Słabe ogniwa

Osoby ubiegajce si w Polsce o nadanie statusu uchodcy znajduj si w skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej. Przyjedaj do naszego kraju z bagaem trudnych dowiadcze. Nie znaj swoich praw i obowizkw oraz polskich procedur. Bariera jzykowo-kulturowa dodatkowo powoduje, e czuj si bezradni w kontaktach z urzdnikami i czasem samodzielnie nie potrafi zaatwi nawet prostych spraw. Ze wzgldu na fakt, i w Polsce nadal brakuje systemowej pomocy prawnej oraz integracyjnej wiadczonej migrantom, mog oni liczy jedynie na pomoc wyspecjalizowanych w tym zakresie organizacji pozarzdowych. Tego rodzaju podmiotw jest w kraju mao i dysponuj one zbyt szczupymi zasobami kadrowymi, by wiadczy pomoc prawn wszystkim potrzebujcym. Niniejsza publikacja stanowi gos w debacie nad zaoeniami do systemu pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. Zawiera zbir tekstw opisujcych rnorakie problemy, z jakimi zmagaj si uchodcy dla migrantw przymusowych, dostpu do pomocy integracyjnej oraz dowiadcze Wielkiej Brytanii i Hiszpanii w sferze przyjmowania uchodcw. w Polsce. Dotycz one m.in. funkcjonowania systemu poradnictwa prawnego

Sabe ogniwaWyzWania dla funkcjonoWania systemu ochrony uchodcW W polscepod redakcj justyny frelak i Witolda klausa

O ISP: Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym z wiodcychpolskich think tankw, niezalenym orodkiem badawczo-analitycznym. ISP powsta w 1995 roku. Poprzez prowadzenie bada, ekspertyz i rekomendacji dotyczcych podstawowych kwestii ycia publicznego Instytut suy obywatelowi, spoeczestwu i pastwu. ISP wsppracuje z ekspertami i badaczami z polskich i zagranicznych orodkw naukowych. Wyniki projektw badawczych prezentowane s na konferencjach i seminariach oraz publikowane w formie ksiek, raportw, komunikatw i rozpowszechniane wrd posw i senatorw, czonkw rzdu i administracji, w rodowiskach akademickich, a take wrd dziennikarzy i dziaaczy organizacji pozarzdowych.Publikacja powstaa w projekcie realizowanym w partnerstwie organizacji pozarzdowych oraz rodowisk akademickich: Instytut Spraw Publicznych (lider) Instytut na rzecz Pastwa Prawa Polskie Forum Migracyjne Helsiska Fundacja Praw Czowieka Orodek Praw Czowieka Uniwersytet Jagielloski Stowarzyszenie Interwencji Prawnej Wydzia Prawa i Administracji, Uniwersytet Warszawski (Klinika Prawa UW)

Instytut Spraw Publicznych jest Org ani z a c j P o y t k u P u b l i c z n e g o ISBN : 978-83-7689-023-4

Sabe ogniwa

Sabe ogniwaWyzWania dla funkcjonoWania systemu ochrony uchodcW W polsce

Sabe ogniwaWyzWania dla funkcjonoWania systemu ochrony uchodcW W polsce

Warszawa, 2011

INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCHProgram Migracji i Polityki Rozwojowej Projekt: Prawnicy na rzecz Uchodcw IV, wspfinansowany ze rodkw Europejskiego Funduszu na Rzecz Uchodcw oraz budetu pastwa.

Za tre publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych, pogldy w niej wyraone nie odzwierciedlaj oficjalnego stanowiska Komisji Europejskiej. Raport Odmowa przyznania pomocy integracyjnej prawo i praktyka zosta przygotowany ze rodkw Biura Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych do spraw Uchodcw (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR).

Kierownik Projektu: Justyna Frelak Redakcja jzykowa: Marta Dolecka Zdjcie na okadce: Adam Rostkowski Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011 Przedruk materiaw Instytutu Spraw Publicznych w caoci lub czci jest moliwy wycznie za zgod Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych empirycznych jest dozwolone z podaniem rda. ISBN 978-83-7689-023-4Wydawca: Fundacja Instytut Spraw Publicznych 00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. 22 556 42 60, fax 22 556 42 62 e-mail: [email protected] www.isp.org.pl Skad, druk i oprawa: WEMA Wydawnictwo-Poligrafia Sp. z o.o. 02-729 Warszawa, ul. Rolna 191/193 tel. 22 828 62 78, fax 22 828 57 79 e-mail: [email protected] www.wp-wema.pl nawietlanie: studioctp.pl

Spis treciWstp (Justyna Frelak, Witold Klaus) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Irena Rzepliska Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Anna Bergiel, Katarzyna Kubin Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych opis dziaalnoci organizacji pozarzdowych. Wyniki bada jakociowych . . 13 Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw . . . . . . . . 43 Alicja Gajewska Integracja uchodcw w Polsce. Podstawy prawne na tle porwnawczym z Hiszpani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Alicja Gajewska Znaczenie informacji o kraju pochodzenia w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Agnieszka Gutkowska Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw analiza prawna i praktyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel, Justyna Frelak (wsppraca) Odmowa przyznania pomocy integracyjnej prawo i praktyka . . . . . 151 Kinga Wysieska Dowiadczenia integracyjne uchodcw plany, aspiracje, potrzeby . . 177 Witold Klaus Propozycja uregulowania nieodpatnej pomocy prawnej dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy w RP . 197 Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

WstpProjekt Prawnicy na rzecz uchodcw IV realizowany by w szerokim partnerstwie organizacji pozarzdowych oraz rodowisk akademickich. Skupi on organizacje zajmujce si na co dzie udzielaniem nieodpatnej pomocy prawnej i integracyjnej cudzoziemcom objtym ochron midzynarodow oraz starajcym si o jej przyznanie (Helsisk Fundacj Praw Czowieka, Fundacj Instytut na rzecz Pastwa Prawa, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Klinik Prawa dziaajc na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), instytucje badawcze zajmujce si analiz prawa i praktyki w zakresie udzielania pomocy uchodcom (Fundacj Instytut Spraw Publicznych oraz Uniwersyteck Poradni Prawn na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagielloskiego), wreszcie organizacj skupiajc si na udzielaniu cudzoziemcom informacji o ich sytuacji prawnej i faktycznej (Fundacj Polskie Forum Migracyjne). Tak szeroki skad organizacji partnerskich podyktowany by chci poczenia si instytucji dysponujcych rn wiedz, umiejtnociami i dowiadczeniem w celu jak najlepszego i najbardziej efektywnego zaprojektowania dziaa umoliwiajcych pomoc uchodcom w Polsce. Podstawowym celem projektu byo zapewnienie dostpu do nieodpatnego poradnictwa i informacji prawnej dla uchodcw, cudzoziemcw z ochron uzupeniajc oraz osb, ktre ubiegaj si o jakkolwiek form ochrony midzynarodowej w Polsce. Std w czterech organizacjach partnerskich odbyway si dyury prawnikw wyspecjalizowanych w prowadzeniu spraw azylowych, dostpnych codziennie dla cudzoziemcw. W okresie od stycznia 2009 do wrzenia 2011 roku z pomocy wszystkich organizacji pracujcych na rzecz projektu skorzystao cznie okoo 6500 osb. Warto podkreli wysok jako pomocy wiadczonej przez organizacje pozarzdowe. Prawnicy zatrudnieni przy realizacji projektu posiadaj wieloletnie dowiadczenie w zakresie udzielania pomocy prawnej cudzoziemcom, nierzadko s aplikantami adwokackimi czy radcowskimi, wadaj najczciej przynajmniej dwoma jzykami obcymi. O wysokiej jakoci oferowanego przez nich wsparcia wiadczy to, e sprawy wnoszone przed sdy administracyjne byy niejednokrotnie wygrywane przez organizacje reprezentujce interesy klientw w postpowaniu sdowym. Wanym uzupenieniem poradnictwa prawnego bya pomoc integracyjna. W dwch organizacjach (Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej oraz Fundacji

8

Wstp

Instytut na rzecz Pastwa Prawa) cudzoziemcy mogli dodatkowo liczy na wsparcie w zakresie rozwizania problemw w dostpie do mieszkalnictwa, edukacji, pomocy socjalnej etc. Wyspecjalizowani doradcy pomagali cudzoziemcom odnale si w polskiej rzeczywistoci, speniajc jednoczenie funkcj tumacza, przewodnika midzykulturowego oraz poniekd pracownika socjalnego. Ponadto dziaajce w Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej Centrum Wolontariatu oferowao cudzoziemcom asyst tumacza w trakcie wizyt lekarskich czy w kontaktach z polskimi urzdami. Doradcy i wolontariusze wspierali swoj prac dziaania prawnikw, ktre mogy by skuteczniejsze, gdy inne wane problemy yciowe uchodcw byy rozwizywane. Kolejnym elementem projektu byo przygotowanie przez Fundacj Polskie Forum Migracyjne filmu Integracja w Polsce. Pokazuje on w unikalnej formie krok po kroku, jak wygldaj rne aspekty ycia cudzoziemcw w naszym kraju, jakie s ich prawa i obowizki. Seria krtkich filmw mwi o tym, jak dziaa polski rynek pracy, system edukacji, ochrona zdrowia, pomoc integracyjna i spoeczna, wreszcie czego cudzoziemiec moe si spodziewa, starajc si odnale w rodowisku obcym kulturowo. Informacja przekazana w filmie jest atrakcyjna, ale take wiarygodna w nagraniach wykorzystano dowiadczenia i refleksje samych cudzoziemcw, a take Polakw-ekspertw rnych dziedzin, ktrzy udzielaj praktycznych informacji i rad. Cay nakad filmu (1000 egzemplarzy) rozszed si w zaledwie kilka miesicy. Film jest te dostpny w serwisie YouTube pod hasem Forum Migracyjne. Fundacja Instytut na rzecz Pastwa Prawa oraz Klinika Prawa UW prowadziy w ramach projektu seminaria dla studentw powicone problematyce szeroko pojtego prawa uchodczego, majce na celu przygotowanie ich do pracy z osobami starajcymi si o nadanie statusu uchodcy w Polsce. Na pocztkowych zajciach analizowane byy szczegowo zagadnienia zwizane z midzynarodowym i polskim prawem uchodczym. W dalszej kolejnoci omawiana bya polska procedura w zakresie nadawania statusu uchodcy i innych form ochrony, a take inne zagadnienia zwizane z sytuacj cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy, m.in. problematyka pomocy socjalnej w trakcie procedury i po procedurze. Odbyway si take zajcia powicone europejskim regulacjom dotyczcym statusu uchodcy, polskiemu prawu imigracyjnemu oraz szczeglnemu statusowi maoletnich bez opieki w postpowaniu uchodczym. Uzupenieniem powyszych dziaa byy badania nad poradnictwem prawnym dla migrantw przymusowych. Zbadane zostay m.in. organizacja i zakres dziaania punktw poradniczych dla cudzoziemcw oraz prawne uwarunkowania dziaa poradniczych. W trakcie realizacji projektu zbierano rwnie informacje na temat wsparcia integracyjnego oferowanego osobom objtym ochron midzynarodow w wybranych pastwach czonkowskich

Wstp

9

Unii Europejskiej. Za t cz odpowiadaa Fundacja Instytut Spraw Publicznych. Dziaania badawcze objy rwnie samych uchodcw. W celu okrelenia poziomu kompetencji i kwalifikacji zawodowych osb objtych ochron midzynarodow i przyjrzenia si indywidualnym historiom edukacji respondentw analizie poddane zostay ich dowiadczenia zwizane z nabywaniem umiejtnoci zarwno w kraju pochodzenia, jak i w Polsce. Uchodcw pytano take o postawy wobec ksztacenia ustawicznego. Dziki wykorzystaniu techniki wywiadw czciowo ustrukturalizowanych, moliwe byo uzyskanie, z jednej strony, porwnywalnych danych dotyczcych edukacji, motywacji i kompetencji migrantw przymusowych, z drugiej za strony moliwa bya pogbiona analiza indywidualnych cieek integracji ekonomicznej rozmwcw, co w rezultacie pozwolio na zdefiniowanie gwnych obszarw problemowych i moliwych dziaa interwencyjnych. Niniejsza publikacja stanowi gos w debacie nad zaoeniami do systemu pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. Zawiera zbir tekstw opisujcych rnorakie problemy, z jakimi zmagaj si uchodcy w Polsce. Dotycz one m.in. funkcjonowania systemu poradnictwa prawnego dla migrantw przymusowych, dostpu do pomocy integracyjnej oraz dowiadcze Wielkiej Brytanii i Hiszpanii w sferze przyjmowania uchodcw. Justyna Frelak, Witold Klaus

Irena Rzepliska

WprowadzenieUchodcy migranci przymusowi przymuszeni okolicznociami, zagroeniem ycia, przeladowaniami do ucieczki ze swojego kraju, ze swojej ojczyzny przyjedaj do nas. Konwencja Genewska dotyczca statusu uchodcw zobowizuje nas, pastwa strony Konwencji, do ich przyjcia: odpowiednie organy przyjmuj i rozpatruj wnioski, wydaj decyzje o nadaniu statusu uchodcy (lub innej formie ochrony midzynarodowej) i uchodca zderza si z nami, ze spoeczestwem kraju, w ktrym wyldowa. Zderza si ze spoeczestwem, z ludmi, wrd ktrych musi y, z systemem prawnym, w ktrym bdzie musia funkcjonowa, z obyczajami, stylem ycia, religi (czy religiami), systemem edukacji, rynkiem pracy, na ktry musi wkroczy, eby zarobi na ycie, z obcym jzykiem, ktrym mwi miejscowi, a ktrego przybysz nie rozumie i ktry jawi mu si jako piekielnie trudny. A my? Dyskutujemy o integracji migrantw przez ca Europ przetacza si fala rozwaa o tym, jak ma wyglda owa integracja, co oznacza w rzeczywistoci, jakimi dziaaniami naley wspiera sytuowanie si migrantw w spoeczestwie. Mamy my, europejskie spoeczestwa lata dowiadcze z przyjedajcymi do nas obcymi i moemy dzi dokona ewaluacji dotychczasowych przedsiwzi. I o tym i na ten temat jest ta ksika. Formalnie stanowi podsumowanie projektu Prawnicy na rzecz uchodcw IV, w ktrym kilka organizacji pozarzdowych prowadzio bezpatne poradnictwo prawne oraz integracyjne na rzecz migrantw przymusowych, a dziaalno ta bya finansowana ze rodkw funduszy europejskich. W ksice znajduj si dwa teksty dotyczce poradnictwa prawnego dla uchodcw. Pierwszy z nich, autorstwa Anny Bergiel i Katarzyny Kubin opisuje i ocenia dziaalno organizacji pozarzdowych wiadczcych bezpatn pomoc prawn dla migrantw przymusowych, drugi Agnieszki Gutkowskiej przedstawia ewaluacj funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw. Zwrc uwag na kilka poruszanych w tych artykuach kwestii: zagwarantowanie pynnoci finansowania programw pomocy prawnej; specyficzno pomocy prawnej dla uchodcw, wymagajcej od prawnikw specjalnej wiedzy, znajomoci jzykw obcych, wiedzy o innych kulturach i sposobach komunikacji z migrantami; problemy z pomoc prawn dla migrantw przymusowych w detencji; wypalenie zawodowe prawnikw udzielajcych porad prawnych. Dobrze funkcjonujca pomoc prawna dla uchodcw to pierwszy krok do dobrze przebiegajcej pniejszej integracji albo inaczej: usytuowania si migranta w spoeczestwie przyjmujcym. Dlatego nie tylko naley (z racji przepisw prawa) organizowa pomoc prawn dla migranta od pocztku,

12

Irena Rzepliska

tzn. od momentu zoenia wniosku o nadanie statusu, prowadzi j przez cae postpowanie (cznie z sdowym), ale kontynuowa take po wydaniu decyzji, na etapie, ktry okrelamy procesem integracji. Dostp do bezpatnej pomocy prawnej nie moe by ograniczany i winien by tak zorganizowany, aby migranci pozbawieni wolnoci (osadzeni w orodkach detencyjnych) mogli take, na tych samych warunkach co przebywajcy na wolnoci, z poradnictwa prawnego skorzysta. Cudzoziemiec poinformowany o stanie prawnym swojej sprawy, majcy kontakt z prawnikiem j prowadzcym oraz majcy moliwo porozmawiania i wyjanienia swojej sprawy, rozumiejcy postpowanie dowodowe daje gwarancj, e lepiej zrozumie swoj przyszo i spoeczestwo kraju, w ktrym przyszo mu y. Jak wana jest pomoc prawna w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy wskazuje tekst Alicji Gajewskiej o znaczeniu informacji o kraju pochodzenia w postpowaniu o nadanie tego statusu bdy w pracy organw prowadzcych postpowanie dostrzec moe i wskaza tylko prawnik specjalista, prowadzcy sprawy uchodcze, zorientowany w sposobie zbierania i znaczeniu rnych specyficznych dowodw, sam znajcy informacje o kraju pochodzenia cudzoziemca. Okresu integracji, a wic tego, ktry nastpuje po, kiedy czowiek wie, e tutaj zostaje i ma zacz normalne, zwyczajne ycie, dotycz dwa artykuy. Kinga Wysieska przedstawia wyniki bada nad poziomem kompetencji i kwalifikacji zawodowych osb objtych ochron midzynarodow, historii ich edukacji oraz ich postaw wobec ksztacenia ustawicznego. Szczeglnie ta ostatnia kwestia chci ksztacenia si przez cae ycie, zmiany zawodu, wyuczania si nowych umiejtnoci w yciu uchodcy i dla jego integracji w nowym spoeczestwie jest jedn z najwaniejszych kategorii. Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel i Justyna Frelak opisuj i oceniaj Indywidualne Programy Integracji, z ktrych uchodca korzysta w Polsce i ktre s pierwsz i podstawow furtk do dobrego funkcjonowania w dalszym yciu. Autorzy zwracaj uwag na z regulacj prawn, zupenie nieuzasadnione pozbawianie uchodcw pomocy integracyjnej, dyskwalifikowanie cudzoziemcw w zakresie pomocy integracyjnej z powodu nielegalnego przekroczenia granicy. Susznie autorzy pisz, e odmawianie uchodcom pomocy integracyjnej, stanowice swoist sankcj, moe prowadzi tylko do wikszej marginalizacji i wykluczenia tych osb. A przecie w programach integracyjnych chodzi o co zupenie przeciwnego: o inkluzj i przeciwdziaanie marginalizacji. Program integracyjny ma towarzyszy uchodcy niezalenie od jego zachowania: zgodnego z prawem bd nie, mniej lub bardziej dewiacyjnego bd nie. wietnym materiaem uzupeniajcym nasz wiedz na temat integracji uchodcw w spoeczestwach jest artyku Kamili Fiakowskiej i Jakuba Winiewskiego dotyczcy polityki integracyjnej wobec uchodcw w Wielkiej Brytanii oraz tekst Alicji Gajewskiej powicony integracji uchodcw w Polsce na tle porwnawczym z Hiszpani. Oba daj nam orientacj, jak wspczenie, w cigu ostatnich dwudziestu lat, w dwch europejskich, bardzo wanych, a troch innych krajach przyjmujcych migrantw prowadzi si dziaania integracyjne, jakie s koncepcje polityki integracyjnej, ktra staje si elementem polityki migracyjnej, jakie s identyfikowane trudnoci w procesie integracji, ale te jak prbuj sobie w Wielkiej Brytanii i Hiszpanii z tymi trudnociami radzi. Warto przeczyta, eby wiedzie, jakich bdw unikn, a jakie rozwizania warto przyswoi. Z analiz i bada zamieszczonych w niniejszej ksice, take tych pokazujcych obce rozwizania, wynika, moim zdaniem, jeden wniosek: wszystkie dziaania na rzecz integracji migrantw przymusowych, a wic polityka integracyjna, s czci polityki migracyjnej, a dziaania integracyjne winny rozpocz si jak najwczeniej, sdz, e ju w orodkach dla uchodcw.

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych opis dziaalnoci organizacji pozarzdowych. Wyniki bada jakociowychWprowadzenieLiczba wnioskw o nadanie statusu uchodcy zoonych do Urzdu ds. Cudzoziemcw w Polsce nie jest maa: na przykad w 2010 roku zoono 6534 wnioski, w 2009 10 590, a w 2008 roku byo ich 85171. Co roku cz zoonych wnioskw otrzymuje pozytywn decyzj (tzn. przyznany status uchodcy, pobyt tolerowany lub od 2008 roku ochron uzupeniajc) 523 osoby otrzymay tak decyzj w 2010 roku, a 2591 osb w 2009 roku2. W sytuacji, kiedy wniosek otrzymuje negatywn decyzj, czsto skadane jest odwoanie. Uchodcy3 potrzebuj fachowej pomocy, aby mc porusza si w procedurach prawnych, zarwno bezporednio zwizanych z procedur uchodcz, jak i w innych sprawach dotyczcych pobytu w Polsce. Organizacje pozarzdowe peni kluczow funkcj nie tylko przez udzielanie pomocy integracyjnej i spoecznej uchodcom (np. pomoc psychologiczna, nauka jzyka polskiego), ale rwnie w zakresie udzielania profesjonalnych porad prawnych i edukacji prawnej.1 Strona internetowa Urzdu ds. Cudzoziemcw www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne, 233.html [dostp 26.10.2011]. 2 Ibidem. 3 W tekcie termin uchodcy obejmuje osoby z przyznanym statusem uchodcy, ochron uzupeniajc oraz osoby bdce w procedurze. Uzasadnienie terminologii w: A. Gutkowska, Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw analiza prawna i praktyczna, [w niniejszym tomie] s. 131.

14


Liczba i za so by or ga ni za cji udzie lajcych po rad pra wnych s jed nak skromne w porwnaniu z liczb klientw uchodcw potrzebujcych pomocy. Wynika to midzy innymi z braku rodkw finansowych, ktre zabezpieczyyby dugofalowe dziaanie instytucji trzeciego sektora. Jest to szczeglnie istotne w zwizku z czasem trwania procedur uchodczych, ktre tocz si czsto kilka lat, a zatem udzielanie porad prawnych wie si z dugoterminowym zobowizaniem w stosunku do klientw. Sprawa finansowania dziaalnoci organizacji pozarzdowych nie ogranicza si jednak do kwestii utrzymania caego biura i zaplecza instytucjonalnego, ktre mog stanowi wany punkt odniesienia dla uchodcw poszukujcych wsparcia. Zasoby finansowe przekadaj si take na moliwo zatrudnienia wysoko wykwalifikowanej kadry. Udzielanie porad prawnych wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy i przygotowania od pracownikw organizacji. Oprcz wiedzy stricte prawniczej przydatne s inne umiejtnoci (np. znajomo jzykw obcych, wiedza psychologiczna, umiejtno komunikacji midzykulturowej), ktre pozwalaj obsuy specyficznego klienta, jakim jest uchodca. Dla organizacji pozarzdowych zajmujcych si sprawami cudzoziemcw osoby z odpowiednimi kwalifikacjami s trudne do pozyskania i zachowania w zespole. Dziaanie, ktre mogoby polepszy dostp do bezpatnych porad prawnych, podjto w 2005 roku, kiedy to powstaa pierwsza propozycja ustawy o dostpie do nieodpatnej pomocy prawnej przyznanej przez pastwo osobom fizycznym4. Organizacje wiadczce porady prawne uchodcom aktywnie udzielay si w konsultacjach i opinioway kolejne projekty tej ustawy. Jednak wsplne prace organizacji pozarzdowych i przedstawicieli administracji publicznej nad ustaw nie do pro wa dziy je sz cze do jej uchwa le nia, mi mo e Dyrektywa Rady 2005/85/WE od 1 grudnia 2008 roku nakada na Polsk obowizek wprowadzenia systemu bezpatnej pomocy i reprezentacji prawnej osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy5. W tym czasie podjte zostay rwnie inne dziaania majce na celu wzmocnienie i zwikszenie skutecznoci funkcjonowania organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnych porad prawnych, ktre w sposb poredni dotyczyy te porad i pomocy, z ktrej korzysta mogli uchodcy. Jedno z waniejszych to powstanie w 2006 roku Standardw udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego, ktre dzisiaj stanowi punkt. Bojarski, G. Wiaderek, Starania o ustawow regulacj dostpu do nieodpatnej pomocy prawnej historia i stan obecny, [w:] A. Winiarska (red.), Obywatel i Prawo Raport z realizacji czwartej edycji programu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009. 5 Art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w Pastwach Czonkowskich, Dziennik Urzdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 0034.4

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

15

odniesienia dla stworzenia standardw pracy w poszczeglnych organizacjach udzielajcych porad prawnych6. Organizacje udzielajce porad prawnych uchodcom oraz innym grupom cudzoziemcw s do zrnicowane. Istnieje kilka organizacji wysoko sprofesjonalizowanych, z wieloletnim dowiadczeniem, zajmujcych si kwestiami uchodczymi nie tylko w wymiarze obsugi indywidualnych klientw, ale take w wymiarze rzecznictwa (np. w celu uksztatowania ustawodawstwa we wsppracy z administracj publiczn). Cz organizacji od niedawna zajmuje si poradnictwem prawnym dla cudzoziemcw, dla niektrych porady prawne stanowi uzupenienie innych dziaa pomocowych. Blisze poznanie ich sposobu dziaania, potrzeb i trudnoci moe pomc okreli, jak poprawi ich skuteczno i wesprze funkcjonowanie na korzy klientw-uchodcw. Niniejszy raport jest podsumowaniem wynikw badania przeprowadzonego w ramach projektu Instytutu Spraw Publicznych Prawnicy na rzecz uchodcw IV, ktre miao na celu opisanie i dokonanie oceny dziaalnoci polskich organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnie porad prawnych uchodcom. Raport rozpoczyna si od przedstawienia metodologii wykorzystanej w badaniu. W kolejnej czci przedstawiony jest profil organizacji zajmujcych si poradnictwem prawnym: zakres ich dziaania, wewntrzne zarzdzanie zespoem i koordynacja pracy oraz zasoby instytucjonalne. Nastpnie zostay one opisane na tle szerszego rodowiska instytucjonalnego zajmujcego si kwestiami uchodcw. Omawiana jest wsppraca midzy organizacjami oraz ich relacje z podmiotami administracji publicznej rnych szczebli (z Urzdem ds. Cudzoziemcw ze zwrceniem szczeglnej uwagi na orodki dla cudzoziemcw jak i z lokalnymi placwkami pomocy spoecznej). Ostatnia cz raportu powicona zostaa kwestii obsugi klienta-uchodcy przez organizacje w dwch obszarach: organizacja pracy z klientem a profil klienta-uchodcy oraz relacje pracownikw organizacji z klientem-uchodc. Zebrane informacje pozwoliy na wysunicie wnioskw i przedstawienie rekomendacji, jak wesprze proces profesjonalizacji organizacji udzielajcych bezpatnych porad prawnych uchodcom.

Opis metodologiiW ramach badania przeprowadzono dwadziecia sze wywiadw pogbionych. Dziesi z nich przeprowadzono z prawnikami udzielajcymi porad, dziewi z koordynatorami projektw poradnictwa prawnego lub6 Peny tekst na stronie: www.edukacjaprawnicza.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid= 12&id=539 [dostp 26.10.2011].

16


osobami zarzdzajcymi badan organizacj. Pozostae wywiady zostay zrealizowane ze specjalistami w dziedzinie prawa i administracji oraz sektora organizacji pozarzdowych zajmujcych si uchodcami i szerzej cudzoziemcami. Badaniem objte zostay organizacje dziaajce w Warszawie, Biaymstoku, Lublinie oraz w Krakowie. Rozmowy z koordynatorami pozwoliy na uchwycenie instytucjonalnego wymiaru funkcjonowania organizacji, zwizanego z moliwoci dugofalowego finansowania i rozwijania bezpatnych porad prawnych dla uchodcw, a take kwestii zwizanych ze wspprac midzyinstytucjonaln (np. midzy organizacjami lub midzy administracj publiczn i organizacjami). Z kolei wywiady z prawnikami umoliwiy wgld w kwestie zwizane z obsug klienta, w zakresie zarwno potrzeb uchodcw i obowizujcego ustawodawstwa, jak i poziomu satysfakcji z pracy w trzecim sektorze. Rozmowy ze specjalistami i z ekspertami byy szczeglnie cenne z perspektywy ewaluacji rozwoju sektora organizacji udzielajcych porad prawnych uchodcom. W badaniu uwzgldnione zostay due, dziaajce od wielu lat organizacje (np. Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Stowarzyszenie Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie czy Stowarzyszenie Interwencji Prawnej) oraz organizacje dopiero rozpoczynajce dziaania (np. Stowarzyszenie Pro Humanum). Cz badanych organizacji koncentruje swoj aktywno gwnie na poradnictwie prawnym. Dla innych dziaania tego typu s komplementarne z innymi formami wsparcia skierowanymi do uchodcw. Cho badanie nie obejmowao wszystkich organizacji udzielajcych porad prawnych dla uchodcw (np. Uniwersytecka Poradnia Prawna KUL), to zebrane dane i informacje stanowi obszerny materia umoliwiajcy przedstawienie oglnej sytuacji organizacji dziaajcych w tym zakresie.

Wyniki badaniaProfil organizacji wiadczcych porady prawne dla uchodcw Badanie skupio si na trzech aspektach funkcjonowania organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnych porad prawnych dla uchodcw: 1. Jakie jest miejsce poradnictwa prawnego w dziaalnoci danej organizacji? 2. Jak wyglda wewntrzna struktura i zarzdzanie zespoem w danej organizacji? 3. Jakie zasoby ma dana organizacja (finansowe, techniczno-biurowe)? Poniej przedstawiony zosta opis badanych organizacji pod ktem kadego z wyej wymienionych obszarw.

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych... Zakres wiadczonych usug

17

Organizacje zajmujce si udzielaniem porad prawnych uchodcom mona podzieli na dwa rodzaje: specjalizujce si w poradach prawnych oraz oferujce porady prawne jako cz szerszego wsparcia integracyjnego i spoecznego (np. zajcia z jzyka polskiego, wsparcie psychologa, informacje o kulturze polskiej). Wrd organizacji objtych badaniem do pierwszej kategorii mona zaliczy: Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie, Fundacj Instytut na rzecz Pastwa Prawa, Helsisk Fundacj Praw Czowieka, Klinik Prawa Studencki Orodek Pomocy Prawnej przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (SIP). Porady prawne najczciej dotycz klientw, ktrzy maj ju rozpoczt procedur uchodcz, i wi si z przygotowaniem np.: odwoa od decyzji wydanych w pierwszej instancji, skarg do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego, skarg na bezczynno organu czy przeduajce si postpowanie, zaale na decyzj w sprawie umieszczenia cudzoziemca w strzeonym orodku lub zastosowania aresztu, odwoa od odmownej decyzji Urzdu ds. Cudzoziemcw w zakresie zwolnienia cudzoziemca ze strzeonego orodka lub z aresztu. Istotna cz prowadzonych spraw zwizana jest take z zabezpieczaniem pomocy socjalnej i opieki medycznej w trakcie trwania procedury oraz przygotowaniem wnioskw o wydanie zawiadczenia umoliwiajcego podjcie pracy (w wypadku osb, ktrych procedura trwa duej ni 6 miesicy). Prawnicy rzadko maj styczno z klientem przed jego wejciem w procedur uchodcz. Ze sprawami w pocztkowym stadium tej procedury maj do czynienia nieliczne organizacje, przewanie te, ktre wsppracuj z orodkami strzeonymi. Potrzeby uchodcw w zakresie pomocy prawnej nie ograniczaj si jednak wycznie do spraw zwizanych z procedur uchodcz. Potrzebuj oni wsparcia prawnego take po jej pozytywnym zakoczeniu i uzyskaniu jednej z form ochrony na terytorium RP. Sprawy te dotycz gwnie Indywidualnych Programw Integracji (IPI), wymiany kart pobytu, uzyskania polskiego dokumentu podry. Ponadto uchodcy zwracaj si do organizacji z problemami w yciu codziennym w Polsce: dotyczy to np. pozyskiwania mieszka komunalnych czy socjalnych, zakadania i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, uzyskania wiadcze rodzinnych, zawierania umw cywilnoprawnych np. umowy najmu mieszkania, umowy z pracodawc. Uchodcy poszukuj pomocy prawnej take przy zawieraniu zwizkw maeskich, najczciej z obywatelami Polski, co wie si z potrzeb uzyskania sdowego zwolnienia z koniecznoci przedoenia wymaganych przez prawo polskie dokumentw do zawarcia maestwa. Z prawem rodzinnym zwizane s ponadto kwestie uznania dziecka. Inne sprawy dotycz m.in. obowizku szkolnego, pomocy

18


przy uzyskiwaniu indywidualnego toku nauczania dla dziecka. Zdarza si take, e klienci maj sprawy karne wystpuj w nich zarwno w roli oskaronego, jak i pokrzywdzonego. Cho wyej wymienione organizacje specjalizuj si w poradach prawnych, to w praktyce udzielaj czsto pomocy w szerszym zakresie. Jak stwierdza jeden z badanych: Z zaoenia jest to pomoc prawna ale tak naprawd pomagamy we wszystkich sprawach, z ktrymi si do nas cudzoziemcy zgosz (R13). Czsto zatem prawnicy organizacji pozarzdowych zajmuj si np. tumaczeniem w urzdach, towarzyszeniem w wypadku wizyty u lekarza, pomoc w oglnej orientacji w Polsce. Czsto zgaszan i bardzo wan kwesti, ktra wykracza poza zakres porad prawnych, jest potrzeba pomocy w poszukiwaniu mieszka do wynajcia, w cenach bdcych w zasigu cudzoziemcw. Niektrzy prawnicy postrzegaj angaowanie si w tego rodzaju sprawy yciowe klientw jako warto dodan ich pracy, wielu jednak uwaa, e jest to czynnik zwikszajcy poziom stresu i powodujcy wypalenie zawodowe. Odpowiadanie na potrzeby oglnoyciowe uchodcw oznacza bowiem wykonywanie pracy, ktra nie mieci si w zakresie ich obowizkw lub kompetencji. Gos jednego z badanych prawnikw potwierdza ten problem w wypadku potrzeby wsparcia psychologicznego: Dla mnie najwikszym brakiem jest brak osoby psychologa [] to powinno by nawet tak, e zanim osoba [uchodca] przyjdzie do prawnika, powinna porozmawia z psychologiem, to by byo optymalne [] czasami jest tak, e prawnik nie ma tam nic do roboty [] wszystko dotyczy emocji, a nie problemu prawnego (R15). Do drugiej grupy organizacji, ktre oferuj rne formy wsparcia, od wsparcia integracyjnego i spoecznego po porady prawne mona zaklasyfikowa np.: Caritas, Fundacj Edukacji i Twrczoci oraz Fundacj Ocalenie. Dla wszystkich tych instytucji porady prawne s tylko jedn z oferowanych uchodcom form wsparcia. Na przykad, Fundacja Edukacji i Twrczoci prowadzi porady prawne jako uzupenienie dziaa integracyjnych, ktre polegaj np. na prowadzeniu zaj dla dzieci uchodcw w orodku dla cudzoziemcw, oferowaniu zaj z jzyka polskiego, dziaaniach promujcych kultury pochodzenia uchodcw. Jak powiedziaa koordynatorka dziaa skierowanych do uchodcw w jednej z organizacji: Pomoc prawna jest te takim dziaaniem, ktre prowadzimy w kadym projekcie, o ile jest to moliwe [...] dlatego, e ta pomoc cieszy si niezmiernie duym zainteresowaniem wrd uchodcw i jest taka potrzeba bardzo dua (R9). Innym przykadem jest Fundacja Ocalenie, ktra traktuje potrzeby psychologiczne i spoeczne klientw nierozcznie z potrzeb porad prawnych. Zrozumienie przepisw prawa przez klientw i poprowadzenie sprawy przed urzdami s rwnie istotne jak nauka jzyka polskiego, kwestie zwizane z odnajdywaniem si w nowym otoczeniu, poszukiwanie mieszkania, potrzeba zdobycia podstawowych dbr


19

materialnych. Zatem dla organizacji oferujcych rne formy wsparcia nadrzdnym celem jest zapewnienie staego dostpu uchodcom do rnych form pomocy, z kolei rwnowag midzy poradnictwem prawnym, a innymi formami wsparcia rozstrzyga dostpno rodkw finansowych. Co wane, czsto organizacje te stanowi wsparcie dla instytucji z pierwszej grupy, dziki temu, e oferuj inne formy wsparcia, komplementarne do porad prawnych.Kadra i zarzdzanie zespoem

Wielko zespou w badanych organizacjach bya rna: w najwikszych organizacjach pracuje do trzech prawnikw zajmujcych si uchodcami, w wikszoci za jeden pracownik7. Wysokie kwalifikacje prawnikw organizacji pozwoliy jednemu respondentowi oceni organizacje jako: specjalici najwyszej klasy (R20). Prawnikami s mode osoby (redni wiek respondenta to 35 lat), z wyszym wyksztaceniem, znajce czsto dwa jzyki obce. Cz z nich kontynuuje ksztacenie na studiach doktoranckich lub ju uzyskaa stopie doktora. To, jak cenni s pracownicy dla organizacji, tumaczy jeden z respondentw-koordynatorw: Kiedy szukalimy prawnikw do pomocy cudzoziemcom, osoby, ktre si zgosiy, adne z nich nie miay kompetencji i dowiadczenia w pracy z cudzoziemcami. Mymy woyli duo pracy w to, eby ich przygotowa i wyszkoli, nauczy prawa cudzoziemskiego, nauczy pracy z klientem [cudzoziemcem]. [...] Nie ma tych osb po prostu na rynku (R5). Maa liczba prawnikw oznacza, e wiele spraw przypada na jednego specjalist rednio respondenci zajmowali si sprawami 50 klientw w skali miesica. Wypowiedzi badanych pracownikw wiadcz o duym stresie oraz ryzyku wypalenia zawodowego. Jak uja to jedna z respondentek: Wydaje mi si, eby ta pomoc bya efektywna to musi by jej wicej, wicej osb jej wiadczcych czy podmiotw [...]. Specyfik tej pracy jest to, e jest wyczerpujca psychicznie i nie mona tego robi cae ycie, pojawia si wypalenie, zmczenie, kady kto zaczyna tu pracowa ma idealistyczne wyobraenie, ktre si styka z rzeczywistoci [...] to jest praca, ktrej nie mona wykonywa zbyt dugo (R16). Gos prawnika z picioletnim staem potwierdza to spostrzeenie: Ja kiedy miaem co dwa tygodnie dwa dyury. Teraz mam tylko jeden, a wic jak jestem po jednym dyurze, to mam jeszcze tydzie, eby si wyciszy i by przygotowanym na nastpny dyur [...] chyba dwch dyurw ju bym nie wytrzyma (R15). Zatem dla badanych organizacji due wyzwanie7 Wyjtkowo na tle innych organizacji wypada Klinika Prawa UW, ktra angauje w udzielanie porad czternacioro studentw prawa oraz jednego prawnika wspierajcego studentw. Jednak praca Kliniki Prawa UW jest zalena czasowo od roku akademickiego i od dyspozycyjnoci studentw.

20


stanowi nie tylko znalezienie tak wysoko wykwalifikowanych kandydatw do pracy, ale rwnie zapewnienie im moliwie dobrych warunkw pracy i ich utrzymanie w organizacji. W organizacjach specjalizujcych si w poradach prawnych czsto czonkiem zespou jest asystent prawnikw, ktry wspomaga ich prac poprzez przygotowanie pism, weryfikacj przepisw prawa lub wykonanie innych czynnoci formalnoadministracyjnych zwizanych bezporednio z obsug prawn klientw. W niektrych organizacjach dziaaj take doradcy midzykulturowi, ktrzy pomagaj m.in. cudzoziemcom troch si odnale w tej polskiej rzeczywistoci [...] gwnie tym nowo przybyym, ktrzy nie znaj jeszcze tego kodu kulturowego (R8). W skad zespow organizacji, ktre cz wsparcie z zakresu porad prawnych ze wsparciem integracyjnym i spoecznym, wchodz take psycholodzy, trenerzy midzykulturowi oraz doradcy zawodowi. W niektrych badanych organizacjach pracuj dodatkowo wolontariusze, ktrzy pomagaj m.in. przy tumaczeniach lub jako asystenci wspieraj uchodcw w rnych sytuacjach (np. w kontaktach z urzdami, w trakcie wizyt u lekarza, w poszukiwaniu mieszka). Maj oni w ten sposb odciy prawnikw z obowizku angaowania si w prac z klientem inn ni porady prawne. W wikszoci badanych organizacji nie s stosowane formalne mechanizmy wspierajce przepyw informacji i nadzr nad prowadzeniem spraw klientw przez prawnikw, chocia wydawaoby si, e istnieje potrzeba wymiany danych, wzajemne konsultowanie spraw, aby usprawni proces koordynacji pracy, szczeglnie w tych instytucjach, w ktrych dziaa kilkuosobowy zesp. Jeeli organizowane s zebrania zespou, najczciej dzieje si to spontanicznie w celu omwienia szczeglnie skomplikowanych spraw klientw. Powodw braku formalnych kanaw przepywu informacji i zebra, ktre mogyby funkcjonowa jako forma nadzoru nad prac prawnikw, jest kilka. Najbardziej prozaiczny z nich to fakt, e wikszo organizacji ma mae zespoy i sformalizowane metody przekazywania informacji uwaane s za zbyteczne. Zdaniem jednej respondentki: U nas prawnikw od uchodcw jest trzech, a wic nie ma problemw, eby wymienia si informacjami, jeli kto ma trudniejsz spraw [...] ta konsultacja odbywa si czsto na bieco (R8). Inna respondentka uja to nastpujco: pracujemy w jednym pomieszczeniu, wic to nie jest trudne [wymienia si informacj] (R13). Respondenci czsto wskazywali take brak czasu na zebrania zespoowe w zwizku z licznymi sprawami klientw, ktre wymagaj czsto zaangaowania poza godzinami pracy. Ponadto struktura zarzdzania w organizacjach jest stosunkowo paska. Osoby zarzdzajce projektami porad prawnych pracuj take bezporednio przy udzielaniu porad klientom, a prawnicy czsto angauj si w sprawy klientw, ktre wykraczaj poza porady stricte prawne. W rezultacie, pracow-


21

nicy maj szeroki ogld spraw klientw i nie czuj potrzeby powicenia dodatkowego czasu na wymian informacji. Wrd badanych organizacji wyjtkiem pod wzgldem regularnoci zebra, ktre miay te peni funkcj nadzoru pracy, bya Klinika Prawa UW, w ktrej raz w tygodniu odbywaj si spotkania zespou. S one konieczne, poniewa klinika opiera si na pracy czternastu studentw, ktrych dziaania na rzecz uchodcw musz by nadzorowane. Kwestia monitorowania jakoci pracy prawnikw jest jednak bardzo istotna dla respondentw, zarwno w wypadku wasnej pracy, jak i jakoci pracy samych organizacji pozarzdowych udzielajcych porad prawnych. Wysoki poziom odpowiedzialnoci prawnikw wynika nie tylko z wagi spraw, w jakie s zaangaowani, ale take z racji czstego wystpowania w roli penomocnika przed organami administracji publicznej. Jak to uj jeden z respondentw: organizacja spoeczna oparta [jest] na oddolnym dziaaniu ludzi, ktrzy chc co zrobi. W poradnictwie prawnym wymaga si duego stopnia profesjonalizacji, bo jeden malutki bd moe zaway na ludzkim losie. [] Bo cudzoziemiec przyjdzie do organizacji pozarzdowej, kto mu poradzi: zrb tak i tak. Okae si, e nie wyszo i porada bya za, a ta osoba poniosa szkody i kto odpowiada za to i kogo po zwa, bo pra wnik, ad wo kat jest ube z pie czo ny od odpo wiedzial no ci prawnej. [] Tutaj nie ma tej odpowiedzialnoci (R15). Badani prawnicy take odczuwali brak autorytetw, ktrzy mogliby potwierdzi jako ich pracy dotyczyo to zarwno trafnoci porad, jak i moliwoci dyskusji o niejednoznacznych aspektach etycznych zwizanych z udzielaniem wsparcia prawnego uchodcom. Niektrzy z nich znaleli mentorw poza wasn organizacj, z ktrymi konsultowali sprawy klientw oraz bardziej oglne kwestie zwizane z poradnictwem prawnym.Zasoby organizacji pozarzdowych

Najbardziej istotn kwesti z perspektywy zasobw organizacji jest problem finansowania staego dostpu do poradnictwa prawnego. Znakomita wikszo podmiotw trzeciego sektora objtych badaniem korzysta z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodcw (EFU). Wyniki pierwszych lat dziaania tego funduszu oceniane s jako pozytywne z perspektywy rozwoju organizacji zajmujcych si uchodcami. Pozwoli on na profesjonalizacj usug i wsparcia oferowanego cudzoziemcom. Jednak respondenci wskazywali na powane problemy zwizane z funkcjonowaniem EFU w ostatnich latach. Najwikszym problemem, wedug nich, s opnienia w patnociach rodkw przez grantodawc. Jeden z badanych opisa ten problem w sposb nastpujcy: O dziwo, [problemem] nie [jest] to, e nie ma rodkw na rynku, bo one s, natomiast to, e granty europejskie, ktre dostalimy, s przelewane z takim opnieniem, e my cay czas jestemy w doku finansowym (R5).

22


Opnienia w wypatach rodkw oddziauj negatywnie nie tylko na pynno finansow organizacji, ale take na wyej opisan kwesti utrzymania pracownikw: Nie jestem w stanie powikszy kadry, ktra obsuguje klientw, bo ju nie jestem w stanie rozcign, jakby zagwarantowa tego bufora, kiedy nie ma pienidzy, eby finansowa ten system (R5). Dla niektrych respondentw utrudnieniem w korzystaniu ze rodkw EFU jest take obowizek wnoszenia wkadu finansowego do budetu realizowanych projektw. Poza funduszami unijnymi badane organizacje otrzymuj rodki na finansowanie dziaa od wadz lokalnych (np. miasto lub wojewoda) lub od innych grantodawcw (np. Instytut Spraw Publicznych w ramach programu Obywatel i Prawo, Fundacja im. Stefana Batorego). Takie rda rodkw finansowych s zazwyczaj bardziej przewidywalne i stabilne ni EFU, ale z drugiej strony pokrywaj mae projekty (dotyczy to wysokoci budetu i dugoci trwania projektu). Nie s one zatem alternatywnym rdem finansowania poradnictwa prawnego w perspektywie dugoterminowej, a raczej rdami uzupeniajcymi. W wypowiedziach responden ci zwracali uwag take na inne problematyczne aspekty finansowania porad prawnych. Na pierwszym miejscu naley wspomnie niedostosowanie systemu konkursowego do realiw pracy z uchodcami. Respondenci tumaczyli, e grantodawcy okrelaj grupy docelowe i ich potrzeby wedug wasnych definicji, a nie zgodnie z realnymi potrzebami czy sytuacj yciow potencjalnych beneficjentw. Jednoczenie dla niektrych respondentw-koordynatorw problematyczny by fakt, e obecne mechanizmy finansowania nie oferuj rodkw na dziaania z zakresu konsultacji i rzecznictwa (np. opiniowanie dokumentw i projektw rzdowych, uczestnictwo w konferencjach), a zatem na dziaania, ktre mogyby sprzyja deniom do systemowych zmian na korzy uchodcw. Kolejn trudnoci, na ktr respondenci czsto zwracali uwag, jest brak dostpu do pimiennictwa, w tym przede wszystkim orzecznictwa, ktre umoliwioby sprawniejsze i trafniejsze pod wzgldem argumentacji prawnej dziaania na rzecz klientw. Jedynym sposobem na dostp do aktualnej wiedzy prawniczej dla niektrych organizacji byo zatrudnianie prawnikw, ktrzy dziki osobistym kontaktom maj moliwo uzyskania potrzebnych informacji. Jednak nawet w wypadku dostpu do aktualnej wiedzy prawniczej faktem jest, e zasoby wiedzy s oglnie ograniczone w Polsce. Jedna z respondentek tumaczya t kwesti w sposb nastpujcy: Wyksztaconej literatury takiej teoretycznej i o ile do kodeksu karnego mamy dziesitki komentarzy, publikacji, to tutaj wszystko si dopiero wyksztaca []. Czasami wiadomo, zagraniczne publikacje te si przydaj, do tego sigamy (R16). Inny respondent odnis si do tego problemu z perspektywy potrzeby wymiany informacji midzy organizacjami: Analiz orzecznictwa czy rnych problemw nie musi si zajmowa


23

tylko Rada [ds. Uchodcw], mog si tym rwnie zajmowa organizacje pozarzdowe. Nie ma takiego pola dyskusji [midzy organizacjami] na temat stosowania ustaw, na temat praktyki dziaania urzdw (R2). Z kolei ekspert biorcy udzia w badaniu podkreli, e problem dostpu do wiedzy dotyczcej poradnictwa prawnego polega take na tym, e same organizacje nie przetwarzaj danych i informacji zebranych przez lata pracy z klientem na materiay, ktre mogyby posuy rozwojowi sektora: Jedna rzecz, ktra mnie boli, to e u organizacji pozarzdowych jest zgromadzona niezwyka wiedza prawnicza, ale take o charakterze socjologicznym, ta wiedza nie jest przerabiana na raporty, ktre mogyby posuy polepszeniu dziaania sektora (R20). Analizy statystyczne dotyczce klientw mog by istotnym uzupenieniem obrazu sytuacji cudzoziemcw, stworzonym na podstawie analiz prawnych i mog by przydatne nie tylko dla samych organizacji w procesie poprawy oferowanego wsparcia, ale take dla administracji publicznej rnych szczebli, w zakresie tworzenia polityki spoecznej dotyczcej cudzoziemcw w Polsce. Jednak naley podkreli, e takie badania wymagaj metodologii, ktr nie kada organizacja zorientowana na udzielanie porad prawnych musi dysponowa. W kocu, jeli chodzi o zasoby techniczno-biurowe badanych organizacji, respondenci najczciej wspominali o zbyt maej powierzchni biurowej w stosunku do liczby przyjmowanych klientw: Jest problem tego rodzaju, e porad prawnych udziela si wsplnie z poradami socjalnymi, z poradami psychologicznymi (R6). Problemem by take brak podstawowych zasobw biurowych. Wedug jednego respondenta: Jest czternastu studentw obsugujcych klientw i jeden telefon mamy (R1). Kilka badanych osb wspomniao o potrzebie lepszego zaopatrzenia w sprzt komputerowy i poprawie dostpu do Internetu. Braki te bezporednio wynikaj z ograniczonych rodkw finansowych, o ktrych pisano powyej. Cho respondenci wskazywali na konkretne braki w zasobach techniczno-biurowych, ktre sprawiaj trudnoci lub pewien dyskomfort w pracy, to nie pogbiali tego tematu, gdy inne problemy zwizane z obsug klientw od strony merytorycznej byy dla nich waniejsze. Podsumowujc kwesti zasobw organizacji pozarzdowych, na pierwszy plan wysuwa si problem finansowania porad prawnych. Ograniczony dostp do rodkw finansowych wpywa negatywnie na warunki pracy wewntrz organizacji. Organizacje inwestuj rodki w przygotowanie prawnikw do pracy z klientami-uchodcami, ale maj ograniczone moliwoci utrzymania specjalistw. Niestabilna sytuacja finansowa wpywa negatywnie take na klientw. Respondenci przytaczali przykady, gdy organizacje zmuszone byy zakoczy swoj dziaalno lub zmniejszy zakres dziaania, co negatywnie wpywao take na inne organizacje, ktre przejmoway pozostawionych

24


w ten sposb klientw. Jak to uja jedna z respondentek: Pamitam, e bya taka fala, e jaka jednostka wiksza si zamkna [...] i my to odczuwalimy przez to, e pojawio si klientw nagle z tymi karteczkami [o wypowiedzeniu penomocnictwa], wic byo duo wicej roboty (R8). Biorc pod uwag ma liczb organizacji dziaajcych w badanym zakresie oraz ma liczb prawnikw w kadej z nich, odejcie nawet jednego prawnika moe istotnie wpyn na stabilno i jako dostpnego wsparcia dla uchodcw. rodowisko instytucjonalne W poniszej czci raportu omawiana jest wsppraca midzy organizacjami pozarzdowymi udzielajcymi porad prawnych oraz to, jak z punktu widzenia organizacji wyglda wsppraca z administracj publiczn rnych szczebli, w tym z orodkami dla cudzoziemcw, Urzdem ds. Cudzoziemcw oraz lokalnymi podmiotami administracji publicznej (np. orodki pomocy spoecznej). Uwagi w niniejszej czci raportu skupiaj si nie tylko na dziaaniach organizacji pozarzdowych w zakresie biecej obsugi klientw-uchodcw, ale take ich roli jako podmiotw opiniujcych projekty i dokumenty rzdowe, a zatem instytucji starajcych si wsptworzy polityk dotyczc kwestii uchodczych.Wsppraca midzy organizacjami pozarzdowymi zajmujcymi si poradnictwem prawnym dla uchodcw

Respondenci wskazywali, e cho wsppraca midzy organizacjami oglnie jest dobra, to mona by si spodziewa wikszego jej zakresu, wikszej skutecznoci i wzajemnych korzyci. Obecna wsppraca midzy instytucjami polega w duej mierze na wzajemnym konsultowaniu si w sprawach dotyczcych poszczeglnych klientw. Kontakty midzy podmiotami trzeciego sektora czsto wynikaj z faktu, e klienci korzystaj jednoczenie z porad prawnych rnych organizacji. Jak mwia jedna respondentka: Te nasze kontakty, one maj charakter kontaktw roboczych na zasadzie: my mamy waszego klienta, wy macie naszego, a nie ma takiej tak naprawd wymiany myli midzy organizacjami, e mamy taki problem prawny i sobie tak i tak z nim radzimy (R1). Jeli wsppraca ma charakter bardziej merytoryczny, to opiera si ona w duym stopniu na relacjach osobistych. Oznacza to, e sprawy klientw lub zagadnienia zwizane z zastosowaniem przepisw prawa konsultowane s w trybie nieformalnym. W obszarze wsppracy midzy organizacjami w Warszawie (gdzie jest najwicej organizacji oraz znajduje si Urzd ds. Cudzoziemcw) a instytucjami w innych miastach podmioty pozawarszawskie czsto pozostawiay uchodcom decyzj o wyborze organizacji, do ktrej


25

mog si zwrci w stolicy: przewanie pokazuj list takich organizacji i [uchodcy] maj pen swobod [wyboru] (R6). Wsppraca midzy organizacjami polega rwnie na przekazywaniu klientw innym podmiotom trzeciego sektora, gdy wsparcie, ktre one oferuj, jest komplementarne. Na przykad w kwestiach adaptacji kulturowej lub wsparcia psychologicznego, organizacje udzielajce porad prawnych w Warszawie czsto kieruj uchodcw do Fundacji Ocalenie, a w kwestiach pomocy rzeczowej lub finansowej do Caritasu lub Polskiego Czerwonego Krzya. Jedna z respondentek, szczeglnie zadowolona ze wsppracy z innymi organizacjami, wyrazia si w nastpujcy sposb: Wiemy, e ta pomoc jest niewystarczajca, wic uzupeniamy ich [innych organizacji] dziaania. Jakby, myl, e to na tym te polega. Razem organizujemy rnego rodzaju wydarzenia, typu dzie uchodcy. No i myl, e to jest normalne i naturalne (R9). W opinii wielu respondentw dotychczasowe prby usystematyzowania wsppracy midzy organizacjami (np. spotkania wszystkich organizacji udzielajcych porad prawnych uchodcom) byy nieefektywne. Wedug nich, problem lea po czci w braku czasu na takie spotkania. Sowa jednej z respondentek tumacz ogln ocen badanych o wsppracy midzy organizacjami w nastpujcy sposb: Mi si wydaje, jednym z powodw, e my [organizacje] nie wsppracujemy, jest to, e wszyscy mamy za duo roboty i osoby, ktre pracuj w tych organizacjach czsto robi wiele innych rzeczy. [...] Organizujemy wsplnie projekty, ale praktycznie kady robi swoje (R16). Bardziej dotkliwy powd, dlaczego wsplne dziaania nie byy oceniane pozytywnie, wynika z tego, e w opinii osb badanych wsppraca ta nie przekadaa si na rozwizania konkretnych problemw. Spotkania i wymiana informacji s cenne, jednak jeli nie przekadaj si na konkretne zmiany w sytuacji uchodcw, powoduj poczucie frustracji i straty czasu uczestnikw. Ograniczona wsppraca midzy organizacjami wie si rwnie w pewnym stopniu z brakiem wiedzy o dziaalnoci poszczeglnych organizacji. Problem ten wymieniany by przede wszystkim przez respondentw pracujcych w organizacjach poza Warszaw oraz przez tych o najkrtszym stau pracy. Istotn przeszkod we wsppracy midzy organizacjami moe by rwnie deklarowana przez niektrych respondentw wzajemna nieufno i konkurencja. Jedn z przyczyn moe by sposb funkcjonowania systemu konkursowego, na ktrym opiera si finansowanie dziaa organizacji pozarzdowych. Aby pozyska ograniczone rodki, organizacje musz wykaza, e s wyjtkowe, co moe by w pewnym stopniu sprzeczne z zasadami wsppracy. Inn przyczyn nieufnoci jest niekiedy negatywna (wzajemna) ocena jakoci oferowanego wsparcia. W tym miejscu warto zacytowa kilka wypowiedzi respondentw: Zdarza si, e taki klient do nas przychodzi, ktry by w innej organizacji i tam zrobiono wicej szkody ni poytku (R15). Zda-

26


rzaa si krytyka take w stosunku do wikszych organizacji o duszej historii dziaania. Zgodnie ze sowami jednej z badanych: Takie organizacje pozarzdowe [] molochy, oni maj inny tryb, inny rodzaj dziaania [...] automatem pisz odwoania na przykad i do nas trafiaj ludzie. My to ju prostowalimy (R3).Wsppraca organizacji z podmiotami administracji publicznej

Poniej omawiana jest wsppraca organizacji pozarzdowych z podmiotami administracji publicznej. Skupiamy si na Urzdzie ds. Cudzoziemcw, z ktrym wsppraca ma charakter zbiurokratyzowany. Osobno zostaa opisana wsppraca z orodkami dla cudzoziemcw. Mimo e ich prowadzenie naley do Urzdu ds. Cudzoziemcw (pozostajc w kompetencji Departamentu Pomocy Socjalnej8), zasadne wydao si omwienie wsppracy organizacji z kierownictwem i pracownikami orodkw, z ktrymi kontakt jest bardziej bezporedni i przebiega na nieco innej paszczynie. W ostatniej kolejnoci omawiana jest wsppraca z lokalnymi podmiotami administracji publicznej (w tym orodki pomocy spoecznej, urzdy pracy, powiatowe centra pomocy rodzinie), dla ktrych kwestie uchodcw s tylko jednym z wielu obowizkw. Oczekiwania organizacji w stosunku do podmiotw na rnych szczeblach administracji publicznej oraz ich ocena jakoci wsppracy zaley, z jednej strony, od ustawowo okrelonego zakresu obowizkw tych instytucji, a z drugiej od sposobu dziaania pracownikw, ktrzy w codziennej pracy i kontaktach z organizacjami pozarzdowymi te instytucje reprezentuj.Urzd ds. Cudzoziemcw

Respondenci wyrazili wysoki poziom frustracji w stosunku do Urzdu ds. Cudzoziemcw (dalej UdsC). W swoich wypowiedziach podkrelali przede wszystkim systemowy charakter problemw, ktrych dowiadczaj w kontaktach z UdsC, np.: brak etosu suby publicznej wrd pracownikw administracji publicznej (R15), przesadny formalizm urzdnikw (R6), zbyt maa liczba urzdnikw obsugujcych sprawy i ze warunki pracy urzdnikw jeeli w UdsC jedna osoba prowadzi kilkadziesit spraw, to jak to ma funkcjonowa dobrze (R15) z czego wynika m.in. przeduanie procedury uchodczej. W najbardziej krytycznej wypowiedzi podniesione zostay kwestie podstawowe dotyczce sposobu funkcjonowania UdsC: [Niska] jako pracy urzdnikw UdsC [] brak prawnikw, przypadkowe osoby, gupie interpretacje przepisw, gupie interpretacje materiaw, ktre sami zbieraj z kraju pochodzenia, a potem nie bior pod uwag albo rozpatruj na opak (R5).8 18 Zarzdzenia nr 2 Szefa Urzdu do spraw Cudzoziemcw z dnia 27 wrzenie 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzdu do Spraw Cudzoziemcw.


27

Tylko jedna z badanych pozytywnie ocenia wspprac organizacji pozarzdowych z UdsC, ale w ujciu poprawy funkcjonowania UdsC w duszym okresie: Pamitam tamte czasy i w porwnaniu z czasami dzisiejszymi naprawd jest duo pozytywnych zmian, te zmiany polegaj przede wszystkim na tym, e UdsC zacz wsppracowa z organizacjami pozarzdowymi (R3). Wiele problemw omawianych przez respondentw w kontaktach z UdsC dotyczyo sposobu stosowania przepisw prawnych i wynikajcych z tego konsekwencji dla sytuacji uchodcw. Poniej wymieniamy najwaniejsze i najczciej przytaczane w trakcie badania. Z perspektywy osb badanych, jednym z najbardziej problematycznych aspektw dziaania UdsC jest nieprzewidywalno decyzji administracyjnych. Problem ten wynika z kilku czynnikw, m.in. bdnej niekiedy wykadni prawa w argumentacji przyjmowanej w decyzjach, powoywania si na niedostpne szerszemu krgowi odbiorcw informacje z Wydziau Informacji o Krajach Pochodzenia, czy na nieaktualne tezy orzecze sdowych. Ponadto organ administracyjny moe, na podstawie art. 107 4 Kodeksu postpowania administracyjnego (dalej KPA)9, odstpi od uzasadnienia decyzji, gdy uwzgldnia w caoci danie strony. Praktyka ta powoduje, e trudno przeprowadzi studium porwnawcze motyww pozytywnych decyzji i wycign wnioski na przyszo. Decyzje UdsC okrelane byy zatem przez respondentw jako uznaniowe. Zwracano jednoczenie uwag, e uznaniowo decyzji wynika take z konstrukcji samej ustawy10 (w przeciwiestwie np. do ustawy o cudzoziemcach, ktra zawiera wicej szczegowych podstaw, na ktrych dziaaj i podejmuj decyzje organy administracyjne). Zatem problem uznaniowoci de facto daje szersze pole do swobodnego dziaania dla urzdnikw i, jak podsumowa jeden z badanych, skutkuje to tym, e: decyzje zmieniaj si jak w kalejdoskopie [...] nie moemy powiedzie klientom czego si spodziewa, bo my tego nie wiemy (R5). Respondenci zarzucali take, e pracownicy UdsC nie wywizuj si z obowizku informowania uchodcw o ich prawach. Zdaniem badanych, UdsC powinien czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczce w postpowaniu nie ponosiy szkody z powodu nieznajomoci prawa, i w tym celu powinien udziela niezbdnych wyjanie i wskazwek, a take budowa zaufanie do organw pastwa. Jest to zreszt spjne z naoonym na organy administracji publicznej obowizkiem informowania strony o jej prawach

9 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z pn. zm. 10 Ilekro w raporcie mowa jest o ustawie, rozumie si przez to ustaw z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r., Nr 189, poz. 1472 z pn. zm.

28


w trakcie postpowania11. Jeden z badanych przytoczy przykad klienta, ktry majc zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i zezwolenie na prac, zoy wniosek o status uchodcy, co skoczyo si decyzj odmown i nakazem opuszczenia Polski. Zdaniem respondenta, UdsC zaniedba swj obowizek poinformowania klienta o konsekwencjach skadania wniosku. Inny przykad ilustrujcy negatywne skutki braku zaangaowania UdsC w przekazywanie informacji prawnych dotyczy osoby, ktra po zoeniu pierwszego wniosku o nadanie statusu uchodcy nie bya wiadoma, e przysuguje jej pomoc socjalna w zwizku z dugim okresem trwania procedury. Podobne zarzuty zostay przedstawione w badaniach przeprowadzonych przez Agencj Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w ktrych uwzgldniona bya perspektywa uchodcw na procedur ubiegania si o status. Wedug opinii uchodcw przebywajcych w Polsce, oglny brak informacji jest jednym z najbardziej powanych problemw, ktrych dowiadczaj12. Badania pokazay, e wiele osb starajcych si o status nie ma podstawowej informacji o pojciu uchodstwa ani o zasadach ubiegania si i przyznawania statusu. W wymiarze praktycznym problem polega m.in. na tym, e uchodcy nie otrzymuj informacji o swojej sprawie, gdy ju jest w toku, a ponadto nie maj wiedzy o organizacjach lub innych podmiotach, w ktrych mogliby zweryfikowa informacje, jakie uzyskuj od podmiotw administracji publicznej13. Szczeglnie wany jest dostp do informacji w momencie podjcia decyzji w sprawie. Wedug danych zebranych przez Agencj Praw Podstawowych Unii Europejskiej, uchodcy w Polsce czsto nie otrzymuj decyzji w jzyku, ktry jest dla nich zrozumiay14.11 Obowizek prawidowego informowania uchodcw o procedurze uchodczej oraz o ich sytuacji prawnej na rnych etapach procedury, a take obowizek dogbnego wyjanienia sprawy wynika wprost z art. 7, 8 i 9 KPA. Artyku 8 mwi o tym, e: organy administracji publicznej powinny prowadzi postpowanie w taki sposb, aby pogbia zaufanie obywateli do organw Pastwa oraz wiadomo i kultur prawn obywateli; art. 7, wedug ktrego organy administracji publicznej powinny sta na stray praworzdnoci i podejmowa wszelkie kroki niezbdne do dokadnego wyjanienia stanu faktycznego oraz do zaatwienia sprawy, majc na wzgldzie interes spoeczny i suszny interes obywateli; oraz art. 9 zgodnie z ktrym, organy administracji publicznej obowizane s naleycie i wyczerpujco informowa strony o okolicznociach faktycznych i prawnych, ktre mog mie wpyw na ustalenie ich praw i obowizkw bdcych przedmiotem postpowania administracyjnego. 12 European Union Agency for Fundamental Rights, The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010. 13 Ibidem, s. 18. Por. rwnie: European Union Agency for Fundamental Rights, Access to effective remedies: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 28. 14 European Union Agency for Fundamental Rights, Access to effective remedies: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 1617, 22.


29

Kolejnym obszarem problematycznym, czsto wspominanym przez respondentw, by fakt nierwnomiernego rozoenia ciaru dowodowego midzy uchodcami a organami administracji publicznej w procedurze uchodczej. Jak tumaczy jedna z badanych: Z przepisw nie wynika dokadnie to, jak si powinien ksztatowa ciar dowodu. W doktrynie mwi si, e ten ciar dowodu powinien by podzielony midzy uchodc a pastwo (R1). Wedug respondentw, w praktyce w Polsce ciar dowodowy przerzucony jest czsto w caoci na uchodcw. Przykadem takiej sytuacji jest metoda sporzdzania protokou z przesuchiwania. Badani wskazywali, e przyjte procedury przesuchiwania stawiaj uchodc w nieuprzywilejowanej sytuacji: Przesuchanie prowadzone jest w jzyku, w jakim zayczy sobie tego cudzoziemiec tyle, e pniej protok z przesuchania sporzdzany jest tylko i wycznie w jzyku polskim. Cudzoziemiec musi si pod tym protokoem podpisa i zgodzi z zawartoci protokou, ktry jest odczytywany z jzyka polskiego15. [...] Dlatego trudno potem ustali, czy zostao to przede wszystkim odpowiednio zrozumiane, co cudzoziemiec chcia przekaza (R6). Taka praktyka ma daleko idce konsekwencje, gdy uchodcom trudno jest przedstawi wiarygodne dla UdsC dokumenty czy inne dowody potwierdzajce ich zeznania albo zakwestionowa zapis dokonany w protokole. Zatem de facto wtpliwoci rozstrzyga si na niekorzy wnioskodawcy (R1). Problem przepywu informacji midzy organizacjami pozarzdowymi a UdsC by take wymieniany jako podstawowe utrudnienie w obsudze uchodcw. Wynika to z przepisw ustawy o ochronie danych osobowych16, ktre uniemoliwiaj udzielanie przez pracownikw UdsC telefonicznych informacji o toczcej si sprawie. Respondenci wykazywali zrozumienie dla koniecznoci nieudzielania informacji osobom nieuprawnionym do reprezentowania klienta i prowadzenia sprawy. Podkrelali jednak, e jedyny alternatywny sposb uzyskiwania informacji na temat sprawy klientw (tj. korespondencja pocztowa) jest nieskuteczny. Zgodnie ze sowami jednego z respondentw: Co przydaoby si zaatwi w jeden dzie, [a] trwa to caymi miesicami (R6). Naley podkreli, e wiele z badanych organizacji brao aktywny udzia w rnego rodzaju konsultacjach, majcych na celu rozwizanie wyej opisanych problemw. Na przykad, poowa badanych podmiotw uczestniczya w konsultacjach dotyczcych integracji uchodcw prowadzonych przez Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administracji w grudniu 2009 roku. Cho organizacje doceniay moliwo wypowiedzi, to jednak nie dostrzegayKoresponduje to z zasad wyraon w ustawie z dnia 7 padziernika 1999 r. o jzyku polskim, Dz.U. Nr 90, poz. 999 z pn. zm., zgodnie z jej art. 4 i 5, jzyk polski jest jzykiem urzdowym dla organw administracji publicznej i w tym jzyku wykonuj one swoje czynnoci urzdowe oraz skadaj owiadczenia woli, chyba e przepis szczeglny stanowi inaczej. 16 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z pn. zm.15

30


w niej realnych szans na popraw funkcjonowania instytucji administracji publicznej w bliszej przyszoci.Orodki dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy

Wrd badanych organizacji dziaajcych poza Warszaw wikszo wsppracuje z otwartymi orodkami dla cudzoziemcw przez udzielanie porad w orodku (cztery z piciu). Z kolei z piciu warszawskich organizacji objtych badaniem dwie udzielaj porad w otwartych orodkach dla cudzoziemcw. Wedug respondentw, jako wsppracy z orodkami dla cudzoziemcw zaley od osobistych kontaktw i znajomoci oraz od przychylnego nastawienia pracownikw orodkw. Jak stwierdza jedna respondentka: Jeeli chodzi o orodki otwarte, to nie miaam problemw komunikacyjnych. Jest problem szerszy: jest rnie, zaley od kierownictwa (R16). Niektre organizacje udzielajce porad prawnych na miejscu w orodku doceniay te fakt, e miay tam zapewnione odpowiednie warunki do prowadzenia porad prawnych: one zawsze maj takie pomieszczenie przeznaczone na wiadczenie tej pomocy prawnej, gdzie mog [prawnicy] si spotyka z osobami zainteresowanymi (R9). Oglna ocena jakoci wsppracy bya pozytywna. Wynikaa ona jednak z tego, e orodki nie utrudniaj organizacjom kontaktu z uchodcami: Oglnie w orodkach cudzoziemcy mog korzysta z faksu, z poczty, z telefonu, wic mog do nas dzwoni i to robi. My te moemy si kontaktowa (R7). Wiele wypowiedzi za wskazywao na to, e wsppraca ta mogaby by lepiej zorganizowana i skoordynowana. Jedna respondentka wymienia trudnoci w obsugiwaniu klientw-uchodcw w wyniku tego, e my jedzimy w soboty, kiedy nie pracuje nikt z tych pracownikw socjalnych (R1). Respondenci podkrelali fakt, e wielu uchodcw nie ma dostpu do porad prawnych w zwizku z utrudnionym dostpem do orodkw dla cudzoziemcw w odlegych miejscowociach. Otwarte orodki, z ktrymi organizacje wsppracuj, wybierane s wedug pooenia geograficznego: musz by wystarczajco blisko danej organizacji, aby prawnicy mogli do nich dotrze i obsuy uchodcw w cigu jednego dnia. Wedug jednej z badanych: Tak systemowo, problem jest tego rodzaju, e orodki dla uchodcw s umieszczane na cianie wschodniej i eby tam mie dostp to po prostu [...] to jest taka bardzo dua trudno (R1). Podobny problem poruszany by w stosunku do uchodcw przebywajcych w orodkach strzeonych lub w aresztach w celu wydalenia. Z organizacji objtych badaniem tylko dwie maj sta wspprac z takimi orodkami. Respondenci czsto wskazywali brak rodkw finansowych na pokrycie przejazdw jako podstawow przeszkod w docieraniu do odizolowanych orodkw.

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych... Lokalne podmioty administracji publicznej

31

W niniejszym raporcie termin lokalne podmioty administracji publicznej dotyczy orodkw pomocy spoecznej (OPS), urzdw pracy oraz powiatowych centrw pomocy rodzinie (PCPR). Mimo e instytucje te maj cile okrelone prawem obowizki w stosunku do uchodcw, to z perspektywy badanych organizacji kontakty z nimi wygldaj podobnie: przebiegaj za porednictwem pism i wnioskw skadanych w celu uzyskania wsparcia nalenego uchodcom, za ktre odpowiada dana jednostka administracji publicznej. Badane organizacje maj regularny kontakt z lokalnymi podmiotami administracji publicznej w sprawach dotyczcych przede wszystkim wiadcze pieninych, moliwoci uzyskania mieszkania komunalnego oraz Indywidualnych Programw Integracji (IPI)17. Relacje z pracownikami lokalnej administracji publicznej byy rnie oceniane przez respondentw. Jeden z badanych pozytywnie oceni pracownikw OPS-w i PCPR-w: Z OPS-ami czy PCPR-ami te jest o tyle fajnie, e oni podsuwaj nam sprawy, z ktrymi sobie jako nie radz, maj spraw trudn prawnie, niezwizan z ich dziaalnoci, w sensie z pomoc integracyjn, tylko z jak, nie wiem, np. nazwisko, zarejestrowanie dziecka co, z czym oni ju sobie nie radz, potrzebuj prawnika. I wtedy jakby odsyaj do nas i my im pomagamy (R5). Jego sowa mog wskazywa na to, e ksztatuje si standard wsppracy midzy organizacjami pozarzdowymi a podmiotami administracji publicznej. Respondenci wspominali o istniejcych problemach w specyficznych sytuacjach obsugi klientw. Najczciej mwili o braku zrozumienia pracownikw jednostek systemu opieki spoecznej i rynku pracy dla szczeglnej sytuacji uchodcw oraz ograniczonej wiedzy o prawach regulujcych ich sytuacj. Problemy te mog wynika z faktu, e dla pracownikw tych podmiotw (zwaszcza OPS-w i urzdw pracy) sprawy uchodcw stanowi niewielk cz pracy. Wikszo z nich ma rzadki kontakt z cudzoziemcami i brakuje im przygotowania do radzenia sobie ze specyficznymi potrzebami uchodcw, zarwno od strony formalnej, jak i interpersonalnej (np. rnice kulturowe, rnice jzykowe). Jedna respondentka przytoczya przykad braku empatii po stronie pracownikw lokalnej administracji publicznej: Miaam kilka spraw, e OPS-y nie chciay wypaca becikowego z rnych powodw [...] to bya rodzina czeczeska, Pani do nas przychodzi [...] przyszaWicej na temat oceny dziaania poszczeglnych podmiotw lokalnej administracji publicznej w ramach ich wsppracy z cudzoziemcami, w tym te o perspektywie pracownikw tych instytucji na kontakt z cudzoziemcami, mona przeczyta w: J. Frelak, W. Klaus (red.), Ewaluacja funkcjonowania instytucji spoecznego wsparcia Miasta Stoecznego Warszawy w zakresie waciwej realizacji praw przymusowych migrantw, Instytut Spraw Publicznych, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009.17

32


pobita. Urodzia trzecie dziecko, pierwsze nie podlegao becikowemu, przy drugim dostaa je bez problemu, bo oni maj ochron. Przy trzecim dziecku zaczy si problemy czysto formalne, sztucznie stwarzanie, gdzie zoya wniosek, ale nie taki by podpis, tu nie takie ksero byo. To byo czepianie si (R17). Tego rodzaju problemy we wsppracy z przedstawicielami lokalnych podmiotw administracji publicznej mona oceni w kategoriach braku zrozumienia rnic kulturowych, o czym wspominao kilkoro respondentw. Inny z badanych poda przykad sytuacji, ktra wskazuje na kolejnego rodzaju problem. Dotyczy on sytuacji, kiedy pracownik OPS-u nie przyzna klientce-uchodczyni wiadczenia z tytuu samotnego wychowywania dziecka z tej przyczyny, e nie bya ona w stanie przedstawi aktu zgonu ma, ktry zgin na wojnie. Tego rodzaju problemy wynikaj ze zwizania urzdnikw przepisami prawnymi nakazujcymi spenia cile okrelone przesanki, podczas gdy cudzoziemiec nie ma moliwoci spenienia wymaga ustawowych. Najbardziej jednoznaczne uwagi respondentw dotyczyy kwestii IPI, za ktre odpowiedzialne s PCPR-y. Respondenci w pierwszej kolejnoci wskazywali na to, e IPI jest za krtki, aby skutecznie pomc uchodcom zintegrowa si z polskim spoeczestwem. Tak o efektywnoci IPI wypowiadaa si jedna respondentka: My tym uchodcom nie pomagamy naprawd, tylko przetrzymujemy [ich] przez rok. To jest lekka wegetacja ze wzgldu na to, e roczny program nie rozwizuje tutaj wszystkich kwestii (R9), a take inny z badanych: To, co nie dziaa, to integracja [...]. Nie ma pienidzy, nie ma pomysw, nie ma programw, ktre by zadziaay (R5). Respondenci opowiadali, e IPI s tylko pozornie zindywidualizowane, co jest zwizane m.in. z brakiem rodkw finansowych, niedostateczn liczb pracownikw zajmujcych si uchodcami czy niedostatecznym uwzgldnieniem osobistej sytuacji cudzoziemca (np. kursy polskiego w terminach niedostosowanych do potrzeb osb pracujcych, uczcych si, matek z dziemi itp.). S to zarzuty podnoszone od dawna w literaturze przedmiotu18. Mimo ograniczonych i zrnicowanych wypowiedzi respondentw na temat wsppracy z lokalnymi podmiotami administracji publicznej, warto wspomnie o dwch przykadach prby zinstytucjonalizowania wsppracy. Instytut na rzecz Pastwa Prawa zainicjowa Lubelsk Regionaln Sie Wsparcia Imigrantw, do ktrej wchodz przede wszystkim podmioty lokalnej administracji publicznej (w tym Wydzia Spraw Obywatelskich i Cudzo18 Na przykad: A. Jasiakiewicz, Pomoc integracyjna dla uchodcw, [w:] W. Klaus (red.), Prawne uwarunkowania integracji uchodcw w Polsce. Komentarz dla praktykw, Warszawa 2008; T. Kamierczak, Ramowy program integracji uchodcw, Praca Socjalna 2007, nr 4 (lipiec-sierpie); J. Frelak, W. Klaus, Integracja uchodcw w Polsce. Rekomendacje i dobre praktyki, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007; A. Maciejko, Z. Olszewska, Preintegracja i integracja Czeczenw w Polsce. Rzeczywisto i rekomendacje, Analizy, Raporty, Ekspertyzy, 5/2007, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007.


33

ziemcw Lubelskiego Urzdu Wojewdzkiego, Miejski Orodek Pomocy Rodzinie), ale take Wysza Szkoa Stosunkw Midzynarodowych i Komunikacji Spoecznej w Chemie oraz Urzd Miasta Lublin. Drugim przykadem jest dziaajce w Warszawie Forum Cudzoziemcw przy Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim, ktre spotyka si kilka razy w roku i gromadzi przedstawicieli organizacji pozarzdowych zajmujcych si cudzoziemcami (nie tylko uchodcami i nie tylko w zakresie poradnictwa prawnego) oraz przedstawicieli rnych podmiotw administracji publicznej. Dziaanie obu struktur mona traktowa jako przykad dobrych praktyk wsppracy midzysektorowej, ktre stanowi prb poprawy skutecznoci dziaania i przepywu informacji midzy rnymi instytucjami zajmujcymi si cudzoziemcami. Jednak struktury te s nowymi przedsiwziciami i trudno przewidzie, jaki bdzie ich dalszy rozwj oraz ostateczny wpyw na jako dziaania administracji publicznej i (lub) wsppracy midzy organizacjami a podmiotami administracji publicznej.

Organizacje pozarzdowe a uchodcyWanym aspektem dziaa organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnych porad prawnych uchodcom jest relacja pracownikw organizacji z klientem-uchodc. To, w jaki sposb ksztatuj si relacje z klientem, moe wynika z rnych czynnikw: od postaw pracownikw po system organizacji pracy wewntrz instytucji oraz misj i wartoci, jakie propaguje organizacja. W ostatniej czci raportu analizujemy dwa aspekty pracy z klientem-uchodc. Na pocztku omawiamy organizacj pracy w badanych podmiotach w zalenoci do specyfiki klienta. Nastpnie opisujemy najwaniejsze aspekty relacji pracownikw organizacji pozarzdowych z klientem-uchodc. Organizacja pracy z klientem a profil klienta-uchodcy Wikszo osb zgaszajcych si po porady prawne do badanych organizacji pochodzi z republik nalecych do Federacji Rosyjskiej, w przewaajcej mierze z Czeczenii, Inguszetii i Dagestanu. Inne kraje pochodzenia klientw badanych instytucji to Armenia, Gruzja (zwaszcza w 2008 i 2009 roku), Irak, Biaoru oraz pastwa afrykaskie. Jeli za chodzi o podzia klientw pod wzgldem pci, to respondenci mieli kontakt w rwnej proporcji z kobietami i mczyznami. W kwestii struktury wiekowej klientw, s to gwnie osoby penoletnie, midzy 25. a 50. rokiem ycia. Osoby maoletnie zdarzaj si rzadko (w takich wypadkach osoby udzielajce porad prawnych nieraz peni

34


funkcj ich kuratorw), zazwyczaj s to klienci, ktrym do osignicia penoletnoci brakuje 2 lub 3 lat. Pochodzenie uchodcw wpywa bezporednio na sposb organizacji pracy z nimi, przede wszystkim ze wzgldu na rnice jzykowe i kulturowe. Wiele badanych organizacji znalazo rozwizanie problemu komunikacji jzykowej przez zatrudnienie pracownikw znajcych jzyki obce (poza jzykiem angielskim, wikszo badanych zna jzyk rosyjski). W wikszych organizacjach, zatrudniajcych wicej ni jednego prawnika, wprowadzono specjalizacj prawnikw ze wzgldu na znajomo jzykw. Ponadto cz instytucji stworzya take zespoy wolontariuszy znajcych rne jzyki i penicych funkcj tumaczy, nie tylko jako pomoc dla prawnikw w obsudze klientw, ale take w zwizku z potrzeb udzielenia wsparcia w sprawach wykraczajcych poza porady prawne. W wypadku rnic kulturowych respondenci jako najwiksze utrudnienie wskazywali relacje damsko-mskie w rnych kulturach. Uwagi dotyczce trudnoci w obsugiwaniu klientw w zwizku z pci danej osoby czciej pochodziy od prawniczek, dla ktrych praca z mczyznami pochodzenia czeczeskiego bya wyzwaniem. Respondentki stosoway rne rozwizania w takich sytuacjach od dostosowania si do kultury klienta (np. przez ubir) po sposb organizacji procesu przyjmowania klienta, ktry zabezpiecza komfort i poczucie bezpieczestwa prawniczki (np. obecno dodatkowych osb przy konsultacji). Dla wikszoci respondentw udzielajcych porad prawnych rnice kulturowe nie s utrudnieniem w pracy. Moe to wiadczy o dobrym przygotowaniu do pracy z klientem pochodzcym z innej kultury lub o fakcie, e rnice te nie wpywaj istotnie na proces udzielania porad prawnych. W aspekcie organizacji pracy badane organizacje oferuj pomoc prawn na kilka rnych sposobw: telefonicznie, w trybie konsultacji indywidualnych w biurze organizacji, w trybie konsultacji prowadzonych na terenie orodkw dla cudzoziemcw oraz (w nielicznych wypadkach) konsultacje udzielane poczt elektroniczn. Procedura przyjmowania klientw jest mao sformalizowana i przebiega podobnie w rnych organizacjach: osoba penica dyur przyjmuje klienta, podczas wstpnej rozmowy okrela jego sytuacj i potrzeby w zakresie poradnictwa prawnego. W niektrych organizacjach rozmow t przeprowadza osoba inna ni prawnik (np. asystent midzykulturowy), co umoliwia zdiagnozowanie szerszego zakresu potrzeb klienta ni kwestie prawne (np. potrzeba skorzystania z pomocy psychologa, kwestie mieszkaniowe etc.). W jednej z badanych instytucji stopie sformalizowania procedury przyjmowania klientw jest wyjtkowy, poniewa polega na systemie wydawania numerkw. Zdaniem respondenta reprezentujcego t organizacj, system wydawania numerkw pozytywnie wpywa na wszystkich zaanga-


35

owanych w porady prawne: Klient dostaje [poczucie] spokoju: z numerkw wie, ktry jest w kolejnoci [na spotkanie z prawnikiem] [] balimy si troch, e bdziemy jak urzd, a si okazao, e to bardzo usprawnio nam prac i usprawnio te jakby relacje midzy klientami, bo si oni ju nie kc o miejsce w kolejce (R5). Tego typu rozwizania formalizujce przebieg przyjmowania klientw maj na celu przede wszystkim radzenie sobie z problemem niewielkich pomieszcze, w ktrych obsuguje si wzgldnie du liczb klientw. Dziki takim procedurom udaje si zabezpieczy prywatno klienta. Relacje z klientem-uchodc Mimo stwierdzonych trudnoci w pracy z klientami-uchodcami, ktre zostay opisane poniej, respondenci podkrelali, e sytuacja uchodcw jest obiektywnie trudna: brak im poczucia bezpieczestwa i stabilnoci w wyniku przewlekej procedury uchodczej, w ktrej co wicej decyzje urzdnikw nie zawsze s przewidywalne (wicej o tym problemie w podrozdziale Wsppraca z orodkami dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy). Jedna z respondentek uja ten problem nastpujco: Ciko jest pracowa dugofalowo z poszczeglnymi rodzinami, w ogle z uchodcami ze wzgldu na to, e oni sami nie potrafi zaplanowa swojej przyszoci w Polsce i to jest ju uwarunkowane wieloma bardzo czynnikami, czyli brak poczucia bezpieczestwa i takiej stabilizacji (R9). Jedn z najwikszych trudnoci w pracy respondentw z klientami by sposb zachowania si klientw w zakresie ich sytuacji prawnej oraz obowizkw formalnych. Chodzio na przykad o nieterminowo i zwracanie si po porad w ostatniej chwili przed upywem terminu wymaganego na dokonanie okrelonej czynnoci albo po jego upywie. Respondenci wspominali rwnie o trudnociach w ocenie rzeczywistej sytuacji klientw. Jedna z respondentek przedstawia to w nastpujcy sposb: Bardzo jest trudno wsppracowa, jeli kto oszukuje i kombinuje. Ja jako prawnik nie mog udzieli takiej rzetelnej porady prawnej w oparciu o stan taki pseudo, jakby troch przekamany (R8). Inn specyfik relacji z klientami-uchodcami, wymienian przez respondentw, s postawy roszczeniowe. Wedug respondentw, uchodcy czsto maj wygrowane oczekiwania w stosunku do moliwoci rozwizywania sytuacji przez organizacje. Jednak podstawowym powodem dla nadmiernych oczekiwa ze strony uchodcw jest, zdaniem badanych, brak wiedzy o swoich prawach oraz przebiegu procedury uchodczej. Zgodnie z wypowiedzi respondentki-koordynatorki: Problem roszczeniowej postawy klienta [] wynika, myl, z rnic kulturowych, systemw prawnych i spoecznych, z ktrych osoby pochodz, niektrzy myl, e pastwo im

36


wszystko da, nie panuj nad sob (R16). Wedug innego respondenta-prawnika: Ta [postawa roszczeniowa] wynika z wielu wzgldw: z traumatycznych przey, z tego, e napywaj ludzie, ktrzy nie potrafi czasem pisa, nie rozumiej podstawowych elementarnych zasad dziaania administracji (R15). Z tego wzgldu wielu respondentw wprost stawiao oczekiwanie, e UdsC powinien bardziej angaowa si w udzielanie podstawowych informacji dotyczcych praw klientw (wicej w podrozdziale Wsppraca organizacji z podmiotami administracji publicznej). wiadomo trudnej sytuacji uchodcw bya najwaniejszym czynnikiem ksztatujcym relacje respondentw z klientami-uchodcami. Badani czsto wprost porwnywali podejcie do klientw-uchodcw stosowane przez pracownikw organizacji z podejciem praktykowanym przez urzdnikw. Odczuwali potrzeb dziaania w sposb bardziej elastyczny i empatyczny w stosunku do uchodcw ni urzdnicy. Zgodnie ze sowami jednej z respondentek: Raczej jest tak, e osoba, ktra jest na dyurze, przyjmuje tych wszystkich klientw, ktrzy s na dyurze [...]. Oczywicie to si czy z tym, e nie pracujemy od 10 do 15, tylko jak o 14 dowali ile tam osb jeszcze, no to nie mwimy, jak oni s z orodkw... prosz przyjecha za dwa dni na dyur... i czsto jest tak, e siedzimy do 1718 (R4). Takie podejcie jest stosowne, poniewa w zakresie spraw, z ktrymi zwracaj si uchodcy do badanych organizacji, mieszcz si take kwestie wykraczajce poza porady prawne. Na przykad wsparcie w poszukiwaniu mieszkania jest tak podstawowym zagadnieniem, e wiele organizacji stara si pomc w tym zakresie uchodcom, mimo e nie jest to element deklarowanej oferty wsparcia. Zdarza si take, e prawnicy osobicie angauj si w sprawy niezwizane cile z poradnictwem prawnym i staraj si pomc. Przykadowo, jedna z respondentek opowiedziaa o tym, jak osobicie wozia uchodc do zaprzyjanionego lekarza psychiatry. Kilku respondentw stwierdzio, e czsto peni de facto funkcj psychologa, gdy aby mc udzieli efektywnie pomocy, musz najpierw rozadowa nagromadzone w klientach pokady frustracji. Ponadto w sprawach, w ktrych wyczerpane zostay moliwoci prawne rozwizania sytuacji klienta, respondenci staj przed trudnym zadaniem zakomunikowania tego faktu uchodcy. Skutkiem wyej opisanego podejcia do obsugiwania klientw jest duy poziom stresu i znaczne oboenie prac. Z kolei badani koordynatorzy postrzegali ten problem jako ograniczajcy dla moliwoci podjcia dziaa w innych niemniej wanych aspektach pracy na rzecz uchodcw, np. udziau w konsultacjach, rozwijania wsppracy instytucjonalnej. Jeden z respondentw-koordynatorw wysnu nastpujcy wniosek co do czenia dziaa bezporednio na rzecz uchodcw i dziaa w charakterze rzecznictwa: Mamy do wyboru: albo zaj si swoim klientem, albo pj na konferencj, albo


37

konsultowa dokument kolejny. Wszystko jest wane czsto, bo moe wpyn na jak zmian. To tak na dusz met nie jest dobre rozwizanie, myl, e bdziemy musieli si z tego [konsultacji/rzecznictwa] powoli wycofywa (R4). W odpowiedzi na wymagajc prac z klientem-uchodc niektre organizacje zapewniaj pracownikom wsparcie psychologiczne oraz dodatkowe przygotowanie osb udzielajcych porad prawnych do pracy z uchodcami. Respondenci, ktrzy mogli skorzysta z takich moliwoci, pozytywnie je oceniali: Kady przechodzi warsztaty z technik komunikacji, gdzie uczymy si np. asertywnoci [...], szczeglnie jeli chodzi o odmow, sposoby, powiedzmy, jasnego wyraania swojego zdania. Wydaje mi si, e mi si to przynajmniej przydao (R2). Wrd dziesiciu organizacji objtych badaniem respondenci z trzech wspominali o takiej formie wsparcia oferowanej przez pracodawc.

Wnioski i rekomendacjeOrganizacje pozarzdowe s obecnie jedynymi instytucjami w Polsce, ktre aktywnie podejmuj si systematycznego udzielania bezpatnych porad prawnych uchodcom. Wyniki badania na temat sytuacji i sposobu dziaania tych organizacji wskazuj, e na ten rodzaj usug jest wielki popyt wrd uchodcw, ktrzy zgaszaj si nie tylko po pomoc prawn w sprawach zwizanych z procedur uchodcz, ale rwnie w wielu innych kwestiach zwizanych z ich pobytem w Polsce19. Mimo e w badanych organizacjach pracuje niewielu prawnikw, to jednak dziki wysokim kompetencjom zawodowym obsuguj du liczb klientw, czstokro doradzajc im w sprawach trudnych oraz wykraczajcych poza kwestie zwizane stricte z sytuacj prawn uchodcw. Poza udzielaniem porad prawnych organizacje maj swoich przedstawicieli w ciaach konsultacyjnych oraz opiniuj projekty rzdowe. Uczestniczenie w tego rodzaju przedsiwziciach moe wiadczy o umacniajcej si pozycji instytucji trzeciego sektora w relacjach z administracj publiczn. Wrd dziesiciu badanych organizacji pozarzdowych kilka mona uzna za wyspecjalizowane w poradnictwie prawnym dla uchodcw. Wikszo prowadzi poradnictwo prawne w ograniczonym zakresie, a jednym z najwikszych problemw, niezalenie od ich wielkoci czy stopnia profesjonalizacji organizacji, jest brak stabilnoci finansowej, co czsto przekada si na trudne warunki pracy prawnikw oraz innych pracownikw. Ograniczone rodki finansowe na prowadzenie dziaa z zakresu poradnictwa prawnego dla uchodcw oznaczaj, e maa liczba prawnikw obsuguje ogrom spraw, w ktrychPor. rwnie: The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 30.19

38


uchodcy potrzebuj wsparcia. Sytuacja ta powoduje wysokie ryzyko wypalenia zawodowego wrd nielicznej kadry specjalistw posiadajcych odpowiednie kompetencje i dowiadczenie do pracy w tym zakresie. Respondenci odczuwali rwnie brak satysfakcji ze wsppracy i z wymiany informacji midzy organizacjami, a take w relacjach z administracj publiczn. Wiele ustale i wsplnych dziaa jest podejmowanych w trybie nieformalnym i zaley wycznie od dobrej woli oraz relacji interpersonalnych midzy pracownikami rnych instytucji. Mimo duego zaangaowania organizacji pozarzdowych w udzielanie uchodcom porad prawnych oraz innych form wsparcia, jak rwnie prowadzenia wsppracy z podmiotami publicznymi, trudno jest mwi o istnieniu systemu bezpatnego poradnictwa prawnego w Polsce. Jest to raczej luna sie organizacji, ktre dziaaj w sposb coraz bardziej profesjonalny. Niniejsze rekomendacje dotycz zatem tylko wybranych aspektw dziaania organizacji pozarzdowych udzielajcych porad prawnych uchodcom.Rekomendacje

Konieczne jest opracowanie i wdroenie mechanizmw finansowania organizacji pozarzdowych zajmujcych si udzielaniem porad prawnych dla uchodcw, ktre zapewni im wiksz stabilno. Stabilno finansowa oraz wiksze rodki finansowe pozwol organizacjom na zatrudnienie liczniejszej kadry prawnikw i co za tym idzie obsuenie wikszej liczby uchodcw i szerszego zakresu ich potrzeb. W tym miejscu naley podkreli, e art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku20 nakada na wadze pastwa polskiego obowizek zabezpieczenia bezpatnej pomocy i reprezentacji prawnej m.in. take osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy. Trzeba doda, e system bezpatnych porad prawnych, ktry zgodnie z wyej wymienion dyrektyw powinien ostatecznie zosta wprowadzony, musi obejmowa odrbny system udzielania porad dla uchodcw, odpowiadajcy na ich specyficzn sytuacj w Polsce. Organizacje pozarzdowe, ktre od lat wiadcz poradnictwo prawne dla uchodcw, maj znaczny potencja, aby suy jako podstawa systemu porad prawnych tej grupy cudzoziemcw. Stae wsparcie ze strony pastwa moe take uatwi organizacjom korzystanie z innych rde finansowych, ktre dostpne s w ograniczonej wysokoci lub stawiaj specyficzne wymagania formalne i (lub) administracyjne (np. Europejski Fundusz na rzecz Uchodcw, ktry wymaga od organizacji wniesienie wasnego wkadu finansowego).Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w Pastwach Czonkowskich.20


39

Poza udzielaniem porad prawnych organizacje angauj si w inne wane obszary dziaania na rzecz uchodcw, np. prowadzenie rzecznictwa interesw uchodcw, prac badawczych, publikowanie analiz i raportw na temat sytuacji uchodcw w Polsce. Wszystkie te dziaania wymagaj systematycznego gromadzenia wiedzy i informacji o stosowaniu przepisw prawa oraz oglnie o warunkach ycia uchodcw w Polsce. Z raportw i analiz tworzonych na podstawie tak unikalnych zasobw wiedzy i informacji moe korzysta szerokie grono badaczy, ekspertw, przedstawicieli rzdu, ktrych zadaniem jest tworzenie rzetelnej polityki spoecznej dotyczcej uchodcw. Powinny funkcjonowa specjalne mechanizmy finansowania, ktre pozwol organizacjom przeznacza zasoby finansowe i kadrowe niezbdne do prowadzenia tego rodzaju dziaa, ktre istotnie uzupeniaj biece i bezporednie porady prawne. Wielu respondentw, zwaszcza osoby odpowiedzialne za zarzdzanie projektami wiadczenia porad prawnych i koordynacj, wskazywao na konieczno zainwestowania czasu i zasobw finansowych w doksztacanie prawnikw. Kandydaci do pracy i nowi pracownicy nie znaj bowiem specyfiki przepisw prawnych regulujcych sytuacj cudzoziemcw i uchodcw, a poza tym nie maj praktycznej wiedzy i dowiadczenia ani w stosowaniu przepisw prawa, ani w bezporedniej pracy z uchodcami. Wan form podnoszenia kompetencji prawnikw s studia podyplomowe dla absolwentw studiw prawniczych, dla ktrych przykadem mog by studia podyplomowe Prawa i wolnoci czowieka, prowadzone przez Helsisk Fundacj Praw Czowieka i Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w latach 2008200921. Studia takie powinny trwa minimum jeden rok i wiza si z moliwoci uzyskania dyplomu. Ich program powinien obejmowa szeroki zakres zagadnie prawnych zwizanych z funkcjonowaniem cudzoziemcw (nie tylko uchodcw) w Polsce i przede wszystkim ksztatowa umiejtno stosowania prawa w praktyce. Integraln czci studiw powinny by praktyki organizowane w instytucjach, ktre maj bezporedni kontakt z uchodcami (np. organizacje pozarzdowe, instytucje publiczne). Studia takie powinny take uzyska odpowiednie wsparcie finansowe, s bowiem gwnym sposobem na przygotowanie kandydatw do udzielania porad prawnych uchodcom. W realizacji takich studiw konieczna jest wsppraca nie tylko z organizacjami pozarzdowymi, ale take wydziaami prawa, ktre mog prowadzi21 Studia te prowadzone byy od 1991 roku, jako kurs przez Helsisk Fundacj Praw Czowieka, a w latach 20082009 program ten zosta przeksztacony w studia podyplomowe prowadzone wsplnie przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i Helsisk Fundacj Praw Czowieka. Wicej informacji mona znale na stronie Helsiskiej Fundacji Praw Czowieka: http://www.hfhrpol.waw.pl/Nprogram-32.html.

40


odpowiednie kampanie informa

Słabe ogniwa

Documents

Transcript of Słabe ogniwa