozyskiwać lokale socjalne w „porządnejokolicy”.

Należy również ocenić kategorie ludzi potrzebujących mieszkaniaw Polsce (ile ludzi samotnych, młodych małżeństw itp.), aby zapewnić imodpowiednią infrastrukturę – co skoordynować musi państwo po dostar-czeniu mu przez gminy materiału do analizy.

Bibliografia

Delivering homes-sustaining communities, Ministerstwo Środowiska, Dziedzictwai Samorządu Lokalnego, 2007 r.

Towards 2016. Ten-Year framework Social Partnership Agreement 2006-2015, June2006, www.taoiseach.gov.ie

National Development Plan 2007-2013. Transforming Ireland – A Better Quality ofLife for All, 2007, www.ndp.ie

National Spatial Strategy 2002–2020, www.irishspatialstrategy.ieHousing in Ireland: Performance and Policy, NESC, 2004, www.nesc.iePlanning and Development Act, 2000. No 30 of 2000, www.acts.ie


39

Monika Osmańska

Programowanie społeczno-gospodarcze

w Szkocji

Analizując temat programowania społeczno-gospodarczego w Szko-cji, należy brać pod uwagę specyficzną sytuację polityczną tego kraju, któ-ry jest częścią składową Wielkiej Brytanii. Szkocja w związku z tym musisię liczyć z pewnymi ograniczeniami w zakresie swobody przygotowywa-nia i wdrażania strategii. Strategie szkockie mogą powstawać tylko w obrę-bie tzw. spraw podlegających dewolucji albo przekazanych (devolved matters).Podział na kompetencje podlegające dewolucji i kompetencje zastrzeżone(devolved and reserved matters) wywodzi się z „Ustawy o Szkocji” (The Scot-land Act), pochodzącej z 1998 r. Nadawała ona Szkocji szeroką autonomięoraz określiła jej zakres, pozwoliła na stworzenie własnego parlamentui rządu.

Szkocja otrzymała prawo do prowadzenia niezależnej politykiw następujących obszarach:

� rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa (agriculture, forestry andfisheries),

� szkolnictwa i nauki (education and training),

� środowiska (environment),

� służby zdrowia (health),

� mieszkalnictwa (housing),

� wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (law and homeaffairs),

� samorządu lokalnego (local government),

40

� dziedzictwa naturalnego i kulturowego (natural and builtheritage),

� planowania (planning),

� policji i straży pożarnej (police and fire),

� opieki społecznej (social work),

� sportu i sztuki (sport and the art),

� statystyki i archiwów publicznych (statistics),

� turystyki (tourism),

� transportu (transport),

� rozwoju gospodarczego (economic development).

Pozostałe kwestie, np. polityka zagraniczna (foreign affairs), obro-na (defence and national security), bezpieczeństwo socjalne (social security)i polityka pieniężna regulowane są przez Parlament Zjednoczonego Kró-lestwa.

Przedstawiając obszary programowania Szkocji, warto wspomniećo strategiach, których przygotowanie związane jest z członkostwem w UE.Unia Europejska, przyznając środki, wymaga od państw członkowskichprzedstawienia planów strategicznych i programów operacyjnych, któreokreślałyby m.in. sposób wydatkowania pieniędzy na ściśle określone cele.Dokumenty tego typu przygotowywane są przez każde państwo, które ko-rzysta z unijnych funduszy. Wielka Brytania przedkłada Komisji Europej-skiej wspólny, brytyjski dokument, ale jej cztery składowe kraje przygoto-wują zazwyczaj również swoje własne strategie. Przykładem jest KrajowyPlan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–20131: Do Komisjitrafił Rural Development National Strategy Plan, United Kingdom, 2007–20132

z załącznikami, którymi były plany strategiczne przygotowane osobnoprzez każdy z krajów Zjednoczonego Królestwa. Wśród załączników znaj-dował się również, opracowany przez Rząd Szkocki, National Strategic Plan

PROGRAMOWANIE SPOŁECZNO-GOSPODARCZE W SZKOCJI

41

2 http://www.defra.gov.uk/erdp/pdfs/rdp07_13/ukstrategy.pdf

1 Obowiązek przygotowania krajowych planów strategicznych jest nałożony na wszyst-kie kraje członkowskie UE, które chcą skorzystać ze wsparcia w ramach EuropejskiegoFunduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Wynika to z art. 11Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparciarozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju ObszarówWiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., s. 1). Szczegóły określa wykonawcze Roz-porządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegó-łowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia roz-woju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiej-skich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r., s. 15).

for Scotland 2007–2013.3 Szkocja samodzielnie przygotowała program ope-racyjny oparty na planie strategicznym, do niej należało też wdrożeniei zarządzanie programem. Szkocja posiada więc dużą niezależność w przy-gotowywaniu strategii wymaganych przez Unię, przede wszystkim dlatego,że strategie te dotyczą obszarów należących do spraw podlegających de-wolucji.

Omawiając obszary programowania szkockiego, warto przedstawićnajważniejsze cechy charakterystyczne tego procesu. Szkocja nie posiadaustawodawstwa regulującego kwestie programowania. Nie ma odpowied-nika np. polskiej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wzo-rem kompozycji dokumentu są najczęściej wcześniejsze strategie. Kilkaszczegółowych przepisów związanych z przygotowywaniem i wdrażaniemstrategii rozproszonych jest w różnych aktach prawnych, np. The Environ-mental Assessment (Scotland) Act 20054 wymaga, aby wszystkie strategie,plany i programy były zaopatrzone w ocenę wpływu na środowisko.

Szkockie strategie przygotowywane są na polecenie konkretnegoministra, odpowiedzialnego za obszar, którego dotyczy dane programowa-nie, przez urzędników zatrudnionych w Rządzie Szkockim, z reguły pracu-jących w komórce, która zajmuje się następnie wdrażaniem danej strategii.Urzędnicy bardzo często korzystają z pomocy ekspertów, np. najnowsza,najważniejsza szkocka strategia, czyli The Government Economic Strategy,została w całości przygotowana przez ekspertów. Dzięki temu szkockiestrategie bazują na aktualnych, naukowych danych, są wzbogacane casestudies i odwołaniami do bieżących, tematycznych publikacji. Urzędnicymają też do dyspozycji brytyjski, rządowy przewodnik pisania strategii TheStrategy Survival Guide (http://interactive.cabinetoffice.gov.uk/strategy/sur-vivalguide/). Powszechne jest także wypożyczanie urzędników zatrudnio-nych na stałe w innych komórkach, ale mających wiedzę i kompetencjeprzydatne w procesie przygotowywania danej strategii.

Szkockie społeczeństwo jest każdorazowo dokładnie informowa-ne o powstaniu i wdrażaniu danej strategii. W siedzibie jednostki przygo-towującej strategię można otrzymać dokument w wersji papierowej, nie-kiedy w kilku wersjach językowych. Jest on także dostępny drogą mailo-wą. Na stronie internetowej Rządu Szkockiego (http://www.scotland.gov.uk),w zakładce Publications, znajduje się ponadto baza danych, w której umiesz-czane są wszystkie dokumenty strategiczne. Tym samym społeczeństwo,poprzez łatwy dostęp do informacji, ma poczucie uczestnictwa w życiuswojego państwa i łączności z polityką rządu.

MONIKA OSMAŃSKA

42

4 http://www.opsi.gov.uk/legislation/scotland/acts2005/asp_20050015_en_1

3 http://www.scotland.gov.uk/Topics/Rural/RDR/strategicplan

W procesie tworzenia szkockich strategii ważną rolę odgrywająkonsultacje społeczne. Informowanie władz o stanowisku społeczeństwama na celu przybliżyć wynik procesu decyzyjnego do oczekiwań obywa-teli. Rząd akcentuje ten podstawowy cel konsultacji społecznych na każ-dym kroku, zachęcając jak najszerszą grupę osób i organizacji społecznychdo wyrażenia swojej opinii. Konsultacje społeczne w Szkocji przybierająróżne formy. Najbardziej powszechną i nowoczesną metodą są konsulta-cje za pomocą prostej w obsłudze, przejrzystej i przystępnej strony inter-netowej szkockiego rządu, gdzie poprzez wypełnienie specjalnego formu-larza można wyrazić swoją opinię dotyczącą danego dokumentu. Konsul-tacje trwają najczęściej trzy miesiące, przy czym data ich rozpoczęcia i za-kończenia jest wyraźnie określona. Ważna jest również informacja o pod-miotach zaproszonych do udziału w konsultacjach. Kopie wszystkich sta-nowisk przysłanych przez zainteresowane konsultacjami podmioty archi-wizowane są w bibliotece Szkockiego Rządu w Edynburgu, gdzie są ogól-nie dostępne. Opinie wyrażone w konsultacjach społecznych podlegająanalizie i traktowane są jako część procesu decyzyjnego władz.

Szkocki model konsultacji społecznych mógłby być wzoremuczestnictwa obywateli w procesie decyzyjnym władz państwowych. Jed-nak w Szkocji coraz częściej pojawiają się głosy, że złożony i skompliko-wany proces konsultacji społecznych opóźnia wdrażanie wielu polityk, wy-maga zatrudniania dodatkowych osób i angażuje zbyt duże nakłady pie-niężne.

Programowanie w Szkocji odzwierciedla politykę aktualnego rzą-du, który ponosi pełną odpowiedzialność za wdrażane podczas jego ka-dencji strategie, licząc się z tym, że miarą celowości i skuteczności danejpolityki będzie wynik wyborów. Ponieważ w wyniku dwóch kolejnych wy-borów, w 1999 i 2003 roku, Rząd Szkocki tworzyli politycy ze SzkockiejPartii Pracy (Scottish Labour Party), strategie przygotowane podczas dru-giej kadencji rządu zachowywały z reguły spójność ze strategiami przygo-towanymi przez rząd pierwszej kadencji. Zwycięstwo w wyborach, w maju2007 r. Szkockiej Partii Narodowej wiązało się ze zmianą polityki rządu.Dokumenty strategiczne przyjęte przez poprzednią ekipę rządzącą mająbyć aktualizowane zgodnie z nowymi celami, realizacja części „starych”strategii zostanie przerwana.

Już 23 maja 2007 r. Alex Salmond, nowo wybrany Pierwszy Minis-ter, czyli szkocki odpowiednik premiera, w exposé w Parlamencie Szkoc-kim przedstawił zadania swojego rządu. Podstawowym celem ma być skie-rowanie Szkocji na drogę szybkiego, ale zrównoważonego rozwoju gospo-darczego, dzięki czemu nastąpi znaczna poprawa warunków życia każde-go obywatela. Szkocja ma osiągnąć sukces, co stanie się wraz z realizacją


43

5 celów strategicznych (strategic objectives). Cele sformułowane zostały zapomocą prostych haseł, których realizacja sprawi, że Szkocja będzie:

� bogatsza (wealthier and fairer) – umożliwienie przedsiębior-com i obywatelom pomnażania swojego dobrobytu oraz ucz-ciwsza redystrybucja dóbr;

� zdrowsza (healthier) – pomoc obywatelom w zachowaniui poprawie ich stanu zdrowia, szczególnie osobom pochodzą-cym ze środowisk zagrożonych oraz zapewnienie na poziomielokalnym szybszego dostępu do lepszej jakościowo opiekizdrowotnej;

� silniejsza i gwarantująca wyższy poziom bezpieczeństwa(safer and stronger) – pomoc lokalnym społecznościom w roz-woju (wzmocnienie ich roli) oraz poprawie bezpieczeństwai jakości życia;

� zapewniająca rozwój intelektualny społeczeństwa (smarter)– zaproponowanie obywatelom szerszych możliwości rozwo-ju i osiągania sukcesów zawodowych w ramach doskonaleniazawodowego;

� bardziej przyjazna środowisku naturalnemu (greener) – po-prawa stanu środowiska naturalnego i wykreowanego przezczłowieka oraz zrównoważone korzystanie z zasobów.

W związku z nowymi celami strategicznymi nastąpiła reorgani-zacja struktury rządu i administracji rządowej w Szkocji. Powołano m.in.pięciu dyrektorów generalnych, z których każdy odpowiedzialny jest za in-ny obszar programowania.

Cele nowego rządu zostały wyrażone w ogłoszonej w listopadzie2007 r. Rządowej Strategii Gospodarczej (GES – The Government EconomicStrategy). Ma ona na celu doprowadzić do podniesienia tempa wzrostugospodarczego w Szkocji, tak aby w ciągu 10 lat zrównać go z poziomemw porównywalnych pod względem wielkości, niezależnych krajów UE.Szkocki rząd chciałby, aby po „irlandzkim tygrysie”, w tym regionie Eu-ropy, pojawił się „celtycki lew”. GES wyraża także szkockie aspiracje nie-podległościowe. Olbrzymie zaangażowanie szkockiego rządu i administra-cji w nową strategię skutkuje tym, że GES stała się w ciągu kilku miesięcynajważniejszym szkockim dokumentem planistycznym, do którego wszyst-kie inne powinny się dostosowywać, uwzględniać ją, odwoływać się doniej, być zgodnie z nią przeformułowane. Najbliższa przyszłość pokaże,w jaki sposób dokona się ten proces.

MONIKA OSMAŃSKA

44


Niezwykle trudne jest przenoszenie rozwiązań szkockich na gruntpolski. Wynika to przede wszystkim z faktu, że Szkocja nie jest krajem nie-podległym. Jest także krajem małym, z ośmiokrotnie mniejszą liczbą lud-ności. Polska strategia wzrostu gospodarczego nie może wzorować się naszkockiej. Ale Szkocja może być dla Polski wzorem w samym sposobieprogramowania społeczno-gospodarczego, przygotowania i wdrażania stra-tegii.

Polsce zalecić można następujące, przykładowe działania:

� Stworzenie bazy danych wszystkich rządowych dokumen-tów strategicznych – projektów aktualnych i tych, które niesą już realizowane, z podaniem przyczyny takiego stanu rze-czy. To trudne i kosztowne przedsięwzięcie, wymagające po-wołania specjalnego zespołu. Niewątpliwą korzyścią takiegorozwiązania będzie zwiększenie transparentności działań rzą-du i podniesienie rangi odpowiedzialności rządu za przygoto-wywane strategie, które może w ten sposób nie będą pisanewyłącznie „do szuflady”.

� Usprawnienie mechanizmu konsultacji społecznych. Umoż-liwienie społeczeństwu brania udziału w tworzeniu rządowychstrategii poprzez usprawnienie mechanizmu konsultacji spo-łecznych. Społeczeństwo powinno być zachęcane do wyraża-nia opinii na temat rządowych projektów i mieć możliwośćłatwego wypowiedzenia się. Mogłaby w tym pomóc, wzorowa-na na szkockiej, specjalna strona internetowa (łączona z baządokumentów) z informacjami o trwających, zakończonychi planowanych konsultacjach oraz z formularzami do wypeł-nienia.

� Reorganizacja instytucji wdrażającej daną strategię na po-trzeby jej implementacji. Strategie w Polsce powinny zawieraćspecjalny załącznik projektujący zmiany w danej komórcezwiązane z procesem wdrażania konkretnej strategii. Ideałembyłoby wyodrębnienie osobnego zespołu odpowiedzialnegoza daną strategię. Pozwoli to na uniknięcie rozproszenia od-powiedzialności za implementację danego dokumentu.

� Pomoc ekspertów. Zwiększenie stopnia korzystania z pomo-cy ekspertów w procesie tworzenia i monitoringu strategii.Urzędnicy nie mają z reguły wystarczających kompetencjiw tym zakresie. W rezultacie polskie strategie bywają chaotycz-


45

ne, oparte na nieaktualnych danych statystycznych i posiadająniemierzalne cele.

� Szczegółowe zapoznawanie urzędników z realizowaną w ichinstytucji strategią, nawet jeśli nie są oni bezpośrednio w tenproces zaangażowani. Można tego dokonać poprzez szkoleniai seminaria. Urzędnicy będą mieli lepsze rozeznanie w poli-tyce i misji swojej instytucji.

� Przeprowadzanie ewaluacji wszystkich dotychczas realizo-wanych strategii po każdych wyborach parlamentarnychi publikacji raportu na ten temat. Będzie to podsumowanieprac poprzedniej ekipy rządzącej, ze wskazaniem na strategie,które nadal będą realizowane, i jednoczesnym przedstawieniempriorytetów nowego rządu. W ten sposób można uniknąć po-wyborczego chaosu w dziedzinie programowania.

� Publiczne ogłoszenie przez rząd listy planowanych doku-mentów strategicznych.

Bibliografia

Scotland Act 1998, (www.opsi.gov.uk).

Rozporządzenie Rady WE nr 1260/99 z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzająceogólne postanowienia odnośnie Funduszy Strukturalnych, Dz. Urz. WEL 161 z 26.06.1999 r., s. 1.

Rozporządzenie Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiająceprzepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regional-nego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójnościi uchylające rozporządzenie WE nr 1260/1999, Dz. Urz. UE L 210z 31.07.2006 r., s. 25.

The Scottish LEADER+ Programme 2000-2006. Single Programming Document forScotland, (www.ukleader.org.uk).

Scotland Rural Development Programme 2007-2013 (SRDP), submitted June 2007,(http://openscotland.gov.uk).

Rozporządzenie Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawiewsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolnyna rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz. Urz. UE L 277z 21.10.2005 r., s. 1.

Rozporządzenie Komisji WE nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawia-jącym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady WEnr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Eu-ropejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dz. Urz.UE L 368 z 23.12.2006 r., s. 15.

MONIKA OSMAŃSKA

46

Rural Development National Strategy Plan, United Kingdom, 2007–2013 (NSP UK),version 3–6 July 2007, (www.defra.gov.uk).

National Strategic Plan for Scotland (NSP) 2007–2013, (ww.scotland.gov.uk).

The Strategy Survival Guide, (http://interactive.cabinetoffice.gov.uk/strategy/sur-vivalguide/).

The Environmental Assessment (Scotland) Act 2005, (http://www.opsi.gov.uk).

The Government Economic Strategy, (www.scotland.gov.uk).

Principles and Priorities: The Government's Programme for Scotland, (www.scotland.gov.uk).

Scotland’s Budget Strategic Review, (www.scotland.gov.uk).

Choosing Scotland’s Future – A National Conversation, (www.scotland.gov.uk).

Strony internetowe

www.scotland.gov.pl

www.scottish.parliament.uk

www.defra.gov.uk

http://bbc.news.co.uk

www.snp.org


47

Tomasz Ganobis

Wybierając naszą przyszłość:

Strategia zrównoważonego rozwoju Szkocji

Przodkowie oddali nam zasoby planety,a naszą rolą jest przekazać je przyszłym pokoleniom.

W obliczu wyzwań XXI wieku koniecznością stało się uregulowa-nie kwestii zrównoważonego rozwoju w sposób przemyślany i uporządko-wany. Rząd szkocki (The Scottish Executive) podpisał wiosną 2005 r. ogól-nobrytyjski dokument pod nazwą Strategiczne ramy dla zrównoważonegorozwoju Zjednoczonego Królestwa. Aby wprowadzić w życie płynące z niegoustalenia, zainicjowano proces tworzenia strategii zrównoważonego roz-woju na poziomie szkockim. W rozwijaniu strategii rząd wziął pod uwagęwnioski płynące z innych dokumentów strategicznych – Przeglądu Progra-mowego Zmian Klimatycznych oraz konsultacji do Strategii Zielonych MiejscPracy. Zgodnie z zasadą, że za każdą strategię odpowiedzialny jest jedenminister, tę strategię rozwijał minister do spraw rozwoju środowiska natu-ralnego i rolnictwa, przy wsparciu podkomitetu ds. zrównoważonej Szko-cji, a także międzydepartamentalnych grup doradców. Ściśle współpraco-wano również z kluczowymi interesariuszami spośród opinii publicznej,biznesu i trzeciego sektora: Szkockim Forum Zrównoważonego Rozwoju,Szkockim Forum Obywatelskim oraz Komisją ZR.

Efektem tych prac stała się przyjęta w grudniu 2005 r. Strategiazrównoważonego rozwoju Szkocji, zwana dalej Strategią. Wizja zawartaw Strategii głosi, iż celem zrównoważonego rozwoju jest umożliwienie wszyst-

48

kim ludziom na świecie zaspokojenia ich podstawowych potrzeb i cieszenia sięlepszą jakością życia, bez zagrożenia jakości życia przyszłych pokoleń.1

Strategia składa się z czterech części. Na początku omówiony jestkontekst zrównoważonego rozwoju, odpowiadający na pytanie, dlaczegojest on tak ważny. Następnie wymienione są cztery cele strategiczne:

� zrównoważona konsumpcja i produkcja, czyli osiąganie wię-cej mniejszym kosztem, oraz redukcja nieefektywnego zużyciazasobów;

� zmiana klimatu i energia, czyli głęboka zmiana w sposobietworzenia i użytkowania energii;

� ochrona zasobów naturalnych i poprawa środowiska, czyli lep-sze zrozumienie dla ograniczeń środowiskowych;

� zrównoważone społeczności, czyli takie, które na poziomie lo-kalnym ucieleśniają zasady zrównoważonego rozwoju.

Konkretyzacją tych celów są poszczególne rozdziały dokumentu.Na ich podstawie można wyróżnić priorytety podstawowe oraz tak zwanepriorytety relacyjne. Do tych pierwszych należą: budowa silnej, zrównowa-żonej gospodarki, dobrobyt mieszkańców, wspieranie rozwijających sięspołeczności, ochrona naturalnego dziedzictwa i zasobów, globalny udział,czyli zużycie zasobów planety (przeciętny Szkot zużywa prawie dwa i półrazy więcej zasobów naturalnych niż statystyczny mieszkaniec naszegoglobu!) i wreszcie, uczenie się, jak sprawić, by Szkocja była zrównoważona.

Istnieją także priorytety relacyjne. Ich nazwa pochodzi od tytułówrozdziałów: making the links, czyli tworzenie relacji, związków. Tymi prio-rytetami są: przemieszczanie się, żywność (starania, aby była zdrowa, dos-tępna i odpowiadała społecznym potrzebom), sprawiedliwość środowis-kowa, odpady, a także strefy zabudowane.

Priorytety, czyli rozdziały, traktują oczywiście o najważniejszychproblemach zrównoważonego rozwoju Szkocji. Każdy rozdział prezentujewizję w formie kilku punktów, które są następnie rozwijane. Te punktymożna uznać za działania. Po tzw. rozdziałach problemowych następujeomawianie kwestii realizacji Strategii, m.in. z podpunktami dotyczącymimierzenia postępu.

Ostatnia część dokumentu dotyczy udziału poszczególnych kate-gorii interesariuszy w realizacji Strategii. Nakreśla się działania sektorapublicznego, a także możliwy udział jednostek i gospodarstw domowych,przedsiębiorców, społeczności i organizacji społecznych.

STRATEGIA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU SZKOCJI

49

1 Wybierając naszą przyszłość. Strategia zrównoważonego rozwoju Szkocji, s. 6.

Strategia zrównoważonego rozwoju precyzuje także kwoty, którerząd ma zamiar przeznaczyć na określone działania. Jednakże dokumentbezpośrednio nie odnosi się do kwestii źródeł przyszłego finansowania.Nie jest to niedopatrzeniem, gdyż Strategia zgodna jest z przeglądem wy-datków (Spending Review), trzyletnim dokumentem finansowym, gwaran-tującym środki na jej realizację.

Unikatowym, jak na polskie warunki, rozwiązaniem jest zamiesz-czenie w Strategii analiz przypadków (case studies), które są niejako prak-tyczną ilustracją problemów omawianych w teorii. Strategia nie jest więctylko zbiorem ogólnych haseł, ale zawiera także szereg praktycznych,szczegółowych rozwiązań.

Jednym z nich jest Edinburgh City Car Club, czyli Miejski Klub Sa-mochodowy Edynburga, program adresowany do mieszkańców Edynbur-ga, którzy mogą wypożyczać samochody wtedy, kiedy naprawdę ich po-trzebują. Członka klubu interesuje jedynie czas używania pojazdu i prze-jechany dystans, gdyż jedynie za to płaci. Jeden samochód klubowy od-powiada używaniu pięciu samochodów prywatnych. Takie przykłady jakten jasno pokazują, że wypełnianie wyzwań zrównoważonego rozwoju jestnie tylko korzystne dla środowiska i dla społeczeństwa, ale także po pros-tu opłaca się.

Realizacja Strategii nie jest oczywiście rzeczą łatwą, dlatego teżSzkoci ustalili okoliczności pomocne w jej wykonaniu. Nadali zrównowa-żonemu rozwojowi największą rangę w procesie rządzenia, zainicjowalimierzenie postępu za pomocą szerokiego wachlarza mierników orazwzmocnili społeczną odpowiedzialność. Kluczowymi dokumentami w im-plementacji Strategii są plany rozwoju (development plans), które wyzna-czają wizję rozwoju w danym obszarze. Podstawą oceny stopnia realizacjiStrategii jest wspomniany zestaw mierników.

Ewaluacja Strategii odbyła się już w formie przeglądu pod koniec2006 r., następne raporty i opracowania mają być gotowe na koniec 2008 r.Po dwóch latach od wprowadzenia Strategii można próbować wyciągaćjakieś wnioski. Nie należy jednak zapominać, iż Strategia była wdrażana je-dynie przez kilkanaście miesięcy, bowiem okres od kwietnia do grudnia2007 r. był czasem braku działań z powodu zmiany rządów. Trudno więcw tej mierze o obiektywne wnioski.

Samą Strategię należy bez wątpienia ocenić bardzo pozytywnie, za-równo pod względem realizacji celów, jak i samej budowy dokumentu.Strategia jest spójna, przemyślana i dąży do urzeczywistnienia pewnej wiz-ji. Jest przy tym napisana w sposób bardzo jasny i przejrzysty, ujęcia tema-tów są ciekawe i opatrzone wieloma zdjęciami.

TOMASZ GANOBIS

50

Niedociągnięciem Strategii, oprócz wspomnianych wskaźników,jest zbytnie skupienie się na sukcesach w dążeniu do zrównoważonegorozwoju (np. czystsze powietrze), przy jednoczesnej marginalizacji tychproblemów, które są rozwiązywane mniej spektakularnie (np. ekspansjalotnisk i ruchu lotniczego). Dzięki konsultacjom społecznym Strategia uw-zględnia wszystkie cele i zadania, które znalazły w kraju szerokie poparcie.Wydaje się, iż umożliwi to przyjęcie przynajmniej podstawowych założeńStrategii, także przez następne ekipy zarządzające Szkocją. Pozwoli to tymsamym na wypełnienie podstawowego celu istnienia Strategii, czyli na roz-wój społeczno-gospodarczy bez uszczerbku dla przyszłych pokoleń.


W Polsce nie istnieje przyjęta strategia zrównoważonego rozwoju,dlatego zalecane są następujące, przykładowe działania:

� Nadanie zrównoważonemu rozwojowi większej rangi. Rządpowinien być liderem zmian, podkreślając na każdym krokukonieczność roztropnego podejścia do wyzwań rozwojowychnaszego kraju, z uwzględnieniem wymagań zrównoważenia,rozumianego jako połączenie gospodarki, sfery społeczneji ochrony środowiska.

� Planowanie wydatków budżetu na zrównoważony rozwójz wyprzedzeniem, np. w postaci trzyletniego planu wydatków.

� Modernizacja infrastruktury drogowej i kolejowej, połączo-na z promocją efektywnie działającego transportu publiczne-go, co przyczyni się także do inkluzji społecznej.

� Zrównoważony rozwój jako główny cel przyświecający pla-nowaniu przestrzennemu w miastach i na wsiach.

� Finansowanie programów zawiązanych z kapitałem ludz-kim, w pierwszej kolejności tych, które odnoszą się do ludzii ich postaw – szkolenia dla administracji, firm, szkół, spo-łeczności lokalnych, biznesu itd.

� Wprowadzenie wymagań zrównoważonego rozwoju do pro-gramów edukacyjnych, od poziomu podstawowego po aka-demicki.

STRATEGIA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU SZKOCJI

51

Bibliografia

Sustainable Development in Scotland. A review of progress of the Scottish Executive.Executive Summary 2007. Sustainable Development Commission Scotland,(http://www.sd-commission.org.uk/publications.php?id=585).

Zrównoważony Rozwój w Szkocji. Przegląd postępu Szkockiej Egzekutywy. Streszczenie2007, Szkocka Komisja Zrównoważonego Rozwoju.

Strony internetowe

www.scotland.gov.uk

www.sd-commission.gov.uk

Strona intranetowa Rządu Szkockiego (niedostępna z zewnątrz)

TOMASZ GANOBIS

52

Przemysław Pacześ

Strategiczne programowanie rozwoju

na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec

Strategiczne programowanie rozwoju w Republice Federalnej Nie-miec należy rozpatrywać w kontekście podziału terytorialnego państwa.Niemcy są krajem związkowym, złożonym z szesnastu landów, posiadają-cych wysoki poziom autonomii i jednocześnie biorących czynny udziałw programowaniu społeczno-gospodarczym w państwie. Programowaniespołeczno-gospodarcze w Niemczech należy zatem rozpatrywać zarównona poziomie federalnym, jak i na poziomie krajów związkowych.

Zasadniczym dokumentem dla programowania społeczno-gospo-darczego Niemiec na poziomie federalnym jest umowa koalicyjna zawarta18 listopada 2005 r. w Berlinie pomiędzy Angelą Merkel, przewodniczącąCDU, Edmundem Stoiberem, szefem CSU oraz Matiasem Placek, szefemSPD. Dokument ten wyznacza sposób funkcjonowania rządu oraz priory-tety, cele i zadania zrównoważonego rozwoju Niemiec.

Umowa koalicyjna wyznacza strategiczne kierunki działań rząduniemieckiego, np.: Więcej szans dla innowacji i pracy, program zawierającystrategię High-Tech Deutschland. Dokument zawiera również wytyczne doreformy systemu podatkowego w Republice Federalnej Niemiec, stawiającza cel jego uproszczenie. Kolejną strategią jest Aufbau Ost, wyznaczającakierunki działań zmierzające do odbudowy gospodarki i infrastrukturyNiemiec Wschodnich. Natomiast strategia bezpieczeństwa socjalnego zwięk-sza zdolność państwa do skutecznego działania. Inną strategią jest Innova-tive Verwaltung, czyli innowacyjna administracja.

Omawiana umowa koalicyjna nie nakłada na nikogo obowiązkuopracowywania strategii społeczno-gospodarczych. Inicjatywa w tym ob-szarze należy do szefów resortów, którzy przekazują wytyczne podległym

53

sobie ministerstwom. Następnie opracowana strategia przedstawiana jestna posiedzeniu rządu i przyjmowana w formie uchwały.

Landy uczestniczą w procesie programowania strategicznego naszczeblu federalnym poprzez współpracę izby wyższej parlamentu nie-mieckiego, czyli Bundesratu z rządem Republiki Federalnej Niemiec. Dzię-ki temu przedstawiciele szesnastu państw związkowych, wchodzącyw skład Bundesratu, mają realny wpływ na proces programowania strate-gicznego na szczeblu centralnym. Artykuł 23 Konstytucji RFN reguluje zak-res współpracy między rządami krajów związkowych a rządem centralnym.

Programowanie społeczno-gospodarcze na poziomie państw związ-kowych koncentruje się wokół trzech głównych kierunków działań. Pier-wszym jest tworzenie regionalnych programów operacyjnych, które reali-zują wytyczne rządu. Drugim kierunkiem działań na poziomie lokalnymjest inicjowanie nowych programów strategicznych i odniesienie ich dostrategii federalnych. Kraje związkowe jako interesariusze są oczywiściebardzo zaangażowane w proces budowania strategii na szczeblu central-nym, ponieważ w ten sposób mogą rozwiązać wiele własnych problemów.Trzecim kierunkiem działań państw związkowych jest przeprowadzaniekonsultacji społecznych. Niemieckiemu rządowi bardzo zależy na szero-kim poparciu społecznym dla centralnych strategii społeczno-gospodar-czych. W tym celu władze państw związkowych organizują konferencjeuzgodnieniowe, warsztaty czy grupy robocze, na których omawiana jestproblematyka planowanych strategii społeczno-gospodarczych. Do udzia-łu w konsultacjach społecznych zapraszane są organizacje pozarządowe,np.: Związek Niemieckich Miast i Gmin, Niemiecki Krajowy Związek Za-wodowy czy Niemiecka Rada Kobiet, a także eksperci i przedstawiciele Ko-misji Europejskiej. Konsultacje społeczne przeprowadzane są także na eta-pie wdrażania strategii. Wtedy każda z zainteresowanych stron ma możli-wość włączenia się w proces ich realizacji. Dzięki temu problemy powsta-jące na etapie realizacji strategii mogą być rozwiązywane na bieżąco.

Narodowy Strategiczny Plan Ramowy RFN na lata 2007–2013 orazNarodowy Program Reform w najważniejszych tezach są zgodne ze Stra-tegią Lizbońską – unijnym dokumentem strategicznym.

Podsumowując, należy podkreślić znaczenie krajów związkowychw programowaniu społeczno-gospodarczym w Niemczech. Realizując tenmodel, rząd Republiki Federalnej Niemiec urzeczywistnia zasadę subsy-dialności, która włącza niższe szczeble administracji w proces zarządzaniana szczeblu centralnym. U podstaw tej współpracy leży umowa koalicyjna,która reguluje cały zakres programowania społeczno-gospodarczego w kraju.

PRZEMYSŁAW PACZEŚ

54

Marcin Pindych

Innowacyjna administracja

Ukierunkowana na przyszłość administracja poprzez innowacje (Zu-kunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen – ZOVI) to horyzontalna stra-tegia modernizacji niemieckiej administracji federalnej. Wizją przedstawio-ną w ZOVI jest nowoczesna administracja federalna, która dzięki innowa-cjom i ukierunkowanym na przyszłość rozwiązaniom jest zdolna do szyb-szego i lepszego wykonywania coraz bardziej skomplikowanych zadań przymniejszym zużyciu zasobów.

ZOVI jest poprawnie skonstruowanym dokumentem, zawierają-cym wszystkie niezbędne elementy typowej strategii, w szczególności wiz-ję, cele strategiczne oraz strategiczne kierunki (operacyjne obszary) dzia-łań. Przejrzystość ZOVI udało się zachować dzięki umieszczeniu szcze-gółowych kwestii o charakterze technicznym i operacyjnym w oddzielnym„Planie Wdrażającym” (Umsetzungsplan – UP).

System wdrażania przedstawiony w UP ZOVI opiera się na kon-kretnych projektach realizowanych w poszczególnych obszarach i podob-szarach przez właściwe ministerstwa.

Proces monitorowania odbywa się na poziomie projektów, a niena poziomie celów strategicznych czy obszarów działań, co może utrudnićuzyskanie pełnego obrazu postępów wdrażania ZOVI.

Należy podkreślić wysoki stopień spójności ZOVI z innymi doku-mentami strategicznymi, takimi jak odnowiona Strategia Lizbońska (SL),NPR, Umowa Koalicyjna z 2005 r. (Koalitionsvertrag – KV), Strategia high--tech dla Niemiec (die Hightech–Strategie für Deutschland – HTS), Redukcjabiurokracji i lepsze prawodawstwo (Bürokratieabbau und bessere Rechts-setzung – BBR), i E-Government 2.0 (E-G 2.0).

55

W Polsce nie istnieje dokument rządowy, który mógłby zostać uz-nany za odpowiednika ZOVI. Opracowanie i wdrożenie kompleksowejstrategii opartej na ZOVI z pewnością przyspieszyłoby proces moderniza-cji administracji publicznej w kraju.

ZOVI – geneza, tryb opracowania,główne założenia i cele

Geneza i tryb prac nad projektem ZOVI

Punktem wyjścia dla programu rządowego Ukierunkowana naprzyszłość administracja poprzez innowacje (Zunkunftsorientierte Verwaltungdurch Innovationen – ZOVI) było założenie, że niemieckiej administracjifederalnej potrzebna jest kompleksowa, spójna i horyzontalna strategiamodernizacji ze szczególnym uwzględnieniem następujących obszarów:personel (Personal), zarządzanie (Steuerung), organizacja (Organisation)oraz e-government1.

Źródło: ZOVI, s. 3–4.

Należy zaznaczyć, że ZOVI nie jest pierwszym dokumentem stra-tegicznym w zakresie reformy administracji federalnej Niemiec. W samejZOVI nie ma jednak bezpośredniego nawiązania do poprzednich strategii

MARCIN PINDYCH

56

1 Program rządowy Zunkunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen (Ukierunkowanana przyszłość administracja poprzez innowacje) przyjęty przez rząd RFN w dniu 13września 2006 r., http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_046/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilungen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_konkrete.html?_nnn=true, s. 3.

– wskazuje się jedynie, że ZOVI jest horyzontalną strategią dalszej moder-nizacji administracji federalnej.2 Warto zwrócić uwagę, że od 1999 r. reali-zowany był program Moderner Staat – Moderne Verwaltung (Nowoczesnepaństwo – nowoczesna administracja – MS-MV), ukierunkowany na nowo-czesne zarządzanie w administracji, redukcję biurokracji oraz e-govern-ment.3 Są to jednocześnie trzy filary tworzące wspólnie trwały fundamentdla reform i innowacji w administracji publicznej.4

Mając na uwadze zbieżność głównych założeń obu programów, na-leży przyjąć, że ZOVI stanowi kontynuację programu MS-MV w zakresiereformy administracji poprzez innowacje.

Projekt ZOVI został opracowany w BMI, przy wydatnym udzialeekspertów spoza ministerstwa, głównie z branży informatycznej. Zgodniez informacją przekazaną przez urzędników BMI ostateczne przyjęcie ZOVIbyło poprzedzone szeroko zakrojonymi konsultacjami międzyresortowy-mi oraz społecznymi. Każdy zainteresowany mógł, korzystając z formula-rza elektronicznego zamieszczonego w Internecie, zgłosić swoje uwagi doprojektu. Przedstawiciele BMI odbyli także szereg spotkań z najważniej-szymi partnerami społecznymi.

Główne założenia, cele i operacyjne obszary działań

Wizją przedstawioną w ZOVI jest nowoczesna administracja fede-ralna, która dzięki innowacyjnym i ukierunkowanym na przyszłość roz-wiązaniom jest zdolna do szybszego i lepszego wykonywania bardziejskomplikowanych zadań przy mniejszym zużyciu zasobów.5

Celom strategicznym poświęcony został rozdział IV ZOVI. Wartozauważyć, że cele nie zostały sformułowane w formie haseł, ale dość szcze-gółowych opisów. Na ich podstawie można wymienić następujące celestrategiczne ZOVI:

� włączenie pracowników administracji publicznej w procestworzenia przyjaznej innowacjom kultury administracyjnej;

� rozwój modeli zarządzania w administracji z uwzględnieniemróżnorodności procesów i zadań urzędów;

INNOWACYJNA ADMINISTRACJA

57

5 ZOVI, op. cit., s. 6.

4 Ibidem.

3 Program Moderner Staat – Moderne Verwaltung (Nowoczesne Państwo – NowoczesnaAdministracja) zatwierdzony przez rząd RFN w dniu 1 grudnia 1999 r., http://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/ThemenAZ/innenpolitik-2006-08-10-moderner-staat-moderne-verwaltung.html


� ukierunkowana na procesy organizacja, charakteryzująca sięwspólnie ponoszoną odpowiedzialnością zawodową za powie-rzone zasoby, jasnym podziałem kompetencji, zdolnością doszybkiego reagowania i podejmowania decyzji;

� aktywny rozwój federalnego programu E-Government orazudział w projektach realizowanych wspólnie z landami(Deutschland-Online – Niemcy Online);

� administracja federalna w roli odpowiedzialnego i nastawio-nego na cel partnera w systemie krajowych i międzynarodo-wych organizacji służby publicznej.6

Powyższym celom strategicznym przyporządkowano poniższe ope-racyjne obszary działań wymienione w rozdziale V ZOVI:

� personel (podobszary: ukierunkowane na przyszłość zarzą-dzanie personelem, jasna odpowiedzialność kierownicza);

� zarządzanie (podobszar: wzmocnienie zarządzania adminis-tracją);

� organizacja (podobszary: regularna i ciągła krytyczna ocenawykonywanych zadań, optymalizacja procesów wewnątrzorga-nizacyjnych);

� e-government (podobszary: ukierunkowana na potrzeby rozbu-dowa oferty administracji federalnej online, elektronicznawspółpraca między sektorem biznesowym a administracją po-przez wspólne łańcuchy procesów, bezpieczna identyfikacjadla E-Government i E-Business, bezpieczna elektroniczna przes-trzeń komunikacyjna);

� wzmocnienie zdolności do współpracy na arenie międzyna-rodowej.

W ramach poszczególnych obszarów i podobszarów wymienia sięprzykładowe działania zmierzające do realizacji celów wytyczonychw ZOVI (np. wzmocnienie kompetencji w zakresie zarządzania strategicz-nego w urzędach, optymalizacja obsługi obywateli, wprowadzenie od roku2008 elektronicznego dowodu osobistego).

ZOVI jako dokument strategiczny

Słowo strategia pochodzi z języka greckiego i pierwotnie nazywałoobszar sztuki wojennej, obejmujący przygotowanie i prowadzenie wojny

MARCIN PINDYCH

58

6 Ibidem, s. 11.

oraz poszczególnych jej kampanii i bitew.7 Współcześnie słowo strategiaoznacza przemyślany plan działań w jakiejś dziedzinie.8

Na strukturę typowej strategii składają się następujące elementy:

� diagnoza,

� wizja,

� cel strategiczny,

� strategiczne kierunki działań,

� system wdrażania,

� system monitorowania.9

Bez wątpienia ZOVI zawiera diagnozę (opis sytuacji wyjściowej)10,wizję11, cele strategiczne12 oraz operacyjne obszary (będące de facto odpo-wiednikami „strategicznych kierunków”) działań.13

System wdrażania został jedynie zarysowany poprzez wymienienieprzykładowych narzędzi (środków) realizacji strategii oraz wskazanie, iżprojekty i środki realizacji pierwszej fazy ZOVI powinny znaleźć sięw specjalnym Planie Wdrażającym (Umsetzungsplan).14

W ZOVI brak jest natomiast informacji na temat systemu monito-rowania. Znaleźć można jedynie wzmiankę, iż instytucją odpowiedzialnąza zarządzanie programem jest międzyresortowa Komisja ds. Organizacyj-nych (Ausschuss für Organisationsfragen – AfO).15

Należy podkreślić, że ZOVI ma charakter stricte strategiczny i niezawiera elementów typowych dla dokumentów planistycznych niższegoszczebla, jak np.:

� wskazanie konkretnych działań programowych, instytucjonal-nych, organizacyjnych oraz legislacyjnych16,


59

16 Wydaje się, iż wskazanie w ZOVI przykładowych działań programowych, instytucjo-nalnych oraz organizacyjnych ma charakter czysto informacyjny i nie wpływa negatyw-nie na czytelność tego dokumentu.

15 Ibidem.

14 Ibidem, s. 18.

13 Ibidem, s. 11.

12 Ibidem, s. 9.

11 Ibidem, s. 4.


9 K. Gulda, Opracowanie i realizacja polskiej strategii dla innowacji pt. „Kierunki zwięk-szania innowacyjności gospodarki na lata 2007–2013”, Warszawa, dnia 7 maja 2007 r., s. 5.Tekst prezentacji znajduje się w załączniku III.

8 Ibidem.

7 Słownik języka polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/lista.php?co–strategia.

� harmonogram realizacji działań,

� instytucje odpowiedzialne za wdrażanie poszczególnych kie-runków dla realizacji każdego z obszarów priorytetowych,

� nakłady finansowe niezbędne do realizacji założonych działań.

Bardzo dobrym rozwiązaniem wydaje się umieszczenie powyż-szych elementów w odrębnym Planie Wdrażającym (Umsetzungsplan – UPZOVI).17 Dzięki temu ZOVI zachowała przejrzystość i typową dla doku-mentów strategicznych strukturę.

W odniesieniu do objętości i poziomu szczegółowości ZOVI nale-ży stwierdzić, że na tle innych dokumentów strategicznych sprawia wraże-nie niezwykle zwięzłego – jego objętość zamyka się w 18 stronach. Wyni-ka to, jak można sądzić, przede wszystkim z dość wąskiego zakresu przed-miotowego ZOVI. Z drugiej jednak strony, niektóre istotne kwestie, jaknp. system wdrażania i monitorowania, zostały opisane dość zdawkowo.ZOVI cechuje też względna przejrzystość, chociaż brakuje np. sformuło-wania celów strategicznych w formie haseł.

System wdrażania i finansowania ZOVI

Pierwsza faza wdrażania ZOVI odbywa się w oparciu o projektyrealizowane w ramach UP. Dokument ten wskazuje metody, instrumentyoraz środki, które mogą w sposób ciągły wspierać proces przemian w ad-ministracji federalnej.18 Poszczególne obszary operacyjne zostały podzie-lone na podobszary, którym przyporządkowano odpowiednie projekty.

W każdym projekcie wskazano cel/korzyść, grupę docelową orazuczestniczące ministerstwa i inne urzędy administracji federalnej, środkirealizacji w 2007 r., perspektywy i punkty krytyczne do 2010 r., a takżezawarto opis projektu.

Bardzo ważną rolę we wdrażaniu ZOVI odgrywa wspomnianawcześniej międzyresortowa Komisja ds. Organizacyjnych (AfO), która od-powiada za zarządzanie całym programem. W procesie wdrażania ZOVIdo zakresu kompetencji AfO należy:

MARCIN PINDYCH

60

18 UP ZOVI, op. cit., s. 9.

17 Umsetzungsplan 2007 zum Regierungsprogramm Zunkuftorientierte Verwaltung durch In-novationen (Plan Wdrażający 2007 do programu rządowego „Ukierunkowana na przy-szłość administracja poprzez innowacje) zatwierdzony przez rząd federalny w dniu 28 lu-tego 2007 r., http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_047/nn_684508/DE/Presse/ Presse-mitteilungen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_konkre-te.html

� wspieranie współpracy między ministerstwami i zapewnieniewłaściwej komunikacji poprzez organizowanie regularnychspotkań z udziałem przedstawicieli poszczególnych ministerstw,

� monitorowanie postępów w realizacji projektów opisanychw UP ZOVI w zakresie wskazanych w nich punktów krytycz-nych,

� przygotowanie projektów odpowiednich uchwał rządu, któresą niezbędne do dalszego wdrażania ZOVI,

� inicjowanie nowych projektów i innych przedsięwzięć w zakre-sie modernizacji administracji.19

Proces wdrażania ZOVI wspiera również Federalna Akademia Ad-ministracji Publicznej (Bundesakademie für Öffentliche Verwaltung – BAKÖV)poprzez przedstawienie odpowiedniej oferty specjalistycznych szkoleń dlakadr administracji publicznej.20

Z procesem wdrażania strategii łączy się bezpośrednio zagadnie-nie sposobu finansowania poszczególnych działań. ZOVI przewiduje, żerealizacja celów odbywać się będzie w oparciu o środki finansowe prze-widziane w obowiązującym budżecie federalnym.21 Natomiast wdrażanieprogramu E-G 2.0, będącego częścią składową ZOVI, ma być finansowanew ramach budżetów poszczególnych ministerstw.22

System monitorowania ZOVI

Jak to wyżej zaznaczono, sama ZOVI zawiera szczątkowe informa-cje na temat systemu monitorowania. Wspomina jedynie o instytucji za-rządzającej programem – AfO oraz wskazuje na BMI, jako urząd odpowie-dzialny za coroczne przygotowanie i przedłożenie rządowi federalnemuraportu o stanie wdrażania programu.23

Bardziej szczegółowe informacje w tym zakresie znajdują się w UPZOVI.24 Zgodnie z zapisami tego dokumentu AfO monitoruje postępy


61



22 Umsetzungsplan 2007 zum Programm des Bundes „E-Government 2.0 (Plan Wdrażający2007 do programu federalnego „E-Government 2.0”) zatwierdzony przez rząd federalnyw dniu 28 lutego 2007 r., http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_047/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilungen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_konkrete.html, s. 54.


20 Ibidem.

19 Ibidem, s. 82.

w realizacji konkretnych projektów zawartych w UP ZOVI, ale tylko w za-kresie punktów krytycznych określonych w tym dokumencie. AfO nie mażadnych kompetencji w zakresie merytorycznej kontroli realizacji poszcze-gólnych projektów. To zadanie przypisane zostało urzędom odpowiedzial-nym za prowadzenie danego projektu.25

Warto zaznaczyć, że w ZOVI trudno doszukać się jakichkolwiekwskaźników, które pozwalałaby na określenie stopnia realizacji postano-wień tej strategii jako całości. Po analizie UP ZOVI nasuwa się wniosek, żewskaźniki umiejscowiono na poziomie operacyjnym – oddzielny ich zes-taw został przypisany do każdego z projektów zawartych w UP ZOVI. In-formację, iż monitorowanie wdrażania ZOVI odbywa się w zasadzie na po-ziomie projektów, potwierdzili pracownicy BMI.26

Obecnie trudno ocenić, czy mechanizm monitorowania ZOVIsprawdzi się w praktyce. Co prawda od przyjęcia ZOVI minął już ponadrok, ale UP 2007 został zatwierdzony dopiero w lutym 2007 r. Pierwszyraport na temat wdrażania ZOVI został opublikowany w 2008 r.

Miejsce ZOVIwśród innych dokumentów strategicznych

Z zapisów ZOVI wynika, że strategia ta, ze swoimi celami i opera-cyjnymi obszarami działań, wpisuje się w strategiczny cel niemieckiegorządu, jakim jest zasadnicze polepszenie warunków dla wzrostu i zatrud-nienia.27 Tym samym ZOVI jest spójna z odnowioną Strategią Lizbońskąoraz z dokumentem wdrażającym SL w Niemczech – NPR.

Zgodnie z tym najważniejszym dokumentem w zakresie progra-mowania społeczno-gospodarczego w Niemczech jest KV. W dokumencietym wskazano na potrzebę zbudowania innowacyjnej, sprawnej i wydajnejadministracji.28 Wyrażono też przekonanie, że poprzez wprowadzenie cen-tralnej i opartej na technologii teleinformatycznej procedury w zakresienajważniejszych świadczeń państwa dla przedsiębiorców i obywateli(e-government) innowacyjna i oszczędna administracja może odgrywać wio-

MARCIN PINDYCH

62

28 Koalitonsvertrag „Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit” (umowa ko-alicyjna „Wspólnie dla Niemiec. Z odwagą i po ludzku”) zawarta w dniu 11 listopada2005 r. przez partie tworzące koalicję rządową: CDU, CSU i SPD), http://www.bun-desregierung.de/nsc_true/Content/DE/Anlagen/koalitionsvertrag,templateId-raw,pro-perty-publicationFile.pdf/koalitionsvertrag, s. 93.


26 Załącznik II, Notatka…, op. cit., s. 3.

25 Ibidem.

dącą rolę.29 Mając na uwadze założenia ZOVI, należy uznać, że dokumentten jest w pełni spójny z powyższymi postanowieniami KV.

Dokumentem, w którym można znaleźć wiele odniesień do ob-szaru modernizacji administracji, jest Strategia high-tech dla Niemiec (dieHightech-Strategie für Deutschland – HTS30). Z HTS wprost wynika, że ZOVI,a w szczególności E-G 2.0, stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie założeńHTS w zakresie zastosowania nowoczesnych technologii w sektorze pub-licznym.31

Kolejnym dokumentem strategicznym, ważnym z punktu widze-nia postanowień ZOVI, jest program Redukcja biurokracji i lepsze prawo-dawstwo (Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung – BBR32). W UP ZOVIstwierdzono wprost, że ZOVI przyczynia się bezpośrednio do osiągnięciacelów BBR.33

Szczególnym dokumentem strategicznym jest program federalnyE-Government 2.0 (E-G 2.0), będący częścią składową ZOVI. Jego najistot-niejsze założenia zostały zawarte w ZOVI w części poświęconej e-govern-ment, natomiast właściwa treść tej strategii znajduje się w oddzielnym do-kumencie34, z własną wizją, celami, systemem wdrażania itp. Jako strategianiższego rzędu E-G 2.0 w pełni wpisuje się w założenia ZOVI.


Po zapoznaniu się z systemem programowania społeczno-gospo-darczego w Niemczech oraz po analizie treści dokumentu strategicznegoUkierunkowana na przyszłość administracja poprzez innowacje (Zunkunft-orientierte Verwaltung durch Innovationen – ZOVI) należy wskazać na nastę-pujące wnioski oraz oparte na nich rekomendacje, które powinny zostać


63

34 Program E-Government 2.0 przyjęty przez rząd RFN w dniu 13 września 2006 r., http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_046/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilungen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_konkrete.html?_nnn-true.


32 Program Bürokratieabbau und bessere Rechtssetzung („Redukcja biurokracji i lepsze pra-wodawstwo”) przyjęty przez rząd RFN w dniu 25 kwietnia 2006 r., http://www.verwal-tung-innovativ.de/cln_046/nn_684684/DE/Buerokratieabbau/programm_buerokratie-abbau_bessere_rechtsetzung.html?_nnn-true.

31 Ibidem, s. 10, 20, 22, 26, 56, 57, 58.

30 Zob. Die Hightech-Strategie für Deutschland (Strategia high-tech dla Niemiec) została za-twierdzona przez rząd RFN w dniu 29 sierpnia 2006 r., http://www.hightech-stra-tegie.de/.

29 Ibidem.

uwzględnione w procesie przygotowania i wdrażania analogicznej strategiiw Polsce:

� Sformułowanie celów strategicznych w formie zwięzłychhaseł. Sformułowanie celów strategicznych wyłącznie w for-mie opisowej wpływa negatywnie na czytelność dokumentu.Dlatego też zaleca się określenie celów w formie zwięzłychhaseł.

� Opracowanie Planu Wdrażającego ZOVI. Bardzo dobrymrozwiązaniem sprzyjającym przejrzystości ZOVI jest umiesz-czenie kwestii szczegółowych (technicznych, operacyjnych)w oddzielnym Planie Wdrażającym (Umsetzungsplan). Zalecasię przyjęcie analogicznego rozwiązania przy opracowywaniupolskiej strategii reformy administracji publicznej.Monitorowanie postępów wdrażania ZOVI opiera się nawskaźnikach przypisanych do konkretnych projektów zawar-tych w UP ZOVI. Brak jednolitych wskaźników na poziomieposzczególnych celów strategicznych i obszarów działaniamoże powodować trudności przy próbie precyzyjnego okreś-lenia stanu realizacji ZOVI jako całości. Zaleca się, aby systemmonitorowania opierał się na różnych wskaźnikach przypisa-nych odpowiednio konkretnym działaniom oraz celom strate-gicznym lub obszarom działań.

� Powiązanie systemu monitorowania strategii ze wskaźnika-mi wykorzystywanymi w innych dokumentach strategicz-nych. W celu zachowania spójności w polskim systemie pla-nowania strategicznego zaleca się powiązanie systemu moni-torowania strategii ze wskaźnikami wykorzystywanymi w in-nych dokumentach strategicznych, takich jak NSRO, KPR,a także w programach operacyjnych na lata 2007–2013.Jako wysoki należy określić stopień spójności ZOVI z innymidokumentami polityczno-strategicznymi. Ze swoimi założenia-mi ZOVI wpisuje się w realizację odnowionej Strategii Lizboń-skiej i niemiecki NRP. Na płaszczyźnie krajowej ZOVI uw-zględnia zapisy KV z 2005 r. i HTS, przyczynia się do osiąg-nięcia celów BBR oraz jest podstawą opracowania strategii niż-szego rzędu, tj. E-G 2.0.

W Polsce nie istnieje dokument rządowy, który mógłby zostać uz-nany za odpowiednika ZOVI. Dzięki opracowaniu i odpowiedniemu wdro-żeniu kompleksowej strategii opartej na ZOVI mogłoby nastąpić przyspie-szenie procesu modernizacji administracji publicznej w Polsce.

MARCIN PINDYCH

64

Bibliografia

Das Nationale Reformprogramm, http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/nrp/DE_nrp_de.pdf

Die Hightech-Strategie für Deutschland, http://www.bmbf.de/pub/bmbf_hts_lang.pdf

E-Government 2.0 – Das Programm des Bundes, http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_047/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilungen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_konkrete.html?_nnn=true

Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischenCDU, CSU und SPD, http://www.bundesregierung.de/nsc_true/Content/DE/_Anlagen/koalitionsvertrag,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/koalitionsvertrag

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, http://www.bmi.bund.de/Internet/Content/Common/Anlagen/Broschueren/2007/GGO,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/GGO.pdf

Gulda K., Opracowanie i realizacja polskiej strategii dla innowacji pt. Kierunki zwięk-szania innowacyjności gospodarki na lata 2007–2013, prezentacja przedsta-wiona w dniu 7 maja 2007 r. podczas spotkania w Krajowej Szkole Ad-ministracji Publicznej w Warszawie.35

Krajowy Program Reform na lata 2005-2008 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej,Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2005.

Moderner Staat – Moderne Verwaltung, http://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/ThemenAZ/innenpolitik-2006-08-10-moderner-staat-moderne-verwaltung.html

Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regio-nalnego, Warszawa 2007.

Notatka z rozmowy z urzędnikami niemieckiego Ministerstwa Spraw Wewnętrz-nych (Bundesministerium des Innern – BMI) nt. niemieckiego programurządowego Ukierunkowana na przyszłość administracja poprzez innowacje(Zukunftorientierte Verwaltung durch Innovationen – ZOVI).36

Perspektiven für Deutschland – unsere Strategie für nachhaltige Entwicklung.

Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz perspektywicz-na prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do roku 2020, Mi-nisterstwo Nauki i Informatyzacji 2005, www.mswia.gov.pl/download.php?s=1&id=1652

Umsetzungsplan 2007 E-Government 2.0 – Das Programm des Bundes, http://www.ver-waltung-innovativ.de/cln_047/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilungen/


65

36 Załącznik II.

35 Załącznik III.

PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_kon-krete.html?_nnn=true

Umsetzungsplan 2007 Zunkunftorientierte Verwaltung durch Innovationen – Regie-rungsprogramm,http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_047/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilungen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesre-gierung_beschlie_C3_9Ft_konkrete.html?_nnn=true

Zukunftorientierteverwaltung durch Innovationen – Regierungsprogramm, http://www.verwaltung-innovativ.de/cln_047/nn_684508/DE/Presse/Pressemitteilun-gen/PresseArchiv/2007/20070228_bundesregierung_beschlie_C3_9Ft_konkrete.html?_nnn=true

Strony internetowe

http://bundesregierung.de

http://ec.europa.eu/growthandjobs

http://sjp.pwn.pl

www.bmbf.de

www.bmi.bund.de

www.bmi.bund.de

www.mswia.gov.pl

www.verwaltung-innovativ.de

www1.ukie.gov.pl

MARCIN PINDYCH

66

Jarosław Jankowski

Strategia Zaawansowanych Technologii

w Republice Federalnej Niemiec

Podstawy programowania w Niemczech

Podstawowym punktem odniesienia wszystkich dokumentów stra-tegicznych realizowanych w Niemczech jest Strategia Lizbońska. Na pozio-mie krajowym obszar działań wyznaczają dwa dokumenty o charakterzeramowym. Pierwszym z nich jest Narodowy Program Reform (das Nationa-le Reformprogramm1), który został opracowany w 2005 r., a następnie uzu-pełniony w roku 2006. Uzupełnienie stanowi raport na temat przewidywa-nego tempa realizacji programu reform. Raport ten: Wspieranie innowacyj-ności – wzmacnianie bezpieczeństwa – dokończenie zjednoczenia Niemiec (In-novationen forcieren – Sicherheit im Wandel fördern – Deutsche Einheit vollen-den) odnosi się bezpośrednio do celów Strategii Lizbońskiej i wskazuje trzynajważniejsze wyzwania, przed którymi stoi dziś państwo niemieckie:

� przyśpieszenie zmian technologicznych,

� zaawansowanie procesów globalizacyjnych w gospodarce świa-towej,

� zmiany w strukturze demograficznej społeczeństwa niemiec-kiego.

Drugim dokumentem ramowym, wyznaczającym kierunki działańpaństwa niemieckiego, jest Narodowy Strategiczny Plan Ramowy (Nationa-

67

1 Pełny tekst NPR można znaleźć na stronie internetowej Rządu federalnego: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2005/12/_Anlagen/nationales-reform-programm-deutschland-pdf-datei-929900,property-publicationFile.pdf

ler Strategischer Rahmenplan2). Dokument ten ma gwarantować spójnośćpomiędzy priorytetami działań wspólnotowych a działaniami określonymiw Narodowym Programie Reform. Poza tym NSPR wyznacza kształt po-szczególnych Programów Operacyjnych oraz strategii sektorowych, którekoncentrują się na wybranych problemach społeczno-ekonomicznych.

Wśród strategii sektorowych realizowanych obecnie w Niemczechmożna wskazać m.in. na Strategię Zaawansowanych Technologii dla Nie-miec (Die Hightech-Strategie für Deutschland), która stanowi odpowiedź napierwsze dwa spośród trzech wyzwań przedstawionych we wspomnianympowyżej raporcie. Natomiast strategią, odnoszącą się bezpośrednio do trze-ciego wyzwania, tj. do zmian w strukturze demograficznej, jest dokumentzatytułowany Strategia na Rzecz Kształcenia Ustawicznego w RepubliceFederalnej Niemiec (Strategie für Lebenslanges Lernen in der BundesrepublikDeutschland3).

Strategia Zaawansowanych Technologii4 wskazuje nie tylko wizjęnaczelną dla rozwoju tych technologii, ale nazywa również cele w poszcze-gólnych obszarach gospodarki oraz wskazuje sposoby ich realizacji. Stra-tegia Zaawansowanych Technologii to dokument systemowy, który wyz-nacza wieloletnie kierunki rozwoju regulowanego przezeń obszaru.

Mówiąc o zasadach programowania obowiązujących w Niemczech,należy podkreślić, że nie ma tam ustawy czy innej regulacji prawnej, któraokreślałaby sposób postępowania przy opracowywaniu dokumentów stra-tegicznych. Pracownicy Ministerstwa Nauki, odpowiedzialni za opracowy-wanie dokumentów strategicznych, byli zdumieni pytaniem o tego typu re-gulacje. Odpowiedzieli, że krępowałyby one nadmiernie proces opracowy-wania, a zwłaszcza realizacji strategii, co w efekcie zbliżałoby te dokumen-ty do rozwiązań planistycznych znanych z państw komunistycznych. Do-kumenty strategiczne są opracowywane na czas poszczególnych okresówlegislacyjnych, tj. na cztery lata, a o ich dodatkowej sile i żywotności decy-duje fakt zakotwiczenia naczelnych założeń w umowach koalicyjnych.Dokumenty strategiczne, podobnie jak plany rozwoju firm prywatnych,powstają w ramach zasad planowania wypracowanych przez świat naukii biznesu. O ich specyfice stanowi umocowanie tych zasad w porządku po-litycznym, co w praktyce oznacza formułowanie planów strategicznych naposzczególne okresy legislacyjne. Wiąże się to także z wpisywaniem dzia-

JAROSŁAW JANKOWSKI

68

4 W dalszej części tekstu posłużono się także terminem Strategia High Tech.

3 Bund-Länder Kommission, Strategie für Lebenslanges Lernen in der BundesrepublikDeutschland, Bonn 2004.

2 Wersję zaakceptowaną przez KE można znaleźć m.in. na stronie Ministerstwa Gos-podarki Niemiec: http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Europa/EU-Strukturpolitik/nationaler- strategie-rahmenplan-07-13.html.

łań strategicznych danego rządu do deklaracji rządowych oraz umów ko-alicyjnych.

Tryb prac nad Strategią

Pierwszy etap opracowania Strategii High Tech miał miejsce na po-czątku 2005 r., czyli jeszcze za rządów kanclerza Schrödera. Na tym etapieeksperci wytypowani przez Ministerstwo Nauki (po konsultacjach ze świa-tem nauki i biznesu) przygotowali sektorowe scenariusze (Drehbücher)przyszłej Strategii. Scenariusze te zawierały wykaz najistotniejszych badańrealizowanych w poszczególnych sektorach wiedzy oraz przedstawiały ka-lendarz ich rozwoju. Dokumenty zostały następnie przekazane poszcze-gólnym resortom (np. ochrona zdrowia do Ministerstwa Zdrowia, biotech-nologia do Ministerstwa Nauki itd.). Na tym etapie ministerstwa były od-powiedzialne za wyselekcjonowanie strategicznych obszarów przyszłegowsparcia. W tym okresie odbyły się w Niemczech przyspieszone wybory.Zmiana kanclerza oraz koalicji rządzącej nie zakłóciły jednak prac nadStrategią, a jedynie doprowadziły do przesunięcia pewnych akcentów kom-petencyjnych. Część zadań Ministerstwa Nauki przekazano MinisterstwuGospodarki, na czele którego miał wówczas stanąć lider CSU EdmundStoiber. Po utworzeniu koalicji pomiędzy SPD i CDU/CSU cel naczelnyformułowanej Strategii High Tech (zwiększenie wydatków na badaniai rozwój do poziomu 3% PKB do roku 2009) został 11 listopada 2005 r. wpi-sany do umowy koalicyjnej.5 O znaczeniu postulatu poprawy innowacyj-ności niemieckiego przemysłu świadczy fakt poświęcenia temu problemo-wi pierwszego rozdziału wspomnianej umowy koalicyjnej. W jednymz podpunktów tego rozdziału została umieszczona deklaracja zaangażowa-nia finansowego Niemiec w badania i rozwój: Poprzez ciągłe innowacjeNiemcy powinny osiągnąć przewagę konkurencyjną, tak aby wzrost kosztówprodukcji postępował wolniej niż wzrost cen naszych wyrobów. By osiągnąć tencel, gospodarka narodowa musi do roku 2010 osiągnąć poziom wydatków nabadania i rozwój rzędu 3% PKB6. Cel ten został następnie ogłoszony na jed-nym z pierwszych posiedzeń rządu 15 grudnia 2005 r. Kanclerz Merkelpodała do publicznej wiadomości założenia Strategii podczas Szczytu In-formatyczno-Technologicznego 22 grudnia 2005 r.

STRATEGIA ZAAWANSOWANYCH TECHNOLOGII W REPUBLICE FEDERALNEJ NIEMIEC

69

6 Ibidem, s. 23.

5 Zob. Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag vonCDU, CSU und SPD, 2005.

Cele Strategii

Naczelnym celem Strategii High Tech jest poprawa innowacyjnoś-ci niemieckich przedsiębiorstw. By osiągnąć ten cel, rząd tzw. wielkiej ko-alicji pod przewodnictwem Angeli Merkel postawił przed sobą następującezadania:

� poprawa efektywności wydatkowania środków publicznych,przeznaczanych na badania i rozwój,

� zwiększenie przejrzystości podejmowanych działań na tym ob-szarze, a zatem poprawa przepływu informacji pomiędzy pod-miotami zaangażowanymi w działania z zakresu badania i roz-woju,

� uzyskanie efektu synergii w zakresie badań i rozwoju poprzezpodejmowanie wspólnych inicjatyw pomiędzy przedstawiciela-mi przemysłu i nauki („usieciowienie” partnerów społecznych),

� wprowadzenie rozwiązania „parasolowego”, które skupiałobywszystkich uczestników „gry o zaawansowane technologie”,

� stopniowe zwiększenie zaangażowania finansowego państwaw badania i rozwój do poziomu wyznaczonego przez StrategięLizbońską, tj. do 3% PKB (w momencie rozpoczynania wdra-żania Strategii, tj. w roku 2005, w Niemczech wydawano 2,3%PKB na BiR).

W okresie rządów Gerharda Schrödera uznano, że pomimo reali-zacji wielu niezależnych projektów w dziedzinie nowych technologii bra-kowało rozwiązań systemowych. Jednak dopiero rząd Angeli Merkel przy-jął takie rozwiązanie w postaci Strategii High Tech. Celem Strategii byłowskazanie priorytetowych obszarów aktywności oraz wyznaczenie ramdziałania dogodnych dla osiągnięcia zakładanych w Strategii celów. Ramyte wyznacza rozdział drugi Strategii, który przewiduje wprowadzenie roz-wiązań wzmacniających współpracę świata nauki i biznesu na rzecz popra-wy innowacyjności.

Priorytety

Strategia ma bardzo szerokie spektrum oddziaływania. W jej ra-mach można wskazać cztery obszary priorytetowe:

� bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia, ze względuna dużą nośność polityczną tej tematyki;

JAROSŁAW JANKOWSKI

70

� technologie informatyczne oraz komunikacja, ze względu na fi-nansowe zaangażowanie w momencie rozpoczynania Strategiioraz kluczową pozycję rynkową Niemiec w tych obszarach;

� ochrona środowiska, ze względu na zaangażowanie Niemiecw implementację postanowień protokołu z Kioto oraz ze wzglę-du na potencjał gospodarczy rozwoju technologii umożliwiają-cych wytwarzanie energii odnawialnej;

� mikrosystemy, ze względu na potencjał rozwojowy.

Finansowanie

Strategia nie przewiduje szczegółowych założeń budżetowych. Za-kłada ona wzrost wydatków na badania i rozwój o 6 mld euro, tj. do po-ziomu 14 mld euro w latach 2006–2009. Strategia nie przewiduje wprostkontynuacji po roku 2009. Data ta została wyznaczona ze względu nakalendarz polityczny w Niemczech. W roku 2009 odbędą się kolejnewybory do Bundestagu. Pani Blankenfeld z MG, będąca jednym z koordy-natorów Strategii, uważa jednak, że bez względu na wynik wyborów Stra-tegia będzie kontynuowana.

Jak wskazano powyżej, jednym z założeń Strategii jest osiągnięciewydatków na badania i rozwój na poziomie 14 mld euro łącznie w latach2006–2009. Jednocześnie budżet federalny nie przewiduje tu wydzielo-nego strumienia pieniędzy, a w celu monitoringu tego zamierzenia sumujesię wszelkie wydatki ponoszone na badania i rozwój w ramach wszystkichresortów federalnych.

Koordynacja

Za koordynację i monitoring Strategii High Tech odpowiada Mi-nisterstwo Nauki. Ministerstwo Gospodarki odpowiedzialne jest za realiza-cję pięciu, spośród siedemnastu dziedzin oddziaływania Strategii. W celulepszej koordynacji działań podejmowanych w ramach Strategii mniej wię-cej dwa razy w miesiącu spotykają się przedstawiciele poszczególnych re-sortów zaangażowanych w jej realizację. W spotkaniach tych jednak nieuczestniczą podmioty spoza administracji. Jednostką odpowiedzialną zaich organizację i przebieg jest Ministerstwo Nauki.


71

Efekty i ciągłość realizacji Strategii

Jeśli chodzi o efekty realizowanej Strategii, to jeden z jej współ-autorów z Ministerstwa Gospodarki stwierdził, że 60–70% programów re-alizowanych obecnie w ramach High Tech, byłoby realizowanych tak czyinaczej. Zaletą Strategii jest jednak nie tylko wypracowanie nowych pro-gramów badawczych oraz projektów wspierających innowacje, ale przedewszystkim uzyskanie lepszego sprzężenia zwrotnego pomiędzy poszcze-gólnymi projektami, czyli ich silniejsze wzajemne powiązanie. Do momen-tu pojawienia się Strategii High Tech wiele niezależnych zespołów praco-wało nad podobnymi problemami. Skutkiem takiego stanu rzeczy byłodublowanie się ich wysiłków. Prowadziło to niejednokrotnie do efektu„wyważania otwartych drzwi”. Strategia High Tech zwiększyła więc efek-tywność działań, poprawiła ich przejrzystość oraz, poprzez powiązanie po-szczególnych projektów tematycznych, doprowadziła do uzyskania pozy-tywnego efektu synergii. Przykładem są tu prace w ramach programu lo-tów kosmicznych nad projektem systemu nawigacji Galileo. Teoretycznieprojekt ten byłby realizowany bez względu na wprowadzenie Strategii, alestworzenie wspólnych ram dla działań z zakresu badań i rozwoju pomog-ło w wymianie wiedzy i doświadczeń „na gorąco” pomiędzy różnymi gru-pami naukowców, zajmującymi się tą tematyką. Wynika to z faktu, żewspólna platforma przyciąga dodatkowych ekspertów do poszczególnychdziałań. Innym przykładem pozytywnego oddziaływania Strategii jest prze-mysł samochodowy, który zareagował na zawarte w niej impulsy przywią-zaniem większej wagi do badań w zakresie technologii przyjaznych dlaśrodowiska.

Strategia High Tech jest postrzegana jako strategia parasolowa,której podporządkowane są poszczególne strategie sektorowe. W trakciepierwszego roku jej realizacji dochodziło do prób wyodrębniana niektó-rych bloków tematycznych ze Strategii High Tech, co doprowadziłoby dojej osłabienia. Przykładem była próba niezależnego sformułowania Stra-tegii Ochrony Środowiska, na fali raportu ONZ, dotyczącego efektów glo-balnego ocieplenia. Jednak ustalono, że działanie takie niepotrzebnie osła-biłoby wartość Strategii High Tech. Ostatecznie postanowiono dokonać je-dynie korekty wewnątrz bloku tematycznego poświęconego ochronie śro-dowiska.

Monitoring i ewaluacja

Interesująca jest forma ewaluacji Strategii. Sam dokument nie za-wiera informacji na temat mechanizmów jego oceny, mimo to proces ewa-

JAROSŁAW JANKOWSKI

72

luacji jest dokonywany rokrocznie. W tym celu prowadzi się badania trzechwymiarów Strategii:

� efektywność instrumentów realizacji,

� ocena zmian ram działania podmiotów objętych Strategią (cho-dzi przede wszystkim o zmiany w systemie podatkowym),

� tendencje i perspektywy rozwoju międzynarodowych badańnaukowych i technologii.

Ocena ilościowa stanu wdrożenia Strategii polega na sporządzeniuprzeglądu wydatków na badania i rozwój oraz stopnia zaawansowania re-alizowanych projektów. Pierwszy raz Raport Stopnia Wdrożenia Strategii7

(Fortschrittsbericht), przedstawiający poziom realizacji celów Strategii, zos-tał przygotowany jesienią 2007 r. Potencjalnie słabą stroną tej ewaluacjijest brak wskaźników monitoringu. Właściwie jedyny miernik ilościowyjest związany z poziomem zaangażowania finansowego wydatków na ba-dania i rozwój. Dlatego też raport ewaluacyjny ma przede wszystkim cha-rakter analizy jakościowej, połączonej z deklaracją polityczną. Niewieleznajdziemy w nim danych statystycznych. Zawiera on jedynie dane ilościo-we na temat zrealizowanych nakładów finansowych na poszczególne ob-szary wsparcia objęte Strategią w minionym roku.

Wspomniany proces ewaluacji łączy się z procesem weryfikacji,czyli ze swoistą aktualizacją Strategii. Celem aktualizacji jest uelastycznie-nie działań strategicznych państwa w obszarze wsparcia zaawansowanychtechnologii. Konieczność rokrocznej aktualizacji Strategii jest podyktowa-na szybkością zmian w objętej nią dziedzinie. Mimo braku wskaźnikówilościowych Raport na temat stopnia wdrożenia Strategii jest bardzo cennymdokumentem. Wprowadzenie związanego z nim ciągłego systemu ewalu-acji sprawia, że Strategia jest bardziej elastyczna i otwarta na koniecznezmiany podyktowane dynamiką badań globalnych. Jednocześnie świado-mość stałej oceny po stronie instytucji odpowiedzialnych za implementa-cję Strategii stanowi dodatkowe źródło motywacji dla osób zaangażowa-nych w te prace.

Sposób realizacji Strategii

Strategia przewiduje całą pulę narzędzi realizacji. W ramach każ-dego obszaru oddziaływania została przeprowadzona analiza SWOT, napodstawie której sformułowano odpowiednie instrumenty wdrażania. Każ-dy obszar oddziaływania ma swoje indywidualne cele tematyczne, a ich


73

7 Die Hightech Strategie für Deutschland – Erster Fortschrittsbericht, Bonn–Berlin 2007.

realizację mają umożliwić indywidualne programy wsparcia. Ze względuna złożoność i wielostronność objętej Strategią problematyki formułaponiższego raportu nie pozwala na omówienie wszystkich narzędzi reali-zacji przewidzianych w Strategii. O skali przedsięwzięcia świadczy fakt, żedla każdego obszaru oddziaływania rozpisano swoisty plan działania, za-wierający podział obowiązków i kompetencji pomiędzy resorty federalneoraz wskazujący narzędzia implementacji założeń Strategii. Jako że dlakażdego z siedemnastu obszarów oddziaływania przewidziano od kilkudo kilkunastu programów szczegółowych, nawet pobieżna ich analiza wy-magałaby odrębnej pracy. Na użytek tego raportu chcę jedynie podkreślić,że autorzy Strategii w sposób systematyczny i wyczerpujący opracowali ka-lendarz i metody jej implementacji. Słabszą stroną przewidywanych roz-wiązań jest brak ilościowych wskaźników stopnia realizacji poszczególnychprogramów. Taka indeksacja może mieć miejsce dopiero na poziomie for-mułowania instrumentów wykonawczych. Jednak Strategia nie stawia przedich autorami takiego wymogu. By przybliżyć sposób działania instrumen-tów realizacji Strategii, przedstawiono tu jeden wybrany program.

Jednym z narzędzi realizacji Strategii jest inicjatywa Najlepszy Klas-ter (Spitzencluster).8 Do naczelnych celów Strategii należy zachęcanie dowspółpracy pomiędzy światem nauki i gospodarką, a także pomiędzy po-szczególnymi przedsiębiorstwami. Inicjatywa Najlepszy Klaster zmierza dotak określonego celu poprzez finansowe wsparcie tego typu działań.W sierpniu 2007 r. Ministerstwo Nauki przedstawiło dokument poświęco-ny zasadom ubiegania się o fundusze w ramach inicjatywy Najlepszy Klas-ter.9 Niespełna dziesięciostronicowy dokument charakteryzuje potencjalneprojekty, mogące ubiegać się o wsparcie oraz procedurę i kalendarz re-alizacji omawianego tu narzędzia. Dodatkowo dokument podaje dane kon-taktowe koordynatora projektu, dra Adriana Saute, oraz linki internetowe,na których znajdują się właściwe wzory formularzy oraz dalsze wskazówkidla zainteresowanych. Ministerstwo Nauki zadbało także o opracowaniebroszur informacyjnych dla wnioskodawców, ubiegających się o wsparcie.Przejrzysty układ graficzny oraz zrozumiały język to zalety obu opraco-wań. W terminie składania wniosków, tj. do 3 grudnia 2007 r., do minis-terstwa wpłynęło blisko osiemdziesiąt projektów współpracy w ramachklastrów naukowych. Tak duże zainteresowanie jest pierwszym sukcesemtej inicjatywy. Jej autorzy mają świadomość, że dobre opracowanie wnios-ków wymagało bliskiej współpracy w ramach obecnych klastrów. Ich pow-stanie jest więc wynikiem mobilizacji powiązań już istniejących. Realizacja

JAROSŁAW JANKOWSKI

74

9 Bekanntmachung von Richtlinien für den Spitzencluster-Wettbewerb (… ), Berlin 2007.

8 Zob. Deutschlands Spitzenklaster. Mehr Innovation. Mehr Wachstum. Mehr Beschäftigung.Bonn–Berlin 2007.

projektów doprowadzi zarówno do ich wzmocnienia, jak i powstania no-wych sieci współpracy. Ramy czasowe opisywanego narzędzia przekraczająramy obowiązywania samej Strategii Zaawansowanych Technologii. Prog-ram Najlepszy Klaster ma być realizowany w ciągu pięciu lat. W procedu-rze konkursowej wyłonionych zostanie pięć najlepszych klastrów. Prog-ram przewiduje udzielenie wsparcia rządowego na poziomie 200 mln euro.

Omawiając narzędzia realizacji Strategii, trzeba pamiętać o jednymz naczelnych założeń jej autorów. Chodzi o tzw. zasadę dodatkowości,określaną w tym kontekście mianem efektu pobudzania. Chodzi o zja-wisko ożywiania działań i wydatków inwestycyjnych na innowacje, pono-szonych przez sektor prywatny, dzięki systemowi zachęt systemowych i fi-nansowych ze strony sektora publicznego. Na podstawie dotychczasowychdoświadczeń autorzy Strategii doszli do wniosku, że każde jedno euro wy-dane przez sektor publiczny na badania i rozwój sprawia, że sektor pry-watny wydaje na ten cel dodatkowe pięć euro. Efekt ten zaobserwowanom.in. w ramach obszaru „ochrona zdrowia” przy okazji projektu z zakresubadań molekularnych realizowanych przez firmy Siemens, Carl-Zeiss orazprzez kilka mniejszych podmiotów. Rząd federalny zaproponował wspar-cie tych badań kwotą 150 mln euro, pod warunkiem nawiązania współ-pracy pomiędzy wspomnianymi podmiotami. Warunek ten został szybkoi chętnie spełniony. Co więcej, łączne zaangażowanie prywatnych środ-ków we wspomniane badania wzrosło o 750 mln euro. Osiągnięto efekt1 do 5. Identyczny proces zaobserwowano w badaniach dotyczących mo-toryzacji (wsparcie państwa 100 mln, wzrost zaangażowania o 500 mln)oraz fotovoltaiki (państwo 60 mln, firmy prywatne 300 mln). Jednocześ-nie zwraca się uwagę na trudności w określeniu poziomu zaangażowaniaposzczególnych aktorów w realizację celu nadrzędnego Strategii. Trzemaaktorami pierwszoplanowymi powinny tu być: niemiecki rząd federalny,rządy poszczególnych landów oraz przemysł. Zachęcenie do otwartej i ak-tywnej współpracy niektórych krajów związkowych stanowi wyzwanie naprzyszłość.

Efektywna realizacja Strategii może być możliwa wyłącznie wewspółpracy z możliwie szerokim spektrum partnerów. W tym celu ko-nieczne było dotarcie z jej założeniami i instrumentami do świata naukii gospodarki. Ocenia się, że po upływie roku od momentu rozpoczęciawdrażania Strategii przedstawiciele blisko 80% niemieckich przedsiębiorstwznają ją i oceniają pozytywnie. Taki wynik autorzy i koordynatorzy Stra-tegii uznają za satysfakcjonujący.10


75

10 Ocena ta została sformułowana przez dr Monikę Schidorowitz, odpowiedzialną za two-rzenie, a obecnie implementację Strategii w Ministerstwie Nauki.

Przy Ministerstwie Nauki działa grupa ekspercka (Forschungsunion),która odpowiedzialna jest za stałe monitorowanie poszczególnych obsza-rów działań, ujętych w Strategii. Grupa spotyka się nie rzadziej niż raz nadwa miesiące, w celu omówienia najnowszych tendencji badawczych.W jej skład wchodzą koordynatorzy-eksperci, uprzednio odpowiedzialniza opracowanie sektorowych elementów Strategii.

Pozytywnie oceniane są także tzw. partnerstwa strategiczne zawie-rane na bazie Strategii High Tech. W ich ramach swoje siły łączą podmio-ty, które wcześniej konkurowały ze sobą na rynku. W celu wzmocnieniatego typu inicjatyw uruchomiono specjalne narzędzie finansowe określanemianem premii za badania (Forschungsprämien).

Polskie zaangażowanie w innowacje

Omawiając problematykę innowacyjności w kontekście StrategiiLizbońskiej i zaangażowania Niemiec w realizację zawartych w niej celów,należy postawić pytanie o stan polskich badań oraz o instrumenty ichwsparcia proponowane przez rząd.

Szczegółowe opracowanie statystyczne poświęcone skali wydatkówna innowacje w Polsce można znaleźć w notatce informacyjnej GłównegoUrzędu Statystycznego pt. Działalność badawczo-rozwojowa w 2006 r.11

W dokumencie tym czytamy, że nakłady na działalność B+R ogółemw 2006 r. wyniosły 5892,8 mln zł. Relacja nakładów na działalność B+Rdo PKB ukształtowała się na poziomie 0,56% i należała do najniższychw Unii Europejskiej. Specyfiką polskiej struktury nakładów na B+R jestdominacja środków pochodzących z budżetu państwa. Udział nakładówna B+R pochodzących z przedsiębiorstw w 2006 r. wyniósł 25,1%. Jed-nocześnie GUS zarejestrował bardzo duży wzrost wydatków ze środkówzagranicznych w nakładach na B+R pomiędzy rokiem 2000 a rokiem 2006z 1,8% na 7,0%.

Podsumowując, mamy bardzo niski poziom nakładów na B+R napoziomie 0,56% PKB. A trzeba zauważyć, że takie ujęcie nie w pełni od-daje przepaść pomiędzy polskimi i niemieckimi nakładami na innowacyj-ność. Gdyby kwotę polskich wydatków na B+R z roku 2006 odnieść doniemieckiego PKB, wówczas stanowiłyby one jedynie jego 0,06%. W tymsamym roku Niemcy przeznaczyły środki na poziomie 2,3% swojego PKBna B+R. Zważywszy, że koszty badań są w obydwu państwach zbliżone,można oszacować, że Niemcy realnie wydają blisko pięćdziesięciokrotnie

JAROSŁAW JANKOWSKI

76

11 http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_POZ_notatka_informacyjna_dzialal-nosc_badawczo-rozwojowa_w_2006.pdf

więcej na B+R niż Polska. Jednak najbliższe lata, dzięki wsparciu ze środ-ków EU, pozwolą Polsce na dynamiczne zwiększenie tych nakładów.

Ramy prawno-instytucjonalne B+R w Polsce

W Polsce ramy działań zmierzających do poprawy innowacyjnościgospodarki wyznaczają dwa projekty:

� Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (PO IG), przy-jęty w ramach nowej perspektywy finansowej UE na lata2007–2013.

� Program Wędka Technologiczna (WT), będący pilotażowymprogramem rządowym w ramach przygotowywania budżetuzadaniowego.

PO IG obejmuje środki rzędu 8,3 mld euro. Dzięki środkom PO IGfirmy będą mogły prowadzić działalność badawczo-rozwojową, sfinanso-wany zostanie też transfer rozwiązań z sektora nauki do przedsiębiorstworaz wdrażanie wyników prac badawczo-rozwojowych i ich realizacja. Byusprawnić absorpcję tych środków i jednocześnie poprawić ich efektyw-ność, przyjęto ustawę o niektórych formach wspierania działalności inno-wacyjnej z 9 października 2007 r.

Program Wędka technologiczna, został przygotowany przez Między-resortowy Zespół ds. Rozwoju Sektorów Wysoko Zaawnasowanych Tech-nologii. Zakłada on wspieranie współpracy między środowiskiem biznesua światem nauki oraz wspieranie procesu wdrożenia i komercjalizacji pol-skich wynalazków.12 Program ma zaowocować powstawaniem spółek wy-korzystujących zaawansowane technologie, a w konsekwencji wzrosteminnowacyjności polskiej gospodarki. Na realizację programu przeznaczonebędą środki z budżetu państwa.13 W ramach programu WW zostały sfor-mułowane następujące zadania:

� wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych umożliwiających oś-rodkom badawczym komercjalizację swoich wynalazków,

� stworzenie zespołu koordynującego działania programu Węd-ki Technologicznej,

� stworzenie zespołu ekspertów oceniających wnioski o dofinan-sowanie,


77

13 0,9 mld zł w 2007 r., 1,2 mld zł w 2008 r. i 1,5 mld zł w 2009 r.

12 http://www.budzetzadaniowy.gov.pl/program01.php

� stworzenie funduszu, gdzie będą przekazane środki na wdra-żanie programu,

� finansowanie prac badawczych i technologii oraz kosztów opa-tentowania.


Przedstawione dane pokazują, że Polska stoi obecnie przed szansązmniejszenia przepaści technologicznej, dzielącej nas od państw najwyżejrozwiniętych. Jednak nawet radykalny wzrost nakładów publicznychmoże okazać się niewystarczający dla poprawy naszej konkurencyjnościw obszarze innowacyjnych technologii. Największym wyzwaniem jest za-angażowanie głównych adresatów polityki innowacyjności, tj. przedstawi-cieli przemysłu (w tym małych i średnich firm) oraz nauki. Jeżeli w naj-bliższych latach nie tylko uda się zwiększyć poziom wydatków na B+Rw Polsce, ale zmieni się też ich struktura, a co za tym idzie wzrośnie udziałwydatków sektora prywatnego (celem powinno być przynajmniej ichzrównoważenie), wówczas będziemy mogli liczyć na to, że polska gospo-darka stanie się poważnym partnerem w globalnej grze o nowoczesnetechnologie. Jeżeli także w Polsce uda się wywołać przedstawiony w rapor-cie „efekt 1 do 5”, powodujący, że wzrost wydatków publicznych o 1 złwpłynie na wzrost wydatków prywatnych o 5 zł, wówczas o dynamikęzmian możemy być spokojni. Jednak automatyzm tego rodzaju zależnościnie jest oczywisty, a na jego przeszkodzie stanąć może odmienna strukturai potencjał naszej gospodarki. Wdrażane obecnie programy, tj. PO IG orazWW, wydają się dobrze definiować główne cele Polski w ramach rozwojutechnologii. Jednocześnie pamiętajmy, że nie liczy się tylko skala wydat-ków, ale też ich jakość. Niemiecka Strategia High Tech i jej niski poziomzindeksowania świadczą o tym, że przede wszystkim jakościowa ewalu-acja wydatków pozwala dobrze gospodarować publicznymi środkami.

Bibliografia

Die Hightech-Strategie für Deutschland, Bundesministerium für Bildung und For-schung, Bonn–Berlin 2006.

Dokumenty poświęcone Inicjatywie Najlepszy Klaster:

– Deutschlands Spitzenklaster. Mehr Innovation. Mehr Wachstum. Mehr Be-schäftigung, Bonn–Berlin 2007.

– Leitfaden zur Antragstellung (…).

– Bekanntmachung von Richtlinien (…).

JAROSŁAW JANKOWSKI

78

Dokumenty wykonawcze, prezentujące narzędzia realizacji Strategii:

– Bernstein Zentren – Forschung für die Zukunft.

– Die Zukunft ist Süss. Möglichkeiten der Glykobiotechnologie.

– Forschung für die zivile Sicherheit.

– IKT 2020. Forschung für Innovationen.

– Klimaschutz durch Werkstoffinnovationen im Automobilbau.

– Die Forschungsprämie oraz die Forschungsprämie zwei.

– KMU-innovativ. Vorfahrt für Spitzenforschung im Mittelstand.

– Forschung für die zivile Sicherheit.

– Treffpunkt Europa.

Raport Stopnia Wdrożenia Strategii (Die Hightech-Strategie für Deutschland – ErsterFortschrittsbericht, Bonn–Berlin 2007).


79

Krzysztof Naumczuk

Planowanie strategiczne w Unii Europejskiej

Poruszając tematykę programowania strategicznego, wypada nawstępie zaznaczyć, że planowanie długookresowe i gospodarka wolnoryn-kowa wcale nie stoją we wzajemnym konflikcie. Przykład Unii Europej-skiej wskazuje, że możliwe jest harmonijne połączenie mechanizmów ryn-kowych z ukierunkowanym rozwojem społeczno-gospodarczym. Nie jestto jednak łatwe, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę, że programowaniestrategiczne na poziomie Unii Europejskiej obejmuje nie jedno państwo,lecz niemal cały kontynent i w związku z tym musi uwzględniać zróżnico-wane potrzeby i sytuację setek różnych regionów. Należy przy tym pamię-tać, iż interesy poszczególnych państw członkowskich, a częstokroć rów-nież poszczególnych instytucji UE zaangażowanych w proces planowaniastrategicznego, bywają niejednokrotnie rozbieżne.

Porównanie stanowisk zajmowanych na forach decyzyjnych UniiEuropejskiej przez państwa członkowskie wskazuje, że posiadają one nietylko odmienne interesy, co jest po części wynikiem niejednorodnego po-ziomu ich rozwoju społeczno-gospodarczego, lecz także zróżnicowane po-dejście do programowania strategicznego. Wobec wielości postulowanychcelów, których jednoczesne osiągnięcie jest niemożliwe nie tylko ze wzglę-du na istniejące pomiędzy nimi rozbieżności, lecz również ograniczonośćdostępnych zasobów oraz ze względu na zróżnicowanie stosowanego in-strumentarium analitycznego, proces podejmowania decyzji strategicznychw Unii Europejskiej staje się złożonym działaniem z pogranicza nauki i dy-plomacji.

Poddajmy bliższej analizie trzy zasadnicze elementy tego procesu:jego źródła, mechanizmy i ogólne zasady. Pierwszym z tych elementów sąźródła, czyli przyczyny tworzenia dokumentów strategicznych Unii Euro-pejskiej, wśród których możemy wyróżnić podstawy traktatowe i działania

80

będące wynikiem uzgodnień o charakterze politycznym. Drugi element toprocedury instytucjonalne, czyli mechanizmy zachodzące w ramach insty-tucji, a także decyzyjnych i doradczych gremiów Unii Europejskiej, któreprowadzą do sformułowania strategii Unii Europejskiej. Trzecim są zasa-dy, jakimi kierują się uczestnicy unijnego procesu decyzyjnego podczastworzenia strategii wspólnotowych. Wśród tych zasad warto szczególniewskazać na znaczenie kompromisu, który bywa często postrzegany jakojeden z fundamentów funkcjonowania Unii Europejskiej.

Wśród źródeł strategii wspólnotowych należy wymienić przedewszystkim zapisy perspektyw budżetowych Unii Europejskiej, prawo pier-wotne Unii oraz konkluzje Rady Europejskiej. Można tu zatem odnaleźćanalogię do trzech zasadniczych czynników spajających cały system UniiEuropejskiej, po pierwsze do alokacji środków finansowych w ramach bud-żetu wspólnotowego, po drugie do wiążących przepisów prawa tworzo-nego przez to ugrupowanie integracyjne i w końcu do wspólnych wartoścideklarowanych przez wszystkie państwa członkowskie.

Warunkiem wdrożenia każdej strategii jest zapewnienie odpo-wiednich środków finansowych na jej realizację. Dlatego też jednym z pod-stawowych elementów planowania strategicznego w Unii Europejskiej jestplanowanie budżetowe, które poprzez wskazanie priorytetów i zakresu fi-nansowania ze środków wspólnotowych w znacznym stopniu determinujekierunki jej dalszego rozwoju. Uchwalanie tzw. perspektyw finansowych,czyli średniookresowych planów budżetowych Unii Europejskiej, które od1993 r. obejmują okres siedmioletni, poprzedzone jest licznymi analizamioraz negocjacjami o charakterze politycznym. O wadze, jaką – pomimo re-latywnie niewielkiego rozmiaru budżetu UE w proporcji do PKB krajówtworzących Unię – państwa członkowskie przywiązują do priorytetówokreślonych w perspektywach finansowych Unii Europejskiej świadczyfakt utrzymywania się, analogicznie jak w przypadku wszelkich zmiantraktatowych, zasady jednomyślności przy ich uchwalaniu.

Centralna rola w procesie programowania strategicznego Unii Eu-ropejskiej przypada Komisji Europejskiej, która dysponuje wyłącznym pra-wem inicjatywy legislacyjnej, określa priorytety legislacyjne oraz rocznestrategie polityczne, a także inicjuje dyskusje nad potrzebą wprowadzeniaregulacji w danej dziedzinie poprzez publikowanie tzw. Zielonych Ksiągoraz formułuje propozycje stosownych działań dostosowawczych, w tymlegislacyjnych, w postaci tzw. Białych Ksiąg.

Komisja Europejska jako strażnik traktatów, gwarantujący realiza-cję zapisanych w prawie pierwotnym celów Unii Europejskiej, jest zobo-wiązana do realizacji postanowień traktatowych. Tym samym źródeł wspól-

PLANOWANIE STRATEGICZNE W UNII EUROPEJSKIEJ

81

notowych koncepcji strategicznych można się doszukiwać na przykładw postanowieniach traktatów reformujących, na podstawie których wdro-żony został projekt wspólnego rynku Unii Europejskiej, a także działaniaw zakresie swobodnego przepływu osób.

Kolejnym niezwykle istotnym punktem odniesienia są konkluzjeRady Europejskiej, która zgodnie z art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej na-daje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kie-runki polityczne. Jako najbardziej znany przykład można tutaj przywołaćkonkluzje Rady Europejskiej wydane w marcu 2000 r., formułujące Prog-ram Rozwoju Unii Europejskiej, nazwany później Strategią Lizbońską.

Jednym ze sformułowanych w konkluzjach rezultatów szczytu Ra-dy Europejskiej może być też zobowiązanie Komisji Europejskiej do opra-cowania i przedstawienia zarysu dokumentu strategicznego we wskaza-nym obszarze polityki UE. Przedstawienie przez Komisję Europejską kon-kretnych propozycji poprzedzone jest zazwyczaj etapem konsultacji spo-łecznych. Szczególną ich formą są Zielone Księgi, czyli dokumenty mającena celu zainicjowanie dyskusji w określonej dziedzinie. Na podstawie ana-lizy odpowiedzi, które są nadsyłane zarówno przez państwa członkow-skie, jak i przez różnorodne organizacje społeczeństwa obywatelskiego za-interesowane określonym kierunkiem rozwoju regulacji prawnych, takiejak związki zawodowe, stowarzyszenia konsumentów i organizacje poza-rządowe, formułowane są Białe Księgi zawierające propozycje konkret-nych działań, w tym działań o charakterze prawodawczym i sposobów roz-wiązania konkretnych problemów w wybranych obszarach polityk UniiEuropejskiej. Białe Księgi są przedstawiane Radzie UE, a jeśli ta zaakceptu-je postanowienia danego dokumentu, stają się oficjalnymi programamidziałania Unii.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że to właśnie Rada Unii Euro-pejskiej, czyli centralna instytucja decyzyjna UE, ma decydujący wpływ naostateczny kształt przyjmowanych aktów legislacyjnych, w tym dokumen-tów o charakterze strategicznym. To właśnie na posiedzeniach grup robo-czych Rady prowadzone są prace nad nadaniem propozycjom KomisjiEuropejskiej ich ostatecznego brzmienia, w takiej formie, jaka będzie moż-liwa do zaakceptowania przez wszystkie państwa członkowskie. W tychnegocjacjach biorą udział zarówno eksperci krajowi uczestniczący w posie-dzeniach komitetów i grup roboczych, jak też przedstawiciele politycznireprezentujący państwo członkowskie na forum Rady, w rękach którychspoczywa ostateczna decyzja w sprawie przyjęcia bądź odrzucenia danegoprojektu.

KRZYSZTOF NAUMCZUK

82

Nie można również zapominać o roli, jaką w procesie planowaniastrategicznego odgrywa Prezydencja, czyli państwo członkowskie prze-wodniczące pracom Rady Unii Europejskiej. Zgodnie z własnymi prioryte-tami Prezydencja może w istotny sposób wpływać na przyspieszenie bądźspowolnienie prac w wybranych obszarach. Umiejętnie wpływając na pra-ce grup roboczych, a także konstruując agendę posiedzeń Rady Euro-pejskiej, Prezydencja może również uzyskać wpływ na kształtowanie siękierunków rozwoju samej Unii.


Podsumowując, można zatem powiedzieć, że o ile polityczne kie-runki rozwoju Unii Europejskiej wskazywane są w konkluzjach Rady Eu-ropejskiej, a propozycje konkretnych działań przedstawiane są przez Ko-misję Europejską, to sformułowanie ich ostatecznego brzmienia należy doRady Unii Europejskiej, a więc do zasiadających w niej przedstawicielipaństw członkowskich. W tym kontekście należy podkreślić znaczeniekompromisu, jako podstawowej zasady podejmowania decyzji strategicz-nych w Unii Europejskiej oraz potrzeby jednolitego ich realizowania wewszystkich państwach członkowskich. Warto bowiem pamiętać, że osta-teczna treść dokumentów strategicznych Unii Europejskiej jest wynikiemporozumienia zawartego przez państwa członkowskie, a także pomiędzypaństwami członkowskimi a instytucjami Unii Europejskiej, wśród któ-rych należy wymienić Komisję Europejską, Parlament Europejski, KomitetRegionów oraz Europejski Komitet Społeczno-Ekonomiczny.

Jak podkreślono wcześniej, ze względu na wielość interesówpaństw członkowskich oraz często rozbieżne interesy państw członkow-skich i instytucji wspólnotowych osiągnięcie kompromisu na forum UniiEuropejskiej nie zawsze jest łatwe. Czasami kompromis prowadzi też dozaskakujących rezultatów, chociażby takich, jak uznanie w prawie wspól-notowym marchewki za owoc. Niemniej jednak to właśnie dzięki umiejęt-ności stopniowego zbliżania stanowisk i dochodzenia do porozumieniamożliwe jest funkcjonowanie Unii Europejskiej. Najdobitniej widać to naprzykładzie negocjacji perspektyw budżetowych UE, kiedy każde państwoczłonkowskie musi zgodzić się na jakieś ustępstwa, gdyż w przeciwnymprzypadku wszyscy odejdą od stołu rokowań z pustymi rękoma.

Negocjacje nie zawsze kończą się jednak powodzeniem. A nawetjeśli uda się osiągnąć formalne porozumienie co do treści danego doku-mentu strategicznego, nie oznacza to, że we wszystkich państwach będzieon interpretowany i wdrażany do porządku prawnego tego kraju w jedna-kowy sposób. Problem ten dotyczy w szczególności dokumentów o cha-


83

rakterze strategicznym, przyjmowanych w postaci programów, decyzji orazplanów działania.

Siła wspólnotowego porządku prawnego tkwi w jednolitym sto-sowaniu aktów prawa Unii Europejskiej we wszystkich należących do niejkrajach. Konieczna jest przy tym jednolita interpretacja przepisów – którąna poziomie wspólnotowym zapewnia Europejski Trybunał Sprawiedli-wości – oraz zbieżna praktyka administracyjna organów krajowych. Osiąg-nięcie takiej spójności w przypadku działań podejmowanych na podstawiedokumentów strategicznych bywa w praktyce utrudnione, choćby z uwagina relatywnie duży poziom ogólności powyższych dokumentów.

W tej sytuacji nie powinna dziwić opinia wyrażona przez jednegoz wysokich rangą przedstawicieli służb legislacyjnych Rady Unii Europej-skiej, który odnosząc się do możliwości pozostawienia państwom człon-kowskim określonego marginesu swobody w zakresie realizacji postano-wień prawa unijnego stwierdził, iż jest zasadniczo niechętny pojawianiu sięw dokumentach UE czasownika „może”, z wyjątkiem przypadków, gdy jest onpoprzedzony słowem „nie”. Wypowiedź ta świadczy o tym, że eksperci dos-konale zdają sobie sprawę, jak trudne jest osiągnięcie nie tylko formalnegokompromisu co do brzmienia dokumentów strategicznych, lecz równieżdoprowadzenie do ich jednolitego stosowania przez wszystkie państwaczłonkowskie.

Powyższe stwierdzenie nie oznacza bynajmniej, że państwa człon-kowskie powinny rezygnować z obrony swoich interesów. Wręcz przeciw-nie: wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny w pełnikorzystać z przysługujących im praw. Jednym z takim praw jest wyraźnei konsekwentne prezentowanie swoich stanowisk na wszystkich etapachprocesu legislacyjnego. Należy podkreślić, iż tylko dzięki aktywnej posta-wie negocjacyjnej możliwe jest uzyskanie wpływu na kształt dokumentówstrategicznych i kierunki dalszego rozwoju Unii Europejskiej.

Na zakończenie warto powtórzyć, że elementy spajające Unię Euro-pejską, czyli środki budżetowe, prawo i wspólne wartości, znajdują swojeodzwierciedlenie w procesie tworzenia dokumentów strategicznych UE,zaś one same nie ograniczają się tylko i wyłącznie do sfery gospodarczej.W Unii Europejskiej powstało szerokie spektrum inicjatyw strategicznych(tabela 1), które obecne są między innymi w obszarze finansów, zatrud-nienia, edukacji, technologii, ochrony środowiska, swobody podróżowa-nia i bezpieczeństwa. Pomimo dużego stopnia skomplikowania procesudecyzyjnego prowadzącego do sformułowania strategii na poziomie UniiEuropejskiej, koncepcje strategiczne będą powstawały tak długo, jak dłu-go Unia Europejska będzie wykazywała potencjał do dalszego rozwoju.

KRZYSZTOF NAUMCZUK

84

Tabela 1

Przykładowe inicjatywy strategiczne Unii Europejskiej

Program Haski

Utworzenie strefy Schengen

Strategia na rzecz zapobiegania i kontroli zorganizowanej przestępczości

Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Strategia Polityki Konsumenckiej Unii Europejskiej

Europejska Strategia na rzecz Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu

Europejska Strategia Zatrudnienia

Zagadnienia społeczne

Strategia Lizbońska

Utworzenie strefy euro

Utworzenie wspólnego rynku

Zagadnienia gospodarcze

Bibliografia

Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stani perspektywy rozwoju, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa2005.

Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzędnika administracji pub-licznej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005.

Strategiczne programowanie rozwoju w Polsce i Unii Europejskiej, Rządowe CentrumStudiów Strategicznych, Warszawa 2004.


85

Łukasz Regner

Strategia polityki konsumenckiej UE

na lata 2007–2013

Poniższy tekst dotyczy strategii, której realizacja w mniejszy lubwiększy sposób wpłynie na codzienne życie każdego Polaka. Każdy z nasjest bowiem konsumentem i każdy czerpie z tego statusu z jednej stronywiele korzyści, z drugiej jest jednak narażony na wiele niebezpieczeństw.Dokument, który przedstawię, jest kolejnym krokiem w stronę zwiększe-nia korzyści, jak również zminimalizowania wspomnianych niebezpie-czeństw.

Strategia polityki konsumenckiej Unii Europejskiej na lata 2007–2013została przyjęta przez Komisję Europejską 13 marca 2007 r., czyli jest do-kumentem opracowanym stosunkowo niedawno. Podobnie jak poprzed-nie dokumenty strategiczne dotyczące tego zakresu została opracowanaw Komisji Europejskiej, Dyrekcji Generalnej do Spraw Zdrowia i Och-rony Konsumentów. Strategia została przyjęta przez Komisję Europejskąw formie komunikatu do Rady, Parlamentu Europejskiego i EuropejskiegoKomitetu Ekonomiczno-Społecznego, jest zatem aktem prawnym nienaz-wanym. Komunikat ten w kolejnej fazie poddawany jest pod dyskusję wewspomnianych organach, które w następnych etapach przesyłają KomisjiEuropejskiej swoje opinie i stanowiska.

Lektura Strategii dość łatwo pozwala na wyodrębnienie myśli prze-wodniej. Można za nią uznać sformułowanie wyrażone wprost w doku-mencie, iż celem Komisji jest doprowadzenie do takiego stanu, aby do2013 r. każdy obywatel Unii Europejskiej wiedział, że może dokonywać zaku-pów w całej Unii od sklepu osiedlowego do portalu internetowego, mając przytym zaufanie, że jest równie skutecznie chroniony, a także aby wszyscy sprze-dawcy detaliczni wiedzieli, że mogą dokonywać sprzedaży wszędzie na podsta-

86

wie jednego prostego zestawu przepisów. Myśl ta przewija się właściwie przezcałą treść Strategii i da się zauważyć, że to właśnie ona stanowiła inspiracjędla autorów dokumentu.

Strategia polityki konsumenckiej wpisuje się w ogólne kierunkirozwoju wyznaczone przez organy Unii Europejskiej. Co prawda StrategiaLizbońska nie wspomina wprost o polityce konsumenckiej, jednak w tek-ście omawianej Strategii wspomniano, iż dobrze prowadzona polityka kon-sumencka może wydatnie przyczynić się do zapewnienia realizacji główne-go celu Strategii Lizbońskiej, czyli poprawy wzrostu gospodarczego. Jedenz zapisów Strategii polityki konsumenckiej głosi, iż konsumenci dobrze po-informowani, mający zaufanie i mocną pozycję na rynku, są siłą napędowązmian gospodarczych, ponieważ ich wybory pobudzają innowacje i produktyw-ność. Należy zatem uznać, iż Strategia wykazuje spójność z głównymi cela-mi strategicznymi Unii Europejskiej.

W pierwszej części Strategii opisano sytuację i rolę konsumentaUnii Europejskiej oraz stojące przed nim wyzwania i zagrożenia. Wskaza-no również, jaką pozycję może i powinna zajmować polityka konsumen-cka oraz w jakich kierunkach powinna ona zmierzać, tak aby zapewnićkonsumentom bezpieczeństwo, poprawić ich zaufanie do rynku, jedno-cześnie dbając o rozwój konkurencji pomiędzy podmiotami gospodar-czymi w całej Unii Europejskiej.

Za główne obszary, których powinna dotyczyć polityka konsu-mencka, uznano w Strategii bezpieczeństwo towarów i usług, przejrzystośći uczciwość rynków, a także znoszenie barier przy zakupach transgranicz-nych. Zwrócono także uwagę na szanse i zagrożenia związane z rewolucjątechnologiczną i rozwojem handlu elektronicznego.

Strategia wyznacza trzy główne cele, które będą realizowane przezKomisję Europejską. Są to: wzmocnienie pozycji konsumentów, zwiększe-nie dobrobytu konsumentów i skuteczna ochrona konsumentów. Strate-gia formułuje pięć priorytetów, które mają służyć realizacji celów. Są to:lepsze monitorowanie rynków konsumenckich oraz krajowych politykkonsumenckich (co ma na celu zapewnienie lepszego otoczenia regulacyj-nego oraz lepszego kontaktu z obywatelami Unii Europejskiej); lepsze ure-gulowanie prawne w dziedzinie ochrony konsumentów (chodzi tu międzyinnymi o dostosowanie przepisów Unii Europejskiej do rewolucji cyfrowejw gospodarce oraz o pełną harmonizację ochrony konsumentów w UniiEuropejskiej); lepsze środki egzekwowania prawa i dochodzenia roszczeń;lepsze informowanie i edukowanie konsumentów oraz konsumenci w cen-trum innych polityk i regulacji Unii Europejskiej. Ten ostatni priorytet zwra-ca uwagę na fakt, iż wiele polityk realizowanych przez Unię Europejską

STRATEGIA POLITYKI KONSUMENCKIEJ UE NA LATA 2007–2013

87

ma bezpośredni wpływ na konsumentów, między innymi polityki w dzie-dzinach: rynku wewnętrznego, przedsiębiorstw, ochrony środowiska, usługfinansowych, transportu, konkurencji, energii czy handlu. Celem na przy-szłość jest uwzględnienie interesów konsumentów w trakcie realizacji tychpolityk w sposób bardziej systematyczny.

Jak przeciętny konsument odczuje wpływ Strategii? Strategia pla-nuje szereg działań, które zostaną podjęte na szczeblu wspólnotowym,a które będą miały bezpośredni wpływ na życie każdego z nas. Oto nie-które z tych działań, których oddziaływanie na życie konsumentów będziebardziej bezpośrednie. Jest to, po pierwsze, stworzenie ogólnowspólnoto-wego systemu zbierania danych na temat urazów i wypadków związanychz produktami i usługami; wydanie nowej dyrektywy w sprawie kredytówkonsumenckich; opracowanie sprawozdań dotyczących dyrektyw odno-szących się do konsumentów, takich jak: dyrektywa dotycząca sprzedażykonsumentom usług finansowych na odległość, dyrektywa dotycząca ogól-nego bezpieczeństwa produktów czy dyrektywa w sprawie nakazu za-przestania szkodliwych praktyk; organizacja szkoleń dla krajowych orga-nizacji konsumenckich, w szczególności dla tych z nowych państw człon-kowskich, przeprowadzenie cyklu kampanii informacyjnych w nowychpaństwach członkowskich, mającego na celu zwiększenie świadomościobywateli na temat praw konsumenckich oraz na temat konsumenckichorganizacji pozarządowych; i wreszcie, wyznaczanie urzędnika łączniko-wego do spraw konsumentów w każdym departamencie Komisji prowa-dzącym działalność w dziedzinie mającej związek z interesem konsumen-tów. Celem tego działania jest poprawa kontaktu danych departamentówKomisji ze wszystkimi podmiotami zainteresowanymi ochroną konsumen-ta. Celem jest także zapewnienie, że podmioty odpowiedzialne w KomisjiEuropejskiej za realizację poszczególnych polityk dysponują wystarczającąilością danych w celu monitorowania wpływu tychże polityk na konsu-mentów.

W odniesieniu do Strategii wyznaczono dwa terminy złożenia przezKomisję Europejską sprawozdań z jej realizacji. Sprawozdanie śródokreso-we zostanie złożone w marcu 2011 r., natomiast sprawozdanie ex postw grudniu 2015 r. Elementem monitoringu funkcjonowania Strategii jestrównież nałożenie na komisarza do spraw ochrony konsumentów obo-wiązku regularnego informowania Rady, Parlamentu i państw członkow-skich na temat osiągniętych postępów. Komisarz wygłasza między innymicoroczne przemówienie podczas Europejskiego Dnia Konsumenta.

Komisja Europejska zastanawia się nad kwestią, na jakim szczebluw Unii Europejskiej powinna być kształtowana i prowadzona politykaochrony konsumenta. Rozważane są trzy opcje: prowadzenie ich głównie

ŁUKASZ REGNER

88

na poziomie krajowym, prowadzenie ich głównie na poziomie wspólno-towym oraz opcja nadania polityce unijnej funkcji uzupełniającej politykępaństw członkowskich. Z analizy dokonanej przez służby Komisji wynika,iż najbardziej skuteczna i najmniej kosztowna jest trzecia z przedstawio-nych opcji. Uwzględnia ona konieczność podjęcia pewnych działań napoziomie wspólnotowym, a zarazem bierze pod uwagę specyfikę krajową.Strategia polityki konsumenckiej Unii Europejskiej powinna zatem speł-niać rolę inspirującą, uzupełniającą i koordynującą dla krajów członkow-skich w tworzeniu ich polityk.

Warto na koniec wspomnieć, iż kształtowanie polityki konsumen-ckiej w Polsce wpisuje się dobrze w powyższe założenia. W roku 2007w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów opracowana zostałaStrategia polityki konsumenckiej na lata 2007–2009. Została ona przyjętaprzez Radę Ministrów w dniu 5 grudnia 2007 r. Strategia ta planuje szcze-gółowe działania nakierowane na ochronę konsumenta, które zostanąpodjęte w Polsce.

Bibliografia

Commission staff working document accompanying document to the Communi-cation from the Commission to the Council, the European parliamentand the european economic and social Committee, EU consumer policystrategy 2007–2013, Review of consumer policy strategy 2002–2006,Bruksela 2007.

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament,the European Economic and Social Committee and the Committee of theRegions, Annual policy strategy for 2008, Bruksela 2007.

Communication to the Spring European Council, Working Together for Growthand Jobs, Integrated Guidelines for Growth and Jobs (2005–08), Brukse-la 2005.

Decyzja Nr 1926/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia2006 r. ustanawiającej program działań Wspólnoty w dziedzinie politykiochrony konsumentów (2007–2013), Bruksela, 18 grudnia 2006.

DG Health and Consumer Protection, 2007 Annual Management Plan, Bruksela2006.

Document de travail des services de la Commission, Document accompagnant laCommunication de la Commission au Conseil, au Parlement Européen etau Comité Economique et Social Européen „Strategie pour la politiquedes consommateurs 2007–2013”, Evaluation d'impact approfondie,Bruksela 2007.

Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002–2006 onnational consumer policies, Final report, Bruksela 2006.

STRATEGIA POLITYKI KONSUMENCKIEJ UE NA LATA 2007–2013

89

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego KomitetuEkonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Strategia zdrowia i och-rony konsumenta „Zdrowsi, bezpieczniejsi, bardziej pewni obywatele”,Bruksela 2005.

Komunikat komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Wspólne działania narzecz wzrostu i zatrudnienia: Wspólnotowy program lizboński, Bruksela2005.

Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komite-tu Ekonomiczno-Społecznego, Strategia polityki konsumenckiej UE nalata 2007–2013 – Wzmocnienie pozycji konsumentów, polepszenie ichdobrobytu oraz zapewnienie ich skutecznej ochrony, Bruksela 2007.

Podsumowanie oceny wpływu, „Strategia polityki konsumenckiej na lata 2007––2013”, Bruksela 2007.

Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia Systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 13 marca 2003 r. dotycząca komuni-katu Komisji dotyczącego Strategii polityki konsumenckiej na lata 2002–2006.

Rezolucja Rady z 2 grudnia 2002 r. dotycząca Strategii polityki konsumenckiejWspólnoty na lata 2002–2006.

Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r.(tj. Dz. Urz. WE C Nr 325, s. 33; również Dz. U. z 2004 r. nr 90,poz. 864/2, załącznik nr 2).

Wstępny projekt NSRO przyjęty przez RM 14 lutego 2006 r. (prezentacja), Minis-terstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.

Strony internetowe

http://ec.europa.eu

http://europarl.europa.eu

ŁUKASZ REGNER

90

Dyskusja panelowa

Prof. Józefa Hrynkiewicz:

Podczas pierwszej części konferencji wysłuchaliśmy prezentacjisłuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, dotyczących doświad-czeń europejskich w strategicznym programowaniu rozwoju. Druga częśćkonferencji to panel dyskusyjny ekspertów, poświęcony strategicznemuprogramowaniu rozwoju na rzecz nowoczesnego państwa.

Przedstawię naszych znakomitych gości i ekspertów.

Pani prof. Małgorzata Sulmicka – pracownik Katedry Ekonomii,Rozwoju i Polityki Ekonomicznej Szkoły Głównej Handlowej, ekspertw dziedzinie strategicznego programowania rozwoju. Jako dyrektor De-partamentu Prognozowania i Programowania w Rządowym Centrum Stu-diów Strategicznych zainicjowała i prowadziła prace nad strategicznymprogramowaniem rozwoju kraju w warunkach gospodarki rynkowej.Uczestniczyła jako ekspert w wypracowaniu Strategii województwa mazo-wieckiego. Pani Profesor uczestniczyła w organizacji dzisiejszej konferencji,stanowiąc oparcie merytoryczne dla słuchaczy.

Pan prof. Zbigniew Strzelecki jest kierownikiem Katedry Samo-rządu Terytorialnego i Gospodarki Lokalnej Szkoły Głównej Handlowej.Specjalizuje się w tematyce demografii społecznej, gospodarki lokalnej i re-gionalnej oraz polityki przestrzennej i polityki regionalnej. Od lat jestzwiązany z przygotowaniem planu strategicznego rozwoju. Sprawowałfunkcje prezesa i wiceprezesa w Rządowym Centrum Studiów Strategicz-nych oraz był głównym inicjatorem prac nad strategią rozwoju kraju. Oddziewięciu lat jest przewodniczącym Rządowej Rady Ludnościowej. Obec-nie pracuje nad strategią rozwoju województwa mazowieckiego.

Pan prof. Witold Toczyski jest kierownikiem Ośrodka Współpra-cy Regionalnej Uniwersytetu Gdańskiego. Specjalizuje się w makroekono-mii, planowaniu regionalnym, polityce społecznej i socjoekonomii. PanProfesor sprawował funkcję radcy ministra rozwoju regionalnego oraz rad-cy prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. Był również dy-rektorem biur rozwoju regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regional-nego i Budownictwa oraz w Rządowym Centrum Studiów Strategicznych.Pan Profesor związany z Bałtyckim Instytutem Spraw Europejskich i Re-

91

gionalnych inicjuje od lat prace dotyczące rozwoju państw leżących w re-gionie Morza Bałtyckiego.

Szanowni Państwo, dyskusja panelowa ekspertów poświęcona jestprogramowaniu strategicznemu na rzecz rozwoju nowoczesnego państwa.Nie sposób nie wspomnieć, że to dla nas temat bardzo ważny, ponieważPolska jako pełnoprawny członek Unii Europejskiej musi uczestniczyćw realizacji strategii rozwoju oraz partycypować w procesie tworzenia tych-że strategii.

Prof. Małgorzata Sulmicka:

Jak mieliśmy okazję przekonać się, słuchając dzisiejszych refera-tów, programowanie strategiczne – rozumiane jako działalność adminis-tracji publicznej, polegająca na opracowywaniu i realizacji różnego rodzajudokumentów programowych (strategii, planów, programów operacyj-nych) – jest obecnie szeroko wykorzystywanym instrumentem politykirozwoju. Jest to instrument polityki rozwoju zarówno Unii Europejskiejjako całości, jak i poszczególnych państw członkowskich.

W dzisiejszym szybko zmieniającym się świecie za brak nowoczes-nych, adekwatnych do pojawiających się wyzwań strategii rozwoju płacisię wysoką cenę. Jest nią utrata konkurencyjności i degradacja w między-narodowym podziale pracy, a w konsekwencji – niski poziom życia oby-wateli. Świadomość tego w Unii Europejskiej była przyczyną powstaniaStrategii Lizbońskiej. Przykłady nawet małych państw, takich państw jakIrlandia czy Finlandia, pokazują, że realizując odpowiednią strategię roz-woju kraju, można odnieść spektakularny sukces. Programowanie strate-giczne jest więc dziś odpowiedzią na pytanie o czynniki pomyślnego roz-woju kraju, o czym mówiła, rozpoczynając dzisiejszą konferencję, Pani Pro-fesor Hrynkiewicz.

Oczywiście samo posiadanie strategii nie gwarantuje sukcesu, jed-nak znacznie zwiększa szanse jego osiągnięcia. Poza tym możliwa dziękirealizacji strategii koordynacja i koncentracja wysiłków umożliwia osiąga-nie wyznaczonych celów szybciej (sprawniej) i po niższym koszcie (efek-tywniej). Programowanie strategiczne jako instrument polityki rozwojuwykorzystywane jest obecnie zwłaszcza do kształtowania takich cechstrukturalnych gospodarki i społeczeństwa, które warunkują ich szybki,ale zarazem zrównoważony rozwój oraz międzynarodową konkurencyj-ność.

Jeśli chodzi o programowanie strategiczne w Polsce, to po 1989 r.miał miejsce charakterystyczny cykl, którego przebieg szczegółowo opisy-wałam w kilku publikacjach. W pierwszym okresie transformacji – odrzu-

DYSKUSJA PANELOWA

92

cając konkretny typ planowania, jakim było centralne planowanie nakazo-wo-rozdzielcze, odrzucono planowanie społeczno-gospodarcze (w tymzwłaszcza wieloletnie) nieomal w ogóle. Pozostały z tego okresu znanewypowiedzi niektórych polityków głoszących, iż najlepszym planem jest brakplanu, a najlepszą polityką przemysłową – brak takiej polityki. Jest swoistymparadoksem historii, że w przełomowym momencie zmiany ustroju w Pol-sce, kiedy bardzo potrzebna była strategia rozwoju kraju, nie powstała onam.in. wskutek powszechnej wówczas niechęci do instytucji planowaniakojarzonej z odrzuconym właśnie systemem.

Od połowy lat 90. rozpoczął się stopniowy powrót do programo-wania rozwoju. Wiązało się to częściowo z rosnącym rozumieniem ko-nieczności programowego działania państwa także w warunkach rynko-wych, ale przede wszystkim z procesem przygotowań do akcesji do UniiEuropejskiej. Wraz z akcesją w 2004 r. Polska włączona została w proce-dury koordynacji polityk UE. W praktyce oznacza to m.in. obowiązekopracowywania szeregu dokumentów programowych, które stały się obec-nie częścią krajowego systemu programowania rozwoju. Mimo wszystkichzastrzeżeń, jakie może wzbudzać opracowana w Ministerstwie RozwojuRegionalnego Strategia Rozwoju Kraju – dobrze, że kolejny etap naszejhistorii związany z członkostwem w Unii Europejskiej rozpoczyna się odnakreślenia celów i priorytetów rozwoju zarówno całego kraju, jak i zysku-jących znaczną samodzielność regionów w opracowywanych przez niestrategiach regionalnych i lokalnych.

O skali zjawiska programowania w Polsce świadczy fakt, że naprzestrzeni ostatnich osiemnastu lat, czyli od 1989 r., na szczeblu adminis-tracji centralnej powstało ponad czterysta różnego rodzaju programówstrategicznych przyjętych przez Radę Ministrów. Równocześnie bardzoliczne programy strategiczne administracji publicznej – ustawowo takżeobecnie odpowiedzialnej za prowadzenie polityki rozwoju – powstają teżna szczeblach regionalnym i lokalnym. Od czasu reformy administracyjnejw 1998 r. wszystkie województwa opracowały już po dwie edycje swoichdługookresowych strategii rozwoju, regionalne programy operacyjne orazco najmniej po kilkanaście różnego rodzaju strategii sektorowych i hory-zontalnych. Swoje strategie opracowują też gminy, powiaty i miasta. Jeśliprzemnożymy 2489 gmin przez 10 podstawowych programów strategicz-nych, do których przygotowania zobowiązana jest w tej chwili każda gmi-na, otrzymujemy około dwudziestu pięciu tysięcy różnego rodzaju progra-mów powstających tylko na szczeblu lokalnym.

Tak więc można powiedzieć, że choć odrzucenie planowania cen-tralnego jest w Polsce nieomal synonimem transformacji, to obecnie liczbaplanów, programów i strategii opracowywanych przez administrację pub-

DYSKUSJA PANELOWA

93

liczną nie tylko nie ustępuje, ale znacznie przewyższa liczbę programówz czasów gospodarki centralnie planowanej. Czy więc może słuszne jestwięc przekorne powiedzenie, że trzeba wszystko zmienić, żeby nic się niezmieniło? Oczywiście nie, bo charakter planowania w warunkach gospo-darki rynkowej różni się zasadniczo od centralnego planowania nakazo-wo-rozdzielczego. Ale faktem jest, że historia w jakiejś mierze zatoczyłakoło i że programowanie rozwoju stało się ponownie ważnym narzędziempolityki społeczno-gospodarczej.

Jednak mimo powszechności programowania istnieje w Polsceciągle deficyt wiedzy i doświadczeń w tym obszarze działalności adminis-tracji publicznej. Brakuje dobrych wzorców i rozwiązań instytucjonalnych.Jest kilka przyczyn tego stanu rzeczy.

Po pierwsze w porównaniu z ogromną dynamiką rozwoju progra-mowania w praktyce, prace teoretyczne w tej dziedzinie (w ekonomii, po-lityce gospodarczej) są relatywnie słabo rozwinięte. Wyjątkiem jest progra-mowanie regionalne i lokalne. Natomiast na poziomie programowaniaw skali kraju, jak dotąd to raczej nauka korzysta z dorobku administracji.Z kolei brak teorii programowania strategicznego na poziomie makro po-woduje często bezkrytyczne wykorzystywanie istniejącego dorobku teoriiprogramowania strategicznego na poziomie mikro, tj. firm i korporacji. Za-pomina się, że dorobek ten daje się przenosić tylko w części na typ stra-tegii opracowywanych przez administrację publiczną, m.in. ze względu in-ną „sterowność” przedmiotu programowania, konieczność uwzględnianiaw znacznie większym stopniu kryteriów pozaekonomicznych czy godze-nia interesów różnych grup społecznych.

Kolejną przyczyną deficytu wiedzy w dziedzinie programowaniana poziomie makro jest tryb opracowywania programów. Strategie i prog-ramy administracji publicznej szczebla centralnego powstają z reguływ efekcie prac powoływanych do tego celu zespołów. Po zakończeniu pracnad danym programem zespoły te są rozwiązywane, a zdobyte przez niewiedza i doświadczenie nie są rozpowszechniane. Poza tym częsta zmien-ność struktur administracyjnych, która ma miejsce od czasu rozpoczęciatransformacji systemowej, utrudnia kumulację doświadczeń dotyczącychprogramowania i doskonalenie kwalifikacji zajmujących się tymi zagadnie-niami kadr. Wreszcie mamy też w Polsce stosunkowo słabe rozeznanie za-granicznych doświadczeń w dziedzinie programowania strategicznego po-szczególnych państw Unii Europejskiej. Tak więc rozwój i upowszech-nianie wiedzy na temat programowania strategicznego są bardzo potrzeb-ne i dzisiejsza konferencja dobrze temu służy.

DYSKUSJA PANELOWA

94

Myślę, że zadaniem naszego panelu powinno być z jednej stronyustosunkowanie się do referatów, które zostały wygłoszone w pierwszejczęści konferencji, a z drugiej – podzielenie się naszymi doświadczeniamii przemyśleniami dotyczącymi programowania strategicznego w obszarach,w których każdy z panelistów ma największe doświadczenie i posiada za-sób wiedzy do przekazania.

Prof. Zbigniew Strzelecki:

W świetle tego, o czym powiedziała prof. Sulmicka, zgłoszę kilkarefleksji. Przekazana została tutaj potężna dawka informacji na temat tego,co dzieje się w krajach o dłuższym stażu w Unii Europejskiej niż Polska.

Sądzę, że byłoby korzystnie, gdyby w zapowiedzianej przez prof.Hrynkiewicz publikacji, Państwa opracowania kończyły się rekomendacja-mi dla Polski. Doświadczenia, które zdobyliście, są niezwykle cenne.

Chciałbym wypowiedzieć się na temat programowania strategicz-nego w Polsce. Cała obecna tutaj trójka panelistów spotkała się w Rządo-wym Centrum Studiów Strategicznych. Zanim jeszcze Polska przystąpiłado Unii Europejskiej podjęła wysiłek budowy systemu programowaniastrategicznego, a także planowania. Były umowy tweeningowe. W Rządo-wym Centrum Studiów Strategicznych jako wzór tworzenia systemu przy-jęliśmy odniesienie francuskie z wykorzystaniem pewnych doświadczeńinnych krajów. W świetle tego, o czym Państwo mówili w pierwszej sesji,chcę powiedzieć, że likwidacja Rządowego Centrum Studiów Strategicz-nych była wielką nieodpowiedzialnością. Mamy teraz zamieszanie związa-ne z tworzeniem dokumentów i budową systemu programowania strate-gicznego.

Na jednym przykładzie likwidacji tego urzędu przedstawię kon-sekwencje, które dzisiaj doprowadziły do chaosu. Otóż jednym z kompo-nentów programowania jest programowanie w zakresie rozwoju przes-trzennego. W tym zakresie obowiązuje ustawa z 2003 r., w której zapro-gramowano kolejne kroki, które miały ten system budować. Na przykładzlikwidowano miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, którepowstały do 1995 r., z myślą, że gminy natychmiast wykonają zaktualizo-wane nowe plany, a Rządowe Centrum Studiów Strategicznych opracujekoncepcję polityki zagospodarowania przestrzennego kraju, która będzieobowiązywała na niższych szczeblach zarządzania, czyli na poziomie re-gionalnym. Do dnia dzisiejszego ani jedna, ani druga sprawa nie zostałarozwiązana i jest pustka. Wczoraj w jednej z gazet ukazał się ogromny ar-tykuł mówiący o konsekwencjach zlikwidowania miejscowych planów za-gospodarowania przestrzennego dla gmin, a podano szczegóły dla Zako-

DYSKUSJA PANELOWA

95

panego. Obecnie każdy deweloper może tam praktycznie budować co chce,gdzie chce i jak chce. Nie ma w tym zakresie żadnych standardów. To sąkonsekwencje przerwania w pewnym momencie sekwencji budowy syste-mu programowania.

Oto moja druga refleksja związana z dzisiejszą sesją. Chcę powie-dzieć, że w europejskim komponencie programowania strategicznegow Polsce system nie różni się co do struktury od tego, który Państwoprezentowali, bo musieliśmy przenieść europejskie standardy na gruntpolski, bowiem podlegały one negocjacjom i uzgodnieniom z KomisjąEuropejską. Natomiast w pozostałym obszarze są różne wątpliwości, co dojakości tworzonych dokumentów.

Trzecia refleksja jest taka, że z pojęciem budowania systemu progra-mowania strategicznego w Polsce wiązać można stwierdzenie, że sama sek-wencja powstawania dokumentów jest zła. Na przykład, najpierw pow-stały strategie rozwoju województw, a później strategia rozwoju kraju nalata 2007–2015. Logicznie rzecz biorąc, powinniśmy znać cele, hierarchie,priorytety krajowe, by móc przenieść je na szczebel niższy, regionalnyi tam odpowiednio zarządzać tymi obszarami na poziomie regionalnym,a w konsekwencji również i w gminach. Zresztą powstaje pytanie, czy Stra-tegia Rozwoju na lata 2007–2015, czyli na osiem lat, jest strategią w rozu-mieniu dokumentów europejskich, które zostały tutaj zaprezentowane.W moim przekonaniu jest to program tylko średniookresowy.

Obecnie kieruję Biurem Planowania Regionalnego WojewództwaMazowieckiego. Chcę powiedzieć, jak wygląda problem budowania syste-mu planowania strategicznego na poziomie województwa. Myślę, że jeślichodzi o możliwość budowania dokumentów i całego systemu, nie odsta-jemy bardzo od starych krajów Unii Europejskiej, które mają długie i dob-re doświadczenie w tworzeniu systemu planowania strategicznego.

Województwo mazowieckie, podobnie jak wszystkie województwaw Polsce, ma drugą, obecnie obowiązującą i zweryfikowaną strategię roz-woju. Chcę powiedzieć, że jeśli patrzymy na priorytety, osie rozwojowew Polsce, to na pewno muszą się one różnić od swoich odpowiednikóww starych krajach Unii Europejskiej, ponieważ Polska ma do rozwiązaniainne problemy. Stąd na przykład w strategii województwa mazowieckiegomamy takie cele, które umożliwiają konkurowanie z innymi regionamikraju: rozwój kapitału społecznego, w tym zwłaszcza społeczeństwa infor-macyjnego, wzrost innowacyjności i konkurencyjności gospodarki, stymu-lowanie rozwoju funkcji metropolitalnej Warszawy, aktywizacja i moderni-zacja obszarów pozametropolitalnych, rozwój społeczeństwa obywatelskie-go oraz kształtowanie wizerunku regionu. Jak widać, na poziomie regio-

DYSKUSJA PANELOWA

96

nalnym nie różnimy się zasadniczo. Naszym priorytetem jest inwesto-wanie w kapitał ludzki. Ale w województwie mazowieckim mamy przedewszystkim do rozwiązania problemy związane z infrastrukturą transpor-tową.

Odnosząc się do Państwa prezentacji, chcę zaznaczyć, że w starychpaństwach Unii Europejskiej dokumenty w większości powstają z udzia-łem ekspertów. Wówczas, gdy musiałem odejść z RCSS, rozpocząłem pra-cę na poziomie województwa. Tam uznałem, że kupowanie strategii odekspertów jest rozwiązaniem błędnym. Nie tylko społeczność, dla którejtworzona jest ta strategia, ale przede wszystkim urząd, który odpowiada zarealizację i zarządzanie strategią, powinien się z nią utożsamiać, a co zatym idzie powinien brać udział w jej opracowaniu. Właśnie taką metodo-logię przyjęliśmy z konsultacjami społecznymi. Potem wszyscy, którzy od-powiadali za wdrażanie oraz za realizację określonych odcinków strategii,musieli przedstawić plan, jak chcą to zrobić, kiedy chcą zrobić, za co chcązrobić i kto to ma robić. To było bardzo trudne, ponieważ urzędnicy byliprzyzwyczajeni do realizacji budżetu w skali rocznej, a ktoś im nagle kazałmyśleć kategoriami wieloletnimi. Myślę, że dobrą metodą jest, aby opróczpozyskania partnerów społecznych, uczestnictwa i partycypacji społecz-nej włączyć do strategii rozwoju regionalnego instytucje zarządzające napoziomie regionalnym.

Chcę państwu pokazać coś, co mogę nazwać wychodzeniem z cha-osu. Podam przykład województwa mazowieckiego, ale w odniesiemy dokraju i innych województw jest tak samo. Z uwarunkowań ustawowychwynika, iż w Polsce nikt nie bierze odpowiedzialności za nazewnictwo do-kumentu planowania stategicznego. Na przykład Plan zagospodarowaniaprzestrzennego, który jest dokumentem strategicznym, długofalowym na-zywa się „plan”. Ale nie ma on części operacyjnej, więc trudno zaakcepto-wać taką nazwę. Mamy dokumenty, które nazywają się programami, a obej-mują horyzont dwudziestu lat. Nie wspomnę o dokumentach, które obo-wiązują jeden rok, a są nazywane „strategią”. To jest pozapisywane w usta-wach. Taki porządek budujemy w Polsce na wszystkich poziomach zarzą-dzania administracyjnego. Więc chcę podkreślić, że, w odróżnieniu od sta-rych krajów Unii, jesteśmy dopiero na etapie budowania systemu, w związ-ku z tym również ten aspekt wymaga uporządkowania. Mam nadzieję, żeto się w Polsce uda. Ale, jak powiedziałem, trzeba brać pod uwagę likwi-dację urzędu, który miał zadanie budować strategie rozwojowe w kraju.

Głównym dokumentem, który realizuje w Polsce strategię na po-ziomie województwa, podobnie jak w krajach starej Piętnastki, jest Regio-nalny Program Operacyjny. To on na poziomie regionalnym zarządza prio-rytetami i przeznaczonymi na nie środkami. Na poziomie województwa

DYSKUSJA PANELOWA

97

mazowieckiego Regionalny Program Operacyjny realizuje cele strategii w bar-dzo ścisły sposób. Wszystkie zgłaszane projekty będą wnioskowane do fi-nansowania ze środków Funduszu Rozwoju Regionalnego, ale równieżFunduszu Rozwoju Społecznego. Przechodzą kwalifikację w 60% zdeter-minowaną realizacją celów strategicznych. Jeśli takiego związku nie ma,projekty w ogóle nie mają prawa wejść na ścieżkę finansowania. Jest towątek, który tutaj nie był poruszony, ale chcę o tym bardzo jasno i głośnopowiedzieć. Stąd jest problem odpowiedzialności za metodę, która będziesłużyła temu, żeby osiągnąć cele Regionalnego Programu Operacyjnego.Chcemy o to zadbać. Marszałek województwa mazowieckiego podczas os-tatniej wizyty w Krajowej Szkole złożył publicznie takie deklaracje, a za-rząd podjął odpowiednie decyzje. Wydaje mi się, że jest to możliwe, pókija jeszcze nad tym czuwam. Dokumenty operacyjne są dokumentami, któ-re w sposób bezwzględny mają realizować cele określone w dokumentachstrategicznych. Proszę zobaczyć, jaka jest waga problemu. Z tego sobienikt nie zdawał sprawy na etapie powstawania strategii. Ale dzisiaj, kiedyjest uchwała, kiedy już są pieniądze do realizacji, nagle wszyscy szukająstrategii, przyjeżdżają, chcą otrzymać opracowanie w wydaniu książko-wym, ponieważ wiadomo, że tylko taką drogą możemy osiągnąć zaprogra-mowane cele strategiczne.

Chcę wspomnieć jeszcze o problemie instytucjonalizacji. Myślę, żew świetle informacji, które usłyszeliśmy o wielu krajach starej Unii, insty-tucjonalizacja w Polsce nie różni się, jeśli chodzi o zarządzanie środkamieuropejskimi. Nawet innowacyjne propozycje spotkały się z oporem rządu.

Kończąc, chcę podkreślić, że nie musimy się wstydzić oceny pol-skiego programowania strategicznego, z wyjątkiem tego chaosu, który so-bie sami wytworzyliśmy. W komponencie europejskim są to standardywynegocjowane z Unią Europejską, więc jesteśmy na takim samym pozio-mie. Natomiast przed nami jest jeszcze praca nad jakością planowaniastrategicznego w części poza zarządzaniem funduszami europejskimi,w dziedzinach, które również powinny podlegać takiemu programowaniu.


Zgadzam się z profesorem Strzeleckim, że słuchając dzisiejszychreferatów możemy być zadowoleni z poziomu rozwoju, jaki osiągnęło na-sze programowanie regionalne. Policzyłam, że od wprowadzenia ustawyregulującej programowanie regionalne we Francji do wprowadzenia po-dobnej ustawy w Polsce upłynęło szesnaście lat. Obecnie zarówno rozwią-zania stosowane w obu krajach, jak i jakość programów na poziomie re-gionów są bardzo zbliżone. I mimo że nasza administracja nadrabiając za-ległości na bieżąco uczy się trudnej sztuki programowania, to postęp jest

DYSKUSJA PANELOWA

98

taki, że nie mamy się już czego wstydzić. Natomiast problem jest szerszy.Programowanie regionalne na poziomie województw, czyli tzw. programo-wanie interregionalne, musi jeszcze być zharmonizowane z programowa-niem intraregionalnym, czyli programowaniem regionalnym w skali kraju,a to się nie zawsze udaje. Niespójności uregulowań prawnych często utrud-niają uzyskanie efektu synergii między tymi dwoma poziomami programo-wania. Myślę, że Pan prof. Toczyski będzie kontynuował wątek programo-wania regionalnego.

Pan prof. Strzelecki wspomniał o tym, że jedną z wad naszego sys-temu programowania była, i niestety ciągle jest, wadliwa chronologia opra-cowywania poszczególnych programów. Często zdarza się, że programypodrzędne powstają wcześniej niż programy nadrzędne. Został przywo-łany przykład Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007–2015, która powstałajako ostatni z podstawowych dokumentów programujących rozwój krajuna ten okres. Jednak trzeba powiedzieć, że w tym przypadku udało się tro-chę tę sytuację naprawić. Mianowicie w ustawie o zasadach prowadzeniapolityki rozwoju, której zadaniem jest właśnie porządkowanie systemuprogramowania (która, niestety, też ukazała się już po opracowaniu regu-lowanych przez nią dokumentów), przewiduje się konieczność dostoso-wania priorytetów programów i strategii, które powstały wcześniej niż Stra-tegia Rozwoju Kraju do jej założeń, a więc harmonizacji celów i prioryte-tów rozwojowych strategii sektorowych i horyzontalnych z SRK. Wymagato dodatkowej pracy ze strony resortów, ale jest jedynym sensownym roz-wiązaniem w obecnej sytuacji, umożliwiającym uzyskanie spójności pro-gramowej na poziomie administracji centralnej, a w efekcie korzyści poten-cjalnej synergii efektów.

Na częściowe usprawiedliwienie tej sytuacji można jeszcze powie-dzieć, że programowanie strategiczne ze swojej natury ma charakter ciągły,podlega aktualizacji. W związku z tym strategie sektorowe i horyzontalne,które powstały wcześniej niż SRK, i tak powinny być okresowo aktualizo-wane. Choć oczywiście lepiej byłoby, gdyby aktualizacja dokonywana byłasystemowo, a nie przypadkowo.

Prof. Witold Toczyski:

Planowanie strategiczne w Polsce charakteryzuje się brakiem od-powiedniej spójności. Chciałbym na to spojrzeć – inspirowany przez re-feraty słuchaczy KSAP-u – przez pryzmat regionalnego planowania strate-gicznego.

Zacznę od prezentacji, w których omówiono planowanie strate-giczne w różnych regionach Europy. Uderzające dla mnie było to, że wśród

DYSKUSJA PANELOWA

99

priorytetów i fundamentalnych celów pojawił się rozwój zrównoważony.Rozwój zrównoważony zniknął z polskich dokumentów. Nikt nie traktujepoważnie tego pojęcia. Występuje ono raczej jako niezbędna etykieta, na-tomiast merytorycznie jest puste. Zwróćcie Państwo uwagę, że nikt niewie, co się stało z Polską długookresową strategią rozwoju zrównoważonegodo roku 2025. Trudno gdziekolwiek znaleźć ten dokument. A jest to doku-ment zatwierdzony publicznie, nieobecny w jakichkolwiek odniesieniach,odwołaniach.

Drugim elementem podkreślanym przez dzisiejszych mówców by-ły innowacje. W tym zakresie w polskim planowaniu strategicznym jestdużo lepiej, gdyż wszystkie województwa mają regionalne strategie inno-wacji, które obarczone są jednym zasadniczym grzechem. Mianowiciewłaściwie koncentrują się na postępie technologicznym i zmierzają do te-go, żeby uzyskać środki na różnego rodzaju centra transferu technologii.Nie doceniają kulturowego charakteru innowacji, co potwierdzają ekspercizagraniczni, którzy czytają te dokumenty. Innowacja nie powstaje w spo-sób planowy. Może dzieje się tak tylko w Ameryce, gdzie skoncentrowanesą ogromne pieniądze oraz zgromadzeni są liczni naukowcy. Zazwyczaj in-nowacje powstają przypadkowo. Natomiast przypadek nie będzie przy-padkiem, gdy społeczeństwo będzie w sensie kulturowym innowacyjne.O tym wątku kompletnie zapomina się w strategiach. Przeczytałem wszyst-kie strategie północnych regionów Polski i doszedłem do wniosku, że sąone wielką pomyłką.

Drugą wielką słabością regionalnych strategii rozwoju w Polscejest brak perspektywy klastrowej i sieciowej współpracy. Rozwój widzianyjest jako poprzez szczególne zdarzenia o innowacyjnym charakterze, pod-czas gdy w Europie tworzy się przede wszystkim klastry. One właśnie sąkatalizatorem efektów synergii.

Trzecim elementem, na który zwróciłem uwagę, jest udział społe-czeństwa. Ogromnie się cieszę z uwagi Pana prof. Strzeleckiego, że bardzoistotny jest udział społeczeństwa w tworzeniu strategii rozwoju regional-nego. Ale udział społeczeństwa rozumiany nie jako konsultacje społeczne,na które nikt nie jest łaskaw przyjść, czy serwitut urzędniczy, który wypeł-nia się z obowiązku. W Państwa prezentacjach przebijało, że konsultacjespołeczne są prowadzone z interesariuszami, czyli z konkretnymi grupamispołecznymi zainteresowanymi danym tematem. Mam wrażenie, że pol-skie dokumenty strategiczne traktują społeczeństwo obywatelskie w spo-sób zdawkowy, na zasadzie odfajkowania.

Chcę zwrócić też Państwa uwagę na tło programowania strategicz-nego. Wychowanek Pani prof. Hrynkiewicz, Pan Marek Rymsza, bardzo

DYSKUSJA PANELOWA

100

wyraźnie podkreśla w polskim piśmiennictwie, za przykładem wielu zagra-nicznych obserwacji, że dla rozwoju kraju decydujący jest kapitał społecz-ny. W Polsce odróżniamy kapitał ludzki, który generalnie rozumiany jestjako cecha jednostki, jako poziom wykształcenia, poziom umiejętności czydoświadczenie zawodowe. To jest kapitał ludzki. Natomiast kapitał spo-łeczny to są więzi interpersonalne. Są to zdolności społeczeństwa dowspółdziałania, zdolności do konsultacji, wreszcie budowanie zaufania.

Myślę, że w programowaniu strategicznym procedury zostały takdalece stechnicyzowane, że utraciliśmy zdolność myślenia, że nawet naj-lepszego dokumentu można przecież nie wykonać, co jest faktem. Mamywachlarz dokumentów, które są często zwykłymi tzw. półkownikami, doktórych nikt nie zagląda. W tej chwili, w skali województwa istotny jestRegionalny Program Operacyjny, istotna jest szuflada np., 6.11, 5.23.W chwili obecnej ludzie wymieniają się symbolami, które mają szufladyz pieniędzmi. Czyli ważna jest nie realizacja jakiegoś poważnego zadaniaspołecznego, które łączy ludzi, daje regionowi szanse na budowanie poli-tyki klastrowej, tylko ważne jest, żeby się zaczepić, jak w socjalizmie,o środki publiczne. To jest element degeneracji polskiego systemu finan-sowania. W jakimś sensie jest on przewidywany, jest wkalkulowany przezBrukselę. Jest to machina, która musi się przetoczyć.

Natomiast przykłady, które Państwo zaprezentowali, powinnyuwrażliwić absolwentów Krajowej Szkoły Administracji na to, żeby spoj-rzeli jednak na rozwój zrównoważony pod kątem ogromnego wyzwania.Zapłacimy za lekceważenie problemów śmieciowych, energetycznych,problemu niedożywienia jednej czwartej polskich dzieci – to są elementyrozwoju zrównoważonego. Mamy całe sektory gospodarki, które są pozba-wione strategicznego zinstrumentowania. W związku z tym, że jest to roz-wój zrównoważony, musimy na to spojrzeć poważnie. Ja rozumiem urzęd-ników, że pilnują tych szuflad, pilnują struktury, pilnują papierów. Dlanich najważniejsze są drogi, beton, stal, wydanie pieniędzy. Natomiast jestcały sektor problemów miękkich, które nie mają wsparcia w programo-waniu strategicznym.

Ostatnie zagadnienie, które chciałbym poruszyć, wiąże się zewspółpracą międzynarodową, z którą zetknąłem się przy programie Wizjei strategie wokół Bałtyku. Jest to program, który trwa już trzynaście lat. By-łem w nim polskim przedstawicielem. Zauważyłem taką prawidłowość, żew szczególności Niemcy przywiązują wielką wagę do projektów miękkich,projektów intelektualnie zaawansowanych, projektów, w których rozwójzrównoważony jest na pierwszym miejscu. Zakończyliśmy właśnie, w grud-niu, projekt o nazwie Agora, który dotyczył zrównoważonego rozwoju tu-rystyki. Trzeba powiedzieć, że polski wkład do wymiany międzynarodo-

DYSKUSJA PANELOWA

101

wej w sensie technologicznym nie jest wielki. Sprzedajemy produkty, jaktutaj dzisiaj usłyszałem, jak Meksyk Ameryce. Tak jak Meksyk do Ameryki,tak my jesteśmy w stosunku do Niemiec. Było to widać chociażby w za-prezentowanej proporcji, że na jednego Niemca przypada 2,5 tysiąca zło-tego, na sferę B plus R, a u nas przypada 160 złotych. Prochu się nie wy-myśli bez pieniędzy. Otóż Niemcy, realizujący projekt z Polakami, ze zdzi-wieniem mówią: Słuchajcie, przecież dla was jednym z wielkich produktów,który możecie sprzedać, są zielone płuca Europy. Dlaczego wy tego nie sprze-dajecie?

To jest cały system usług turystycznych o charakterze ekologicz-nym, który niedługo będzie wart więcej niż turystyka śródziemnomorska,ponieważ ludzie pracujący przy komputerze są zmęczeni, oni nie chcą jużtylko słońca, wina i jedzenia. Chcą innych rodzajów turystyki. Proszę Pań-stwa, mało która gmina myśli w tych kategoriach. Zrobiliśmy konferencję,próbowaliśmy namawiać do tworzenia systemów sieciowej turystyki zrów-noważonej. Niestety, nie ma zainteresowania.

Konkludując, chciałbym zwrócić uwagę na termin: „kapitał spo-łeczny”, który powinien być częścią programowania strategicznego, zarów-no w skali kraju, a na pewno w skali regionalnej, powiatowej i gminnej. Nadowód tego, że nie jest dobrze, większość gmin polskich nie posiada Agen-dy 21. Nie ma programów, które pozwoliłyby budować kapitał w skalilokalnej. Zagadką jest dla mnie, w jaki sposób można wspierać kapitałspołeczny?


W dyskusji został poruszony cały szereg kluczowych zagadnieńz zakresu programowania strategicznego, takich jak kwestia innowacyj-ności, rozwoju zrównoważonego, kapitału ludzkiego i społecznego, kon-sultacji społecznych. Szczegółowe omówienie każdego z nich nadaje się ja-ko temat na osobną konferencję. Myślę jednak, że warto powiedzieć cho-ciaż po kilka zdań na niektóre z tych tematów.

Nawiązując do kwestii regionalnych strategii innowacyjnych, nale-ży zgodzić się z poglądem, że idea pobudzania innowacji jest bardzo po-trzebna. Jednak realizacja tego nie udaje się. Jest powiedzenie, że okazjespotykają umysły przygotowane. Trudno oczekiwać, że eksplozja innowa-cji wybuchnie sama z siebie w środowisku, które tymi zagadnieniami nieinteresowało się i nie było do tego przygotowane.

Jeżeli mówimy o rozwoju zrównoważonym, to widać, że zwłaszczawysoko rozwinięte kraje Unii Europejskiej z powodzeniem wcielają tę ideęw życie. Natomiast w Polsce trudno oczekiwać, że wyizolowane niesko-

DYSKUSJA PANELOWA

102

ordynowane działania przyniosą rezultaty przekładające się na zrównowa-żony rozwój. Trzeba równolegle realizować przemyślany program kształ-cenia młodzieży, poczynając od przedszkola. Trzeba dbać o zapobieganieubóstwu i wykluczeniu społecznemu. Dopiero potem, na szczycie tej pira-midy, można myśleć o rozwoju innowacyjnego społeczeństwa. Wcześniejspołeczeństwo musi osiągnąć odpowiedni poziom zabezpieczenia mate-rialnego i być przygotowane kulturowo. Musi być tworzony zarówno kapi-tał społeczny, jak i baza materialna. To są płaszczyzny, których nie możnarozwijać w izolacji. Na tym polega idea rozwoju zrównoważonego. Tylkowielostronne, synergiczne działania mogą dać efekt wzrostu konkuren-cyjności w dobie globalizacji.

Niemniej jednak fakt, że obecnie nie jesteśmy w stanie dobrze re-alizować polityki zrównoważonego rozwoju, nie oznacza, że nie powinniś-my dążyć w tym kierunku. Sądzę, że Unia, nawet w sztuczny sposób na-rzucając nam pewne rozwiązania, zmusza nas do bardziej intensywnychdziałań na tym polu.

W tym kontekście warto przyjrzeć się bliżej konkretnym rozwiąza-niom stosowanym w poszczególnych krajach. Chciałabym zwrócić uwagęna zaprezentowaną dziś irlandzką strategię polityki mieszkaniowej. Spek-takularny sukces gospodarczy Irlandii był przedmiotem powszechnegouznania. Jednak wiadomo też było – choć może fakt ten nie był tak na-głaśniany jak sukces gospodarczy – że wraz z przyspieszeniem rozwojuekonomicznego nabrzmiały tam problemy społeczne. Wzrosły nierów-ności i ubóstwo. Przedstawiona strategia polityki mieszkaniowej Zapew-niając domostwa – wzmacniamy wspólnoty stanowi przykład wzorcowegopodejścia do próby stawienia czoła wielu problemom społecznym w no-woczesny sposób zgodny z filozofią zrównoważonego rozwoju. Politykamieszkaniowa traktowana jest tam jako element programu zwalczaniaubóstwa i wykluczenia społecznego oraz budowy kapitału ludzkiego, któ-rego wysoka jakość jest współcześnie podstawowym czynnikiem konku-rencyjności. Strategia irlandzka jest przykładem praktycznej realizacji bu-dowy filaru społecznego w ramach koncepcji zrównoważonego rozwoju.Irlandzka strategia polityki mieszkaniowej jest dokumentem ze wszechmiar godnym uwagi i polecenia do zapoznania się z przyjętymi w niej roz-wiązaniami.

Pan prof. Toczyski wspomniał w swojej wypowiedzi o prawie za-pomnianym dziś dokumencie Polska 2025 – strategia trwałego i zrównowa-żonego rozwoju. Rzeczywiście dokument ten nie odegrał swojej roli w poli-tyce rozwojowej kraju, ponieważ nie miał umocowania prawnego, za-bezpieczenia finansowego ani podmiotów odpowiedzialnych za jego reali-zację – w przeciwieństwie do prezentowanej na konferencji podobnej stra-

DYSKUSJA PANELOWA

103

tegii szkockiej, która zawiera stronę realizacyjną. Główną słabością więk-szości polskich dokumentów strategicznych okresu transformacji byłwłaśnie brak strony realizacyjnej. Gdy prowadziliśmy w RCSS prace doty-czące porządkowania terminologii dotyczącej programowania strategicz-nego, nasunął się nam wniosek, że kariera słowa „strategia” w tytułachpowstających wówczas dokumentów programowych wzięła się między in-nymi stąd, że uznano, iż zwalnia ono z odpowiedzialności za ich realizację.Strategia traktowana była jako luźna koncepcja.

Na szczęście takie podejście powoli zmienia się. Jednak, jak mówiłprof. Strzelecki, nadal istnieje zamęt terminologiczny w tej dziedzinie. Kie-dyś właśnie RCSS proponował, żeby we wszystkich dokumentach strate-gicznych zamieszczać słowniki wyjaśniające kluczowe pojęcia użyte w pro-gramie. Niestety, projekt został zaniechany. Wskazany byłby powrót dotego pomysłu.

Poruszony został też temat roli konsultacji społecznych w procesieopracowywania programów strategicznych. Prawie we wszystkich prezen-tacjach była dziś mowa o konsultacjach jako ważnym elemencie opraco-wywania programów strategicznych. W Polsce konsultacje społeczne sąprowadzone na bardzo szeroką skalę. Brałam kilka razy udział w podsu-mowaniu raportów z konsultacji programów operacyjnych na lata 2007––2013. Na przykład w przypadku Programu Operacyjnego Kapitał Ludz-ki konsultacje wniosły dużo dobrego, ale były precyzyjnie ukierunkowane.Adresatem były środowiska beneficjentów środków finansowych w regio-nach, zainteresowane tym, aby w zapisach projektu znalazły się korzystnedla nich zapisy. Program Operacyjny po konsultacjach społecznych byłznacząco lepszym programem. Wniosek jest taki, że można przeprowa-dzić skuteczne konsultacje społeczne, ale nie wystarczy samo hasło. Za nimkryje się skomplikowana i przemyślana technika prowadzenia konsultacji,gdzie należy precyzyjnie wyznaczyć cel, określić adresata. Samo społeczeń-stwo również musi być odpowiednio przygotowane do udziału w konsul-tacjach społecznych.

W Polsce przez wiele lat mieliśmy do czynienia z planowaniem,natomiast nie towarzyszyły temu konsultacje społeczne. Potrzebny jest czasna zbudowanie kapitału ludzkiego przygotowanego do aktywnej partycy-pacji w konsultacjach. Powinno temu towarzyszyć powszechne przekona-nie, że z konsultacji społecznych wynikają dobre rzeczy. Ważna jest rolaupowszechniania pozytywnych przykładów przeprowadzonych już kon-sultacji społecznych. Uważam, że w Polsce nie wykorzystuje się dobrychprzykładów, w których konsultacje dały pozytywny efekt.

DYSKUSJA PANELOWA

104


Nie podzielam poglądu pana prof. Toczyskiego, że partycypacjaspołeczna w planowaniu strategicznym jest fasadowa. To jest raczej prob-lem instytucjonalizacji i adresowania konsultacji społecznych. Podczasprezentacji widzieliśmy slajd, gdzie byli wyznaczeni konkretni adresaci,grupy interesów, z którymi prowadzi się konsultacje. W identyczny spo-sób powstają dokumenty w województwie mazowieckim, gdzie konsul-tacje prowadzone są ze wszystkimi grupami samorządów w subregionachlub nawet podregionach województwa. Do konsultacji zapraszane sąokreślone organizacje społeczne, czyli organizacje pozarządowe, sektoro-wo związki zawodowe, pracodawcy określonych rodzajów. We wszystkichgminach wywieszane są obwieszczenia zgodnie z obowiązkiem ustawowymo samorządzie województwa. Mam nadzieję, że nie jest to wyjątek.

Podam przykład. W imieniu marszałka wydaję postanowienia i de-cyzje dotyczące warunków zabudowy. Zainteresowane strony mogą odwo-łać się do drugiej instancji w postaci samorządowego kolegium odwoław-czego. Kolejną instancją jest wojewódzki sąd administracyjny, który wy-dając orzeczenie w sentencji uzasadnienia stwierdza na przykład, że danyobywatel nie był skutecznie poinformowany o przygotowywaniu i przyję-ciu dokumentu przez województwo. Władze województwa nie mają jed-nak możliwości dotarcia do każdego obywatela spośród 5,5 miliona lud-ności w regionie. Proszę zauważyć, że wchodzimy na drogę sądową, gdziewymagane jest spełnienie warunków skutecznej partycypacji społecznejw przygotowaniu dokumentów. Taka jest przyszłość. Powstaje więc pyta-nie, jak skutecznie dotrzeć do 5,5 miliona mieszkańców?

Inny przykład. Jedna z moich doktorantek prowadziła badaniaempiryczne na przykładzie strategii gmin. Spotkała się z przypadkami stra-tegii, przyjętych uchwałą przez rady gmin, gdzie wewnątrz dokumentu,poza stroną tytułową, były zupełnie inne nazwy gmin. Były to strategiewykonane przez ekspertów na zamówienie. Jesteśmy jeszcze na takimetapie.

W Polsce system planowania strategicznego budujemy dopierokilkanaście lat. Sądzę, że zmierzamy w dobrym kierunku. Polacy uczą siębłyskawicznie i w wielu dziedzinach już nie odstajemy od Europy.

Prof. Józefa Hrynkiewicz:

Jeśli chodzi o zaprezentowane strategie krajów unijnych: irlandz-ką, niemiecką, francuską czy szkocką, wyraźnie zobaczyliśmy zaplanowa-ne, wyznaczone jej ważne cele społeczne i gospodarcze. Znam wiele pol-skich strategii, także gminnych, powiatowych czy regionalnych. Już w trak-

DYSKUSJA PANELOWA

105

cie poprzedzających je konsultacji społecznych zaobserwowałam, któragrupa interesu będzie miała korzyści finansowe z danego projektu.


Pracuję w zespole opracowującym kryteria wyboru wnioskówprzeznaczonych do realizacji. Wspólnie z kolegami łamiemy sobie głowynad tym, jak zapobiec nadużyciom, o których powiedziała Pani Profesor.Powtórzę słowa marszałka województwa mazowieckiego, które padły nie-dawno w Krajowej Szkole. W poprzednim okresie programowania, kiedywchodziliśmy bez większego przygotowania w zintegrowany program ope-racyjny rozwoju regionalnego, kiedy zintegrowany program operacyjnyrozwoju regionalnego został zaprogramowany na poziomie centralnym,gdzie województwo stało się tylko pośrednikiem, w sprawie projektów fi-nansowanych z tego programu jedynie premier i kardynał nie dzwonili domarszałka województwa w tej sprawie. Proszę zwrócić uwagę, jak dużojest grup interesów. W związku z tym obecnie przyjęliśmy zasadę, że niebędzie wiadomo, do kogo można się odwoływać. Musi to zapewnić systemwyboru wniosków zgodny z priorytetami, które wynikają ze strategii.

Celowo przytoczyłem, jaka jest hierarchia celów strategii: rozwójkapitału społecznego na pierwszym miejscu, wzrost innowacyjności i kon-kurencyjności gospodarki i tak dalej. Ale musimy zważyć na proporcje,które mają być zachowane pomiędzy strumieniem środków na kapitał spo-łeczny, czyli na sferę społeczną, a na sferę materialną, ponieważ diametral-nie odstajemy w sferze materialnej od Unii Europejskiej. Musimy popra-wić swoją pozycję w tym zakresie, bowiem jest to warunek napływu kapi-tału do Polski. Jeśli nie poprawimy infrastruktury, będziemy omijani, jakjesteśmy już omijani. Od wielu lat nie potrafimy podjąć decyzji o budowiecentralnego portu lotniczego. Schodzimy na margines Europy. Nie potrafi-my podjąć decyzji o budowie choć jednej szybkiej kolei. To jest marginali-zacja. To jest problem proporcji.

Jeśli chcemy zapewnić transparentny system wyboru wnioskówdo realizacji, to musi to być system komputerowy. Beneficjent składa wnio-sek w postaci interaktywnego formularza elektronicznego i od tego mo-mentu tylko jedna osoba w województwie wie, kto go będzie oceniał.A będą oceniały cztery osoby, dwie pary równolegle. Nikt spośród ocenia-jących nie będzie wiedział, jaki wniosek jest oceniany. Beneficjent nie wie,kto ten wniosek ocenia. Bowiem wszyscy mają dostęp tylko i wyłącznie dotego, do czego zostali upoważnieni. Komputer dopuści do danych osobę,jeśli spełnia takie warunki, jak dostęp do konta bankowego. Rezultat oce-ny wniosku dostanie zarząd województwa w postaci wydruku komputero-

DYSKUSJA PANELOWA

106

wego. Takie są założenia. Dążymy do tego, żeby nie było zjawiska dobie-rania się do kasy grup interesów.

Prof. Witold Toczyski:

Uważam, że musimy szukać rozwiązań dla przywar polskiego sys-temu programowania strategicznego. Odniosę się do tematu kapitału spo-łecznego. Większość województw oddała komponent regionalny woje-wódzkim urzędom pracy. Z moich badań wynika, że wojewódzkie urzędypracy, jeszcze cały czas tkwią w okowach problematyki bezrobocia. Nie ro-zumieją, że w obecnej chwili bezrobocia w Polsce nie ma. Nie należy mar-twić się bezrobotnymi, trzeba martwić się ludźmi, których trzeba prze-kwalifikowywać. Trzeba tworzyć nowe systemy szkolenia i w ten sposóbwykorzystywać pieniądze.

W jednej z prezentacji był zaprezentowany świetny pomysł, żebyco trzy lata robić rodzaj strategicznej aktualizacji, czyli odnowy strategiipod kątem zdarzeń. To jest jedna ze ścieżek pozwalająca uwzględnić pres-ję, którą tworzy w tej chwili potężny problem kapitału społecznego.

W kwietniu w Gdańsku odbędzie się konwent marszałków. Na-mówiłem marszałka Gdańska, żeby poruszyć sprawę foresighte’u regional-nego. Został przygotowany Program Operacyjny „Innowacyjna gospodar-ka” i równolegle z nim realizowany jest narodowy foresight. Znowu bę-dziemy mieli sytuację, że pieniądze już zostały przeznaczone, a my dopie-ro zauważymy, że przecież cele technologiczne w foresight’cie narodowymsą zupełnie inne niż w programie operacyjnym.

Mam prośbę do przyszłych urzędników administracji publicznej,aby docenili badania prognostyczne, tworzenie grup refleksyjnych. Uni-wersytety nie bardzo kwapią się do współpracy z administracją, natomiastmoże należy je zaktywizować.

Myślę, że po stronie inteligentnego państwa i inteligentnych urzęd-ników będzie pewna tolerancja wobec tego, że interesariusze myślą głów-nie o pieniądzach. Wciągnijmy ich do dyskusji i myślenia o realizacji celówspołecznych. Obowiązkiem urzędników jest nakłanianie do szukania war-tości dodanych innowacji. Rzecz jasna, że temu służą dobre konsultacje. Janatomiast byłem świadkiem bardzo złych konsultacji i bardzo poważnychbłędów przy tworzeniu Regionalnych Strategii Innowacji, za którymi obec-nie pójdą źle wydane pieniądze, właśnie dlatego, że nie było konsultacji ześrodowiskami, które nie miały bezpośrednich interesów finansowych.

DYSKUSJA PANELOWA

107

Rafał Sobczak, XVII promocja:

Programowanie strategiczne powinno być kompleksowe, obejmo-wać wszelkie możliwe obszary życia społecznego. W tym kontekście chcia-łem zapytać o zagrożenia regionalnego, narodowego, międzynarodowegoczy europejskiego rozwoju? Jeżeli są takie zagrożenia, czy istnieją strategieprzeciwdziałania tym zagrożeniom, włącznie ze strategią użycia sił zbroj-nych Polski czy sił zbrojnych Unii Europejskiej?


Nie mówiliśmy jeszcze o strategii rozwoju wobec pracującychurzędników administracji. Myślę, że bardzo istotne jest stworzenie planuciągłego dokształcania, doskonalenia kadr. Jeśli chodzi o ustawę o zasa-dach prowadzenia polityki rozwoju, bardzo dobrze, że będzie ona noweli-zowana. Tylko paradoksem polskim jest to, że zajmuje się tym Minister-stwo Rozwoju Regionalnego.

Jeśli chodzi o problem zagrożeń, który należy postrzegać w kate-goriach bezpieczeństwa, to istnieje tajny dokument, który został opraco-wany pod kierunkiem Ministra Spraw Zagranicznych zatytułowany: Strate-gia bezpieczeństwa. Wszystkie zagadnienia, jak wspomniano wcześniej, zos-tały tam sprecyzowane, od bezpieczeństwa ekonomicznego po bezpie-czeństwo klimatyczne. Być może obecnie wymaga on aktualizacji z punktuwidzenia członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Rafał Sobczak, XVII promocja:

Chciałbym nawiązać do słów Pani dyr. Hrynkiewicz. Moim zda-niem obawy Pani Dyrektor podyktowane są tym, że w Polsce nie jest nale-życie ukształtowane społeczeństwo obywatelskie.

Natomiast moje pytanie związane jest z kwestią urzędników admi-nistracji publicznej. Jaka powinna być kadra urzędników administracjipublicznej, aby programowanie strategiczne było spójne? Nie da się ukryć,że w większości wypadków postrzega się programowanie strategiczne jakodysfunkcjonalny system o niskiej efektywności. Udział społeczeństwa w tejdyskusji jest też bardzo powierzchowny. Jak odnieśliby się Państwo doinicjatywy tworzenia różnego rodzaju subregionalnych ośrodków koordy-nacyjnych, które ujmowałyby programowanie strategiczne w kontekściezintegrowanego zarządzania programowaniem?


Obecne programowanie strategiczne w Polsce – w tym programo-wanie regionalne, o czym wspomniał pan prof. Strzelecki – prowadzone

DYSKUSJA PANELOWA

108

jest w różnych standardach. Z jednej strony mamy programowanie w stan-dardach Unii Europejskiej. Dostajemy szczegółowe wytyczne dotyczącebudowy kluczowych dokumentów programowych takich, jak NarodoweStrategiczne Ramy Odniesienia, Programy Operacyjne czy Krajowe Progra-my Reform. Z drugiej strony duża liczba dokumentów programowychpowstała i ciągle jeszcze powstaje w znacznej mierze na zasadzie impro-wizacji. Choć trzeba przyznać, że stopniowo, wraz z upływem czasu, dy-fuzja wzorów unijnych, zdobywane doświadczenia i nowe uregulowaniaprawne pozytywnie wpływają również na poprawę jakości tej grupy pro-gramów. Mam osobistą satysfakcję, że trochę się do tego przyczyniłam,przygotowując kilka lat temu pierwsze wskazówki metodyczne opracowy-wania programów strategicznych, które są nadal wykorzystywane.

Jednak generalnie wiedza na temat programowania strategicznegonie jest tworzona i przekazywana w sposób zorganizowany. Należy m.in.uaktualnić pod tym kątem programy nauczania polityki gospodarczej. Nato, że w ekonomii pojawi się szybko potrzebna teoria, nie ma co liczyć, na-tomiast chodzi o to, żeby przynajmniej programy polityki gospodarczejprzybliżyć do realiów i przestać uczyć studentów o strategii agrarnej i stra-tegii przemysłowej jako alternatywach rozwojowych, jak to robi jedenz najczęściej wykorzystywanych obecnie podręczników polityki gospodar-czej.

Podsumowując dzisiejszą konferencję, należy podkreślić, że poka-zała ona, iż mimo dominacji nurtu liberalnego w ekonomii, w praktycekraje wysoko rozwinięte aktywnie i w szerokim zakresie włączają sięw procesy rozwojowe. Dylemat: ile państwa, a ile rynku stanowi zawsze ży-wy przedmiot sporów ekonomistów. Jednak jest oczywiste, że istnieją za-równo dziedziny aktywności, w których rynek jest najlepszym regulato-rem, jak i wiele obszarów wymagających interwencji państwa. Właśnie for-mułowanie i realizacja polityki rozwoju kraju, zwłaszcza w długim hory-zoncie czasowym, należą do takich niezbywalnych zadań administracjipublicznej. W Europie rozwój integracji gospodarczej powoduje częścioweprzekazywanie kompetencji w tym zakresie na szczebel ponadnarodowy,pełniący w takim wypadku rolę „superpaństwa”.

Świadomie używam określenia „polityka rozwoju” dla podkreśle-nia, że cechą charakterystyczną współczesnego programowania strategicz-nego jest jego wielowymiarowy charakter. Dominujące dawniej w plano-waniu podejście wąsko ekonomiczne zastąpiło – odpowiadające złożo-nym wyzwaniom naszych czasów – dążenie do rozwiązywania problemówgospodarczych z zachowaniem dbałości o spójność społeczną i odpowie-dzialności za środowisko naturalne. Innymi słowy – z uwzględnieniem pa-radygmatu rozwoju zrównoważonego. I choć praktyczna realizacja takiego

DYSKUSJA PANELOWA

109

podejścia przebiega różnie, to jednak patrząc z perspektywy historycznejwarto docenić przyjęcie przez Unię Europejską takiej właśnie doktrynyrozwojowej.

Zaprezentowane na dzisiejszej konferencji referaty potwierdzają,że w efekcie globalizacji, integracji i transformacji systemowej rola pań-stwa się zmienia. Generalnie ma miejsce tendencja, że państwo wycofujesię z bezpośredniej działalności gospodarczej na rzecz stwarzania warun-ków wyzwalania wewnętrznego potencjału rozwojowego. Wraz ze zmiana-mi roli i funkcji państwa w gospodarce zmienia zarówno zakres przedmio-towy programowania, jak i priorytety w ramach poszczególnych dziedzinpolityki społeczno-gospodarczej. I tak np. w programowaniu regionalnymdąży się, aby działania polityki regionalnej państwa nie sprowadzały się doprostych mechanizmów redystrybucyjnych i wyrównawczych, lecz pole-gały na pobudzaniu we wspomaganych regionach wzrostu endogenicz-nego z możliwie największym udziałem potencjału tkwiącego w lokalnychgospodarkach i społecznościach. Rolą programowania w polityce nauko-wej jest m.in. wybór priorytetowych kierunków badań, zwiększanie efek-tywności wydatkowania środków budżetowych na prowadzenie działal-ności badawczej poprzez ukierunkowanie finansowania badań na obszarypriorytetowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego określone w strate-giach rozwoju kraju. Nowoczesna polityka społeczna to polityka kształtu-jąca kapitał ludzki, polityka stanowiąca zarówno odpowiedź na hamującerozwój negatywne problemy społeczne, takie jak ubóstwo i wykluczeniespołeczne, jak i aktywna polityka prorozwojowa. Polityka ekologiczna jestnie tylko polityką ochrony środowiska, ale obejmuje też działania na rzeczefektywnego wykorzystywania surowców, ochrony bioróżnorodności, prze-budowy wzorców produkcji i konsumpcji na przyjazne środowisku.

Z zaprezentowanych referatów wynika, że w obszarze priorytetówrozwojowych można zaobserwować tendencje do unifikacji programowa-nia strategicznego w UE. Jednak nie ma jednego uniwersalnego modeluprogramowania strategicznego. Każdy kraj musi wypracować własny dos-tosowany do swojej specyfiki model. Widoczne jest, że rozwój programo-wania strategicznego na poziomie Unii Europejskiej jest silnym czynni-kiem sprawczym rozwoju programowania strategicznego na poziomie kra-jów członkowskich.

Z kolei skala i rodzaj programowania w danym kraju członkow-skim zależą też od tego, czy jest on beneficjentem czy płatnikiem nettow Unii Europejskiej, co oznacza, że znaczna część podejmowanych dzia-łań lub reform finansowana jest ze środków własnych. Ponieważ Polskajako kraj objęta jest pomocą strukturalną UE, w związku z tym programo-

DYSKUSJA PANELOWA

110

wanie rozwoju dokonuje się pod dominującym wpływem Unii Europej-skiej.

Na zakończenie chciałabym w związku z tym zwrócić uwagę nafakt, iż włączenie Polski w system programowania Unii Europejskiej magłówne dwa aspekty. Pierwszy aspekt, „techniczny” – to jak rozwiązaniawymagane przez UE powinny być sprawnie wdrażane w polskim progra-mowaniu rozwoju. W sytuacji braku doświadczeń, odpowiednio przygoto-wanych kadr i ugruntowanych procedur krajowych koordynacja progra-mowa jest dla administracji publicznej bardzo pracochłonna. Granica mię-dzy korzyściami a kosztami związanymi z rozbudowaną biurokracją, doktórej Unia ma wyraźną skłonność, jest tu łatwa do przekroczenia. Odnie-sienia do systemu programowania UE są skomplikowane, ponieważ sys-tem ten zmienia się w związku z rozszerzeniem, reorientacją polityki spo-łeczno-gospodarczej, zmiennością procedur programowania. Przykłademzwiązanych z tym trudności jest historia Narodowego Planu Rozwoju nalata 2007–2013, który miał być kontynuacją i wyciągnięciem wnioskówz doświadczeń związanych z naszym pierwszym przygotowywanymw pośpiechu Narodowym Planem Rozwoju na lata 2004–2006. Kiedyprzygotowany z odpowiednim wyprzedzeniem NPR 2007–2013 był go-towy, okazało się, że w perspektywie finansowej UE na lata 2007–2013Unia nie wymaga takiego dokumentu i że trzeba było opracować znowuw pośpiechu wymagany tym razem dokument Narodowe Strategiczne Ra-my Odniesienia. Zdążyliśmy przygotować w terminie także ten drugi do-kument, co świadczy o tym, że w Polsce zdolność adaptacji jest stosun-kowo duża. Na ogół jako jedni z pierwszych w Unii składamy wymaganegłówne dokumenty programowe. Tak więc trzeba powiedzieć, że mimowszystkich barier i trudności pokonywanie progu „technicznego” udaje siędość dobrze.

Drugi aspekt – to przesuwanie centrum podejmowania decyzjirozwojowych: ustalanie priorytetów w programowaniu strategicznymw coraz większej mierze przechodzi ze szczebla krajowego na szczebelwspólnotowy. Większość priorytetów, które w tej chwili realizowane sąw naszej polityce społeczno-gospodarczo-środowiskowej, są priorytetamiStrategii Lizbońskiej, w której realizację zostaliśmy automatycznie włącze-ni. Generalnie orientacja ta jest dla Polski korzystna, ponieważ ukierunko-wuje naszą politykę na niezbędną w warunkach globalizacji modernizacjęz zachowaniem wymogów zrównoważonego rozwoju. Jednak sposób re-alizacji tych ogólnych kierunków może i powinien być dostosowany dospecyfiki danego kraju. Sztuką krajowego programowania jest więc umie-jętność generowania własnych priorytetów, które dają się wkomponowaćw ogólne priorytety Unii Europejskiej oraz znajdowania odpowiednich

DYSKUSJA PANELOWA

111

sposobów ich realizacji. System programowania UE powstał bowiem dlacałości ugrupowania integracyjnego. Cele i założenia, które mogą byćsłuszne dla całości, mogą wytwarzać napięcia w niektórych krajach. Po to,aby programowanie w Polsce było zarówno sprawne technicznie, jaki zdolne do generowania własnych priorytetów – a więc, aby nasza inte-gracja nie była wyłącznie dostosowawcza – istnieje potrzeba odbudowyzaplecza programowego, w tym zwłaszcza opracowania podstaw meto-dycznych programowania społeczno-gospodarczego oraz wyszkolenia kadrzajmujących się programowaniem nowej generacji.

Jak pokazała dzisiejsza konferencja, to drugie zadanie znakomicierealizuje KSAP. Należy za to serdecznie podziękować Pani prof. Hrynkie-wicz, z której inicjatywy programowanie strategiczne było przedmiotemtegorocznych staży – a w efekcie także dzisiejszej konferencji. Podzięko-wania należą się też Pani Joannie Giedroyć-Lutyk, która sprawowała pieczęnad sprawnym przygotowaniem referatów na tę konferencję.

DYSKUSJA PANELOWA

112

Strategiczne programowanie rozwoju – …rekrutacja.ksap.gov.pl/ksap/sites/default/files/...XVI...

Documents

Transcript of Strategiczne programowanie rozwoju – …rekrutacja.ksap.gov.pl/ksap/sites/default/files/...XVI...