1

Relacje między polityką i służbą cywilną w polskiej

administracji rządowej – wybrane zagadnienia*

Podstawowym założeniem leżącym u podstaw efektywnego współdziałania służby cywilnej z osobami pełniącymi kierownicze funkcje państwowe jest wykorzystanie potencjału współpracy różniących się grup: liderów politycznych i wysokich urzędników służby cywilnej dla tworzenia i wdrażania bardziej skutecznej polityki rządu. Pogodzenie cech i mandatu politycznego lidera rządowego, ustrojowych zasad służby cywilnej i zalet pracy zespołowej może przyczynić się do zwiększenia efektywności funkcjonowania struktur administracji rządowej.

Chodzi o otwarty dialog na temat oczekiwań, norm grupowych obu grup oraz tego, jakie obszary współpracy wymagają udoskonalenia. Wskazane jest zidentyfikowanie silnych stron tych relacji i wykorzystanie ich dla pracy zespołowej pod kierownictwem lidera politycznego – ministra, a także niwelowanie słabych stron. Podstawowymi, wspólnymi dla liderów politycznych i służby cywilnej zasadami są zasada służby publicznej oraz odpowiedzialności za swoje działanie. Zasadą najważniejszą dla liderów politycznych jest demokratyczna rozliczalność za swoje działania, a służby cywilnej zasady − profesjonalizmu, lojalności i politycznej neutralności. Różnorodność obu grup powinna być wartością, z której korzysta się na rzecz organizacji jaką jest administracja rządowa. Istotne jest zatem wzmacnianie dialogu między tymi grupami, który będzie skoncentrowany na skutecznym wykonywaniu zadań rządu.

Najważniejszą kwestią jest próba znalezienia odpowiedzi na pytanie, jak pogodzić: 1. mandat polityczny i oczekiwania lidera rządowego (liderów rządowych), 2. zalety zespołowej pracy i nastawienie na efektywność, 3. przestrzeganie zasad służby cywilnej.

W modelu idealnym rolą przywódców rządowych jest określanie celów organizacji i formułowanie strategii dla wdrażania celów, a wyższych urzędników wdrażanie tych celów i strategii. W praktyce istnieje znaczący obszar, gdzie te funkcje zachodzą na siebie lub są nawet wymienne. Dla sprawnego zarządzania konieczne jest znalezienie równowagi między zmiennością, która charakteryzuje politykę, a stabilnością będącą cechą służby cywilnej.

* niniejsze opracowanie ma na celu zwrócenie uwagi na niektóre istotne aspekty w relacjach między polityką i służbą cywilną w polskiej administracji rządowej

Wstęp

2

Podstawowe uregulowania dotyczące polityków w polskiej administracji rządowej zawarte są w Konstytucji RP, ustawie o działach administracji rządowej oraz w ustawie o Radzie Ministrów. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Art. 146. 1. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. 3. Rada Ministrów kieruje administracją rządową. Art. 148. Prezes Rady Ministrów: 1. reprezentuje Radę Ministrów, 2. kieruje pracami Rady Ministrów, 3. wydaje rozporządzenia, 4. zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, 5. koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, 6. sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach, 7. jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej: Art. 34. 1. Minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane. Art. 38. 1. W celu realizacji swoich zadań minister kierujący określonym działem współdziała, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach oraz w zakresie wynikającym z potrzeb danego działu, z innymi członkami Rady Ministrów oraz innymi organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami organizacyjnymi, organami samorządu terytorialnego, jak również z organami samorządu gospodarczego, zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych organizacji społecznych i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych. Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów: Art. 37. 1. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (załącznik nr 1 - Liczba

Politycy w polskiej administracji rządowej, czyli…?

czyli…?

3

osób zatrudnionych na stanowiskach doradców i asystentów politycznych w poszczególnych

ministerstwach, s. 10).

Podstawowe informacje dotyczące systemu służby cywilnej w Polsce Art. 153 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej.

MISJA SŁUŻBY CYWILNEJ: Służąc obywatelom efektywnie wykonujemy zadania państwa. Działamy profesjonalnie, rzetelnie, bezstronnie i neutralnie politycznie.

WIZJA SŁUŻBY CYWILNEJ: Ciesząca się zaufaniem społecznym służba cywilna gwarantuje realizację kluczowych działań dla funkcjonowania państwa. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej Art. 10. 1. Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej. 2. Szef Służby Cywilnej podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. 3. Szefa Służby Cywilnej powołuje Prezes Rady Ministrów spośród urzędników służby cywilnej, po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej. Obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej Obsadzenie stanowiska dyrektora generalnego urzędu, dyrektora departamentu oraz zastępcy dyrektora departamentu następuje w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru (zastępcy dyrektora także w drodze awansu wewnętrznego). W toku naboru ocenie podlega w szczególności doświadczenie zawodowe kandydata, wiedza niezbędna do wykonywania zadań na stanowisku oraz kompetencje kierownicze. Zespół przeprowadzający nabór wyłania oraz przedstawia kierownikowi urzędu nie więcej niż 2 najlepszych kandydatów, którzy spełnili wymagania niezbędne oraz w największym stopniu wymagania pożądane wskazane w ogłoszeniu o naborze. Kierownik urzędu podejmuje decyzję w sprawie wyboru kandydata na stanowisko.

Służba cywilna, czyli…?

Szef Służby Cywilnej i wyższe stanowiska w służbie cywilnej

cywilnej

4

Ocena okresowa i zmiany na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej Wykonywanie obowiązków przez osobę pełniącą wyższe stanowisko w służbie cywilnej urzędu podlega okresowej ocenie. Ocena okresowa to ważne narzędzie, które kierownictwo urzędu może wykorzystywać w celu przekazania informacji na temat oceny sposobu wykonywania obowiązków przez osoby pełniące wyższe stanowiska w służbie cywilnej urzędu, a także zwiększenia motywacji oraz podniesienia efektywności i jakości pracy. Najważniejsze kryteria to m.in.: zarządzanie zasobami, podejmowanie decyzji i odpowiedzialność, skuteczna komunikacja, zorientowanie na osiąganie celów, planowanie i myślenie strategiczne, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, umiejętność negocjowania oraz kreatywność. Ponadto zgodnie z ustawą o służbie cywilnej: Jeżeli przemawiają za tym uzasadnione potrzeby urzędu lub interes służby cywilnej, członka korpusu służby cywilnej zajmującego wyższe stanowisko w służbie cywilnej można przenieść w każdym czasie na stanowisko urzędnicze w tej samej miejscowości, co najmniej równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem zajmowanym przed zatrudnieniem na wyższym stanowisku w służbie cywilnej, zgodne z jego kwalifikacjami i przygotowaniem zawodowym, a członka korpusu służby cywilnej, który przed zatrudnieniem na tym stanowisku nie był zatrudniony w służbie cywilnej − na inne stanowisko urzędnicze w tej samej miejscowości, zgodne z jego kwalifikacjami i przygotowaniem zawodowym (art. 61. 1. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej).

Tabela 1. Wskaźnik fluktuacji zatrudnienia (odejść) osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej (WSSC) w latach 2009−2012 r.

Rok Wskaźnik fluktuacji zatrudnienia (odejść) wśród osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej

Wskaźnik fluktuacji zatrudnienia (odejść) w korpusie służby cywilnej ogółem

2009 5,6% 7,4%

2010 4,1% 7,1%

2011 4,5% 7,3%

2012 9,8% 6,2%

5

Tabela 2. Zatrudnienie przeciętne osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe („R”) oraz wyższe stanowiska w służbie cywilnej (WSSC) w ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich w 2012 r. (w przeliczeniu na pełnozatrudnionych)

Kategoria „R” WSSC Ministerstwa 122 794

Urzędy centralne 67 389

Urzędy wojewódzkie 33 343

SUMA 222 1 526 Legenda Kierownicze stanowiska państwowe („R”):

w ministerstwach: Prezes Rady Ministrów, wiceprezes Rady Ministrów, minister, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, sekretarz stanu, podsekretarz stanu (wiceminister), Szef Służby Cywilnej

w urzędach centralnych: kierownik urzędu centralnego, zastępca kierownika urzędu centralnego, w urzędach wojewódzkich: wojewoda, wicewojewoda

Wyższe stanowiska w służbie cywilnej (WSSC): w ministerstwach: dyrektor generalny urzędu, dyrektor departamentu lub komórki równorzędnej,

zastępca dyrektora departamentu lub komórki równorzędnej (dane w tabeli zawierają osoby zajmujące stanowiska kierownicze w służbie zagranicznej zatrudnione w centrali Ministerstwa Spraw Zagranicznych),

w urzędach centralnych: dyrektor generalny urzędu, dyrektor departamentu lub komórki równorzędnej, zastępca dyrektora departamentu lub komórki równorzędnej,

w urzędach wojewódzkich: dyrektor generalny urzędu, dyrektor wydziału lub komórki równorzędnej, zastępca dyrektora wydziału lub komórki równorzędne

Dla budowania relacji służba cywilna – polityka w polskiej administracji rządowej istotne znaczenie ma zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 70 w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej.

Zasady służby cywilnej i zasady etyki

Politycy i służba cywilna – zestawienie

6

Zasada służby publicznej

Zasada służby publicznej wyraża się w szczególności w: 1) służebnym charakterze pracy wobec obywateli, mającej na celu urzeczywistnianie

wartości leżących u podstaw prawa Rzeczypospolitej Polskiej; 2) służbie państwu, której podstawowym elementem jest ochrona jego interesów

i rozwoju; 3) współtworzeniu wizerunku służby cywilnej oraz wpływaniu na postrzeganie

Rzeczypospolitej Polskiej w kraju i w świecie; 4) przedkładaniu dobra wspólnego obywateli nad interes osobisty, jednostkowy lub

grupowy; 5) nieuchylaniu się od podejmowania trudnych rozstrzygnięć oraz odpowiedzialności za

swoje postępowanie, ze świadomością, że interes publiczny wymaga działań rozważnych, ale skutecznych i realizowanych w sposób zdecydowany.

Zasada profesjonalizmu

Przestrzegając zasady profesjonalizmu, członek korpusu służby cywilnej w szczególności: 1) realizując zadania państwa podnosi kwalifikacje oraz rozwija wiedzę zawodową; 2) zna akty prawne dotyczące funkcjonowania urzędu, w którym jest zatrudniony, oraz

zapoznaje się z wszystkimi istotnymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi prowadzonych przez siebie spraw;

3) dąży do stosowania wysokich standardów zarządzania publicznego, wykorzystuje wiedzę przełożonych, kolegów i podwładnych, dzieli się z nimi własnym doświadczeniem zawodowym, a jeżeli jest to uzasadnione, korzysta z pomocy ekspertów.

Zasada odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie

Przestrzegając zasady odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie, członek korpusu służby cywilnej w szczególności:

1) wykonuje zadania ze świadomością szczególnej odpowiedzialności wynikającej z publicznego charakteru pełnionej służby;

2) przy wykonywaniu zadań kieruje się interesem publicznym i efektywnością oraz zgodnością podejmowanych działań z przepisami; jeżeli zachodzi rozbieżność pomiędzy przepisami prawa a interesem publicznym, sygnalizuje to przełożonym;

3) na każdym etapie realizacji zadań jest gotów do rozliczenia się przed przełożonymi i obywatelami z podejmowanych działań;

4) w razie postawienia zarzutu naruszenia obowiązków członka korpusu służby cywilnej nie podejmuje działań zmierzających do zakłócenia sprawnego przebiegu postępowania mającego na celu ustalenie osoby za to odpowiedzialnej;

5) jeżeli jest przekonany, że polecenie służbowe przełożonego narusza zasady służby cywilnej, informuje go lub jego przełożonych na piśmie.

7

Zasada lojalności

Zasada lojalności1 polega w szczególności na: 1) lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej; 2) lojalnym i rzetelnym realizowaniu programu Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, bez

względu na własne przekonania i poglądy polityczne; 3) lojalności wobec urzędu oraz przełożonych, kolegów i podwładnych, gotowości do

wykonywania służbowych poleceń, dbając, aby nie zostało naruszone prawo lub popełniona pomyłka;

4) wykazywaniu powściągliwości w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu oraz innych urzędów, zwłaszcza, jeżeli poglądy takie podważałyby zaufanie obywateli do tych instytucji.

Zasada neutralności politycznej

Zasada neutralności politycznej, z uwzględnieniem tego, że partie polityczne w państwie demokratycznym są przewidzianymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i akceptowanymi przez obywateli wyrazicielami ich woli oraz tego, że członek korpusu służby cywilnej może korzystać z zagwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela, w tym do udziału w życiu publicznym, polega w szczególności na:

1) niemanifestowaniu publicznym poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią;

2) dystansowaniu się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych mogących prowadzić do działań stronniczych;

3) niepodejmowaniu żadnych publicznych działań bezpośrednio wspierających działania o charakterze politycznym;

4) niestwarzaniu podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym i przestrzeganiu obowiązujących ograniczeń;

5) dbałości o jasność i przejrzystość relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, przy uwzględnieniu, że relacje te nie mogą podważać zaufania do politycznej neutralności członka korpusu służby cywilnej.

1 Lojalność wobec przełożonego oznacza nieukrywanie przed nim żadnych istotnych informacji, a także zakaz

podejmowania działań, które mogą wynikać z chęci utrudnienia przełożonym podjęcia właściwej i zgodnej z prawem decyzji. Granicą wywiązywania się z obowiązku lojalności w służbie cywilnej jest zachowanie zgodne z prawem. W przypadku, gdy w sposób jasny i oczywisty polecenie przełożonego nosi znamiona przestępstwa, a jego skutkiem będzie złamanie prawa, urzędnik powinien odmówić wykonania polecenia, a następnie niezwłocznie poinformować, w formie pisemnej, dyrektora generalnego urzędu o tym fakcie. Jeżeli jednak polecenie przełożonego budzi wątpliwości natury moralnej albo rodzi podejrzenie o stronniczość lub negatywne skutki społeczne, urzędnik powinien odmówić wykonania polecenia przełożonego. Jeśli jednak przełożony podtrzyma swoje polecenie i zażąda wykonania go na piśmie, urzędnik ma obowiązek je wykonać.

8

Wyniki badań opinii publicznej przeprowadzonych na zlecenie Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przez instytut badawczy ARC Rynek i Opinia w 2011 r. ujawniły znaczące zróżnicowanie poglądów Polaków dotyczących realizacji zasady neutralności politycznej służby cywilnej. Ponad połowa badanych (52%) opowiadała się za istnieniem korpusu służby cywilnej niezależnego od polityków, uznając, że politycy obejmując władzę powinni pracować z urzędnikami wcześniej zatrudnionymi w urzędach. Jednak aż 43% badanych zgadzało się z poglądem, że politycy obejmując władzę powinni mieć wpływ na dobór urzędników, z którymi będą realizować swoje plany (wyk. 8).

Opinie o wpływie polityków na dobór urzędników nie zależały od posiadanego zaufania do administracji rządowej, oceny jej pracy czy pozytywnych bądź negatywnych emocji wyrażanych wobec państwa. Nie odnotowano także istotnych różnic poglądów w zależności od wykształcenia, wieku czy sytuacji materialnej badanych. Warto podkreślić, że poparcie dla zasady neutralności politycznej występowało częściej wśród badanych, którzy nie słyszeli o służbie cywilnej (56%), niż wśród osób deklarujących znajomość tej instytucji (45%). Wydaje się, że przyzwolenie na ingerencję polityków w strukturę zatrudnienia korpusu służby cywilnej oparte jest w większym stopniu o poglądy dotyczące relacji pracodawców i pracowników niż na zrozumieniu istoty zasady

Polacy o neutralności służby cywilnej

9

neutralności politycznej. Należy jednak podkreślić, że różnice poglądów w tej kwestii nie były zależne od poprawności posiadanych skojarzeń z administracją publiczną. Nieliczne, istotne statystycznie związki ujawnione w badaniach ARC wykazują, że przyzwolenie na dobór urzędników przez polityków występowało przede wszystkim wśród badanych przekonanych, że podstawowym motywem działań urzędników jest kierowanie się własnym interesem lub interesem wybranych środowisk. Z kolei wśród badanych twierdzących, że urzędnicy kierują się przede wszystkim interesem publicznym, dominowało przekonanie, że politycy nie powinni mieć wpływu na dobór urzędników, z którymi będą pracować.

10

Załącznik nr. 1

Liczba osób zatrudnionych na stanowiskach doradców i asystentów politycznych

w poszczególnych ministerstwach (stan na 2 stycznia 2014 r.)

Lp. Resort Liczba osób zatrudnionych

1. Gabinet polityczny Prezesa Rady Ministrów 6 2. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji 5 3. Ministerstwo Edukacji Narodowej 3 4. Ministerstwo Finansów 2 5. Ministerstwo Gospodarki 7 6. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2

7. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego

6

8. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego 2 9. Ministerstwo Obrony Narodowej 3 10. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej 5 11. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi 4 12. Ministerstwo Skarbu Państwa 0 13. Ministerstwo Sportu i Turystyki 2 14. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych 5 15. Ministerstwo Spraw Zagranicznych 3 16. Ministerstwo Sprawiedliwości 5 17. Ministerstwo Środowiska 1 18. Ministerstwo Zdrowia 4