C • H • BECK

PrawoUnii Europejskiej

WprowadzenieEwy Skibińskiej

6. wydanie

TEKSTY USTAW BECKA

Prawo Unii Europejskiej

Polecamy nasze publikacje z zakresu prawa europejskiego:

Maria Magdalena Kenig-WitkowskaPRAWO INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ, wyd. 5Podręczniki Prawnicze

Michael Ahlt, Maciej SzpunarPRAWO EUROPEJSKIE, wyd. 5Podręczniki Prawnicze

Jan Wiktor Tkaczyński, Marek Świstak, Rafał WillaLEKSYKON FUNDUSZY UNII EUROPEJSKIEJUnia Europejska

Agnieszka Jankowska, Marek MirosławDOPUSZCZALNOŚĆ POMOCY PUBLICZNEJ.UREGULOWANIA WSPÓLNOTOWE I KRAJOWEUnia Europejska

Dariusz ŁubowskiSWOBODY WSPÓLNOTOWE W TRAKTACIEUSTANAWIAJĄCYM WSPÓLNOTĘ EUROPEJSKĄKomentarze Becka

Ewa SkibińskaSWOBODA ZAKŁADANIA PRZEDSIĘBIORSTWPRZEZ OSOBY PRAWNE (ART. 43–48 TWE)Monografie Prawnicze

www.sklep.beck.pl

Prawo UniiEuropejskiej

Teksty jednolite

wraz z wprowadzeniemdr Ewy Skibińskiej

oraz z indeksem rzeczowym

6. wydanie

WYDAWNICTWO C.H. BECKWARSZAWA 2012

Prawo Unii Europejskiej6. wydanie

Stan prawny: styczeń 2012

Redakcja: Aneta Flisek

© Wydawnictwo C.H. Beck 2012

Informacje wydawcy: Spisy treści poszczególnychaktów oraz tytuły artykułów umieszczone w nawia-sach kwadratowych pochodzą od redakcji. Są one,

tak jak i przypisy, chronione prawem autorskim.

Wydawnictwo C.H. Beck, Sp. z o.o.ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. BeckDruk i oprawa: Elpil, Siedlce

ISBN 978–83–255–3578–0

ISBN e-book 978–83–255–3628–2

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIIWprowadzenie – dr Ewa Skibińska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

1. Traktat o Unii Europejskiej (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 13) . . . . 12. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. C 83 z 2010 r.,

s. 47) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373. Protokoły (wybór) (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 201) . . . . . . . . . . 2054. Załączniki (wybór) (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 329) . . . . . . . . . 2415. Deklaracje (wybór) (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 335) . . . . . . . . . 2436. Tabele ekwiwalencyjne (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 361) . . . . . . 2657. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 14 grud-

nia 2007 r. (Dz.Urz. C 83 z 2010 r., s. 389) . . . . . . . . . . . . . . . 2937a. Wyjaśnienia dotyczące Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej 3058. AKT dotyczący wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w po-

wszechnych wyborach bezpośrednich z dnia 20 września 1976 r.(Dz.Urz. UE L 1976, Nr 278, str. 5) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335

8a. Decyzja Rady z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 roku zmie-niająca Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do ParlamentuEuropejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączonydo decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom (2002/772/WE,Euratom) z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz.Urz. 283, str. 1) . . . . . 341

Indeks rzeczowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

V

Wykaz skrótów

Cyfry w nawiasach oznaczają pozycję w spisie treści.

AktWPZ . . . . . . . . . . AKT dotyczący wyboru przedstawicieli do Zgroma-dzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich(8)

DecWPE . . . . . . . . . Decyzja Rady z dnia 25 czerwca i 23 września2002 roku zmieniająca Akt dotyczący wyborówprzedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w po-wszechnych wyborach bezpośrednich, dołączonydo decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom(2002/772/WE, Euratom) (8a)

KPP UE . . . . . . . . . . Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (7)KPPW . . . . . . . . . . . Wyjaśnienia dotyczące Karty Praw Podstawowych

(7a)TUE . . . . . . . . . . . . Traktat o Unii Europejskiej (1)TfUE . . . . . . . . . . . . Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2)

VII

Wprowadzenie

dr Ewa SkibińskaSpis treści

I. Zagadnienia wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IXA. Traktaty założycielskie jako podstawa acquis com-

munautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IXB. Traktat z Lizbony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XC. Źródła prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . XVI

1. Źródła prawa pierwotnego . . . . . . . . . . . . . . XVI2. Źródła prawa wtórnego (pochodnego) . . . . . . XVII

D. Zasady prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . XIXII. Traktat o Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV

A. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVB. Instytucje Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIC. Wzmocniona współpraca . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIID. Działania zewnętrzne Unii Europejskiej. Wspólna

polityka zagraniczna i bezpieczeństwa . . . . . . . . XXXIIE. Członkostwo w UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIV

III. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej . . . . . . XXXIVA. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIVB. Podział kompetencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIC. Zakaz dyskryminacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIID. Obywatelstwo Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIIE. Rynek wewnętrzny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XXXVIIIF. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-

wości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLG. Prawo konkurencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLIH. Pytania prejudycjalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLII

IV. Traktaty Akcesyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLIVA. Traktat Akcesyjny z dnia 16.4.2003 r. . . . . . . . . XLIVB. Traktat Akcesyjny z dnia 21.6.2005 r. . . . . . . . . XLVC. Rozszerzenie UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XLVI

V. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej . . . . . . XLVIIVI. Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu Europej-

skiego w powszechnych wyborach bezpośrednich . . . XLIX

I. Zagadnienia wstępne

A. Traktaty założycielskie jako podstawa acquis communautairePrawo Unii Europejskiej stanowi swoisty system prawa, odrębny

zarówno od prawa międzynarodowego, jak i prawa poszczególnych

IX

Wprowadzenie

państw członkowskich UE. Dorobek prawny Unii jest określany mianemacquis communautaire i obejmuje całość unijnego prawodawstwa,wraz z ukształtowanymi sposobami jego wykładni oraz stosowania,orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwyczaje,a także zasady ogólne, stanowiące wspólny fundament, na którym opierasię Unia Europejska (które są wspólne dla państw członkowskich).

Podstawową rolę w systemie unijnego prawa odgrywają Traktaty za-łożycielskie. Zgodnie z art. 2 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatówz 23.5.1969 r. (dalej jako: KWPT) traktaty stanowią międzynarodoweporozumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej oraz re-gulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jestujęte w jednym, czy w dwóch lub więcej dokumentach, i bez względuna jego szczególną nazwę. Traktaty założycielskie tworzą: Traktatz 18.4.1951 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali(wygasł w dniu 22.7.2002 r.), Traktat z 25.3.1957 r. o ustanowieniuEuropejskiej Wspólnoty Gospodarczej (obecnie nosi nazwę: Traktato funkcjonowaniu Unii Europejskiej; dalej również jako: TfUE), Traktatz 25.3.1957 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej(dalej również jako: TEWEA). W zakresie, w jakim ustanowił UnięEuropejską, Traktatem założycielskim jest również Traktat z 7.2.1992 r.o Unii Europejskiej (nazywany też Traktatem z Maastricht; dalej równieżjako: TUE). Przepisy Traktatów założycielskich w wyniku procesu po-głębiania integracji europejskiej ulegały nowelizacjom i uzupełnieniom.Zmiany wprowadzały przepisy Traktatów rewizyjnych, tj. JednolitegoAktu Europejskiego z 17/28.2.1986 r. (Dz.Urz. L 1987, Nr 169, s. 1),Traktatu o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht) z 7.2.1992 r. (Dz.Urz.C 1992, Nr 191, s. 1), Traktatu z Amsterdamu z 2.10.1997 r. (Dz.Urz.C 1997, Nr 340, s. 1), Traktatu z Nicei z 26.2.2001 r. (Dz.Urz. C2001, Nr 80, s. 1) oraz Traktatu z Lizbony z 13.12.2007 r. (Dz.Urz.C 2008, Nr 115, s. 1). Traktaty rewizyjne z chwilą wejścia w życieutraciły autonomiczny byt (chyba, że zawierają postanowienia, które niezostały włączone do Traktatów założycielskich). Traktaty założycielskiezostały uzupełnione również innymi aktami prawnym, m.in. przepisamiKonwencji o niektórych Instytucjach Wspólnych dla Wspólnot Europej-skich oraz Konwencji o ustanowieniu Jednej Rady i Jednej KomisjiWspólnot Europejskich, Pierwszym i Drugim Traktatem Budżetowym.Wpływ na brzmienie Traktatów założycielskich miały także poszcze-gólne Traktaty Akcesyjne, które wprowadziły m.in. zmiany w systemieinstytucjonalnym Unii.

B. Traktat z LizbonyZnaczne rozszerzenie UE (od 2004 r. Unia powiększyła liczbę państw

członkowskich o 12 nowych państw) i związane z tym dalsze trud-

X

Wprowadzenie

ności w jej funkcjonowaniu w dotychczasowym kształcie (zwłaszczasystemu instytucjonalnego) oraz dążenie do głębszej integracji UE,a także wzmocnienia jej pozycji na arenie międzynarodowej zaowo-cowały przełomowym projektem nowego aktu prawnego, tj. Trak-tatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (dalej jako: TKE). Dnia29.10.2004 r. TKE został podpisany przez przedstawicieli państw człon-kowskich w Rzymie. Jego materia zawierała zakres tematyczny TWEoraz TUE i ustanawiała Unię Europejską w nowym kształcie. Tymsamym TKE uchylał Traktaty założycielskie. Pierwotnie zakładano,że proces ratyfikacji będzie trwał dwa lata. Jednakże przepisy TKEwywołały szereg kontrowersji, powodem których był m.in. nowy podziałgłosów w Radzie oraz skład Komisji Europejskiej. Burzliwą dyskusjęw mediach spowodowało też brzmienie preambuły (ostatecznie zawartoodwołanie do „tradycji humanistycznej i religijnej” bez wymienieniakonkretnego wyznania). W wyniku odrzucenia TKE w referendumwe Francji i Holandii w 2005 r. proces ratyfikacji Traktatu został„zamrożony”. A „czas refleksji” nad TKE pokazał, że przyjęcie gow kształcie uzgodnionym w 2004 r. będzie niemożliwe, chociażby zewzględu na kontrowersje dotyczące państwowości Unii.

Rozszerzenie UE, w związku z uzyskaniem z dniem 1.1.2007 r.członkostwa przez Republikę Bułgarii oraz Rumunię, przyspieszyłowprowadzenie innych rozwiązań dotyczących prawa pierwotnego. Zde-terminowane działania Niemiec sprawujących prezydencję w Unii,spowodowały zmianę koncepcji i opracowanie projektu nowego traktatujedynie reformującego obowiązujące Traktaty założycielskie. Pod-czas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 21–23.6.2007 r.uzgodniono szczegóły mandatu negocjacyjnego dla Konferencji między-rządowej mającej przygotować ostateczną treść postanowień Traktatu.Tekst Traktatu został przedstawiony przedstawicielom państw człon-kowskich Unii dnia 18.10.2007 r. podczas szczytu UE w Lizbonie.Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiającyWspólnotę Europejską (Traktat z Lizbony, Traktat reformujący UE; dalejrównież jako: TL) został podpisany dnia 13.12.2007 r. w lizbońskimKlasztorze Hieronimitów.

Warunkiem wejścia w życie TL była jego ratyfikacja przez wszystkiepaństwa członkowskie. Odbywała się ona według wewnętrznego usta-wodawstwa państw członkowskich UE. Jednakże procedura ratyfikacjiTL nie przebiegała bez przeszkód, np. w Niemczech wymagała zmianw Ustawie zasadniczej.

Podstawą do ratyfikacji Traktatu z Lizbony w Polsce były postanowie-nia art. 90 Konstytucji RP. Zgodnie z uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej

XI

Wprowadzenie

Polskiej z dnia 28.2.2008 r. w sprawie trybu wyrażenia zgody na raty-fikację Traktatu z Lizbony na podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji RPzostała uchwalona ustawa w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji RP. Procesratyfikacji Traktatu z Lizbony został zakończony przez Prezydenta RPdnia 10.10.2009 r.

Przeciwko ratyfikacji TL opowiedzieli się obywatele Irlandii podczasreferendum w dniu 13.6.2008 r. Jednakże przywódcy państw członkow-skich UE postanowili kontynuować ten proces. Podczas szczytu RadyEuropejskiej w Brukseli w dniach 11/12.12.2008 r. ustalono kierunkidalszych działań, których efektem miało być wejście w życie TL przedkońcem 2009 r.

W odpowiedzi na oświadczenie wyszczególniające zagadnienia bu-dzące zaniepokojenie narodu irlandzkiego związane z TL, przedstawioneprzez premiera Irlandii, Rada Europejska postanowiła, że zostaną za-pewnione niezbędne gwarancje prawne w odniesieniu do następującychkwestii:

– postanowienia TL nie będą miały wpływu w odniesieniu do jakie-gokolwiek państwa członkowskiego na zakres oraz wykonywaniekompetencji Unii w dziedzinie opodatkowania;

– postanowienia TL nie będą oddziaływać dodatkowo ani na politykębezpieczeństwa i obrony państw członkowskich, w tym na tradycyjnąirlandzką politykę neutralności, ani na zobowiązania większościpozostałych państw członkowskich;

– okoliczność przyznania w przepisach TL prawnego statusu KarciePraw Podstawowych Unii Europejskiej, a także zawarte w TLpostanowienia odnoszące się do wymiaru sprawiedliwości i sprawwewnętrznych – w żaden sposób nie naruszają postanowień Kon-stytucji Irlandii dotyczących prawa do życia, edukacji i rodziny.

Ponadto, potwierdzone zostało duże znaczenie, jakie nadaje Uniakwestiom dotyczącym: postępu społecznego i ochrony praw pracowni-czych; usług publicznych, jako niezbędnego instrumentu zapewniającegospójność społeczną i regionalną; odpowiedzialności państw członkow-skich za świadczenie usług edukacyjnych i zdrowotnych; zasadniczejroli i szerokiego zakresu uprawnień organów krajowych, regionalnychi lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usługniemających charakteru gospodarczego świadczonych w interesie ogól-nym, na które nie będą miały wpływu żadne postanowienia TL, w tympostanowienia dotyczące wspólnej polityki handlowej.

Zgodnie z postanowieniami TL liczba komisarzy miała być zmniej-szona. Reagując na głęboką krytykę tego rozwiązania Rada Europejskapostanowiła, że w skład Komisji będzie wchodził nadal jeden obywatelz każdego państwa członkowskiego.

XII

Wprowadzenie

Powtórne referendum w Irlandii w sprawie Traktatu Lizbońskiegoodbyło się dnia 2.10.2009 r. i jego wynik okazał się pozytywny:większość obywateli Irlandii wyraziła poparcie dla nowego traktatu.Dnia 16.10.2009 r. prezydent Irlandii podpisała TL.

Na listopadowym szczycie Rady Europejskiej przywódcy państw UEzaakceptowali derogację (tzw. opt-out) zwalniającą Republikę Czeską(ostatnie państwo, które nie ratyfikowało TL) od stosowania KartyPraw Podstawowych. Wówczas prezydent Republiki Czeskiej podpisałTraktat i czeskie dokumenty ratyfikacyjne zostały w listopadzie 2009 r.złożone rządowi Włoch, który jest depozytariuszem Traktatu. TraktatLizboński wszedł w życie dnia 1.12.2009 r.

Traktat z Lizbony jest wielostronną umową, która jedynie zmienia,a nie zastępuje jak TKE, dotychczasowe Traktaty założycielskie stano-wiące podstawę prawną Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej.

Nazwa Traktatu nie oddaje w pełni zakresu jego regulacji, ponieważdokonuje on również zmiany w przepisach TEWEA. Zgodnie z postano-wieniami Traktatu z Lizbony Europejska Wspólnota Energii Atomowejpozostanie odrębną Wspólnotą powiązaną instytucjonalnie, prawniei finansowo z UE.

Traktat z Lizbony składa się z 7 artykułów:Artykuł 1 – zawiera zmiany wprowadzone do TUE,Artykuł 2 – zawiera zmiany wprowadzone do TWE i zmienia jego

nazwę na „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”,Artykuł 3 – określa, że TL zostaje zawarty „na czas nieokreślony”,Artykuł 4 – zawiera odesłania do Protokołu 1 i 2,Artykuł 5 – zawiera postanowienia dotyczące ujednolicenia artykułów,

sekcji, rozdziałów, tytułów i części Traktatów oraz odesłania do tabelekwiwalencyjnych,

Artykuł 6 – zawiera postanowienia dotyczące zasad ratyfikacji i wej-ścia w życie TL,

Artykuł 7 – zawiera wyliczenia języków autentycznych TL (wśród23 języków jest oczywiście również język polski) oraz wskazaniadepozytariusza (jest nim tradycyjnie rząd Republiki Włoskiej).

Do TL dołączono Protokoły:– Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w UE,– Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjo-

nalności,– Protokół w sprawie Eurogrupy,– Protokół w sprawie stałej współpracy strukturalnej ustanowionej na

mocy artykułu 28a TUE,

XIII

Wprowadzenie

– Protokół dotyczący artykułu 6 ust. 2 TUE w sprawie przystąpie-nia Unii do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowiekai Podstawowych Wolności,

– Protokół w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji,– Protokół w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii

Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa,– Protokół w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych,– Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym,– Protokół w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania

art. 9c ust. 4 TUE i art. 205 ust. 2 TfUE w okresie między1.11.2014 r. a 31.3.2017 r. i od 1.4.2017 r.,

– Protokół w sprawie postanowień przejściowychoraz:

– Protokół Nr 1 zmieniający Protokoły dołączone do TUE, TWE lubTEWEA,

– Załącznik – Tabele ekwiwalencyjne, o których mowa w artykule 2Protokołu Nr 1 zmieniającego protokoły dołączone do TUE, TWElub TEWEA,

– Protokół Nr 2 zmieniający TEWEA.Załącznik do TL stanowią Tabele ekwiwalencyjne, zgodnie z art. 5

TL. Ponadto, do TL dołączono Akt końcowy Konferencji przedstawicielirządów państw członkowskich, w którym zostało zamieszczone 65 de-klaracji. Na podstawie nowego art. 51 TUE dołączone do TL załącznikii protokoły mają taką samą moc wiążącą jak Traktaty, bowiem „stanowiąich integralną część”.

W TL usunięte zostały wszelkie postanowienia, przewidziane w TKE,sugerujące państwowość UE, takie jak nazwa „konstytucja”, czy teżartykuły o symbolach Unii (np. flaga, hymn). Traktat z Lizbony nieuchyla dotychczas obowiązujących TUE i TWE, a jedynie wprowadził donich odpowiednie rewizje. Na mocy przepisów TL Wspólnota Europejskaprzestała istnieć, a jej następcą prawnym jest Unia. W związku z tymnazwa – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską została zmienionana – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE).

Zgodnie z postanowieniami TL Unii Europejskiej została nadanaosobowość prawna.

Istotne zmiany dotyczą systemu organów UE. W postanowieniach TLprzewidziano wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego, który zostałwyposażony w nowe istotne kompetencje w dziedzinie prawodawstwaunijnego, budżetu i umów międzynarodowych, a rozszerzenie zakresustosowania procedury współdecydowania (obecnie określanej jako:zwykła procedura prawodawcza) zapewnia PE pozycję równorzędną

XIV

Wprowadzenie

z Radą (reprezentującą państwa członkowskie) przy przyjmowaniuzdecydowanej większości unijnych aktów prawnych. Zmiany w systemieinstytucjonalnym dotyczą również m.in.:

– zasad głosowania większością kwalifikowaną w Radzie; przy czymnicejski system głosowania większością kwalifikowaną w Radziebędzie obowiązywał do 2014 r., a od tego roku większość kwali-fikowaną będzie się obliczać na zasadzie podwójnej większości:państw członkowskich i ludności (stanowić ją będzie co najmniej55% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65%ludności UE);

– ustanowienia urzędu stałego przewodniczącego Rady Europejskiej;– wprowadzenia bezpośredniego związku pomiędzy wyborem prze-

wodniczącego Komisji a wynikami wyborów do PE;– składu PE.Na podstawie postanowień TL rozszerzono możliwości działania UE

w wielu dziedzinach, w tym zwłaszcza w zakresie wolności, bezpieczeń-stwa i sprawiedliwości (walka z terroryzmem, zwalczanie przestępczości)oraz w ramach polityki energetycznej, zdrowia publicznego, ochronyludności, zmian klimatycznych, usługi użyteczności publicznej, badaniaprzestrzeni kosmicznej, spójności terytorialnej, polityki handlowej,pomocy humanitarnej, sportu, turystyki i współpracy administracyjnej.

Zgodnie z przepisami TL ustanowiony został nowy urząd wysokiegoprzedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa,który jest jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji. Ma on zapewnićwiększe oddziaływanie, spójność i widoczność działań zewnętrznychUE. W realizacji wyżej wymienionych celów wspierać go będzieEuropejska Służba Działań Zewnętrznych.

Traktat z Lizbony zawiera ponadto szereg drobniejszych modyfika-cji, m.in. Polska i Litwa uzyskały zapis o solidarności energetycznejkrajów Unii. W wyniku nacisków m.in. Holandii dalszemu zwięk-szeniu uległa rola parlamentów narodowych. Uzyskały one większemożliwości udziału w pracach UE, zwłaszcza dzięki mechanizmowigwarantującemu, że będzie ona podejmować działania jedynie, jeżeli naszczeblu unijnym można osiągnąć lepsze wyniki (zasada pomocniczo-ści). Ponadto, obywatele UE otrzymali większą możliwość uczestnictwaw procesie decyzyjnym, tzn. na podstawie inicjatywy obywatelskiejmilion obywateli z różnych państw członkowskich może zwrócić się doKomisji o przedłożenie nowego wniosku legislacyjnego.

W TL po raz pierwszy wyraźnie przewidziano możliwość wystąpieniapaństwa członkowskiego z Unii.

Podczas negocjacji TL uzgodniono, iż 12 państw członkowskichotrzyma w sumie 18 dodatkowych mandatów, natomiast RFN utraci

XV

Wprowadzenie

3 mandaty. Oznacza to, że liczba parlamentarzystów wzrosła do 754,co spowodowało wprowadzenie zmian w Protokole Nr 36 w sprawiepostanowień przejściowych (Dz.Urz. z 2010 r. C 263 s. 1–10; zob. s. 234w niniejszym zbiorze).

Kolejne zmiany w postanowieniach Traktatu mają zostać wprowa-dzone przed 2013 r. i będą miały na celu ustanowienie europejskiegomechanizmu stabilizacyjnego, a przez to utrzymanie stabilności finanso-wej strefy euro (por. Konkluzje Rady Europejskiej z 28–29.10.2010 r.).

Szczegółowe omówienie zmian wprowadzonych postanowieniami TLznajduje się w dalszej części niniejszego wprowadzenia.

C. Źródła prawa Unii EuropejskiejŹródła prawa UE, tworzące acquis communautaire, są bardzo zróż-

nicowane. Najczęściej w doktrynie prawa UE stosowany jest podziałźródeł prawa na źródła prawa pierwotnego i pochodnego (wtórnego).

1. Źródła prawa pierwotnegoDo źródeł prawa pierwotnego należą: Traktaty założycielskie (Traktat

o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Traktat o utwo-rzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Traktat o utworzeniuEuropejskiej Wspólnoty Energii Atomowej), Traktat o Unii Europejskiejoraz Traktaty nowelizujące (JAE z 1986 r., TUE z 1992 r., TA z 1997 r.,TN z 2001 r., TL z 2007 r.), a także Traktaty akcesyjne (z lat: 1972,1979, 1985, 1994, 2003, 2005). Do prawa pierwotnego należą niektóreinne porozumienia pomiędzy stronami Traktatów założycielskich,zwłaszcza: Traktat o fuzji organów z 1965 r., dwa Traktaty budżetowez 1970 r. i z 1975 r., Akt o wyborach bezpośrednich do ParlamentuEuropejskiego z 1976 r. Prawo pierwotne tworzą również zasadyogólne prawa UE. Są one zawarte przede wszystkim w orzecznictwieTSUE. Trybunał formułując je sięgnął zarówno do zasad:

– które tworzą podstawę funkcjonowania praworządnych i demokra-tycznych państw (m.in. pewność prawa i ochrony zaufania orazzasady: wolności, demokracji oraz jawności),

– zawartych w traktatach założycielskich (m.in. zasady: proporcjonal-ności i pomocniczości), jak i

– zapisanych w umowach międzynarodowych, których stronami sąpaństwa członkowskie, w tym zwłaszcza w Europejskiej Konwencjio Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (m.in. prawodo sądu oraz prawo do poszanowania życia rodzinnego).

Na podstawie art. 6 ust 1 TL Karta Praw Podstawowych Unii Europej-skiej „ma taką samą moc prawną jak Traktaty”, zatem jej postanowienianależy również zaliczyć do źródeł prawa pierwotnego.

XVI

Wprowadzenie

2. Źródła prawa wtórnego (pochodnego)Źródła prawa pochodnego (wtórnego) tworzą przede wszystkim

akty prawne wymienione w art. 288 TfUE (dawny art. 249 TWE),tj. rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Mają oneróżny charakter prawny, często odmiennych adresatów oraz pełniąrozmaite funkcje. Traktat Lizboński (por. zwłaszcza art. 288–292 TfUE)wprowadza, ze względu na procedury w których są przyjmowane,rozróżnienie na akty: ustawodawcze, delegowane i wykonawcze.

Zgodnie z art. 288 akapit 2 TfUE rozporządzenie ma zasięg ogólny,wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwachczłonkowskich. Rozporządzenie wyznacza zachowanie jakie możezdarzyć się w nieokreślonej liczbie przypadków (charakter abstrakcyjny).Rozporządzenie jest aktem o charakterze generalnym i jest kierowanenie tylko do instytucji i organów unijnych oraz państw członkowskich,ale także do osób fizycznych oraz prawnych przynależnych do Unii. Powejściu w życie rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio we wszystkichpaństwach członkowskich bez konieczności podejmowania jakichkolwiekczynności implementacyjnych. Tym samym zakłada się, że normyzawarte w rozporządzeniu powinny być kompletne pod względemprawnym, tak aby nie wymagały uzupełnienia w aktach prawnychwydanych przez organy państw członkowskich (w praktyce nie zawszezałożenie to jest realizowane – por. rozp. Rady (WE) Nr 2157/2001z 8.10.2001 r. w sprawie statutu spółki europejskiej (SE) (Dz.Urz.L 294 z 10.11.2001, s. 1 i nast.). Rozporządzenie jest podstawowyminstrumentem ujednolicania (unifikacji) prawa na całym terytorium Unii,który najgłębiej ingeruje w porządki prawne państw członkowskich.

Dyrektywa jest aktem prawnym, zgodnie z art. 288 akapit 3 TfUE,adresowanym do państw członkowskich, a nie do ich organów lub in-stytucji. Dyrektywa wiąże państwa członkowskie co do rezultatu, któryma być osiągnięty. Tym samym państwo członkowskie zobowiązanejest nie tylko do prawidłowego wprowadzenia norm do ustawodawstwawewnętrznego, ale przede wszystkim do osiągnięcia wymaganego dy-rektywą stanu (prawnego, gospodarczego i społecznego), który wynikaz jej przepisów (por. wyr. w sprawie C-62/00 Marks & Spencer).Zgodnie z przepisem art. 288 akapit 3 TfUE organy państw człon-kowskich mają swobodę wyboru i formy i środków. W piśmiennictwiepodkreśla się, że dyrektywa powinna być, co do zasady, implemen-towana przez ustanowienie przepisów powszechnie obowiązujących.Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że do sądu krajowego należy, naile jest to możliwe w ramach swobodnej oceny przyznanej mu przezprawo krajowe, dokonanie takiej wykładni przepisów wydanych w celu

XVII

Wprowadzenie

wykonania dyrektywy, która będzie zgodna z jej treścią i celem (por.wyr. w sprawie 14/83 Sabine von Colson i Elisabeth Kamann przeciwkoLand Nordrhein-Westfalen). Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwościwynika, że nie są wystarczające np. zmiany praktyki stosowania prawaprzez organy administracyjne (por. wyr. w sprawie 102/79 Komisja prze-ciwko Belgii). W przypadku niewykonania lub nienależytego wykonaniapostanowień dyrektywy państwo członkowskie może ponieść odpowie-dzialność odszkodowawczą (por. wyr. w sprawach łączonych C-6 i 9/90Francovich oraz w sprawie C-46 i 48/93 Brasserie). Dyrektywa jestpodstawowym instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich,która ma na celu doprowadzenie do zbliżenia ich porządków prawnych.

W przepisie art. 288 akapit 4 TfUE zdefiniowano decyzję jako aktprawny, który wiąże w całości swoich adresatów. Adresatami decyzjimogą być zarówno państwa członkowskie, jak i podmioty indywidu-alne, określone bezpośrednio, albo w sposób pośredni. Unijne decyzjestanowią różnorodną grupę aktów (często dotyczą prawa konkurencji,wspólnej polityki rolnej lub prawa podatkowego).

Zgodnie z art. 288 akapit 5 TfUE zalecenia i opinie nie mają mocywiążącej dla adresatów, co nie oznacza, że są pozbawione znaczeniaprawnego (m.in. powinny być uwzględniane przy unijnej wykładniprawa krajowego – por. wyr. w sprawie C-322/88 Grimaldi). Zaleceniai opinie przedstawiają stanowisko danej instytucji unijnej w określonejdziedzinie lub konkretnej sprawie. Adresatami mogą być inne instytucjeUE, państwa członkowskie lub inne podmioty prawa.

Ponadto, poza aktami wymienionymi w art. 288 TfUE, wydawane sątakże inne akty określane w piśmiennictwie jako akty nienazwane (suigeneris), tzw. soft law. Są to m.in.: regulaminy, rezolucje, deklaracje,wyjaśnienia, komunikaty, porozumienia, sprawozdania, plany, zawia-domienia, memoranda oraz programy. Akty soft law charakteryzująsię tym, że nie mają mocy wiążącej dla adresatów. Niemniej jednakincydentalnie mogą być prawnie wiążące lub wywoływać skutki prawne(por. wyr. w sprawie C-208/03 P Jean Marie Le Pen). Przedmiotemtych aktów są przede wszystkim sprawy wewnętrzne i organizacyjneUE oraz stosunki z państwami trzecimi.

Do źródeł prawa UE zostały również zaliczone umowy międzyna-rodowe podpisane przez Unię (poprzednio także przez WspólnotęEuropejską) i państwa członkowskie. Zgodnie z art. 216 ust 2 TfUEumowy zawarte przez Unię z jednym lub większą liczbą państw trze-cich albo organizacji międzynarodowych wiążą instytucje UE orazpaństwa członkowskie. Mogą być one przedmiotem wykładni Trybu-nału Sprawiedliwości w trybie art. 267 TfUE (przy czym interpretacja

XVIII

Wprowadzenie

TS nie wiąże drugiej strony umowy: będącej państwem spoza UEbądź organizacją międzynarodową). Celem zapewnienia jednolitościprawa uprawnione instytucje Unii mogą uzyskać opinie TS w sprawiezgodności z przepisami Traktatów (art. 218 ust. 11 TfUE).

Do źródeł prawa UE można zaliczyć również umowy międzynaro-dowe zawierane między państwami członkowskimi oraz których stronąsą, poza UE (poprzednio WE), także państwa członkowskie (np. umowaz 1994 r. o utworzeniu WTO).

Co do zasady, umowy międzynarodowe państw członkowskich z pań-stwami trzecimi albo z organizacjami międzynarodowymi, nie wchodząw skład źródeł unijnego prawa; mogą one jednak być wiążące w szcze-gólnych przypadkach.

Pewne odrębności w zakresie źródeł prawa pochodnego utrzymałTL odnośnie reguł funkcjonowania wspólnej polityki zagraniczneji bezpieczeństwa (por. art. 25 TUE).

D. Zasady prawa Unii EuropejskiejZ orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyni-

kają podstawowe zasady dotyczące obowiązywania i stosowania unijnegoprawa. Jednocześnie, ze względu z jednej strony na ich wpływ na suwe-renność państw członkowskich oraz brak bezpośredniego uregulowaniaw przepisach Traktatów założycielskich z drugiej strony, wywołują oneczęsto bardzo duże kontrowersje. Zwłaszcza zasada pierwszeństwa prawaUnii przed przepisami konstytucyjnymi państw członkowskich bywanie w pełni uznawana przez sądy konstytucyjne bądź sądy najwyższepaństw członkowskich (por. m.in. wyr. niemieckiego Trybunału Fede-ralnego z 12.10.1993 r. w sprawie Maastricht [2BvR 2134, 2159/92],wyr. Sądu Najwyższego Królestwa Danii z 6.4.1998 r. w sprawieCarlsen [I 361/1997] oraz wyr. polskiego Trybunału Konstytucyjnegoz 11.5.2005 r. [K 18/04, Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 744]). Niejasnościbudzi również zasada bezpośredniego skutku prawa UE, zwłaszczawobec norm zawartych w dyrektywach.

Zasada pierwszeństwa prawa UE została sformułowana przedewszystkim w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. W wyrokuw sprawie Costa przeciwko ENEL (6/64) Trybunał stwierdził, że powołu-jąc do życia na czas nieokreślony Wspólnotę (obecnie: UE), posiadającąnie tylko własne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz prawowystępowania na arenie międzynarodowej, ale wyposażoną w rzeczywi-ste uprawnienia wynikające z ograniczenia suwerenności przez państwaczłonkowskie i przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty (obecnie:UE), państwa członkowskie stworzyły wspólnotowy (obecnie: unijny)

XIX