Referenda w sprawie cz∏onkostwa w UE w krajach … przyk∏ad niedawne inicjatywy referendalne na...

1

Referenda w sprawiecz∏onkostwa w UE w krajach

Europy Ârodkoweji Wschodniej: konsekwencjedla unijnej procedury zmian

traktatowych

Centrum Europejskie NatolinWarszawa • 2004

Anneli Albi

2

Referenda w sprawie cz∏onkostwa w UE w krajach Europy Ârodkowej i Wschodniej...

Spis treÊci

Wprowadzenie: Procedura zmian traktatowych w UE i debata o przysz∏oÊci .............................................................................................. 3WczeÊniejsza praktyka referendalna w krajach Europy Ârodkowej i Wschodniej: cz´ste i nieudane referenda .......................................................... 5Opinia publiczna i eurosceptycyzm ...................................................................... 10Referenda akcesyjne .............................................................................................. 13Mo˝liwe konsekwencje dla unijnej procedury zmian traktatowych ................ 21

Table of contents:

Introduction:Treaty amendment procedure in the EUand the Future Debate .......................................................................................... 26Earlier referendum practice in CEE accession countries: frequent and unsuccessful .................................................................................................... 28Public opinion and euroscepticism ...................................................................... 32Accession referendums ........................................................................................ 35Potential implications for the EU treaty amendment procedure .................... 42

Wprowadzenie: Procedura zmian traktatowych w UEi debata o przysz∏oÊci

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych zagadnieƒ poruszanych na forum Kon-wentu o przysz∏oÊci Unii by∏a kwestia celowoÊci zreformowania unijnej procedurynowelizacyjnej. Obecnie do przeprowadzenia zmian traktatowych wymagane sà,na mocy art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej, jednomyÊlnoÊç oraz ratyfikacja zgod-na z „krajowymi procedurami konstytucyjnymi”. Utrzymanie tej procedury, a coza tym idzie – zachowanie przez paƒstwo prawa weta wobec przekazywania dalszychuprawnieƒ na rzecz Unii, uwa˝ane jest powszechnie za jeden z g∏ównych czynnikówoznaczajàcych zachowanie suwerennoÊci paƒstwa cz∏onkowskiego w procesie inte-gracji europejskiej. Z drugiej zaÊ strony, kruchoÊç tej procedury wykaza∏o dobitniepierwsze irlandzkie referendum w sprawie Traktatu z Nicei, kiedy to 33 proc. g∏osu-jàcych niewielkiego kraju by∏o praktycznie w stanie sparali˝owaç wejÊcie traktatuw ˝ycie. Zgodnie z oczekiwaniami, najwi´ksze poszerzenie UE, które nastàpi∏o1 maja 2004 r., mia∏o t´ procedur´ jeszcze bardziej skomplikowaç z powodu tak du-˝ego wzrostu liczby paƒstw cz∏onkowskich.

Konwent zdecydowa∏ jednak, i˝ w projekcie konstytucji europejskiej proceduranowelizacyjna pozosta∏a w du˝ej mierze niezmieniona, czego nie dokona∏a równie˝Konferencja Mi´dzyrzàdowa. Tak wić, paƒstwa cz∏onkowskie pozostanà nadal „pa-nami traktatów”, jako ˝e sam traktat konstytucyjny oraz przysz∏e jego zmiany b´dàmusia∏y byç ratyfikowane przez ka˝de z paƒstw cz∏onkowskich. Taki mechanizmuznaje si´ powszechnie za element definiujàcy w opisie nowego dokumentu podsta-wowego UE jako raczej traktatu ni˝ konstytucji z prawdziwego zdarzenia. Procedu-ra nowelizacyjna zosta∏a jednak w niewielkim stopniu zmodyfikowana: mechanizmKonwentu zostanie zawarty w przysz∏ych post´powaniach nowelizacyjnych;przy czym, gdyby ratyfikacja traktatu zmieniajàcego konstytucj´ europejskà zosta∏azakoƒczona w czterech piàtych paƒstw cz∏onkowskich, a napotka∏a na trudnoÊciw pozosta∏ych, to sprawa zostanie przekazana Radzie Europejskiej (art. IV-7 ust. 4).

Kwestia uproszczenia procedury nowelizacyjnej prawdopodobnie znów powró-ci jednak za kilka lat, gdy˝ osiàgnićie porozumienia mi´dzy dwudziestoma pićio-ma paƒstwami cz∏onkowskimi z pewnoÊcià oka˝e si´ du˝ym wyzwaniem. ByliÊmyju˝ tego Êwiadkami przy niepowodzeniu negocjacji dotyczàcych projektu konstytu-cji europejskiej na szczycie w Brukseli w grudniu 2003 r., kiedy to niech´ç Polskii Hiszpanii do rezygnacji z korzystnego dla nich podzia∏u g∏osów uzyskanegow Traktacie z Nicei zagrozi∏a znacznym przeciàgnićiem w czasie porozumieniaw sprawie konstytucji. Prze∏om nastàpi∏ z powodu zdarzenia tak dramatycznego jakzamach terrorystyczny w Madrycie w marcu 2004 r. oraz nast´pujàcej po nim zmia-nie rzàdu w Hiszpanii.

3


W niniejszym artykule skupiono si´ na kwestii, która mo˝e jeszcze bardziejskomplikowaç procedur´ zmian traktatowych – „krajowych procedurach konstytu-cyjnych” dotyczàcych ratyfikacji w paƒstwach Europy Ârodkowej i Wschodniej, któ-re niedawno przystàpi∏y do Unii, w szczególnoÊci na ich procedurach i praktykachreferendalnych. Innymi s∏owy, niezale˝nie od znaczàcego powodzenia referendówakcesyjnych, rzàdy musia∏y si´ zaanga˝owaç w ró˝norodne „manewry” w celu zapew-nienia takich wyników, a wczeÊniejsze doÊwiadczenia referendalne w paƒstwach Eu-ropy Ârodkowej i Wschodniej by∏y raczej burzliwe. W poni˝szych rozdzia∏ach zaj´tosi´ tymi zagadnieniami bardziej szczegó∏owo, opierajàc si´ na wczeÊniejszych bada-niach autorki w tym zakresie. 1

Na wst´pie nale˝y zauwa˝yç, i˝ autorka omawia sytuacj´ w oÊmiu paƒstwach „ak-cesyjnych” z Europy Ârodkowej i Wschodniej – w Polsce, na W´grzech, w Czechach,na S∏owacji, w S∏owenii, Estonii, na ¸otwie i Litwie, jak równie˝ w Rumunii i Bu∏ga-rii, dwóch krajach kandydujàcych, które rozpocz´∏y negocjacje z UE w tym samymczasie co pozosta∏e z wymienionych, jednak ich przystàpienie do UE nastàpi niewczeÊniej ni˝ w roku 2007. Dwa pozosta∏e paƒstwa „akcesyjne”, Malta i Cypr, nie sàobj´te analizà z powodu ich odmiennej sytuacji konstytucyjnej.

4


1 Zob. w szczególnoÊci rozdzia∏ 7 „Referenda” w: A. Albi, „EU Enlargement and the Konstytucjas ofCentral and Eastern Europe” (Cambridge University Press, uka˝e si´ w 2005 roku). W zakresie wcze-Êniejszych badaƒ (przed referendami akcesyjnymi i przyj´ciem konstytucji europejskiej) zob. A. Albi,„Referendums in the CEE Candidate Countries: Impact on EU Treaty Amendment Procedure”,w: C. Hillion (red.), „EU Enlargement: A Legal Approach” (Hart, Oxford, 2004), str. 57–76 orazA. Albi, „Referendums in Eastern Europe: The Effects on Reforming the EU Treaties and on theCandidate Countries” Positions in the Convention”, European University Institute, dokument robo-czy Centrum Roberta Schumana, nr 2002/65.

WczeÊniejsza praktyka referendalna w krajach EuropyÂrodkowej i Wschodniej: cz´ste i nieudane referendaEuropa Ârodkowa i Wschodnia to region, gdzie referenda2 organizowane sà cz´sto.

Byç mo˝e fakt ten uprawnia do charakterystyki tego obszaru jako regionu demokracjibezpoÊredniej. Cz´stotliwoÊç si´gania po referendum mo˝na cz´Êciowo przypisaç totali-tarnej przesz∏oÊci i nowo odzyskanej suwerennoÊci, która niesie ze sobà potrzeb´ nada-nia decyzjom mandatu wy˝szego rz´du, jak równie˝ gloryfikacji narodu jako suwerena.

W uj´ciu liczbowym, od roku 1990 w dziesi´ciu paƒstwach Europy Ârodkoweji Wschodniej ubiegajàcych si´ o cz∏onkostwo w UE odby∏y si´ co najmniej 43 referen-da. 3 Dziewi´ç z nich odby∏o si´ w 2003 r. w sprawie przystàpienia do UE; pozosta∏eprzeprowadzono w sprawach ró˝nej wagi, od prywatyzacji do cz∏onkostwa w NATO– szczegó∏y przedstawiono w tabeli 2.4 Referenda by∏y najliczniejsze w S∏owenii – ogó-∏em 9, na Litwie – ogó∏em 8 i na S∏owacji – ogó∏em 6, od uzyskania przez te paƒstwaniepodleg∏oÊci, odpowiednio w latach 1991 i 1993. Z drugiej strony, w Bu∏garii – jakdotychczas nie przeprowadzono ˝adnego referendum, natomiast Czechy niech´tnieucieka∏y si´ do takiego rozwiàzania, a˝ do referendum unijnego w 2003 r.; niechlub-nie, nie przeprowadzono referendum w sprawie rozpadu Czechos∏owacji.

Ponadto, wiele inicjatyw referendalnych zakoƒczy∏o si´ niepowodzeniem.Na przyk∏ad niedawne inicjatywy referendalne na W´grzech obejmowa∏y takie kwe-stie, jak: indeksacja rent i emerytur, zmiany w Kodeksie pracy, zniesienie obowiàz-ku powszechnej s∏u˝by wojskowej czy dowolnoÊç wyboru j´zyka obcego zdawanegona egzaminie maturalnym (wiosna 2001 r.), ponowne przeliczenie g∏osów oddanychpodczas poprzednich wyborów parlamentarnych (wiosna 2002 r.), zmniejszenie licz-by pos∏ów oraz wprowadzenie bezpoÊrednich wyborów prezydenckich (luty 2004 r.),jak te˝ przyznanie obywatelstwa rdzennym W´grom zamieszka∏ym w paƒstwachoÊciennych (marzec 2004 r.).

Wspólnà cechà referendów w kilku z tych krajów jest to, ˝e ich wa˝noÊç zosta∏apoddana stosunkowo wysokim wymogom frekwencyjnym: udzia∏u co najmniej 50proc. uprawnionych do g∏osowania wymaga si´ na S∏owacji, Litwie, w Bu∏garii i Ru-munii, w przypadku referendum w sprawie zmian konstytucyjnych w S∏owenii

5


2 [W oryginalnej angloj´zycznej wersji artyku∏u] stosowany b´dzie termin „referendums” zamiast „refe-renda”, zgodnie z zaleceniami zawartymi w Oxford English Dictionary z 1989 roku, stosowany równie˝w: M. Gallagher i P. V. Uleri (red.), „The Referendum Experience in Europe” (MacMillan, Basingsto-ke, 1996).

3 Wed∏ug niektórych êróde∏ liczba referendów by∏a wy˝sza, poniewa˝ osobne pytania zadane w jednymreferendum cz´sto liczono jako ró˝ne referenda.

4 Zob. równie˝ bardziej szczegó∏owo referenda w pojedynczych krajach: witryna internetowa Direct De-mocracy http://c2d.unige.ch/ oraz A. Auer i M. Bützer (red.), „Direct Democracy: The Eastern andCentral European Experience” (Ashgate, Aldershot, 2001), jak równie˝ raporty dotyczàce poszczegól-nych krajów w: „East European Konstytucjaal Review” i „RFE/RL Newsline” (http://www. rferl. org).

i na ¸otwie oraz w referendach zwyczajnych w Polsce; szczegó∏owe dane znajdujàsi´ w tabeli 1. W najbardziej skrajnym przypadku, na Litwie, wymaga si´ poparciatrzech czwartych obywateli majàcych prawa wyborcze do wprowadzenia zmianw art. 1 konstytucji (dotyczàcego niepodleg∏oÊci). W istocie, w 1997 r., nied∏ugoprzed referendum w sprawie cz∏onkostwa w NATO, W´gry obni˝y∏y drogà popraw-ki konstytucyjnej minimalnà wymaganà frekwencj´ wynoszàcà 50 proc. Aby refe-rendum by∏o wa˝ne, wystarczy obecnie poparcie 25 proc. ogó∏u elektoratu. Podob-nie uczyni∏a te˝ ¸otwa przed referendum akcesyjnym, o czym wi´cej w nast´pnymrozdziale.

Takie wyÊrubowane wymogi frekwencyjne sprawiajà, ˝e zagwarantowanie powo-dzenia referendum staje si´ wyzwaniem. W istocie ponad po∏owa referendówz ostatnich lat zakoƒczy∏o si´ fiaskiem z powodu zbyt niskiej frekwencji. Z wyjàt-kiem entuzjastycznego uczestnictwa w referendach z poczàtku lat 90. w sprawie nie-podleg∏oÊci oraz przyj´cia nowych konstytucji, jak pokazano w Tabela 2, 11 z 20 re-ferendów poczàwszy od 1994 r. (nie w∏àczajàc w to referendów w sprawie przystà-pienia do UE) by∏o niewa˝nych z powodu niskiej frekwencji, a w 18 przypadkachwynios∏a ona poni˝ej 50 proc.

Kolejnà trudnoÊç stanowi fakt, ˝e nieudane referendum mo˝e zablokowaç trak-tat na kilka lat. W przypadku wyniku niewa˝nego lub negatywnego nowego referen-dum w danej kwestii nie mo˝na przeprowadziç w Polsce w ciàgu kolejnych czterechlat, trzech lat na S∏owacji, dwóch lat w Czechach, przez okres jednego roku w S∏o-wenii oraz, w wypadku referendum w sprawie zmian konstytucyjnych, w Estoniii na Litwie (zob. tabela 1). W Estonii w takiej sytuacji nale˝y równie˝ rozwiàzaç par-lament.

6


Tabela 1 Minimalny wymóg frekwencji w referendach w krajach Europy Ârodkoweji Wschodniej5

Paƒstwo Minimalna Rodzaj referendum Zakaz powtarzania frekwencja referendum

Litwa 3/4 wszystkich Referendum w sprawie zmian w art. 1 rok dla referendum w sprawie obywateli majàcych dotyczàcym niepodleg∏oÊci zmian konstytucyjnychprawa wyborcze50% Referenda zwyczajne oraz referenda

w sprawie zmian w zwyk∏ych zapisach konstytucyjnych

¸otwa 50% Referenda w sprawie zmian –konstytucyjnych

Po∏owa frekwencji Referenda zwyczajne oraz, od 2003 r., z ostatnich wyborów referenda unijneparlamentarnych

S∏owacja 50% Wszystkie referenda 3 lataBu∏garia 50% Wszystkie referenda –S∏owenia 50% Referenda w sprawie zmian konstytucyjnych rok

– Referenda zwyczajnePolska 50% Referenda zwyczajne, jeÊli majà byç wià˝àce 4 lata

(w innym wypadku referenda konsultacyjne)

– Referenda w sprawie zmian konstytucyjnychW´gry 25-procentowe Od 1997 roku dla wszystkich referendów w wyniku –

poparcie wszystkich zmiany przyj´tej przed referendum w sprawie obywateli posiadajàcych cz∏onkostwa w NATOprawa wyborcze 50% Przed 1997 rokiem wszystkie referenda

Estonia – Wszystkie referenda 1 rok dla referendum w sprawie zmian konstytucyjnych

Rumunia 50% Wszystkie referenda –Czechy – Obecnie referendum mo˝e odbyç si´ jedynie 2 lata

w sprawie przystàpienia do UE

7


5 Niniejsza tabela pochodzi z pracy Anneli Albi, „EU Enlargement”, pow. przypis 1. Zmodyfikowa-na wersja niniejszej tabeli ukaza∏a si´ wczeÊniej w: Anneli Albi, „Referendums in the CEE CandidateCountries” pow. przypis 1, str. 66.

Tabela 2 Referenda w krajach Europy Ârodkowej i Wschodniej (poza referendami unijnymi) 6

Paƒstwo Rok W sprawie Frekwencja UwagiLitwa 1991 niepodleg∏oÊci 84%

maj 1992 zmiany w konstytucji ustanawiajàcej 58% Nieudane z powodu system prezydencki 50-procentowego poparcia

ogó∏u wymaganego elektoratu

czerwiec wycofania wojsk radzieckich 76%1992paêdziernik konstytucji 74%19921994 niezgodnej z prawem prywatyzacji; 37% Niewa˝ne

rekompensaty za utracone oszcz´dnoÊci dla ofiar inflacji; przedterminowych wyborów parlamentarnych

paêdziernik wydatków w bud˝ecie paƒstwa; 52%1996 wynagrodzenia za utracone aktywa

przed rokiem 1990; zmniejszenia liczby parlamentarzystów na drodze zmiany art. 55, 57 i 131 konstytucji)

listopad zakupu gruntów rolnych 40% Niewa˝ne1996 przez obywateli UE

S∏owacja 1994 przejrzystoÊci prywatyzacji 20% Niewa˝ne1997 cz∏onkostwa w NATO; 9,5% Niewa˝ne

broni jàdrowej i baz wojskowych1998 prywatyzacji g∏ównych przedsi´biorstw 44% Niewa˝ne

paƒstwowych2000 przedterminowych wyborów 20% Niewa˝ne2004 przedterminowych wyborów 36% Niewa˝ne

Polska 1996 prywatyzacji 33% Niewa˝ne1997 nowej konstytucji 43% Frekwencja

poni˝ej wymaganejW´gry 1990 procedury w wyborach 14% Niewa˝ne

prezydenckich1997 cz∏onkostwa w NATO 49% Próg wi´kszoÊciowy 25%

ogó∏u elektoratu¸otwa 1991 niepodleg∏oÊci 88%

1998 zmiany w ustawie 67%o obywatelstwie

1999 zmiany w ustawie 25% Niewa˝neo rentach i emeryturach

8


6 Niniejsza tabela pochodzi z pracy Anneli Albi, „EU Enlargement”, pow. przypis 1. Bardziej ograni-czona wersja niniejszej tabeli ukaza∏a si´ w: Anneli Albi, „Referendums in the CEE Candidate Coun-tries”, pow. przypis 1, str. 67–68.

S∏owenia 1990 niepodleg∏oÊci 93%1996 zmiany w ordynacji wyborczej 38% Uznane za udane przez Trybuna∏

Konstytucyjny, który musia∏decydowaç z powodu trzechró˝nych pytaƒ zadanych w referendum

1998 referendum konsultacyjnego Do g∏osowania zaproszono jedynie wyborcóww sprawie reformy z terenów przygranicznych, systemu samorzàdowego których g∏osowanie dotyczy∏o

1999 referendum w sprawie finansowania budowy 27% Frekwencja poni˝ej wymaganejelektrowni TET3

2001 zmiany w ustawie 33% Frekwencja poni˝ej wymaganejo leczeniu bezp∏odnoÊci

styczeƒ prywatyzacji towarzystwa telefonicznego 31% Frekwencja poni˝ej wymaganej2003 i koleiwrzesieƒ handlu w niedziel´ 28% Frekwencja poni˝ej wymaganej20032004 praw obywateli by∏ej Jugos∏awii 31,5% Niewià˝àce

Estonia 1991 niepodleg∏oÊci 82%1992 konstytucji 67%

Rumunia 1991 konstytucji 66%W Bu∏garii i w Czechach nie przeprowadzono referendów przez kilka ostatnich dziesi´cioleci (do czasu referendum w sprawie cz∏onkostwa w UE). Wyniki referendów akcesyjnych dost´pne sà w tabeli 4 (poni˝ej).

9


Opinia publiczna i eurosceptycyzmMimo ˝e referenda akcesyjne, o czym w nast´pnym rozdziale, zakoƒczy∏y si´

zwyci´stwem znacznà wi´kszoÊcià g∏osów, a zatem wydajà si´ one Êwiadczyç o wiel-kim entuzjazmie mieszkaƒców Europy Ârodkowej i Wschodniej wobec cz∏onkostwaw Unii Europejskiej, w rzeczywistoÊci przygotowania do tych referendów odbywa∏ysi´ w doÊç odmiennych warunkach. Niezale˝nie od faktu, ˝e cz∏onkostwo w UE sta-nowi∏o niezaprzeczalny priorytet wÊród elit politycznych paƒstw kandydujàcych,a ruchy eurosceptyczne, w wi´kszoÊci dzia∏ajàce w postaci partii, które nie by∏y re-prezentowane w parlamencie, mia∏y charakter marginalny, w wielu krajach opiniapubliczna nie podziela∏a tego entuzjazmu. Sytuacja wyglàda ró˝nie w ró˝nych kra-jach (zob. tabela 3.); istnia∏a tendencja spadku poparcia spo∏ecznego – im bardziejuÊwiadamiano sobie koszty ekonomiczne i spo∏eczne szybkiego przyj´cia zobowià-zaƒ unijnych.

W latach 2000–2001 poparcie dla wejÊcia do UE wynosi∏o poni˝ej lub oscylowa-∏o na granicy 50 proc. w szeÊciu krajach kandydujàcych (w Estonii, na ¸otwie, Litwie,w Polsce, w Czechach i S∏owenii, wed∏ug krajowych sonda˝y opinii spo∏ecznej. Nale-˝y jednak zaznaczyç, i˝ sonda˝e Eurobarometru oraz niektóre sonda˝e krajowewskazywa∏y na wy˝szy poziom poparcia (zob. tabela 3). Najwy˝szà liczb´ przeciwni-ków wejÊcia do UE odnotowano w maju 2001 r. w Estonii, kiedy to 59 proc. g∏oso-wa∏oby przeciwko wejÊciu do UE. Jednak zwyci´stwo Estonii w konkursie piosenkiEurowizji w 2001 r., jak te˝ entuzjazm opinii publicznej zwiàzany z organizacjà kon-kursu w 2002 r. w Tallinie w osobliwy sposób zwi´kszy∏y poziom poparcia dla UE– do 54 proc. odnotowanego w sierpniu 2001 r.7 Od tego czasu to w∏aÊnie ¸otwaprzej´∏a rol´ najbardziej eurosceptycznego kraju: w 2001 r. 43 proc. wyborców za-mierza∏o g∏osowaç przeciwko wejÊciu do UE, gdyby referendum odby∏o si´ wtedy.W trzech krajach ba∏tyckich i w Czechach we wczeÊniejszych latach poparcie dlaprzystàpienia by∏o równie˝ na konsekwentnie niskim poziomie. Z drugiej strony, po-ziom poparcia by∏ stale wysoki w Bu∏garii i Rumunii, których wejÊcie do UE by∏o od-leglejsze w czasie, oraz na W´grzech i w S∏owacji. W Polsce poziom eurooptymizmuzmniejszy∏ si´ z 80 proc. w maju 1996 r. do 55 proc. w czerwcu 1999 r., gdy˝ widocz-ne sta∏y si´ koszty przyj´cia Êrodowiskowych, technicznych i spo∏ecznych norm unij-nych.8

Im bli˝ej by∏o do przystàpienia, tym wyraêniejsza zmiana w stron´ wi´kszego„euro-realizmu”, a nawet eurosceptycyzmu pojawi∏a si´ wÊród niektórych partiig∏ównego nurtu politycznego. Na przyk∏ad, w´gierska partia FIDESZ, przechodzà-ca z rzàdu do opozycji w wyniku wyborów z 2001 r., zacz´∏a uwypuklaç w swej kam-panii, prowadzonej pod has∏em „tak, ale”, potencjalne problemy towarzyszàce pro-

10


7 Jak donoszono w, odpowiednio, Postimees 19.05.2001 r. i Postimees, 25.08.2001 r.8 G. Blazyca i M. Kolkiewicz, „Poland and the EU: Internal Disputes, Domestic Politics and Accession”

(1999) 15 Journal of Communist Studies and Transition Politics, str. 137.

cesowi przystàpienia do UE. W Estonii Partia Centrum, jedno z wiodàcych ugrupo-waƒ politycznych, zw∏aszcza wÊród mieszkaƒców wsi, na swym dorocznym kongre-sie w sierpniu 2002 r. opowiedzia∏a si´ przeciwko wejÊciu do UE. Czeska Partia Ko-munistyczna wezwa∏a wyborców do bezwzgl´dnego odrzucenia cz∏onkostwa w UE,9

a podobne stanowisko przyj´∏a Partia Socjalistyczna na ¸otwie.10 W Polsce konse-kwentnie rosnà notowania prawicowych partii antyunijnych – Samoobrony i LigiPolskich Rodzin.

Tabela 3 Poparcie spo∏eczne dla przystàpienia do UE11

1996–1997 2000–2001 2002za (%) przeciw (%) za (%) przeciw (%) za (%) przeciw (%)

Rumunia 70–80 2–4 76–85 3–4 85–86 4Bu∏garia 49–57 4 70–80 4 61–73 7–14S∏owacja 46–62 9 65–76 10–16 68–69 10–27W´gry 47–56 9–15 54–70 10–15 72–76 6–10Polska 63–80 5–7 44–60 26 53–67 22–25S∏owenia 47–57 14–18 42–63 22 55–56 27–28Czechy 43–49 11–15 38–54 14–22 41–51 17–36Estonia 29–35 14–17 38–54 27–59 38–54 28–38¸otwa 34 13 38–53 31–37 37–42 38–43Litwa 35–40 6–13 47–50 20–21 50–57 17–25

Przyczyny eurosceptycyzmu sà ró˝ne w poszczególnych krajach, ale da si´ wska-zaç pewne kwestie wspólne. Obejmujà one i ekonomiczne koszty szybkiego przyj´-cia doÊç drogich Êrodowiskowych, technicznych i innych norm unijnych; obaw´utraty to˝samoÊci narodowej i suwerennoÊci (zw∏aszcza w krajach ba∏tyckich);wzrost cen po przystàpieniu; obaw´ stania si´ cz∏onkami drugiej ligi, w szczególno-Êci po tym, jak UE zaproponowa∏a, by rolnikom z paƒstw akcesyjnych przyznaç za-ledwie 25 proc. dotacji rolnych; dra˝liwà kwesti´ zakupu ziemi przez obcokrajow-ców; wreszcie to, ˝e rzàdy b´dà zmuszone uznaç wy˝szoÊç wymogów unijnych za-miast finansowaç pilniejsze priorytety, takie jak ochrona zdrowia czy edukacja.W Estonii eurosceptycyzm przybra∏ g∏ównie form´ protestu przeciwko dziesi´ciole-ciu ultraliberalnej polityki kolejnych rzàdów. Ponadto, istnieje tam obawa dotyczà-ca kosztów dostosowania, spadku poziomu masowej turystyki Finów z powodu za-

11


9 „Czech Communists Call for ‘No’ Vote in EU Referendum”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 79,Cz´Êç II, 25.04.2003 r.

10 „Latvian Socialist Party Called People to Say No in Referendum”, BNS News, 11.08.03 r.11 Niniejsza tabela opiera si´ na badaniach opinii publicznej dost´pnych na witrynach internetowych Euro-

barometru http://europa.eu.int/comm/public_opinion oraz http://europa.eu.int/comm/enlargement/opi-nion/, jak te˝ na badaniach krajowych podanych przez RFE/RL Newsline (http://www.rferl.org). Ponie-wa˝ zadane pytania oraz zastosowana metodologia sà ró˝ne, a badania krajowe zazwyczaj pokazujàni˝sze wskaêniki poparcia, w tabeli przedstawiono najni˝sze i najwy˝sze poziomy podane w danymokresie, w celu dokonania ogólnego przeglàdu poziomu poparcia.

kazu zakupów wolnoc∏owych oraz utraty tanich rynków importu surowców w zwiàz-ku z unià celnà.12 Obawy ¸otyszy dotyczà zw∏aszcza spodziewanego zamkni´ciag∏ównego êród∏a energetycznego kraju, czyli elektrowni atomowej w Ignalinie.W Czechach UE postrzega si´ jako „nadmiernie regulujàcà, socjalistycznà i kolek-tywistycznà w porównaniu z czeskim liberalizmem”,13 podobnie jak utrzymuje wie-le kr´gów w Estonii. Na poglàdy Czechów wp∏yn´∏y równie˝ konsekwentnie euro-sceptyczne wypowiedzi prezydenta Vaclava Klausa, który, mimo ogólnego poparciadla przystàpienia, uznaje cz∏onkostwo w UE za „ma∏˝eƒstwo z rozsàdku, a nie z mi-∏oÊci”14. W niektórych krajach (np. w Polsce, Estonii czy na ¸otwie), wskazywanorównie˝, i˝ niska renoma UE wynika cz´Êciowo z faktu, ˝e rzàdy usprawiedliwiajàwiele niepopularnych i kosztownych decyzji koniecznoÊcià spe∏nienia wymogówUE, nawet wtedy gdy zwiàzek taki jest s∏aby lub wr´cz nie istnieje. W istocie, w kra-jach ba∏tyckich g∏ównym argumentem za cz∏onkostwem w UE by∏o zapewnienie ichbezpieczeƒstwa wobec Rosji: wed∏ug sonda˝u przeprowadzonego w roku 2000 dwietrzecie Estoƒczyków uzna∏o Rosj´ za zagro˝enie dla niepodleg∏oÊci kraju; zauwa˝o-no równie˝, i˝ wynik referendum zale˝y od wydarzeƒ w Rosji.15 Z drugiej strony,S∏oweƒców niepokoi∏o g∏ównie to, ˝e muszà czekaç na gorzej przygotowane kraje,choç sami sà zaawansowani, zw∏aszcza gospodarczo.

12


12 Szersza dyskusja: zob. P. Ehin, „Estonian Euroskepticism: A Reflection of Domestic Politics?”(2002/2003) 11/12 East European Konstytucjaal Review, nr 4/1.

13 C. Perron, „Views of Czech Local Politicians on European Integration”, European University Institute,dokument roboczy Centrum Roberta Schumana nr 2000/39 (Florencja, 2000), str. 17–18.

14 „Czech President Says EU Accession is No ‘Marriage of Love”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 73,Cz´Êç II, 16.04.2003 r.

15 J. Kivirähk, „Eestlased kardavad Venemaad, muulased mitte” [Estoƒczycy bojà si´ Rosji, nie-Estoƒ-czycy nie], Eesti Päevaleht, 29.03.2000 r., i M. Kirch, „Eestlaste otsus tulevasel euroreferendumilsõltub Venemaast” [Decyzja Estoƒczyków w euroreferendum zale˝y od Rosji], Eesti Päeva-leht, 28.03.2000 r.

Referenda akcesyjneNiezale˝nie od obaw i trosk przedstawionych wy˝ej, referenda w sprawie wejÊcia

do UE zakoƒczy∏y si´ zdecydowanym zwyci´stwem, zw∏aszcza w porównaniu z re-ferendami unijnymi w „starych” paƒstwach cz∏onkowskich. W praktyce oko∏o 92%zag∏osowa∏o za przystàpieniem w referendum na S∏owacji (16–17 maja 2003r.), 91% w Rumunii (18-19 paêdziernika), 90% w S∏owenii (23 marca) i na Litwie(10-11 maja), 84% na W´grzech (12 kwietnia), 77% w Polsce (7–8 czerwca) orazw Czechach (14–15 czerwca), 68% w Estonii (14 wrzeÊnia), wreszcie 67% na ¸otwie(20 wrzeÊnia). Wyniki te pokazano równie˝ w tabeli 4.

Tabela 4 Referenda w sprawie przystàpienia do UE16

Paƒstwo Rodzaj referendum Data (2003) Frekwencja „Tak” „Nie” S∏owenia Zwyczajne 23 marca 60,3 89,6 10,4W´gry Zwyczajne 12 kwietnia 45,6 83,8 16,2Litwa Zwyczajne 10–11 maja 63,3 91,0 8,9S∏owacja Zwyczajne 16–17 maja 52,2 92,5 6,2Polska Zwyczajne 7–8 czerwca 58,9 77,5 22,6Czechy Nowy rodzaj (przystàpienie do UE 13–14 czerwca 55,2 77,3 22,7Estonia Nowy rodzaj (przystàpienie do UE 14 wrzeÊnia 64,0 66,9 33,0

i „uzupe∏nienie” konstytucji¸otwa Nowy rodzaj (przystàpienie do UE 20 wrzeÊnia 72,5 67,0 32,3Rumunia W sprawie nowelizacji konstytucji 18-19 paêdziernika 55,7 91,0 8,9Bu∏garia Jeszcze si´ nie odby∏o — — — —

T́ udanà rozgrywk´ koƒcowà poprzedza∏o kilka lat niepewnoÊci oraz polityczne-go i proceduralnego manewrowania, z powodu wymaganej minimalnej frekwencjiomówionej wy˝ej, wysokiej liczby wczeÊniejszych nieudanych referendów oraz doÊçeurosceptycznego nastawienia opinii publicznej.

Po pierwsze, kilka paƒstw postanowi∏o w ogóle nie przeprowadzaç referendum,chocia˝ korzystanie z tej formy w innych przypadkach by∏o cz´ste, w tym w kwestiachstosunkowo ma∏o wa˝nych. W Polsce donoszono, ˝e rzàdowi nie podoba∏ si´ pomys∏organizacji referendum z powodu spadku poparcia dla UE w sonda˝ach opinii pu-blicznej w latach 1999–200017 oraz ˝e referendum by∏o równie ma∏o prawdopodob-ne z powodu zaniepokojenia parlamentu w zwiàzku ze stale niskà frekwencjà wybor-

13


16 Niniejsza Tabela pochodzi z: Albi, „EU Enlargement”, pow. przypis 1. Niniejsza Tabela powsta∏aw oparciu o dane dost´pne na: http://www.euractiv.com.

17 Blazyca i Kolkiewicz, „Poland and the EU”, pow. przypis 8, str. 141.

czà.18 W Czechach rzàd poczàtkowo sprzeciwia∏ si´ referendum w sprawie przystà-pienia do UE i w wielu kr´gach preferowano metod´ wejÊcia do UE poprzez ratyfi-kacj´ traktatu o przystàpieniu w parlamencie.19 W Estonii do 2001 r. nie by∏o jasne,czy referendum w ogóle si´ odb´dzie; ówczesny prezydent Meri zaproponowa∏ prze-prowadzenie referendum kilka lat po przystàpieniu do UE, tak by naród móg∏ zde-cydowaç, czy pragnie utrzymaç cz∏onkostwo w UE.20 Ostatecznie frakcje parlamen-tarne w marcu 2001 r.21 osiàgn´∏y porozumienie polityczne co do przeprowadzeniareferendum w sprawie przystàpienia jako kwestii wagi narodowej, w odró˝nieniuod bardziej ambitnego referendum w sprawie zmian konstytucyjnych. Sprzeciw wo-bec organizowania referendum odnotowano równie˝ w wielu kr´gach rzàdzàcychna Litwie, ale zdecydowano si´ na ratyfikacj´ traktatu o przystàpieniu poprzez par-lament;22 sprawozdawca grupy roboczej ds. poprawki konstytucyjnej odnotowa∏ trud-noÊç osiàgni´cia wi´kszoÊci przy frekwencji wynoszàcej 50 proc., uwzgl´dniajàc niskipoziom poparcia opinii publicznej dla UE.23 Z drugiej strony, rzàd S∏owenii od sa-mego poczàtku jasno mówi∏, ˝e przed ratyfikacjà traktatu o przystàpieniu odb´dziesi´ referendum.

Z paƒstw, w których zmiany w konstytucji wprowadzane sà drogà referendum,referendum w sprawie zmian w konstytucji odby∏o si´ jedynie w Rumunii. W krajachba∏tyckich, w których istnieje wymóg zorganizowania referendum w sprawie zmiandotyczàcych suwerennoÊci, przystàpienie do UE interpretowano tak, i˝ nie stwier-dzono, aby UE w znaczàcy sposób wp∏ywa∏a na suwerennoÊç i stworzono nowe ro-dzaje referendum w sprawie akcesji, co obj´∏o uproszczenie wymogów procedural-nych. Paƒstwa te organizujà referenda „zwyczajne” w sprawie przystàpienia do UEjako istotnej kwestii narodowej Towarzyszy∏y temu dzia∏ania ustawodawcze podj´tew celu u∏atwienia osiàgni´cia pozytywnego wyniku. W Estonii zdecydowano, abyw ogóle nie wprowadzaç zmian w konstytucji, chocia˝ w 1998 r. autorytatywna komi-sja ekspertów ustali∏a, i˝ art. 1, w którym mowa jest, i˝ niepodleg∏oÊç i suwerennoÊçEstonii sà wieczne i niezbywalne, a jego zmiana nastàpiç mo˝e wy∏àcznie w drodzereferendum (art. 162), nie zezwala na wejÊcie do UE bez uprzedniego wprowadze-nia poprawki, oraz ˝e niektóre inne zapisy konstytucyjne równie˝ stojà w jawnej

14


18 W. Czapliƒski, „L’Intégration européenne dans la constitution polonaise de 1997” (2000) Revue duMarche Commun et de l’Union Européenne, str. 171.

19 Perron, „Views of Czech Local Politicians”, pow. przypis 13, str. 20; D. Plichta, „Czech Law SettlesReferendum on EU-Membership”, Current Concerns, nr 5, 26.11.2002 r., http://www.currentcon-cerns.ch/archive/20020309.php.

20 H. Roonemaa, „Meri: rahvas võiks aastate pärast hääletada euroliidust välja astumist” [Meri: naródmo˝e g∏osowaç w sprawie wyjÊcia z UE po up∏ywie kilku lat], Eesti Päevaleht, 05.05.2001 r.

21 „Erakonnad jõudsid euroreferendumi suhtes kokkuleppele” [Partie osiàgn´∏y porozumienie w spra-wie euroreferendum], Eesti Päevaleht, 17.03.2001 r.

22 Jak podaje G. Vitkus, „Referendums on the Membership in the European Union: the History, Issuesand Lessons for Lithuania. Sumary”, 2003, dost´pne na: http://www.leidykla.vu.lt/inetleid/poli-tol/25/s1.html.

23 V. Vadapalas, „Lithuania: The Constitutional Impact of the Enlargement at National Level”,w: A. Kellermann, J. De Zwaan i J. Czuczai (red.), EU Enlargement. The Constitutional Impact atEU and National Level (Asser Press, The Hague, 2001), str. 351; równie˝ „Constitution Watch – Li-thuania” (2002) 11 East European Constitutional Review, nr 3.

sprzecznoÊci z prawem unijnym.24 Jednak z powodu trudnej procedury wprowadza-nia zmian, eurosceptycyzmu opinii publicznej oraz dra˝liwoÊci kwestii przekazaniasuwerennoÊci konstytucj´ „uzupe∏niono” niezale˝nym aktem konstytucyjnym, w któ-rym lakonicznie stwierdzono, i˝ po przystàpieniu konstytucja b´dzie interpretowa-na w Êwietle traktatu o przystàpieniu. Równolegle w paêdzierniku 2002 r. znowelizo-wano ustaw´ o referendum, zezwalajàc na jednoczesnà organizacj´ dwóch rodzajówreferendum – w sprawie „uzupe∏nienia konstytucji oraz w sprawie akcesji jako „istot-nej kwestii narodowej”. Tak wić poproszono naród o odpowiedê na jedno pytanie– czy zgadza si´ na uzupe∏nienie konstytucji i przystàpienie do UE. Poczàtkowoprzewidywano dwa odr´bne pytania, ale istnia∏o ryzyko pata konstytucyjnego, gdybyna jedno odpowiedziano „tak”, a na drugie „nie”.

Na ¸otwie Grupa Robocza ds. nowelizacji konstytucji ustali∏a, i˝ konstytucja nieprzewiduje mo˝liwoÊci przeprowadzenia referendum akcesyjnego, poniewa˝ przy-stàpienie stanowi∏oby jedynie wype∏nienie zobowiàzaƒ przyj´tych na mocy traktatumi´dzynarodowego, tak wić nie uszczupli∏oby suwerennoÊci i niepodleg∏oÊci, o któ-rych mowa w artyku∏ach 1 i 2,25 do których zmiany wymagane jest referendum z conajmniej 50-procentowà frekwencjà. Stàd stworzono nowy rodzaj referendumw sprawie kwestii unijnych, z ni˝szym wymogiem frekwencyjnym (art. 79). Minimal-nà wymaganà frekwencj´ obni˝ono mianowicie z 50 proc. (wymaganych dla referen-dum w sprawie zmian w konstytucji na mocy art. 79) do po∏owy frekwencji odnoto-wanej w poprzednich wyborach parlamentarnych. Jako ˝e w wyborach takich prze-prowadzonych w 2002 r. frekwencja wynios∏a 72 proc., minimalna wymagana fre-kwencja w referendum akcesyjnym wynosi∏a 36 proc.

Na Litwie Grupa Robocza ds. nowelizacji konstytucji odrzuci∏a koniecznoÊçprzeprowadzania referendum w sprawie zmian w konstytucji z tego powodu, ˝e UEstanowi jedynie organizacj´ mi´dzynarodowà i nie ogranicza niepodleg∏oÊci Litwy.26

W dniu 4 czerwca 2002 r. przyj´to nowà ustaw´ o referendum, która uproÊci∏a pro-cedur´.27 W nowej ustawie zarzucono zapis zawierajàcy wymóg koniecznoÊci popar-cia jednej trzeciej wszystkich uprawnionych do g∏osowania do przyjćia decyzji, cho-cia˝ zachowano zapis o minimalnej wymaganej frekwencji wynoszàcej 50 proc. ko-niecznej do uznania referendum za wa˝ne. Jednak˝e utrzymano próg wi´kszoÊciowydla referendów w sprawie przystàpienia do organizacji mi´dzynarodowych obejmu-jàcego przekazanie suwerennych uprawnieƒ. W takim przyypadku co najmniej

15


24 „Võimalik liitumine Euroopa Liiduga ja selle õiguslik tähendus Eesti riigiõiguse seisukohalt” [Poten-cjalne przystàpienie do Unii Europejskiej i jego konsekwencje dla estoƒskiego prawa konstytucyjne-go], Sprawozdanie Estoƒskiej komisji ekspertów ds. nowelizacji konstytucji, 1998, w j. estoƒskim, na:http://www.just.ee/juridica2.html.

25 „The Theoretical Foundation of the Amendments to Satversme proposed by the Working Group”(Ministerstwo SprawiedliwoÊci Republiki ¸otewskiej, Ryga, listopad 2001 roku), str. 6ff.

26 „Republic of Lithuania Constitutional Law on the Amendment of Articles 136 and 138 of the Consti-tution of the Republic of Lithuania. Draft of the Working Group established under the Seimas Chan-cellery”, w: Stojimas I Europos Sajunga Ir Konstitucija. Seminaro Medziaga 29–30.06.1999 (Eugrimas,Wilno, 2000), str. 141ff.

27 „Constitution Watch – Lithuania” (2002) 11 East European Constitutional Review, nr 3; „LithuanianParliament Passes New Referendum Law”, RFE/RL Newsline, Tom 6, nr 104, Cz´Êç II, 05.06.2002 r.

30 proc. wszystkich uprawnionych do g∏osowania musi opowiedzieç si´ „za”. Nowaustawa o referendum przewiduje dwa rodzaje referendum: wià˝àce i konsultacyjne.Referenda wià˝àce b´dà si´ odbywaç w sprawie zmian w konstytucji oraz w kwestiiudzia∏u w organizacjach mi´dzynarodowych, jeÊli obejmuje ono cz´Êciowe przekaza-nie uprawnieƒ organów paƒstwowych. Ten drugi przypadek mia∏ równie˝ zastosowa-nie w sprawie wejÊcia do UE.

W wi´kszoÊci krajów niepokój dotyczàcy spe∏nienia wymogu frekwencyjnegospowodowa∏ pewne ruchy proceduralne lub ich propozycje. Jednym z nich by∏o ob-ni˝enie frekwencji. Jak powiedziano wy˝ej, wymogi frekwencyjne zmniejszonona ¸otwie, a W´gry uczyni∏y tak ju˝ w 1997 r. przed referendum w sprawie przystà-pienia do NATO. W Polsce parlament przyjà∏ ustaw´ dopuszczajàcà przyj´cie same-go porozumienia akcesyjnego w przypadku, gdyby frekwencja wynios∏a poni˝ej 50proc. Niektórzy pos∏owie opozycyjni zwrócili si´ do Trybuna∏u Konstytucyjnegoz wnioskiem o sprawdzenie zgodnoÊci tej ustawy z konstytucjà. Trybuna∏ jednakuzna∏ ten mechanizm za poprawny.28 Na Litwie premier Algirdas Brasauskas zaleci∏obni˝enie wymaganej frekwencji w styczniu przed referendum,29 to samo zasugero-wa∏ w Rumunii prezydent Ion Iliescu.30 Podobne propozycje powtarza∏y si´ równie˝na S∏owacji. W Czechach minimalna wymagana frekwencja wynoszàca 50 proc. by∏ajednym z g∏ównych powodów, dla których ustaw´ o referendum poddano kilkulet-niej debacie, poza dyskusjà, czy powtórne referendum w przypadku niepowodzeniapowinno si´ odbyç dopiero za dwa lata.31

Innym sposobem rozwiàzania kwestii frekwencji by∏o wyd∏u˝enie czasu g∏osowa-nia w referendum do dwóch dni. Takie zmiany w ustawach o referendum wprowa-dzono na Litwie, na S∏owacji, w Czechach, Polsce i Rumunii. Parlament ∏otewskirównie˝ rozwa˝a∏ takà mo˝liwoÊç, ale ostatecznie wyd∏u˝y∏ czas g∏osowania o trzygodziny.32 W Rumunii wyd∏u˝enia dokonano, nowelizujàc ustaw´ o referendum, któ-ra jest ustawà „organicznà”, na mocy rozporzàdzenia; krok taki spotka∏ si´ z zarzu-tem braku jego zgodnoÊci z konstytucjà.33 Polska ponownie znowelizowa∏a ustaw´o referendum 10 maja 2003 r., w celu umo˝liwienia Centralnej Komisji Wyborczejujawnienia frekwencji po pierwszym dniu referendum. Chodzi∏o o zmobilizowaniewyborców do pójÊcia do urn nast´pnego dnia.34 W kilku krajach rozwa˝ano mo˝li-woÊç przeprowadzenia referendum konsultacyjnego zamiast wià˝àcego, na przyk∏adw Estonii, na Litwie i w Polsce. Na przyk∏ad na Litwie rada koordynacyjna kampanii

16


28 Decyzja z 27.05.2003 r.29 „Lithuanian Premier Wants to Lower the Bar in EU Referendum”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 13,

Cz´Êç II, 22.01.2003 r.30 „Romanians Approve New Constitution”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 200, Cz´Êç II, 21.10.2003 r.31 „Czech Senate Approves EU Referendum Legislation”, RFE/RL Newsline, Tom 6, nr 178,

Cz´Êç II, 20.09.2002; Perron, „Views of Czech Local Politicians”, pow. przypis 13, str. 20; Plichta,„Czech Law Settles Referendum” pow. przypis 19.

32 RFE/RL Baltic States Report, Tom 4, nr 29, 16.33 „Extremist Party Criticizes Decision to Hold Two-day Referendum”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 195,

Cz´Êç II, 14.10.2003 r.34 „Polish Parliament Changes Referendum Law to Boost EU Vote’s Turnout”, RFE/RL Newsline,

Tom 7, nr 88, Cz´Êç II, 12.05.2003 r.

informacyjnej na rzecz wejÊcia do UE zaleci∏a w lutym 2003 r. obni˝enie rangi refe-rendum do statusu referendum doradczego, tak by uniknàç wymogu minimalnej fre-kwencji.35 Póênà wiosnà parlament litewski przyjà∏ akt dopuszczajàcy usunićie z listwyborczych oko∏o 200 000 osób, które wyjecha∏y z kraju i najprawdopodobniej nieby∏yby w stanie uczestniczyç w referendum; jednak˝e w maju, nied∏ugo przed refe-rendum, akt ten zawetowa∏ prezydent.36

W celu zachćenia do uczestnictwa w referendum wykorzystywano ró˝ne innemetody. W Polsce papie˝ Jan Pawe∏ II wezwa∏ Polaków do g∏osowania za cz∏onko-stwem w UE. Nast´pnie by∏ list duszpasterski, odczytywany w koÊcio∏ach katolickichw ca∏ym kraju 1 czerwca, w którym biskupi wzywali wiernych do g∏osowania w refe-rendum akcesyjnym.37 Poza tym rzàd zezwoli∏ studentom na oddawanie g∏osówna uniwersytetach, gdy˝ wielu z nich nie mog∏oby pojechaç do miejsca zameldowa-nia, a warszawskie taksówki bezp∏atnie przewozi∏y osoby starsze do komisji wybor-czych.38 W Rumunii g∏osujàcym rozdawano darmowe bilety na mecze pi∏karskie.39

Na Litwie prezydent i premier wieczorem pierwszego dnia referendum, wyg∏osilidramatyczne or´dzia telewizyjne by zachćiç do udzia∏u w g∏osowaniu. Ponadto,ksi´˝a katoliccy wzywali wiernych na niedzielnych mszach do udania si´ z koÊcio∏aprosto do urn wyborczych, a sieç supermarketów fundowa∏a tym, którzy ju˝ g∏osowa-li, piwo i czekolad´.40 W wielu krajach referenda unijne krytykowano za doÊç agre-sywne i jednostronne kampanie. Zdaniem np. litewskich obserwatorów ton krytycz-ny by∏ w zasadzie nieobecny w krajowych mediach,41 natomiast rzàd na W´grzechoskar˝ano o uprawianie propagandy w stylu komunistycznym42.

Wybór terminu referendum by∏ dok∏adnie zaplanowany. Latem 2002 r. przywód-cy krajów Grupy Wyszehradzkiej zaproponowali skoordynowanie swych referen-dów, zaczynajàc od najbardziej przychylnych UE W´gier i przechodzàc do bardziejeurosceptycznych Polski i Czech. Mia∏o to na celu spowodowanie tak zwanego„efektu domina”, która to teoria przewiduje, ˝e g∏osy na „tak” w paƒstwach, w któ-rych odnotowano sta∏e poparcie opinii publicznej dla akcesji, pomog∏yby rozwiaç

17


35 „Is EU Vote to Be Downgraded to Advisory Referendum?”, RFE/RL Baltic States Report, Tom 4,nr 7, 28.02.2003 r.

36 „Lithuania’s Council of National Communities Supports EU Membership”, RFE/RL Newsline, Tom 7,nr 85, Cz´Êç II, 06.05.2003 r.

37 „Polish Roman Catholic Church Urges Faithful to Vote in EU Referendum”, RFE/RL Newsline,Tom 7, nr 102, Cz´Êç II, 02.06.2003 r.

38 „Poola euroreferendumit ähvardas läbikukkumine” [Polskiemu referendum w sprawie przystàpieniado UE grozi∏o fiasko], Postimees, 09.06.2003 r.

39 M. Percival, „Promoting the Highest Law in the Land... by Breaking the Law”, w: Vivid (Magazyn wy-dawany w Bukareszcie w j´zyku angielskim), listopad 2003 roku, równie˝ dost´pny na:http://www.thinktankromania.ro/documents/Vivid%20Nov%2003%20(Link%2040).pdf.

40 „Leedu hääletas nagu iseseisvust taastades” [Litwa g∏osowa∏a, jak przy okazji ponownego ustanowie-nia niepodleg∏oÊci], Postimees, 13.05.2003 r.; „Lithuanians Overwhelmingly Approve EU Member-ship”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 88, Cz´Êç II, 12.05.2003 r.

41 C. Ishkauskas, „Esmatähtis on kartul, referendum tuleb pärast” [Najwa˝niejsze sà ziemniaki, potemreferendum], Postimees, 14.05.2003 r.

42 „As Finger-Pointing Follows Low Turnout”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 71, Cz´Êç II, 14.04.2003 r.

wàtpliwoÊci bardziej sceptycznych obywateli.43 Podobnie postàpiono w krajach ba∏-tyckich – referenda rozpocz´∏y si´ od Litwy jako paƒstwa najbardziej popierajàcegocz∏onkostwo, a skoƒczy∏y na ¸otwie, gdzie poziom poparcia dla UE by∏ najni˝szy.Proponowano równie˝ przeprowadzenie referendum w dniach o znaczeniu symbo-licznym, jednak˝e bez powodzenia. Polski premier Leszek Miller zaproponowa∏ np.przeprowadzenie referendum akcesyjnego w maju 2003 r. z powodu historycznegoznaczenia tego miesiàca jako upami´tniajàcego koniec drugiej wojny Êwiatowej, któ-ry doprowadzi∏ do podzia∏u Europy.44 Zgromadzenie Ba∏tyckie wezwa∏o trzy paƒ-stwa ba∏tyckie do jednoczesnego przeprowadzenia referendów unijnych 23 sierp-nia 2003 r., w celu Êwi´towania ba∏tyckiej jednoÊci zademonstrowanej w roku 1989,kiedy to dwa miliony ludzi utworzy∏o ∏aƒcuch od Wilna a˝ po Tallin, wo∏ajàc o nie-podleg∏oÊç w pi´çdziesiàtà rocznic´ tajnego paktu Ribbentrop-Mo∏otow.

Niezale˝nie od tych „manewrów” frekwencja by∏a stosunkowo niska na W´-grzech (42% – co przek∏ada si´ na poparcie 38% uprawnionych wyborców), na S∏o-wacji (52%) i w Rumunii (56%). W Rumunii, Polsce i na Litwie niepokojono si´ ni-skà frekwencjà pierwszego dnia referendum, która wynosi∏a odpowiednio 14%, 17%i 23%. Z drugiej jednak strony, frekwencjà na S∏owacji nale˝y si´ cieszyç: po razpierwszy przeprowadzono w tym kraju udane referendum.

Nieprawid∏owoÊci zwiàzane z referendami w niektórych krajach wywo∏a∏y ichkwestionowanie przed trybuna∏ami konstytucyjnymi. W Estonii wniesiono dziewi´çtego typu skarg w sprawie referendum; odrzucono je z przyczyn proceduralnych (bonp. up∏ynà∏ termin sk∏adania wniosków). Zaskar˝enia te by∏y blisko zwiàzane z tymiwniesionymi przeciwko „uzupe∏nieniu”, a nie „nowelizacji” konstytucji. Po pierwsze,Kalle Kulbok, przywódca estoƒskiego ruchu eurosceptycznego, zwróci∏ si´ do Trybu-na∏u z wnioskiem o sprawdzenie zgodnoÊci aktu o przystàpieniu z konstytucjà. Od-wo∏ujàc si´ do wspomnianej Opinii Komisji Ekspertów Konstytucyjnych z 1998 r.,w której stwierdzono, i˝ wejÊcie do UE wymaga uprzedniej nowelizacji art. 1 na dro-dze referendum, Kulbok utrzymywa∏, ˝e traktat o przystàpieniu powinien zostaç za-warty dopiero po takiej nowelizacji. Kwestionowa∏ on równie˝ prawomocnoÊç po∏à-czenia dwóch rodzajów referendum.45 Jego zdaniem pytanie brzmiàce „Czy opowia-dasz si´ za przystàpieniem do Unii Europejskiej i przyj´ciem ustawy w sprawie uzu-pe∏nienia estoƒskiej konstytucji” jest pytaniem wielocz´Êciowym, które powodujeniepewnoÊç g∏osujàcych, na które z pytaƒ nale˝y odpowiedzieç. Utrzymywa∏ on tak-˝e, ˝e „uzupe∏nienie konstytucji jest niewa˝ne, gdy˝ ustawa o referendum nie prze-widuje przyjmowania ustaw na drodze referendum w sprawie „istotnej kwestii naro-dowej”. Ponadto twierdzi∏, ˝e referendum akcesyjnego nie mo˝na postrzegaç jakopo∏àczenie referendum w sprawie nowelizacji konstytucji i referendum w sprawie„istotnej kwestii narodowej”, poniewa˝ na mocy art. 63 ustawy o referendum wynikireferendum majà wejÊç w ˝ycie w ró˝nych terminach. Innà skarg´ wnieÊli Helle Vi-lu i Zwiàzek Wyborców Estoƒskich, którzy utrzymywali, i˝ pytanie referendalne

18


43 Ehin „Estonian Euroskepticism”, pow. przypis 12.44 „Polish Premier Proposes to Hold EU Referendum in May 2003”, RFE/RL Newsline, Tom 6, nr 169,

Cz´Êç II, 09.09.2002 r.45 Decyzja nr 3-4-1-12-03 z 29.09.2003 r., Kulbok, dost´pna na: http://www.nc.ee.

sk∏ada si´ z dwóch wzajemnie wykluczajàcych si´ cz´Êci, poniewa˝ wejÊcie do UEprzed nowelizacjà konstytucji jest niemo˝liwe. Uwa˝ali oni, ˝e niemo˝liwe jest jed-noczesne utrzymanie suwerennoÊci i niepodleg∏oÊci Estonii i przekazanie jej cz´ÊciUE.46 Skar˝àcy utrzymywali te˝, ˝e konstytucj´ mo˝na jedynie „nowelizowaç”, a nie„uzupe∏niaç” na mocy niezale˝nego aktu. Wi´kszoÊç z pozosta∏ych siedmiu skarg do-tyczy∏a niejasnego sformu∏owania wielocz´Êciowego pytania oraz rzekomych proce-duralnych naruszeƒ ustawy o referendum. Wszystkie te roszczenia zosta∏y odrzuco-ne przez Trybuna∏ z przyczyn proceduralnych.

W innych paƒstwach sytuacja by∏a nast´pujàca. Na W´grzech, skrajnie prawico-wa partia SprawiedliwoÊç i ˚ycie utrzymywa∏a, ˝e pytanie zadane w referendum zo-sta∏o sformu∏owane w sposób niejednoznaczny. W´gierski Sàd Najwy˝szy odrzuci∏ten wniosek, orzekajàc, ˝e pytanie jest zgodne z prawem.47 W Rumunii partia Wiel-ka Rumunia zakwestionowa∏a wyniki referendum z powodu wielokrotnego g∏osowa-nia przez te same osoby, nadmiernej skali g∏osowania poza miejscem zamieszkaniaoraz faktu, ˝e w kilku miejscach w∏adze stosowa∏y zach´ty sk∏aniajàce do uczestnic-twa w referendum.48 Trybuna∏ Konstytucyjny odmówi∏ wydania orzeczenia, podajàcza przyczyn´ brak kompetencji do zaj´cia stanowiska w tej kwestii.49 Na ¸otwiecz∏onkowie Partii Socjalistycznej zakwestionowali przed Trybuna∏em Konstytucyj-nym wa˝noÊç referendum unijnego, wnioskujàc o uznanie go za nielegalne, bioràcpod uwag´ fakt, ˝e ludnoÊç, która nie ma praw obywatelskich (22%), nie mo˝e braçudzia∏u w g∏osowaniu.50

U˝ywajàc zapo˝yczenia z tytu∏u prezentacji na ten temat, „duch eurosceptycy-zmu nie zmaterializowa∏ si´”.51 Przeciwnie, referenda zosta∏y wygrane du˝à wi´kszo-Êcià g∏osów. Poprzez zmiany proceduralne i doÊç agresywne kampanie we wszystkichkrajach zapewniono pozytywne wyniki. Dzia∏ania te sà zrozumia∏e w kontekÊcie wy-sokich kosztów pozostawania poza UE, zw∏aszcza tych dotyczàcych bezpieczeƒstwa,jak równie˝ gospodarki. Uwzgl´dniajàc dramatycznà histori´ Europy Ârodkoweji Wschodniej paƒstwa te po prostu nie mog∏y sobie pozwoliç na ryzyko pozostawa-nia poza UE, w geopolitycznej szarej strefie. Mogà jednak˝e zastanawiaç pewnekwestie dotyczàce legalnoÊci oraz, byç mo˝e, by∏aby to dobra okazja do rozwa˝eniau∏atwienia wymogów proceduralnych na przysz∏oÊç. Na przyk∏ad niektórzy litewscyanalitycy elokwentnie odnotowali „etniczne czy te˝ moralne kwestie” dotyczàce re-

19


46 Decyzja nr 3-4-1-11-03 z dnia 24.09.2003 r., Sprawa Vilu i Zwiàzku Wyborców Estoƒskich, dost´pna na:http://www.nc.ee.

47 Decyzja z dnia 26.03.2003 r., jak podaje „Hungarian Supreme Court Rejects EU Referendum Chal-lenge”, RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 59, Cz´Êç II, 27.03.2003 r.

48 „Romanian Opposition Parties, NGOs Challenge Constitutional Referendum”, RFE/RL Newsline,Tom 7, Cz´Êç II, 23.10.2003 r.

49 Decyzja z dnia 23.10.2003 r., jak podaje „Romanian Constitutional Court Validates Referendum”,RFE/RL Newsline, Tom 7, nr 203, Cz´Êç II, 24.10.2003 r.

50 Jak podaje RFE/RL Baltic States Report, Tom 5, nr 4, 10.02.2004 r.51 V. Pettai, „The Ghost that Didn’t Materialize: Estonian Euroscepticism and the EU Referendum”, re-

ferat przedstawiony na warsztatach pt. „Les référendums d’adhésion? l’Union européenne”, zorgani-zowanych przez Groupe d’Analyses Electorales and Centre d’Etudes Politiques sur l’Europe du Nord,Uniwersytet Lille, 13.10.2003 r., http://www.afsp.msh-paris.fr/activite/groupe/gael/gaelje131003.html.

ferendum w ich kraju,52 a tak˝e krytykowali zmiany „zasad gry”, gdy˝ mo˝e to ozna-czaç, i˝ „manipuluje si´ ustawami, co jest sprzeczne z zasadà rzàdów prawa oraz mo-˝e podnosiç poziom braku zaufania opinii publicznej do wartoÊci demokratycz-nych”.53

20


52 Jak podaje Vitkus, „Referendums on the Membership”, pow. przypis 22.53 „Debates on a Referendum on Lithuania’s Membership in the EU”, Lithuanian Free Market Institute,

dokument z lutego 2003 roku, http://www.freema.org/Projects/Referendum.phtml.

Mo˝liwe konsekwencje dla unijnej procedury zmian traktatowychW przypadku referendów akcesyjnych rzàdom paƒstw przyst´pujàcych z Europy

Ârodkowej i Wschodniej uda∏o si´ zmobilizowaç spo∏eczeƒstwa do zapewnienia po-zytywnego wyniku z powodu kapitalnego znaczenia tej kwestii. Jednak˝e mo˝e si´ tookazaç trudniejsze w przypadku przeprowadzania referendum w sprawie projektukonstytucji lub jej przysz∏ych nowelizacji. RzeczywiÊcie, niechlubnie niska frekwen-cja w wyborach do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2004 r. uzasadnia takieobawy. Przeci´tna frekwencja w nowych paƒstwach cz∏onkowskich z Europy Ârodko-wej i Wschodniej wynios∏a zaledwie 26,4%, a najni˝sze wyniki odnotowano na S∏o-wacji (16,7%), w Polsce (20,5%) i w Estonii (26,7%).

Poza referendami kilka przysz∏ych paƒstw cz∏onkowskich Europy Ârodkoweji Wschodniej mo˝e podjàç ucià˝liwà procedur´ nowelizacji konstytucji w celu ratyfi-kowania przysz∏ych zmian w traktacie konstytucyjnym. Jest tak, poniewa˝ traktatynajprawdopodobniej b´dà kontynuowaç kierunek zaw´˝ania suwerennoÊci paƒstwcz∏onkowskich, bioràc pod uwag´ trudnoÊci organizacyjne UE z powodu rosnàcejliczby paƒstw cz∏onkowskich. Ponadto paƒstwa Europy Ârodkowej i Wschodniej przy-puszczalnie b´dà raczej nowelizowaç swe konstytucje ni˝ szeroko interpretowaç unij-nà, a to z powodu dwóch szczególnych cech konstytucji w Europie Ârodkoweji Wschodniej. Po pierwsze, konstytucje te majà status dokumentów raczej prawnychni˝ politycznych, po pi´çdziesi´cioletnich doÊwiadczeniach z deklaratywnymi konsty-tucjami komunistycznymi; sà one dokumentami jasnymi, aktualnymi i majàcymi bez-poÊrednie zastosowanie.54 Drugà ich cechà jest to, ˝e konstytucje paƒstw EuropyÂrodkowej i Wschodniej majà wyraênie „suwerenistyczny” charakter, co polegana tym, i˝ zawierajà one skomplikowany zbiór przepisów w sprawie zapisów i gwaran-cji w zakresie suwerennoÊci i niepodleg∏oÊci.55 Obejmujà one fakt, ̋ e nowelizacja kon-stytucji lub ich zapisów o suwerennoÊci w wielu krajach podlega obowiàzkowemu lubfakultatywnemu referendum, co wymaga szerokiego politycznego i powszechnegokonsensu. Rumuƒska konstytucja wymaga np. przeprowadzenia referendum w spra-wie wszelkich poprawek konstytucyjnych; konstytucje paƒstw ba∏tyckich w sprawienowelizacji podstawowych zapisów, w tym suwerennoÊci. Na ¸otwie i w Estonii no-welizacja zwyk∏ych zapisów mo˝e równie˝ fakultatywnie podlegaç rozstrzygni´ciuw drodze referendum, a w kilku krajach konstytucja zawiera zakaz zawierania trakta-tów stojàcych z nimi w sprzecznoÊci. Polska konstytucja przewiduje fakultatywne re-

21


54 Albi, EU Enlargement, pow. przypis 1.55 Argument dotyczàcy, ‘suwerenistycznego’ charakteru konstytucji paƒstw Europy Ârodkowej i Wschod-

niej zosta∏ rozwini´ty bardziej szczegó∏owo w: A. Albi, „Post-modern versus Retrospective Sovereign-ty: Two Different Sovereignty Discourses in the EU and Candidate Countries?”, w: N. Walker (red.),Sovereignty in Transition (Hart, Oxford, 2003), 401ff.

ferendum w przypadku nowelizacji zapisów dotyczàcych fundamentalnych sprawpaƒstwa. Konstytucja S∏owenii przewiduje referendum w sprawie wszelkich noweliza-cji konstytucji, jeÊli wnioskuje o nie trzydziestu deputowanych. W Bu∏garii noweliza-cja konstytucji nie mo˝e podlegaç rozstrzygnićiu w referendum, lecz nale˝y w trybieszczególnym wybraç Wielkie Zgromadzenie Narodowe do zmian w kwestiach doty-czàcych, mi´dzy innymi, ustroju paƒstwa lub rzàdu, bezpoÊredniego zastosowaniakonstytucji, wy˝szoÊci prawa mi´dzynarodowego i ratyfikacji wszelkich instrumentówmi´dzynarodowych przewidujàcych takie problemy. Dla porównania, referenda od-grywajà ogólnie niewielkà rol´ w procedurach nowelizacji konstytucji paƒstw cz∏on-kowskich UE, a szeÊç z nich w ogóle nie korzysta z referendum.56

Uwzgl´dniajàc omówione powy˝ej trudnoÊci i wyzwania w „krajowych procedu-rach konstytucyjnych” w paƒstwach przyst´pujàcych i kandydujàcych z Europy Ârod-kowej i Wschodniej, prawdopodobne jest, ˝e w przysz∏oÊci ponownie rozgorzejà dys-kusje dotyczàce uproszczenia procedury nowelizacji konstytucji europejskiej. Takwić dobrze by∏oby sprawdziç, jakie mo˝liwoÊci opcje uproszczenia tej proceduryrozwa˝ano do tej pory. W szerokim ujćiu propozycje przedstawione w ramach de-baty o przysz∏oÊci UE zaczyna∏y si´ od podzia∏u traktatów na dwie cz´Êci.57 Cz´Êçpodstawowa by∏aby nowelizowana z rzadka i zgodnie z „krajowymi proceduramikonstytucyjnymi”. Cz´Êç druga zaÊ, obejmujàca zapisy o charakterze technicznym,funkcjonalnym i wdro˝eniowym i nie majàca bezpoÊredniego wp∏ywu na suweren-noÊç paƒstw cz∏onkowskich, poddana by∏aby ∏atwiejszej procedurze nowelizacjiprzez instytucje UE. Pomys∏ ten zg∏osi∏a oficjalnie po raz pierwszy tak zwana GrupaDehaene’a w 1999 r.58 Nast´pnie w 2000 r. podj´∏o go Centrum Roberta Schuma-na przy European University Institute (EUI), które opracowa∏o projekt traktatupodstawowego, z mandatu Komisji Europejskiej.59 Nowelizacj´ traktatów omówionow drugim raporcie badajàcym sposoby uproszczenia procedur nowelizacyjnych.60

W zakresie utrzymania jednomyÊlnoÊci cz´Êci konstytucyjnej podejmowano jednakkilka innych wyzwaƒ, poza omówionym wy˝ej ryzykiem blokady w wyniku nieudanychreferendów. Na przyk∏ad, Peter-Christian Müller-Graff wyrazi∏ sceptycyzm co do fak-tycznego zmniejszenia potrzeby wprowadzania zmian, chyba ˝e traktat podstawowyzosta∏by zredukowany do „minimum niekwestionowanych i wysoce abstrakcyjnych za-sad”; i wàtpi on, aby da∏o si´ znaleêç ostateczne rozwiàzanie w zakresie struktury in-stytucjonalnej, uwzgl´dniajàc sta∏à rywalizacj´ mi´dzy „ró˝nymi si∏ami ponadnarodo-

22


56 Niemcy, Luksemburg, Belgia, Grecja, oraz, do czasu zbli˝ajàcego si´ referendum w sprawie Konstytu-cji Europejskiej, Hiszpania i Niderlandy.

57 Bardziej szczegó∏owo: zob. B. De Witte, „Entry into Force and Revision” w: B. De Witte (red.), TenReflections on the Constitutional Treaty for Europe (EUI-RSCAS/AEL, Florencja, 2003), dost´pny na:http://www.iue.it/RSCAS/Publications, str. 203–220.

58 R. Weizsäcker, J.-L. Dehaene i D. Simon, „The Institutional Implications of Enlargement. Report tothe European Commission. Brussels”, 18.10.1999 r., http://europa.eu.int/igc2000/repoct99_en.pdf.

59 A Basic Treaty for the European Union. A Study of the Reorganisation of the Treaties (European Universi-ty Institute, Centrum Roberta Schumana, Florencja, 15.05.2000 r.), http://www.iue.it/RSC/Treaties.html.

60 Reforming the Treaties’ Amendment Procedures. Second Report on the Reorganising of the EuropeanUnion Treaties (European University Institute, Centrum Roberta Schumana, Florencja, 31.07.2000 r.),http://www.iue.it/RSC/Treaties.html.

woÊci, suwerennoÊci narodowej i demokracji”.61 Ponadto we wspomnianym wy˝ej dru-gim raporcie autorstwa European University Institute (EUI) wskazano, ˝e rozwiàza-nia wypracowane w ramach konferencji mi´dzyrzàdowych cz´sto sprowadza∏y si´do najni˝szego wspólnego mianownika, tym samym stwarzajàc potrzeb´ przeprowa-dzania nowych konferencji mi´dzyrzàdowych. W raporcie wskazano równie˝, i˝ wyjàt-ki dla poszczególnych paƒstw cz∏onkowskich trzeba formu∏owaç w sposób nieprzejrzy-sty, oraz ̋ e wymóg jednomyÊlnoÊci w zakresie zmian traktatowych jest rzadkoÊcià w or-ganizacjach mi´dzynarodowych, jak równie˝ w konstytucjach paƒstw federalnych.

Na tle powy˝szych kwestii zaproponowano nast´pujàce mechanizmy alternatywne.W raporcie EUI zalecono superkwalifikowanà wi´kszoÊç czterech piàtych lub dziewi´-ciu dziesiàtych paƒstw cz∏onkowskich, stanowiàcà cztery piàte ludnoÊci, z wi´kszoÊciàblokujàcà wynoszàcà co najmniej dwa paƒstwa. Ponadto, w raporcie EUI zaleconoszersze wykorzystanie przez instytucje UE autonomicznych procedur nowelizacyjnychdo kwestii o charakterze technicznym oraz wprowadzenie tzw. ratyfikacji negatywnej,trybu zapo˝yczonego z prawa mi´dzynarodowego, zgodnie z którym traktat wchodziw ˝ycie, chyba ˝e zg∏oszone zosta∏o zawiadomienie o sprzeciwie. Z innych propozycji:przewodniczàcy Konwentu Valéry Giscard d’Estaing kilkakrotnie wzywa∏ do przepro-wadzenia ogólnounijnego referendum, co zyska∏o poparcie w formie listu dziewi´ç-dziesi´ciu szeÊciu delegatów na Konwent.62 W praktyce bardziej prawdopodobne jest,˝e przyjmie ono form´ jednoczesnych referendów w paƒstwach cz∏onkowskich majà-cych tradycj´ organizowania referendum oraz ratyfikacji przez parlament w pozosta-∏ych. W jednym ze swych projektów traktatu konstytucyjnego, znanym pod nazwà „Pe-nelopa”, Komisja Europejska zasugerowa∏a kontrowersyjnà klauzul´ wyjÊcia dlapaƒstw, które nie ratyfikowa∏y dokumentu. Zg∏aszano równie˝ propozycje ustanowie-nia specjalnych organów do spraw nowelizacji traktatu wtórnego oraz cz´stszego sto-sowania mechanizmów zwi´kszonej wspó∏pracy i elastycznoÊci.

Mimo i˝ dalsza analiza procesu nowelizacji nie jest przedmiotem niniejszego stu-dium, jednà z mo˝liwoÊci – wartà zbadania w przysz∏oÊci – by∏oby zastosowanie w pro-cesie ratyfikacji krajowych cia∏ ustawodawczych, zwanych na przyk∏ad „konwentamikrajowymi”. W takich gremiach mogliby zasiadaç cz∏onkowie parlamentów krajowych,jak równie˝ przedstawiciele samorzàdów na poziomach regionalnym i lokalnym orazspo∏eczeƒstwa obywatelskiego. Zaletà ka˝dego takiego rozszerzonego forum jest wi´k-sza legitymizacja przysz∏ych nowelizacji traktatów unijnych ni˝ normalna ratyfikacjana drodze parlamentarnej, co jest istotne, jeÊli si´ uwzgl´dni dalekosi´˝ne konstytucyj-ne konsekwencje traktatów UE, w porównaniu ze zwyk∏ymi traktatami mi´dzynarodo-wymi. Kolejnà zaletà takiego mechanizmu jest to, ˝e móg∏by on pomóc w unikni´ciudobrze znanych niedostatków referendów krajowych: populizmu, zdominowania debato UE przez kwestie krajowe lub nawet (nie) popularnoÊç rzàdu krajowego, jak równie˝sta∏ego ryzyka, ˝e nowy traktat b´dzie zablokowany przez jeden czy dwa kraje.

23


61 P. C. Müller-Graff, „The Future of the European Treaties: A Systematic Approach to a Basic Treaty”w: A. Von Bogdandy, P. C. Mavroidis i Y. Meny (red.), European Integration and International Co-or-dination: Studies in Transnational Economic Law in Honour of Claus-Dieter Ehlermann (Aspen Publi-shers, Haga, 2002), str. 344.

62 „Call for EU-wide Referendums on New Constitution”, 13.06.2003 r., http://www.eubusiness.com.

24


25

The Costs and Benefits of Poland’s European Union Membership in Social Awerness

EU AccessionReferendumsin the CEECountries:Implications for the EU TreatyAmendmentProcedure

Introduction:Treaty amendment procedure in the EUand the Future DebateOne of the most controversial issues on the agenda of the Convention on the

Future of the Union was the question of whether the treaty amendment procedurein the Union needs a reform. Currently, the amending of the treaties requires, underArticle 48 of the TEU, unanimity and ratification under the „national constitutionalprocedures“. The retention of this procedure – and thus of a state’s right to veto newdelegations of powers to the Union – is widely perceived as one of the key factorsthat signify the retention of a member state’s sovereignty in the process of Europeanintegration. On the other hand, the fragility of this procedure was well demonstratedby the first Irish referendum on the Nice Treaty, where 33 per cent of the voters ofa small country were effectively in a position to paralyse a treaty’s entrance intoforce. The EU’s biggest expansion, which took place on 1 May 2004, was expectedto set this procedure further under strain due to the dramatic increase in the numberof the member states.

However, the Convention decided to keep the amendment procedure largelyunaltered in the Draft Constitution for Europe, and this was not changed by theIntergovernmental Conference either. Thus, the member states will continue beingthe „Masters of the Treaties“, as the Constitutional Treaty itself and its futureamendments will have to be ratified by each and every member state. Thismechanism has been widely regarded as a defining element in characterising theEU’s new basic document as a treaty rather than as a genuine constitution. Somesmaller modifications though did make their way into the amendment procedure: theConvention mechanism will be included into the future amendment proceedings, andthe matter will be referred to the European Council should the ratification of thetreaty amending the European Constitution be completed in four-fifths of themember states but encounter difficulties in the remaining states (art. IV-7(4)).

However, the issue of facilitating the amendment procedure is likely to resurfacein a few years time because reaching a consensus with twenty-five member states isbound to prove rather challenging. We witnessed this already with the failure of thenegotiations over the Draft European Constitution in the Brussels Summit inDecember 2003, where Poland’s and Spain’s reluctance to give up their favourableshare of votes obtained in the Treaty of Nice threatened to considerably delay theagreement over the Constitution. The breakthrough came due to such unfortunateevent as the Madrid explosion in March 2004, and the subsequent change in theSpanish Government.

This paper will explore an issue which may put the treaty amendment procedureunder further strain – the „national constitutional procedures“ for ratification in the

26

EU Accession Referendums in the CEE Countries ...

countries of Central and Eastern Europe that recently joined the Union, especiallytheir referendum procedures and practice. Namely, notwithstanding the remarkablesuccess in the accession referendums, the governments had to engage into a varietyof „manoeuvres“ in order to secure such result, and the previous record ofreferendums in CEE countries has been rather troubled. The following sections willlook at these issues in more detail, drawing upon the author’s previous research onthis topic.1

It should be noted at the outset that we will deal with the eight accessioncountries of Central and Eastern Europe – Poland, Hungary, the Czech Republic,Slovakia, Slovenia, Estonia, Latvia and Lithuania, as well as with Romania andBulgaria, the two candidate countries whose accession negotiations startedsimultaneously with the other applicants but are not expected to accede before 2007.The two remaining accession countries, Malta and Cyprus, are not dealt with heredue to their different constitutional background.

27


1 See especially Chapter 7 “Referendums” in A. Albi, EU Enlargement and the Constitutions of Centraland Eastern Europe (Cambridge University Press, forthcoming 2005). For earlier research (before theaccession referendums and the adoption of the European Constitution) see A. Albi, “Referendums inthe CEE Candidate Countries: Impact on EU Treaty Amendment Procedure”, in C. Hillion (ed.), EUEnlargement: A Legal Approach (Hart, Oxford, 2004), 57–76 and A. Albi, “Referendums in EasternEurope: The Effects on Reforming the EU Treaties and on the Candidate Countries’ Positions in theConvention”, European University Institute, Robert Schuman Centre Working Paper, No. 2002/65.

Earlier referendum practice in CEE accessioncountries: frequent and unsuccessfulCentral and Eastern Europe is a region where referendums2 are a frequent

phenomenon, which perhaps gives ground to characterising the region as one ofdirect democracy. The frequency of recourse to referendums could partly beascribed to the totalitarian past and newly-regained sovereignty, which has entaileda need to endow decisions with a higher legitimacy, as well as glorifying the notionof people as the holder of sovereign power.

To put it in numbers, there have been at least 43 referendums since 1990 in theten CEE countries that have sought EU membership.3 Nine of these were held inrelation to EU membership in 2003; the others have been held on issues of varyingimportance, from privatisation to NATO membership – the details are available inTable 2.4 Referendums have been most numerous in Slovenia – 9 altogether,Lithuania – 8 altogether, and Slovakia – 6 altogether, since the countries’independence in 1991 and 1993 respectively. On the other hand, Bulgaria has heldno referendums so far, and the Czech Republic had been reluctant to resort toreferendums until the EU-referendum of 2003; notoriously, no referendum was heldon the dissolution of Czechoslovakia.

In addition, there has been an abundance of referendum initiatives that have notbeen successful. For instance, recent referendum initiatives in Hungary haveincluded those on the indexing of pensions, amendments to the Labour Code,abolition of obligatory military service and free foreign-language exams for high-school students (spring 2001), on recounting the votes cast at the precedingparliamentary elections (spring 2002), on the reduction of the size of the Parliamentand introduction of direct presidential elections (February 2004), and on grantingcitizenship to ethnic Hungarians living in neighbouring countries (March 2004).

What is common to the referendums in a number of countries is that theirvalidity is subject to rather high minimum turnout requirements: a minimumparticipation of 50 per cent is required in Slovakia, Lithuania, Bulgaria, Romania,for constitutional amendment referendums in Slovenia and Latvia, and for ordinaryreferendums in Poland; details can be found in Table 1. Most extremely in Lithuania,

28


2 The term “referendums” will be used throughout instead of “referenda”, as recommended by theOxford English Dictionary of 1989, and used in M. Gallagher and P.V. Uleri (eds.), The ReferendumExperience in Europe (MacMillan, Basingstoke, 1996).

3 According to some sources, the number of referendums has been higher, as separate questionspresented in one referendum have often been counted as different referendums.

4 See also for details of referendums in individual countries the website of Direct Democracyhttp://c2d.unige.ch/, and A. Auer and M. B¸tzer (eds.), Direct Democracy: The Eastern and CentralEuropean Experience (Ashgate, Aldershot, 2001), as well as country reports in the East EuropeanConstitutional Review and RFE/RL Newsline (http://www.rferl.org).

a three-fourths of all citizens who have voting rights must consent to amendingArticle 1 of the Constitution (on independence). Hungary, in fact, reduced theminimum turnout requirement of 50 per cent by a constitutional amendment in1997, shortly before NATO referendum; a valid referendum now requires theapproval by 25 per cent of the total electorate. So did also Latvia ahead of the EU-referendum. This issue will be addressed in the next section.

These high turnout requirements render the securing of a successful referenduma challenging exercise. As a matter of fact, more than half of the referendums withinrecent years have failed to meet the quorum. Apart from the enthusiasticparticipation in the referendums of the early 1990s on independence and on theadoption of new constitutions, Table 2 shows that 11 out of 20 referendums from1994 onwards (not including EU accession referendums) have been invalid due tolow turnout rates, and the turnout remained below 50 per cent in 18 cases.

Another difficulty is that an unsuccessful referendum may block a treaty forseveral years. In the case of an invalid or a negative result, a new referendum on theissue may not be re-initiated within four years in Poland, three years in Slovakia, twoyears in the Czech Republic, one year in Slovenia and, in the case of a constitutionalamendment referendum, in Estonia and Lithuania (see Table 1). In Estonia, theParliament is also to be dissolved in such circumstances.

29


Table 1 Minimum turnout requirements in CEE referendums5

Country Minimum turnout Type of referendum Prohibition to repeatthe referendum

Lithuania 3/4 all citizens Referendum on amending art. 1 1 year for constitutionalwho have voting rights on independence amendment referendum50% turnout Ordinary referendums and referendums

on amending ordinary constitutional provisionsLatvia 50% turnout Constitutional amendment referendums –

Half of the turnout rate Ordinary referendums and, since 2003, of the previous for EU referendumsparliamentary elections

Slovakia 50% turnout All referendums 3 yearsBulgaria 50% turnout All referendums –Slovenia 50% turnout Constitutional amendment referendums 1 years

– Ordinary referendumsPoland 50% turnout Ordinary referendums, in order to be binding 4 years

(otherwise consultative referendum)– Constitutional amendment referendums

Hungary 25% approval Since 1997 for all referendums as a result –of all citizens of an amendment adopted who have voting rights before NATO-referendum50% turnout Before 1997 for all referendums

Estonia – All referendums 1 year for constitutionalamendment referendum

Romania 50% All referendums –Czech Rep. – Currently referendum may be held only 2 years

for EU accession

30


5 This Table is from Albi, EU Enlargement, above note 1. A modified version of this Table was publishedearlier in Albi, “Referendums in the CEE Candidate Countries”, above note 1, at 66.

Table 2 Referendums in CEE (other than EU-referendums)6

Country Year Issue Turnout RemarksLithuania 1991 Independence 84%

May 1992 Constitutional amendment establishing 58% Failure, as 50% approvala presidential system of the total electorate required

June 1992 Withdrawal of Soviet troops 76%Oct. 1992 Constitution 74%1994 unlawful privatisation; 37% Invalid

compensation for lost savings to inflation victims;early parliamentary elections

Oct. 1996 Expenditure of state budget; 52%compensation for assets lost prior to 1990; decrease in size of Parliament (by amending arts. 55, 57 and 131 of the Constitution)

Nov. 1996 Purchase of agricultural land by EU citizens 40% InvalidS∏owacja 1994 Transparency of privatisation 20% Invalid

1997 NATO membership; 9.5% Invalidnuclear weaponry and military bases

1998 Privatisation of main state enterprises 44% Invalid2000 Early elections 20% Invalid2004 Early elections 36% Invalid

Poland 1996 Privatisation 33% Invalid1997 New Constitution 43% No minimum

Hungary 1990 Procedure of presidential elections 14% Invalid1997 NATO membership 49% Threshold majority 25%

of the total electorateLatvia 1991 Independence 88%

1998 Amendments to Citizenship Act 67%1999 Amendments to Pensions Act 25% Invalid

Slovenia 1990 Independence 93%1996 Amendments to the electoral law 38% Declared successful by the

Constitutional Court for reasonsof 3 different referendum questions being submitted

1998 Consultative referendum on reform Only electors of affected border areasof local government system were asked to participate

1999 Referendum on funding the construction 27% No minimumof power plant TET3

2001 Amendments to Law on Infertility Treatment 33% No minimumJan. 2003 On privatisation of Telephone society and railways 31% No minimumSept. 2003 On Sunday sales 28% No minimum2004 Rights of Former Yugoslav citizens 31.5% Non-binding

Estonia 1991 Independence 82%1992 Constitution 67%

Romania 1991 Constitution 66%Bulgaria and the Czech Republic have not held referendums over the last couple of decades (until the EU-referendum in the latter case). Results of accession referendums are available below in Table 4.

31


6 This Table is from Albi, EU Enlargement, above note 1. A more limited version of this Table waspublished in Albi, “Referendums in the CEE Candidate Countries”, above note 1, at 67–68.

Public opinion and euroscepticismAlthough the accession referendums, as will be seen in the next section, were

won by large majorities of votes and thus appear to convey a great deal ofenthusiasm towards membership of the European Union amongst the populationsof Central and Eastern Europe, the preparations for these referendums, in fact,took place in a rather different environment. Regardless of EU accession being anundisputed priority amongst the political elites in the candidate countries, and themarginal nature of the Eurosceptic movements that were mainly found amongst thefringe parties outside the parliaments, public opinion in a number of countries didnot subscribe to this enthusiasm. The picture varies across different countries (seeTable 3), but there was a tendency for popular support to decrease the more peoplerealised the economic and social cost of speedy adoption of EU commitments.

In 2000–2001, support for EU entry was under or on the border of 50 per cent insix candidate countries (Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, the Czech Republic andSlovenia, according to national public opinion surveys; it should be noted thoughthat the Eurobarometer surveys and some national polls have shown higher supportrates (see Table 3). The highest number of people against EU accession wasrecorded in Estonia in May 2001, when 59% would have voted against EUaccession. However, Estonia’s victorious performance in the 2001 Eurovision songcontest, and public enthusiasm surrounding the holding of the 2002 Eurovision inTallinn, strikingly increased the support for the EU to 54% by August 2001.7 Sincethen, Latvia has taken up the position of the most eurosceptic country: 43%intended to vote against EU entry in 2001, had the referendum been held then. Inthe three Baltic countries and the Czech Republic, support for accession has alsobeen consistently low in the preceding years. On the other hand, the support rateshave been constantly high in Bulgaria and Romania, countries further away fromaccession, as well as in Hungary and Slovakia. In Poland, euro-optimism decreasedfrom 80% in May 1996 to 55% in June 1999, as the cost of adopting the EUenvironmental, technical and social standards became visible.8

With the accession drawing closer, a shift towards a more „euro-realist“ or eveneurosceptic stance also occurred amongst some more mainstream parties. Forinstance, Hungary’s FIDESZ party, moving from the government to the oppositionin the aftermath of the 2001 elections, started to highlight in its so-called „yes, but“campaign the potential problems accompanying the accession process. In Estonia,the Centre Party, one of the leading parties especially amongst the countrysidepopulation, voted in its annual congress in August 2003 against EU membership.

32


7 Reported respectively in Postimees 19.05.2001 and Postimees, 25.08.2001.8 G. Blazyca and M. Kolkiewicz, “Poland and the EU: Internal Disputes, Domestic Politics and

Accession” (1999) 15 Journal of Communist Studies and Transition Politics, at 137.

The Czech Communist Party has called on voters to outright reject EU accession,9

and the same view was taken by the Socialist Party in Latvia.10 In Poland, the positionof the right-wing anti-EU parties Self-Defence and the League of Polish Familieshas consistently strengthened.

Table 3 Public support for joining the EU11

1996–1997 2000–2001 2002pro (%) contra (%) pro (%) contra (%) pro (%) contra (%)

Romania 70–80 2–4 76–85 3–4 85–86 4Bulgaria 49–57 4 70–80 4 61–73 7–14Slovakia 46–62 9 65–76 10–16 68–69 10–27Hungary 47–56 9–15 54–70 10–15 72–76 6–10Poland 63–80 5–7 44–60 26 53–67 22–25Slovenia 47–57 14–18 42–63 22 55–56 27–28Czech Rep. 43–49 11–15 38–54 14–22 41–51 17–36Estonia 29–35 14–17 38–54 27–59 38–54 28–38Latvia 34 13 38–53 31–37 37–42 38–43Lithuania 35–40 6–13 47–50 20–21 50–57 17–25

The reasons for euroscepticism vary in individual countries, but some commonissues could be pointed out. These include the economic cost of speedy adoption ofthe EU’s rather expensive environmental, technical and other standards; the fear oflosing national identity and sovereignty (especially so in the Baltic countries); therise of prices after accession; the fear of becoming second-class members, especiallyafter the EU’s proposal to grant just 25 per cent of the agricultural subsidies to thefarmers of the acceding countries; the sensitive question of sale of land to foreigners;and the governments’ having to give priority to the EU demands rather thanfinancing some more urgent priorities such as healthcare and education. In Estonia,euroscepticism has mainly formed a protest against the Government’s decade ofultra-liberal policies and, in addition, there are fears regarding the cost ofharmonisation, the loss of Finnish mass tourism due to the abolition of tax-freeshopping, and the loss of low-cost import markets of raw materials due to thecustoms union.12 The Lithuanians’ concerns revolve particularly around the

33


9 “Czech Communists Call for ‘No’ Vote in EU Referendum”, RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 79, Part II,25.04.2003.

10 “Latvian Socialist Party Called People to Say No in Referendum”, BNS News, 11.08.03.11 This Table is based on public opinion surveys available at the Eurobarometer websites

http://europa.eu.int/comm/public_opinion and http://europa.eu.int/comm/enlargement/opinion/, andnational polls reported in the RFE/RL Newsline (http://www.rferl.org). Since the questions posed andthe methodology used vary and the national polls tend to show lower support rates, the Table providesthe lowest and highest rates reported during the given period, in order to offer a general overview ofthe support rates.

12 See for a wider discussion P. Ehin, “Estonian Euroskepticism: A Reflection of Domestic Politics?”(2002/2003) 11/12 East European Constitutional Review, No. 4/1.

expected closure of the country’s principal energy source, the nuclear plant ofIgnalina. In the Czech Republic, the EU is seen as „overregulating, socialist andcollectivist in comparison with Czech liberalism“,13 which” also holds true for manycircles in Estonia. The views of Czechs have also been influenced by consistenteurosceptic statements of the President Vaclav Klaus who, albeit supporting theaccession in general, regards EU membership as „a marriage of convenience, butnot of love“14. In some countries (e.g. Poland, Estonia, Latvia), it has also beenpointed out that the EU’s low reputation partly owes to the fact that thegovernments have justified many unpopular and costly decisions by pleading EUrequirements, even where the connection is rather tenuous or even non-existent. Infact, in the Baltic countries, the principal argument for EU membership has beentheir security with regard to Russia: according to a poll conducted in 2000, two-thirds of Estonians considered Russia to be a threat to Estonia’s independence, andit was commented that the result of the referendum was dependent ondevelopments in Russia.15 On the other hand, the Slovenes have been primarilyconcerned about having to wait for the less prepared countries, while beingthemselves well advanced, especially in economic terms.

34


13 C. Perron, “Views of Czech Local Politicians on European Integration”, European UniversityInstitute, Robert Schuman Centre Working Paper No. 2000/39 (Florence, 2000), at 17–18.

14 “Czech President Says EU Accession is No ‘Marriage of Love’”, RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 73,Part II, 16.04.2003.

15 J. Kivirähk, “Eestlased kardavad Venemaad, muulased mitte” [Estonians are afraid of Russia, non-Estonians not], Eesti Päevaleht, 29.03.2000, and M. Kirch, “Eestlaste otsus tulevasel euroreferendumilsoltub Venemaast” [Estonians’ decision in the euroreferendum depends on Russia], Eesti Päevaleht,28.03.2000.

Accession referendumsNotwithstanding the above concerns, the referendums on the entry to the EU

were overwhelmingly won, especially compared with EU-referendums amongst the“old” member states. Indeed, approximately 92% voted in favour of accession in theSlovak referendum (16–17 May 2003), 91% in Romania (18–19 October), 90% inSlovenia (23 March) and Lithuania (10–11 May), 84% in Hungary (12 April), 77%in Poland (7–8 June) and the Czech Republic (14–15 June), 68% in Estonia(14 September), and 67% in Latvia (20 September). The results are also presentedin Table 4.

Table 4 EU Accession referendums16

Country Type of referendum Date (2003) Turnout “Yes” “No”Slovenia Ordinary 23 March 60.3 89.6 10.4Hungary Ordinary 12 April 45.6 83.8 16.2Lithuania Ordinary 10–11 May 63.3 91.0 8.9Slovakia Ordinary 16–17 May 52.2 92.5 6.2Poland Ordinary 7–8 June 58.9 77.5 22.6Czech New type 13–14 June 55.2 77.3 22.7Republic – EU accessionEstonia New type – accession 14 September 64.0 66.9 33.0

and „supplementing“of the Constitution

Latvia New type – EU accession 20 September 72.5 67.0 32.3Romania On constitutional revision 18-19 October 55.7 91.0 8.9Bulgaria Not yet held — — — —

However, this successful end-game was preceded by a few years of anxiety andpolitical and procedural manoeuvring, due to the above-discussed minimum turnoutrequirements, high proportion of earlier unsuccessful referendums, and relativelyeurosceptic public opinion.

To start with, a number of countries considered not holding a referendum at all,even though recourse to referendums has otherwise been frequent, including oneson relatively minor issues. In Poland, it has been reported that the Governmentdisliked the idea of holding a referendum given the slippage in pro-EU sentiment inthe public opinion polls in 1999–2000,17 and that a referendum was equally unlikely

35


16 This table is from Albi, EU Enlargement, above note 1. The Table is compiled on the basis of dataavailable at http://www.euractiv.com.

17 Blazyca and Kolkiewicz, “Poland and the EU”, above note 8, at 141.

due to the Parliament’s concern about constantly low election rates.18 In the CzechRepublic, the Government initially opposed a referendum on the EU, and accessionby means of a parliamentary ratification of the accession treaty was preferred inmany circles.19 In Estonia, it was not clear until 2001 whether a referendum wouldbe held at all; the then President Meri proposed to hold a referendum a few yearsafter joining the EU, so that the people could decide whether they want to continueEU membership.20 A political consensus among the Parliament’s parties was finallyachieved in March 2001,21 on holding a referendum on the accession as an issue ofnational importance, as opposed to a more challenging constitutional amendmentreferendum. Objection to holding a referendum was also encountered in many ofLithuania’s governing circles, where ratification of the accession treaty by theParliament was favoured instead;22 the Rapporteur of the constitutional amendmentWorking Group has pointed to the difficulty of achieving a majority with 50%turnout, given the low public support rates for the EU.23 On the other hand, theSlovenian Government made it clear from the outset that a referendum would beheld in the country prior to the ratification of the Accession Treaty.

Amongst those countries where amendment of the constitution is subject to areferendum, a constitutional amendment referendum was only held in Romania.The Baltic countries, where a referendum is required for the amendments affectingsovereignty, interpreted the accession in a manner which did not find that the EUwould significantly affect sovereignty, and created instead new types of referendumsfor EU accession, which involved a facilitation of procedural requirements. InEstonia, it was decided not to amend the Constitution at all, although anauthoritative expert commission had found in 1998 that Article 1, which declaresEstonia’s independence and sovereignty to be eternal and inalienable and theamendment of which may only take place by way of referendum (Art. 162), does notallow EU entry without a prior amendment, and that some other constitutionalprovisions were also in a manifest conflict with EU law.24 Instead, due to the difficult

36


18 W. Czaplinski, “L’Intégration européenne dans la constitution polonaise de 1997” (2000) Revue duMarche Commun et de l’Union Européenne, at 171.

19 Perron, “Views of Czech Local Politicians” above note 13, at 20; D. Plichta, “Czech Law Settles Referendum onEU-Membership”, Current Concerns, No. 5, 26.11.2002, http://www.currentconcerns.ch/archive/20020309.php.

20 H. Roonemaa, “Meri: rahvas võiks aastate pärast hääletada euroliidust välja astumist” [Meri: thepeople could vote on secession from the EU after a few years], Eesti Päevaleht, 05.05.2001.

21 “Erakonnad jõudsid euroreferendumi suhtes kokkuleppele“ [The parties reached an agreement withregard to euroreferendum], Eesti Päevaleht, 17.03.2001.

22 Reported by G. Vitkus, “Referendums on the Membership in the European Union: the History, Issues andLessons for Lithuania. Summary”, 2003, available at http://www.leidykla.vu.lt/inetleid/politol/25/s1.html.

23 V. Vadapalas, “Lithuania: The Constitutional Impact of the Enlargement at National Level”,in A. Kellermann, J. De Zwaan and J. Czuczai (eds.), EU Enlargement. The Constitutional Impact atEU and National Level (Asser Press, The Hague, 2001), at 351; also “Constitution Watch – Lithuania”(2002) 11 East European Constitutional Review, No. 3.

24 “Võimalik liitumine Euroopa Liiduga ja selle õiguslik tähendus Eesti riigiõiguse seisukohalt”[Potential accession to the European Union and its consequences to Estonian constitutional law],Report of the Constitutional Amendment Expert Commission of Estonia, 1998, in Estonian athttp://www.just.ee/juridica2.html.

amendment procedure, eurosceptic public opinion and sensitivity of delegation ofsovereignty, the Constitution was „supplemented“ by an independentconstitutional act, which laconically states that after the accession the Constitutionwill be interpreted in the light of the Accession Treaty. In parallel, the ReferendumAct was amended in October 2002 to permit holding together two types ofreferendums – on the „supplementing“ of the Constitution and on accession as an„important national issue“. Thus, the people were asked in a single questionwhether they approve the supplementing of the Constitution and the accession tothe EU. Initially, two separate questions had been envisaged, but there was a riskof a constitutional deadlock should one be answered in the affirmative and theother in the negative.

In Latvia, the constitutional amendment Working Group found that theConstitution did not provide for possibilities of holding an EU referendum becauseaccession would be nothing more than fulfilling obligations undertaken under aninternational treaty, and thus would not harm sovereignty and independence inArticles 1 and 2,25 for the amendment of which a referendum, with a minimumturnout of 50 per cent, is required. Therefore, a new type of referendum was createdfor EU-issues, which has a lower turnout requirement (art. 79). Namely, theminimum turnout is reduced from 50 per cent (as required for constitutionalamendment referendums under art. 79) to half of the turnout rate of the previousparliamentary elections. Since the turnout rate was 72 per cent in the 2002parliamentary elections, the minimum turnout for EU accession referendum thusconstituted 36 per cent.

In Lithuania, the need for a constitutional amendment referendum was rejectedby the constitutional amendment Working Group for the reason that the EU formsjust an international organisation and does not impinge upon Lithuania’sindependence.26 A new Referendum Law was adopted on 4 June 2002, whichsimplified the procedure.27 The new Law dropped a clause requiring that one-thirdof all the country’s voters had to vote in favour in order to adopt a decision, althoughthe minimum turnout requirement of 50 per cent for the validity of a referendumwas retained. However, the threshold majority was kept for referendums on joininginternational organisations that involve assignment of sovereign rights, where atleast 30 per cent of the total electorate must still vote in favour. The newReferendum Law provides two types of referendums: binding and consultative.Binding referendums are to be held on the amendment of the Constitution and on

37


25 The Theoretical Foundation of the Amendments to Satversme proposed by the Working Group (Ministryof Justice of the Republic of Latvia, Riga, November 2001), at 6ff.

26 “Republic of Lithuania Constitutional Law on the Amendment of Articles 136 and 138 of theConstitution of the Republic of Lithuania. Draft of the Working Group established under the SeimasChancellery”, in Stojimas I Europos Sajunga Ir Konstitucija. Seminaro Medziaga 29–30.06.1999(Eugrimas, Vilnius, 2000), at 141ff.

27 “Constitution Watch – Lithuania” (2002) 11 East European Constitutional Review, No. 3; “LithuanianParliament Passes New Referendum Law”, RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 104, Part II, 05.06.2002.

participation in international organisations when it involves a partial transfer ofpowers of state bodies; the latter was also used for the entry into the EU.

In most countries, wariness about meeting the turnout requirements triggeredsome procedural manoeuvres, or proposals to this effect. One of these has been thelowering of the turnout threshold. As seen above, the turnout requirement wasreduced in Latvia, Hungary having done so already in 1997 ahead of the NATOreferendum. In Poland, the Parliament adopted a statute that allowed it to ratifythe accession agreement itself in case the turnout were to remain under 50 per cent.Some opposition members of the Sejm asked the Constitutional Tribunal to reviewthe constitutionality of this law, but such mechanism was found to be correct by theCourt.28 In Lithuania, the Prime Minister Algirdas Brasauskas recommendedreducing the turnout requirement in January ahead of the referendum,29 and thesame has been suggested in Romania by the President Ion Iliescu.30 Proposals havealso been repeatedly voiced to this effect in Slovakia. In the Czech Republic, therequirement for a minimum turnout of 50 per cent was one of the main reasons whythe Referendum Law underwent several years of deliberations, along with disputeson whether there should be a two-year prohibition period before repeating areferendum in case of a failure.31

Another way of dealing with the issue of turnout has been the extension of thereferendums over two days. The referendum laws were amended in this respect inLithuania, Slovakia, the Czech Republic, Poland and Romania. Latvia’s Parliamenttoo considered such option, but extended instead the voting time by three hours.32

In Romania, the extension was effected by amending the Referendum Law, whichis an „organic“ law, by means of an ordinance; such a move encountered criticismabout its constitutionality.33 Poland amended the Referendum Law once more on10 May 2003, in order to allow the Central Election Commission to disclose theturnout after the first day of the referendum, with the aim of mobilizing voters toshow up on the second day.34 A number of countries considered the option ofholding a consultative rather than a binding referendum, including Estonia,Lithuania and Poland. For instance, in Lithuania, the Coordination Council of theInformation Campaign for Entry to the EU recommended in February 2003 todowngrade the referendum to an advisory referendum, in order to avoid the

38


28 Decision of 27.05.2003.29 “Lithuanian Premier Wants to Lower the Bar in EU Referendum”, RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 13,

Part II, 22.01.2003.30 “Romanians Approve New Constitution”, RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 200, Part II, 21.10.2003.31 “Czech Senate Approves EU Referendum Legislation”, RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 178, Part II,

20.09.2002; Perron, “Views of Czech Local Politicians”, above note 13, at 20; Plichta, ‘Czech LawSettles Referendum’, above note 19.

32 RFE/RL Baltic States Report, Vol. 4, No. 29, 16.33 “Extremist Party Criticizes Decision to Hold Two-day Referendum”, RFE/RL Newsline, Vol. 7,

No. 195, Part II, 14.10.2003.34 “Polish Parliament Changes Referendum Law to Boost EU Vote’s Turnout”, RFE/RL Newsline, Vol. 7,

No. 88, Part II, 12.05.2003.

minimum turnout requirement.35 Later in spring, the Lithuanian Parliamentadopted a bill that allowed the removal from the list of approximately 200,000persons who had travelled abroad and would thus have been unlikely to participatein the referendum; however, this bill was vetoed by the President in May shortlybefore the referendum.36

Various other devices were made recourse to in order to encourage turnout. InPoland, the Pope John Paul II summoned Poles to vote in favour of EU membership.This was followed by a letter, read aloud in Catholic churches throughout the countryon 1 June, where bishops called on the faithful to vote in the EU referendum.37

Further, the Government allowed the students to vote in universities, as many ofthem would not have been able to travel home, and free rides to the polling stationswere provided by Warsaw’s taxis to the elderly.38 In Romania, free football ticketswere distributed to voters.39 In Lithuania, the President and the Prime Minister madea dramatic TV appeal in the evening of the first day to encourage people to vote. Inaddition, Catholic priests summoned the people on Sunday’s mass to go fromchurches to polls, and a super-market chain offered free bottles of beer and chocolateto those who had voted.40 In many countries, the EU-referendums were criticised forrather aggressive and one-sided campaigns. For instance, according to Lithuanianobservers, a critical tone was practically missing in the country’s media,41 and thegovernment in Hungary has been accused for Communist-style propaganda42.

Finally, the timing of the referendums was carefully tailored. In the summer of2002, the leaders of the Vishegrad countries proposed to co-ordinate theirreferendums, starting with the most pro-EU Hungary and moving then to moreeurosceptic Poland and the Czech Republic. This was aimed to benefit from the so-called „domino theory“, anticipating that „yes“-votes in countries that enjoyed firmpublic support for accession would help relieve hesitations of the more scepticalpublics.43 This was also made use of in the Baltics – the referendums started inLithuania as the most pro-EU country, and ended with Latvia where the support

39


35 “Is EU Vote to Be Downgraded to ‘Advisory’ Referendum?”, RFE/RL Baltic States Report, Vol. 4,No. 7, 28.02.2003.

36 “Lithuania’s Council of National Communities Supports EU Membership”, RFE/RL Newsline, Vol. 7,No. 85, Part II, 06.05.2003.

37 “Polish Roman Catholic Church Urges Faithful to Vote in EU Referendum”, RFE/RL Newsline,Vol. 7, No. 102, Part II, 02.06.2003.

38 “Poola euroreferendumit ähvardas läbikukkumine” [Polish EU-referendum was threatened by afailure], Postimees, 09.06.2003.

39 M. Percival, “Promoting the Highest Law in the Land ... by Breaking the Law”, in Vivid (BucharestEnglish language magazine), November 2003, also available at http://www.thinktankromania.ro/docu-ments/Vivid%20Nov%2003%20(Link%2040).pdf.

40 “Leedu huääletas nagu iseseisvust taastades” [Lithuania voted as when re-establishing independence],Postimees, 13.05.2003; „Lithuanians Overwhelmingly Approve EU Membership”, RFE/RL Newsline,Vol. 7, No. 88, Part II, 12.05.2003.

41 C. Ishkauskas, “Esmatähtis on kartul, referendum tuleb pärast” [Potatoes are of primary importance,referendum follows afterwards], Postimees, 14.05.2003.

42 “As Finger-Pointing Follows Low Turnout”, RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 71, Part II, 14.04.2003.43 Ehin, “Estonian Euroskepticism”, above note 12.

for the EU had been the lowest. There were also proposals to hold referendums ondays of symbolic importance, albeit to no avail. For instance, the Polish PrimeMinister Leszek Miller proposed to hold the EU-referendum in May 2003 becauseof the historical significance of this month commemorating the end of the SecondWorld War, which led to the division of Europe.44 The Baltic Assembly called uponthe three Baltic countries to hold simultaneous EU-referendums on 23 August2003, in order to celebrate the Baltic unity demonstrated in 1989, when two millionpeople formed a chain from Vilnius to Tallinn in a call for independence, on thefiftieth anniversary of the Molotov-Ribbentrop Secret Pact.

Notwithstanding the above „manoeuvres“, the turnout still remained relativelymodest in Hungary (42% – which translates into support by 38% of eligible voters);Slovakia (52%) and Romania (56%). In Romania, Poland and Lithuania, anxietywas caused by the low participation on the first day (14%, 17% and 23%respectively. On the other hand, the Slovak turnout rate could be celebrated for itbeing the first successful referendum in the country.

The irregularities surrounding the referendums triggered in some countrieschallenges in the constitutional courts. In Estonia, altogether nine complaints weresubmitted to the National Court concerning the referendum; these were rejected onprocedural grounds (e.g. passing of a deadline). These challenges were closelyrelated to those brought against the „supplementing“ rather than „amending“ of theConstitution. To start with, Mr. Kalle Kulbok, the leader of Estonia’s euroscepticmovement, asked the Court to review the compatibility of the Accession Treaty withthe Constitution. Referring to the aforementioned 1998 Opinion of theConstitutional Expert Commission, where it had been found that EU entry requiresa prior amendment of Article 1 by means of a referendum, Kulbok argued that theAccession Treaty should not have been concluded until after such amendment. Healso challenged the legality of the fusion of two types of referendums.45 According tohim, the question – „Do you support accession to the European Union and theadoption of the Law on Supplementing the Estonian Constitution“ is a multi-partquestion, which leaves voters in confusion as to which question was to be answered.Further, he argued that „supplementing the Constitution was void because theReferendum Law does not allow adoption of laws by means of a referendum on an„important national issue“. In addition, he claimed that the accession referendumcannot be regarded as a mixture of a constitutional amendment referendum and areferendum on an „important national issue“, because the referendum outcomesare to enter into force at different times under Article 63 of the Referendum Law.Another claim was brought by Helle Vilu and the Estonian Voters Union, whoargued that the referendum question contained two mutually exclusive parts, sinceit is not possible to join the EU before the amendment of the Constitution. Inaddition, they argued that it is not possible at the same time to keep Estonia’s

40


44 “Polish Premier Proposes to Hold EU Referendum in May 2003”, RFE/RL Newsline, Vol. 6, No. 169,Part II, 09.09.2002.

45 Decision No. 3-4-1-12-03 of 29.09.2003, Kulbok, available at http://www.nc.ee.

sovereignty and independence, and grant part of it to the EU.46 The claimants alsoargued that the Constitution can only be „amended“, and not „supplemented“ by anindependent act. Most of the remaining seven complaints concerned the unclearformulation of the multi-part question, and the alleged procedural breaches of theReferendum Law. All claims were rejected by the Court on procedural grounds.

Amongst other countries, the far-right Justice and Life Party in Hungary claimedthat Hungary’s referendum question was worded in an ambiguous manner. TheHungarian Supreme Court rejected this, finding the question to be in compliance withlaw.47 In Romania, the Greater Romanian Party challenged the referendum results onthe grounds of multiple voting, over-use of mobile balloting, and because ofauthorities’ offering incentives to participate in the referendum in several localities.48

The Constitutional Court refused to rule on grounds of lack of competence.49 InLatvia, members of the Socialist Party challenged in the Constitutional Court thelegitimacy of the EU referendum, pleading its illegality given that the country’s non-citizen population (22%) could not participate in the vote.50

To borrow from a title of a presentation on the topic, the „ghost ofeuroscepticism did not materialise“.51 On the contrary, the referendums wereeventually won by large margins. With procedural changes and rather aggressivecampaigns, all countries secured positive results. These moves are understandablein the light of the high costs involved in remaining outside the EU, especially thoserelated to security concerns, as well economy. Given the dramatic history of Centraland Eastern Europe, the countries could simply not afford to risk remaining outsidethe EU, in a geopolitical „grey zone“. However, some questions of legitimacy mayremain and, perhaps, this would be a good occasion to consider facilitating theprocedural requirements for future. For instance, some Lithuanian analysts haveeloquently pointed out the „ethic or moral stakes“ concerning the referendum intheir country,52 or disapproved of the changes in „the rules of the game“, as this mayinvolve some degree of manipulation of the laws and hence go against the principleof the rule of law, increasing public distrust in democratic values.53

41


46 Decision No. 3-4-1-11-03 of 24.09.2003, Vilu and Estonian Voters Union case, available athttp://www.nc.ee.

47 Decision of 26.03.2003, reported in „Hungarian Supreme Court Rejects EU Referendum Challenge”,RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 59, Part II, 27.03.2003.

48 “Romanian Opposition Parties, NGOs Challenge Constitutional Referendum”, RFE/RL Newsline,Vol. 7, Part II, 23.10.2003.

49 Decision of 23.10.2003, reported in “Romanian Constitutional Court Validates Referendum”,RFE/RL Newsline, Vol. 7, No. 203, Part II, 24.10.2003.

50 Reported in RFE/RL Baltic States Report, Vol. 5, No. 4, 10.02.2004.51 V. Pettai, “The Ghost that Didn’t Materialize: Estonian Euroscepticism and the EU Referendum”,

paper presented in workshop “Les référendums d’adhésion ∫ l’Union européenne”, organised byGroupe d’Analyses Electorales and Centre d’Etudes Politiques sur l’Europe du Nord, University ofLille, 13.10.2003, http://www.afsp.msh-paris.fr/activite/groupe/gael/gaelje131003.html.

52 Reported by Vitkus, “Referendums on the Membership”, above note 22.53 “Debates on a Referendum on Lithuania’s Membership in the EU”, Lithuanian Free Market

Institute, document of February 2003, http://www.freema.org/Projects/Referendum.phtml.

Potential implications for the EU treaty amendmentprocedureIn the case of the accession referendums, the governments of the CEE accession

countries succeeded in mobilising the people for a positive outcome due to theparamount importance of the issue. However, this exercise may be rather moredifficult should referendums be held on the Draft Constitution or its futureamendments. Indeed, the notoriously low turnout rates in the European Parliamentelections of June 2004 strengthen the case for such concerns. The average turnoutin the new member states from Central and Eastern Europe was just 26.4%, with thelowest results in Slovakia (16.7%), Poland (20.5%) and Estonia (26.7%).

In addition to referendums, several of the future CEE member states mayundertake the cumbersome procedure of constitutional amendment in order to ratifyfuture amendments to the Constitutional Treaty. This is because the treaties are likelyto continue the tradition of narrowing the member states’ sovereignty, given the EU’sorganisational difficulties in accommodating the dramatically increasing number ofmember states. Further, the CEE countries are likely to amend their constitutionsrather than interpreting them in a broad manner because of two particular featuresof the CEE constitutions. Firstly, these constitutions possess a status of legal ratherthan political documents, in the aftermath of the 50-years experience with thedeclaratory Communist constitutions; they are clear, up-to-date and directlyapplicable documents.54 The second feature is that the constitutions of the CEEcountries share a distinctly „souverainist“ character, in that they contain a complexset of provisions on and safeguards for sovereignty and independence.55 Theseinclude the fact that the amendment of the constitutions or their sovereigntyprovisions is in many countries subject to a mandatory or optional referendum,requiring a high political and popular consensus. The Romanian Constitutionrequires a referendum for all constitutional amendments; the Baltic constitutionsrequire referendums for amending the fundamental provisions, includingsovereignty. In Latvia and Estonia, the amendment of ordinary provisions may alsooptionally be subject to a referendum, and in a number of countries, the constitutionsprohibit conclusion of treaties which are in conflict with them. The PolishConstitution provides an optional referendum for amending the state-fundamentalprovisions. The Slovenian Constitution provides a referendum for any constitutionalamendments, if it is so required by thirty Deputies. In Bulgaria, constitutionalamendment may not be submitted to a referendum, but the Grand National

42


54 Albi, EU Enlargement, footnote 1 above.55 The argument on “souverainist” character of the CEE constitutions has been developed in more detail

in A. Albi, “Post-modern versus Retrospective Sovereignty: Two Different Sovereignty Discourses in theEU and Candidate Countries?”, in N. Walker (ed.), Sovereignty in Transition (Hart, Oxford, 2003), 401ff.

Assembly has to be specially elected to amend issues concerning, inter alia, thechanges related to the form of state or the form of government, direct applicability ofthe Constitution, supremacy of international law and ratification of any internationalinstruments envisaging such problems. In comparison, referendums generally havean unimportant role in the constitutional amendment procedures of the EU memberstates and six of them are not using referendums at all.56

Considering the above-discussed difficulties and challenges in the „nationalconstitutional procedures“ in the CEE accession and candidate countries, it islikely that discussions on facilitating the amendment procedure of the EuropeanConstitution will resume in future. Therefore, it would be fitting to explore whichoptions have been considered so far for facilitating the procedure.

In broad lines, the proposals set forth in the EU Future Debate proceeded fromthe division of the treaties into two parts.57 The fundamental part would be amendedinfrequently and in accordance with the „national constitutional procedures“. Thesecond part, which would comprise the provisions of technical, functional andimplementing nature and would not directly affect the member states’ sovereignty,would be subject to an easier amendment procedure by EU institutions. The ideawas first officially tabled by the so-called Dehaene-Group in 1999.58 It was thenconsidered in 2000 by the Robert Schuman Centre of the European UniversityInstitute (EUI), which produced a Draft Basic Treaty, on the mandate of theEuropean Commission.59 The treaty amendment was addressed in the SecondReport examining the modalities of facilitating the amendment procedures.60

However, as concerns retaining unanimity for the constitutional part, a numberof other challenges have been pointed out besides the above-discussed risk ofblockage resulting from unsuccessful referendums. For instance, Peter-ChristianMüller-Graff has expressed scepticism about the effective decrease in the need foramendments unless the Basic Treaty would be reduced to „a minimum ofundisputed and highly abstract principles“, and he doubts that a final solution forthe institutional structure could be found in view of the continuous contest between

43


56 Germany, Luxembourg, Belgium, Greece, and, until the forthcoming referendum on the EuropeanConstitution, Spain and the Netherlands.

57 See in more detail B. De Witte, „Entry into Force and Revision“ in B. De Witte (ed.), Ten Reflectionson the Constitutional Treaty for Europe (EUI-RSCAS/AEL, Florence, 2003), available athttp://www.iue.it/RSCAS/Publications, pp. 203–220.

58 R. Weizsäcker, J.-L. Dehaene and D. Simon, „The Institutional Implications of Enlargement. Reportto the European Commission. Brussels“, 18.10.1999, http://europa.eu.int/igc2000/repoct99_en.pdf.

59 A Basic Treaty for the European Union. A Study of the Reorganisation of the Treaties (European UniversityInstitute, Robert Schuman Centre, Florence, 15.05.2000), http://www.iue.it/RSC/Treaties.html.

60 Reforming the Treaties’ Amendment Procedures. Second Report on the Reorganising of the EuropeanUnion Treaties (European University Institute, Robert Schuman Centre, Florence, 31.07.2000),http://www.iue.it/RSC/Treaties.html.

61 P.C. Müller-Graff, “The Future of the European Treaties: A Systematic Approach to a Basic Treaty”in A.Von Bogdandy, P.C. Mavroidis and Y. Meny (eds.), European Integration and International Co-ordination: Studies in Transnational Economic Law in Honour of Claus-Dieter Ehlermann (AspenPublishers, The Hague, 2002), at 344.

„different forces of supranationality, national sovereignty and democracy“.61

Further, the aforementioned Second Report of the European University Institutehas pointed out that the solutions in the Intergovernmental Conferences have oftencome down to the lowest common denominator, therefore frequently necessitatingnew Intergovernmental Conferences. The Report also pointed out that exceptionshave to be formulated for individual member states in an untransparent manner,and that the unanimity requirement for amending the treaties is rare ininternational organisations as well as in the constitutions of federal states.

Against the backdrop of these concerns, the following alternative mechanismshave been proposed. The EUI Report recommended a super-qualified majority of4/5 or 9/10 of the member states representing 4/5 of the population, with a blockingmajority of at least two states. In addition, the EUI Report recommended a wideruse of the autonomous amendment procedures by EU institutions for issues of atechnical nature, and the introduction of the so-called „negative ratification“, amode borrowed from international law, according to which a treaty enters intoforce unless a notification of disagreement is submitted. Amongst other proposals,the President of the Convention, Valéry Giscard d’Estaing, has on several occasionscalled for holding an EU-wide referendum, which has been supported by a letter ofninety-six delegates of the Convention.62 In practice, this is more likely to take theform of simultaneous referendums in those member states that have a tradition ofholding referendums, and parliamentary ratifications in the others. Amongst otherproposals, the Commission has offered a controversial secession clause for non-ratifying countries in one of its drafts for a constitutional treaty, known as the„Penelope“. Proposals have also been put forward for creating special bodies foramending the secondary treaty, and for making more frequent recourse to themechanisms of enhanced cooperation and flexibility.

Although it is beyond the scope of this study to examine the amendmentprocess further, one possibility to explore in future could be the use of nationalconstituent bodies, perhaps to be called „national conventions“, in the process ofratification. These „national conventions“ could be composed of members ofnational parliaments, as well as of representatives of regional and localgovernments and of civic society. The advantage of such expanded fora lies inproviding a higher legitimacy than normal parliamentary ratification to future EUtreaty amendments, which is important given the far-reaching constitutionalimplications of EU treaties, in comparison with ordinary international treaties.A further advantage of such a mechanism is that it would help to avoid the well-known shortcomings of national referendums: populism, EU-debates’ beinghijacked by domestic issues or even (un)popularity of the national government, aswell as the constant threat of a new treaty being blocked by one or two countries.

44


62 “Call for EU-wide Referendums on New Constitution”, 13.06.2003, http://www.eubusiness.com.

Referenda w sprawie cz∏onkostwa w UE w krajach … przyk∏ad niedawne inicjatywy referendalne na...

Documents

Transcript of Referenda w sprawie cz∏onkostwa w UE w krajach … przyk∏ad niedawne inicjatywy referendalne na...