Sejm i Senat RP w rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego

Nota o autorze:

Aleksander Fuksiewicz – badacz i koordynator projektów w Programie Europejskim Instytutu Spraw Publicznych.

Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego – dostosowanie do reformy

instytucjonalnej

Aleksander Fuksiewicz

Recenzja: prof. dr hab. Jan Barcz

Redakcja: Marcin Grabski

© Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

Publikacja powstała dzięki wsparciu fi nansowemu Fundacji im. Heinricha Bölla.

Program „Europa dla Obywateli 2007-2013” Wsparcie dla organizacji aktywnych na arenie europejskiej w dziedzinie aktywnego obywatelstwa europejskiego

Instytut Spraw Publicznychul. Szpitalna 5 lok. 22

00-031 Warszawatel. +48 022 556 42 99fax +48 022 556 42 62

e- mail: [email protected]

ISBN 978-83-7689-057-9

Okladka_Sejm i senat.indd 1Okladka_Sejm i senat.indd 1 2011-01-21 10:33:112011-01-21 10:33:11

Spis treści

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Zarys lizbońskiej reformy instytucjonalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Rola Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Polskie dostosowania do traktatu lizbońskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Nowa ustawa kooperacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Zmiany w regulaminach izb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Nowelizacja konstytucji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Przystosowanie Sejmu i Senatu do reform lizbońskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Oceny reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Bezpośrednia komunikacja z Komisją Europejską . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Badanie zgodności aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości . . . . . . . . . . . 13

Wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Procedury kładki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Klauzula elastyczności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Wystąpienie z Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

4 Aleksander Fuksiewicz

Wstęp

Wśród wielu refom instytucjonalnych wprowadzonych przez Traktat z Lizbony jedną z najważniejszych jest wzmocnienie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (z tego właśnie powodu jest on nazywany „traktatem parlamentów narodowych”1). Mówi się, że w Unii Europejskiej powstała nowa instytucja – parlamenty narodowe działające wspólnie2. Znaczenie tych zmian jest więc duże, rzeczywista rola parlamentów będzie jed-nak zależeć od ich gotowości do wypełniania nowych obowiązków i umiejętności korzy-stania z nowych uprawnień, to zaś – od dokonania niezbędnych dostosowań na poziomie legislacyjnym, proceduralnym i logistycznym.

Celem niniejszego opracowania jest prześledzenie przebiegu procesu dostosowawczego Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej do reform traktatu liz-bońskiego. Przekształcenia te są dość głębokie, przygotowano bowiem nową tzw. ustawę kooperacyjną, która reguluje zasady współpracy rządu z obiema izbami polskiego parla-mentu w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. Mimo że działania przystosowawcze nie zostały jeszcze zakończone (pojawiła się również inicjatywa prezy-denta Bronisława Komorowskiego zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), war-to przyjrzeć się zmianom, jakich dokonano w ciągu dwunastu miesięcy funkcjonowania Traktatu z Lizbony, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku.

Opracowanie rozpoczyna krótki zarys reformy traktatowej. W dalszej części opisano najważniejsze zasady uczestnictwa obu izb parlamentu w polskiej polityce europejskiej i usystematyzowano polskie dostosowania, dzieląc je na ustawowe, regulaminowe i kon-stytucyjne. Następnie, wymieniając kolejne zmiany traktatowe, nawiązano do roli parla-mentów krajowych w Unii Europejskiej i omówiono polską odpowiedź na te zmiany3.

Zarys lizbońskiej reformy instytucjonalnej

Jak wspomniano, traktat lizboński wprowadził wiele innowacji dotyczących – i prowa-dzących do wzmocnienia – roli parlamentów narodowych w procesach decyzyjnych Unii Europejskiej. Ten kierunek zmian wynika z przekonania, że rozwój integracji europejskiej i stopniowe traktatowe poszerzanie zakresu kompetencji instytucji wspólnotowych po-ciągały za sobą marginalizację parlamentów narodowych w stanowieniu prawa unijne-go. Przenoszenie kompetencji prawodawczej na poziom Unii Europejskiej powodowało, że parlamenty, mające dotychczas monopol na stanowienie prawa, traciły wpływ na obo-wiązujące ustawodawstwo na rzecz instytucji unijnych, w praktyce zaś – na rzecz rządów państw członkowskich reprezentowanych w Radzie (to właśnie Rada Unii Europejskiej

1 Konferencja w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej „Treaty of Lisbon – Treaty of European Parliaments”, Warszawa, 22–23 lutego 2010 roku.

2 Davor Jančić, A New Organ of the European Union: „National Parliaments Jointly”, „Federal Trust Policy Commen-tary”, The Federal Trust for Education and Research, luty 2008 roku – http://www.fedtrust.co.uk/uploads/Parlia-ments_Jointly.pdf [dostęp: 10 stycznia 2011 roku].

3 Niniejsza publikacja powstała w ramach projektu realizowanego we współpracy z Institute for European Poli-cy EUROPEUM w Pradze i German Institute for International and Security Affairs – Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) w Berlinie przy wsparciu Fundacji im. Heinricha Bölla. Rezultatem tego projektu są także analogiczne analizy dotyczące parlamentów niemieckiego, czeskiego i słowackiego: Peter Becker, Daniela Kietz, The German Parliament in the Lisbon EU: Guarding subsidiarity, defending sovereignty?, German Institute for International and Security Affairs, Berlin 2011; David Král, Vladimír Bartovic, The Czech and the Slovak parliaments after the Lisbon Treaty, Institute for European Policy EUROPEUM, Prague 2010.

Sejm i Senat rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego... 5

była dotychczas głównym organem legislacyjnym Unii Europejskiej). Dlatego mówi się, że parlamenty narodowe stały się ofi arami integracji europejskiej, a podstawowym prob-lemem Unii Europejskiej jest defi cyt demokracji, który należy rozumieć jako defi cyt demo-kracji przedstawicielskiej4.

Symbolicznym momentem były pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Euro-pejskiego w 1979 roku, które, z jednej strony, miały prowadzić do zmniejszenia defi cytu demokracji (Parlament Europejski stał się jedyną demokratycznie wybieraną instytucją Unii Europejskiej), z drugiej zaś strony – spowodowały zerwanie bezpośrednich relacji parlamentów narodowych z polityką europejską. Przed 1979 rokiem parlamenty państw członkowskich delegowały swoich przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego, uzysku-jąc pewien rodzaj ograniczonej rekompensaty kompetencji (ograniczonej, ponieważ funk-cję głównego legislatora pełniła jednak Rada5). Po 1979 roku utraciły jednak tę możliwość i od tej pory jedynie za pośrednictwem rządów mogły – w stopniu odpowiadającym kra-jowym regulacjom prawnym – wpływać na unijny proces decyzyjny (w praktyce pozycja poszczególnych parlamentów narodowych jest zróżnicowana).

Kolejne traktaty – z Maastricht i Amsterdamu – nie przyniosły większych zmian, a je-dynie deklaracje o charakterze politycznym6. O roli parlamentów narodowych wspomina-no w deklaracji z Laeken, stanowiącej punkt wyjścia prac Konwentu Europejskiego, który przygotowywał projekt traktatu konstytucyjnego. Rozwiązania w nim zawarte, z pewnymi modyfi kacjami, zostały włączone do traktatu lizbońskiego. Nowy art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej omawia rolę parlamentów narodowych, szczegółowo opisaną w dwóch do-kumentach dołączonych do traktatu – Protokole w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskie i Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności7.

Reformy wprowadzone przez traktat lizboński, w tym także ustalenia dotyczące roli parlamentów narodowych, zostały już opisane w literaturze zagranicznej i polskiej8. Celem niniejszego opracowania nie jest analiza reformy, ale warto wymienić najważ-niejsze jej elementy przed dalszym opisem wdrożenia ich w polskim prawie i polskich procedurach.

Podstawowe nowe kompetencje parlamentów wymienia art. 8c Traktatu z Lizbony (art. 12 skonsolidowanego Traktatu o Unii Europejskiej). Parlamenty przyczyniają się do skutecznego funkcjonowania Unii Europejskiej przez:• otrzymywanie z instytucji Unii Europejskiej informacji i projektów aktów prawnych,• czuwanie nad przestrzeganiem zasady pomocniczości,

4 Ewa Górnicz, Wzmacnianie roli parlamentów narodowych w konstrukcji europejskiej, „Biuletyn Analiz” 2009, nr 23: Unia Europejska na forum globalnym, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, s. 1–2.

5 Referat Cezarego Mika wygłoszony podczas konferencji w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej „Lisbon Treaty – Tre-aty of National Parliaments”, Warszawa, 22–23 lutego 2010 roku – por. materiały konferencyjne, s. 1–2.

6 Szczegółowy historyczny opis reform – por. Ewa Górnicz, Wzmacnianie roli parlamentów, op. cit., s. 1–14.7 Dz.U. UE 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku.8 Zob. na przykład: Jan Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej, [w:] Traktat z Lizbony. Głów-

ne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. Jan Barcz, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008, s. 65–70; Cezary Mik, Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej, [w:] ibidem, s. 108–110; Ziemowit Cieślik, Bartosz Pa-włowski, Zmiana roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (według Traktatu Reformującego Unię Europejską, przyjętego w Lizbonie, w dniach 17–18 października 2007 r.). Możliwości badania zasady pomocniczości w polskim parlamencie, „Zeszyty Prawnicze” 2007, t. 4 (16); Jan Barcz, Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego, [w:] Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, red. Lena Kolarska-Bobińska, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.


• uczestniczenie w mechanizmach oceny wyników polityk Unii Europejskiej w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz włączenie się w monitowanie działal-ności europejskich agencji Europol i Eurojust,

• uczestniczenie w procedurze zmiany traktatów,• otrzymywanie wniosków akcesyjnych,• udział w europejskiej współpracy międzyparlamentarnej9.

Wspomniany artykuł każdorazowo odsyła albo do innych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej, albo Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub też do jednego z dwóch przywołanych wyżej protokołów.

Przyznanie parlamentom nowych kompetencji lub modyfi kacja dotychczasowych spo-wodowały konieczność ich prawnego i proceduralnego przystosowania do nowej roli, któ-ra przełożyłaby rozwiązania przyjęte w traktacie na praktykę działalności parlamentarnej. Rzeczywista rola parlamentu w polityce europejskiej zależy bowiem od jego kompetencji w krajowym systemie koordynacji polityki unijnej, a także od efektywności pracy izb i ja-kości współpracy parlamentu z rządem10. Poniżej zarysowano najważniejsze zasady udzia-łu Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej.

Rola Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej

Zadania i kompetencje polskiego parlamentu w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej reguluje obecnie przede wszystkim ustawa kooperacyjna11 oraz regu-laminy obu izb12. Jak wynika z dalszej analizy, to właśnie zmiany tych dokumentów sta-nowiły najważniejszy element procesu przystosowania Sejmu i Senatu do reform traktatu lizbońskiego.

Podobnie jak w innych państwach członkowskich, udział Sejmu i Senatu w polskiej po-lityce europejskiej jest oparty na silnych komisjach do spraw unijnych: sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej i senackiej Komisji Spraw Unii Europejskiej. Dysponują one szerszymi prerogatywami niż pozostałe komisje parlamentarne, mogą bowiem wystę-pować bezpośrednio wobec rządu, a ich opinie są wyrażane w imieniu całej izby (odpo-wiednio Sejmu lub Senatu). Z tego względu sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej jest nazywana „małym Sejmem”13. Komisja cieszy się ponadto dużym prestiżem i jest chęt-nie obsadzana przez parlamentarzystów. Liczy ona jednak nie więcej niż czterdziestu sześ-ciu posłów14, a jej skład musi odzwierciedlać proporcjonalnie wielkość wszystkich klubów i porozumień.

9 Zob. art. 12 wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. UE 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku).10 Zob. Jan Barcz, Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjęciu traktatu lizbońskiego, op. cit., s. 41.11 Obecnie jest to ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach

związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 52, poz. 515; Dz.U. z 2005 r., Nr 160, poz. 1342), ale 13 lutego 2011 roku zacznie obowiązywać ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współ-pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1395).

12 Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej – załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 stycznia 2009 r. (M.P. z 2009 r., Nr 5, poz. 47 ze zm.); Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej – załącznik do obwieszczenia Marszałka Senatu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 13 maja 2010 r. (M.P. z 2010 r., Nr 39, poz. 542).

13 Ziemowit Cieślik, Udział Sejmu w stanowieniu prawa Unii Europejskiej, [w:] Rola Sejmu i Senatu w Unii Europejskiej. Seminarium dla nowo wybranych posłów VI kadencji, Kancelaria Sejmu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 38.

14 W praktyce ich liczba jest zbliżona do tego limitu.


Komisje mają prawo opiniować projekty aktów prawnych Unii Europejskiej, stanowi-ska rządu wobec tych aktów i stanowiska, jakie rząd zamierza zająć wobec tych aktów w Radzie. Opinie nie mają charakteru wiążącego, a „waga” opinii Sejmu i Senatu jest róż-na. Opinia powinna stanowić podstawę stanowiska rządu, ale z praktycznego punktu wi-dzenia oznacza to tylko tyle, że w wypadku nieuwzględnienia opinii rząd jest zobowią-zany do niezwłocznego wyjaśnienia przed komisją sejmową przyczyn rozbieżności. Brak uwzględnienia opinii komisji pociąga zatem za sobą pewne konsekwencje prawne, nie ma jednak wpływu na ważność stanowiska zajętego przez przedstawiciela Polski w Radzie. Mimo to komisja ma pełną kontrolę stopnia, w jakim jej opinie są brane pod uwagę w toku postępowania legislacyjnego.

Komisja senacka nie dysponuje podobnym narzędziem kontroli. Wprawdzie wy-rok Trybunału Konstytucyjnego z 2005 roku przyznał jej prawo wydawania takiej opinii – ustawa kooperacyjna pierwotnie zarezerwowała to prawo wyłącznie dla komisji sejmo-wej (zostało to uznane za niezgodne z konstytucją15) – nieuwzględnienie opinii komisji se-nackiej nie pociąga jednak za sobą żadnych konsekwencji, co wynika z pozbawienia Sena-tu kompetencji kontrolnych wobec rządu. Rola komisji sejmowej jest zatem w tym procesie znacznie istotniejsza.

Sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej przyjęła kilka rozwiązań organizacyj-nych, które mają za zadanie ułatwić procedurę ustalania priorytetów w sytuacji ogromnej liczby spraw będących w unijnej agendzie legislacyjnej. Opierając się na zwyczaju parla-mentarnym, ustanowiono system wyłaniania dwóch posłów-koreferentów (jednego z par-tii rządzącej i jednego z partii opozycyjnej), którzy przygotowują stanowiska komisji wo-bec danego projektu aktu legislacyjnego i stanowiska rządu. Jeśli obaj nie zgłoszą uwag do projektu, komisja rozstrzyga sprawę bez jej rozpatrywania, o ile żaden z pozostałych jej członków nie zgłosi sprzeciwu. Wszystkie takie projekty są rozpatrywane przez komi-sję zbiorczo (tzw. lista A) i bez dyskusji16.

Polskie dostosowania do traktatu lizbońskiego

Proces dostosowawczy polskiego parlamentu do zmian wprowadzonych przez traktat lizboński można podzielić na trzy etapy: zmiany ustawowe, zmiany regulaminowe i zmia-ny konstytucyjne. Konieczność wdrożenia ustaleń Traktatu z Lizbony sprawiła, że podjęto decyzję o całościowej modernizacji polskiego systemu współpracy egzekutywy i legisla-tywy w sprawach europejskich, wykorzystując sześć lat doświadczeń członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Stąd decyzja o zmianie ustawy kooperacyjnej z 2004 roku, regulującej zasady współpracy rządu z Sejmem i Senatem w sprawach europejskich. Dopiero na dal-szym etapie mają nastąpić zmiany w regulaminie Sejmu, które uregulują szczegółowe za-sady realizacji nowych kompetencji. Z kolei w Senacie zmian regulaminowych dokonano przed wejściem w życie ustawy kooperacyjnej. Proces dostosowawczy może się zakończyć planowaną zmianą konstytucji. Prace nad nowelizacją ustawy zasadniczej trwają, dlatego w niniejszej publikacji przedstawiono stan na rok po wejściu w życie traktatu lizbońskie-go, przede wszystkim zaś kluczowe zmiany ustawowe.

15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 roku (K 24/04) „Nierówność kompetencji komisji Sejmu i Senatu w pracach nad projektami aktów prawnych Unii Europejskiej”.

16 Ziemowit Cieślik, Udział Sejmu w stanowieniu prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 42.


Rysunek 1. Zarys procesu dostosowawczego polskiego parlamentu

Schemat zaprezentowany na rysunku 1 przedstawia zarys procesu dostosowawczego, choć należy go traktować wyłącznie orientacyjnie. Jak wspomniano, zmiany w regulami-nie Senatu wprowadzono przed zakończeniem prac nad ustawą kooperacyjną. Ponadto zmiana konstytucji nie zamykałaby ostatecznie działań dostosowawczych, ponieważ naj-prawdopodobniej pociągałaby one za sobą konieczność nowelizacji ustawy kooperacyjnej.

Nowa ustawa kooperacyjna

Urzędnicy kancelarii Sejmu i Senatu przyznają, że wejście w życie traktatu lizbońskiego nie tylko spowodowało konieczność dokonania zmian prawno-proceduralnych, aby do-stosować działanie obu izb do nowych reguł, ale także stało się okazją do reformy, upo-rządkowania i modernizacji polskiego modelu prowadzenia polityki europejskiej. Po sześ-ciu latach członkostwa w Unii Europejskiej można było ocenić dotychczasową współpracę, jej mocne i słabe strony.

W sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskie powołano podkomisję17, której zada-niem było wypracowanie projektu ustawy zastępującej regulację z 2004 roku18. Z czte-rech projektów (dwa przygotowali eksperci na zlecenie marszałka Sejmu, swoje projekty przedstawili także poseł Karol Karski z Prawa i Sprawiedliwości i poseł Andrzej Goła-żewski z Platformy Obywatelskiej) do dalszych prac komisja wybrała jeden z projektów eksperckich. Po dwunastu posiedzeniach, w kwietniu 2010 roku komisja przedstawiła projekt ustawy. W trzecim czytaniu, 5 sierpnia 2010 roku, za jej uchwaleniem głosowali posłowie Platformy Obywatelskiej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i lewicy, przeciw byli posłowie Prawa i Sprawiedliwości. Senat wniósł swoje poprawki, które w większo-ści zostały odrzucone, i ostatecznie ustawa została uchwalona 8 października 2010 roku. Po podpisaniu przez prezydenta i po trzymiesięcznym vacatio legis ustawa wejdzie w ży-cie 13 lutego 2011 roku.

Ustawa opiera się na regulacji z 2004 roku i powtarza wiele jej postanowień. Określa obowiązki rządu wobec Sejmu i Senatu oraz ich organów: obowiązek współpracy (art. 2), obowiązek informowania na temat dokumentów unijnych (na przykład dokumenty kon-sultacyjne, plany pracy, projekty umów międzynarodowych, których stroną ma być Unia Europejska), obowiązek przekazywania projektów stanowisk rządu wobec projektów unij-nych aktów prawnych. Sejm, Senat lub ich organy (właściwe na podstawie regulaminów) mogą żądać od rządu informacji w każdej innej sprawie związanej z członkostwem w Unii Europejskiej (art. 3 ust. 2).

17 Podkomisja nadzwyczajna do opracowania komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.

18 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 52, poz. 515; Dz.U. z 2005 r., Nr 160, poz. 1342).


Pewne zmiany wprowadzono do mechanizmu opiniowania projektów stanowisk Rady Ministrów. Rząd ma nadal czternaście dni na przekazanie projektu stanowiska, które – jak wcześniej – musi zawierać ocenę skutków prawnych, społecznych, gospodarczych i fi nan-sowych regulacji, oraz informacji o procedurze ustawodawczej i trybie głosowania w Ra-dzie. Nowością jest wprowadzenie obowiązku dołączenia informacji w sprawie zgodno-ści projektu regulacji z zasadą pomocniczości (art. 7 ust. 3 pkt 3), o czym będzie jeszcze mowa. Projekt ustawy wydłuża termin opiniowania stanowisk rządu z dwudziestu jeden do czterdziestu dziewięciu dni.

W nowej ustawie utrzymano obowiązek zasięgania opinii Sejmu i Senatu przed rozpa-trzeniem unijnego aktu ustawodawczego w Radzie, przy czym w wypadku niezasięgnięcia opinii parlamentu lub jej nieuwzględnienia rząd ma obowiązek wyjaśnić tego przyczyny (art. 10–15). Nowością, wynikającą bezpośrednio z nowych regulacji traktatu lizbońskiego, są przepisy dotyczące wnoszenia przez Sejm i Senat skarg do Trybunału Sprawiedliwo-ści (art. 17), co zresztą wzbudzało pewne kontrowersje w relacjach rządu z parlamentem, o czym będzie jeszcze mowa.

Przepis dotyczący współpracy przy wykonywaniu prawa Unii Europejskiej jest powtó-rzeniem zapisu z poprzedniej ustawy (art. 18). Nowością jest wprowadzony przez Senat ust. 4, nakładający na rząd obowiązek informowania Sejmu i Senatu o pracach legislacyj-nych związanych z wykonywaniem aktów prawa Unii Europejskiej, których termin wy-konywania upłynął lub upływa w niedługim terminie. Przepis ten może się przyczynić do poprawy (tradycyjnie jednych z najgorszych w Unii Europejskiej) wyników wdrażania przez Polskę dyrektyw unijnych.

Techniczne zmiany wprowadzono do opiniowania przez Sejm kandydatów na stano-wiska w unijnych instytucjach (zmiany nazewnictwa unijnych sądów – art. 19). Nowe są również art. 21 i 22 dotyczące współpracy podczas sprawowania przez Polskę Prezy-dencji w Radzie, nakładające obowiązek informowania o przebiegu sprawowania Prze-wodnictwa, a jednocześnie wprowadzające pewne wyłączenia z obowiązku zasięgania opinii parlamentu przy rozpatrywaniu aktów w Radzie na czas Prezydencji.

W rozdziale piątym ustawy kooperacyjnej wprowadzono nowelizację ustawy o umo-wach międzynarodowych z 2000 roku19. Art. 23 wprowadza między innymi procedurę wy-stąpienia Polski z Unii Europejskiej oraz procedurę ratyfi kacji zmian traktatowych w tzw. procedurach kładki. Najważniejsze zmiany ustawowe wynikające z traktatu lizbońskiego zostaną omówione w dalszej części niniejszego opracowania.

Aktywny udział w pracach nad ustawą brał rząd. Z jego inicjatywy wprowadzono do tego aktu prawnego wymienione odstępstwa od konieczności informowania parlamen-tu w trakcie Prezydencji. Kontrowersje w relacjach parlamentu z Radą Ministrów pojawiły się głównie w kwestiach wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedliwości, terminów obo-wiązujących rząd i zastosowania procedur kładki.

Zmiany w regulaminach izb

Drugi etap procesu dostosowawczego Sejmu – pierwszy w wypadku Senatu – obejmo-wał wprowadzenie zmian do regulaminów obu izb. W uzasadnieniu projektu ustawy za-

19 Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443; Dz.U. z 2002 r., Nr 216, poz. 1824).


pisano, że „ze względu na ograniczenia wynikające z zasady autonomii obu izb (art. 112 Konstytucji), część przepisów implementujących postanowienia Traktatu powinna znaleźć się w regulaminach Sejmu i Senatu, a nie w ustawie”20. Wewnętrzne zasady pracy doty-czące takich problemów, jak procedura postępowania z badaniem zasady pomocniczości, procedura występowania do Trybunału Sprawiedliwości czy procedura weta wobec pro-cedur kładki, wymagają właśnie uregulowań regulaminowych.

Na wniosek Biura Analiz Sejmowych zamiast pierwotnie zastosowanego w projek-cie ustawy kooperacyjnej dwutygodniowego vacatio legis wprowadzono trzymiesięczny termin jej wdrożenia (art. 25). Czas ten miał posłużyć obu kancelariom na uruchomienie wszystkich procedur przewidzianych nową ustawą, przygotowanie zmian regulamino-wych i ich wprowadzenie w życie. Takie problemy, jak podział zadań między komisje eu-ropejskie a komisje branżowe, idea wspólnej komisji do spraw europejskich Sejmu i Sena-tu, będą wymagały rozstrzygnięć na szczeblu politycznym.

W Senacie przepisy regulaminowe wprowadzono jeszcze przed zakończeniem prac nad nową ustawą, włączając do regulaminu dwa przepisy dotyczące badania zasady pomocni-czości. Jeśli komisja uzna, że projekt unijnego aktu ustawodawczego jest niezgodny z za-sadą pomocniczości, składa projekt uchwały do marszałka Senatu, który kieruje projekt do właściwych komisji, w tym do Komisji Spraw Unii Europejskiej (art. 75d regulaminu Senatu21). Podobnie wygląda procedura w wypadku uchwały w sprawie wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości – komisja przedkłada ją marszałkowi, a ten kieruje projekt do właściwych komisji, w tym do Komisji Spraw Unii Europejskiej (art. 75e). W procedu-rach kładki marszałek kieruje sprawę do właściwych komisji, w tym do Komisji Spraw Unii Europejskiej, które przedstawiają wspólne sprawozdanie. Senat podejmuje uchwałę wyrażającą sprzeciw wobec decyzji Rady Europejskiej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy senatorów (art. 75f-g). Ewentualne dalsze zmiany mogą być wprowadzone do regulaminu po zakończeniu prac nad ustawą.

Nowelizacja konstytucji?

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera przepisów, które bezpośrednio regu-lowałyby rolę władzy ustawodawczej w polskiej polityce europejskiej, w tym w stanowie-niu unijnego prawa, ani innych regulacji dotyczących bezpośrednio kompetencji władz w zakresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. O zmianie ustawy zasadniczej, która polegałaby na dodaniu nowego rozdziału poświęconego członkostwu Polski w Unii Euro-pejskiej, mówiło się jeszcze przed akcesją w 2004 roku, a debatę na ten temat zainicjowały publikacje Instytutu Spraw Publicznych22. Nowelizacja konstytucji pozwoliłaby uporząd-kować podział kompetencji i zabezpieczyć politykę europejską przed sporami kompeten-cyjnymi. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 2005 roku, „Polska Kon-stytucja nie zawiera przepisów bezpośrednio regulujących rolę Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa Unii Europejskiej (ustrojodawca powinien rozważyć celowość wpro-

20 Uzasadnienie, [w:] Projekt ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej z uzasadnieniem, druk sejmowy nr 3000, s. 1.

21 Regulamin Senatu, op. cit.22 Zob. Jan Barcz, Ustrojowe aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

2003. Por. także: Jerzy Jaskiernia, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a problem nowelizacji Konstytucji RP, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004.


wadzenia regulacji tej materii) [podkreślenie – A.F.]”23. Dotychczas brakowało jednak woli politycznej, aby podjąć taką inicjatywę.

Kwestia konstytucyjnego uregulowania podziału kompetencji w polityce europej-skiej była szczególnie widoczna w czasie „walki o krzesła”, czyli sporu kompetencyjne-go między premierem Donaldem Tuskiem a prezydentem Lechem Kaczyńskim o to, kto powinien reprezentować Polskę podczas szczytów Rady Europejskiej. Rozstrzygnięcie nastąpiło jednak nie w ramach zmiany konstytucji, ale przez orzeczenie Trybunału Kon-stytucyjnego24. Podobnie było w 2005 roku, kiedy Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał o kompetencjach Senatu wobec opiniowania stanowiska rządu na temat projektów aktów legislacyjnych Unii Europejskiej. Trybunał uznał wówczas, że opiniowanie stanowisk rzą-du nie jest funkcją kontrolną wobec rządu, która jest zarezerwowana wyłącznie dla Sejmu, ale funkcją legislacyjną, dlatego obie izby powinny być w tym zakresie równouprawnione.

O konieczności nowelizacji konstytucji wspomniano również w uzasadnieniu do projektu nowej ustawy kooperacyjnej: „Zwarzywszy, iż nowe uprawnienia Sejmu i Senatu są niezna-ne polskiej ustawie zasadniczej, należy uznać, że prawidłowa implementacja postanowień traktatu zasadniczo wymaga dokonania stosowanych zmian w Konstytucji RP”.

W połowie listopada 2010 roku, w pierwszej inicjatywie ustawodawczej, nowelizację kon-stytucji, obejmującą między innymi dodanie do niej rozdziału poświęconego członkostwu Polski w Unii Europejskiej, zgłosił prezydent Bronisław Komorowski25. Projekt przygotowuje konstytucję do przyjęcia przez Polskę waluty euro, dostosowuje do niektórych rozwiązań trak-tatu lizbońskiego i porządkuje podział kompetencji w polityce europejskiej. Przeprowadzenie takich zmian nie zamykałoby procesu dostosowań do traktatu, ponieważ po nich konieczna byłaby prawdopodobnie nowelizacja ustawy kooperacyjnej, byłby to jednak fi nał prac nad najistotniejszymi rozstrzygnięciami. Jego powodzenie będzie zależało od uzgodnień politycz-nych, które w roku wyborów parlamentarnych mogą się okazać trudne. Nadzwyczajna komi-sja Sejmu do spraw zmian konstytucji26 rozpoczęła prace 24 listopada 2010 roku.

Przystosowanie Sejmu i Senatu do reform lizbońskich

Oceny reform

Formułuje się różne opinie na temat znaczenia i skuteczności zmian wprowadzonych do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej przez traktat lizboński w kwestii kom-petencji parlamentów narodowych. Na przykład przedstawiciele parlamentu brytyj-

23 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2005 roku (K 24/04) „Nierówność kompetencji komisji Sejmu i Senatu w pracach nad projektami aktów prawnych Unii Europejskiej”, s. 11.

24 Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „rozgraniczeń kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi or-ganami państwa trzeba dokonywać – w pierwszej kolejności – w drodze wykładni założeń konstrukcyjnych ukształ-towanego w Konstytucji Rzeczypospolitej systemu ustrojowego, odwołując się zwłaszcza do genezy (w tym ewolucji kompetencji poszczególnych organów władzy wykonawczej) oraz do zasad naczelnych Konstytucji” – por. wyrok Try-bunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 roku (Kpt 2/08) „Spór kompetencyjny w sprawie określenia centralnego konsty-tucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej”.

25 Projekt jest dostępny na stronie internetowej Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – http://www.prezy-dent.pl/aktualnosci/wiadomosci/art,1523,prezydent-zglaszam-pierwsza-inicjatywe-ustawodawcza.html [dostęp: 18 lis-topada 2010 roku].

26 Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów ustaw z nimi związanych. Komisja rozpatruje projekt prezydencki wraz z trzema projektami poselskimi.


skiego oceniają, że w zakresie badania zgodności aktów ustawodawczych Unii Europej-skiej z zasadą subsydiarności (pomocniczości) traktat de facto nie wnosi niczego nowego – już wcześniej był to jeden z elementów kontroli przeprowadzanych w brytyjskim parla-mencie. Pojawiła się nawet opinia, że parlament nie dopuści, aby kwestia pomocniczości odwróciła jego uwagę od merytorycznej zawartości projektów27.

Wydaje się, że w polskim parlamencie zmiany przyjęto bardziej pozytywnie, tak przy-najmniej oceniają je urzędnicy Kancelarii Sejmu. Przeważa opinia, że traktat rzeczywiście wzmacnia rolę parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, choć mniej ze względu na szczegółowe kompetencje, więcej zaś w wyniku wzrostu samoświadomości parlamen-tów co do ich roli. Subsydiarność nie jest niczym nowym również dla polskiego Sejmu, gdyż wcześniej mógł on podnosić ten temat, tyle że nie bezpośrednio wobec Komisji Eu-ropejskiej, lecz przez opiniowanie projektów aktów prawnych wobec rządu. Urzędnicy przyznają ponadto, że głównym legislatorem w zakresie unijnej legislacji jest rząd, nie zaś parlament. Parlamenty straciły swój bezpośredni wpływ na stanowienie prawa Unii Euro-pejskiej i przez traktat lizboński w żadnym stopniu go nie odzyskują. Ich wpływ na unij-ne procesy decyzyjne zależy bowiem nie od regulacji traktatowych, ale od regulacji krajo-wych, od roli parlamentu w systemie koordynacji polityki europejskiej.

Poniżej wymieniono najistotniejsze reformy traktatu lizbońskiego, wskazując, jaka bę-dzie polska odpowiedź na te zmiany.

Bezpośrednia komunikacja z Komisją Europejską

Podstawową innowacją traktatu lizbońskiego wobec parlamentów narodowych jest zobligowanie Komisji Europejskiej do wysyłania im wszystkich dokumentów związa-nych z procesem legislacyjnym Unii Europejskiej. Dotychczas wszystkie dokumenty były przekazywane parlamentom przez rząd. Zmiana ta ma zatem głównie charakter technicz-ny, ale oznacza również, że posłowie i senatorowie będą mogli na wcześniejszym etapie zapoznać się z dokumentami Komisji Europejskiej i rozpocząć pracę nad nimi.

Warto w tym miejscu odnotować dotychczasowe doświadczenia polskiego parlamentu w bezpośredniej komunikacji z Komisją Europejską. Przewidywała ją tzw. inicjatywa Baros-so z 2006 roku, na mocy której – mimo braku obowiązku traktatowego – Komisja Europej-ska przekazywała projekty unijnych aktów prawnych parlamentom narodowym, oczekując ich opinii. Choć takie opinie nie były w żaden sposób wiążące, pozwalały Komisji Europejskiej zapoznać się ze stanowiskiem parlamentów i ewentualnie wprowadzić korekty do projektów.

Sejm i Senat w niewielkim zakresie uczestniczyły w wykorzystaniu tego instrumentu. Żadna z izb polskiego parlamentu nie znalazła się w grupie najbardziej aktywnych, jak se-naty Francji i Czech, niemiecki Bundesrat, brytyjska Izba Lordów czy parlamenty Szwecji, Danii i Portugalii, które łącznie wydały blisko trzy czwarte ze wszystkich 718 opinii, jakie Komisja Europejska otrzymała w latach 2006–200928. Senat wydał w tym okresie tylko jed-ną opinię, a Sejm – sześć opinii (tabela 1).

27 Andrew Makower, Życie po Lizbonie – dostosowanie rozwiązań administracyjnych, materiały konferencji w Senacie Rzeczypospolitej Polskiej „Treaty of Lisbon – Treaty of European Parliaments”, Warszawa, 22–23 lutego 2010 roku.

28 Komisja Europejska, Annual Report 2008 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2009) 343, 7 lipca 2010 roku; Komisja Europejska, Annual Report 2009 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2010) 291, 2 czerwca 2010 roku.


Tabela 1. Liczba odpowiedzi Sejmu i Senatu na projekty przekazane w ramach tzw. inicjatywy Barroso

2006 2007 2008 2009Sejm 1 0 5 0Senat 1 0 0 0

Źródło: Komisja Europejska, Annual Report 2008 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2009) 343, 7 lipca 2010 roku; Komisja Europejska, Annual Report 2009 on relations between the European Commission and the National Parliaments, COM(2010) 291, 2 czerwca 2010 roku.

Badanie zgodności aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości

Najważniejszą i najszerzej dyskutowaną innowacją traktatu lizbońskiego, która dotyczy roli parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej, jest niewątpliwie przyznanie im roli „strażnika zasady pomocniczości”. Kompetencje te opisano w dwóch wymienionych wcześniej protokołach dołączonych do Traktatu z Lizbony.

Parlamenty mogą ocenić przestrzeganie zasady pomocniczości ex ante i ex post. Dla oce-ny ex ante wprowadzono tzw. procedurę żółtej i pomarańczowej kartki (nazywaną także mechanizmem wczesnego ostrzegania). Każda izba parlamentu narodowego, która uzna, że projekt unijnego aktu ustawodawczego jest niezgodny z zasadą pomocniczości, może wydać tzw. uzasadnioną opinię (reasoned opinion) w terminie ośmiu tygodni od daty prze-kazania projektu (art. 6 protokołu w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności). Jeśli taką opinię wyrazi jedna trzecia izb parlamentarnych (jedna czwarta, gdy akt ustawo-dawczy dotyczy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości), projektodawca musi poddać projekt ponownej analizie, po której może go utrzymać, wycofać lub zmienić, wraz z uzasadnieniem (procedura żółtej kartki). Jeśli przeciwko projektowi wypowie się zwykła większość izb (wyłącznie w ramach zwykłej procedury ustawodawczej), a Komisja Europejska zdecyduje o utrzymaniu projektu, ma obowiązek uzasadnić, dlaczego uważa projekt za zgodny z zasadą pomocniczości. Opinie parlamentów i opinia Komisji Europej-skiej zostaną dołączone do projektu i będą uwzględnione w procesie decyzyjnym. Parla-ment Europejski i Rada oceniają wówczas zgodność aktu z zasadą pomocniczości przed pierwszym czytaniem i zwykłą większością (w wypadku Parlamentu Europejskiego) lub większością 55% głosów (w wypadku Rady) mogą zdecydować o jego niezgodności z tą zasadą (pomarańczowa kartka). Oznacza to koniec procesu legislacyjnego. Procedura pomarańczowej kartki ma jednak zastosowanie wyłącznie wobec aktów ustawodawczych przyjmowanych w zwykłej procedurze ustawodawczej (nie dotyczy aktów przyjmowa-nych w specjalnej procedurze ustawodawczej), co stanowi pewne ograniczenie zastosowa-nia nowych kompetencji parlamentów.

Zasada pomocniczości (subsydiarności)Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia

podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie cen-tralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (art. 5. Traktatu o Unii Europejskiej).


Ocena ex post polega na przyznaniu parlamentom prawa do występowania do Trybu-nału Sprawiedliwości w sprawie niezgodności aktu z zasadą subsydiarności według we-wnętrznej procedury danego parlamentu lub danej izby albo za pośrednictwem władzy wykonawczej. Zostanie ona szerzej omówiona w dalszej części niniejszego opracowania.

Co ważne, w wypadku parlamentów dwuizbowych każda izba działa autonomicznie w ramach opisanych wyżej kompetencji, zarówno wydając uzasadnioną opinię, jak i wy-stępując ze skargą do Trybunału Sprawiedliwości. Oznacza to istotne dowartościowanie izb wyższych, również polskiego Senatu, w sprawach europejskich.

Sejm i Senat uczestniczyły w testach dokonywania kontroli (subsidiarity checks) przepro-wadzanych przez Konferencję Komisji Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych (Conférence des Organes Specialisés dans les Affaires Communautaires, COSAC)29. Jak twierdzą urzędnicy, testy przebiegły pomyślnie i nie odnotowano większych problemów.

W okresie od stycznia do grudnia 2010 roku parlamenty narodowe państw członkowskich wydały łącznie trzydzieści trzy uzasadnione opinie, spośród których dwie przygotował Sejm, a cztery – Senat30. Wobec dwóch projektów aktów ustawodawczych Unii Europejskiej uzasad-nione opinie zgłosiły obie izby polskiego parlamentu. Jedna z opinii Senatu dotyczyła dyrekty-wy na temat pracowników sezonowych. Był to akt, wobec którego wydano dotychczas najwię-cej – siedem – uzasadnionych opinii, ale i tak za mało, aby uruchomić mechanizm żółtej kartki.

Urzędnicy polskiego parlamentu dość sceptycznie odnoszą się do możliwości zastoso-wania procedury żółtej i pomarańczowej kartki. Jest to zresztą ocena charakterystyczna prawdopodobnie dla niemal całej Europy. Panuje przekonanie, że łatwiejsze będzie prze-konanie własnego rządu i zdobycie większości w Radzie niż uzyskanie uzasadnionych opinii jednej trzeciej izb parlamentarnych w Unii Europejskiej. Instrument może raczej słu-żyć wywieraniu nacisku na Komisję Europejską niż formalnemu korzystaniu z niego.

Wewnętrzne procedury dotyczące zasady subsydiarności muszą być uregulowane w re-gulaminach Sejmu i Senatu. Co ważne, zgodnie z nową ustawą kooperacyjną, Rada Mi-nistrów będzie zobligowana do zamieszczania informacji o zgodności projektu unijnego aktu z zasadą pomocniczości w tzw. stanowiskach rządu przekazywanych do parlamentu. W praktyce więc to rząd będzie musiał dokonywać kontroli zgodności z zasadą subsydiar-ności, a obie izby będą musiałby zdecydować, w jakim stopniu zgadzają się z jego oceną.

Wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości

Procedura badania zgodności unijnych aktów ustawodawczych z zasadą pomocniczości ex post wywoływała kontrowersje w relacjach parlamentu z rządem podczas prac nad usta-wą kooperacyjną. Rozstrzygnięcia wymagał problem, czy Sejm lub Senat powinny wnosić skargi samodzielnie, czy też za pośrednictwem rządu. Rada Ministrów postulowała wno-szenie skargi przez rząd tylko wówczas, gdy podziela on zastrzeżenia Sejmu lub Senatu – w przeciwnym wypadku izba powinna wnosić skargę samodzielnie. Pozwoliłoby to unik-nąć sytuacji konfl iktowej, kiedy rząd musiałby występować ze skargą, z którą się nie zga-dza31.

29 Forum współpracy parlamentów w Unii Europejskiej – http://www.cosac.eu.30 Stan na 8 grudnia 2010 roku – http://www.ipex.eu.31 Wiceminister spraw zagranicznych Maciej Szpunar podczas posiedzenia sejmowej Komisji do spraw Unii Euro-

pejskiej porównał takie rozwiązanie ze zmuszaniem do napisania wniosku rozwodowego kogoś, kto nie chce rozwodu – por. „Biuletyn z posiedzenia Komisji do spraw Unii Europejskiej”, nr 175 (3655/VI kad., 9 kwietnia 2010 roku), s. 16–17.


Eksperci Biura Analiz Sejmowych argumentowali, że chociaż rozwiązanie propo-nowane przez rząd wydaje się bardziej efektywne i jest logicznie uzasadnione, to może być jednak uznane za niekonstytucyjne32. Bez względu na uprawnienie przyznane parla-mentom w Traktacie z Lizbony, izby parlamentu nie mogą bezpośrednio reprezentować swojego stanowiska na forum organizacji międzynarodowych, a zatem wprowadzenie ta-kiego rozwiązania wymagałoby uprzedniej zmiany konstytucji. Ostatecznie pozostawio-no w ustawie obowiązek wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości przez Prezesa Rady Ministrów na mocy uchwały Sejmu lub Senatu (art. 16). Izby udzielają premierowi pełnomocnictwa do reprezentowania ich w sprawie skargi (art. 16 ust. 2) i tylko one (od-powiednio izba wnosząca skargę) mogą zdecydować o jej wycofaniu (art. 16 ust. 4).

Procedury kładki

Traktat z Lizbony przyznaje parlamentom narodowym prawo weta wobec niektórych procedur kładki. Procedury te można podzielić na dwie grupy: strukturalne, określone w Traktacie o Unii Europejskiej jako „uproszczona procedura zmiany traktatów” (art. 48 ust. 6–7 traktatu w wersji skonsolidowanej33), i procedury kładki „ad hoc”, zapisane w in-nych artykułach traktatu. Uproszczona procedura zmiany traktatów zgodnie z art. 48 ma zastosowanie wobec:• zmiany części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – „polityki i działa-

nia wewnętrzne Unii” (art. 48 ust. 6)34,• odejścia od głosowania jednomyślnego w Radzie Unii Europejskiej na rzecz większości

kwalifi kowanej w danej dziedzinie działalności Unii Europejskiej (art. 48 ust. 7),• odejścia od stosowania specjalnej procedury ustawodawczej na rzecz zwykłej procedu-

ry ustawodawczej w danej dziedzinie działalności Unii Europejskiej (art. 48 ust. 7).Wszystkie wymienione decyzje są podejmowane jednomyślnie przez Radę Europejską.

W pierwszym wypadku „decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” (art. 48ust. 6). Nie przewidziano więc tutaj żadnej szczególnej roli dla parlamentów krajowych, ale Sejm i Senat zostały uwzględnione w polskiej procedurze akceptacji takiej decyzji. Zgodnie z art. 23 nowej ustawy kooperacyjnej, zmieniającym ustawę o umowach między-narodowych, akty przyjęte w tym trybie wymagają ratyfi kacji za zgodą wyrażoną w usta-wie w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rolę dla parlamentów przewidziano w zapisach Traktatu z Lizbony w dwóch pozosta-łych wypadkach, w których zrezygnowano z konieczności zatwierdzenia decyzji przez pań-stwa członkowskie, przekazując parlamentom prawo weta wobec takich decyzji. Sprzeciw któregokolwiek z nich w terminie sześciu miesięcy oznacza, że decyzja nie zostaje podjęta.

32 Ibidem, s. 17–18.33 Dz.U. UE, 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku.34 Chodzi zatem o działania Unii Europejskiej w następujących dziedzinach: rynek wewnętrzny, swobodny prze-

pływ towarów, osób, usług i kapitału, rolnictwo i rybołówstwo, przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, konkurencja, podatki i harmonizacja prawa, polityka gospodarcza i pieniężna, zatrudnienie, polityka społeczna, Euro-pejski Fundusz Społeczny, edukacja, młodzież i sport, kultura, zdrowie, ochrona konsumentów, sieci transeuropejskie, przemysł, polityka spójności, badania i rozwój, ochrona środowiska, energetyka, turystyka, ochrona ludności, współpra-ca administracyjna (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, część trzecia, tytuły I–XXIV, Dz.U. UE 2010/C 83/01, 30 marca 2010 roku).


Ustawa kooperacyjna nie przywiduje w tym wypadku ratyfi kacji jako takiej, w prak-tyce jednak zastosowano podobne rozwiązanie. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, decyzję w sprawie stanowiska Polski podejmuje prezydent na wniosek rządu za zgodą wyrażoną w ustawie. Ustawa kooperacyjna określa, czy przedstawiciel Polski opowie się za przyję-ciem aktu prawnego, czy też wstrzyma się od głosu. Jeśli prezydent nie podejmie decyzji, przedstawiciel Polski opowiada się za odrzuceniem projektu. Procedura jest zatem inna, ale w praktyce rola Sejmu i Senatu jest podobna – parlament może zablokować podjęcie decyzji w tym trybie przez nieprzyjęcie ustawy.

Tę samą procedurę zastosowano wobec innych procedur kładki określonych w trak-tacie, mających zastosowanie w konkretnych dziedzinach działalności Unii Europejskiej. Procedur, w których jednomyślną decyzję podejmuje Rada Europejska35, dotyczy art. 14 ustawy kooperacyjnej, tych zaś, w których decyduje Rada Unii Europejskiej36 – art. 15 tej ustawy. Ponieważ każda z tych procedur prowadzi de facto do zmiany traktatu bez prze-prowadzenia procedury ratyfi kacyjnej, zdecydowano o uwzględnieniu w krajowej pro-cedurze podejmowania decyzji o stanowisku Polski w tych kwestiach stron, które byłyby w nią zaangażowane, gdyby dochodziło do ratyfi kacji. Sejm i Senat będą więc miały moż-liwość zablokowania każdej takiej decyzji.

W trakcie prac nad ustawą kooperacyjną procedury kładki wywoływały liczne kon-trowersje – natury zarówno prawnej, jak i politycznej. Wątpliwości budził już sam fakt zaangażowania parlamentu i prezydenta w ustalanie stanowiska Polski w procesie po-dejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej lub Radzie Europejskiej, ponieważ po-litykę zagraniczną prowadzi rząd. Jeden z ekspertów uznał opisane wyżej rozwiązanie, uwzględniające zgodę ustawową, za naruszenie konstytucyjnych uprawnień Rady Mini-strów do ustalania stanowiska na posiedzenia Rady Europejskiej i naruszenie zasady po-działu i równowagi władz37 (dwóch ekspertów było przeciwnego zdania38).

Do opinii krytycznych wobec tego rozwiązania przychylił się Senat, proponując po-prawkę, zgodnie z którą opinia Sejmu i Senatu wobec decyzji Rady Europejskiej w wy-mienionych kwestiach nie byłaby wiążąca dla rządu. Rada Ministrów zasięgałaby opinii

35 Chodzi o przepisy: art. 31 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej – rozszerzenie zastosowania głosowania większoś-cią kwalifi kowaną w Radzie w zakresie polityki zagranicznej, art. 312 ust. 2. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europej-skiej – upoważnienie Rady do stosowania większości kwalifi kowanej przy przyjmowaniu tzw. wieloletnich perspektyw fi nansowych oraz o akty, o których mowa w Protokole nr 9 (w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania art. 16 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 238 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie między 1 listo-pada 2014 roku a 31 marca 2017 roku i od 1 kwietnia 2017 roku).

36 Chodzi o art. 81 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – odejście od specjalnej procedury ustawo-dawczej na rzecz zwykłej procedury ustawodawczej wobec określonych aspektów prawa rodzinnego, art. 153 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w niektórych aspektach prawa pracy, art. 192 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – zastosowanie zwykłej procedury ustawodaw-czej w niektórych aspektach prawa ochrony środowiska, art. 333 ust. 1–2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – zastosowanie głosowania większością kwalifi kowaną w Radzie lub zwykłej procedury ustawodawczej wobec decyzji o wzmocnionej współpracy.

37 Piotr Czarny, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dot. druku nr 3000), 4 czerw-ca 2010 roku.

38 Andrzej Szmyt, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dot. druku nr 3000), 4 czerwca 2010 roku; Krzysztof Skotnicki, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dot. druku nr 3000), 4 czerwca 2010 roku.


Sejmu i Senatu, a w wypadku jej nieuwzględnienia wyjaśniałaby przyczyny rozbieżności39. Tym samym Senat zrezygnował z konieczności zgody ustawowej. Powołując się na opi-nie konstytucjonalistów (Bogusława Banaszaka i Ryszarda Piotrowskiego), argumentował, że nadawanie aktowi, który miałby dotyczyć konkretnego stanowiska rządu wobec decy-zji Rady Europejskiej, formy ustawy jest niedopuszczalne, ponieważ nie miałby on cha-rakteru ogólnego, a tylko takie regulacje – zgodnie z doktryną i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – mogą być ustawami40. Ryszard Piotrowski podzielił wątpliwości jed-nego z ekspertów sejmowych, oceniając, że proponowany model wypracowania stanowi-ska rządu narusza konstytucyjny podział władzy. Uzależnianie działania Rady Ministrów w sprawach europejskich od uchwalenia ustawy stanowi nadmierną ingerencję władzy ustawodawczej w kompetencje rządu. Innym problemem jest rola prezydenta – projekto-wana ustawa nadaje mu kompetencje w polityce europejskiej, które nie mają uzasadnienia konstytucyjnego41.

Z kolei rząd zgłaszał wątpliwości praktyczne co do zastosowania zgody ustawowej w stosunku do decyzji podjętych w trybie art. 48 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, wo-bec których parlamenty narodowe i tak dysponują prawem weta w ramach uproszczonej procedury zmiany traktatów. Argumentowano, że nie ma konieczności gwarantowania Sejmowi i Senatowi wpływu na stanowisko rządu w tym zakresie, bo zapewnia je właśnie prawo weta na poziomie unijnym42.

Z politycznego punktu widzenia najwięcej sporów wywoływała rola prezydenta w tym procesie. Zgodnie z uchwaloną ustawą, w której wypracowanie stanowiska Polski w Radzie Europejskiej w zakresie wymienionych artykułów będzie się wiązało z koniecznością zgody ustawowej, ostateczna decyzja będzie należała do prezydenta. Z kolei rozwiązanie propo-nowane przez rząd i Senat, bez konieczności uchwalania ustawy, oznaczałoby wyłączenie prezydenta z procesu decyzyjnego w tej sprawie przy jednoczesnym zachowaniu prawa weta Sejmu i Senatu, które zawsze mogłyby samodzielnie zawetować decyzję na mocy art. 48 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, o czym była mowa wcześniej. Trudno jednak po-wiedzieć, czy parlament kiedykolwiek zdecydowałby się na skorzystanie z prawa weta, co mogłoby być politycznie dość trudne w sytuacji, gdy decyzję zaakceptowały wszystkie państwa członkowskie w Radzie Unii Europejskiej lub w Radzie Europejskiej (również pol-ski rząd).

Ostatecznie jednak Sejm odrzucił poprawki Senatu i nie uwzględnił propozycji rządu. Wobec procedur kładek zastosowano rozwiązania przywołane powyżej (ratyfi kacja lub umowa), zapewniając tym samym wpływ na decyzję wszystkich organów: Sejmu i Senatu, które wyrażają zgodę w ustawie, i prezydenta, który ją podejmuje.

39 Zob. Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk sejmowy nr 3339.

40 Z wyjątkami określonymi w konstytucji (na przykład ustawa budżetowa, ustawa ratyfi kacyjna) – por. Bogusław Banaszak, Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP wybranych regulacji zawartych w projekcie ustawy o współpra-cy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, OE-141, Senat Rzeczypospolitej Polskiej.

41 Ryszard Piotrowski, Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP wybranych regulacji zawartych w projekcie usta-wy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk nr 754, Senat Rzeczypospolitej Polskiej.

42 Por. wypowiedź ministra Macieja Szpunara podczas posiedzenia sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej – „Biuletyn z posiedzenia Komisji do spraw Unii Europejskiej”, nr 175 (3655/VI kad., 9 kwietnia 2010 roku), s. 10.


Procedur kładki dotyczy również prezydencki projekt zmiany Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej. Wprowadza on rozróżnienie uproszczonych zmian traktatów na pocią-gające za sobą przeniesienie kompetencji organów władzy państwowej na szczebel unijny oraz niepociągające za sobą takich konsekwencji. Pierwsze oznaczałyby konieczność uzy-skania zgody wyrażonej dwiema trzecimi głosów przez Sejm i bezwzględną większością przez Senat (analogicznie jak procedura ratyfi kacyjna obecnego art. 90 konstytucji), w wy-padku drugich stosowałoby się rozwiązania ustawowe43.

Klauzula elastyczności

Inną możliwością rzeczywistej zmiany traktatów bez przeprowadzenia formalnej pro-cedury jest tzw. klauzula elastyczności, zawarta w art. 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Umożliwia ona Unii Europejskiej podejmowanie działań, które nie zo-stały przewidziane w traktatach, jeśli są one niezbędne do osiągnięcia celów określonych w traktatach. W tej sytuacji na wniosek Komisji Europejskiej Rada może jednomyślnie przyjąć stosowne przepisy bez konieczności zmian traktatowych, ale pod warunkiem uzy-skania zgody Parlamentu Europejskiego.

Aktów przyjmowanych na podstawie klauzuli elastyczności dotyczą art. 7 i 11 no-wej ustawy kooperacyjnej. Zgodnie z jej postanowieniami, przed rozpatrzeniem pro-jektu w Radzie rząd ma obowiązek zasięgnąć opinii organów Sejmu i Senatu, przedsta-wiając stanowisko Polski wobec projektu. Opinie, podobnie jak opinie wobec innych aktów ustawodawczych Unii Europejskiej, powinny stanowić podstawę stanowiska Pol-ski, ale nie są wiążące. Ich nieuwzględnienie pociąga za sobą konieczność złożenia stosow-nych wyjaśnień przed komisją sejmową. W przeciwieństwie do procedur kładki dla klau-zuli elastyczności nie określono więc żadnych szczególnych uprawnień parlamentu.

Wystąpienie z Unii Europejskiej

W traktacie lizbońskim po raz pierwszy uwzględniono możliwość wystąpienia pań-stwa członkowskiego z Unii Europejskiej. W procedurze wystąpienia, określonej w art. 50Traktatu o Unii Europejskiej, nie przewidziano roli parlamentów narodowych. Ustala ona jednak, że Rada Europejska zawiera z państwem występującym umowę, która określa wa-runki wystąpienia. Umowa taka musi być ratyfi kowana, co wymaga zgody parlamentu narodowego.

Konkretyzacja polskiej procedury wystąpienia z Unii Europejskiej wywołała kontrower-sje prawne podczas prac nad ustawą kooperacyjną (art. 23), która reguluje tę kwestię przez zmianę ustawy o umowach międzynarodowych (dodanie art. 22a)44. Przepis ten nie wpro-wadza jednak żadnej nowej procedury specjalnie dla aktu wystąpienia z Unii Europejskiej, a jedynie potwierdza zastosowanie w tym wypadku zwykłej procedury wypowiedze-nia umowy międzynarodowej, wymagającej zgody ustawowej (art. 89 ust. 1 konstytu-cji). Jak napisano w jednej z opinii eksperckich na temat projektu ustawy: „Nowy przepis – co do istoty – w porównaniu ze stanem dotychczasowym, stanowi jedynie «jednoznacz-

43 Por. przypis 25.44 Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443; Dz.U. z 2002 r.,

Nr 216, poz. 1824).


ne potwierdzenie» dotychczasowej konstrukcji interpretacyjnej, że decyzja o wystąpieniu z Unii Europejskiej nie stanowi alternatywnej – względem czynności «wypowiedzenia» – formy odstąpienia przez Polskę od zobowiązań wynikających z traktatów konstytuujących Unię Europejską”45. Wystąpienie Polski z Unii Europejskiej, zarówno zgodnie z dotychczaso-wym stanem prawnym, jak i zgodnie z nową ustawą, wymagałoby więc zgody ustawowej, przy czym ustawa uchwalana byłaby zwykłą większością głosów przez Sejm i Senat.

Rozważano również rozwiązanie, zakładające konieczność uzyskania kwalifi kowanej większości dwóch trzecich głosów do uchwalenia takiej ustawy. Byłoby to zastosowanie trybu art. 90, który przyjęto w wypadku przystąpienia do Unii Europejskiej (zasada actu contrario). Eksperci uznali jednak takie rozwiązanie bez uprzedniej zmiany konstytucji za niezgodne z ustawą zasadniczą. Jak napisano w innej opinii, „wymóg innej większo-ści obowiązuje bowiem jedynie wówczas, gdy przewiduje to Konstytucja, a w przypadku ustawy wyrażającej zgodę na wypowiedzenie umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1, wymóg taki w Konstytucji przewidziany nie został”46. Mimo takich opinii poprawkę wprowadzającą zastosowanie większości dwóch trzecich głosów wprowadził do projektu ustawy Senat47, została ona jednak odrzucona.

Takie rozwiązanie zaproponował także w inicjatywie zmiany konstytucji prezydent Bronisław Komorowski. Według tego projektu, decyzję o wystąpieniu z Unii Europejskiej podejmowałby rząd za zgodą wyrażoną w ustawie. Ustawa taka byłaby uchwalana więk-szością dwóch trzecich głosów w Sejmie i bezwzględną większością głosów w Senacie48.

Ważnym uprawnieniem parlamentów narodowych przyznanym przez traktat lizboński jest ponadto monitorowanie działalności Unii Europejskiej w ramach tzw. przestrzeni wol-ności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, co uwzględnia również działalność agencji Euro-pol i Eurojust (art. 12c Traktatu o Unii Europejskiej, art. 85 i 89 Traktatu o funkcjonowa-niu Unii Europejskiej). Brak przepisów wykonawczych powoduje jednak, że monitoring nie jest obecnie realizowany. Oczekuje się na inicjatywę Komisji Europejskiej w tej spra-wie, która mogłaby zaproponować regulacje wykonawcze we współpracy z parlamentami narodowymi. Zgodnie z informacjami uzyskanymi w Kancelarii Sejmu, kwestia wdroże-nia tych postanowień traktatu mogłaby się stać jednym z tematów parlamentarnego wy-miaru polskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej oraz przewodnictwa w Konferencji Komisji Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych.

Podsumowanie

Zmiany wprowadzone przez traktat lizboński miały dwojaki pozytywny wpływ na udział Sejmu i Senatu w polskiej polityce europejskiej. Po pierwsze, konieczność przy-stosowania się do nowej roli umożliwiła refl eksję i ocenę doświadczeń funkcjonowania sy-

45 Andrzej Szmyt, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, op. cit.

46 Krzysztof Skotnicki, Opinia prawna na temat wybranych rozwiązań projektu ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sej-mem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, op. cit.

47 Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie ustawy o współpracy Rady Mini-strów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk sejmowy nr 3339.

48 Por. przypis 25.


stemu współpracy instytucji centralnych w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. Dzięki niej dokonano modernizacji, która powinna doprowadzić do zwięk-szenia efektywności tej współpracy, uzupełnienia luk w dotychczasowej regulacji (na przykład wprowadzone ustawą przepisy dotyczące współpracy w sprawach europejskich w trakcie polskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej) oraz uporządkowania wielu kwestii, zwłaszcza związanych bezpośrednio z reformami traktatu lizbońskiego.

Całościowe podejście spowodowało jednak, że proces dostosowawczy polskiego parla-mentu trwał dość długo i – wyłączając kwestię zmiany konstytucji – zakończy się ponad rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego.

Po drugie, traktat pozytywnie wpłynął na rolę Sejmu i Senatu w polityce europejskiej nie tylko ze względu na swoje postanowienia, których część, jak procedura żółtej i po-marańczowej kartki, w praktyce mogą się jednak okazać niemożliwe do wykorzystania, ale także pośrednio – przez krajowe regulacje, jakie później nastąpiły. Zjawisko to można było zresztą obserwować nie tylko w Polsce. W procesie dostosowawczym, zwłaszcza jeśli obejmował on, tak jak w Polsce, zmiany ustawowe, parlamenty wywalczyły sobie większe prerogatywy (na przykład Sejm i Senat uzyskały w ten sposób decydujący wpływ na sta-nowisko Polski w procedurach kładki).

Proces dostosowawczy wciąż jeszcze trwa, ale zakończenie prac nad nową ustawą ko-operacyjną zamyka jego najważniejszy i najbardziej czasochłonny etap. Skuteczność dzia-łania parlamentu w sprawach europejskich będzie zaś w dużej mierze zależeć od zmian regulaminowych, a w jeszcze większym stopniu – od chęci parlamentarzystów do korzy-stania z narzędzi, jakie otrzymali.

Sejm i Senat RP w rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego

Documents

Transcript of Sejm i Senat RP w rok po wejściu w życie traktatu lizbońskiego