35www.publicus.pl

komite rezultaty w jego upowszechnianiu – liczneszko∏y, siedziby w∏adz publicznych, szpitale, rewita-lizacja. Polska, mimo wzgl´dnie uporzàdkowanychod 2005 roku i przyjaznych regulacji prawnych(2009 r.) znajduje si´ nadal na wst´pnym etapieposi∏kowania si´ tym instrumentem.

Obecnie wyprzedzajà nas nie tylko takie kraje euro-pejskie, jak Wielka Brytania, Niemcy, Hiszpania,Francja i Irlandia, ale tak˝e Czechy, W´gry, S∏owacjaczy nawet Rumunia i Bu∏garia. ByliÊmy pionieremna etapie tworzenia prawa, jesteÊmy outsiderem naetapie jego wykorzystania.

Szerokie wykorzystywanie PPP jest istotnà de-terminantà poprawy poziomu i jakoÊci Êwiad-czenia us∏ug publicznych i wzgl´dnie szybkiegonadgonienia odziedziczonych po ubieg∏ychdziesi´cioleciach ogromnych zaniedbaƒ w tymprzedmiocie.

B ardzo dobrym przyk∏adem sà w tym zakresietak˝e Niemcy, które stosunkowo póêno, bow 2004 roku, rozpocz´∏y Êwiadome pro-

mowanie PPP i w ciàgu czterech lat osiàgn´∏y zna-

Propozycje rozwiàzaƒsystemowychw zakresieupowszechniania PPP

PRZEMYS¸AW ZAREMBAWiceprezes idyrektorgeneralny FundacjiCentrum PPP. Absolwent PolitechnikiZielonogórskiejoraz podyplomowychstudiówmenad˝erskichnaWydzialeZarzàdzania Uniwersytetu Warszawskiego.

IRENA HERBSTPrezes Fundacji Centrum PartnerstwaPubliczno-Prywatnego.Doktornaukekonomicznych,specjalizuje si´ wfinansowaniu inwestycjii ekonomice budownictwa.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest skutecznài efektywnà metodà zwi´kszania wolumenu i jakoÊci us∏ugpublicznych. DoÊwiadczenia znakomitej wi´kszoÊci krajóweuropejskich sà tego dobrà egzemplifikacjà.I nie przemawia za tym wy∏àcznie przyk∏ad WielkiejBrytanii, niekwestionowanego lidera PPP na Êwiecie.IRENA HERBSTPRZEMYS¸AW ZAREMBA

36 Zamówienia Publiczne DORADCA Nr 7 | 2011

Temat numeru | P A R T N E R S T W O P U B L I C Z N O - P R Y W A T N E

tów PPP wraz z wykreowaniem instytucji reali-zujàcych te funkcje;

�� system upowszechniania i promocji rozwoju sto-sowania PPP, w tym i adekwatnych dla tychfunkcji instytucji przygotowujàcych standardydobrych praktyk i wzorców zachowaƒ;

�� opracowanie programu popularyzacji wiedzyo PPP – szkoleƒ, studiów podyplomowych,warsztatów, uruchomienie Êrodków publicznychfinansujàcych przygotowanie po˝àdanych stan-dardów zachowaƒ i wzorców dobrych praktykoraz wspierajàcych dzia∏ania instytucji – weryfi-kujàcych korzystnoÊç wyboru formu∏y PPP, pro-gramowo koordynujàcych oraz monitorujàcychrozwój PPP.

W krajach, w których PPP jest szeroko stosowanàformà realizacji procesów Êwiadczenia us∏ug pu-blicznych, warunki obu wymienionych wy˝ej zbio-rów sà dotrzymywane. Ró˝nie ustalone sà prefe-rencje w zakresie przedmiotu PPP, np. w Hiszpanii– infrastruktura transportowa i ostatnio szpitale,a w Niemczech – szko∏y czy szpitale, ale wewszystkich istnieje spójna, Êwiadoma strategiawyznaczajàca w∏adzom publicznym ka˝degoszczebla preferowany kierunek dzia∏ania. Wewszystkich krajach istniejà te˝ specjalne instytucjeprogramujàce i koordynujàce rozproszone dzia∏a-nia w∏adz publicznych w tym przedmiocie i pro-mujàce, w szerokim rozumieniu, wybór tej w∏aÊnieformy dzia∏ania. W Polsce – daleko nie do koƒca.

Nie dotrzymujemy wszystkich warunków zbiorupierwszego i znakomitej wi´kszoÊci zbioru wa-runków dostatecznych, chocia˝ w porównaniudo lat 2007–2009 sytuacja jest niewàtpliwie lep-sza. Co prawda wola polityczna ma charakterbardziej deklaratywny ni˝ praktyczny, a wiedzaw∏adzy publicznej o PPP jest, ∏agodnie ocenia-jàc, niewielka, ale pozosta∏e warunki koniecznesà w zasadzie spe∏nione.

Podstawowym zadaniem jest zatem dope∏nienie wa-runku przybli˝enia wiedzy na temat PPP oraz opra-cowanie polityki upowszechnienia PPP wraz z ca∏àniezb´dnà infrastrukturà instytucjonalno-progra-mowà pozwalajàcà na zarzàdzanie realizacjà strate-gii rozwoju PPP w Polsce.

Ostre uwarunkowania bud˝etowe, zwiàzane z ko-niecznoÊcià ograniczania deficytu bud˝etowego –kryteria z Maastricht, kryzys gospodarczy, wymógrezerwacji Êrodków publicznych dla projektów fi-nansowanych z funduszy unijnych – dodatkowo,niezale˝nie od wy˝szej efektywnoÊci PPP w porów-naniu z metodami tradycyjnymi polegajàcymi na fi-nansowaniu z bud˝etu publicznego, sk∏aniajà doaktywnej promocji jego stosowania. Nie bez znacze-nia jest te˝ polityczno-spo∏eczny wymiar zwi´ksze-nia dost´pu do us∏ug publicznych i wzrost standar-du ich Êwiadczenia. Poprawa sytuacji w istotny spo-sób wp∏ywaç mo˝e na poziom przyzwolenia spo-∏ecznego na niezb´dne reformy, w tym reform´ fi-nansów publicznych i tym samym dostarczyç pozy-tywnych uwarunkowaƒ stabilnego wzrostu gospo-darczego.

Jak uczà doÊwiadczenia innych krajów, skutecz-na implementacja partnerstwa publiczno-pry-watnego wymaga Êwiadomych, planowychdzia∏aƒ w∏adzy publicznej. I tak, skuteczna im-plementacja partnerstwa publiczno-prywatne-go jest, jak si´ wydaje, determinowana spe∏nie-niem dwóch zbiorów warunków: koniecznychi dostatecznych.

Do zbioru warunków koniecznych nale˝a∏oby zaliczyçprzede wszystkim wol´ politycznà – silne, aktywnepoparcie polityczne struktur w∏adzy wykonawczej dlaidei PPP jako formy realizacji infrastruktury niezb´d-nej do poprawy Êwiadczenia us∏ug publicznych,stabilne, przyjazne regulacje prawne umo˝liwiajàcerealizacj´ zadaƒ publicznych z wykorzystaniem Êrod-ków prywatnych, przewidywalnà sytuacj´ makroeko-nomicznà, a tak˝e gotowoÊç i dojrza∏oÊç organizacyj-no-kompetencyjnà sektora publicznego do realizacjiinwestycji z udzia∏em podmiotu prywatnego na zasa-dach partnerstwa oraz wiarygodnych i solidnychpartnerów sektora prywatnego.

W zbiorze warunków dostatecznych powinno zna-leêç si´ opracowanie krajowej – lokalnej, regionalnej– polityki wykorzystania formy PPP, w tym:

�� okreÊlenie preferowanych pól jego stosowania(przedmiotu PPP);

�� system organizacji i koordynacji, monitoringuoraz oceny korzystnoÊci realizowanych projek-

37

Przedstawiamy ocen´ dotychczasowych dzia∏aƒ w tymzakresie oraz propozycj´ niezb´dnych rozwiàzaƒ.

1. Opracowanie rzàdowej polityki stosowaniaPPP, jako formy realizacji us∏ug publicznych

Cel:Prze∏o˝enie woli politycznej na j´zyk Êwiadomych,planowych dzia∏aƒ praktycznych – gdzie, kiedy i jakstosowaç PPP.

Co zosta∏o zrobione?Niewiele. Pierwsza i jak dotàd jedyna instytucjadedykowana opracowaniu takiej polityki – Zespó∏ds. PPP – powo∏ana zosta∏a przez Ministerstwo Go-spodarki pod koniec 2010 r.

Co nale˝y zrobiç?Po pierwsze zleciç opracowanie d∏ugookresowej po-lityki stosowania PPP w Polsce (do roku 2030: tensam horyzont czasowy i dla tych samych celów jakw strategii spo∏ecznej Micha∏a Boniego).

Po drugie powo∏aç komórk´ organizacyjnà w Mini-sterstwie Gospodarki, odpowiedzialnà za wspó∏pra-c´ ze zleceniobiorcà opracowania ww. polityki– wa˝ne ze wzgl´du na koniecznoÊç pozyskiwaniaaktywnej wspó∏pracy w innych resortach wchodzà-cych w sk∏ad Zespo∏u Mi´dzyresortowego.

2. Opracowanie i wdro˝enie strategii implemen-tacji PPP do polskiej praktyki.

Cel:Powo∏anie struktury organizacyjno-wykonawczej,w tym koordynujàcej dzia∏ania podmiotów publicz-nych, niezb´dnej dla urzeczywistnienia polityki sto-sowania PPP w Polsce oraz opracowywanie Êrednio-terminowych programów upowszechniania wiedzyi umiej´tnoÊci stosowania PPP w Polsce.

Co zosta∏o zrobione?Bardzo niewiele. Nieliczne dzia∏ania w tym przed-miocie majà charakter wyrywkowy, przypadkowyi incydentalny. Sà przy tym bardzo rozproszonei ograniczone do wàsko poj´tej promocji typu: szkole-nia, konferencje, promocja polskich potrzeb w PPP zagranicà. Pewien wyjàtek stanowi tu MinisterstwoRozwoju Regionalnego, ale program ich dzia∏aƒ jestÊciÊle zdeterminowany zakresem tematycznym, wy-

nikajàcym z kompetencji tego ministerstwa orazmo˝liwoÊciami wykorzystania pomocy technicznej(Êrodki europejskie) na upowszechnianie PPP. Alenawet w tak ograniczonym zakresie nie sformu∏owa-no spójnej strategii dzia∏ania. W imieniu w∏aÊciwegow tym przedmiocie Ministerstwa Gospodarki tego ty-pu promocj´ mia∏a prowadziç Polska Agencja Rozwo-ju Przedsi´biorczoÊci. Po roku od ukazania si´ og∏o-szenia rozstrzygni´ty zosta∏ przetarg dotyczàcy ma∏e-go fragmentu problemu – szkoleƒ. Jak dotàd nie ist-nieje ca∏oÊciowa „rzàdowo–parpowska” strategia ta-kiego upowszechniania. Wzgl´dnie kompleksowyprogram upowszechniania wiedzy i kompetencjio PPP zosta∏ opracowany w Centrum PPP, ale jest toorganizacja pozarzàdowa, której potencja∏ finansowynie pozwala na uruchomienie niezb´dnych dzia∏aƒ.

Co nale˝y zrobiç?Powo∏aç pe∏nomocnika rzàdu ds. PPP odpowiedzial-nego za sformu∏owanie polityki stosowania i upo-wszechniania PPP, w tym koordynacj´ dzia∏aƒ po-szczególnych resortów i samorzàdów terytorialnych,a tak˝e wspó∏prac´ z podmiotami rynkowymi.

Opracowaç i skoordynowaç1 strategi´ upowszech-niania wiedzy, kompetencji i umiej´tnoÊci w zakre-sie wykorzystywania formu∏y PPP dla Êwiadczeniaus∏ug publicznych w Polsce.

Opracowaç i uruchomiç systemowe rozwiàzania po-zwalajàce na zmniejszanie poziomu ryzyk ponoszo-nych przy realizacji projektów w formule PPP.

W∏àczyç projekty PPP do krajowego systemu spra-wozdawczoÊci statystycznej.

3. Rozwiàzania instytucjonalne

Cel:Uruchomienie struktury organizacyjnej, pozwalajà-cej na realizacj´ celów programowych okreÊlonych

www.publicus.pl

1 Obecnie poszczególne resorty (MRR – Êrodki unijne, MG, MI –

Êrodki unijne, MSWiA – Êrodki unijne, PARP – Êrodki unijne) dyspo-

nujà Êrodkami finansowymi, które mogà byç na ten cel wydatko-

wane. Nie istnieje jednak ˝aden oÊrodek programowo-koordy-

nujàcy; w wi´kszoÊci przypadków brak wyodr´bnionych jednostek

wewn´trznych dysponujàcych programem dzia∏ania, wiedzà i kwa-

lifikacjami; brak te˝ komunikacji mi´dzy resortami.

38

w polityce stosowania PPP i strategii upowszech-niania tej formu∏y realizacji us∏ug publicznychoraz uruchomienie instytucji zmniejszajàcych po-ziom ryzyk zwiàzanych ze stosowaniem formu∏yPPP.

Co zosta∏o zrobione?Jak do tej pory w zasadzie nic na szczeblu central-nym. Jedyny wyjàtek stanowi powo∏anie strukturyorganizacyjnej – departament oraz platformy wspó∏-pracy z samorzàdami terytorialnymi w MRR i przy-pisanie w innych ministerstwach fragmentarycz-nych kompetencji w tym przedmiocie pojedynczymurz´dnikom w ramach ich podstawowych kompe-tencji, np. promocja PPP jako kolejny punkt w zesta-wie przedmiotów promocji.

Pozytywnym przyk∏adem aktywnoÊci jest tak˝e Mi-nisterstwo Finansów i Bank Gospodarstwa Krajo-wego, które uruchomi∏y prace nad odpowiednio– krajowym systemem statystyki oraz jednostkàaudytujàcà korzystnoÊç wyboru formu∏y PPP versusrozwiàzania tradycyjne.

Co nale˝y zrobiç?Powo∏aç pe∏nomocnika ds. PPP w MG (np. w randzepodsekretarza stanu).

Utworzyç jednostki organizacyjne ds. PPP w po-szczególnych ministerstwach – tych nadzorujàcychsektory wskazane politykà rzàdowà, jako szczegól-nie predysponowane do stosowania formu∏y PPP.

Uruchomiç systemowe wsparcie ze Êrodków pu-blicznych dla finansowania cz´Êci kosztów przygo-towania PPP, np. na wzór nadal funkcjonujàcegoFunduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych – kre-dyt preferencyjny na koszt przygotowania.

Uruchomiç system por´czeƒ dla kredytów zaciàga-nych na realizacj´ przedsi´wzi´ç PPP2.

Utworzyç instytucj´ oceniajàcà korzystnoÊç wyboruformu∏y PPP w porównaniu do formu∏y tradycyjnej.

4. Regulacje prawne

Cel:Zachowanie przyjaznych dla stosowania formu∏yPPP uwarunkowaƒ prawnych.

Co zosta∏o zrobione?Podstawowe akty prawne regulujàce zasady realiza-cji przedsi´wzi´ç w formule PPP sà wzgl´dnie przy-jazne. Problem stanowià nowe regulacje prawnetworzone dla innych celów, które ingerujà bezpo-Êrednio – nowelizacja ustawy o PPP – lub poÊredniow domen´ zasad podejmowania decyzji o realizacjiprzedsi´wzi´cia w formule PPP, a tak˝e zmieniajà expost warunki dzia∏ania, brak jasnej wyk∏adni prawapowodujàca sta∏à koniecznoÊç poszukiwania dodat-kowych wyk∏adni i interpretacji, brak inkorporacjido prawa polskiego decyzji Eurostatu z 2004 rokuregulujàcej podzia∏ ryzyk uprawniajàcy do nieobcià-˝ania d∏ugu publicznego podj´tymi przez stron´ pu-blicznà, w ramach projektu PPP, zobowiàzaniamipublicznymi.

Co nale˝y zrobiç?Inkorporowaç do prawa polskiego decyzj´ Eurostatu– ustawa o finansach publicznych lub ustawa dere-gulacyjna – obecnie procedowana w sejmie.

Przywróciç pierwotne zapisy ustawy o PPP – nowe-lizacja obecnie procedowana w sejmie.

Znowelizowaç ustaw´ o finansach publicznychw kierunku umo˝liwiajàcym w projektach PPP nainnà ni˝ dotychczas, uniwersalnà kwalifikacj´ wy-datków z tytu∏u wyp∏aty wynagrodzenia partnerowiprywatnemu. Kwalifikacja jako wydatek inwesty-cyjny pozwala na niezaliczanie zobowiàzaƒ finanso-wych do d∏ugu publicznego.

Stale i aktywnie monitorowaç proponowane zmianyw regulacjach prawnych (sejm, ministerstwa) obo-wiàzek wy˝ej omawianego pe∏nomocnika ds. PPP.

2 Jednà z najistotniejszych zalet PPP jest mo˝liwoÊç nie obcià˝anie

d∏ugu finansów publicznych finansowymi zobowiàzaniami w∏adzy

publicznej zwiàzana z odpowiednim podzia∏em ryzyk mi´dzy part-

nera publicznego i prywatnego. Jednak przy trudnych uwarunko-

waniach rynkowych prawid∏owy z tego punktu widzenia podzia∏

mo˝e jednak nie wystarczyç – ze wzgl´du na ˝àdanie przez banki

dodatkowych gwarancji strony publicznej, – co u∏atwia dost´p do

kredytu, ale zmienia podzia∏ ryzyk i w wymiarze krajowym,

zwi´ksza poziom d∏ugu publicznego. Dlatego wiele krajów stosuje

specjalne linie por´czeniowe jak np.: Niemcy, Francja, Brazylia,

USA – sà one tu elementem aktualnie realizowanego programu an-

tykryzysowego, Indie.

Zamówienia Publiczne DORADCA Nr 7 | 2011

Temat numeru | P A R T N E R S T W O P U B L I C Z N O - P R Y W A T N E

39

Z adaniem fundacji, którà za∏o˝y∏o 41 podmiotówprywatnych i publicznych, jest m.in. upowszech-nienie idei i konkretnej wiedzy na temat PPP oraz

tworzenie warunków i standardów u∏atwiajàcych imple-mentacj´ w Polsce formu∏y PPP.

Swoje cele fundacja osiàga dzi´ki aktywnej populary-zacji idei PPP za poÊrednictwem:

– konferencji i seminariów – organizacja ponad 50 konfe-rencji dotyczàcych partnerstwa publiczno-prywatnegow Polsce, w tym przygotowanie 16 konferencji regional-nych promujàcych nowà ustaw´ o PPP. Uczestnictwo w po-nad 60 konferencjach dotyczàcych PPP w Polsce i Europie.– szkoleƒ i warsztatów – organizacja wydarzeƒ konferen-cyjno-warsztatowych w ramach projektu „Fundusze Euro-pejskie szansà rozwoju PPP w Polsce” udzia∏ w regionalnychszkoleniach pod szyldem programu „Europejski DoradcaSamorzàdowy”, udzia∏ w cyklu konferencji pod has∏em„Jak zmniejszyç koszty inwestycji samorzàdowych – for-mu∏a PPP”. Ponadto organizacja szkoleƒ na indywidualnezamówienia podmiotów publicznych i rynkowych.– wzorców dobrych praktyk – opracowanie szeÊciu wzor-ców dobrych praktyk, spoÊród których dotychczas opubli-kowano „Kodeks dobrych praktyk doradcy”, „UniwersalnàÊcie˝k´ dojÊcia podmiotu publicznego do PPP” i „Âcie˝k´dojÊcia do PPP w mieszkalnictwie i szpitalnictwie”. Nakoncie fundacji jest tak˝e przygotowanie za∏o˝eƒ do syste-mu formu∏owania i wymiany europejskich wzorców do-brych praktyk PPP w budownictwie, w ramach projektuLeonardo Da Vinci.– wspó∏pracy z w∏adzà publicznà szczebla centralnegoi regionalnego – przygotowanie za∏o˝eƒ bazy danycho projektach PPP, w∏àczenie danych o PPP do systemu sta-

tystyki krajowej, wspó∏organizacja prac nad zastosowaniemPPP w realizacji siedzib sàdów i wi´zieƒ oraz w dziedzinienauki i szkolnictwa wy˝szego, opracowanie propozycji po-lityki paƒstwa w zakresie upowszechnienia PPP, wyjÊciez inicjatywà nowelizacji ustawy o PPP, a tak˝e uczestnictwow pracach Zespo∏u ds. PPP przy MG oraz Zespo∏u ds. PPPprzy Radzie Ministrów.– wspó∏pracy europejskiej – podpisanie porozumieniao wspó∏pracy z Kazachstaƒskim i Ukraiƒskim CentrumPPP, wspó∏praca z zespo∏em ekspertów PPP przy UNECE(ONZ), Dublin Institute of Technology, Politechnikà War-szawskà, ERBIL, Universidade do MINHO i CIOB, Europe-an PPP Center oraz International PPP Platform Turkey.– badaƒ i analiz – studia wykonalnoÊci zlecane przez pod-mioty publiczne, analizy sektorowe i zwiàzane z praktyka-mi stosowania formu∏y PPP w Europie – w ramach projek-tu Leonardo Da Vinci, analiza rynku PPP w Polsce, bie˝àcymonitoring przedsi´wzi´ç planowanych do realizacji w for-mule PPP/koncesji, analiza instytucji i procedur prawnychw 26 krajach Europy i Êwiata.– edukacji w systemie szkolnictwa powszechnego –wspó∏udzia∏ w organizacji i praca dydaktyczna pracowni-ków Centrum PPP na studiach podyplomowych z zakresuPPP, organizowanych przez Szko∏´ G∏ównà Handlowà, wy-k∏ady w Krajowej Szkole Administracji Publicznej.– publikacji, wywiadów w prasie i mediach – ponad 80artyku∏ów i publikacji naukowych, kilkanaÊcie wywiadówtelewizyjnych i radiowych, wspó∏organizacja z DeloitteÊniadania prasowego. Centrum PPP kwartalnie dystrybu-uje Newsletter PPP.

Informacje na temat dzia∏aƒ prowadzonych aktualnieprzez Centrum PPP, znajdujà si´ na stronie: www.cen-trum-ppp.pl.

www.publicus.pl

Fundacja Centrum PartnerstwaPubliczno-PrywatnegoFundacja CPPP jest niezale˝nà instytucjà obywatelskà,która stawia sobie za cel zaspokajaniewa˝nych potrzeb publicznych poprzez znaczàceprzyspieszanie inwestycji prywatnych w tej cz´Êci,na którà paƒstwo nie ma pieni´dzy.