Finanse Unii Europejskiej

StudiaB i u r a A n a l i z S e j m o w y c hk a n c e l a r i i s e j m u

ISSN 2080-2404 3(31) 2012

Finan

se Un

ii Europejskiej

Stu

dia

BA

S 3(31) 2012

Finanse Unii Europejskiej

Biuro Analiz Sejmowych zapewnia posłom i organom Sejmu informacje o szczególnej rzetelności, które pozwalają na bezpieczne i efektywne wykonywanie mandatu poselskiego oraz gwarantują właściwą pozycję parlamentu w systemie trójpodziału władzy.

Biuro wykonuje swe zadania na rzecz Sejmu i jego organów, klubów parlamentarnych i kół poselskich, jak również indywidualnych posłów.

Dorobek BAS udostępniany jest przez wydawnictwa, elektroniczną bazę danych oraz konferen-cje i seminaria.

Wydawnictwa Biura Analiz Sejmowych:Przed Pierwszym Czytaniem – seria zawierająca ekspertyzy Biura. Składa się przede wszystkim

z opinii do projektów ustaw i jest w efekcie dokumentacją procesu stanowienia ich kształtu. Tytuł stanowi nasze zobowiązanie do jak najszybszego dostarczania informacji w procesie legislacyjnym.

„INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” – pismo z krótkimi publikacjami informacyjno-anali-tycznymi, dotyczącymi zagadnień ważnych dla Polski i jej społeczeństwa. Naszą ambicją jest, aby poruszane zagadnienia stały się inspiracją dla parlamentarzystów w ich pracy poselskiej.

„Studia BAS” – kwartalnik o profilu społeczno-gospodarczym. Każdy numer czasopisma poświę-cony jest wybranemu tematowi ekonomicznemu lub społecznemu. Wybór zagadnień po-dyktowany jest aktualnością problematyki, jej wagą społeczną, a także związkiem z pracami parlamentu.

„Zeszyty Prawnicze BAS” – kwartalnik ukazujący się od 2004 roku. Publikuje materiały przygotowywane na zlecenie posłów i organów Sejmu przez ekspertów Biura Analiz Sejmowych.

Analizy BAS – seria wydawnicza dostępna jedynie w formie elektronicznej. Publikacja uzupełnia istnie-jące drukowane formy wydawnicze. Tematyka kolejnych numerów nawiązuje do współczesnych zagadnień społeczno-gospodarczych i prawnych. Prezentuje efekty prac ekspertów BAS warte przekazania szerokiemu gronu odbiorców.

Wszystkie wydawnictwa są rozprowadzane nieodpłatnie wśród posłów i senatorów oraz w środowi-skach naukowych i akademickich. Wersja elektroniczna dostępna jest na stronie internetowej Biura Analiz Sejmowych www.bas.sejm.gov.pl.

Konferencje i seminariaBiuro Analiz Sejmowych organizuje konferencje i seminaria. Przygotowuje je wspólnie z komisjami sejmowymi. Tematy związane są merytorycznie z pracami komisji i Sejmu.

Baza danych na naszej stronie internetowej – można tu znaleźć wszystkie wydawnictwa oraz eks-pertyzy i opinie przygotowane przez ekspertów Biura.

AdresBiuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu

ul. Zagórna 300-441 Warszawa

Tel. (22) 694 17 27 • Faks (22) 694 18 65e-mail: [email protected] • [email protected]

strona: www.bas.sejm.gov.pl

Polecamy również PoPrzednie numery kwartalnika „Studia BaS”

Starzenie się społeczeństwa polskiego pod redakcją G. Ciury i W. Zgliczyńskiego

Polityka klimatyczna pod redakcją M. Sobolewskiego

Zadłużenie Polski pod redakcją G. Gołębiowskiego i Z. Szpringer

Wybrane problemy systemów wyborczych pod redakcją D. Dziewulaka

Zasada równości i zasada niedyskryminacji pod redakcją B. Kłos i J. Szymańczak

Innowacyjność polskiej gospodarki pod redakcją A. Zygierewicz

Rozwój obszarów wiejskich w Polsce pod redakcją B. Kłos i D. Stankiewicz

Polityka budżetowa pod redakcją G. Gołębiowskiego

Polityka oświatowa pod redakcją M. Korolewskiej i J. Osieckiej-Chojnackiej

Polityka energetyczna pod redakcją M. Sobolewskiego

„Studia BAS” znajdują się w wykazie czasopism naukowych prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dla potrzeb oceny jednostek

naukowych z przyznaną liczbą 7 punktów.

Wskazówki dla autorów artykułów, plan wydawniczy oraz procedura recenzowania znajdują się na stronie czasopisma www.bas.sejm.gov.pl.

Wersja papierowa niniejszego kwartalnika jest wersją pierwotną (referencyjną).

TM

EMISEMERGING MARKETS INFORMATION SERVICEA PRODUCT OF ISI EMERGING MARKETS

TM

„Studia BAS" są dostępne w bazach danych CEEOL, CEJSH, EBSCO Business Source Complete, EBSCO Business Source Corporate Plus oraz w serwisie informacyjnym EMIS.

Studia BASNr 3(31) 2012

Finanse Unii Europejskiej

pod redakcją Grzegorza Gołębiowskiego

Biuro Analiz SejmowychKancelarii Sejmu

Rada programowa: dr hab. Grzegorz Gołębiowski – przewodniczący, prof. Joel I. Deichmann, prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski, dr hab. Kamilla Marchewka‑Bartkowiak, dr Dorota Stankiewicz, dr Zofia Szpringer, dr Piotr Wiśniewski

Kolegium redakcyjne: dr Piotr Russel (redaktor naczelny), dr Dobromir Dziewulak, Adrian Grycuk, Mirosław Gwiazdowicz, Bożena Kłos, Monika Korolewska, Gabryjela Zielińska (sekretarz redakcji)

Redakcja: Teresa Muś

Skład: Janusz Świnarski

© Copyright by Kancelaria SejmuWarszawa 2012

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu00‑441 Warszawa, ul. Zagórna 3tel. (22) 694 17 53faks (22) 694 18 65e‑mail: [email protected]

Wszystkie zamieszczone artykuły są recenzowane.

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgo‑dy wydawcy – Kancelarii Sejmu – reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz prze‑chowywana w jakiejkolwiek bazie danych.

ISSN 2080‑2404

Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii SejmuDruk i oprawa: NOKPOL

Spis treści

Wprowadzenie ........................................................................................................................................................5

Michał MatusewiczStrefa euro a globalny kryzys finansowy XXI wieku .............................................................................9

Małgorzata MikitaRynek finansowy Unii Europejskiej – wyzwania ................................................................................. 29

Tomasz MachelskiRola Europejskiego Banku Centralnego w ramach instytucjonalnych uwarunkowań stabilności finansowej Unii Gospodarczej i Walutowej ................................. 43

Katarzyna KochaniakPolityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego w latach 1999–2011 ....................... 63

Piotr RusselEwolucja wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej ........................................................... 87

Ewa Małuszyńska, Magdalena SapałaWieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej na lata 2014–2020 ........................................ 109

Zofia SzpringerBudżet Unii Europejskiej a budżet państwa Polski .......................................................................... 133

Kamilla Marchewka‑BartkowiakRamy budżetowe państw członkowskich – nowe regulacje prawne w zakresie polityki budżetowej w Unii Europejskiej ........................................................................ 161

Piotr WiśniewskiCharakterystyka centrów finansowych offshore – tzw. rajów podatkowych .................. 183

Krzysztof ŻywnoObligacje projektowe jako innowacyjny mechanizm finansowania infrastruktury w Unii Europejskiej ............................................................................................................ 205

Wanda PełkaRola instrumentów inżynierii finansowej w alokacji funduszy Unii Europejskiej ........... 223

Contents

Introduction .............................................................................................................................................................5

Michał MatusewiczEurozone and global financial crisis ............................................................................................................9

Małgorzata MikitaChallenges to financial markets in the European Union ......................................................... 29

Tomasz MachelskiThe European Central Bank’s role in the context of the Economic and Monetary Union stability conditions ......................................................................................... 43

Katarzyna KochaniakMonetary policy of the European Central Bank in 1999‑2011 ............................................. 63

Piotr RusselEvolution of the multi‑annual financial framework of the European Union ............... 87

Ewa Małuszyńska, Magdalena SapałaThe EU’s 2014‑2020 multi‑annual financial framework ........................................................ 109

Zofia SzpringerEU budget and Poland’s government budget ............................................................................ 133

Kamilla Marchewka‑BartkowiakBudgetary frameworks of the European Union member states as a new budgetary policy tool .................................................................................................................. 161

Piotr WiśniewskiOffshore financial centres ........................................................................................................................ 183

Krzysztof ŻywnoProject bonds as an innovative instrument of financing infrastructure in the European Union ............................................................................................................................... 205

Wanda PełkaThe role of financial engineering instruments in the allocation of European Union funds ......................................................................................................................... 223

5

Wprowadzenie

Finanse to ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i podziałem zasobów pieniężnych, a ich podstawową kategorią ekono‑miczną jest pieniądz. Finanse odgrywają istotną rolę w działalności Unii Europejskiej, dlatego też problemy związane z budżetem wzbudzają naj‑większe zainteresowanie, a jednocześnie wywołują najwięcej kontrowersji. Unia dysponuje relatywnie dużymi kwotami pieniężnymi i prowadzi sze‑roką działalność ekonomiczną i finansową. Jej budżet wiąże się nie tylko ze sprawami ekonomicznymi – odgrywa on jednocześnie ogromną rolę polityczną. Związane to jest ze skomplikowanym procesem podejmowania decyzji w sferze finansowej, co ma odzwierciedlenie w wielu kwestiach go‑spodarczych i społecznych.

Finanse Unii Europejskiej to nie tylko problematyka związana z budże‑tem, to również rozumiane szerzej zagadnienia polityki finansowej – decy‑zji odnośnie do źródeł finansowania zadań publicznych w poszczególnych państwach UE oraz całej wspólnoty, problemy zadłużenia publicznego, konsekwencji zjawisk kryzysowych, w tym problemów waluty euro – oraz polityki pieniężnej. Finanse towarzyszą wszystkim sferom życia społeczne‑go i gospodarczego europejskiej wspólnoty.

Ostatnio najbardziej palące są problemy krajów tzw. PIIGS (akronim od Portugal, Italy, Ireland, Greece, Spain), w pierwszej kolejności Grecji, a ostatnio również Hiszpanii. Są one na tyle istotne, że mogą przesądzić o strategicznych decyzjach, choćby związanych „z być albo nie być” stre‑fy euro. Nie brakuje w tym względzie różnych scenariuszy i przewidywań. Żadne z prezentowanych w tym zeszycie „Studiów BAS” opracowań nie jest poświęcone bezpośrednio temu zagadnieniu. Wspomniane problemy są jednak widoczne w artykułach w sposób pośredni. Autorzy w swoich teks‑tach podjęli się analizy wielu szczegółowych zagadnień. Biorąc pod uwagę ich różnorodność, z pewną ostrożnością pogrupowaliśmy je w trzy obszary. Pierwszy – związany z zewnętrznymi i ogólnymi uwarunkowaniami gospo‑darki europejskiej – wpływem kryzysu światowego, a także ramom finan‑

6

sowym przede wszystkim związanym z Europejskim Bankiem Centralnym i rynkiem finansowy. Myślą przewodnią drugiego obszaru zagadnień są wieloletnie ramy finansowe i wyznaczane przez nie warunki dla uchwalania i realizacji budżetu UE. Trzeci obszar to problematyka stosowanych w UE instrumentów finansowych.

W pierwszym artykule Michał Matusewicz podjął się analizy wpływu kryzysu subprime na strefę euro. Autor starał się opisać sytuację i ocenić konsekwencje wynikające z mijającego kryzysu dla państw, które wprowa‑dziły wspólną walutę euro, odniósł się także do kwestii integracji Polski z Unią Gospodarczą i Walutową.

Małgorzata Mikita określiła wyzwania, przed jakimi stoi rynek finan‑sowy krajów UE, ze szczególnym uwzględnieniem problemu bezpieczeń‑stwa jego funkcjonowania. Bezpieczeństwo jej zdaniem związane jest prze‑de wszystkim ze skutecznym nadzorem nad konglomeratami finansowymi na szczeblu UE oraz zwiększeniem przejrzystości państwowych funduszy inwestycyjnych.

W kolejnym artykule Tomasz Machelski dokonał analizy prawnej za‑kresu kompetencji Europejskiego Banku Centralnego w odniesieniu do utrzymania stabilności systemu finansowego państw strefy euro w obecnej sytuacji kryzysu walutowego. Część z wniosków płynących z tej analizy jest pesymistyczna.

Katarzyna Kochaniak przeprowadziła analizę kanałów transmisji im‑pulsów polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego do sfery real‑nej gospodarki w latach 1999–2011. Analizę tę autorka poprzedziła przed‑stawieniem celu, strategii i instrumentów polityki pieniężnej tej instytucji.

Kolejne dwa artykuły wzajemnie się dopełniają. W pierwszym z nich Piotr Russel zaprezentował ewolucję kierunków zmian trzech kolejnych ram finansowych UE w odniesieniu do czwartej – obowiązującej obecnie perspektywy 2007–2013. W drugim w tej części artykule Ewa Małuszyńska i Magdalena Sapała podjęły się analizy debaty i jej efektów, odwołując się do nowej procedury decyzyjnej oraz propozycji legislacyjnych zmierzają‑cych do uchwalenia wieloletnich ram finansowych (wcześniej nazywanych perspektywą finansową), które mają obowiązywać po 2013 r.

Zofia Szpringer zestawiła ze sobą budżet UE i budżet Polski, poszuku‑jąc wzajemnych relacji, a także wskazując na stopień powiązania jednego budżetu z drugim. Jedną z konkluzji, która ma znaczenie z polskiej per‑spektywy, jest, że nadal jesteśmy beneficjentem netto, czyli więcej środków finansowych uzyskujemy z budżetu UE niż do niego wpłacamy.

Ramom budżetowym, tj. prawnie unormowanemu zbiorowi uzgodnień, procedurom, regułom i instytucjom stanowiącym podstawę prowadzenia

7

polityki budżetowej sektora finansów publicznych, poświęciła swoją ana‑lizę Kamilla Marchewka‑Bartkowiak. Istotną wartością tego artykułu jest przede wszystkim ocena zakresu i perspektyw ich wdrożenia w Polsce, a także wskazanie decyzji, które powinny być podjęte przez władze publicz‑ne w naszym kraju w aspekcie dostosowania do opisywanych regulacji.

Rozważania Piotra Wiśniewskiego obejmują istotne zagadnienia doty‑czące charakteru tzw. rajów podatkowych (centrów finansowych offshore). Autor zwraca uwagę, że niektóre państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także obszary od nich zależne i stowarzyszone wypełniają znamiona cen‑trów finansowych offshore, co stanowi wyłom w realizacji ograniczonych celów harmonizacji fiskalnej na obszarze Unii.

Krzysztof Żywno podjął się opisania wyjątkowo dziś aktualnej, biorąc pod uwagę kłopoty budżetowe wielu państw UE, tematyki dotyczącej infra‑struktury i mechanizmu jej finansowania w postaci obligacji projektowych. Wyjaśnił istotę działania, a także zalety i wady nowo tworzonego instru‑mentu finansowego.

Całość zamyka artykuł Wandy Pełki, w którym autorka ukazuje spe‑cyfikę finansowania zwrotnego na przykładzie funkcjonujących w latach 2007–2013 instrumentów inżynierii finansowej. W dalszej części swoich rozważań W. Pełka określa rolę finansowania pozadotacyjnego w realizacji założeń polityki spójności na lata 2014–2020. Warto nadmienić, że pojęcie inżynierii finansowej autorka rozumie w wąskim ujęciu, tj. jako kredyty, pożyczki, poręczenia i udziały kapitałowe.

Grzegorz Gołębiowski

9

www.bas.sejm.gov.plStudia BASNr 3(31) 2012, s. 9–28

Michał Matusewicz*

Strefa euro a globalny kryzys finansowy XXI wieku

Eurozone and global financial crisis: This article examines the eurozone’s eco‑nomic condition in the context of the subprime crisis and European debt crisis with particular emphasis on their negative impact on the national economies. The author first looks at the primary causes of the subprime crisis, then gauges its evolution and impact. Next, he focuses on the debt crisis that has severely af‑fected the European Monetary Union (EMU) and the eurozone member states. The article concludes with a brief discussion of the crises implications for Poland and its forthcoming access to eurozone.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, strefa euro, globalny kryzys finansowy, kry‑zys strefy euro, kryzys subprime

Keywords: policy, eurozone, global financial crisis, eurozone crisis, subprime crisis

* Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Finansów w Kolegium Zarządzania i Finansów, prodziekan Studium Magisterskiego w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Kryzys subprime oraz kryzys zadłużenia, który dotknął praktycznie całą gospodarkę światową, odbił się także na kondycji gospodarek państw Unii Europejskiej oraz Unii Gospodarczej i Walutowej (strefy euro). Pokazał, że w poszczególnych państwach wspólnoty występują problemy wcześniej niespotykane. Ich rozwiązanie, niejako przy okazji łagodzenia skutków kry‑zysu, na pewno przyczyni się do jeszcze większej integracji państw tworzą‑cych Unię Europejską i strefę euro. Obecny kryzys zadłużenia może być szansą dla Europy na wyeliminowanie niedoskonałości w sferze polityki ekonomicznej (monetarnej i fiskalnej), ale i także społecznej czy politycz‑nej. Zobaczymy, czy tak będzie.

10

Studia BAS Nr 3(31) 2012

Bardzo niska rentowność obligacji, ogromne straty i rekordowo niskie indeksy giełdowe oraz powszechna niepewność co do przyszłego rozwoju wypadków w światowej ekonomii to krajobraz po prawie czterech latach od upadku banku inwestycyjnego Lehman Brothers, który uznawany jest za początek kryzysu finansowego.

Obecnie, mimo wpompowania przez poszczególne państwa bilionów dolarów i euro, zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i na Starym Konty‑nencie, obniżenia do rekordowo niskiego poziomu stóp procentowych oraz innych zakrojonych na szeroką skalę działań, wciąż nie udało się wyprowa‑dzić gospodarki światowej na prostą. Dodatkowo kryzys, który na począt‑ku dotyczył głównie instytucji finansowych, dotknął dość szybko budżetów państw (kryzys zadłużenia) i wkracza w realną sferę gospodarki (przedtem objął w dużym stopniu sferę autonomiczną). Dopiero to skłoniło rządy do rozpoczęcia naprawiania rozrośniętych finansów publicznych oraz podję‑cia reform odkładanych przez wiele lat.

Można powiedzieć, że do chwili obecnej skutki kryzysu odczuwane były głównie przez przedsiębiorców bądź inwestorów, a widoczny on był szczególnie na rynkach finansowych. Przeciętni obywatele raczej go nie doświadczyli. Dopiero za sprawą planowanych reform przygotowywanych przez rządy państw UE, a szczególnie UGW, obywatele poczują kryzys na sobie. Ważne jest jednak, aby rządy (także i polski) robiły to tak, by w nad‑mierny sposób nie obciążać społeczeństwa. Inne postępowanie łatwo wy‑woła wzrost niepokojów społecznych, których skutki mogą okazać się rów‑nie dotkliwe, jak upadek jednego banku1.

Można więc stwierdzić, że kryzys subprime dotkliwie wpływa już nie tylko na system finansowy, ale także na obywateli poszczególnych państw europejskich, i Polska nie wydaje się tu wyjątkiem.

Niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie analizy sytuacji sektora fi‑nansowego Unii Europejskiej po kryzysie subprime i w trakcie tzw. kryzysu zadłużenia. Autor pragnie przeanalizować konsekwencje wynikające z mi‑jającego kryzysu ze szczególnym uwzględnieniem państw należących do Unii Gospodarczej i Walutowej. Zamierza także odnieść się do integracji Polski z UGW. Do niedawna mówiło się, że nasz kraj powinien jak naj‑szybciej przyjąć euro. Obecnie te opinie zostały zastąpione tezami, że lepiej poczekać z uchylaniem Polsce derogacji związanej z euro. Nie wiadomo bowiem do końca, w jakim kierunku „pójdzie” gospodarka światowa i być może przyjęcie euro w okresie kryzysu nie będzie miało najlepszego wy‑pływu na nasz system finansowy. Można więc stwierdzić, że konsekwencją

1 C. Adamczyk, Krajobraz po burzy, „Rzeczpospolita” z 10 września 2010 r.

11

Nr 3(31) 2012 Studia BAS

kryzysu subprime jest opóźnienie członkostwa Polski (ale nie tylko) w Unii Gospodarczej i Walutowej. Z założeń poczynionych w ostatnim czasie przez polski rząd wynika, iż nasz kraj powinien być gotowy do przyjęcia euro w roku 20152.

Celem niniejszych artykułu jest także próba analizy konsekwencji wy‑nikających z obecnego kryzysu. Autor pragnie ukazać, co wynika z nega‑tywnych procesów, które nękają gospodarkę światową od 2007 do połowy 2012 r.

W artykule wykorzystano głównie studia literatury, opracowania i ar‑tykuły powstałe na temat kryzysu subprime i kryzysu zadłużeniowego oraz powszechnie dostępne dane statystyczne.

Kryzys subprime i jego przyczyny

Czynników, które doprowadziły do powstania kryzysu subprime3, jest wiele. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że winą za obecny stan należy obarczyć tylko i wyłącznie to, co działo się na rynku kredytów hipotecznych od początku XXI wieku4. Na kryzys wpłynęło wiele przyczyn5.

Jako pierwszą przyczynę można wymienić zmianę sił gospodarczych na świecie, którym towarzyszyła także nierównowaga ekonomiczna. W ciągu ostatnich dwudziestu lat globalny PKB wzrósł prawie 2,5‑krotnie. Bardzo dynamicznie wzrastał w krajach BRIC6. W tym samym okresie Stany Zjed‑noczone finansowały wysoki poziom życia ludności, pożyczając kapitały za granicą (np. sprzedając obligacje). Konsekwencją tego było powstanie ogromnego zadłużenia zagranicznego USA.

Kolejna przyczyna to procesy globalizacyjne, która przyspieszyły aloka‑cję inwestycji finansowych z całego świata. Dodatkowo zwiększyła się do‑stępność do rynków wschodzących. Instytucje finansowe mogły kupować i sprzedawać aktywa finansowe z całego świata, co przy braku odpowiednie‑go (globalnego) nadzoru zwiększało ryzyko rozprzestrzenienia się kryzysu.

Na rynku światowym nastąpił także gwałtowny rozwój instrumen‑tów finansowych (w tym instrumentów pochodnych). Pod koniec lat 90.

2 Polska ma być gotowa w roku 2015, 30 marca 2012 r., www.parkiet.com [dostęp 30 marca 2012 r.].

3 Nazwa kryzys subprime pochodzi od grup klientów (tzw. subprime), którzy cha‑rakteryzowali się niższą zdolnością kredytową.

4 W.M. Orłowski, Dziesięć przyczyn kryzysu i ich analiza [w:] Globalny kryzys finan‑sowy i jego konsekwencje w opiniach ekonomistów polskich, ZBP, Warszawa2009.

5 Finanse, J. Ostaszewski (red.), Difin, Warszawa 2010.6 Brazylia, Rosja, Indie, Chiny.

12


XX wieku ich wartość wynosiła 72 biliony dolarów, a w 2008 r. kwota ta była prawie 10‑krotnie większa. Warto tu podkreślić, że duża część z nich służyła wyłącznie celom spekulacyjnym. Dodatkowo ich konstrukcja była bardzo złożona i często niezrozumiała dla inwestorów (zarówno dla insty‑tucjonalnych, jak i prywatnych).

Także dynamiczny rozwój rynków finansowych przyczynił się do tego, że aktywa finansowe przestały mieć pokrycie w realnych dochodach i ma‑jątku. W 2007 r. szacowano, że aktywa finansowe z pochodnymi stanowiły 13‑krotność globalnego PKB.

Kolejna przyczyna kryzysu finansowego to także brak możliwości właś‑ciwej oceny ryzyka oraz nieuzasadniony optymizm co do przyszłego roz‑woju zdarzeń.

Dodatkowo błędy w polityce gospodarczej USA oraz doprowadzenie do powstania bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości wpłynęły na roz‑wój obecnej sytuacji i kryzysu zadłużenia.

Początek kryzysu subprime datowany jest na rok 2007. Jego bezpośred‑nich przyczyn należy szukać w USA. Na początku pierwszej dekady XXI wieku Bank Centralny Stanów Zjednoczonych (FED) dokonał silnych re‑dukcji stóp procentowych. Miały one na celu zmniejszenie obaw związa‑nych m.in. ze spowolnieniem gospodarki wynikającym z kryzysu na rynku akcji (wywołanego pęknięciem „bańki internetowej” oraz na skutek ataków terrorystycznych z 11 września 2001 r.). Podstawowa stopa procentowa FED spadła z 6,50% w maju 2000 r. do 1% w czerwcu 2003 r. Nadwyż‑ki płynności zostały zainwestowane na rynku finansowym oraz na rynku nieruchomości. Takie działania prowadziły do wzrostu cen tych aktywów. Dodatkowo masowo udzielano kredytów osobom o niskiej zdolności kre‑dytowej lub osobom, które tej zdolności nie posiadały7. Stworzono także różnego rodzaju instrumenty finansowe, których wycena oparta była na wycenie rynku nieruchomości oraz papierów powstałych na bazie tego rynku. Kolejną przyczyną było to, że instytucje ratingowe oceniały takie in‑westycje jako bardzo bezpieczne i nie widziały zagrożeń z nimi związanych. Trzeba dodać, że instytucje finansowe oraz największe banki inwestycyjne – zarówno amerykańskie, jak i europejskie – przeprowadzały w owym czasie także transakcje o charakterze spekulacyjnym.

Przekonanie o trwałości i niezmienności takiego stanu uruchomiło mechanizmy, które z jednej strony powodowały zwiększenie skali finanso‑

7 Tacy kredytobiorcy zostali określeni jako ninja – no income, no job, no asets, co oznacza osoby fizyczne, które nie posiadają stałego dochodu, pracy, a także żadnych aktywów, które mogłyby zabezpieczyć ich zobowiązania finansowe.

13


wania na zakup nieruchomości poprzez kredyt, a z drugiej wpłynęły na przyspieszenie wzrostu cen nieruchomości. Instytucje finansowe, dążąc do wykorzystania dobrej koniunktury na rynku, starały się dotrzeć do klien‑tów, którzy charakteryzowali się niższą zdolnością kredytową lub nawet jej nie mieli. Dzięki objęciu kredytowaniem tych grup klientów instytucje kre‑dytowe mogły uzyskać wyższe marże (większe ryzyko kredytobiorcy – wyż‑sza stopa procentowa, po jakiej mógł być zaoferowany kredyt) niż w przy‑padku klientów o odpowiednim standingu (tzw. prime). Należy przy tym zaznaczyć, że wśród inwestorów istniała często nieświadomość rzeczywistej skali ryzyka, jakie niosły ze sobą nowe instrumenty, co było spowodowane krótką historią tychże instrumentów, trudnościami z wyceną oraz stopniem komplikacji.

Symptomy nadciągającego kryzysu pojawiły się już w drugiej połowie 2005 r., kiedy w wielu regionach USA nastąpiło wyhamowanie wzrostu cen oraz stopniowy wzrost liczby domów dostępnych do sprzedaży. Tenden‑cje te nasiliły się w 2006 r. i na początku 2007 r., kiedy obligacje subprime okazały się papierami wartościowymi bez pokrycia. Zaczęły pojawiać się pierwsze bankructwa funduszy inwestycyjnych oraz instytucji finanso‑wych. W bankach natomiast pojawiły się wielomiliardowe straty.

Poszczególne państwa zaczęły podnosić podstawowe stopy procentowe. Wraz z ich wzrostem zwiększyła się liczba kredytobiorców, którzy nie byli w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań. Dotyczyło to zwłaszcza klien‑tów o niższej wiarygodności kredytowej. W tej sytuacji na szeroką skalę rozpoczął się proces przejmowania nieruchomości i wystawiania ich na sprzedaż, co w naturalny sposób dodatkowo powodowało na rynku nieru‑chomości spadek cen i pogorszenie koniunktury.

W kulminacyjnym momencie kryzysu (sierpień–wrzesień 2007 r.) na‑stąpiła utrata wzajemnego zaufania pomiędzy instytucjami finansowymi i drastyczny wzrost oprocentowania na rynku pieniężnym (wzrost ceny pieniądza na rynku międzybankowym). Zmusiło to banki centralne do wsparcia płynności systemu bankowego oraz udzielenia pomocy instytu‑cjom, których płynność została zachwiana. Skala kryzysu była tak poważna, że wymusiła wspólne działania banków centralnych krajów najwyżej roz‑winiętych [USA, banku centralnego Unii Gospodarczej i Walutowej (EBC), Wielkiej Brytanii, Kanady i Szwajcarii].

Dlatego w celu zwiększenia płynności rynku i dostępu do pieniądza FED zdecydował się na rozpoczęcie cyklu gwałtownych obniżek stóp procento‑wych, w rezultacie czego podstawowa stopa FED spadła z 5,25% w połowie września 2007 r. do prawie 0%. Można się jednak zastanawiać, czy obniż‑ka poziomu stóp procentowych była i jest właściwym działaniem. Należy

14


pamiętać, że jedną z zasadniczych przyczyn powstania boomu konsump‑cyjnego i bańki spekulacyjnej na rynku hipotecznym była właśnie polityka taniego i dostępnego pieniądza i obniżenie stóp procentowych.

We wrześniu 2008 r. jeden z największych banków inwestycyjnych na świecie – Lehman Brothers – ogłosił bankructwo. Wkrótce po nim kolejne banki zaczęły ogłaszać upadłość. Nagminna stała się pomoc finansowa ze strony poszczególnych krajów Unii Europejskiej oraz wsparcie Międzyna‑rodowego Funduszu Walutowego (MFW).

Pod koniec 2008 r. kryzys objął branżę motoryzacyjną. Takie koncerny samochodowe, jak Volkswagen, Ford, General Motors, zapowiedziały ma‑sowe zwolnienia pracowników, wstrzymały produkcję na pewien czas lub nie przedłużały zatrudnienia pracownikom tymczasowym8. Można uznać, że kryzys finansowy objął swoim zasięgiem, oprócz autonomicznej, także realną sferę finansów. Na świecie zaobserwować można było rosnące bezro‑bocie, spadek PKB oraz wzrost zadłużenia obywateli i państw. Koniec roku 2008 to także spadek cen surowców, w tym ropy naftowej i miedzi.

Oceniając przebieg kryzysu subprime, można stwierdzić, że zmiany w gospodarce światowej w znaczący sposób wpłynęły na obecną sytuację gospodarczą zarówno w Unii Europejskiej, jak i w innych regionach świata. Perspektywy rozwojowe krajów Europy Środkowo‑Wschodniej także nie wyglądają już tak świetlanie jak to było jeszcze przed 2007 r. Podsumowa‑nie zjawisk związanych z kryzysem subprime ujęto w tabeli 1.

Przechodząc do kryzysu zadłużenia, który jest znaczącym problemem dla całej gospodarki światowej, można stwierdzić, że istnieje wiele teorii na temat przyczyn obecnej sytuacji kryzysowej w strefie euro. Jedną z nich sformułował Paul De Grauwe. Według niego źródłem obecnego kryzysu w strefie euro (kryzysu zadłużenia) jest m.in. akumulacja długu w sektorze prywatnym, która wymusiła interwencję rządów w celu ratowania części sektora prywatnego. Interwencja ta spowodowała wzrost długu publicznego przez przyjęcie części długu prywatnego (głównie bankowego) oraz użycie mechanizmów walki przeciwko recesji, które doprowadziły do uszczuple‑nia przychodów rządowych. Oprócz Niemiec i Portugalii stosunek zadłuże‑nia publicznego do PKB malał we wszystkich krajach przed rokiem 20089. Świadczyć to mogło zarówno o dobrej sytuacji makroekonomicznej w Unii Europejskiej, jak i stabilności systemów finansowych w analizowanych kra‑

8 http://biznes.interia.pl/raport/kryzys_w_usa/news/slowacja‑fabryka‑volkswage‑na‑stoi,1262149,5429 [dostęp 27 kwietnia 2012 r.].

9 P. De Grauwe, The Financial Crisis and the Future of the Eurozone, BEEP briefing nr 21, grudzień 2010 r., s. 3.

15


jach przed kryzysem subprime. Po tym okresie stosunek długu publicznego do PKB zaczął gwałtownie rosnąć.

Nie można jednak zapomnieć, że kraje Unii Europejskiej, które obecnie borykają się z kryzysem zadłużenia, w okresie dobrej koniunktury nie re‑formowały swoich finansów publicznych (nie zmniejszały m.in. poziomu zadłużenia). Nie dążyły do stworzenia komfortowej sytuacji, w której sta‑łyby się one aktywnym elementem tzw. policy mix10. Można przyjąć założe‑nie, że gdyby w 2007 r. kraje UE (a głównie kraje UGW) stosowały zasady Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, obecny kryzys zadłużenia przebiegałby o wiele łagodniej.

Można także zauważyć, iż dynamika wzrostu gospodarczego, jaka miała miejsce w Hiszpanii, Irlandii oraz Grecji, pochodzi m.in. z malejącej realnej stopy procentowej związanej z przejściem do euro. Malejąca realna stopa

10 Policy mix to łączenie jednolitej polityki monetarnej w strefie euro z autonomicz‑ną polityką fiskalną. Takie działania mają na celu aktywne oddziaływanie na gospodar‑kę. Warunkiem skuteczności tych działań jest m.in. niski poziom deficytu budżetowego i długu publicznego.

Tabela 1. Fazy kryzysu finansowego w latach 2007–2009Faza Okres Zjawiska charakterystyczne

Pierwsza lipiec 2007 lipiec 2008

• pęknieciebąblinarynkukredytówsubprime• kryzyspłynnościfinansowejizaufania• odpływkapitałuzUSA• wzrostcennarynkachpaliw• carry trade wykupywanieaktywówwysokooprocentowa‑

nych• wzrostkursuzłotego

Druga sierpień 2008 październik 2008

• pogłębianiespadkuzaufaniaikłopotówzpłynnościąfinan‑sowąnacałymświecie

• wzrostpopytunadolaryiichkursu• powrótdolarainapływkapitałudoUSA• wyprzedażzagranicznychaktywówiwalut• spadekcensurowcówenergetycznychikursuzłotego

Trzecia listopad 2008grudzień 2008

• pogłębieniekryzysuiobniżkistópprocentowych• dokapitalizowaniekilkubanków• spadekcenakcjinaświatowychgiełdachpokilkunastu

miesiącach kryzysu (50–60%)• gwałtownadeprecjacjakursuzłotego

Czwarta od stycznia 2009 • spadekprodukcjiirecesjawUE• rządowedziałaniaantykryzysowe• obniżkistópprocentowychprzezEBCiNBP• dalszadeprecjacjakursuzłotegodolutego2009r.• powróttendencjiaprecjacyjnychkursuzłotegoodmarca

2009 r.

Źródło: K. Kreczmańska‑Gigol, Dylematy kształtowania struktury kapitału w przedsiębiorstwie. Wnioski z konferencji, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2009, s. 22.

16


procentowa wspierała boom konsumpcyjny oraz spekulacyjną bańkę na rynku nieruchomości.

Równie istotnym czynnikiem, który przyczynił się do powstania kryzy‑su, był zwiększający się udział kredytów bankowych jako źródła finansowa‑nia (ogólnie można stwierdzić, że w minionych dwóch dekadach nastąpiła zmiana sposobu finansowania rozwoju przedsiębiorstw i wzrost znaczenia obcych źródeł finansowania). W pewien sposób to rządy poszczególnych państw ponoszą odpowiedzialność za kryzys, ponieważ nie dały rady prze‑ciwdziałać nowej formie inwestowania biznesu za pomocą polityki budże‑towej. Ponoszą ją również europejskie władze monetarne, które nie sprawo‑wały odpowiedniej kontroli nad kredytami bankowymi11.

Politykę monetarną w Unii Gospodarczej i Walutowej kształtuje Eu‑ropejski Bank Centralny. Polityka fiskalna pozostała w rękach rządów po‑szczególnych krajów – choć zobowiązują się one do przestrzegania wspólnie uzgodnionych zasad dotyczących finansów publicznych – Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Niestety doświadczenia ostatnich lat pokazują, że za‑sady tego paktu nie są przestrzegane. Doprowadziło to m.in. do powstania obecnego kryzysu zadłużenia.

Europejski Bank Centralny nie może monitorować narodowych kre‑dytów bankowych, może natomiast wywierać wpływ na kredyty bankowe w całej strefie euro. Zwiększana liczba kredytów bankowych powinna była wywołać reakcję krajowych organów nadzoru. Tak się jednak nie stało. Można natomiast stwierdzić, że niepowodzenie EBC w monitoringu zadłu‑żenia prywatnego oraz publicznego było co najmniej równe niepowodze‑niu krajów w zapobieganiu kryzysowi.

Warto przypomnieć, że na początku budowania strefy euro założenia co do wiarygodności wspólnej europejskiej waluty przewidywały, że poziom długookresowych stóp procentowych w poszczególnych państwach UGW wyrówna się.

Członkowie Unii Gospodarczej i Walutowej mogą być zależni od na‑strojów inwestorów, a te z kolei mogą spowodować brak płynności finanso‑wej kraju. Kiedy państwo członkowskie strefy euro dotyka kryzys płynności finansowej, stopa procentowa rośnie i kryzys zamienia się w kryzys nie‑wypłacalności. Obawy inwestorów działają wtedy jak samospełniająca się przepowiednia: kraj staje się niewypłacalny, ponieważ inwestorzy obawiali się niewypłacalności12.

11 P. De Grauwe, The Financial Crisis, op. cit., s. 9.12 P. De Grauwe, Managing a fragile Eurozone, „CESifo Forum” 2001, nr 2, s. 1.

17


Opisana sytuacja dotycząca państw strefy euro nie pozostaje bez konse‑kwencji dla banków tam funkcjonujących. Kiedy inwestorzy wycofują się z rynku obligacji państwowych, to stopa procentowa tych obligacji rośnie. Często krajowe banki są głównymi inwestorami w obligacje państwowe i to one właśnie odczuwają różnice stopy procentowej. Jak wspominano wcześ‑niej, w kraju odczuwalny jest wtedy problem z płynnością finansową, który powoduje, że banki mają problem ze spłatą depozytów albo że zmuszone są do płacenia wysokich odsetek. W ten sposób kryzys zadłużenia publiczne‑go poszerza się o kryzys krajowych banków.

Takie zjawisko miało miejsce w Grecji i Portugali, gdzie kryzys związany z zadłużeniem publicznym doprowadził również do kryzysu bankowego. W przypadku Irlandii kryzys zaczął się od kryzysu bankowego, który był wspierającym czynnikiem kryzysu zadłużenia publicznego13.

Tworząc Unię Gospodarczą i Walutową, zakładano, że możliwość kre‑acji polityki gospodarczej (na skutek wprowadzenia jednolitej polityki pie‑niężnej) przejmie w części polityka fiskalna. Wpływ polityki fiskalnej może mieć dwojaki charakter. Dokonuje się on poprzez działanie tzw. automa‑tycznych stabilizatorów oraz dyskrecjonalnego działania władz fiskalnych, reagujących na wstrząsy gospodarcze14.

Funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów opiera się na tym, że na skutek stagnacji gospodarczej spadają wpływy do budżetu (z podatków i innych obciążeń niepodatkowych), wzrastają natomiast niektóre wydatki np. związane z pomocą dla bezrobotnych (zasiłki). Aby podtrzymać aktyw‑ność gospodarczą w kraju, wydatki z kasy państwowej powinny wzrosnąć. Przyczynia się to jednak do zwiększenia deficytu. Automatyczne stabiliza‑tory zapewniają więc szybkie dostosowanie w sferze fiskalnej. W momen‑cie, kiedy następuje poprawa sytuacji gospodarczej państwa, zmniejsza się poziom deficytu – w efekcie zwiększenia wpływów do budżetu (wyższe dochody podatkowe) – i jego mniejszych wydatków (mniejsze obciążenia związane np. z malejącą liczbą bezrobotnych lub osłonami socjalnymi).

Drugi sposób wpływu finansów publicznych na gospodarkę odbywa się poprzez dyskrecjonalne działanie władz fiskalnych, reagujących na zabu‑rzenia gospodarcze. Polegają one na ekspansji fiskalnej w celu pobudze‑nia popytu na rynku. Działania takie są jednak podważane przez teorie ekonomii i badania empiryczne przeprowadzone w ciągu ostatnich lat15.

13 Ibidem, s. 3.14 J. Borowski, Raport, op. cit. s. 28.15 Wykazano, że taka polityka działa z dużym opóźnieniem (na skutek długotrwa‑

łości procesu legislacyjnego), a także asymetrycznie, tzn. jej rozluźnienie w okresie po‑lepszenia koniunktury jest trudne do odwrócenia ze względów politycznych. Prowadzić

18


W związku z tym działania dyskrecjonalne powinny obejmować wspieranie pożądanych zmian w gospodarce16 oraz reakcje tylko na wyjątkowo duże wstrząsy asymetryczne.

Niestety w chwili obecnej praktyczne wykorzystanie automatycznych stabilizatorów jest niemożliwe. Główną przyczyną jest istnienie bardzo wy‑sokiego poziomu deficytu strukturalnego17. Członkom Unii Gospodarczej i Walutowej trudno jest posługiwać się w tej sytuacji automatycznymi stabi‑lizatorami, ponieważ pogłębienie deficytu może pogorszyć obawy inwesto‑rów i doprowadzić do kryzysu płynności finansowej w pierwszej kolejności i niewypłacalności w drugiej kolejności. Powoduje to, że państwo musi sto‑sować politykę cięć budżetowych w środku recesji. W państwie będącym poza unią monetarną sytuacja jest inna, ponieważ bank narodowy prowa‑dzi autonomiczną politykę pieniężną.

Dla lepszego zrozumienia obecnej sytuacji strefy euro ważne jest pod‑kreślenie wzajemnej zależności państw członkowskich. Obligacje jednego członka posiadają również inni członkowie i kryzys jednego członka jest przez nich odczuwalny18.

Zasięg kryzysu wymusił niespotykaną wcześniej interwencję rządów i banków centralnych, polegającą na wsparciu płynności systemu finanso‑wego, zwiększeniu poziomu gwarancji depozytów bankowych, wsparciu kapitałowym podmiotów sektora finansowego oraz opracowaniu progra‑mów wsparcia dla poszczególnych gałęzi gospodarki. Te wszystkie działa‑nia doprowadziły to powstania kryzysu zadłużenia, z którym państwa Unii Europejskiej i Unii Gospodarczej i Walutowej borykają się obecnie.

Najważniejszą konsekwencją kryzysu jest gwałtowne pogorszenie się perspektyw wzrostu gospodarki światowej (w tym i UE i UGW), m.in. na skutek gwałtownej redukcji dostępu do kredytów i wzrostu ich kosz‑tów. Dodatkowe zagrożenie to brak stabilności finansowej poszczególnych

to może do wzrostu zadłużenia, czego doświadczyły kraje Europy Zachodniej w latach 70. i 80.

16 Chodzi tutaj o wspieranie zatrudnienia, reformę systemów podatkowych, zmia‑ny w strukturze wydatków publicznych. Będzie o tym mowa w dalszej części artykułu.

17 Deficyt strukturalny jest to deficyt, który ma charakter trwały, niezależny od wahań koniunktury. Jest to wielkość deficytu, jaką odnotowano by w sytuacji pełnego zatrudnienia, tzn. w momencie, gdyby stopa bezrobocia równała się stopie bezrobocia naturalnego. Deficyt strukturalny ma istotne znaczenie, ponieważ wskazuje, jaki może być przeciętny deficyt w długim okresie oraz wpływa na długoterminową dynamikę długu publicznego.

18 R. Arezki, Sovereign Rating News and Financial Markets Spillovers: Evidence from the European Debt Crisis, „IMF Working Paper” 2011, nr 11/69, s. 20.

19


państw europejskich. Informacje o zagrożeniu bankructwem takich państw, jak Grecja, Portugalia, Hiszpania czy Włochy, pojawiają się w codziennych doniesieniach prasowych i telewizyjnych.

Konsekwencje wynikające z kryzysu finansowego dla gospodarki Unii Europejskiej

Niestety najprawdopodobniej strefę euro w 2012 r. nie ominie recesja. Istnieje też dodatkowe niebezpieczeństwo, że państwa rozwijające się mogą ucierpieć na skutek obecnego kryzysu zadłużenia o wiele bardziej niż pod‑czas kryzysu subprime w 2008 r.

I tak Bank Światowy znacznie obniżył prognozy dla wzrostu zarówno w państwach rozwiniętych, jak i rozwijających się. Z najnowszych prognoz Banku Światowego wynika, że w 2012 r. światowa gospodarka wzrośnie o 2,5% i o 3,1% w 2013 r., wobec 3,6% w obu tych latach, prognozowanych w raporcie opublikowanym w czerwcu 201119. Analitycy Banku Światowe‑go przewidują, że strefa euro odnotuje w 2012 r. ujemny wzrost gospodar‑czy na poziomie minus 0,3%. Jeszcze w czerwcu 2011 r. zapowiadano, że będzie to 1,8% PKB.

Na skutek zawirowań na międzynarodowych rynkach finansowych, bę‑dących rezultatem opisanego wyżej kryzysu, obniżyło się zaufanie do ban‑ków i innych instytucji finansowych zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i w Europie. Konsekwencją załamania na rynku kredytów hipotecznych w USA był spadek popytu inwestycyjnego i konsumpcyjnego na świecie. W Europie pojawiło się zagrożenie recesją. Rola, jaką odgrywa dolar na światowych rynkach, dominujący udział inwestorów amerykańskich w ob‑rotach kapitałowych, którzy w wyniku poniesionych strat na operacjach pozabilansowych zaczęli zamykać swoje pozycje inwestycyjne na innych rynkach, spowodowały, że kryzys subprime rozprzestrzenił się w bardzo szybko na cały świat, obejmując także Unię Europejską i Unię Gospodarczą i Walutową20.

Pierwszymi ofiarami kryzysu na Starym Kontynencie stały się belgijskie banki Fortis i Dexia. Rządy Belgii, Holandii i Luksemburga zdecydowały się przekazać 11 mld euro dla będącego na skraju upadku banku Fortis. Kolejne 6,4 mld euro rządy Belgii, Francji i Luksemburga przeznaczyły na zasilenie

19 Bank Światowy ostrzega przed globalnym spowolnieniem, 18 stycznia 2012 r., www.wyborcza.biz [dostęp 28 marca 2012 r.].

20 Spadamy czy schodzimy – to zależy od nas, „Gazeta Wyborcza” z 24 listopada 2008 r.

20


Dexii. Ta grupa finansowa specjalizująca się w obsłudze samorządów ucier‑piała głównie wskutek strat poniesionych przez jej amerykańską spółkę.

Kryzysowi finansowemu nie oparła się także Irlandia, uchodząca za wzór do naśladowania. Rząd tego państwa zobowiązał się gwarantować przez dwa lata wszystkie lokaty sześciu banków, które mają kapitał irlandzki.

Banki centralne państw Unii Europejskiej zdecydowały się ratować krajowe systemy bankowe. Bank Centralny Portugalii wpompował 20 mld euro (12% PKB)21 w system bankowy, Francja przeznaczyła 40 mld euro na wykupienie akcji banków będących w kłopotach w związku z kryzysem. Niemcy przeznaczyły na ten sam cel 80 mld euro, natomiast Szwecja blisko 155 mld euro. Pomoc dla banków w obliczu kryzysu finansowego sprawiła, że duża część z nich przeszła pod kontrolę rządów lub państwo stało się jednym z głównym akcjonariuszy. Taka sytuacja oprócz dokapitalizowania zagrożonych instytucji miała na celu zwiększenie ich stabilności poprzez kontrolę i gwarancje państwa22.

Dane makroekonomiczne nadchodzące z UE od września 2008 r. ulega‑ły ciągłemu pogorszeniu. Indeks PMI23, powstający na bazie danych z kilku tysięcy firm z sektora przemysłowego, a określający koniunkturę w sekto‑rze przemysłowym eurolandu, w listopadzie 2008 r. wyniósł 35,6 pkt, zaś w grudniu 2008 r. – 33,9 pkt24. Wartość tego wskaźnika poniżej poziomu 50 pkt oznacza, że dany sektor ma problemy.

Według danych Eurostatu z połowy lutego 2009 r.25 Europa zaczęła wchodzić w recesję przy niespotykanym od lat zahamowaniu wzrostu go‑spodarczego. PKB w strefie euro w IV kwartale zanotowało największy spa‑dek od powstania Unii Gospodarczej i Walutowej, zmniejszając się o 1,5% – w stosunku do tego samego okresu w roku poprzednim26. Wśród krajów strefy euro największy spadek PKB odnotowały Niemcy – 2,1%, następnie Włochy 1,8%, Francja 1,2%. Pomimo negatywnych danych za IV kwartał w całym eurolandzie w roku 2008 odnotowano wzrost o 0,7%. Jednak w ca‑łej UE gospodarka skurczyła się o 1,5%, widmo recesji, definiowanej jako co najmniej dwa kolejne kwartały spadku PKB, stawało się coraz bardziej realne. Spadek odnotowano również w produkcji przemysłowej państw UE,

21 Portugalczycy ratują banki, „Rzeczpospolita” z 13 października 2008 r.22 D. Walewska, E. Więcław, Banki w rękach rządów, „Rzeczpospolita” z 28 lute‑

go–1 marca 2009 r.23 PMI (Purchasing Managers’ Index) – jest to wskaźnik aktywności finansowej od‑

zwierciedlający aktywność menedżerów nabywających różnego rodzaju dobra i usługi.24 www.reuters.com [dostęp 15 marca 2012 r.].25 Eurorecesja, „Gazeta Bankowa” z 23 lutego 2009 r.26 Ibidem.

21


w grudniu 2008 r. produkcja przemysłu zmniejszyła się o 2,3%, po spadku także w listopadzie o 2,2%.

Na początku 2009 r., w dziesiątą rocznicę istnienia, strefa euro stanęła przed największym wyzwaniem w swojej historii – recesją. Kraje, które wy‑dają się najbardziej narażone w związku z globalnym kryzyem finansowym, możemy podzielić na dwie grupy27. Pierwsza z nich to państwa, gdzie doszło do pęknięcia narastającej w wyniku niskich stóp procentowych bańki spe‑kulacyjnej na rynku nieruchomości, np. Irlandia i Hiszpania. Druga grupa to kraje, których motorem napędowym gospodarki jest eksport, np. Niem‑cy (gospodarka niemiecka, silnie uzależniona od eksportu, mocno odczuwa spadek popytu globalnego w wyniku światowego kryzysu finansowego).

Obserwując państwa nienależące do strefy euro, można zauważyć, że UGW okazała się korzystnym rozwiązaniem wobec narastającego kryzysu. Jak zauważa prof. M. Gronicki: Gdyby Irlandia była poza strefą euro, ucier‑piałaby znacznie mocniej. Jej gospodarka jest gospodarką otwartą, duży udział stanowi eksport do Stanów Zjednoczonych oraz import. Jeśli Irlandia rozlicza‑łaby się nadal w funcie irlandzkim, byłaby narażona na jeszcze bardziej dotkli‑we straty. Można przypuszczać, że ta waluta podobnie jak waluty innych ma‑łych krajów (np. Islandii) silnie osłabiałaby się w stosunku do dolara i euro28. Opisana sytuacja mogłaby spowodować znaczący spadek siły nabywczej do‑chodów gospodarstw domowych w Irlandii, duży wzrost cen dóbr z impor‑tu, co za tym idzie – mniejszą konsumpcję, rosnące bezrobocie, a to w efekcie pognębiłoby i tak będącą w coraz gorszej kondycji gospodarkę irlandzką.

Mechanizmy działające w strefie euro nie są idealne. Na pewno także wymagają korekty, którą wymusi obecny kryzys finansowy (np. dotyczą‑cych funkcjonowania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu), jednak zmniej‑szają w znacznym stopniu zagrożenie w obliczu kryzysu, co sprawia, że coraz więcej państw chce jak najszybciej dołączyć do UGW. Obrazuje to przykład Słowacji będącej już na jesieni 2008 r. w systemie ERM II, a od 1 stycznia 2009 r. należącej do strefy euro. Korona słowacka nie notowała takich gwałtownych wahań i osłabienia wobec euro i dolara, jakie notowały inne waluty regionu, w tym polski złoty.

W literaturze przedmiotu, publikacjach prasowych czy też programach telewizyjnych można spotkać się z różnymi opiniami dotyczącymi kryzysu subprime. Jedni ekonomiści twierdzą, że kryzys się już zakończył i teraz nale‑ży tylko oczekiwać poprawy sytuacji gospodarczej. Inni są zdania, że recesja

27 M. Kuk, Strefa euro zmaga się z recesją, „Rzeczpospolita” z 27 stycznia 2009 r.28 Cytuję [za:] A. Cieślak‑Wróblewska, Kryzys zmieni mechanizmy euro, „Rzeczpo‑

spolita” z 27 stycznia 2009 r.

22


nadal trwa, a kolejne lata przyniosą jej jeszcze większe natężenie. Mimo po‑lepszenia wskaźników makroekonomicznych rządy poszczególnych państw Unii Europejskiej (i nie tylko) powinny być czujne. Nie należy rezygnować z reform, które i tak są konieczne. Dodatkowo rynki finansowe wymagają regulacji oraz uporządkowania nadzoru nad nimi tak, aby nie powtórzy‑ła się sytuacja sprzed roku 2007. Potrzebne są pakiety stymulacyjne, które odbudują gospodarkę światową, oraz wsparcie sektora prywatnego, który w obecnej chwili, według MFW, jest jeszcze zbyt słaby, aby mógł się stać motorem gospodarki. Niektórzy ekonomiści twierdzą, że załamanie gospo‑darki światowej, z jakim mamy do czynienia, nie jest przejściowe, a obecna poprawa koniunktury jest tylko chwilowa. Kryzys może znowu powrócić.

Aby ratować system finansowy państw Unii Europejskiej, w maju 2010 r. stworzony został Europejski Fundusz Stabilności Finansowej. Jego głów‑nym zadaniem jest niedopuszczenie do załamania na globalnym rynku finansowym – porównywalnego z zapaścią, jakiej doświadczyła światowa gospodarka po upadku banku Lehman w roku 2008. Ma on także nie do‑puścić do rozprzestrzeniania się greckiej „zarazy”29.

Bez banków centralnych, a szczególnie bez banku centralnego strefy euro, gaszenie pożaru pakietem antykryzysowym przez przywódców euro‑pejskich nawet z udziałem Międzynarodowego Funduszu Walutowego nic by nie dało.

To właśnie Europejski Bank Centralny, przywracając sześciomiesięcz‑ne operacje zasilające i deklarując zakup rządowych i prywatnych obligacji „śmieciowych” na rynku wtórnym, zdołał uspokoić panikę, jaka ogarniała komercyjny sektor finansowy w Europie.

Mogło się także wydawać, że po przyznaniu pomocy Grecji oraz za‑strzyku finansowym dla instytucji bankowych ze strony EBC sytuacja w Unii Gospodarczej i Walutowej trochę się uspokoiła. Niestety tak się nie stało. Publikacje indeksu PMI (za marzec 2012 r.) we Francji i w Niemczech wskazują, iż gospodarka się kurczy. W całej strefie euro osiągnął on wartość 48,7 pkt.

Komisja Europejska prognozuje, że w 2012 r. spadek PKB w UGW wy‑niesie 0,3%, ale można spotkać się także z przewidywaniami (np. ekono‑mistów z Citi), że recesja (mierzona spadkiem PKB) w strefie euro sięgnie nawet 1,2%.

Trzeba pamiętać, że kryzys zadłużenia w strefie euro jeszcze się nie skończył. Co więcej, dociera coraz więcej sygnałów, że Portugalia czy Ir‑landia mogą potrzebować kolejnej pomocy finansowej. Rząd hiszpański

29 www.forsal.pl z 30 sierpnia 2010 r.

23


zakładał obniżenie deficytu budżetowego w 2012 r. do poziomu 4,4% PKB. Obecnie prognozy mówią o poziomie 5,3% PKB. Podobna sytuacja jest we Włoszech i w Portugalii. Dodatkowo protesty związane z cięciem wydat‑ków i oszczędnościami ciągle paraliżują te państwa.

W walce z kryzysem zadłużenia można zastosować dwie metody. Obie niestety charakteryzują się negatywnymi konsekwencjami. Dodruk pienię‑dzy w Stanach Zjednoczonych prowadzi do inflacji, natomiast ogranicza‑nie wydatków, dyscyplina budżetowa w Unii Europejskiej ogranicza popyt i obniża wzrost PKB. To potwierdza tezę, że nie ma doskonałej recepty na walką z kryzysem.

Niektórzy ekonomiści uważają, że nie ma dużej różnicy pomiędzy po‑lityką monetarną FED i EBC. FED stosował politykę elektronicznej kreacji pieniądza (tzw. QE, od quantitative easing), która polegała na skupowaniu państwowych obligacji od banków w celu wsparcia płynności finansowej sektora bankowego. EBC natomiast nie pożyczał pieniędzy bezpośrednio rządom, lecz wykorzystał do tego celu inne banki. Mogły one zaciągać tanie kredyty na inwestycje w obligacje ich rządów.

Krytykując sposób wyjścia z kryzysu przez rządy państw strefy euro, czyli przez redukcję wydatków, można stwierdzić, iż prowadzi ona do ogra‑niczenia wydatków i tym samym kurczenia się popytu. W ten sposób wzra‑sta ryzyko głębokich i długotrwałych recesji. Tylko takimi działaniami nie uda się uzdrowić Unii Gospodarczej i Walutowej ani zmniejszyć dyspro‑porcji rozwojowych pomiędzy bogatą Północą i biedniejszym Południem.

Można także stwierdzić, że Amerykanie z premedytacją stosują metody walki z kryzysem polegające na zwiększeniu inflacji. Prowadzi to bowiem do zmniejszenia poziomu ich zadłużenia (USA są przecież światowym dłużni‑kiem). Metoda stosowana w Unii Europejskiej, polegająca na oszczędnoś‑ciach i „zaciskaniu pasa”, pozwala wierzycielom odzyskać wszystko kosz‑tem swoich dłużników (można spotkać się z określeniem, że jest to metoda niemiecka). I z punktu widzenia naszego zachodniego sąsiada (który jest wierzycielem świata) jest ona najlepszym rozwiązaniem, ponieważ zmusza dłużników do oddania tego, co pożyczyli.

Kryzys a integracja Polski z Unią Gospodarczą i Walutową

Analizując obecny kryzys, nie można zapominać o Polsce i jej aspira‑cjach do członkostwa w Unii Gospodarczej i Walutowej. Czy Polska powin‑na decydować się na członkostwo w strefie euro w okresie kryzysu gospo‑darczego? W erze niestabilności na rynkach finansowych, a to raczej nie

24


będzie krótki okres, lepiej wejść do Unii Gospodarczej i Walutowej wcześ‑niej niż później. Trzeba jednak pamiętać o tym, że nie należy wchodzić za wszelką cenę. Najpierw musimy zbudować konsensus polityczny, potem usunąć wszelkie bariery (obecnie głównie natury prawnej i politycznej), tak by na wprowadzeniu euro skorzystać w jak największym stopniu. Korzyści gospodarcze z wprowadzenia waluty euro szacowane są przez Ministerstwo Finansów na 24,1–55,6 mld zł rocznie, przekraczają koszty wprowadzenia euro do obiegu (2–8 mld zł). Dodatkowo dochodzą oszczędności w firmach z tytułu eliminacji kosztów transakcyjnych. Są one szacowane na 0,2% PKB, czyli co najmniej 2 mld zł. Wydaje się, że finansowy wymiar przyjęcia euro jest dla nas jednoznacznie korzystny. Gorzej już jest natomiast z momen‑tem wchodzenia najpierw do mechanizmu ERM 2, a później do unii mo‑netarnej. Czy jest to dobry czas na takie kroki. Nie mamy pewności, że uda nam się utrzymać naszą walutę przez dwa lata w przedziale wahań ± 15% od wyznaczonego parytetu. Takim państwom, jak Włochy, Finlandia czy Słowacja, to się nie udało (ale mimo to dostały zgodę na przyjęcie euro).

Korzyści z wprowadzenia euro widać szczególnie w trudnych czasach. Kiedy mamy spokojny okres i waluta narodowa jest stabilna, nie zastana‑wialiśmy się, po co nam euro. Mało się o tym mówiło. Euro jest właśnie po to, by w takich trudnych czasach wykazywało swoją wartość. Oprócz tego nasz kraj chyba dopiero po raz pierwszy spotkał się z problemem za‑wirowań na rynku walutowym (spekulacja na polskiej walucie na przeło‑mie 2008 i 2009 roku). Wystarczyło kilka miesięcy wahań kursu złotego w stosunku do euro, dolara czy franka, żeby więcej Polaków opowiedziało się za euro i prawdopodobnie są to osoby, które w jakiś sposób tymi waha‑niami zostały dotknięte, np. przez kredyty walutowe. Doszliśmy do wnio‑sku – gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa – że uczestnictwo najpierw w ERM 2 a później w UGW pomogłoby nam.

Oczywiście euro nie jest receptą na wszystko. Takich zjawisk w ekono‑mii nie ma. Można było słyszeć głosy na Słowacji, że wprowadzenie euro uchroni ich przed światowym kryzysem gospodarczym. Tak nie będzie, choć oczywiście warto pamiętać, że niestabilność waluty jest potężnym czynnikiem wpływającym na gospodarkę.

W opracowaniach dotyczących Unii Europejskiej lub Unii Gospodar‑czej i Walutowej autorzy koncentrują się głównie na zagadnieniach związa‑nych z ogólnymi aspektami funkcjonowania takich organizmów, czyli kwe‑stiach prawnych, kryteriach konwergencji lub też sposobach osiągnięcia członkostwa w tych strukturach. Mało uwagi poświęca się natomiast teorii optymalnych obszarów walutowych, które są istotnym elementem prawid‑łowego funkcjonowania unii monetarnej. Tezy tych teorii zwarte są m.in.

25


w tzw. czterech swobodach wolności przepływu: osób, kapitału, usług i to‑warów, regulowanych Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Polskę jako członka Unii Europejskiej z aspiracjami do szybkiego uczest‑nictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej czeka długa droga, zanim spełni wszystkie warunki niezbędne do wprowadzenia euro. W procesie akcesji do UGW nasz kraj powinien uwzględnić zalecenia zawarte w teoriach op‑tymalnych obszarów walutowych, a nie tylko kryteria z Maastricht.

Warto znaleźć odpowiedź na pytanie: czy jako kandydat do strefy euro spełniamy lub też będziemy spełniać w najbliższym czasie kryteria opty‑malnego obszaru walutowego30. Należy także przeprowadzić analizę nie tylko pod kątem kryteriów konwergencji i czasu, jaki jest potrzebny na ich osiągnięcie, ale również analizę związaną z naszym dostosowaniem do członkostwa we wspólnym obszarze walutowym, bazując na teorii optymal‑nych obszarów walutowych. Kryteria fiskalne i monetarne zawarte w trak‑tacie z Maastricht można zaliczyć do warunków konwergencji nominalnej, związanych z osiągnięciem przez państwo kandydujące do strefy walutowej pewnych wartości liczbowych. Jednak zdaniem autora wyraźna jest potrze‑ba konwergencji realnej, czyli takiego dostosowania się gospodarki pań‑stwa ubiegającego się o wprowadzenie wspólnej waluty, które umożliwi mu płynne i długookresowe funkcjonowanie w strefie wspólnego pieniądza.

Od momentu transformacji ustrojowej w 1989 r. polska gospodar‑ka przestawiła się z rynków byłego bloku socjalistycznego na kraje UE. To przestawienie jest na tyle skuteczne, że nasze przedsiębiorstwa powo‑li zyskują szansę, aby skutecznie konkurować z firmami działającymi na wspólnotowym rynku. Niemniej proces wchodzenia do UGW stawia nowe wyzwania i trudności przed polskimi podmiotami gospodarczymi, które będą musiały zainwestować czas i pieniądze w niezbędne dostosowania. Do istotnych elementów tego procesu można zaliczyć np. techniczne przygo‑

30 Optymalność obszaru walutowego można określić jako zdolność regionu gospo‑darczego do lepszego zaspokajania potrzeb zamieszkującej go ludności po wprowadze‑niu reguł obszaru walutowego, w stosunku do okresu przed ich wprowadzeniem. Ta „ogólna” definicja zawiera w sobie wszystkie kryteria optymalnego obszaru walutowego zgłaszane przez różnych ekonomistów, a więc m.in.: utrzymanie pełnego zatrudnienia, absorbowanie zewnętrznych szoków gospodarczych, stabilizację cen wewnętrznych, zbilansowanie płatności zagranicznych, mobilność kapitału, mobilność siły roboczej, stopień otwartości gospodarki, dywersyfikację produkcji. Osiągnięcie tych kryteriów warunkuje niezakłócony wzrost gospodarczy, przysparzający bogactwa materialnego ludności skupionej na terenie optymalnego obszaru walutowego, w stosunku do sytua‑cji, kiedy na omawianym obszarze on nie powstałby. Teorie optymalnych obszarów wa‑lutowych są związane z zagadnieniami dotyczącymi funkcjonowania stref walutowych.

26


towanie do przyjęcia euro, czyli: dostosowanie systemów księgowych, spo‑sobów fakturowania, przeliczania cen czy też rozpoznawania fałszywych banknotów i monet euro.

Natomiast o jakości życia, wzroście dochodu narodowego, poziomie bezrobocia itd. bardziej decydują inne czynniki niż własna czy obca (wspól‑na) waluta. Podstawowy warunek jest jednak taki, że inflacja pozostaje na niskim poziomie. Można tu wymienić korzystne rozwiązania podatkowe, swoboda w prowadzeniu działalności gospodarczej, elastyczny nadzór fi‑nansowy, dobry stan środowiska naturalnego, sieć dróg itd.

Podsumowanie

Kryzys subprime i kryzys zadłużenia istotnie wpłynął na gospodarkę Unii Europejskiej. Zmagania z nim trwają już ponad dwa lata. Zdaniem autora najgorsze jest to, że nic nie zapowiada, by gospodarka światowa szybko sobie z nim poradziła. Sposobów na wychodzenie z kryzysu było już wiele. Początkowo wydawało się, że wystarczą setki miliardów rzuca‑ne przez banki centralne, które miały wspomóc systemy finansowe, a wraz z nimi gospodarki. Następnie ogromne pieniądze musiały wydawać po‑szczególne rządy na wzmacnianie banków uginających się pod ciężarem złych kredytów. A wszystko to w warunkach wyjątkowo niskich stóp pro‑centowych.

W walce z kryzysem dawno już odeszło się od stosowania standardo‑wych metod. Być może teraz przychodzi czas najprostszych rozwiązań, np. pomysły konkurencyjnego osłabiania walut. Im słabsza waluta, tym bardziej konkurencyjny eksport jej posiadacza31. Ale jeśli na ten sam pomysł rów‑nocześnie wpada wiele krajów – z czym mamy do czynienia właśnie w tej chwili – nikt nie odnosi korzyści. Jedynym wymiernym skutkiem może się natomiast okazać masa pustego pieniądza wykreowanego na potrzeby de‑waluacji. A później wzrost inflacji. W skali globalnej nie wydaje się to dziś szczególnym problemem. Ale czy tak samo będzie np. za pół roku? Trudno jest to przewidzieć w warunkach kryzysu gospodarczego. Słabsza waluta jako wsparcie eksportu została w 2010 r. wykorzystana przez Niemcy, Fran‑cję i Hiszpanię. Także w dotkniętych kryzysem Irlandii i Hiszpanii słabsze euro pomogło przyspieszyć wzrost PKB w I połowie 2011 r. Główne rynki, na których dochodziło do zwiększania importu, to kraje Azji, gdzie waluty związane są z silnym dolarem.

31 Ł. Wilkowicz, Kończą się pomysły na walkę z kryzysem, „Rzeczpospolita” z 5 paź‑dziernika 2010 r.

27


Prognozy nie są więc zbyt optymistyczne. Kryzys tak naprawdę jesz‑cze się nie skończył. Być może najgorsze przez nami. Trzeba mieć nadzieję, że ewentualnie kolejna jego fala w mniejszym stopniu dotknie gospodarki państw Unii Europejskiej.

Bibliografia

C. Adamczyk, Krajobraz po burzy, „Rzeczpospolita” z 10 września 2010 r.A. Cieślak‑Wróblewska, Kryzys zmieni mechanizmy euro, „Rzeczpospolita” z 27 stycz‑

nia 2009 r.Eurorecesja, „Gazeta Bankowa” z 23 lutego 2009 r.A. Fandrejewska, T. Serwetnyk, Islandzki dramat, „Rzeczpospolita” z 10 paździer‑

nika 2008 r. Finanse, J. Ostaszewski (red.), Difin, Warszawa 2010.Fitch obniżył rating Irlandii, „Rzeczpospolita” z 6 października 2010 r.Giełdy pikują po fatalnych danych z USA, „Dziennik” z 15 stycznia 2009 r.E. Glapiak, Recesja u bram Europy, „Rzeczpospolita” z 9 października 2008 r.Interim forecast, September 2010, European Commision, Economic and Financial

Affairs.M. Kuk, Banki centralne tną stopy, by ratować gospodarkę, „Rzeczpospolita” z 9 sierp‑

nia 2008 r.M. Kuk, Strefa euro zmaga się z recesją, „Rzeczpospolita” z 27 stycznia 2009 r.Nowe wyzwania w zakresie ekonomii i polityki gospodarczej po kryzysie subprime,

J. Ostaszewski (red.), Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2010.W.M. Orłowski, Dziesięć przyczyn kryzysu i ich analiza [w:] Globalny kryzys finanso‑

wy i jego konsekwencje w opiniach ekonomistów polskich, ZBP, Warszawa2009. J. Ostaszewski, M. Matusewicz, Dylematy związane z integracją Polski ze strefą euro

[w:] Bankowość w Unii Europejskiej – szanse i zagrożenia, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009.

Polacy chcą informacji o zamianie złotego na euro, „Rzeczpospolita” online z 15 paź‑dziernika 2008 r.

Polska w strefie euro. Szanse i zagrożenia, J. Ostaszewski (red.), Oficyna Wydawni‑cza SGH, Warszawa 2010.

Polskie firmy chcą przyjęcia euro, www.news.money.pl z 19 czerwca 2008 r.Portugalczycy ratują banki, „Rzeczpospolita” z 13 października 2008 r.A. Słojewska, Europa chce mieć swój system zapobiegający kryzysom, „Rzeczpospo‑

lita” z 13–14 września 2008 r.A. Słojewska, Polska nie będzie już samotną zieloną wyspą, „Rzeczpospolita” z 14 wrześ‑

nia 2010 r. Spadamy czy schodzimy – to zależy od nas, „Gazeta Wyborcza” z 24 listopada 2008 r.

28


Światowa gospodarka ma znowu zwolnić, „Rzeczpospolita” z 5 października 2010 r.I. Trusewicz, Wiking płacze pod bankiem, „Rzeczpospolita” z 10 października 2008 r.D. Walewska, E.Więcław, Banki w rękach rządów, „Rzeczpospolita” z 28 lutego–

1 marca 2009 r.Ł. Wilkowicz, Kończą się pomysły na walkę z kryzysem, „Rzeczpospolita” z 5 paź‑

dziernika 2010 r.

www.finanse.egospodarka.pl www.forsal.pl www.reuters.com

29


Małgorzata Mikita*

Rynek finansowy Unii Europejskiej – wyzwania

Challenges to financial markets in the EU: In this article, the author focuses on two challenges that aim to increase the security of the EU’s financial market operations: namely, more effective supervision of financial conglomerates at the EU level, and improving the transparency of sovereign wealth funds (SWFs). The first part of the article presents the EU actions with regard to financial market integration; i.e., current integration activities and planned changes to European financial market regulations. The second part looks at the challenges facing fi‑nancial markets in the European Union. The author concludes that the main pri‑ority for the EU should be strengthening its economic governance and ensuring stability of its operations.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, rynek finansowy UE, strefa euro, kryzys fi‑nansowy, stabilność finansowa

Keywords: financial policy, EU financial market, eurozone, financial crisis, financial stability

* Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Finansów i Bankowości Uczelni Łazarskiego w Warszawie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Obserwacja rynku finansowego Unii Europejskiej pozwala stwierdzić, że na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat zaszły na nim istotne zmiany. Obejmują one zarówno zmiany jakościowe, wyrażające się w podniesieniu jakości ofero‑wanych usług, jak też zmiany ilościowe, wynikajace m.in. z pojawienia się no‑wych instrumentów finansowych (np. produktów pochodnych czy instrumen‑tów strukturyzowanych), czy też nowych uczestników tego rynku (np. funduszy Private Equity, funduszy hedgingowych czy państwowych funduszy inwestycyj‑nych – PFI). Źródłem obserwowanych zmian są z jednej strony liberalizacja

30


finansowa, globalizacja i postęp technologiczny, z drugiej natomiast działania w zakresie kształtowania rynku finansowego podejmowane na szczeblu UE.

Unia Europejska dąży do stworzenia jednolitego rynku finansowego obejmującego wszystkie kraje członkowskie. Jego istotą jest zapewnienie swobody przepływu kapitału w ramach krajów członkowskich, a także swo‑body świadczenia usług finansowych w ramach tej grupy krajów. Prace nad tworzeniem jednolitego rynku finansowego trwają od wielu lat, niemniej nie można mówić, że zostały już zakończone. Dotychczas nie udało się stworzyć jednolitego rynku finansowego. Wśród barier utrudniających ten proces można wskazać duże zróżnicowanie krajów członkowskich pod względem struktury rynków finansowych, jak też poziomu ich rozwoju. Ponadto ob‑serwuje się rozbieżności w zakresie polityki ekonomicznej poszczególnych krajów1. Dodatkowym czynnikiem utrudniającym ten proces okazał się globalny kryzys finansowy zapoczątkowany w roku 2007. Kryzys ten z jed‑nej strony osłabił działania integracyjne UE (głównie w latach 2007–2008), z drugiej natomiast wpłynął na zmianę ich kierunku. Kraje członkowskie Unii widząc słabość rynku finansowego, który nie był w stanie oprzeć się fali kryzysu nadciągającej z kontynentu amerykańskiego, postanowiły zintensy‑fikować działania w celu wzmocnienia rynku finansowego UE.

Celem artykułu jest nakreślenie wyzwań, przed jakimi stoi rynek finan‑sowy Unii Europejskiej. Niewątpliwie ich liczba i różnorodność są duże. Można wskazać zarówno wyzwania, których celem jest zwiększenie bezpie‑czeństwa działania rynku finansowego, jak też te, które zmierzają do popra‑wy efektywności jego działania czy wzrostu przejrzystości. Autorka skupiła swoją uwagę na dwóch wyzwaniach, służących zwiększeniu bezpieczeństwa działania rynku finansowego Unii, tj. konieczności opracowania skuteczne‑go nadzoru nad konglomeratami finansowymi na szczeblu UE oraz popra‑wie przejrzystości działania państwowych funduszy inwestycyjnych.

Artykuł składa się z trzech części. W pierwszej z nich przedstawiono isto‑tę i znaczenie rynku finansowego dla gospodarki. W części drugiej zwróco‑no uwagę na działania Unii zmierzające do integracji rynku finansowego. Zaprezentowano dotychczasowe działania integracyjne UE oraz nowe plany w zakresie zmian na europejskim rynku finansowym. Podkreślono, że celem wprowadzanych zmian jest zapewnienie stabilności działania rynku, zwięk‑szenie jego efektywności oraz poprawa stopnia integracji finansowej. W czę‑ści trzeciej nakreślono wyzwania, przed jakimi stoi rynek finansowy UE. Opisane wyzwania skupiają się wokół potrzeby zwiększenia bezpieczeństwa

1 Governor Draghi’s speech at the Integrated and Stable Financial Markets Confer‑ence, Bruksela, 2 maja 2011 r., http://ec.europa.eu [dostęp 1 lipca 2011 r.].

31


działania tego rynku. Dotyczą konieczności wprowadzania zmian w zakre‑sie działania konglomeratów finansowych oraz państwowych funduszy in‑westycyjnych. Całość zakończono wnioskami, gdzie podkreślono, że głów‑nym priorytetem działania UE w zakresie reformowania rynku finansowego powinno być dążenie do zapewnienia stabilności jego działania.

Rynek finansowy – istota i znaczenie dla gospodarki

Jednym z podstawowych warunków sprawnego funkcjonowania każdej gospodarki jest zbudowanie stabilnego i efektywnie działającego rynku finan‑sowego. Rynek ten umożliwia rozliczanie się i dokonywanie płatności między uczestnikami rynku. To ułatwia wymianę dóbr i usług między nimi, jak też zapewnia transfer kapitałów od podmiotów posiadających jego nadwyżki do podmiotów deficytowych, co wyraźnie przyczynia się zwiększenia efektywno‑ści alokacji kapitału. Wielu ekonomistów (wśród nich jako pierwszy J. Schum‑peter w 1955 r.2) zwracało uwagę na istnienie wyraźnej zależności między stopniem rozwoju rynku finansowego a wzrostem gospodarczym kraju. Pod‑kreślano, iż stopień rozwoju rynku finansowego warunkuje tempo rozwoju gospodarczego danego kraju. Zależność tę pokazały badania empiryczne prze‑prowadzone przez R. Levine’a i R. Kinga3 oraz badania T. Ghirmay’a4, F. Hali‑cioglua5, Wan‑Chun Liu’a i Chen‑Min Hsu’a6 czy S.H. Lawa, W.N.W. Azman‑‑Sainia, P. Smitha7. Wniosek o istnieniu wyraźnej zależności między stopniem rozwoju rynku finansowego a wzrostem gospodarczym został dodatkowo poparty przez badanie prowadzone w latach 1990–1997 przez OECD8. Dąże‑nie krajów do rozwoju rynku finansowego ma zatem także swoje źródło w dą‑żeniu do osiągania jak największego wzrostu gospodarczego.

2 Idem, A theory of development, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1955. 3 R. King, G.R. Levine, Finance and growth: Schumpeter might be right, „The Quar‑

terly Journal of Economics”, sierpień 1993, s. 717–737.4 T. Ghirmay, Fianncial Development and Economic Growth in Sub‑Saharan Afri‑

cal Countries: Evidence from Time Serios Analysis, „Africal Development Review” 2004, t. 16, s. 415–432.

5 F. Halicioglu, The Financial Development and Economic Growth Negus for Turkey, „MPRA Paper” 2007, nr 3566.

6 Wan‑Chun Liu, Chen‑Min Hsu, The role of financial development in economic growth: The experiences of Tajwan, Korea and Japan, „Journal of Asian Economics” 2006, t. 17, nr 4, s. 667–690.

7 S.H. Law, W.N.W. Azman‑Saini, P. Smith, Finance and Growth in a small open emerging market, „MPRA Paper” 2006, nr 715, s. 1.

8 Zrozumieć wzrost gospodarczy. Analiza na poziomie makroekonomicznym, pozio‑mie branży i poziomie firmy, J.P. Cotis (red.), Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2005.

32


Głównymi uczestnikami rynku finansowego w każdym kraju są: przed‑siębiorstwa, gospodarstwa domowe, instytucje finansowe, instytucje nad‑zorujące rynek, instytucje obrotu instrumentami finansowymi oraz pań‑stwo. Podmioty te odgrywają różne role na rynku finansowym. Część z nich (np. przedsiębiorstwa, gospodarstwa domowe, państwo) występuje w roli dawców i biorców kapitału. Część z nich (np. instytucje nadzorujące rynek, państwo) tworzą warunki do bezpiecznego działania rynku finanso‑wego. Instytucje finansowe (np. banki, fundusze inwestycyjne) działają jako pośrednicy między podmiotami posiadającymi nadmiar kapitału a tymi, którzy go potrzebują. Instytucje obrotu instrumentami finansowymi (gieł‑dy papierów wartościowych, instytucje obrotu pozagiełdowego, instytucje depozytowe, domy maklerskie) tworzą techniczne warunki do sprawnego przebiegu transakcji między uczestnikami rynku.

Pojęcie rynku finansowego można odnosić do jednego kraju, wówczas mówi się o krajowym rynku finansowym (wewnętrznym), lub też do grupy krajów, wówczas mówi się o rynku międzynarodowym (zewnętrznym). Ry‑nek międzynarodowy obejmuje transakcje finansowe dokonywane na tere‑nie wielu krajów. Nie podlega on regulacjom prawnym jednego konkretnego państwa. Największym międzynarodowym rynkiem finansowym jest obecnie rynek finansowy UE. Obejmuje on swym zasięgiem kraje członkowskie UE.

Jednolity rynek finansowy jako cel działań integracyjnych UE

Celem, powołanej w 1992 r. w Maastricht, Unii Europejskiej jest utwo‑rzenie unii gospodarczej i walutowej, czyli obszaru o zharmonizowanej polityce gospodarczej i wspólnej walucie. Realizacja tego celu wymaga wprowadzania wielu zmian w różnych obszarach życia gospodarczego UE. Jednym z tych obszarów jest rynek finansowy. Unia dąży do zbudowania rynku o swobodnym przepływie kapitału między krajami członkowskimi. Rynek ten ma zapewnić konsumentom swobodny i nieograniczony dostęp do wszystkich instytucji finansowych UE i ich produktów, a instytucjom finansowym umożliwić działanie we wszystkich krajach UE na takich sa‑mych zasadach, jakie obowiązują podmioty krajowe.

Pomysł stworzenia rynku o swobodnym przepływie kapitału pojawił się już w 1957 r., kiedy to sześć krajów europejskich (Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, RFN, Włochy) podpisały traktat rzymski powołujący do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG). Jako cel działania EWG przy‑jęto utworzenie tzw. wspólnego rynku w ramach krajów członkowskich, tj. rynku o swobodnym przepływie dóbr, usług, siły roboczej i kapitału.

33


Okresem szczególnej intensyfikacji prac integracyjnych w ramach ryn‑ku finansowego były lata 1999–2004. W okresie tym opracowano wiele do‑kumentów (dyrektyw, rozporządzeń, rekomendacji) dotyczących różnych zagadnień związanych z działaniem rynku finansowego. Wśród nich zna‑lazła się m.in. dyrektywa dotycząca obrotu instrumentami finansowymi na rynku europejskim (Markets in Financial Instrument Directive, MIFID), dyrektywa dotycząca standaryzacji informacji zawartych w prospektach emisyjnych (Prospectus Directive), dyrektywa dotycząca działania fun‑duszy inwestycyjnych na rynku UE (UCITS III), dyrektywa określająca zasady, jakie muszą być przestrzegane przez uczestników rynku papierów wartościowych (Settlemet finalisty and the Financial Collateral Directives), dyrektywa określająca wymogi kapitałowe dla banków (Capital Require‑ments Directive, CRD). Prace nad ujednoliceniem pewnych rozwiązań w zakresie działania rynku finansowego były prowadzone w ramach pro‑gramu o nazwie „Financial Services Action Plan” (FSAP, „Plan działania w zakresie usług finansowych”)9. W ramach tego programu UE stworzyła podstawy prawne działania jednolitego rynku finansowego. Podjęła próbę harmonizacji krajowych rynków finansowych poprzez ujednolicenie prze‑pisów regulujących ich funkcjonowanie.

Proces wdrażania wytycznych UE wypracowanych w ramach FSAP roz‑począł się w 2005 r. W grudniu 2005 r. UE wydała dokument zatytułowany „Biała księga polityki usług finansowych na lata 2005–2010” (White Paper. Financial services policy 2005–2010). W dokumencie tym podkreślono konieczność integracji rynku finansowego poprzez wdrażanie rozwiązań wypracowanych na szczeblu UE do prawodawstwa poszczególnych krajów członkowskich. Dodatkowo zwrócono uwagę na zwiększanie współpracy organów nadzorujących rynki finansowe w poszczególnych krajach oraz konieczność poprawy przejrzystości przepisów prawnych. Poszczególne kraje UE rozpoczęły wdrażanie rozwiązań wypracowanych na szczeblu UE do swojego prawodawstwa, jakkolwiek proces ten okazał się bardzo czaso‑chłonny (trwa do chwili obecnej).

Momentem przełomowym w integracji rynku finansowego UE były lata 2007–2009. Globalny kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2007 r. na rynku kredytów hipotecznych w Stanach Zjednoczonych, wywarł istotny negatywny wpływ na działanie rynku finansowego UE (szczególnie na dzia‑łanie funduszy inwestycyjnych i banków). Okazało się, że mimo wielolet‑nich dążeń UE do zbudowania stabilnego rynku finansowego nie osiągnięto pożądanych efektów. Stabilność rynku finansowego UE została zachwiana

9 Wydany w Brukseli w 1999 r.

34


pod wpływem wydarzeń na rynku amerykańskim. Stopień integracji rynku finansowego okazał się być dużo mniejszy niż sądzono przed kryzysem10. Co więcej, zrodziło się pytanie, czy rozwiązania przyjęte przez UE w celu integracji rynku finansowego nie zmniejszają odporności tego rynku na ne‑gatywne impulsy płynące z zewnątrz (np. z rynku amerykańskiego)?

Prace nad wprowadzaniem zmian na rynku finansowym UE zostały zintensyfikowane. W 2009 r. Komisja Europejska wydała dokument „Dri‑ving European Recovery”, a następnie w 2010 r. „Regulating Financial Ser‑vices” for „Sustainable Growth”. W dokumentach tych nakreślono kierunek rozwoju jednolitego rynku finansowego UE.

Istotną zmianą wprowadzoną przez UE od 1 stycznia 2011 r. jest utwo‑rzenie Europejskiego Systemu Organów Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervisors, ESFS) oraz Europejskiej Rady Ryzyka Sy‑stemowego (European Systemie Risk Board, ESRB) 11. Instytucje te sprawu‑ją nadzór nad rynkiem finansowym UE.

ESFS to sieć instytucji obejmująca organy nadzorujące rynek finansowy w poszczególnych krajach członkowskich UE oraz trzy nowo utworzone podmioty, tj.:

1) Europejski Organ Nadzoru Bankowego (European Banking Autho‑rity),

2) Europejski Organ Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (Euro‑pean Securities and Markets Authority),

3) Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Progra‑mów Emerytalnych (European Insurance and Occupational Pen‑sions Authority).

Celem działania ESFS jest wypracowanie wspólnych standardów nad‑zorczych i regulacyjnych dla europejskiego rynku finansowego. Europejski Organ Nadzoru Bankowego ma ponadto możliwość bezpośredniego od‑działywania na krajowe instytucje finansowe, które nie przestrzegają wy‑tycznych UE w zakresie nadzoru ostrożnościowego.

ESRB pełni rolę organu wczesnego ostrzegania w sytuacjach zwięk‑szonego prawdopodobieństwa utraty stabilności przez europejski system finansowy. Działania Rady polegają na obserwacji rynku i wydawaniu od‑

10 European Commission, European Financial Stability and Integration Report 2010, Bruksela 2011, s. 6.

11 European Commission, Regulating financial services for sustainable growth, A progress report, Bruksela 2011.

35


powiednich zaleceń w przypadku pojawienia się zwiększonego ryzyka sy‑stemowego.

Obok zmian dotyczących zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finan‑sowym UE, pojawiają się również plany opracowania systemu zarządzania ryzykiem w sytuacjach kryzysowych. W połowie 2013 r. UE planuje utwo‑rzenie Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (European Stability Mechanism – ESM) o wartości 500 mld euro, który będzie wspierał kraje strefy euro w sytuacjach kryzysowych. Ma on zastąpić European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) oraz European Financial Stability Facility (EFSF)12. Nowy system zarządzania kryzysem ma ograniczyć bezpośrednią pomoc państwa instytucjom finansowym zagrożonych upadkiem.

Kolejna istotna zmiana w zakresie rynku finansowego UE dotyczy wymogów kapitałowych dla banków i funduszy inwestycyjnych. W lipcu 2011 r. Komisja Europejska opublikowała propozycję dyrektywy, która mówi o zaostrzeniu wymogów kapitałowych (CRD IV Directive – Capital Requirements Package)13. Dyrektywę opracowano na podstawie zalecenia Komitetu Bazylejskiego. Planowany termin wejścia w życie dyrektywy to koniec 2012 r. Przepisy mają być wdrażane stopniowo. Przewiduje się, że w pełni zaczną obowiązywać od 2019 r. Zgodnie z wytycznymi Komitetu Bazylejskiego wysokość kapitału podstawowego banków (tzw. core Tier 1) powinna wynosić co najmniej 4,5% aktywów banków (ważonych ryzy‑kiem). Oznacza to wzrost o 2,5 pkt proc. w stosunku do wymogów, które obowiązują obecnie. Ponadto Komitet Bazylejski zalecił, aby banki utrzy‑mywały tzw. kapitałowy bufor bezpieczeństwa w wysokości 2,5% aktywów. Zgodnie z wytycznymi Komitetu kapitał własny banków powinien wzros‑nąć do 10,5% (obecnie jest to 8%)14.

Nowe regulacje wprowadzono w zakresie ochrony konsumentów, tj. nowy system gwarancji depozytów (Deposit Guarantee Schemes, DGS) oraz system rekompensat dla inwestorów (Investor Compensation Sche‑mes, ICS). Od początku 2011 r. podwyższono minimalną wartość pokrycia depozytów w ramach DGS oraz ICS (w DGS do 100 000 euro, a w ICS – do 50 000 euro)15.

12 European Central Bank (ECB), „Monthly Bulletin”, lipiec 2011, s. 74.13 European Commission, Proposal for a directive of the European Parliament and

of the Council on the access to the activity of credit institutions and the prudential su‑pervision of credit institutions and investment firms, Bruksela, 20 lipca 2011 r.

14 Basel Committee on Banking Supervision, Basel III: A Global Regulatory Frame‑work for More Resilient Banks and Banking Systems, Bazylea 2010, s. 28.

15 European Commission, Regulating, op. cit.

36


W nowych regulacjach obowiązujących uczestników europejskiego rynku finansowego UE przewiduje ponadto określenie nowych zasad do‑tyczących ładu korporacyjnego w instytucjach finansowych, nowych zasad w zakresie rachunkowości oraz w zakresie wynagrodzeń i premii wypłaca‑nych pracownikom instytucji finansowych16. Efektem tych zmian ma być wzrost efektywności zarządzania ryzykiem oraz zwiększenie przejrzystości działania uczestników rynku finansowego.

Dużo uwagi poświęca się rynkom inwestycji alternatywnych. UE roz‑waża wprowadzenie nowych wymagań w zakresie transakcji instrumen‑tami pochodnymi, krótkiej sprzedaży i transakcji swapowych17. Ponadto planuje określenie nowych zasad w zakresie działania alternatywnych fun‑duszy inwestycyjnych. 29 kwietnia 2009 r. Komisja Europejska opubliko‑wała propozycję nowej dyrektywy odnoszącej się do funduszy inwestycji alternatywnych (Alternative Investment Fund Managers). Proponuje w niej wprowadzenie zasady, że tylko fundusze, które otrzymają tzw. paszport eu‑ropejski (european passport), będą mogły oferować swoje usługi na terenie UE. Wprowadza też wiele wymagań dotyczących sposobów działania fun‑duszy oraz raportowania18.

Planuje się także wprowadzenie nowych zasad dotyczących tworzenia agencji ratingowych i kontroli nad nimi. Globalny kryzys finansowy una‑ocznił słabość tych agencji. Oceny wystawiane przez nie dla instrumentów finansowych tworzonych podczas procesu sekurytyacji kredytów hipo‑tecznych w USA były niewiarygodne. Zwiększenie przejrzystości działania agencji ratingowych, jak też wypracowanie zasad w zakresie kodu etycz‑nego (ethical codes), który powinien być przez nie przestrzegany, wpłynę‑łoby niewątpliwie na poprawę ich wizerunku jako instytucji cieszących się zaufaniem publicznym19.

Celem wszystkich nowych regulacji finansowych proponowanych przez UE jest zwiększenie efektywności działania rynku finansowego przy jedno‑czesnym zapewnieniu odpowiedniego stopnia jego stabilności, przejrzysto‑ści i płynności.

16 European Commission, Towards, op. cit. 17 Ibidem.18 P. Athanassiou, The draft AIFM Directive and the future of Europeana Aleternative

Investment Fund regulation, Center for Economic Studies and the Ifo Institute for Eco‑nomic Research (CESifo) DICE Report, „Journal for Institutional Comparisons” 2010, t. 8, nr 1, s. 8.

19 Rating „Agencie”: How regulation might help, Center for Economic Studies and the Info Institute for Economic Research (CESifo) DICE Report, „Journal for Institutional Comparisons” 2010, t. 8, nr 1, s. 14.

37


Wyzwania, przed jakimi stoi UE w zakresie reformowania rynku finansowego

Przyszły kierunek rozwoju rynków finansowych krajów UE powinien uwzględniać trendy, jakie obserwujemy na globalnym rynku finansowym. Do najistotniejszych z nich należy zaliczyć:

• wzrastającą rolę konglomeratów finansowych działającychw skaliglobalnej oraz

• wzrastającąrolępaństwowychfunduszyinwestycyjnych.

Nazwa konglomerat finansowy obejmuje grupę spółek działających w sektorze finansowym, tj. na rynku bankowym, rynku papierów wartoś‑ciowych i rynku ubezpieczeniowym. Zgodnie z wytycznymi UE nazwa ta dotyczy tych grup spółek, które swym działaniem obejmują przynajmniej dwa z wymienionych sektorów20. Pojęcie to funkcjonuje obok pojęć: kon‑cern, holding czy grupa kapitałowa. Są one tożsame. Konglomeraty powstają zazwyczaj w wyniku fuzji przedsiębiorstw, przejęć lub poprzez zawiązywa‑nie aliansów strategicznych, ale możliwe jest także tworzenie konglomeratu od podstaw tzn. w drodze powoływania przez jedną spółkę nowych spółek. Spółki wchodzące w skład konglomeratu mają nadzieję, iż taka forma dzia‑łania przyczyni się do obniżenia ryzyka ich działalności (przez większą jego dywersyfikację) oraz zwiększenia zysków (przez obniżenie jednostkowych kosztów działania oraz zwiększenie skali działania).

Obok korzyści wynikających z działania konglomeratów finansowych można wskazać też pewne zagrożenia. Konglomeraty finansowe zwiększa‑ją ryzyko systemowe (tj. ryzyko załamania się systemu finansowego kraju w wyniku jakiegoś wstrząsu zewnętrznego). Kłopoty finansowe pojedyn‑czego konglomeratu mogą wywrzeć ogromny negatywny wpływ na global‑ny system finansowy. Szczególnie dotyczy to konglomeratów o znaczeniu systemowym, czyli dużych konglomeratów działających w skali międzyna‑rodowej (aktywa największych konglomeratów przekraczają 1 bln euro).

W listopadzie 2011 r. UE wydała dyrektywę dotyczącą dodatkowe‑go nadzoru nad podmiotami finansowymi konglomeratu finansowego21. W dyrektywie podkreślono konieczność monitorowania ryzyka grupowe‑

20 Supervision of Financial Conglomerates, Report of BIS/IAIS/IOSCO, „Joint Fo‑ „Joint Fo‑Fo‑rum on Financial Conglomerates”, luty 1999 r., s. 7.

21 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/89/UE z 16 listopada 2011 r. w sprawie zmiany dyrektyw 98/78/WE, 2002/87/WE, 2006/48/WE i 2009/138/WE w odniesieniu do dodatkowego nadzoru nad podmiotami finansowymi konglomeratu finansowego.

38


go, na które narażony jest konglomerat (ryzyko grupowe obejmuje ryzyko „zarażania”, czyli ryzyko rozprzestrzeniania się kłopotów finansowych po‑jedynczych spółek wchodzących w skład konglomeratu na całą grupę).

Obecny nadzór nad konglomeratami finansowymi nie zapewnia bezpie‑czeństwa działania rynku finansowego UE. Podmioty te nie są w pełni moni‑torowane, co wyraźnie zwiększa ryzyko systemowe. Nieodzownym krokiem UE jest powołanie podmiotu sprawującego nadzór nad konglomeratami fi‑nansowymi. Jego zadaniem powinno być gromadzenie informacji istotnych z punktu widzenia oceny sytuacji finansowej na rynku UE, a także kontrola, czy konglomeraty przestrzegają wytycznych UE w zakresie adekwatności kapitałowej, koncentracji ryzyka, jak też wytycznych w zakresie transakcji dokonywanych między spółkami konglomeratu. Do kompetencji nadzorcy powinno należeć także planowanie działań w sytuacjach kryzysowych.

Kolejnym wyzwaniem dla UE w zakresie zwiększenia bezpieczeństwa działania rynku finansowego jest podjęcie działań zmierzających do zwięk‑szenia przejrzystości działania państwowych funduszy inwestycyjnych (PFI).

Państwowe fundusze inwestycyjne to fundusze tworzone i kontrolowa‑ne przez państwa. Zasilane są kapitałami pochodzącymi najczęściej z do‑chodów uzyskiwanych przez dany kraj ze sprzedaży surowców naturalnych (np. ropy naftowej, gazu ziemnego, diamentów, miedzi), jak też z nadwyżki dochodów z handlu zagranicznego, z prywatyzacji majątku państwowego czy nadwyżek budżetowych. Celem działania funduszy jest pomnażanie kapitałów, które w przyszłości mają zapewnić zmniejszenie zależności bu‑dżetu i gospodarki konkretnego kraju od wahań cen surowców, posłużyć do finansowania rozwoju społeczno‑ekonomicznego kraju lub też wspo‑magać krajowe systemy emerytalne. Najwięcej PFI zostało utworzonych na Bliskim Wschodzie i w Azji. Krajami, które wyraźnie dominują na tym rynku (jeśli chodzi o wielkość aktywów ulokowanych w PFI), są Chiny (ulokowane aktywa wynoszą 1411 mld dolarów USA) oraz Zjednoczone Emiraty Arabskie (783 mld dolarów USA)22. Przykładami innych krajów, które utworzyły PFI, są: Bahrajn, Iran, Kuwejt, Oman, Katar, Palestyna, Arabia Saudyjska, Azerbejdżan, Hongkong, Kazachstan, Malezja, Mongo‑lia, Singapur, Korea Południowa, Tajwan, Turkmenistan, Wietnam. Udział aktywów PFI utworzonych przez kraje Bliskiego Wschodu oraz kraje azja‑tyckie w ogólnej wielkości aktywów PFI działających na świecie wynosi 75%23. W Europie tylko 5 krajów utworzyło PFI (Norwegia, Irlandia, Rosja,

22 Sovereign Wealth Funds, The City UK, luty 2012 r., http://www.thecityuk.com [dostęp 1 marca 2012 r.].

23 Ibidem.

39


Francja i Włochy). Wielkość aktywów funduszy europejskich stanowi 17% ogółu aktywów PFI24.

Wyraźnym zjawiskiem obserwowanym od kilku lat na rynku PFI jest rozwój tego rynku. Rośnie liczba funduszy oraz ich aktywa. Obecnie na świecie działa 60 PFI, z czego 21 powstało w ciągu ostatnich 7 lat25. Łączne aktywa PFI wynoszą obecnie 4,8 bln dolarów USA, podczas gdy jeszcze w roku 2002 było to 1,2 bln dolarów USA26. PFI stają się istotnym global‑nym inwestorem instytucjonalnym, obok takich podmiotów, jak: fundusze emerytalne, fundusze ubezpieczeniowe, klasyczne fundusze inwestycyjne. Aktywa PFI przewyższają łączną wielkość aktywów funduszy hedgingo‑wych i funduszy Private Equity działających na świecie27.

Dotychczasowe działania PFI na świecie nie wywołały żadnych negatyw‑nych skutków dla działania rynków finansowych. Co więcej, podkreśla się ich pozytywny wpływ na te rynki (w czasie ostatniego kryzysu PFI wspar‑ły finansowo największe banki). Niemniej przewidywania dotyczące przy‑szłości budzą pewne obawy. Dotyczą one dwóch kwestii. Po pierwsze, są to obawy związane z motywami decyzji inwestycyjnych podejmowanych przez PFI. Rodzi się ryzyko, że PFI mogą podejmować próby przejęcia kontrolne‑go pakietu akcji w spółkach o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa narodowego różnych krajów (PFI chętnie inwestują w akcje nabywane na rynku publicznym). Po drugie, obawy dotyczą destabilizacji rynków finan‑sowych. Wielu ekonomistów podkreśla, iż PFI zwiększają ryzyko niesta‑bilności rynku finansowego z uwagi na małą przejrzystość działania (brak obowiązków sprawozdawczych oraz niestosowanie się do zasad przejrzysto‑ści, jakimi objęte są klasyczne fundusze inwestycyjne i emerytalne).

Problem małej przejrzystości rynku PFI to niewątpliwie temat, na któ‑rym UE powinna skupić większą uwagę. Kraje UE stają się w coraz więk‑szym stopniu odbiorcami inwestycji czynionych przez PFI (szczególnie inwestycji czynionych przez PFI z krajów Bliskiego Wschodu i Afryki Pół‑nocnej). Brak przejrzystości ich działania może zachwiać stabilnością ryn‑ku finansowego UE.

Jak dotychczas UE nie podjęła żadnych kroków, zmierzających do monitorowania działalności tych funduszy. Próby takie podjęto na arenie międzynarodowej, powołując w 2008 r. Międzynarodową Grupę Roboczą do spraw Państwowych Funduszy Majątkowych (International Working

24 Ibidem.25 SWF Institute, http://www.swfinstitute.org [dostęp 13 marca 2012 r.].26 Sovereign Wealth Funds, The City UK, op. cit.27 Ibidem.

40


Group of Sovereign Wealth Funds, IWG). Opracowała ona specjalne wy‑tyczne dotyczące działania PFI (skierowane do PFI, jak też krajów będą‑cych odbiorcami ich inwestycji). Nazwano je zasadami Santiago28. Niestety nie powołano żadnej instytucji, która egzekwowałaby przestrzeganie tych zasad. W efekcie proces wdrażania wypracowanych zasad przebiega bardzo wolno (zależy tylko i wyłącznie od woli krajów‑właścicieli PFI).

Podsumowanie

Rynek finansowy krajów UE podlega istotnym zmianom od wielu lat. UE w swoich działaniach regulacyjnych dąży do zapewnienia stabilności systemu finansowego, zwiększenia efektywności jego działania oraz zwięk‑szenia stopnia integracji finansowej. Jednocześnie zakłada utrzymanie niezależności polityki regulacyjnej poszczególnych krajów członkowskich, tak aby mogły indywidualnie kształtować swoje systemy finansowe (zgod‑nie z ich narodowymi preferencjami)29. Zadanie to wydaje się niezmiernie trudne, gdyż ciężko jest pogodzić wszystkie powyższe cele. Zwiększenie stopnia integracji finansowej może zaowocować zmniejszeniem stabilności finansowej. Z kolei próba zwiększenia stabilności finansowej w skali glo‑balnej wymaga zwiększonej ingerencji UE w prawodawstwa poszczegól‑nych krajów.

Powstaje zatem pytanie dotyczące priorytetów działania. Wydaje się, że głównym priorytetem powinno być zapewnienie stabilności działania eu‑ropejskiego rynku finansowego. Utrata stabilności uniemożliwia bowiem wypełnianie przez rynek finansowy jego podstawowych funkcji, a to z kolei powoduje, że dążenie do zwiększenia efektywności działania rynku, jego płynności czy większego stopnia integracji przestaje być realne. Zapewnie‑nie stabilności działania rynku finansowego wymaga wprowadzania nowych regulacji tego rynku. Wątpliwości mogą wzbudzać jednak rodzaje tych re‑gulacji – czy powinny to być regulacje mikroostrożnościowe, które zapew‑nią stabilność działania poszczególnym instytucjom finansowym rynku finansowego, czy raczej regulacje makroostrożnościowe, które skierowane byłyby do całego systemu finansowego. Analiza przyczyn wybuchu global‑nego kryzysu finansowego pozwala postawić tezę, że przestrzeganie przez uczestników rynku obowiązujących regulacji mikroostrożnościowych nie

28 Sovereign Wealth Funds, General Accepted Principles and Practices „Santiago Principles”, International Working Group of Sovereign Wealth Funds, październik 2008 r., www.iwg‑swf.org [dostęp 15 marca 2012 r.].

29 J. Gosse, D. Plihon, The Future of Financial Markets and Regulation: What Strat‑egy for Europe?, www.augurproject.eu [dostęp 30 marca 2012 r.].

41


przekłada się automatycznie na zapewnienie stabilność systemu finansowe‑go. Należy bowiem zauważyć, że banki, dążąc do sprostania wymogom mi‑kroostrożnościowym, transferowały zagrożone aktywa do innych instytucji finansowych, np. funduszy hedgingowych. Regulacje mikroostrożnościowe nie chronią zatem przed ryzykiem systemowym. Co więcej, niektóre z nich mogą nawet zwiększać to ryzyko. Wydaje się zatem, iż nieodzowne jest wprowadzanie regulacji makroostrożnościowych. UE podjęła takie działa‑nia. Wśród nich jako najistotniejsze należy wskazać wprowadzanie nowych zasad nadzoru nad rynkiem finansowym UE. Trudno ocenić efektywność działania nowego systemu nadzoru, z uwagi na krótki okres jego obowiązy‑wania, jednak kierunek zmian można ocenić jako słuszny.

Istotnym wyzwaniem, przed jakim stoi UE, jest dodatkowo stworzenie ponadnarodowych regulacji, które zmniejszałyby ryzyko utraty stabilności finansowej spowodowanej przez działanie konglomeratów finansowych czy państwowych funduszy inwestycyjnych. Konglomeraty finansowe wyraźnie zwiększają ryzyko systemowe, co grozi zachwianiem stabilności rynku fi‑nansowego UE. Działanie PFI z kolei rodzi ryzyko utraty stabilności przez system finansowy UE ze względu na małą przejrzystość ich działania. Nie‑odzownym krokiem UE jest podjęcie odpowiednich działań stabilizujących działanie konglomeratów finansowych oraz PFI.

Integracja finansowa krajów UE ma sens tylko w warunkach zapew‑nienia stabilności działania rynku finansowego. W przeciwnym wypadku może bowiem prowadzić do zwiększenia ryzyka niestabilności tego rynku.

Bibliografia

P. Athanassiou, The draft AIFM Directive and the future of Europeana Aleternative Investment Fund regulation, Center for Economic Studies and the Info Institute for Economic Research(CESifo) DICE Report, „Journal for Institutional Com‑parisons” 2010, t. 8, nr 1.

Basel Committee on Banking Supervision, Basel III: A Global Regulatory Frame‑work for More Resilient Banks and Banking Systems, Bazylea 2010.

Zrozumieć wzrost gospodarczy. Analiza na poziomie makroekonomicznym, poziomie branży i poziomie firmy, J.P. Cotis (red.), Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2005.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/89/UE z 16 listopada 2011 r. w sprawie zmiany dyrektyw 98/78/WE, 2002/87/WE, 2006/48/WE i 2009/138/WE w odniesieniu do dodatkowego nadzoru nad podmiotami finansowymi konglomeratu finansowego.

European Central Bank, „Monthly Bulletin”, czerwiec 2011 r.European Commission, Driving European Recovery, Bruksela 2009.

42


European Commission, European Financial Stability and Integration Report 2010, Bruksela 2011.

European Commission, Financial Services Action Plan, Bruksela 1999.European Commission, Proposal for a directive of the European Parliament and of

the Council on the access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms, Bruksela 2011.

European Commission, Regulating financial services for sustainable growth, A prog‑ress report, Bruksela 2011.

European Commission, Towards more responsibility and competitiveness in the European Financial Sector, Bruksela 2010.

European Commission, White Paper. Financial services policy 2005–2010, Bruksela 2005.

T. Ghirmay, Financial Development and Economic Growth in Sub‑Saharan Africal Countries: Evidence from Time Serios Analysis, „Africal Development Review” 2004, t. 16.

J. Gosse, D. Plihon, The Future of Financial Markets and Regulation: What Strategy for Europe?, www.augurproject.eu.

Governor Draghi’s speech at the Integrated and Stable Financial Markets Conference, Bruksela, 2 maja 2011 r., http://ec.europa.eu.

F. Halicioglu, The Financial Development and Economic Growth Negus for Turkey, „MPRA Paper” 2007, nr 3566.

R. King, G.R. Levine, Finance and growth: Schumpeter might be right, „The Quar‑terly Journal of Economics” sierpień 1993.

S.H. Law, W.N.W. Azman‑Saini, P. Smith, Finance and Growth in a small open emerging market, „MPRA Paper”, 2006, nr 715.

Rating „Agencie”: How regulation might help, Center for Economic Studies and the Ifo Institute for Economic Research(CESifo) DICE Report, „Journal for Institutional Comparisons” 2010, t. 8, nr 1.

J.A. Schumpeter, A theory of development, Harvard University Press, Cambridge, 1955.

Sovereign Wealth Funds, The City UK, luty 2012 r., http://www.thecityuk.com.Sovereign Wealth Funds, General accepted principles and practices „Santiago Prin‑

ciples”, International Working Group of Sovereign Wealth Funds, październik 2008 r., www.iwg‑swf.org.

Supervision of Financial Conglomerates, Report of BIS/IAIS/IOSCO, „Joint Forum on Financial Conglomerates”, luty 1999 r.

Wan‑Chun Liu, Chen‑Min Hsu, The role of financial development in economic gro‑wth: The experiences of Tajwan, Korea and Japa, „Journal of Asian Economics” 2006, t. 17, nr 4.

43


Tomasz Machelski*

Rola Europejskiego Banku Centralnego w ramach instytucjonalnych uwarunkowań stabilności finansowej Unii Gospodarczej i Walutowej

The European Central Bank’s role in the context of the Economic and Mon‑etary Union stability conditions: The aim of this paper is to discuss European Central Bank (ECB)’s powers with regard to maintaining stability in the Economic and Monetary Union (EMU)’s member states. First, the author examines key tasks of the ECB as a central bank, focusing on its special character and competencies. In the second section, the ECB’s actions during the financial crisis are outlines, as well as some legal limitations on its powers. In the final section, the author discusses issues related to currency, price stability and euro stability.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, strefa euro, kryzys finansowy, kryzys strefy euro, Europejski Bank Centralny

Keywords: financial policy, eurozone, financial crisis, eurozone crisis, Euro‑pean Central Bank

* Doktor nauk prawnych, adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Analiza zaprezentowana w tym artykule dotyczy zakresu kompetencji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w odniesieniu do możliwości wpływania tej instytucji na utrzymanie średnio‑ i długoterminowej stabil‑ności systemu finansów publicznych państw Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Podstawowym założeniem przedstawionych rozważań jest przyję‑cie dualizmu pojęcia systemu finansowego. W systemie tym bowiem wy‑różnić można dwa zasadnicze segmenty. Pierwszy segment stanowi rynek

44


prywatny1, drugim jest publiczny system finansowy2. W kontekście działal‑ności banków centralnych problematyka stabilności systemu finansowego na obszarze Unii Europejskiej (UE), rozumianego jako system funkcjonu‑jących na rynku tzw. instytucji finansowych, ma już dosyć bogatą literaturę, wciąż też stanowi obiekt analiz i dyskusji. Ponadto, jak wynika z przeglą‑du przedmiotowego zakresu prawno‑ekonomicznych badań dotyczących wpływu rozwoju i stabilności systemu finansowego na wzrost gospodar‑czy, analizy w tym zakresie opierają się głównie na danych dotyczących funkcjonowania prywatnego sektora bankowego3. Z drugiej strony istota obowiązujących unijnych rozwiązań traktatowych normujących funkcjo‑nowanie UGW, w szczególności w zakresie rozdzielności polityki pienięż‑nej i sytuacji finansów publicznych państw członkowskich Unii, wydawała się z badawczego punktu widzenia kończyć aktualność tematu relacji tych obszarów. Tymczasem, w ciągu ostatnich kilku lat relacja ta na powrót sta‑ła się przedmiotem żywych debat, poświęconych sposobom usprawnienia systemu sieci bezpieczeństwa szeroko rozumianego systemu finansowego. Innymi słowy, coraz częściej centralne miejsce w dyskusjach dotyczących kierunków działalności związanych z aktualnym kryzysem gospodarczym w Europie zajmuje kwestia roli EBC4.

Instytucje Unii Europejskiej wobec kryzysu gospodarczego

Wyjątkowe okoliczności będące następstwem rozwoju światowego kry‑zysu gospodarczego ostatnich lat stały się podstawą podjęcia również przez instytucje UE licznych działań. Wskazać można m.in., że w marcu 2010 r. Rada Europejska powołała tzw. grupę zadaniową. W wyniku prac tej grupy w grudniu 2010 r. wypracowany został projekt przyjętej następnie przez Radę Europejską opinii dotyczącej zmiany art. 136 Traktatu o funkcjono‑waniu Unii Europejskiej (TFUE, traktat). Artykuł 136 dotyczy kompetencji Rady Europejskiej w odniesieniu do zadań podejmowanych: w celu zapew‑nienia prawidłowego funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej. Zmia‑na zaś dotyczyć miała ustanowienia stałego mechanizmu stabilizacyjnego

1 Por. O. Szczepańska, Stabilność finansowa jako cel banku centralnego. Studium teoretyczno‑porównawcze, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 14.

2 P. Niczyporuk, A. Talecka, Bankowość. Podstawowe zagadnienia, Temida 2, Bia‑łystok 2011, s. 43.

3 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 18.4 Ibidem, s. 220

45


w UGW. W maju 2010 r. Rada ECOFIN5 przyjęła tzw. ramy stabilizacyjne dla strefy euro, uwzględniające m.in. funkcjonowanie tzw. europejskiego mechanizmu stabilizacji. Innym istotnym przykładem nadzwyczajnej ak‑tywności instytucji UE było przyjęcie w marcu 2011 r. przez Radę Europej‑ską paktu „Euro Plus”. Pakt ten dotyczył próby stabilizacji sytuacji finansów publicznych państw unijnych.

Charakterystycznym elementem kolejnych zmian w zakresie funkcjo‑nującej instytucjonalnej sieci bezpieczeństwa finansowego było dosyć jed‑noznaczne założenie, w szczególności Komisji Europejskiej, dotyczące roli EBC. Rolę tę widziano mianowicie wyłącznie w zakresie działań na rzecz strefy euro jako całości, tj. przede wszystkim w odniesieniu do zapewnienia stabilności cen i utrzymania inflacji na stosownie niskim poziomie. Zało‑żenie takie było oczywiście w pełni zgodne z dotychczasowymi rozwiąza‑niami traktatowymi. Komisja Europejska miała przy tym – jak się wyda‑je – pełne wsparcie ze strony samego EBC. I tak w grudniu 2009 r. członek Rady Prezesów EBC (Prezes Narodowego Banku Austrii) Ewald Nowotny potwierdził publicznie, że EBC nie zaangażuje się bezpośrednio w działania na rzecz stanu finansów publicznych zadłużonych państwa członkowskich UGW6. Z kolei Prezes EBC Mario Draghi stwierdził wprost, iż ewentualne poniesienie przez EBC strat na takich operacjach w ogóle nie może być brane pod uwagę, gdyż faktycznie równałoby się bezpośredniemu finanso‑waniu wybranego kraju członkowskiego UGW (w tym wypadku Grecji)7.

EBC – kompetencje na tle standardów bankowości centralnej

Analizując traktatowy status EBC, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę jego wyjątkowy charakter. Wyjątkowość ta widoczna jest na dwóch zasadniczych obszarach. Po pierwsze, wynika z samej tradycyjnej istoty in‑stytucji banku centralnego, po drugie – ze specyfiki dzisiejszego procesu globalizacji finansowej. Proces ten bowiem uwzględnia coraz wyraźniej zjawisko, któremu można nadać miano umiędzynarodowiania bankowości centralnej.

Wyjątkowość EBC na tle innych banków centralnych odnosi się głównie do możliwości realizacji funkcji instytucji tzw. pożyczkodawcy (kredyto‑

5 Rada do spraw Gospodarczych i Finansowych (Economic and Financial Affairs Council) – jeden ze składów, w jakich obraduje Rada Unii Europejskiej

6 Szerzej N. Koeppen, ECB Member Says No Bailouts, „The Wall Street Journal” z 21 grudnia 2009 r.

7 Szerzej G. Cydejko, Cichy drukarz, „Forbes Polska” z 25 stycznia 2012 r.

46


dawcy) ostatniej instancji. Istotne jest, iż funkcję tę banki centralne pełnią zwyczajowo8. W kręgu podmiotów stanowiących łącznie sieć bezpieczeń‑stwa finansowego to banki centralne są najbardziej klasycznymi instytucja‑mi działającymi na rzecz utrzymania tego bezpieczeństwa. Podstawową zaś funkcją pełnioną przez nie w analizowanym zakresie jest właśnie funkcja pożyczkodawcy ostatniej instancji.

Istota funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji odnosi się do dyskre‑cjonalnego zapewnienia płynności wybranym bankom czy też szeroko ro‑zumianemu systemowi bankowemu w okolicznościach gwałtownego zapo‑trzebowania tych instytucji na środki finansowe. Funkcja ta związana jest więc zasadniczo z tzw. zarządzaniem kryzysowym. Wykorzystywana jest również w działaniach wcześniejszych – dopiero mających zapobiec po‑wstaniu destabilizacji na rynku finansowym. Klasyczna rola banków cen‑tralnych uwzględniała w tym zakresie również funkcję nadzorczą wobec in‑stytucji finansowych. Ponadto coraz większego znaczenia nabierać zaczęła rola banków centralnych w zakresie dbałości o bezpieczeństwo i sprawność systemów płatniczych oraz podejmowania i publikacji analiz makroekono‑micznych, uwzględniających identyfikację potencjalnych zagrożeń dla sta‑bilności systemu finansowego9.

Biorąc więc pod uwagę faktyczną sposobność działania EBC – na tle klasycznej funkcji banku centralnego – nie ulega wątpliwości, iż instytucja ta, obok Komisji Europejskiej czy Międzynarodowego Funduszu Waluto‑wego, dysponuje realną możliwością skierowania pomocy finansowej do wybranego państwa członkowskiego UGW.

Szczegółową ocenę kompetencji EBC należy zacząć od analizy norma‑tywnej. W tym zakresie wskazać zaś trzeba, że podstawą prawną wspólnej polityki pieniężnej UGW był Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (art. 8, 105–115) oraz Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego. Najważniejszym przy tym za‑daniem EBC stało się określanie i wykonywanie polityki pieniężnej stre‑fy euro. Zadanie to wiązało się więc początkowo i wiąże się nadal przede wszystkim z wymogiem pełnej kontroli EBC nad bazą monetarną.

Szczegółowe zadania i status EBC i ESBC określone są aktualnie w TFUE (w szczególności art. 127–133) i ww. Statucie, stanowiącym do niego za‑łącznik. Poza wskazaniem na głównym cel ESBC, jakim jest utrzymanie stabilności cen, traktat określa obowiązek wspierania ogólnej polityki go‑

8 P. Niczyporuk, A. Talecka, Bankowość, op. cit., s. 117. 9 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 53–54 oraz P. Niczyporuk, A. Ta‑

lecka, Bankowość, op. cit., s. 76.

47


spodarczej Unii, zastrzegając jednak, że działania w tym zakresie nie mogą powodować uszczerbku dla głównego celu stabilności cen (art. 127 ust. 1 TFUE). Istotne jest, iż cele, które stawia przed sobą Unia (art. 2 TFUE), to wysoki poziom zatrudnienia, ale także zrównoważony i bezinflacyjny wzrost. Do podstawowych zadań EBC należy również przeprowadzanie operacji walutowych; utrzymywanie oficjalnych rezerw dewizowych państw strefy euro, jak i zarządzanie tymi rezerwami, współpraca z krajowymi ban‑kami centralnymi, zbieranie od władz krajowych lub bezpośrednio od pod‑miotów gospodarczych informacji statystycznych.

Charakterystyczną przy tym cechą traktatowego unormowania statusu EBC jest jednoznaczne określenie kompetencji wykraczających poza jego cel główny. Treść art. 127 ust. 2 TFUE wskazuje bowiem, że EBC powinien m.in. przyczyniać się do sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych10. TFUE wskazuje również w pośredni sposób na inne zadania EBC związane z utrzy‑maniem stabilności finansowej w UGW. Artykuł 127 ust. 5 stanowi, że ESBC przyczynia się do należytego wykonywania założeń realizowanych przez właś‑ciwe władze w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i do stabilności systemu finansowego. W każdym razie te szcze‑gólne (ukierunkowane na realizację zadań innych niż bezpośrednio związa‑nych z głównym celem działalności) określone zostały w sposób jednoznacz‑ny. Wydaje się więc, że katalog tych zadań traktować należy jako zamknięty.

Ważne w zakresie kompetencji EBC jest również rozróżnienie isto‑ty możliwych pomocowych działań związanych z obciążaniem swoich rachunków a działaniem w roli agenta skarbowego w ramach wdrażania poszczególnych unijnych mechanizmów finansowych11. O tym drugim rodzaju aktywności jednoznacznie stanowi art. 21 ust. 2 Statutu ESBC. Zezwala on EBC na działanie w charakterze agenta skarbowego na rzecz szerokiego kręgu podmiotów publicznoprawnych, w tym instytucji i orga‑nów unijnych. Na podstawie tego przepisu wydana została np. decyzja EBC z 21 września 2010 r. w sprawie zarządzania pożyczkami udzielanymi z jed‑nego z unijnych instrumentów stabilizacyjnych państwom członkowskim,

10 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 195.11 Por. opinia EBC z 17 marca 2011 r. w sprawie projektu decyzji Rady Europejskiej

w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilizacyjnego dla państw członkowskich, których walutą jest euro (CON/2011/24), Dz.Urz. UE C 140 z 11 maja 2011 r., s. 8–11, pkt 9, również drugi akapit pkt 1 opinii EBC CON/2009/37 z 20 kwietnia 2009 r. w sprawie projektu rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 332/2002 ustanawiające instrument śred‑nioterminowej pomocy finansowej dla bilansów płatniczych państw członkowskich, Dz.Urz. UE C 106 z 8 maja 2009 r., s. 1.

48


których walutą jest euro12. Decyzja ta nawiązuje do umowy ramowej EFSF (The European Financial Stability Facility – Europejski Fundusz Stabilności Finansowej), która weszła w życie 4 sierpnia 2010 r. Na podstawie art. 3 ust. 5 tej umowy wypłata środków z pożyczki udzielonej przez EFSF okre‑ślonemu państwu członkowskiemu następuje za pośrednictwem rachun‑ków EFSF oraz danego państwa członkowskiego będącego pożyczkobior‑cą, które zostały otwarte w EBC w celach związanych z umową pożyczki. Zgodnie z art. 12 ust. 2 umowy ramowej EFSF może zawrzeć z EBC umowę, na podstawie której EBC będzie występował jako jego agent płatności oraz może wyznaczyć EBC do prowadzenia jego rachunków bankowych i ra‑chunków papierów wartościowych. Tym samym EBC nadal odpowiada za zarządzanie operacjami zaciągania i udzielania pożyczek przez Unię w ra‑mach mechanizmu średnioterminowej pomocy finansowej13.

Tak sformułowany mandat EBC jednoznacznie więc, jak się wydaje, określa specyfikę EBC na tle statusu narodowych banków centralnych. Wskazuje on bowiem, że – zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej – funkcje EBC koncentrują się na celach polityki pieniężnej, pomijając inne zadania typowe dla banków centralnych. W każdym razie nie ulega wątpli‑wości, iż TFUE nie przyznaje EBC kompetencji dotyczących dbałości o bie‑żącą stabilność systemu finansowego w strefie euro14.

EBC – praktyczne mechanizmy działania

Niezależnie od traktatowego unormowania statusu EBC bieżąca sytua‑cja gospodarcza w strefie euro powoduje, że nie ustają naciski na uwzględ‑nienie w działalności tego podmiotu funkcji pożyczkodawcy ostatniej in‑stancji. Presja ta dotyczy w szczególności sytuacji krajów borykających się z największymi problemami związanymi z długiem publicznym. W dysku‑sjach eksperckich zgłaszane są propozycje uruchomienia systemowego me‑chanizmu bezpośredniego nabywania obligacji tychże państw przez EBC.

Pod wpływem gospodarczej rzeczywistości EBC został zresztą już w pewnym stopniu nakłoniony do odejścia od prezentowanego wcześniej jednoznacznego stanowiska. Równolegle bowiem z pomocowymi działa‑niami podjętymi przez Komisję Europejską i Międzynarodowy Fundusz Walutowy istotne decyzje ogłosił również EBC. I tak: w czerwcu 2009 r. Rada Prezesów EBC postanowiła o skupowaniu zabezpieczonych obligacji

12 Dz.Urz. UE L 253 z 28 września 2010 r., s. 58. 13 Roczne sprawozdanie finansowe EBC 2010, s. 32.14 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 194.

49


wyemitowanych w strefie euro. Decyzja ta miała w założeniu zachęcić banki do utrzymania czy nawet zwiększenia akcji kredytowej, co powinno służyć poprawie sytuacji płynnościowej w ważnych segmentach rynku prywat‑nych dłużnych papierów wartościowych15. Następnie, w maju 2010 r., EBC ogłosił zmianę kryteriów kwalifikacji instrumentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez rząd Grecji16. W listopadzie 2011 r. EBC ogłosił szczegóły drugiego programu skupu obligacji zabezpieczonych. W nawiąza‑niu do wcześniejszej decyzji z 6 października 2011 r. o uruchomieniu nowe‑go programu skupu obligacji zabezpieczonych Rada Prezesów EBC ustaliła kwestie techniczne związane z tym programem17. Ponadto EBC poinformo‑wał o gotowości do skupowania na rynku wtórnym instrumentów dłużnych wyemitowanych przez rządy państw strefy euro. W szczególności 30 grud‑nia 2011 r. EBC wziął udział w ogłoszeniu skoordynowanej akcji z amery‑kańskim FED, bankami centralnymi Kanady, Anglii, Japonii i Szwajcarskim Bankiem Narodowym, która miała na celu zwiększenie zdolności tychże banków w zakresie dostarczania płynności do globalnego systemu finanso‑wego18. Następnie EBC ogłosił (grudzień 2011 r.) dodatkowe rozszerzające wsparcie kredytowe dla banków, wliczając w to trzyletnie niskooprocento‑wane pożyczki. Ostatnia transza nastąpiła w lutym 2012 r.19.

Traktatowe ograniczenia działalności EBC

Bezpośrednie nabywanie przez EBC papierów dłużnych najbardziej za‑dłużonych państw UGW uzasadniane jest w różny sposób. Przede wszyst‑kim wskazuje się na rynkowy charakter takiego działania. Trudno jednak o uznanie racjonalności takiej podstawy w odniesieniu do – przykłado‑wo – decyzji EBC o zawieszeniu stosowania minimalnego progu ratingowego w przypadku wymagania zabezpieczeń dla celów operacji kredytowych Euro‑systemu dotyczących rynkowych instrumentów dłużnych wyemitowanych lub gwarantowanych przez rząd portugalski czy grecki.

W praktyce takie decyzje EBC skutkowały możliwością udzielania pod zastaw portugalskiego czy greckiego długu nowych pożyczek dla sektora ban‑kowego. W rezultacie stały się przyczyną dodatkowej inflacjogennej podaży pieniądza. EBC jest jednym z największych wierzycieli Grecji. W szczegól‑ności w ramach pakietu ratunkowego z 9 maja 2010 r. EBC ogłosił program

15 Oświadczenie EBC z 4 czerwca 2009 r.16 Oświadczenie EBC kolejno z 3 i 10 maja 2010 r. 17 Oświadczenie EBC z 3 listopada 2011 r.18 http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/monetary/20111130a.htm. 19 Biuletyn EBC, styczeń 2012 r., s. 30.

50


zakupów obligacji (Securities Market Programme, SMP) i rozpoczął okreso‑we skupowanie papierów krajów objętych lub zagrożonych kryzysem.

Działania takie należałoby uznać za nieuprawnione głównie ze wzglę‑du na klasyczną zasadę każdorazowego utrzymywania przez kredytodawcę ostatniej instancji (jaką w tym przypadku pełnił faktycznie EBC) tzw. ade‑kwatnego zabezpieczenia20. Jeżeli nabycie obligacji konkretnego państwa mogłoby faktycznie stanowić źródło zysku, to oczywiście jakakolwiek in‑terwencja podmiotu publicznego nie byłaby potrzebna.

Podobnie zresztą ocenić należałoby prezentowane przez EBC projekty ominięcia prawnego zakazu bezpośredniej pomocy finansowej skierowanej wobec państwa członkowskiego poprzez rozdzielenie część zysków z po‑siadanych greckich obligacji wśród państw członkowskich, w zależności od ich wkładu w kapitał banku. Zasadniczą słabością takiej konstrukcji jest – znowu – kwestia możliwości powstania zysku, czyli faktycznej zdolności zadłużonego państwa‑emitenta do samodzielnej regulacji zaciągniętych zobowiązań międzynarodowych.

Warto przy tym zauważyć, że taka interwencja podmiotu publicznego, choć wydaje się rozwiązywać pewne problemy w perspektywie krótkoter‑minowej, stanowi w istocie źródło większych problemów w dalszej przy‑szłości. Ważna jest jednak świadomość tej zależności. Wydaje się, że tej wiedzy w działalności EBC zabrakło jeszcze przed pojawieniem się oznak kryzysu. Władze EBC zauważały bowiem faktyczny problem zbyt małej różnicy pomiędzy kursem kupna a kursem sprzedaży greckich obligacji (czyli zakłócenia uwzględniania ryzyka w operacjach na tych obligacjach). Trudno jednak odrzucić argumentację, że to właśnie działania samego EBC (akceptowanie obligacji greckich jako zabezpieczeń w operacjach repo21) stanowiły najistotniejsze źródło tego niekorzystnego zjawiska.

W każdym razie pamiętać należy, że wykraczająca poza traktatowe ramy działalność EBC ma bardzo praktyczne konsekwencje. Warto zastanowić się chociażby nad wpływem posiadania przez EBC wątpliwych z ekonomicznego punktu widzenia papierów dłużnych na dalszą jego działalność. Jak podkreśla C. Wyplosz, w przypadku niewypłacalności państwa‑emitenta obligacji EBC poniósłby oczywiście straty. Świadomość tego musi więc zapewne wpływać

20 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 103.21 Umowa z udzielonym przyrzeczeniem odkupu (repo) polega na sprzedaży pa‑

pierów wartościowych za gotówkę z jednoczesnym zobowiązaniem do odkupu tych papierów od kontrahenta w określonym terminie po uzgodnionej cenie. Umowy repo wykazuje się po stronie pasywów bilansu jako otrzymane depozyty zabezpieczone, a związane z nimi koszty z tytułu odsetek obciążają rachunek zysków i strat. Papiery wartościowe sprzedawane w ramach umów repo pozostają w bilansie EBC.

51


na dalsze decyzje EBC, teraz już tym bardziej nakierowane na podtrzymywa‑nie stanu finansów publicznych wybranego państwa członkowskiego Unii22.

Ponadto podkreślić należy szersze uwarunkowania możliwości wpływania na stabilizację sytuacji stanu państwowych finansów publicznych. Sam EBC bowiem często w swoich publicznych oświadczeniach podkreśla, iż celem niestandardowego nabywania państwowych papierów dłużnych jest wyłącz‑nie utrzymanie przez rynek niezbędnej płynności i zapewnienie dzięki temu warunków dla efektywnej polityki stóp procentowych. Nie ma ono stanowić natomiast w żadnym wypadku prób systematycznych interwencji na rynku długu publicznego nakierowanych na stabilizację rentowności obligacji. Jed‑nocześnie EBC, słusznie, podkreśla, że zadanie to należy wyłącznie do rządów państw członkowskich. Tym samym jednak interwencje EBC nie mogą wywie‑rać większego wpływu psychologicznego na rynek. Przykładowo – EBC wielo‑krotnie podkreślał ograniczony i specyficzny cel SMP, a więc wykonywane epi‑zodycznie niestandardowe operacje nie mogą zwiększać zaufania inwestorów i skłaniać ich do nabywania określonych papierów dłużnych. Wprost przeciw‑nie – taka interwencja EBC pozwala raczej bankom na wyjście z niekomforto‑wej sytuacji poprzez przerzucenie wątpliwych aktywów do ksiąg EBC.

Opisaną działalność EBC analizować można nie tylko w kontekście normatywnych relacji do przepisów traktatowych. Nieuprawnione rozsze‑rzanie funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji przez EBC wydaje się bo‑wiem również wewnętrznie sprzeczne z deklarowaną polityką wspierania fiskalnej konsolidacji poszczególnych państw członkowskich, zwłaszcza tych najbardziej zagrożonych. Na przykład w marcu 2010 r. Rada Preze‑sów EBC przyjęła z zadowoleniem dyscyplinujące finanse publiczne plany środków budżetowych przedstawione przez rząd Grecji. EBC dodatkowo przy tym zaznaczył, iż środki te należy bardzo szybko wprowadzić w życie23. Tymczasem w październiku 2011 r. Rada Prezesów zapowiedziała drugi program skupu zagrożonych obligacji. Działanie takie, planowane do koń‑ca października br.24, wydaje się stać w jawnej sprzeczności z dążeniem do fiskalnej odpowiedzialności państw członkowskich.

Pewnym problemem dla utrzymania nienaruszalności analizowanych przepisów TFUE odnośnie do zakresu kompetencji EBC jest fakt, że funk‑cja pożyczkodawcy ostatniej instancji realizowana może być za pośredni‑ctwem operacji otwartego rynku25. Pozwala to z pewnością na dużą ela‑

22 Idem, The Debt Crisis and the Treaty, Komisja Europejska, (IP/A/ECON/FWC/2009‑040/C2), czerwiec 2010 r., s. 3.

23 Oświadczenia EBC kolejno z 3 marca i 2 maja 2010 r.24 Roczne sprawozdanie finansowe EBC 2011, s. 15–16.25 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 211.

52


styczność w zakresie możliwości formalnego objęcia realizacji zadań de facto pomocowych mianem wypełniania zadań w zakresie realizacji poli‑tyki pieniężnej. Pomimo oficjalnych zapewnień EBC26, jak i wynikających z układu sprawozdań z jego działalności (przyporządkowywanie informacji o podjętych analizowanych tu działaniach do kategorii realizowania polity‑ki pieniężnej), nie sposób pozbyć się wątpliwości w tej sprawie.

Warto też pamiętać o funkcjonowaniu zasady, że banki centralne są z re‑guły bardzo ostrożne w formułowaniu oficjalnych deklaracji dotyczących pełnionej przez nie funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji. Polityka in‑formacyjna w tym zakresie opiera się na zasadzie, dla której Prezes FED w Nowym Jorku E. Corrigan użył terminu „konstruktywna niejednoznacz‑ność” (constructive ambiguity). Oznacza on, że banki centralne nie podają do publicznej wiadomości informacji na temat realizacji funkcji pożycz‑kodawcy ostatniej instancji27. Taki też faktycznie charakter, jak się wydaje, miała przeprowadzona we wrześniu 2011 r. operacja polegająca na tym, że Rada Prezesów EBC, w uzgodnieniu z Systemem Rezerwy Federalnej oraz bankami centralnymi Wielkiej Brytanii, Japonii i Szwajcarii, postanowiła przeprowadzić trzy kolejne operacje płynnościowe28.

Polityka pieniężna czy pomoc finansowa?

Przy działaniach EBC związanych z nabywaniem papierów dłużnych poszczególnych państw członkowskich UGW przyjmuje się za podstawę prawną art. 18 ust. 1 Statutu ESBC. Przepis ten określa możliwości prze‑prowadzania operacji otwartego rynku i operacji kredytowych przez EBC. Dotąd EBC starał się wykorzystywać mechanizm tzw. sterylizacji, który dotyczył emisji własnych obligacji przez EBC i przeznaczenia uzyskanych środków na nabycie papierów dłużnych najbardziej zadłużonych krajów. Natomiast dla oceny nabywania papierów dłużnych państw członkowskich istotne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań zawartych w przepisie stanowiącym formalną podstawę takich działań. Artykuł 18 ust. 1 Statutu z jednej strony pozostawia EBC dosyć duży zakres swobody odnośnie do decyzji w zakresie obrotu papierami dłużnymi. Z drugiej jednak strony ana‑lizowany przepis jednoznacznie wskazuje, że wszelkie operacje EBC muszą być przeprowadzane w celu osiągnięcia celów eurosytemu. Takie całościowe rozumienie przepisów normujących funkcjonowanie EBC potrzebne jest też

26 http://www.ecb.int/press/pressconf/2011/html/is111208.en.html. 27 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 102.28 Oświadczenie EBC z 2 września 2011 r.

53


do rozumienia sensu najistotniejszego tu art. 123 TFUE, statuującego zakaz pokrywania deficytu budżetowego państw członkowskich przez EBC.

Nieuwzględnienie w art. 123 TFUE expressis verbis zakazu pokrywania deficytu budżetowego przez EBC poprzez wykorzystanie pośrednictwa banków komercyjnych (banki nabywają papiery dłużne państwa członkow‑skiego, a następnie wykorzystują je w operacjach finansowych z EBC) sta‑nowi dla zwolenników rozszerzenia aktywności EBC jako pożyczkodawcy ostatniej szansy normatywne uzasadnienie takiej działalności. Zastosowa‑nie wykładni celowościowej nie pozostawia jednak wątpliwości co do istoty regulacji zawartej w tym przepisie.

W każdym razie nie można zapominać, że transakcje na rynku wtórnym i tak zostały unormowane w regulacjach szczegółowych prawa wtórnego UE. Dotyczy to zwłaszcza regulacji Komisji Unii Europejskiej, wydanej z 1993 r. podczas procesu implementacji traktatu z Maastricht29. W regula‑cji tej Komisja nawiązała do instytucji rynku wtórnego z uwzględnieniem wyjaśnienia definicji pojęcia „jakichkolwiek innych kredytów”, zawartego w art. 104 traktatu z Maastricht (obecnie art. 123 TFUE). Zawarte w re‑gulacji wyjaśnienia jednoznacznie uznają za nieuprawnione działania po‑legające na wykorzystaniu banków‑pośredników jako zasłony dymnej dla faktycznie realizowanej funkcji dyskrecjonalnej pomocy w postaci finanso‑wania deficytu budżetowego wybranego państwa członkowskiego UGW.

Taka zresztą interpretacja dzisiejszego art. 123 TFUE wydaje się zresztą być podzielana przez sam EBC, czemu dał on wyraz w kilku opiniach. EBC wskazał m.in., że nabywanie papierów dłużnych na rynku wtórnym jest do‑zwolone wyłącznie wtedy, gdy: nie jest wykorzystywane do naruszania istoty art. 123 TFUE, podkreślając jednocześnie wagę zakazu tzw. monetyzacji długów dla podstawowego celu EBC, jakim jest utrzymanie stabilności cen30. Zakaz ten stanowić ma podstawową przeszkodę na drodze nadmier‑nej – inflacjogennej – emisji pieniądza.

Podobny wydźwięk mają zresztą inne przepisy prawa unijnego. Wska‑zać tu można na tzw. pakt stabilności przyjęty 1996 r. w Dublinie, które‑go realizacja oparła się na dwóch rozporządzeniach Rady Europy z 7 lipca 1997 r.; nr 1466/97 o wzmocnieniu nadzoru pozycji budżetowych oraz nad‑zoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz nr 1467/97 o przyspieszeniu i wyjaśnieniu zasad stosowania procedur nadmiernego deficytu. Równole‑gle uchwalona na szczycie w Amsterdamie 17 czerwca 1997 r. została rezo‑lucja Rady Europy o przyjęciu Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Cel pak‑

29 Council Regulation (EC) No 3603/93, 13 grudnia 1993 r.30 CON/2010/25.

54


tu stanowiło, obok zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia, zapewnienie zadowalającego stanu finansów publicznych i stabilności finansowej. Świadczyć to może o uwzględnionym w tym do‑kumencie racjonalnym ze wszech miar założeniu, iż podstawą dla trwałego wzrostu gospodarczego jest właśnie stabilność wartości pieniądza.

Niezwykle w tym kontekście istotne jest, że Pakt na rzecz stabilności i wzrostu wyznacza uwarunkowania przekroczenia przez państwa członkow‑skie pułapów określonych jako kryteria konwergencyjne z Maastricht31. Tym samym kryteria te interpretować należy w kontekście założenia o priorytecie stabilności pieniądza nad krótkoterminową stabilnością na rynku finanso‑wym. Finansowanie (możliwość finansowania) przez banki centralne sekto‑ra publicznego musi przełożyć się na zmniejszenie dyscypliny fiskalnej.

Rozdzielenie uprawnionego na podstawie traktatu działania EBC w ra‑mach realizacji polityki pieniężnej od faktycznych prób obejścia zakazu określonego w art. 123 TFUE nie jest jednak oczywiste. Z drugiej strony wydaje się, że racjonalnym punktem odniesienia przy analizie konkretnej operacji EBC może być realna wartość papieru dłużnego nabywanego przez EBC. Ocena, czy konkretne zabezpieczenie jest właściwe, nie może jednak stanowić arbitralnej decyzji EBC. Ocena ta bowiem musi łączyć się z istotą pojęcia właściwego zabezpieczenia uwzględnionego w TFUE.

W każdym razie – analizując problem od strony prawnej – nie do przy‑jęcia jest „rozwiązanie” polegające na posługiwaniu się w odniesieniu do operacji finansowych EBC, mogących stanowić naruszenie traktatu mają‑cym te operacje usprawiedliwiać pojęciem non‑standard. W efekcie bowiem polityki przyjmującej takie uzasadnienie system finansowy stanie się mniej stabilny, a jedynym jej skutkiem będzie rosnąca inflacja. Z czasem nastą‑pi powrót konieczności interwencji EBC, a także spowodowane wzrostem zjawiska pokusy nadużycia rozluźnienie dyscypliny finansowej ze strony państw członkowskich32.

Normatywne uwarunkowania emisji pieniądza

Możliwość naruszenia art. 123 analizować należy w szerszym kontek‑ście. Problem staje się jasno widoczny, jeżeli weźmie się pod uwagę zasięg oddziaływania bankowości centralnej na stabilność finansów publicznych. Istotne jest w tym zakresie zresztą stanowisko samego EBC, który prze‑

31 Finanse międzynarodowe, B. Bernaś (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, War‑szawa 2006, s. 115.

32 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 80.

55


strzega rygorystycznego rozumienia np. pojęć odnoszących się do długu publicznego33.

Podobnie stanowisko EBC widoczne było w odniesieniu m.in. do no‑welizacji ustawy z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwaran‑cyjnym34. Nowelizacja ta była konsekwencją opinii wydanej przez EBC, w której zalecił on dokonanie zmian w projekcie w zakresie wprowadzenia wyraźnej podstawy prawnej dla zawarcia porozumienia pozwalającego na udostępnienie NBP będących w posiadaniu BFG informacji, które mają znaczenie dla zapewnienia stabilności finansowej. Informacje takie mogą być przydatne dla NBP w celu spełniania jego funkcji dotyczącej działa‑nia na rzecz stabilności systemu finansowego oraz w celu określenia, czy udzielenie BFG kredytu krótkoterminowego jest uzasadnione ze względu na wystąpienie sytuacji zagrożenia stabilności finansowej35. Wymiana in‑formacji miała zapewnić przestrzeganie ustanowionego w art. 123 TFUE zakazu tzw. monetyzacji długu (poprzez emisję tzw. pustego pieniądza) zo‑bowiązań podmiotów publicznych wobec osób trzecich ze środków banku centralnego. W odniesieniu do kwestii szerokiego kontekstu funkcjonowa‑nia art. 123 TFUE zwrócić jeszcze można uwagę, że w Polsce konstytucyj‑ny zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa (art. 220 ust. 2 Konstytucji RP) stanowi bez‑pośrednie odzwierciedlenie zakazu ujętego w tej regulacji. To tylko uwa‑runkowanie jednoznacznie wskazuje, że możliwości naruszenia art. 123 traktatu nie można interpretować wyłącznie na tle konkretnych okoliczno‑ści danej operacji finansowej. Przeciwnie – pamiętać należy każdorazowo o fundamentalnym znaczeniu analizowanej normy traktatowej.

Stabilność cen a stabilność finansowa

Biorąc pod uwagę wskazane wcześniej elementy, przyjąć można, że klu‑czowe w analizowanym zakresie jest rozstrzygnięcie istoty i znaczenia po‑

33 Opinia EBC z 3 marca 2011 r. w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (CON/2011/17) 2011/C 91/01.

34 Dz.U. z 2007 r. nr 70, poz. 474 ze zm. Nowelizacja podjęta była w celu wypeł‑nienia ustaleń dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/14/WE z 11 marca 2009 r. zmieniającej dyrektywę 94/19/WE w sprawie systemów gwarantowania depo‑zytów w odniesieniu do poziomu gwarancji oraz terminu wypłaty. Zmiana dotyczyła art. 1 pkt 19 lit. b i c i polegała na dodaniu ust. 4a oraz zmianie brzmienia ust. 5 w art. 38 ustawy o BFG.

35 CON/2010/64.

56


jęcia stabilność systemu finansowego36. Przede wszystkim zwraca uwagę, że w praktyce terminy: stabilność finansowa i stabilność systemu finansowego są traktowane jako tożsame i stosowane zamiennie.

Stabilność finansowa jest w literaturze przedmiotu dosyć różnorodnie interpretowana37. Najprościej rzecz ujmując – rozumiana bywa jako brak zagrożenia kryzysem w systemie finansowym38. Zaangażowanie banków centralnych w działania na rzecz stabilności finansowej jest naturalną konsekwencją roli, jaką pełnią one w gospodarce. Rola ta wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, banki centralne są odpowiedzialne za emisję pie‑niądza, po drugie, istnieje związek między stabilnością cen, za którą odpo‑wiada bank centralny, a stabilnością finansową39.

Nie wydaje się jednak, by dbałość banków centralnych o stabilność cen stanowiła wystarczający warunek utrzymania stabilności finansowej. Bio‑rąc przy tym pod uwagę perspektywę krótkoterminową, można zakładać istnienie sytuacji konfliktu pomiędzy tymi dwoma celami. Uwzględniając dłuższą perspektywę czasową, uznać należy, że stabilność finansowa i sta‑bilność cen są komplementarnymi celami banków centralnych40.

Istotne w tym zakresie jest oczywiście rozumienie pojęcia stabilności cen. Zauważyć należy, że prawo unijne tego pojęcia nie definiuje41. Znacze‑nie ma więc doktrynalne i praktyczne jego rozumienie, które uwzględnia przede wszystkim istotę tzw. wewnętrznej stabilności. Tym samym poję‑cia stabilności cen nie należy łączyć z poziomem kursu walutowego42. Jest to rozwiązanie zapewne słuszne, jeżeli weźmie się pod uwagę gwałtowne i częste wahania kursowe współczesnych walut.

36 Odnośnie do instytucjonalnych uwarunkowań utrzymania stabilności systemu finansowego – patrz: K. Raczkowski, Zarządzanie stabilnością rynku finansowego [w:] Bezpieczeństwo ekonomiczne. Wyzwania dla zarządzania państwem, K. Raczkowski (red.), Wolters Kluwer, Warszawa 2012, a odnośnie do przeglądu głównych teorii ekono‑micznych: K. Marczak, K. Piech, Cykle koniunkturalne: ujęcie historyczne i przegląd głów‑nych teorii [w:] Koniunktura gospodarcza. Od bańki internetowej do kryzysu subprime, J. Czech‑Rogosz, J. Pietrucha, R. Żelazny (red.), C.H. Beck, Warszawa 2009.

37 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 13, ale też s. 33 i in. – por. po‑szczególne interpretacje pojęcia „stabilność finansowa”.

38 P. Niczyporuk, A. Talecka, Bankowość, op. cit., s. 69.39 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 72.40 Ibidem, s. 76–77.41 Por. P. Błaszczyk, Stabilność cen – sposoby definicji oraz wyzwania dla polityki

pieniężnej, „Narodowy Bank Polski. Materiały i Studia” z. 249.42 N.J. Lenihan, The Price Stability Mandate of the European System of Central Banks:

A Legal Perspective, tekst wygłoszony podczas konferencji „Current Developments in Monetary and Financial Law”, Waszyngton, 23–27 października 2006 r., s. 4.

57


Istnieją ważne i racjonalne przesłanki, dla których TFUE wyznaczył eu‑rosystemowi jako cel główny utrzymanie stabilności cen. Podstawową z nich jest poparte doświadczeniami założenie o fundamentalnym znaczeniu sta‑bilności pieniądza dla trwałego rozwoju gospodarczego. Ponadto przesłan‑ką taką jest założenie, że polityka pieniężna banku centralnego może efek‑tywnie oddziaływać – znowu w perspektywie długoterminowej – wyłącznie na poziom cen w gospodarce, a więc zapewnienie ich stabilności może być jedynym realnym celem współczesnej polityki pieniężnej. Uznanie tych założeń jest przy tym całkowicie zbieżne z treścią unijnych gospodarczych kryteriów konwergencyjnych. Istotne w tym kontekście jest również, iż wraz z wejściem w życie TFUE stabilność cen stała się celem UE.

Jak twierdzi C. Wyplosz, zadanie utrzymania stabilności cen znajduje się: w sercu unii walutowej. Nawet jeżeli z dzisiejszej perspektywy stabil‑ność pieniądza może wydawać się celem dosyć odległym, to wciąż może on zostać osiągnięty. Warunkiem jest jednak poważne traktowanie przyjętych zasad traktatowych. W szczególności zaś EBC, który często ostrzegał rządy o powstałych niebezpieczeństwach dla stabilności cen z powodu braku dy‑scypliny budżetowej, sam w żadnych okolicznościach nie powinien angażo‑wać się w proces skutkujący destabilizacją prawa unijnego43.

Stabilność euro – szersza perspektywa

W zrozumieniu istoty przyjętych w TFUE rozwiązań pomocne może być cofnięcie się do początków dzisiejszej Unii. Na uwagę zasługuje prze‑de wszystkim, że fundamenty pod nową strukturę bankowości centralnej w UGW zostały zbudowane wiele lat przed faktycznym urzeczywistnie‑niem się idei wspólnego obszaru walutowego44. Ta zaś bez wątpienia zosta‑ła zaprojektowana i konstruowana jako wspólnota stabilności finansowej. Stabilność finansowa UGW była przy tym – co bardzo istotne – rozumiana jako stabilność cen i tylko stabilność cen45.

Historycznie rzecz ujmując, dzisiejszy główny cel EBC pochodzi bez‑pośrednio z pierwotnego planu stworzenia unii walutowej (plan Delorsa)46. Kiedy euro zastępowało narodowe waluty państw Europy, nie bez pewnej racji akcentowano, jak pisze J.G. Hülsmann, istotne zakładane zalety tego

43 C. Wyplosz, The Debt Crisis, op. cit., s. 6. 44 O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 191.45 H. Siekmann, Law and Economics of the Monetary Union, Working Paper Series,

No. 45, Institute for Monetary and Financial Stability, 2011, s. 19.46 N.J. Lenihan, The Price Stability Mandate op. cit., s. 4.

58


rozwiązania47.Wspólna waluta miała bowiem: zapewnić stabilizację go‑spodarek narodowych państw unijnych; wyeliminować ryzyko kursowe; doprowadzić do szybkiej integracji rynków finansowych i kapitałowych; wyrównywać poziomy cen w państwach członkowskich; zwiększyć poziom bezpieczeństwa w wymianie towarów wewnątrzwspólnotowej; zwiększyć konkurencyjność rynków krajów uczestniczących w UGW. Z całą pewnoś‑cią euro kończyło chaos płynnych kursów walut, wcześniej podlegających różnym manipulacjom ze strony poszczególnych państw. Do dzisiaj zresztą cechy systemu euro stanowią jeden z punktów odniesienia w analizach pol‑skiego systemu finansów publicznych. Jak wskazuje C. Kosikowski, pod‑jęcie starań o wejście Polski do strefy euro stanowi nie tylko zapewnienie korzyści wynikających z istoty euro jako waluty obowiązującej na rynku wewnętrznym UE, ale jest także instrumentem naprawy finansów publicz‑nych (w szczególności w odniesieniu do kwestii nadmiernego deficytu sek‑tora finansów publicznych i zadłużenia publiczne) oraz systemu walutowe‑go (kwestia kursu walut, inflacji)48.

Jednak wydaje się, że ewidentne na dzisiaj niepowodzenie w realizacji założeń miało swoją główną przyczynę w próbie ominięcia ograniczeń, jakie narzucały i narzucają regulacje traktatowe. Polityka publiczna w za‑kresie wspierania stabilności finansowej przyczynia się do osłabienia dy‑scypliny rynkowej, kreując, w szczególności, pokusę nadużycia po stronie państw członkowskich. Świadomość istnienia dodatkowych mechanizmów zabezpieczających musi bowiem skutkować zdjęciem z poszczególnych rzą‑dów dużą część odpowiedzialności za własne decyzje gospodarcze49.

W traktatach europejskich przyjęto zasadę kategorycznego rozgranicze‑nia sfery polityki pieniężnej, będącej domeną EBC, i polityki finansów pub‑licznych, będącej domeną rządów poszczególnych państw członkowskich. Ponadto w przeciwieństwie do np. amerykańskiego FED Europejski Bank Centralny ma tylko jeden główny cel funkcjonowania. Nie wydaje się to ani sprawą tylko techniczną, ani tym bardziej kwestią przypadku.

Dlatego art. 123 TFUE uznać należy za jeden z filarów architektury prawnej UGW, zarówno ze względu na dyscyplinę finansową państw człon‑kowskich, jak i na kwestię zachowania wiarygodności wspólnej polityki pieniężnej. Wciąż takie stanowisko prezentowane jest w podstawowych dokumentach sprawozdawczych instytucji unijnych, w tym – w Raporcie

47 Idem, The Ethics of Money Production, Ludwig von Mises Institute 2008, s. 229.48 Idem, Naprawa finansów publicznych w Polsce (przyczyny, metodologia, kierunki

i propozycje), Temida 2, Białystok 2011, s. 25–26.49 Por. O. Szczepańska, Stabilność finansowa, op. cit., s. 46.

59


o konwergencji50. Nawet jeżeli weźmie się pod uwagę, iż traktat ustanawia możliwość działania EBC w szerszych ramach wspierania ogólnej polityki gospodarczej UGW (art. 127 ust. 1 TFUE), to nie powinno być chyba wąt‑pliwości, że wykonywanie zobowiązań wybranych krajów członkowskich nie stanowi części tejże ogólnej polityki gospodarczej UGW.

Nawet gdyby Europejski Bank Centralny miał w sposób systemowy za‑angażować się w takie działania, to ich realizacja stanowiłaby ewentualnie jakieś zadania szczególne. O tych zaś traktat nie wspomina. Tymczasem uwzględnienie w TFUE możliwości wykonywania przez EBC zadań wspie‑rających ogólne zadania Unii wydaje się być elementem uzasadnienia dla ewentualnego zaangażowania się tej instytucji w obszarach takich jak te określone w art. 113 czy 114 ust. 1, czyli dotyczących Unii jako całości.

Sama koncepcja daleko posuniętej niezależności EBC od pozostałych instytucji Unii i jej państw członkowskich jest przecież bezpośrednio na‑stawiona na możliwość jednego tylko celu, jaką jest określanie i wykonywa‑nie racjonalnej polityki pieniężnej. Uwarunkowanie to, poza regulacjami unijnymi, podkreśla zarówno doktryna, jak i orzecznictwo51. Tym samym zakaz angażowania się EBC w finansowanie deficytu wybranego państwa członkowskiego na pewno nie jest tylko konceptem akademickim. Ma on bowiem bardzo konkretne znaczenie praktyczne. Brak tego zakazu wykre‑owałby bez wątpienia systemowy problem dotyczący nieuwzględnionych w traktacie, chociaż realnych kompetencji jednej z unijnych instytucji, któ‑rej niewybierane w powszechnych wyborach władze mogłyby dyskrecjo‑nalnie decydować, które państwo zasługuje na pomoc, a które może zban‑krutować52.

Podsumowanie

Jak podkreślono w analizie Biura Pełnomocnika Rządu ds. Wprowa‑dzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską dotychczasowy przebieg kryzysu w Europie wykazał brak systemowych rozwiązań na wypadek wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych53. Sytuacja taka z jednej strony może przełożyć się na dążenie do wzmocnienia podstaw instytucjonalnych Unii, w tym do

50 Zob. Raport o konwergencji, EBC, maj 2010 r., s. 24.51 N.J. Lenihan, The Price Stability Mandate, op. cit., s. 8.52 J. Heim, Why the European Central Bank is Right to Be Stubborn, 30 stycznia

2012 r.53 Ministerstwo Finansów, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Wprowadzenia Euro

przez Rzeczpospolitą Polską, Kryzys grecki – geneza i konsekwencje, Warszawa, 26 paź‑dziernika 2010 r., s. 3.

60


ściślejszego przestrzegania dotychczas obowiązujących regulacji. Z drugiej jednak strony, jak twierdzi C. Wyplosz, istnieje realne niebezpieczeństwo, że proces decyzyjny instytucji unijnych wykorzystywać będzie w zbyt dużym stopniu analizy wąsko skoncentrowane na perspektywie krótkoterminowej, z jednoczesnym ignorowaniem długoterminowej problematyki zasad unii walutowej, czyli w konsekwencji wiarygodności wspólnej waluty54.

Poddanie się poczuciu nagłości w sytuacji wybuchu kryzysu finansowego przy braku stosownego przygotowania musi utrudnić, czy nawet w praktyce uniemożliwić, poszukiwanie i odnalezienie lepszego rozwiązania55. Obecna sytuacja stwarza więc – jak się wydaje – realną możliwość, że pod wpływem ciśnienia bieżących wydarzeń EBC ulegnie naciskom dotyczącym odejścia od określonych w TFUE uwarunkowań swojej działalności (w szczególno‑ści koncentracji na kwestii stabilności cen z jednoczesnym zakazem finan‑sowania deficytów budżetowych państw członkowskich UGW). Tymcza‑sem długoterminowe skutki takiego oczywistego naruszenia traktatu mogą uwzględnić niemożność utrzymania dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich UGW. Nie ma przy tym wątpliwości, że dyscyplina ta stano‑wi warunek stabilności gospodarczej strefy euro jak i całej UE.

Reasumując, nasilenie procesów globalizacyjnych znacząco wpłynęło na ponadnarodowy charakter ładu finansowego. Częścią tego ładu są dzisiaj fi‑nanse publiczne poszczególnych państw. Jednakże to nadal decyzje władz państwowych stanowią podstawowy układ normatywno‑ekonomicznym warunkujący stabilność finansów publicznych56. Polityka budżetowa jest częścią suwerenności narodowej i wciąż stabilność cen w strefie euro wy‑maga, by to poszczególne krajowe rządy – nie EBC – czuły się w tym zakre‑sie odpowiedzialne57. Odpowiedzialność ta zaś przede wszystkim powinna uwzględniać świadomość wagi najistotniejszych elementów systemu ładu pieniężnego. Tymi zaś są: stabilność budżetu państwa, zapewnienie rów‑nowagi bilansu płatniczego i równowagi stosunków gospodarczych z za‑granicą58.

54 Idem, The Debt Crisis, op. cit., s. 1.55 Ibidem, s. 2.56 E. Kosieradzka, Publicznoprawna reglamentacja w zakresie ładu bankowego

w Polsce w perspektywie obowiązującej Konstytucji [w:] Księga jubileuszowa prof. dr. hab. Stanisława Jędrzejewskiego, Toruń 2009, s. 291.

57 C. Wyplosz, The Debt Crisis, op. cit., s. 1.58 C. Kosikowski, Gospodarka i finanse publiczne w nowej Konstytucji, „Państwo

i Prawo” 1997, z. 11–12, s. 148.

61


Bibliografia

P. Błaszczyk, Stabilność cen – sposoby definicji oraz wyzwania dla polityki pieniężnej, „Narodowy Bank Polski. Materiały i Studia” z. 249.

Finanse międzynarodowe, B. Bernaś (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, War‑szawa 2006.

J.G. Hülsmann, The Ethics of Money Production, Ludwig von Mises Institute 2008.C. Kosikowski, Gospodarka i finanse publiczne w nowej Konstytucji, „Państwo i Pra‑

wo” 1997, z. 11–12.C. Kosikowski, Naprawa finansów publicznych w Polsce (przyczyny, metodologia,

kierunki i propozycje), Temida 2, Białystok 2011.N.J. Lenihan, The Price Stability Mandate of the European System of Central Banks:

A Legal Perspective, tekst wygłoszony podczas konferencji „Current Devel‑opments in Monetary and Financial Law”, Waszyngton, 23–27 października 2006 r.

K. Marczak, K. Piech, Cykle koniunkturalne: ujęcie historyczne i przegląd głównych teorii [w:] Koniunktura gospodarcza. Od bańki internetowej do kryzysu subprime, J. Czech‑Rogosz, J. Pietrucha, R. Żelazny (red.), C.H. Beck, Warszawa 2009.

P. Niczyporuk, A. Talecka, Bankowość. Podstawowe zagadnienia, Temida 2, Biały‑stok 2011.

K. Raczkowski, Zarządzanie stabilnością rynku finansowego [w:] Bezpieczeństwo ekonomiczne. Wyzwania dla zarządzania państwem, K. Raczkowski (red.), Wol‑ters Kluwer, Warszawa 2012.

H. Siekmann, Law and Economics of the Monetary Union, Working Paper Series, No. 45, Institute for Monetary and Financial Stability, 2011.

O. Szczepańska, Stabilność finansowa jako cel banku centralnego. Studium teoretycz‑no‑porównawcze, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008.

C. Wyplosz, The Debt Crisis and the Treaty, Komisja Europejska, (IP/A/ECON/FWC/2009‑040/C2), czerwiec 2010 r.

63


Katarzyna Kochaniak*

Polityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego w latach 1999–2011

Monetary policy of the European Central Bank in 1999–2011: This article pro‑vides an overview of the monetary policy of the European Central Bank (ECB) in the recent years. The author begins by introducing the objectives, powers, and strategy of the ECB’s monetary policy. The next section discusses the transmission of mon‑etary policy to the real economy through interest rates and credit channels. Next, monetary policy instruments used by the ECB are covered. The final section looks at the impact of the global financial crisis on the ECB’s operations. Finally, conclu‑sions are drawn from empirical data that are provided by the ECB and Eurostat.

Słowa kluczowe: polityka pieniężna, Europejski Bank Centralny, strefa euro, me‑chanizm transmisji impulsów polityki monetarnej, instytucje kre‑dytowe

Keywords: monetary policy, European Central Bank, eurozone, transmission mechanism of monetary policy, credit institutions

* Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Podstawowym zadaniem Europejskiego Banku Centralnego (EBC) jest stabilizowanie siły nabywczej wspólnej waluty i tym samym poziomu cen w strefie euro1. Polityka pieniężna eurosystemu oparta została na następu‑jących zasadach:

• efektywności operacyjnej, oznaczającej zdolność do precyzyjnegoi szybkiego oddziaływania na krótkoterminowe stopy procentowe rynku pieniężnego,

1 Pojęcie „strefa euro” odnosi się do obszaru złożonego z państw Unii Europejskiej, które przystąpiły do Unii Gospodarczej i Walutowej oraz przyjęły jednolitą walutę euro.

64


• równegotraktowaniawszystkichinstytucjikredytowychstrefyeuro,niezależnie od ich wielkości i lokalizacji,

• decentralizacjiprowadzonejpolitykipieniężnej,polegającejnana‑daniu Europejskiemu Bankowi Centralnemu roli koordynatora, a krajowym bankom centralnym – roli wykonawców,

• prostoty, transparentności, kontynuacji, bezpieczeństwa i efek‑tywności kosztowej, odnoszących się do społecznego zrozumienia i akceptacji działań w zakresie polityki pieniężnej, ograniczania do minimum zmian w stosowanym instrumentarium, limitowania eks‑pozycji eurosystemu na ryzyko finansowe i operacyjne oraz kosztów jego funkcjonowania.

Celem pracy jest przedstawienie celu, strategii i instrumentarium poli‑tyki pieniężnej EBC oraz kanałów transmisji jej impulsów do sfery realnej w latach 1999–2011, a w szczególności uzyskanie odpowiedzi na następu‑jące pytania:

1. czy siła oddziaływania polityki pieniężnej na płynność banków pod‑legała zmianom w analizowanym okresie?

2. czy rozwój rynku finansowego, a następnie jego załamanie przyczy‑niły się do powstania nowych kanałów transmisji impulsów polityki pieniężnej?

3. czy destabilizacja rynku finansowego i gospodarek państw strefy euro spowodowała istotne zmiany w zakresie stosowanych narzędzi polityki pieniężnej?

W pracy wykorzystano dane liczbowe za lata 1999–2011 pochodzące z bazy Eurostatu oraz Europejskiego Banku Centralnego, odnoszące się do sytuacji makroekonomicznej strefy euro, w tym do prowadzonej polityki pieniężnej.

Cel i strategia polityki pieniężnej

Celem polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego jest stabi‑lizacja poziomu cen w strefie euro. Warunkuje ona realizację założeń poli‑tyki gospodarczej, prowadzącej do utrzymania wysokiej stopy zatrudnienia i zrównoważonego rozwoju państw członkowskich2.

2 Art. 127 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C115 z 9 maja 2008 r., t. 51 ze zm.); D. Gerdesmeier, Stabilność cen – dlaczego jest ważna także dla ciebie? EBC, Frank‑EBC, Frank‑furt nad Menem 2011; H.K. Scheller, Europejski Bank Centralny – historia, rola i funkcje,

65


Strategię polityki pieniężnej EBC współtworzą3: • ilościowadefinicjastabilnościcen,• tzw.strukturadwufilarowa.

Została ona ogłoszona w październiku 1998 r., a następnie doprecyzo‑wana na podstawie pięcioletnich doświadczeń w zakresie jej realizacji.

Stabilność cen w strefie euro została zdefiniowana przez Radę Prezesów EBC jako roczny wzrost4 zharmonizowanego wskaźnika cen konsump‑cyjnych (HICP5) dla całej strefy euro na poziomie poniżej, lecz blisko, 2% w średnim okresie6. Tak określona docelowa wartość wskaźnika ma chronić rynki finansowe i gospodarki narodowe przed następstwem zarówno zbyt wysokiej inflacji, jak i deflacji.

W latach 1999–2011 zidentyfikowano czynniki zaburzające skuteczność stra‑tegii, do których zaliczono m.in.7: wzrost cen paliw płynnych, wyrobów tytonio‑wych, gazu ziemnego, ryb, usług restauracyjno‑kawiarnianych, podróży koleją i opłat mieszkaniowych ponoszonych przez najemców; a także obniżenie cen sprzętu komputerowego, aparatów fotograficznych oraz rozmów telefonicznych.

EBC, Frankfurt nad Menem 2006. Wyznaczenie wyłącznie jednego celu spowodowane było potrzebą zapewnienia skuteczności podejmowanych działań.

3 ECB, The monetary Policy of the ECB, ECB, Frankfurt nad Menem 2011.4 Wskaźnik roczny oblicza się jako 12‑miesięczną średnią ruchomą.5 HICP (Harmonised Index of Consumer Prices) mierzony jest na podstawie wy‑

tycznych opracowanych przez Unię Europejską. Wyraża on zmianę cen wybranych dóbr konsumpcyjnych oraz usług w poszczególnych państwach Unii Europejskiej. Aby wskaź‑nik odzwierciedlał aktualną strukturę wydatków gospodarstw domowych, udziały po‑szczególnych dóbr i usług podlegają okresowej aktualizacji, która przeprowadzana jest nie rzadziej niż raz na siedem lat. Do 12 głównych grup wydatków, dla których badana jest zmienność cen w czasie, zaliczono: żywność i napoje bezalkoholowe, napoje alkoholowe, wyroby tytoniowe, odzież i obuwie, użytkowanie mieszkania i nośniki energii, wyposa‑żenie mieszkania i prowadzenie gospodarstwa domowego, zdrowie, transport, łączność, rekreacja i kultura, edukacja, restauracje i hotele, inne towary i usługi. Wartość wskaźnika szacowana jest dla: poszczególnych państw Unii Europejskiej; całej strefy euro (średnia ważona dla 17 krajów); dla państw Unii Europejskiej przygotowujących się do przyjęcia wspólnej waluty (służy ocenie, czy kraj spełnia kryterium inflacyjne traktatu z Maastricht), dla krajów kandydujących do Unii Europejskiej, innych państw spoza Unii Europejskiej.

6 Średniookresowa perspektywa pozwala dostosować poziom inflacji do celu sta‑bilizacji cen. Nie jest możliwe precyzyjne określenie długości jej trwania ze względu na istotne opóźnienia i zakłócenia w transmisji impulsów polityki monetarnej do sfery realnej oraz niepewność przyszłej sytuacji. W niestabilnych uwarunkowaniach może ona obejmować okres dłuższy niż 3 lata.

7 Por. dane Eurostatu, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/euro‑stat/home/ [dostęp 31 stycznia 2012 r.].

66


W całym okresie funkcjonowania strefy euro przeciętny roczny poziom inflacji wynosił ok. 2%.

W ramach tzw. struktury dwufilarowej wyróżnia się analizę ekonomicz‑ną i analizę monetarną. Ich podstawowym celem jest ocena ryzyka desta‑bilizacji cen. Każda decyzja podejmowana w zakresie polityki pieniężnej poprzedzona jest zatem dokładną weryfikacją informacji uzyskanych z obu analiz (wykres 1).

Wykres 1. Filary strategii polityki pieniężnej Europejskiego Banku CentralnegoCel–stabilnośćcen

RadaPrezesówpodejmujedecyzjenapodstawieinformacji

oewentualnychzagrożeniachdlastabilnościcen

Analiza

ekonomiczna Analiza

monetarna

Pełnyzestawinformacji

Źródło: na podstawie ECB, The Monetary Policy of the ECB, Frankfurt 2011, http://www.ecb.int/pub/pdf/other/monetarypolicy2011en.pdf.

Celem analizy ekonomicznej jest rozpoznanie zagrożeń dla stabilności cen w krótkim oraz średnim okresie na podstawie zmian zachodzących w popycie i podaży na rynkach dóbr i usług. W badaniu ujmuje się szeroki zestaw wskaźników makroekonomicznych, odnoszących się do aktywności ogólnogospodarczej, poszczególnych sektorów, sytuacji na rynku finanso‑wym i rynku pracy, poziomu cen i kosztów, polityki fiskalnej, bilansu płat‑niczego oraz sytuacji na świecie. Służą one ocenie kondycji gospodarczej strefy euro i identyfikują przyczyny ewentualnych kryzysów, mogące nega‑tywnie wpływać na poziom cen.

Analiza monetarna skoncentrowana jest na długoterminowych po‑wiązaniach podaży pieniądza i poziomu cen8. W 1998 r. Europejski Bank Centralny ogłosił wartość referencyjną dla rocznej stopy wzrostu agregatu pieniężnego M39 wynoszącą 4,5%, ze względu na jego powiązanie z po‑

8 ECB, The supply of money – bank behavior and the implications for monetary anal‑ysis, „ECB Monthly Bulletin” październik 2011 r.

9 Obejmuje on pieniądz w obiegu, depozyty typu overnight, lokaty terminowe o ter‑minie zapadalności do dwóch lat włącznie, depozyty z terminem wypowiedzenia do trzech miesięcy z umową odkupu, udziały i jednostki uczestnictwa w funduszach ryn‑ku pieniężnego oraz dłużne papiery wartościowe z pierwotnym terminem wykupu do dwóch lat.

67


ziomem inflacji (wykres 2). Przekroczenie wskazanej granicy sygnalizuje zagrożenie realizacji celu polityki pieniężnej. W 2007 r. dynamiczny roz‑wój rynków finansowych skłonił Radę Prezesów EBC do rozszerzenia ana‑lizy pieniężnej10 tak, by ujmowała ona zmienność sytuacji monetarnej oraz uwarunkowań na rynkach kredytów i aktywów. Jej zadaniem jest zatem wczesne wykrywanie stanów nierównowagi i reagowanie w razie zagroże‑nia destabilizacją cen.

Wykres 2. Średnia roczna zmiana podaży pieniądza (M3) i średni roczny po-ziom inflacji (HICP) w latach 1999–2010 w strefie euro

-2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

M3 HICP

Źródło: na podstawie danych EBC, http://www.ecb.int/stats/html/index.en.html.

Kanały transmisji impulsów polityki pieniężnej

W latach 1999–2011 o efektywności operacyjnej polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego przesądzała sprawność transmisji jej impulsów do sfery realnej. Badania nad nią rozpoczęły się w 1999 r. wraz z utworzeniem „Monetary Transmission Network”11. Początkowo podsta‑wą analiz empirycznych były zagregowane dane pochodzące z poszczegól‑nych krajów i dotyczące okresu poprzedzającego przyjęcie wspólnej waluty,

10 Rozszerzenie analizy monetarnej miało na celu lepsze zrozumienie zachowywa‑nia się agregatów pieniężnych w czasie oraz udoskonalenie modeli popytu na pieniądz i wskaźników ryzyka inflacyjnego.

11 http://www.ecb.europa.eu/home/html/researcher_mtn.en.html [dostęp 15 stycz‑nia 2012 r.].

68


jednak coraz dłuższa historia strefy euro pozwoliła rozwijać działalność sieci12.

Do tradycyjnych kanałów transmisji impulsów polityki pieniężnej euro‑systemu zalicza się m.in.:

• kanał stóp procentowych (interest rate channel), dowodzący wpływu stóp procentowych EBC na poziom stóp procentowych rynku pienięż‑nego i tym samym na oprocentowanie krótkoterminowych depozytów i kredytów w bankach. Skłonność klientów instytucji kredytowych do oszczędzania, konsumpcji i inwestycji kształtuje zaś popyt i podaż na rynkach dóbr i usług, prowadząc do zmienności poziomu cen. W sta‑bilnych warunkach dostrzega się wyraźną aktywność tego kanału, przy czym siła i prędkość oddziaływania stóp procentowych zależą od kie‑runku ich zmiany. Efekty obniżenia stóp widoczne są już po upływie 1–2 lat, wzrostu zaś – po odpowiednio dłuższym okresie. Na istotność ka‑nału stóp procentowych wpływają także: kondycja rynku pieniężnego, konkurencja na rynkach kredytowych, preferencje banków co do okresu zapadalności umów kredytowych oraz oczekiwana premia za ryzyko,

• kanałkredytowy (credit channel lub bank lending channel), ukazu‑jący oddziaływanie stóp procentowych EBC na oprocentowanie, popyt oraz podaż na rynkach kredytów bankowych, a w dalszej kolejności na decyzje konsumpcyjne ludności i inwestycyjne przed‑siębiorstw. Uważa się, że restrykcyjna polityka pieniężna prowadzi m.in. do obniżenia oprocentowania depozytów klientów (w szcze‑gólności krótkoterminowych), ograniczając ich dostępność i tym sa‑mym zdolność banków do udzielania kredytów. Ze względu na istot‑ny wpływ dostępności kredytów na poziom wydatków gospodarstw domowych i przedsiębiorstw kanał ten powinien pełnić ważną rolę w transmisji impulsów polityki pieniężnej. Rosnące zainteresowanie banków emisją obligacji (prowadzącą do uniezależnienia się od de‑pozytów) sprawiło, że nie działał on jednak efektywnie,

• kanał oczekiwań13, związany z długoterminowymi oczekiwaniami inflacyjnymi sektora prywatnego. Dowodzi on znaczenia wiary‑

12 W całym okresie istnienia strefy euro transmisję impulsów polityki monetarnej zaburzały czynniki o charakterze zewnętrznym i wewnętrznym, pozostające poza kon‑trolą oddziaływania EBC. Zaliczono do nich m.in.: zmiany w polityce fiskalnej, destabili‑zację kursów walut, zmienność cen ropy naftowej czy aktywów finansowych. W sytuacji szokowej obserwowano istotność wpływu przyczyn, skali i długości trwania kryzysu.

13 ECB, Central bank Communications in periods of heightened uncertainty, „ECB Monthly Bulletin” listopad 2009 r.; ECB, Inflation expectations in the Euro area – a re‑view of recent developments, „ECB Monthly Bulletin” luty 2011 r.

69


godności banku centralnego i skuteczności jego komunikacji z oto‑czeniem. Powszechne przekonanie o niezmiennym poziomie cen w przyszłości sprzyja stabilizacji płac oraz cen na rynkach towarów i usług. Ważne zatem jest informowanie społeczeństwa o kierun‑kach prowadzonej polityki pieniężnej14. Rosnące w ostatnich latach oczekiwania inflacyjne spowodowały, iż Rada Prezesów uznała je za kluczowe dla skuteczności podejmowanych działań.

Pod wpływem destabilizacji rynku finansowego i uwarunkowań go‑spodarczych zidentyfikowano w ostatnich latach nowe kanały transmisji impulsów polityki pieniężnej, powiązane jednak z kanałem kredytowym. Należą do nich:

• kanałpodejmowanegoryzyka15, ukazujący wpływ niskich stóp procen‑towych na skłonność banków i instytucji finansowych do podejmowa‑nia ryzyka, prowadzącą do dynamicznego wzrostu wartości aktywów oraz zabezpieczeń. Niskie stopy procentowe zwracały uwagę inwesto‑rów na ryzykowne aktywa, ze względu na wyższą od przeciętnej ich rentowność. Liberalizacja polityki kredytowej w bankach ułatwiała zaś zawieranie transakcji i prowadziła do nadmiernej podaży kredytów,

• kanał wyposażenia kapitałowego banków16, identyfikujący kapi‑tał banków jako czynnik istotnie oddziałujący na podaż kredytów. W okresie kryzysu i trudności związanych z pozyskaniem kapitału

14 EBC, Europejski bank centralny, eurosystem, europejski system banków central‑nych, Frankfurt 2011; „Biuletyn Miesięczny EBC”, Frankfurt nad Menem 2011. Infor‑macje przekazywane są: w drodze comiesięcznych konferencji prasowych organizo‑wanych po I posiedzeniu Rady Prezesów; w publikowanym „Biuletynie Miesięcznym EBC” (zawierającym analizę otoczenia gospodarczego i sytuacji monetarnej); poprzez składanie wyjaśnień przez Prezesa EBC Komisji Gospodarczej i Monetarnej Parlamentu Europejskiego na temat prowadzonej polityki pieniężnej; poprzez przemówienia i wy‑wiady udzielane przez członków organów decyzyjnych EBC; przez komunikaty prasowe wyjaśniające decyzje i poglądy Rady Prezesów; poprzez informacje zamieszczane na stronach internetowych EBC i krajowych banków centralnych (zapewniających także dostęp do artykułów i danych statystycznych) oraz w pracach naukowych EBC.

15 Risk‑taking channel opisany został m.in. w: L. Gambacorta, Monetary Policy and the risk‑taking channel, „BIS Quarterly Review” grudzień 2009 r.; ECB, Monetary policy transmission in the euro area, a decade after the intdroduction of the euro, „ECB Monthly Bulletin” maj 2010 r.; Y. Altunbas, L. Gambacorta, D. Marques‑Ibanez, Does monetary policy affect bank risk‑taking?, „BIS Working Papers” 2010, nr 298; ECB, Asset price bub‑bles and monetary policy revisited, „ECB Monthly Bulletin” listopad 2010 r.

16 Bank capital channel. Por. A. Maddaloni, J.L. Peydro, Bank lending standards and the origins and the implications of the current banking crisis, „ECB Research Bulletin” 2010, nr 9.

70


podmioty niedokapitalizowane stały się bardziej wrażliwe na zmia‑ny zachodzące w polityce pieniężnej EBC i ograniczały prowadzoną akcję kredytową. Na efektywność działania tego kanału wpłynęły również zmiany regulacyjne dotyczące minimalnego wyposażenia kapitałowego instytucji kredytowych.

Instrumenty polityki pieniężnej EBC

Do 2007 r. oddziaływanie eurosystemu na krótkoterminowe stopy pro‑centowe rynku pieniężnego odbywało się przede wszystkim za pomocą na‑stępujących standardowych instrumentów:

• systemurezerwyobowiązkowej(requited reserve system),• operacjiotwartegorynku(open market operations),• operacjidepozytowo‑kredytowych(deposit facility, lending marginal

facility).

Celem funkcjonowania systemu rezerwy obowiązkowej17 jest stabilizo‑wanie poziomu stóp procentowych rynku pieniężnego oraz kształtowanie strukturalnego niedoboru płynności w systemie bankowym. Obowiązkiem utrzymywania minimalnych rezerw objęto zarówno instytucje kredytowe strefy euro, jak i oddziały podmiotów spoza grupy państw członkowskich, ale prowadzące działalność na ich terytorium.

Wymóg ten nie dotyczy oddziałów banków ze strefy euro, funkcjonu‑jących poza jej granicami. Nie odniesiono go także do podmiotów, któ‑rym odebrano zezwolenie na prowadzenie działalności oraz pozostających w stanie likwidacji. Dopuszczono możliwość zwolnienia instytucji kredyto‑wych z obowiązku utrzymywania rezerw w sytuacji18:

• ichreorganizacji,• dowiedzenia,żeobowiązektennieprowadzidoosiągnięciacelusy‑

stemu rezerwy obowiązkowej, ponieważ podmiot: – pełni specjalną funkcję,– nie wykonuje czynności bankowych, przez co nie wpływa na

konkurencję na rynku,

17 Rozporządzenie (WE) Europejskiego Banku Centralnego nr 1745/2003 z 12 września 2003 r. dotyczące stosowania rezerw celowych (Dz.Urz. WE L 250/10); rozpo‑rządzenie Europejskiego Banku Centralnego nr 1358/2011 z 14 grudnia 2011 r. zmie‑niające rozporządzenie (WE) nr 1745/2003 dotyczące stosowania rezerw obowiązko‑wych (Dz.Urz. UE L 338/51).

18 Instytucja kredytowa składa wówczas wniosek o zwolnienie z obowiązku utrzy‑mywania rezerwy za pośrednictwem krajowego banku centralnego.

71


– przeznacza zgromadzone fundusze na cele związane z rozwojem regionalnym lub międzynarodowym.

Europejski Bank Centralny jest odpowiedzialny za publikowanie list in‑stytucji kredytowych objętych tym obowiązkiem oraz zwolnionych z niego.

Podstawą naliczenia rezerwy dla danego okresu są dane liczbowe od‑noszące się do przedostatniego miesiąca liczonego od dnia, w którym roz‑poczyna się okres utrzymywania rezerwy19. Jego początek następuje po posiedzeniu Rady Prezesów, która dokonuje comiesięcznej oceny polityki pieniężnej. Zarząd Europejskiego Banku Centralnego ogłasza z co najmniej trzymiesięcznym wyprzedzeniem okresy utrzymywania rezerw dla kolej‑nego roku kalendarzowego (tabela 1).

W podstawie naliczania rezerwy uwzględnia się depozyty klientów oraz zobo‑wiązania banków z tytułu wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych20.

19 Inne postępowanie przyjęto dla instytucji kredytowych, którym przyznano de‑rogację.

20 Z wyjątkiem reprezentujących zobowiązania wobec podmiotów zwolnionych z obowiązku utrzymywania minimalnych rezerw, krajowych banków centralnych i EBC.

Tabela 1. Kalendarz okresów utrzymywania rezerwy obowiązkowej w 2012 r.

Posiedzenie Rady

Prezesów

Początek okresu

Koniec okresu

Podstawa naliczenia rezerwy

dla instytucji kredytowych składających

sprawozdania miesięczne

Podstawa naliczenia rezerwy

dla instytucji kredytowych składających

sprawozdania kwartalne

Długość okresu

(w dniach)

12.01.2012 18.01.2012 14.02.2012 listopad 2011 wrzesień 2011 28

9.02.2012 15.02.2012 13.03.2012 grudzień 2011 wrzesień 2011 28

8.03.2012 14.03.2012 10.04.2012 styczeń 2012 grudzień 2011 28

4.04.2012 11.04.2012 8.05.2012 luty 2012 grudzień 2011 28

3.05.2012 9.05.2012 12.06.2012 marzec 2012 grudzień 2011 35

6.06.2012 13.06.2012 10.07.2012 kwiecień 2012 marzec 2012 28

5.07.2012 11.07.2012 7.08.2012 maj 2012 marzec 2012 28

2.08.2012 8.08.2012 11.09.2012 czerwiec 2012 marzec 2012 35

6.09.2012 12.09.2012 9.10.2012 lipiec 2012 czerwiec 2012 28

4.10.2012 10.10.2012 13.11.2012 sierpień 2012 czerwiec 2012 35

8.11.2012 14.11.2012 11.12.2012 wrzesień 2012 czerwiec 2012 28

6.12.2012 12.12.2012 15.01.2013 październik 2012 wrzesień 2012 28

Źródło: na podstawie informacji publikowanych przez EBC, http://www.ecb.int/press/pr/date/2007/html/pr070525_1.pl.html.

72


Stopa rezerwy obowiązkowej, wynosząca 0%, znalazła zastosowanie dla:• depozytówzumownymokresemwymagalnościpowyżej2lat,• depozytówzawypowiedzeniemdłuższymniż2lata,• zobowiązańwynikającychzoperacjiwarunkowych(repo),• zobowiązańpowstałychwwynikuemisjidłużnychpapierówwartoś‑

ciowych z umownym terminem wymagalności powyżej 2 lat.

Do 2011 r. wszystkie pozostałe zobowiązania miały przypisaną stawkę 2%. Pod wpływem sytuacji kryzysowej zdecydowano jednak o jej obniże‑niu do poziomu 1%21. Rezerwy obowiązkowe, po pomniejszeniu o 100 000 euro (tzw. lump‑sum), podlegają utrzymywaniu na rachunku w krajowym banku centralnym i przyrastają o odsetki naliczane według średniej stopy oprocentowania MRO22 w danym okresie. Warunkiem wypełnienia obo‑wiązku przez instytucję kredytową jest wykazanie średniego salda środków na koniec dnia w kwocie nie niższej niż wymagana rezerwa.

Operacje otwartego rynku odgrywały kluczową rolę w regulowaniu płynności sektora bankowego oraz w sterowaniu krótkoterminowymi stopami procentowymi rynku pieniężnego. Przeprowadzano je w sposób zdecentralizowany, bowiem EBC pełnił rolę koordynatora, a krajowe banki centralne – wykonawców. Wyróżniono następujące rodzaje operacji:

• podstawowerefinansujące (main refinancing operations), regularnie zasilające banki w krótkookresową płynność. W stabilnych warun‑kach prowadzone były co tydzień z jednotygodniowym terminem zapadalności, w formie przetargów o zmiennej stopie procentowej i z minimalnym oferowanym oprocentowaniem23. Ustanowiono dla

21 Dnia 8 grudnia 2011 r. Rada Prezesów zdecydowała o podjęciu dodatkowych działań zmierzających do zwiększenia aktywności kredytowej banków oraz płynności na rynku pieniężnym strefy euro, ustanawiając niższą stopę rezerwy obowiązkowej – 1%, w miejsce dotychczasowej – 2%.

22 MRO (main refinancing operations) – podstawowe operacje refinansujące.23 Do czerwca 2000 r. obowiązywała procedura przetargów o stałej stopie pro‑

centowej. Skłaniała ona jednak banki do prowadzenia tzw. taktyki overbiddingu (ban‑ki składały wysokie i ciągle rosnące oferty w sytuacji oczekiwania podwyżki stóp procentowych EBC w bieżącym okresie utrzymywania rezerw obowiązkowych, co przyczyniało się do wzrostu stopy overnight powyżej stałej stopy obowiązującej przy podstawowych operacjach refinansujących) lub underbiddingu (spodziewany spadek podstawowych stóp procentowych EBC powodował, że łączna wartość zgłaszanego przez banki popytu była niższa niż przewidywana kwota przydziału, przez co pod ko‑niec okresu utrzymywania rezerw obowiązkowych banki zmuszone były do korzysta‑nia z kredytu na koniec dnia, wywołując wzrost rynkowych stóp procentowych typu overnight).

73


nich odpowiednie zabezpieczenie spłaty. Realizacja ofert rozpoczy‑nała się od tych z najwyższym oprocentowaniem. Stopa, przy której wyczerpywano kwotę przydziału, stanowiła krańcowe oprocentowa‑nie, według którego rozdzielano środki pomiędzy bankami,

• dłuższerefinansujące (long‑term refinancing operations), pozwalają‑ce systematycznie udzielać bankom kredytów na dłuższy (niż ope‑racje podstawowe) okres, ustanawiając przy tym zabezpieczenie ich spłaty. Przeprowadzano je co miesiąc z trzymiesięcznym terminem zapadalności w formie przetargów o zmiennej stopie procentowej. Z góry ustalano poziom dostarczanej przy ich pomocy płynności,

• dostrajające (fine‑tuning operations), regulujące płynność banków w sposób nieregularny, bowiem termin ich zapadalności oraz czę‑stotliwość nie podlegały standaryzacji, lecz dostosowywane były do panujących uwarunkowań. Uczestniczyła w nich wybrana grupa banków. Ich użyteczność wzrosła w październiku 2004 r., gdy limi‑towano za ich pomocą wahania płynności instytucji kredytowych na koniec okresów utrzymywania rezerwy obowiązkowej,

• strukturalne (structural operations), prowadzone przez eurosystem w formie transakcji odwracalnych, bezwarunkowych (outright) oraz emisji certyfikatów dłużnych.

Operacje depozytowo‑kredytowe na koniec dnia wyznaczały korytarz wahań dla krótkoterminowej stopy procentowej typu overnight. Oprocen‑towanie kredytu na koniec dnia stanowiło górną jej granicę, a depozytu – dolną. Kredyt pozwalał bankom pozyskiwać płynność z krajowego banku centralnego, wymagając jednak zabezpieczenia tzw. aktywami kwalifikowa‑nymi. Operacje depozytowe rozwiązywały natomiast problem zagospoda‑rowania przejściowych nadwyżek płynności.

W 2008 r. pod wpływem panującego kryzysu i ograniczonej skutecz‑ności standardowych instrumentów EBC zmuszony został przyjąć zestaw nadzwyczajnych narzędzi polityki pieniężnej. Przeprowadzane za ich po‑mocą działania interwencyjne na rynku pieniężnym (enhanced credit sup‑port) oraz rynku dłużnych papierów wartościowych (securities markets programme) stanowiły odpowiedź na nasilającą się niepewność, której to‑warzyszyły najniższe stopy procentowe w historii eurosystemu. Narzędzia te oddziaływały głównie na banki, a ich zadaniem było wspieranie transmisji impulsów polityki pieniężnej do sfery realnej. Wyróżniającą cechą nowych instrumentów była „tymczasowość ich stosowania”, wynikająca:

• zuznaniapowstałychzakłóceńzaprzejścioweorazzpotrzebyprzy‑wrócenia przy ich pomocy efektywnej transmisji impulsów polityki

74


pieniężnej i stabilności na rynku finansowym, w tym normalizacji działalności kredytowej banków,

• zezdolnościopracowanychnarzędzidosamoregulacjiiautomatycz‑nego zaniku w razie poprawy sytuacji,

• z przekonania o nieprzerwanym reagowaniu EBC na zmieniającesię uwarunkowania; gwarantowała to jego niezależność oraz zasady działania eurosystemu,

• zwiarygodnościeurosystemuireputacjiEBC;kluczoweznaczenieprzypisano sposobom jego komunikacji z otoczeniem, kształtują‑cym oczekiwania inflacyjne.

Wprowadzeniu nadzwyczajnych narzędzi polityki pieniężnej towarzy‑szyło transparentne, publiczne wyjaśnianie powodów ich stosowania tak, by przywrócić zaufanie sektora prywatnego do gospodarki oraz rynku fi‑nansowego.

Wpływ kryzysu na politykę pieniężną EBC w latach 2007–2011

Rozprzestrzenianie się kryzysu na rynku pieniężnym strefy euro przy malejącej skuteczności standardowych instrumentów24 skłoniło Europej‑ski Bank Centralny do podjęcia nadzwyczajnych działań, mających na celu ograniczanie wahań stopy procentowej typu overnight. W październiku 2008 r. zdecydowano o wprowadzeniu następujących rozwiązań o charak‑terze interwencyjnym25:

• enhanced credit support – pakietu instrumentów zwiększających płyn‑ność banków oraz usprawniających działanie rynków pieniężnych,

• Securities Markets Programme – programu stabilizującego wtórne rynki dłużnych papierów wartościowych.

24 Od października 2008 r. do maja 2009 r. Rada Prezesów obniżyła główną stopę refinansową o 325 punktów bazowych do najniższego w historii eurosystemu poziomu, wynoszącego 1%.

25 ECB, The implementation of monetary policy in the euro area – general documen‑tation on Eurosystem, monetary policy, instruments and procedures, ECB, Frankfurt nad Menem 2011; ECB, The ECB’s non‑standard measures – impact and phasing‑out, „ECB Monthly Bulletin” lipiec 2011 r.; ECB, Approaches to monetary policy revisited – lessons from the crisis (publikacja pokonferencyjna 6th ECB Central Banking Conference), ECB, Frankfurt nad Menem 2010; ECB, The ECB’s monetary policy stance during the financial crisis, „ECB Monthly Bulletin” styczeń 2010 r.

75


Enhanced credit support tworzyły nadzwyczajne, ukierunkowane na banki narzędzia, mające na celu poprawę dostępności kredytów dla go‑spodarstw domowych i przedsiębiorstw26. Ich znaczenie w poszczególnych krajach strefy euro było zróżnicowane ze względu na specyfikę lokalnych uwarunkowań. Pakiet pomocowy obejmował pięć zakresów usprawnień27.

1) Wydłużenie terminu zapadalności długoterminowych operacji otwar‑tego rynku LTRO28 z 3 do 6, a następnie 12 miesięcy, by ograniczyć nie‑pewność banków co do dostępności pożyczek na dłuższe okresy oraz utrzymać stopy procentowe rynku pieniężnego na niskim poziomie. W efekcie tego banki otrzymywały środki po historycznie najniższym koszcie. Działania te sprzyjały redukcji niedopasowania terminów za‑padalności aktywów i wymagalności pasywów oraz kontynuowaniu akcji kredytowej na rzecz klientów. Z czasem obserwowano jednak nadwyżki płynności w systemie bankowym, które lokowano w formie depozytów w krajowych bankach centralnych.

2) Zastosowanie stałej stopy procentowej dla wszystkich operacji refi‑nansujących, zapewniając bankom nieograniczony dostęp do płyn‑ności po koszcie równym stopie refinansowej EBC. Sprzyjało to sta‑bilizacji podaży kredytów bankowych dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw oraz utrzymaniu ich kosztów na niezmienionym poziomie. Nowa procedura przetargowa zakładała pełny przydział środków, zwiększając skuteczność polityki pieniężnej w warunkach niefunkcjonującego rynku międzybankowego.

3) Rozszerzenie listy zabezpieczeń akceptowanych w operacjach otwar‑tego rynku. Ich wartość nominalna wzrosła do poziomu 130% PKB strefy euro, przy wyraźnie ograniczonym udziale rządowych papie‑rów wartościowych (wykres 3). Coraz większe znaczenie zaczęto przypisywać prywatnym dłużnym papierom wartościowym, które EBC akceptował już przed kryzysem. Celem przyjętego rozwiązania było złagodzenie zapotrzebowania banków na płynność w obliczu kryzysu zaufania na rynku międzybankowym.

4) Zabezpieczenie płynności instytucji kredytowych w walutach ob‑cych (w dolarach USA, frankach szwajcarskich, funtach brytyjskich)

26 Wystąpienie Jean‑Claude Tricheta nt. „Enhanced Credit Support” w lipcu 2009 r. na Uniwersytecie w Monachium, http://www.ecb.int/press/pr/date/2012/html/index.en.html [dostęp 15 stycznia 2012 r.].

27 Punkty 2 i 3 enhanced credit support dały bankom praktycznie nieograniczone możliwości refinansowania. Korzystać z nich mogło blisko 2200 instytucji kredytowych ze strefy euro.

28 LTRO (long‑term refinancing operations) – długoterminowe operacje refinansujące.

76


poprzez zawieranie przez EBC umów walutowych (linii swapo‑wych). Podobne umowy podpisano z inicjatywy banków centralnych państw, których systemy bankowe zagrożone były brakiem płynności w euro29. Pełny przydział walut o zróżnicowanych terminach zwrotu i stałym oprocentowaniu odbywał się w ramach operacji repo, za‑bezpieczonych tzw. aktywami kwalifikowanymi.

5) Wprowadzenie w lipcu 2009 r. Covered Bonds Purchase Programme (CBPP)30, polegającego na bezwarunkowym, bezpośrednim zakupie na rynku pierwotnym i wtórnym obligacji banków wyemitowanych na okresy dłuższe niż prowadzone operacje refinansowe. Jego celem było ożywienie rynku dłużnych papierów wartościowych, stanowią‑cych jedno z najważniejszych źródeł finansowania instytucji kredy‑towych w strefie euro oraz utrzymanie podaży kredytów na rzecz sektora niefinansowego na niezmienionym poziomie. Program ten stanowił uzupełnienie opisanych wyżej rozwiązań. Objęto nim ob‑ligacje o łącznej wartości 60 mld euro. Musiały one jednak spełnić określone przez Europejski Bank Centralny warunki (m.in. zostały zakwalifikowane jako zabezpieczenie operacji kredytowych; wartość ich emisji była nie mniejsza niż 500 mln euro, a w ostateczności – 100 mln euro; ocena ratingowa nie niższa niż AA lub równoważna, a w ostateczności nie niższa niż BBB‑/Baa3 od co najmniej jednej

29 Np. z Narodowym Bankiem Polskim.30 ECB, Monthly report on the Eurosystem’s covered bond purchase programme, ECB,

Frankfurt nad Menem 2010.

Wykres 3. Struktura zabezpieczeń kwalifikowanych w 2007 r. (w %)

49

12

17

9

84

zadłużenie instytucji rządowych i samorządowych

zabezpieczone obligacje wyemitowane przez instytucje kredytowe

niezabezpieczone obligacje wyemitowane przez instytucje

kredytowe

obligacje przedsiębiorstw

papiery wartościowezabezpieczone aktywami

inne obligacje (w tym wyemitowane przez instytucje ponadnarodowe)

Źródło: na podstawie EBC, Strategia polityki pieniężnej i jej wdrożenie, Frankfurt nad Menem 2008.

77


z agencji: Fitch, Moody’s, S&P, DBRS). Uczestnikami programu były podmioty korzystające z operacji kredytowych. Zakończono go w czerwcu 2010 r., a w listopadzie 2011 r. rozpoczęto realizację Covered Bonds Purchase Programme 2 (CBPP 2), w ramach któ‑rego zaplanowano nabycie obligacji o łącznej wartości 40 mld euro. Warunki stawiane tym papierom wartościowym uległy złagodzeniu (np. obniżono minimalną wielkość emisji do 300 mln euro, a ocenę ratingową do co najmniej BBB‑ lub równoważnego). Zakończenie programu zaplanowano na październik 2012 r.

Od grudnia 2009 r. poprawa sytuacji na rynkach finansowych pozwala‑ła na stopniowe wycofywanie części niestandardowych narzędzi, pozosta‑wiając jednak te, których przydatność pozytywnie weryfikowały panujące wówczas warunki. W pierwszej kolejności zrezygnowano z przeprowadza‑nia 12‑miesięcznych operacji refinansujących. Z czasem zaczęto powracać do niektórych instrumentów, m.in. w wyniku nasilania się kryzysu na kra‑jowych rynkach obligacji rządowych. Terminarz prowadzonych operacji wraz z zapowiedziami ich przeprowadzenia zaprezentowano w tabeli 2 na s. 80–83.

W maju 2010 r. w odpowiedzi na napięcia na rynku finansowym, a w szczególności na sytuację na rynkach prywatnych i publicznych dłuż‑nych papierów wartościowych strefy euro, wprowadzono Securities Mar‑kets Programme. Od 2008 r. obserwowano bowiem rosnące zróżnicowanie rentowności 10‑letnich obligacji rządowych, spowodowane pogłębiającym się kryzysem sektora finansów publicznych części państw strefy euro. Inter‑wencje eurosystemu miały na celu pogłębienie tych rynków, by usprawnić transmisję impulsów polityki pieniężnej do sfery realnej. Nadmiar płynno‑ści powstały w efekcie wykupu obligacji neutralizowano za pomocą odpo‑wiednich operacji.

Destabilizacja sytuacji makroekonomicznej przyczyniła się do zaburze‑nia relacji pomiędzy stopami procentowymi rynku pieniężnego (wykres 4). Do października 2008 r. stopa EONIA31 była bliska oprocentowania podsta‑wowych operacji refinansujących MRO, dowodząc ich znaczenia dla opty‑malizacji poziomu płynności instytucji kredytowych strefy euro. Wzmożo‑ny popyt na płynność, znajdujący pokrycie w operacjach otwartego rynku o stałym oprocentowaniu i pełnym przydziale, zbliżył ją do poziomu stopy depozytowej. Zmianie uległa także relacja pomiędzy poziomem oprocen‑

31 EONIA (euro overnight index average) – stopa oprocentowania międzybanko‑wych operacji depozytowych typu O/N na rynku pieniężnym strefy euro.

78


towania podstawowych operacji refinansujących MRO i stopami: depozy‑tową oraz kredytową. W październiku 2008 r. stabilne (wynoszące dotąd ±1 pkt proc.) pasmo jej wahań zawęziło się do ±0,5 pkt proc. Ponowne roz‑szerzenie korytarza zmian nastąpiło w styczniu 2009 r. i trwało do maja, gdy przyjęto stałe oprocentowanie dla MRO w wysokości 1%.

Wykres 4. Podstawowe stopy procentowe strefy euro w latach 1999–2011

0

1

2

3

4

5

6

7

1.01

.199

9

1.01

.200

0

1.01

.200

1

1.01

.200

2

1.01

.200

3

1.01

.200

4

1.01

.200

5

1.01

.200

6

1.01

.200

7

1.01

.200

`

1.01

.200

9

1.01

.201

0

1.01

.201

1

operacje depozytowe

MRO stała stopa procentowa

MRO zmienna stopa procentowa

operacje kredytowe

EONIA

Źródło: na podstawie danych EBC, http://sdw.ecb.europa.eu/, oraz Bundesbanku, http://www.bun‑desbank.de/statistik.

Wykres 5. Wartość podstawowych i długoterminowych operacji refinanso-wych w latach 1999–2011 (w mln euro)

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

800 000

01.9

9

09.9

9

05.0

0

01.0

1

09.0

1

05.0

2

01.0

3

09.0

3

05.0

4

01.0

5

09.0

5

05.0

6

01.0

7

09.0

7

05.0

8

01.0

9

09.0

9

05.1

0

01.1

1

09.1

1

MRO LTRO


79


W okresie kryzysu zaobserwowano także zmianę znaczenia podsta‑wowych i dłuższych operacji refinansujących dla kształtowania płynności banków (wykres 5). Do 2007 r. jej niedobory pokrywano głównie w ramach MRO. Po wprowadzeniu stałej stopy procentowej i pełnego przydziału środków dla wszystkich operacji refinansujących nastąpił wzrost zaintere‑sowania LTRO, których łączna wartość przekroczyła kwotę płynności do‑starczonej przez MRO.

Niestabilna sytuacja oraz procedura pełnego przydziału środków po stałej stopie procentowej doprowadziły do zmian w wartościach prowadzo‑nych operacji depozytowo‑kredytowych (wykres 6). Od września 2008 r. obserwowano w bankach wyraźne zainteresowanie operacjami depozyto‑wymi. Panująca niepewność przyczyniła się bowiem do zgłaszania przez

Wykres 6. Wartość operacji depozytowych i kredytowych w latach 1999–2011 (w mln euro)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000 02

.99

07.9

9 12

.99

05.0

0 10

.00

03.0

1 08

.01

01.0

2 06

.02

11.0

2 04

.03

09.0

3 02

.04

07.0

4 12

.04

05.0

5 10

.05

03.0

6 08

.06

01.0

7 06

.07

11.0

7 04

.08

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

09.0

8

11.0

8

01.0

9

03.0

9

05.0

9

07.0

9

09.0

9

11.0

9

01.1

0

03.1

0

05.1

0

07.1

0

09.1

0

11.1

0

01.1

1

03.1

1

05.1

1

07.1

1

09.1

1

11.1

1

operacje kredytowe operacje depozytowe


80


instytucje kredytowe popytu na płynność przekraczającą rzeczywiste zapo‑trzebowanie, brak zaś alternatywnych możliwości inwestycyjnych skłaniał do lokowania nadwyżek na rachunkach w krajowych bankach centralnych. Tym samym odnotowano spadek zainteresowania banków operacjami kre‑dytowymi. Od 2007 r. wartość ich depozytów na koniec dnia przekraczała wartość zaciąganych kredytów.

Tabela 2. Terminarz zmian w zakresie instrumentarium polityki pieniężnej w latach 2007–2011

Data Ogłoszenia Rady Prezesów EBC8.03.2007 Podwyższeniestópprocentowych:MRO–3,75%;K–4,75%;D–2,75%.

6.06.2007 Podwyższeniestópprocentowych:MRO–4,00%;K–5,00%;D–3,00%.


22.08.2007 Zapowiedźdodatkowych3MLTRO,wceluusprawnieniafunkcjonowaniarynkupie‑niężnegostrefyeuro:wsierpniu–40mldeuro;wrześniu–75mldeuro;listopadzie–60mldeuro;grudniu–60mldeuro.Stanowiłyoneuzupełnienie1MLTRO.

8.10.2007 Obniżeniestópprocentowych:MRO–3,75%;K–4,75%;D–2,75%.

30.10.2007 Rezygnacja ze stosowania FTO i utrzymanie operacji strukturalnych.



10.01.2008 Dostarczeniedodatkowejpłynności10mlddolarówUSAnarynekpieniężny.EBCdwukrotniepozyskiwałjena28dniwramachtzw.termauctionfacility,prowadzo‑nych przez Systemem Rezerwy Federalnej.

7.02.2008 Zapowiedź3MLTRO:wlutym–60mldeuroimarcu–60mldeuro.

28.03.2008 Zapowiedź6MLTRO:wkwietniu–25mldeuroiwlipcu–25mldeuro.Odnowieniewcześniejszych3MLTRO:wmaju–50mldeuroiwczerwcu–50mldeuro.

4.09.2008 Odnowienie 6M LTRO – 25 mld euro i 3M LTRO – 50 mld euro. Zapowiedź3MLTRO:wlistopadzie–50mldeuroiwgrudniu–50mldeurooraz6MLTRO:wpaździerniku–25mldeuro.Maksymalnakwotaprzydziałudlajednegouczestnika–2,5mldeuro.

29.09.2008 PrzeprowadzenieSTRO,którejczastrwaniadostosowanodookresuutrzymywaniare‑zerwyobowiązkowej.Jejcelembyłapoprawaogólnejpłynnościsystemubankowegostrefyeuro.Jednoczeniezapowiedzianojejcyklicznepowtarzaniewprzyszłości.

3.10.2008 Dopuszczenie większej liczby instytucji kredytowych do udziału we FTO.

7.10.2008 OgłoszeniewarunkówzasilaniawpłynnośćwdolarachUSA(operacjeforward – 13 i 17 dni oraz natychmiastowe – 28 i 85 dni).

7.10.2008 Decyzjaozwiększeniuwartości6MLTROzaplanowanejnakolejnydzień:z25mldeuro do 50 mld euro. Maksymalna kwota przydziału dla jednego uczestnika – 5 mld euro.

8.10.2008 Zmiany w procedurze przetargowej i przedziale oprocentowania operacji depozyto‑wo‑kredytowych. Od 15 października cotygodniowe MRO z pełnym przydziałem po stopie podstawo‑wejoperacjirefinansującej.Od9październikazawężenieróżnicyoprocentowaniaoperacjiD‑Kz200do100punktówbazowychwzględemstopyMRO.

81


Data Ogłoszenia Rady Prezesów EBC15.10.2008 Rozszerzenielistyaktywówkwalifikowanych,stanowiącychzabezpieczeniewopera‑

cjach kredytowych. ZapowiedźpozyskaniapłynnościwdolarachUSAprzypomocyswapówwalutowycha nie aukcji. Zapowiedź dalszego odnawiania LTRO oraz STRO.

15.10.2008 PodpisanieumowyzNarodowymBankiemSzwajcariiodostawęfrankówszwaj‑carskichwramach7‑dniowychswapówwalutowych.Oichwartościprzesądzałasytuacja na rynku.


18.12.2008 ZapowiedźkontynuacjiMROwformieprzetargukwotowegozpełnymprzydziałem.RozszerzenieróżnicyoprocentowaniaoperacjiD‑Kze100do200punktówbazo‑wych.

19.12.2008 DostarczeniebankomdodatkowejpłynnościwdolarachUSAwramach7‑,28‑i84‑dniowychoperacjirepo,zabezpieczonychaktywamikwalifikowanymi.Warunkitransakcji:stałastopaprocentowaipełnyprzydział.Zapowiedźzakończeniaoperacjiswapowycheuro/frankszwajcarskizNarodowymBankiemSzwajcarii,zewzględunabrakzainteresowaniabankówpłynnościąwefran‑kach.


16.01.2009 Zapowiedźprowadzeniaoperacjiswapowych1Weuro/frankzNarodowymBankiemSzwajcarii do kwietnia 2009 r.



6.04.2009 ZasilenieSystemuRezerwyFederalnejpłynnościąweuro,bypoprawićsytuacjęamerykańskichbanków.


7.05.2009 Zapowiedź 1Y LTRO o stałym oprocentowaniu i pełnym przydziale. Dla pierwszej oprocentowanienapoziomiestopy%MRO.Dlakolejnych(wczerwcu,wrześniui grudniu) nie wykluczono przyjęcia spreadu.

4.06.2009 Wprowadzenieprogramuzakupuzabezpieczonychobligacji–CoveredBondsPur‑chaseProgramme.Dotyczyłonobligacjidenominowanychweuro,wyemitowanychwstrefieeuro.Wartośćprogramu–60mldeuro.Realizowanogowcałejstrefiewdro‑dzebezpośrednichzakupównarynkach:pierwotnymiwtórnym.ObligacjemusiałyspełniaćokreśloneprzezEBCwarunki(m.in.stanowiłyzabezpie‑czenieoperacjikredytowych;wartośćemisjibyłaniemniejszaniż500mlneuro,awostateczności–100mlneuro;ratingconajmniejAAlubrównoważnywgconajmniejjednejzagencji:Fitch,Moody’s,S&P,DBRS,awostatecznościnieniższyniżBBB‑/Baa3). Uczestnicyprogramu–podmiotyuczestniczącewoperacjachkredytowych.Początek–lipiec2009,akoniec–czerwiec2010.

25.06.2009 UtrzymaniezasilaniawdolarachzSystemuRezerwyFederalnejdolutego2010.

25.06.2009 Utrzymaniezasilaniawefrankachszwajcarskichwramach1WswapówwalutowychzNarodowymBankiemSzwajcarii.

24.09.2009 Przedłużeniezasilaniawefrankachszwajcarskichdo31.01.2010.

24.09.2009 Kontynuacjadostawydolarówamerykańskichwramach7‑dniowychoperacjirepo.Rezygnacjazoperacji84‑dniowychzewzględunabrakzainteresowaniabanków.

20.11.2009 Zwiększeniewymagańwzakresiejakościasset‑backed securities,stanowiącychzabezpieczeniewoperacjachkredytowych.Uwzględnianieniejednej,leczdwóchnajwyższychocenratingowych.

3.12.2009 KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne.

82


Data Ogłoszenia Rady Prezesów EBC18.01.2010 Zakończeniezasilaniawefrankachszwajcarskichwramach1Wswapówwalutowych

prowadzonychzNarodowymBankiemSzwajcarii,zewzględunaniewielkipopytbankównafrankiszwajcarskieipoprawęsytuacjinarynku.

27.01.2010 Zakończeniezasilaniapłynnościąwdolarach.

4.03.2010 KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne. Odkwietniazmiennastopadlaregularnieprowadzonych3MLTRO.Uzależnieniekwot przydziału od sytuacji na rynku. Wceluskorygowaniaefektupłynnościowego12MLTROzapadalnychwlipcu,pod‑jęto decyzję o przeprowadzeniu 1 lipca 6‑dniowej FTO po stałej stopie procentowej i w pełnym przydziale. Przyjęto stałą stopę procentową dla 6M LTRO przeprowadzonych w marcu.

10.05.2010 Przywrócenie7‑i84‑dniowychoperacjirepozasilającychbankiwpłynnośćwdola‑rach,postałejstopieprocentowejorazzpełnymprzydziałem.

10.06.2010 Podjęto decyzję o stałym oprocentowaniu i pełnym przydziale dla regularnie prowa‑dzonych3MLTROwlipcu,sierpniuiwrześniu.

30.06.2010 Zakończenie CBPP. Krajowe banki centralne zobligowane zostały do utrzymywania obligacjidonadejściaterminuichwykupu.

2.02.2010 KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne. Przeprowadzenie3dodatkowychFTOwrazznadejściemdatzwrotu6MLTROi12MLTRO:6‑dniowejwewrześniu;6‑dniowejwlistopadzie,13‑dniowejwgrudniu.Dlawszystkich stała stopa procentowa i pełny przydział.

2.12.2010 KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne. Zapowiedź3MLTROwstyczniu,lutymimarcu,przystałejstopieprocentowejipeł‑nym przydziale.

17.12.2010 UmowazBankiemAngliiozasilenieEBCkwotą10mldfuntówprzywykorzystaniuswapówwalutowychdowrześnia2011r.Powód:braktejwalutywBankuIrlandii.

21.12.2010 PrzedłużeniezasilaniadolarazSystemuRezerwyFederalnejdosierpnia2011r.iudo‑stępnianie waluty bankom w ramach 7‑dniowych operacji repo.

3.03.2011 KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne. Zapowiedź3MLTROwkwietniu,majuiczerwcu,przystałejstopieprocentoweji pełnym przydziale.


9.06.2011 KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne. Zapowiedź3MLTROwlipcu,sierpniuiwrześniu,przystałejstopieprocentoweji pełnym przydziale.

29.06.2011 PrzedłużenieokresuzasilaniaEBCwdolarachprzezSystemRezerwyFederalnejdosierpnia 2012 r.Udostępnieniewalutybankomwramach7‑dniowychoperacjirepo,ostałejstopieprocentowej i pełnym przydziale.


4.08.2011 Zewzględunanapięciawniektórychsegmentachrynkufinansowegodecyzjaoprze‑prowadzeniudodatkowych6MLTRO,ostałejstopieprocentowejipełnymprzydziale.KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne.Zapowiedź3MLTROwpaździerniku,listopadzieigrudniu,przystałejstopieprocen‑towej i pełnym przydziale.

83


Data Ogłoszenia Rady Prezesów EBC15.09.2011 Zapowiedźdodatkowegozasilaniabankówwdolarachwramach3Moperacjirepo

wpaździerniku,listopadzieigrudniu.Uzupełniałyoneregularne7‑dnioweoperacjerepo.

6.10.2011 WprowadzenieIIprogramuzakupuzabezpieczonychobligacji–CoveredBondsPurchaseProgramme2,ołącznejwartości40mldeuro.Bezpośrednizakupprowa‑dzononarynkachpierwotnychiwtórnych.Początekprogramu–wlistopadzie2011,a koniec – w październiku 2012.

6.10.2011 ZapowiedźLTRO:12Mwpaździernikui13Mwgrudniu,ostałychstopachprocento‑wych i pełnym przydziale. KontynuacjaMROiSTROpostałejstopiezpełnymprzydziałemtakdługo,jakbędzieto konieczne.Zapowiedź3MLTROw:styczniu,lutym,marcu,kwietniu,majuorazczerwcu,postałejstopie procentowej i z pełnym przydziałem.


3.11.2011 OgłoszenieszczegółowychwarunkówCBPP2.


16.12.2011 Zapowiedź1‑dniowychFTO:wgrudniu2011r.iwlutym2012r.Zapowiedź36MLTRO:wgrudniu2011r.iwmarcu2012r.

K ‑ operacje kredytowe, D – operacje depozytowe, STRO – specjalne terminowe operacje refinan‑sujące, FTO – operacje dostrajające.Źródło: na podstawie informacji publikowanych przez EBC, http://www.ecb.int/press/pr/date/2012/html/index.en.html.

Podsumowanie

W dwunastoletniej historii Europejskiego Banku Centralnego zacho‑wana została niezmienność celu i strategii jego działania. Rozwój rynków finansowych i następujący po nim kryzys przyczyniły się jednak do we‑ryfikacji opinii na temat efektywności funkcjonowania stosowanych dotąd kanałów transmisji impulsów polityki pieniężnej. Coraz większa skłonność instytucji kredytowych do ryzyka prowadziła bowiem do wyodrębnienia kanału podejmowanego ryzyka, zmiany regulacyjne zaś zwróciły uwagę na znaczenie kanału wyposażenia kapitałowego.

Skuteczność tradycyjnych instrumentów polityki pieniężnej potwier‑dzona została jedynie w okresie poprzedzającym kryzys. Postępującej de‑stabilizacji towarzyszyło uodpornienie krótkoterminowych stóp procen‑towych rynku pieniężnego na standardowe działania EBC, zmuszając do opracowania nadzwyczajnych programów pomocowych. Skoncentrowane one były na regulowaniu płynności systemów bankowych oraz funkcjono‑waniu rynków dłużnych papierów wartościowych. Uwagę zwróciła szcze‑gólna dbałość eurosystemu o właściwe formy komunikacji z otoczeniem, ze względu na jej znaczenie dla stabilizacji poziomu cen. Od 2007 r. EBC za‑pewniał bankom nieograniczony dostęp do płynności nie tylko we wspólnej

84


walucie, lecz także w dolarach amerykańskich, frankach szwajcarskich oraz funtach brytyjskich. Warunkowało to dalsze prowadzenie akcji kredytowej, przesądzającej o poziomie konsumpcji i inwestycji w strefie euro, a tym sa‑mym – o kondycji gospodarek narodowych. Wartość, częstotliwość i okres trwania prowadzanych operacji dostosowywany był do sytuacji panującej na rynku. Program pomocowy Europejskiego Banku Centralnego zawierał również interwencje na pierwotnym i wtórnym rynku obligacji, ułatwiając bankom refinansowanie działalności. Narastający kryzys w sektorze finan‑sów publicznych skłonił zaś do opracowania działań zmierzających do ni‑welowania różnic w poziomach rentowności skarbowych papierów wartoś‑ciowych poszczególnych państw strefy euro.

Można zatem stwierdzić, że w latach 1999–2011 Europejski Bank Cen‑tralny podejmował aktywne działania zmierzające do osiągnięcia przyjęte‑go celu, dostosowując zestaw instrumentów polityki pieniężnej do specyfiki panujących warunków.

Bibliografia

Y. Altunbas, L. Gambacorta, D. Marques‑Ibanez, Does monetary policy affect bank risk‑taking? „BIS Working Papers” 2010, nr 298.

ECB, „Biuletyn Miesięczny” z 2011.EBC, Europejski bank centralny, Eurosystem, Europejski system banków centralnych,

ECB, Frankfurt 2011.ECB, Approaches to monetary policy revisited – lessons from the crisis (publikacja

pokonferencyjna 6th ECB Central Banking Conference), ECB, Frankfurt nad Menem 2010 r.

ECB, Asset price bubbles and monetary policy revisited, „ECB Monthly Bulletin” listopad 2010 r.

ECB, Central bank Communications in periods of heightened uncertainty, „ECB Monthly Bulletin” listopad 2009 r.

ECB, Inflation expectations in the Euro area – a review of recent developments, „ECB Monthly Bulletin” luty 2011 r.

ECB, Monetary policy transmission in the euro area, a decade after the introduction of the euro, „ECB Monthly Bulletin” maj 2010 r.

ECB, Monthly report on the Eurosystem’s covered bond purchase programme, ECB, Frankfurt nad Menem 2010.

ECB, The ECB’s monetary policy stance during the financial crisis, „ECB Monthly Bulletin” styczeń 2010 r.

ECB, The ECB’s non‑standard measures – impact and phasing‑out, „ECB Monthly Bulletin” lipiec 2011 r.

85


ECB, The implementation of monetary policy in the euro area – general documenta‑tion on Eurosystem, monetary policy, instruments and procedures, ECB, Frank‑furt nad Menem 2011.

ECB, The monetary policy of the ECB, ECB, Frankfurt nad Menem 2011.ECB, The supply of money – bank behavior and the implications for monetary analy‑

sis, „ECB Monthly Bulletin” październik 2011 r.L. Gambacorta, Monetary Policy and the risk‑taking channel, „BIS Quarterly Re‑

view” grudzień 2009 r. D. Gerdesmeier, Stabilność cen – dlaczego jest ważna także dla ciebie? EBC, Frank‑EBC, Frank‑

furt 2011.A. Maddaloni, J.L. Peydro, Bank lending standards and the origins and the implica‑

tions of the current banking crisis. „ECB Research Bulletin” 2010, nr 9.Rozporządzenie Europejskiego Banku Centralnego nr 1358/2011 z 14 grudnia

2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1745/2003 dotyczące stosowania rezerw obowiązkowych, Dz.Urz. UE L 338/51.

Rozporządzenie (WE) Europejskiego Banku Centralnego nr 1745/2003 z 12 wrześ‑nia 2003r. dotyczące stosowania rezerw celowych, Dz.Urz. WE L 250/10.

Traktat o Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r., t. 51.

87


Piotr Russel*

Ewolucja wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej

Evolution of the multi‑annual financial framework of the European Union: The paper looks at the EU’s multi‑annual financial programming with particular emphasis on the current multi‑annual financial framework (MFF) for 2007–2013. The paper begins by describing the main categories of revenue and expenditure of the EU budget during the period 1988–2011. Next, the origin of the EU’s me‑dium‑term planning is briefly presented, as well as the first three (i.e. 1988–1992, 1993–1999 and 2000–2006) financial frameworks. The final section assesses the 2007–2013 framework. On the basis of this analysis, the author concludes that over the years major changes have occurred in both the income sources and spending priorities for the EU budget.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, budżet UE, wieloletnie ramy finansowe UE, programowanie finansowe, perspektywa finansowa

Keywords: financial policy, EU budget, EU multi‑annual financial frame‑work, financial programming, financial perspective

* Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Finansów Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, ekspert w BAS; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Wieloletnie ramy finansowe UE, określane również mianem tzw. per‑spektyw finansowych, są wyrazem porozumienia politycznego w zakresie unijnych priorytetów finansowych. Zawierane są one w formie porozumień międzyinstytucjonalnych, tj. uzgodnień pomiędzy Radą UE, Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską. Podstawowym celem przyjmowanych perspektyw finansowych jest utrzymywanie dyscypliny wydatków dokonywa‑nych z budżetu ogólnego UE, gdyż wydatki realizowane w ramach rocznych budżetów muszą uwzględniać pułapy określone w perspektywie finansowej. O znaczeniu ram finansowych w zakresie dyscypliny budżetowej świadczy

88


zapis w art. 310 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), że w celu zapewnienia dyscypliny budżetowej Unia nie przyjmuje żadnego aktu, który może mieć istotny wpływ na budżet, bez zapewnienia możliwości finansowania wydatków wynikających z takich aktów w granicach zasobów własnych Unii i w poszanowaniu wieloletnich ram finansowych. Zgodnie z TFUE ramy finansowe są ustalane na okres co najmniej pięciu lat. Obec‑nie realizowana jest czwarta w historii wspólnoty europejskiej perspektywa obejmująca lata 2007–2013, a w 2011 r. rozpoczęły się formalne negocjacje dotyczące kształtu kolejnych ram finansowych na lata 2014–2020.

Celem artykułu jest zaprezentowanie głównych kierunków zmian doty‑czących ram finansowych Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnie‑niem obecnie obowiązującej perspektywy na lata 2007–2013. Świadomym zamierzeniem autora jest skoncentrowanie się na tak określonym przedzia‑le czasowym, bowiem nowej perspektywie finansowej na lata 2014–2020 został poświęcony odrębny artykuł w niniejszym tomie1.

Budżet Unii Europejskiej

Gospodarka finansowa Unii Europejskiej jest prowadzona w ramach budżetu ogólnego UE oraz środków pozabudżetowych obejmujących m.in. Europejski Fundusz Rozwoju2 i pożyczki udzielane przez Europejski Bank Inwestycyjny. Koncentrując się w tym opracowaniu na budżecie ogólnym UE, należy podkreślić jego specyfikę w porównaniu z budżetami krajowy‑mi poszczególnych państw członkowskich. Budżety narodowe są bowiem narzędziem redystrybucji znacznej części PKB3, a wydatki realizowane z budżetu ogólnego UE stanowią ok. 1% PKB Unii. Jest to związane z tym, że zgodnie z zasadą pomocniczości, środki z budżetu unijnego są przezna‑czane na ściśle określone cele, które uznaje się za kluczowe z punktu widze‑nia bieżącego etapu integracji europejskiej.

Dochody budżetowe

Dochody budżetu ogólnego UE pochodzą z tzw. zasobów własnych, czyli środków, które zgodnie z przepisami traktatowymi i przepisami wy‑

1 E. Małuszyńska, M. Sapała, Wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej na lata 2014–2020, s. 109–132.

2 Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest funduszem celowym Unii Europejskiej, powołanym w 1958 r., którego celem jest wspomaganie państw rozwijających się (głów‑nie byłych kolonii państw Europy Zachodniej) w zakresie rozwoju infrastruktury.

3 Udział wydatków publicznych w relacji do PKB w krajach UE wynosi średnio ok. 45%, a w niektórych, jak np. w Szwecji czy w Danii, przekracza 50%.

89


konawczymi wpływają do budżetu UE automatycznie, bez konieczności podejmowania przez władze państw członkowskich żadnych dodatkowych decyzji. Istnieją cztery zasadnicze źródła zasobów własnych4:

• opłatyrolne(wyrównawcze)związanezimportemproduktówrol‑nych (w 1995 r. zostały one zastąpione cłami rolnymi) oraz opłaty z tytułu produkcji i magazynowania cukru,

• cłapobieraneprzyimporciezkrajówtrzecichnapodstawiewspól‑nej taryfy celnej,

• wpływyztytułupodatkuodwartościdodanej(VAT)obliczaneprzyzastosowaniu jednolitej stawki do zharmonizowanej podstawy opo‑datkowania,

• wpływy związane z udziałem każdego państwa członkowskiegow dochodzie narodowym brutto (DNB) Unii, w wysokości niezbęd‑nej do zrównoważenia budżetu (tzw. czwarte źródło).

W 1987 r. dochody uzyskiwane z opłat rolnych i ceł (uznawanych za tra‑dycyjne źródła własne) powiększone o wpływy z tytułu podatku VAT stały się niewystarczające (coraz większe wydatki związane z realizacją wspólnej polityki rolnej (WPR), przystąpienie nowych państw do wspólnoty). Z tego powodu w celu niepodwyższania stawki VAT Rada Europejska podjęła decy‑zję o wprowadzeniu począwszy od 1988 r. tzw. czwartego źródła dochodów.

Z danych zaprezentowanych w tabeli 1 wynika, że jeszcze w 1988 r. w strukturze wspólnotowych dochodów dominowały wpływy z tytułu po‑datku VAT oraz ceł – odpowiednio 59,1% oraz 21,6% dochodów ogółem. Jednakże w kolejnych latach coraz większego znaczenia nabierają wpły‑wy z tzw. czwartego źródła – udział tej grupy dochodów wzrósł z 10,1% w 1988 r. do blisko 75% w 2011 r. Jedną z przyczyn tego była świadoma po‑lityka budżetowa UE, polegająca na rezygnacji z części wpływów z podatku VAT. Sukcesywnie zmniejszano bowiem zarówno podstawę do naliczania tego podatku, jak również samą stawkę podatkową. W latach 1990–1994 podstawa do obliczania kwoty VAT została zmniejszona do 55% PNB dane‑go państwa członkowskiego, a w kolejnych była redukowana o 1 pkt proc. rocznie (od 2000 r. nie powinna przekroczyć 50% PNB). W latach 1995–1999 zredukowano stawkę podatku VAT z 1,4% do 1%, czyli powrócono do poziomu wyjściowego, w latach 2002–2003 stawkę tę zmniejszono do 0,75%, od 2004 r. – do 0,5%, a od 2007 r. obowiązuje stawka w wysokości 0,3% zharmonizowanej podstawy opodatkowania. Jednocześnie na mocy decyzji

4 Budżet Unii Europejskiej [w:] Finanse, J. Ostaszewski (red.), Difin, Warszawa 2010, s. 356.

90


Tabe

la 1

. Doc

hody

bud

żetu

UE

w la

tach

198

8–20

11

(wm

ldECU

*/eu

roorazw%

)19

8819

9320

0020

0620

0720

0920

11m

ld%

mld

%m

ld%

mld

%m

ld%

mld

%m

ld%

Opł

aty

roln

e2,89

6,9

1,92

2,9

2,16

2,3

1,01

0,9

1,45

1,3

1,55

1,3

0,12

0,1

Cła

9,02

21,6

11,05

16,8

13,11

14,1

13,87

12,9

15,08

13,2

17,65

15,2

16,65

13,2

VAT

24,73

59,1

34,49

52,5

35,12

37,9

17,2

16,0

18,52

16,3

19,62

16,9

13,79

10,9

Czwarteźródło

4,24

10,1

16,52

25,2

37,58

40,5

68,92

64,2

71,15

62,5

75,91

65,4

94,54

74,7

Pozo

stał

e0,96

2,3

1,68

2,6

4,75

5,1

6,37

5,9

7,64

6,7

1,36

1,2

1,42

1,1

Ogó

łem

41,84

100,0

65,66

100,0

92,72

100,0

107,37

100,0

113,84

100,0

116,1

100,0

126,5

100,0

*ECU

– (a

ng. E

urop

ean

Curre

ncy

Uni

t) –

jedn

ostk

a ro

zlic

zeni

owa

w E

urop

ejsk

im S

yste

mie

Mon

etar

nym

uży

wan

a w

lata

ch 1

979–

1998

, od

1 st

yczn

ia 1

999

r. za

stąp

iona

pr

zez

euro

w re

lacj

i 1 E

CU =

1 e

uro.

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

Bud

żet U

nii E

urop

ejsk

iej [

w:]

Fina

nse,

J. O

stas

zew

ski (

red.

), D

ifin,

War

szaw

a 20

10, s

. 357

–359

ora

z ht

tp://

ec.e

urop

a.eu

/bud

get/

figur

es/2

011/

2011

_en

.cfm

[dos

tęp

21 m

aja

2012

r.].

Rady z 7 czerwca 2007 r. w latach 2007–2013 cztery kraje korzysta‑ją z obniżonej stawki opodatko‑wania: dla Austrii stawka wynosi 0,225%, dla Niemiec – 0,15%, dla Holandii i Szwecji – 0,10%. Dwa ostatnie kraje uzyskały również w latach 2007–2013 prawo do ob‑niżki swojego rocznego wkładu z tytułu płatności powiązanych z DNB (tzw. czwarte źródło do‑chodów) – Holandia o 605 mln euro rocznie, a Szwecja o 150 mln euro w skali roku.

Mówiąc o dochodach budżeto‑wych, należy wspomnieć o kwestii funkcjonującego od 1985 r. tzw. rabatu brytyjskiego. W 1984 r. Rada Europejska zdecydowała, że każdy kraj członkowski, który w relacji do poziomu swej zamoż‑ności ponosi nadmierne koszty związane z finansowaniem wspól‑nego budżetu, ma prawo do ko‑rekty swojego wkładu finansowe‑go. Przyjęcie takiego rozwiązania umożliwiło Wielkiej Brytanii uzy‑skanie prawa do redukcji wpłat z tytułu podatku VAT o kwotę sta‑nowiącą dwie trzecie wpłaty netto tego kraju do unijnego budżetu5. Dla przykładu rabat dla Wielkiej Brytanii w roku 2008 wyniósł 6,28 mld euro, w 2011 r. nieco ponad 3 mld euro. Jednocześnie ciężar finansowania brytyjskiego raba‑

5 L. Oręziak, Finanse Unii Europej‑skiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 151–152.

91


tu rozkłada się na pozostałe kraje członkowskie UE w proporcji, w jakiej uczestniczą one w tworzeniu DNB Unii jako całości. Jednakże od 2000 r. cztery kraje (Austria, Holandia, Niemcy i Szwecja) wnoszą tylko 25% kwot, które przypadałyby na te państwa w sytuacji pełnego ich obciążenia. W re‑zultacie główny ciężar finansowania brytyjskiego rabatu przypada na mniej zamożne kraje UE, w tym na nowych członków Unii. W 2011 r. największe wpłaty z tego tytułu wnosiły Francja – 823,1 mln euro i Włochy – 635,5 mln euro, a udział Polski wyniósł 148,1 mln euro6.

Stosowanie rozwiązań korygujących wysokość wpłat do unijnego bu‑dżetu jest obecnie krytykowane przez większość członków UE, z wyjątkiem beneficjentów tego mechanizmu, którzy uzależniają możliwość likwidacji rabatów od reformy strony wydatkowej budżetu.

Wydatki budżetowe

Do 2006 r. włącznie wydatki ponoszone w budżecie ogólnym UE były tak pogrupowane, że możliwe było porównywanie zadań realizowanych przy wykorzystaniu wspólnotowego budżetu w dłuższym horyzoncie cza‑sowym (tabela 2).

Tabela 2. Wydatki budżetu wspólnot europejskich w latach 1988–2006 1988 1993 2000 2004 2006

mld ECU % mld

ECU % mldeuro % mld

euro % mldeuro %

EFOiGR–SekcjaGwarancji

26,39 64,3 34,93 53,9 40,44 50,3 43,61 43,6 49,84 47,1

Operacjestrukturalne,wtym:

6,42 15,7 20,48 31,6 25,52 31,7 34,50 34,5 32,58 30,8

EFOiGR–SekcjaOrientacji

1,14 2,8 2,91 4,5 1,39 1,7 2,74 2,7 3,21 3,0

EFRR 2,98 7,3 9,54 14,7 2,75 3,4 16,07 16,1 14,82 14,0

EFS 0,00 0,0 5,38 8,3 2,34 2,9 7,16 7,2 8,83 8,3

FunduszSpójności 0,00 0,0 0,79 1,2 1,68 2,1 2,78 2,8 3,00 2,8

FIOR 0,00 0,0 0,00 0,0 0,33 0,4 0,52 0,5 0,47 0,4

Prace badawczo‑ ‑rozwojowe

1,13 2,8 2,23 3,4 3,15 3,9 4,14 4,1 4,95 4,7

Działania zewnętrzne 0,77 1,9 2,86 4,4 4,89 6,1 8,92 8,9 8,36 7,9

Wydatkiadministracyjne 1,91 4,7 3,32 5,1 4,48 5,6 5,85 5,9 6,58 6,2

Pozostałe wydatki 4,40 10,7 0,96 1,5 1,96 2,4 2,91 2,9 3,60 3,4

Ogółemwydatki(płatności)

41,02 100 64,78 100 80,44 100 99,93 100 105,91 100

Źródło: na podstawie Budżet Unii Europejskiej [w:] Finanse, J. Ostaszewski (red.), Difin, Warszawa 2010, s. 362–363.

6 http://ec.europa.eu/budget/figures/2011/2011_en.cfm [dostęp 23 maja 2012 r.].

92


Do 2006 r. w strukturze wydatków z budżetu ogólnego UE dominowały wydatki z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie – Sekcja Gwarancji, czyli wydatki związane z realizacją wspólnej polityki rol‑nej (WPR) – m.in. wydatki na dopłaty bezpośrednie do produkcji rolnej, dopłaty do eksportu produktów rolnych do krajów trzecich. Należy zwrócić uwagę, że od 2004 r. udział tej grupy wydatków wynosi poniżej 50% unijne‑go budżetu. Drugą pod względem znaczenia grupę wydatków budżetowych stanowią środki związane z funduszami strukturalnym – udział tej grupy wydatków wzrósł w analizowanym okresie o blisko 100% z 15,7% w 1988 r. do 30,8% w 2006 r. Począwszy od 2007 r., czyli od momentu wejścia w ży‑cie nowych ram finansowych na lata 2007–2013, zaczął obowiązywać nowy podział wydatków dostosowany do określonych dla tego okresu prioryte‑tów (szerzej na ten temat w drugiej części artykułu). Strukturę wydatków z unijnego budżetu w 2008 r. przedstawia wykres 1. Jak można zaobserwo‑wać na wykresie, rok 2008 okazał się przełomowy, gdyż wydatki związane z zapewnieniem trwałego, zrównoważonego wzrostu gospodarczego były wyższe aniżeli środki skierowane na szeroko rozumiane zasoby naturalne: rolnictwo, rozwój obszarów wiejskich, środowisko i rybołówstwo.

Wykres 1. Struktura wydatków budżetu ogólnego UE w 2008 r. (w %)

42,6

44,9

1 5,7

5,8

Zasoby naturalne, w tym wydatki na rolnictwo

Zrównoważony wzrost

Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość

UE jako partner na arenie międzynarodowej

Pozostałe wydatki, w tym administracja

Źródło: na podstawie http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2008/syntchif_2008_pl.pdf [dostęp 27 maja 2011 r.].

W kolejnych latach struktura wydatków budżetowych nie ulegała więk‑szym zmianom, choć można zaobserwować powolne zmniejszanie się udziału wydatków na wspólną politykę rolną i przesuwanie ich na inne obszary – np. w 2011 r. z ogólnej puli 141,9 mld euro największe wydatki zaplanowano na działania w obszarze zrównoważonego wzrostu gospo‑

93


darczego – 45,5% ogółu wydatków (wzrost o 0,6 pkt proc. w porównaniu z 2008 r.) oraz ochronę i zarządzanie zasobami naturalnymi – 41,3% (spa‑dek o 1,3 pkt proc. w relacji do 2008 r.).

Geneza planowania średnioterminowego

Problemy z równoważeniem budżetu wspólnot europejskich, jakie miały miejsce w latach 80. XX wieku, były główną przesłanką do podjęcia działań reformujących funkcjonowanie budżetu ogólnego wspólnot. Już w 1987 r. Komisja Europejska kierowana przez Jacques’a Delorsa stworzyła koncepcję gruntownej reformy w tym zakresie (tzw. I pakiet Delorsa)7. Na podstawie założeń w nim zawartych Rada Europejska w 1988 r. uznała za niezbędne8:

• zwiększeniewielkościbudżetuogólnego, takabyzapewnićwłaści‑we funkcjonowanie wspólnot w okresie do 1992 r.; jednocześnie po raz pierwszy w historii wspólnot ustanowiono pułap, którego zasoby własne nie mogą przekroczyć – w 1992 r. miał on wynieść 1,2% Pro‑duktu Narodowego Brutto (PNB) wspólnoty,

• wprowadzenieśrodkówzapewniającychdyscyplinębudżetowąorazutrzymanie kontroli nad wzrostem wydatków rolnych (ustalono li‑mit wzrostu wydatków na ten cel na poziomie 74% rocznej stopy wzrostu PNB wspólnoty),

• dokonanie takich zmian w strukturze wydatków, aby wydatki nafinansowanie przemian strukturalnych w gospodarkach krajów członkowskich odgrywały w niej znacznie większą rolę niż wcześ‑niej; miało to służyć – poprzez zmniejszenie dysproporcji w rozwoju gospodarczym krajów członkowskich – zwiększeniu spójności eko‑nomicznej i społecznej wspólnoty,

• powiązaniewielkościdokonywanychprzezkrajeczłonkowskiewpłatdo budżetu ogólnego z poziomem ich zamożności w celu bardziej sprawiedliwego rozłożenia ciężarów z tym związanych.

Jednym z kluczowych elementów ówczesnej reformy budżetowej UE było również zawarcie w dniu 29 czerwca 1988 r. pierwszego porozumie‑nia międzyinstytucjonalnego między Radą, Parlamentem oraz Komisją

7 A. Nowak‑Far, Finanse Unii Europejskiej. Aspekty instytucjonalne i prawne, t. VII, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2009, s. 46

8 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 127.

94


Europejską w sprawie dyscypliny budżetowej i poprawy procedury budże‑towej. Efektem porozumienia było doprecyzowanie zasad uczestnictwa wymienionych instytucji w procedurze budżetowej, a także ustalenie tych wydatków, które powinny mieć priorytet w finansowaniu. Jednocześnie po raz pierwszy w historii UE przyjęto średnioterminową perspektywę finan‑sową wyznaczającą ramy finansowe dla działań finansowanych z unijnego budżetu.

Perspektywa finansowa UE na lata 1988–1992

Pierwsza perspektywa finansowa objęła pięcioletni okres od 1988 do 1992 r. Dla tak wyznaczonego horyzontu czasowego przyjęto limity dla poszczególnych kategorii wydatków i określono ich strukturę, aby można było realizować postulat Rady Europejskiej dotyczący zwiększenia spójno‑ści ekonomicznej i społecznej wspólnoty. W tym celu przyjęto, że w latach 1988–1992 nastąpi znaczne zwiększenie wydatków realizowanych w ra‑mach funduszy strukturalnych – w okresie objętym pierwszą perspektywą finansową zaplanowano wzrost tej grupy wydatków o ponad 70% z kwoty 7790 mln ECU w 1988 r. do 13 450 mln ECU w 1992 r. Mimo wzrostu wydatków na działania związane z polityką strukturalną, przyjęte na lata 1988–1992 ramy finansowe UE zakładały, iż nadal ponad połowa wydat‑ków z budżetu ogólnego Unii będzie skierowana na realizację najstarszej polityki wspólnotowej, tj. wspólnej polityki rolnej. Dla Europejskiego Fun‑duszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zaplanowano bowiem w latach 1988–1992 środki finansowe w wysokości 27 500–29 600 mln ECU rocznie, co stanowiło średnio ok. 58% środków na zobowiązania ogółem (tabela 3). Należy jednak zwrócić uwagę, że mimo nominalnego wzrostu wydatków na WPR ich udział w strukturze wydatków wspólnotowych ulegał stopniowej redukcji. Zgodnie z założeniami I pakietu Delorsa przyjęto również zmia‑ny w zakresie wymaganego pułapu zasobów własnych – w okresie objętym pierwszą perspektywą finansową założono, iż dla realizacji celów wspólno‑towych niezbędne będzie stopniowe zwiększanie unijnego budżetu z pozio‑mu 1,15% PNB w 1988 r. do 1,20% PNB w 1992 r.

Do głównych celów pierwszej perspektywy finansowej na lata 1988–1992 należy zaliczyć:

• zwiększeniedochodówwspólnotowych,• wprowadzeniemechanizmukontrolipoziomuwydatków,• powiązaniewpłatdounijnegobudżetuzpoziomemzamożnościpo‑

szczególnych państw członkowskich.

95


Tabe

la 3

. Per

spek

tyw

a fin

anso

wa

na la

ta 1

988–

1992

(w

mlnECU

,wed

ługcenz19

88r.)

1988

1989

1990

1991

1992

1.Europ

ejskiFun

duszOrie

ntacjiiG

waran

cjiRolne

j27

500

27 7

0028

400

29 0

0029

600

2. O

pera

cje

stru

ktur

alne

7 79

09

200

10 6

0012

100

13 4

50

3. D

ział

ania

z a

loka

cjam

i wie

lole

tnim

i1

210

1 65

01

900

2 15

02

400

4.In

nedziałan

ia2

103

2 38

52

500

2 70

02

800

4. S

płat

y i a

dmin

istr

acja

5 70

04

950

4 50

04

000

3 55

0

5. R

ezer

wa

mon

etar

na*

1 00

01

000

1 00

01

000

1 00

0

6.Środk

inazobo

wiązaniaog

ółem

**(1+2

+3+4

+5)

45 3

0346

885

48 9

0050

950

52 8

00

Środ

kinapłatno

ściogó

łem***

43 7

7945

300

46 9

0048

600

50 1

00

Środ

kinapłatno

ści(w%

PNB)

1,12

1,14

1,15

1,16

1,17

Margine

sna

nieprzewidyw

alne

wyd

atki(w

%PNB)

0,03

0,03

0,03

0,03

0,03

Wym

agan

ezasoby

własne(w

%PNB)

1,15

1,17

1,18

1,19

1,2

*

Reze

rwa

mon

etar

na –

na

pokr

ycie

zm

ian

kurs

owyc

h w

ynik

ając

ych

stąd

, że

budż

et o

blic

zany

był

w E

CU, a

wyd

atki

– w

inny

ch w

alut

ach.

**

Środ

ki n

a zo

bow

iąza

nia

– og

ólny

kos

zt p

odej

mow

anyc

h w

dan

ym ro

ku b

udże

tow

ym z

obow

iąza

ń do

wyd

atko

wan

ia k

wot

z b

udże

tu U

E w

okr

esie

dłu

ższy

m n

iż

jede

n ro

k bu

dżet

owy.

***

Środ

ki n

a pł

atno

ści –

wie

lkoś

ć w

ydat

ków

w k

onkr

etny

m ro

ku b

udże

tow

ym, p

onos

zony

ch n

a po

kryc

ie z

obow

iąza

ń z

obec

nego

i po

prze

dnic

h la

t bud

żeto

wyc

h.

Różn

ice

mię

dzy ś

rodk

ami n

a zo

bow

iąza

nia

a śr

odka

mi n

a pł

atno

ści w

ynik

ają

z teg

o, że

zobo

wią

zani

a na

wie

lole

tnie

pro

gram

y i p

roje

kty s

ą z r

eguł

y zap

isyw

ane

w ro

ku,

w k

tóry

m z

apad

ła d

ecyz

ja o

ich

przy

znan

iu, a

le w

ypła

cane

są o

ne p

óźni

ej, w

mia

rę ja

k re

aliz

owan

y je

st p

rogr

am lu

b pr

ojek

t.Źr

ódło

: na

pods

taw

ie A

. Now

ak‑F

ar, F

inan

se U

nii E

urop

ejsk

iej. A

spek

ty in

styt

ucjo

naln

e i p

raw

ne, t

. VII,

Inst

ytut

Wyd

awni

czy

Euro

Praw

o, W

arsz

awa

2009

, s. 4

7–48

.

96



Druga perspektywa finansowa objęła już 7‑letni okres, tj. lata 1993–1999, i stanowiła kontynuację średnioterminowego planowania budżeto‑wego. Założenia koncepcyjne, na których oparto nowe ramy finansowe, zostały określone w kolejnym pakiecie reform budżetowych określanym mianem II pakietu Delorsa. Podobnie jak w przypadku pierwszej perspek‑tywy finansowej, również w kolejnej uznano za konieczne dalsze zwiększa‑nie wydatków na poprawę spójności ekonomicznej i społecznej wspólnoty. W tym celu przyjęto, że roczna kwota wydatków wspólnoty realizowanych w ramach działań o charakterze strukturalnym wzrośnie w okresie obję‑tym perspektywą finansową o ponad 40%, z 21 277 mln ECU w 1993 r. do 30 000 mln ECU w 1999 r. Podobny wzrost wydatków założono w związ‑ku z realizacją zadań wynikających z prowadzenia wspólnotowych polityk zewnętrznych. Istotne zwiększenie wydatków (o blisko 30%) zaplanowano również w grupie wydatków związanych z realizacją polityki wewnętrznej Unii, obejmującej m.in. tworzenie europejskiej sieci transportowej, a także tworzenie prac badawczo‑rozwojowych (tabela 4).

Tabela 4. Perspektywa finansowa 1993–1999 (wmlnECU,wgcenz1992r.)1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

1. Orientacja rolna 35 230 35 095 35 722 36 364 37 023 37 697 38 389

2.Działaniastrukturalne,wtym: 21 277 21 885 23 480 24 990 26 526 28 240 30 000

•FunduszSpójności 1 500 1 750 2 000 2 250 2 500 2 550 2 600

•funduszestrukturalne 19 777 20 135 21 480 22 740 24 026 25 690 27 400

3. Polityka wewnętrzna 3 940 4 084 4 323 4 520 4 710 4 910 5 100

4. Polityka zewnętrzna 3 950 4 000 4 280 4 560 4 830 5 180 5 600

5.Wydatkiadministracyjne 3 280 3 380 3 580 3 690 3 800 3 850 3 900

5.Rezerwy,wtym: 1 500 1 500 1 100 1 100 1 100 1 100 1 100

•monetarna 1 000 1 000 500 500 500 500 500

•nadziałaniazewnętrzne 200 200 300 300 300 300 300

Środki na zobowiązania łącznie (1+2+3+4+5) 69 177 69 944 72 485 75 224 77 989 80 977 84 089

Wymaganeśrodkinapłatności 65 908 67 944 69 150 71 290 74 491 77 249 80 114

Środkinapłatności(w%PNB) 1,20 1,19 1,20 1,21 1,23 1,25 1,26

Margines na nieprzewidziane wydatki(w%PNB) ‑ 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

Pułapzasobówwłasnych (w%PNB) 1,20 1,20 1,21 1,22 1,24 1,26 1,27

Źródło: jak pod tabelą 3, s. 52.

97


Na działania o charakterze strukturalnym w perspektywie finansowej na lata 1993–1999 zaplanowano środki dla utworzonego na mocy traktatu z Maa‑stricht Funduszu Spójności. Założono, że wydatki z tego Funduszu będą stop‑niowo rosły z poziomu 1500 mln ECU w 1993 r. do 2600 mln ECU w 1999 r.

Podobnie jak w pierwszej perspektywie finansowej, również w tej na lata 1993–1999 najwięcej środków zaplanowano na realizację wspólnej po‑lityki rolnej. Kontynuowane było także zwiększanie wydatków na ten cel w ujęciu nominalnym, przy jednoczesnym zmniejszaniu udziału wydat‑ków na rolnictwo w wydatkach ogółem. Wydatki związane z WPR jeszcze w 1988 r. stanowiły ponad 60% budżetu wspólnotowego, a w 1999 r. już tylko ok. 46,5%.

W okresie objętym drugą perspektywą finansową środki na zobowiąza‑nia ogółem wzrosły w ujęciu nominalnym o 21,6% z poziomu 69 177 mln ECU do 84 089 mln ECU (tabela 4). Wzrost ten wynikał nie tylko ze wzro‑stu PNB wspólnoty, ale również z decyzji Rady z października 1994 r. za‑kładającej stopniowy wzrost pułapu zasobów własnych z 1,20% w 1994 r. do 1,27% PNB w 1999 r.9.

Wśród najważniejszych priorytetów drugiej perspektywy finansowej należy wskazać:

• zwiększeniespójnościekonomicznejispołecznej,• zwiększaniepułapuzasobówwłasnych,przy jednoczesnejredukcji

wpływów z VAT,• tworzeniesprzyjającychwarunkówdowdrożeniapostanowieńtrak‑

tatu z Maastricht (przygotowanie do kolejnego etapu integracji – Unii Gospodarczej i Walutowej),

• utrzymanielimituwzrostuwydatkównarolnictwonapoziomie74%wzrostu PNB wspólnoty.


Podstawą do przyjęcia kolejnej perspektywy finansowej, obejmującej lata 2000–2006, były założenia określone przez KE w dokumencie „Agenda 2000”. Zostały w nim zawarte propozycje reformy wspólnej polityki rol‑nej, zmian w finansowaniu rozwoju regionalnego, a także zasady finanso‑wania procesu rozszerzenia Unii o nowe kraje członkowskie. Przedstawio‑ne w „Agendzie 2000” propozycje były przedmiotem obrad szczytu Rady Europejskiej w Berlinie w marcu 1999 r. i stały się bazą do wypracowania

9 Decyzja Rady 94/728/WE z 31 października 1994 r., Dz.Urz. WE L 293 z 1994 r., s. 14.

98


Tabe

la 5

. Per

spek

tyw

a fin

anso

wa

UE

na la

ta 2

000–

2006

(w

mlneuro,zaktualizow

anaw200

6r.)

Środ

ki n

a zo

bow

iąza

nia

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1.Rolnictwo,wty

m:

41 7

3844

530

46 5

8747

378

49 3

0551

439

52 6

18

1a.W

spólna

polity

karo

lna

37 3

5240

035

41 9

9242

680

42 7

6944

598

45 5

02

1b.Rozwójobszarówwiejskich

4 38

64

495

4 59

54

698

6 53

66

841

7 11

6

2. D

ział

ania

str

uktu

raln

e32

678

32 7

2033

638

33 9

6841

035

42 4

4144

617

fund

uszestruk

turalne

30 0

1930

005

30 8

4931

129

35 3

5337

247

38 5

23

Fun

duszSpó

jności

2 65

92

715

2 78

92

839

5 68

25

194

6 09

4

3. P

olity

ka w

ewnę

trzn

a6

031

6 27

26

558

6 79

68

722

9 01

29

385

4. P

olity

ka z

ewnę

trzn

a4

627

4 73

54

873

4 97

25

082

5 11

95

269

5. A

dmin

istr

acja

4 63

84

776

5 01

25

211

5 98

36

185

6 52

8

6.Rezerwy,wty

m90

691

667

643

444

244

645

8

reze

rwa

mon

etar

na50

050

025

00

00

0

pom

oc d

oraź

na20

320

821

321

722

122

322

9

gwaran

cjepo

życzek

203

208

213

217

221

223

229

7. P

omoc

prz

edak

cesy

jna

3 17

43

240

3 32

83

386

3 45

53

472

3 56

6

8.Rekom

pensaty(w

yrów

nania)*

00

00

1 41

01

305

1 07

4

Środ

kinazobo

wiązaniaog

ółem

(1+2

+3+4

+5+6

+7+8

)93

792

97 1

8910

0 67

210

2 14

511

5 43

411

9 41

912

3 51

5

Środ

kinapłatno

ściogó

łem

91 3

2294

730

100

078

102

767

111

380

114

060

119

112

Środ

kinapłatno

ści(w%

DNB)

1,07

1,07

1,09

1,11

1,09

1,08

1,08

Margine

sna

nieprzewidzian

ewyd

atki(w

%DNB)

0,17

0,17

0,15

0,13

0,15

0,16

0,16

Pułapzasobó

wwłasnych(w

%DNB)

1,24

1,24

1,24

1,24

1,24

1,24

1,24

* Wyd

atki

zw

iąza

ne z

rozs

zerz

enie

m U

E, p

rzez

nacz

one

m.in

. na

sfina

nsow

anie

kon

trol

i na

now

ych

gran

icac

h ze

wnę

trzn

ych

UE.

Źr

ódło

: jak

pod

tabe

lą 3

, s. 1

33.

99


ram finansowych na siedem kolejnych lat. Perspektywa finansowa na lata 2000–2006 stanowi integralną część nowego porozumienia międzyinstytu‑cjonalnego zawartego 6 maja 1999 r. między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej10.

W porozumieniu na lata 2000–200611:• przyjęto, że wszystkie wydatki przeznaczone na rozwój obszarów

wiejskich związane z WPR będą miały charakter wydatków nieob‑ligatoryjnych; z tego powodu to Parlament Europejski uzyskał de‑cydujący głos w kwestii tych wydatków przy uchwalaniu budżetu ogólnego,

• potwierdzono przyjętą w porozumieniu międzyinstytucjonalnymz 1993 r. zasadę, że spotkania Rady i Parlamentu, mające na celu dokonanie uzgodnień w sprawie określenia priorytetów wydatków oraz ich podziału na obligatoryjne i nieobligatoryjne, dotyczą całej procedury budżetowej oraz wszystkich ich kategorii,

• ustalono pułap zasobówwłasnych na poziomie 1,24%DNB, przyczym w porównaniu z perspektywą na lata 1993–1999 znacznie zwiększono margines na nieprzewidziane wydatki – w perspekty‑wie na lata 2000–2006 założono, że będzie on wynosił 0,13–0,17% DNB,

• wyraźnierozdzielonowydatkinarzeczdotychczasowych15krajówUE oraz środki przeznaczone na pomoc finansową dla krajów kan‑dydujących; przyjęto również zasadę, iż nie powinny następować żadne przesunięcia między tymi dwiema grupami wydatków,

• wodniesieniudowspólnejpolityki rolnej zwiększonorolębezpo‑średniej pomocy dla rolników kosztem zmniejszenia wsparcia pole‑gającego na podtrzymywaniu cen produktów rolnych.

Warto również dodać, że zgodnie z założeniami „Agendy 2000” w per‑spektywie finansowej na lata 2000–2006 w odniesieniu do funduszy struk‑turalnych ograniczono ich główne cele z sześciu do trzech12.

• Cel 1 – wspieranie rozwoju i niezbędnych dostosowań struktural‑nych w regionach opóźnionych. Jest to cel najważniejszy, na który przeznaczono ponad 70% funduszy. Środki na jego realizację pocho‑dziły z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Eu‑

10 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, op. cit., s. 130.11 Ibidem, s. 130–131.12 A. Nowak‑Far, Finanse Unii Europejskiej, op. cit., s. 54 oraz Budżet Unii Europej‑

skiej, op. cit., s. 363–364.

100


ropejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (EFOGR) – Sekcja Orientacji oraz Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa (FIOR).

• Cel 2 – wspieranie transformacji gospodarczej i społecznej regio‑nów dotkniętych trudnościami strukturalnymi (dotyczy to zwłasz‑cza regionów przemysłowych, ale także upadających regionów rolni‑czych). Listę tych regionów ustala Komisja Europejska na podstawie propozycji krajów członkowskich. Cel ten był finansowany za po‑mocą środków EFRR i EFS.

• Cel 3 – dopasowanie i modernizacja systemów edukacji, doskona‑lenia zawodowego i zatrudnienia. Środki na realizację tego celu po‑chodziły z EFS. Cel ten miał charakter horyzontalny, tzn. dotyczył określonych dziedzin wymagających wsparcia, a nie regionów, jak to miało miejsce w przypadku celów 1 i 2.

Podsumowując, należy stwierdzić, że do najważniejszych priorytetów trzeciej perspektywy finansowej zalicza się wspieranie przemian o charak‑terze strukturalnym, przygotowanie do dalszego rozszerzenia UE, a także zmiany w zakresie finansowania wspólnej polityki rolnej.


Prace nad nową perspektywą finansową na lata 2007–2013 formalnie rozpoczęły się już w 2004 r. Punktem wyjścia było przyjęcie przez Komi‑sję Europejską komunikatu z 10 lutego 2004 r. „Budowanie naszej wspól‑nej przyszłości – Wyzwania polityczne i środki budżetowe w rozszerzo‑nej Unii”, zawierającego projekt nowej perspektywy finansowej (NPF) na lata 2007–201313. W dokumencie tym KE zaproponowała, aby w latach 2007–2013 środki na płatności ustalić przeciętnie na poziomie 1,14% DNB UE, a środki na zobowiązania nie przekraczały 1,26% unijnego DNB. Za‑nim jednak rozpoczęte zostały formalne negocjacje, już w grudniu 2003 r. 6 państw członkowskich UE (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Holandia, Szwecja, Austria), będących płatnikami netto, wystąpiło w tzw. liście sześ‑ciu z propozycją redukcji unijnego budżetu do poziomu 1% DNB rocznie (w środkach na zobowiązania).

13 Perspektywa finansowa na lata 2007–2013, UKIE, http://www.cie.gov.pl/www/ser‑ce.nsf/%28$PrintView%29/F4CA5C8FF659F76BC1256FFE0025AAC0?Open [dostęp 15 maja 2012 r.].

101


W trakcie negocjacji nad kształtem NPF na lata 2007–2013 oprócz wspo‑mnianej wyżej kwestii wysokości budżetu główne osie sporu dotyczyły14:

• poziomu alokacji środkówna politykę spójności oraz ich podzia‑łu w układzie przedmiotowym i geograficznym; problem ten miał bezpośredni związek z wielkością budżetu, gdyż dotyczył skali środ‑ków finansowych, jakie miały być przeznaczone dla nowych państw członkowskich, ale również dla głównych beneficjentów polityki spójności wśród krajów UE‑15 (Hiszpania, Grecja, Portugalia),

• alokacjiśrodkównarozwójobszarówwiejskich–wopiniipłatnikównetto to kolejny, wraz z polityką spójności, obszar do potencjalnych cięć budżetu w stosunku do propozycji Komisji,

• mechanizmu korekcyjnego dla płatników netto z „nadmiernie”ujemną pozycją netto (problem dalszego utrzymywania tzw. rabatu brytyjskiego, ale również ewentualnego stosowania jakiegoś mecha‑nizmu korygującego w stosunku do pozostałych płatników netto) – ostatecznie w perspektywie na lata 2007–2013 ustalono, że rabat bry‑tyjski będzie nadal obowiązywał, ale przy jego obliczaniu od 2008 r. uwzględniona zostanie część wydatków związanych z rozszerzeniem UE (z wyjątkiem wydatków na WPR)15.

W czerwcu 2005 r. w trakcie prezydencji luksemburskiej zapropono‑wano, aby wydatki budżetowe w NPF na lata 2007–2013 nie przekraczały 1,057% DNB UE w odniesieniu do puli środków na zobowiązania oraz 1% unijnego DNB – w relacji do środków na płatności. Z kolei trzecia instytu‑cja uczestnicząca w procesie tworzenia nowych ram finansowych, tj. Parla‑ment Europejski, wnioskował, aby w nowej perspektywie finansowej limit środków na zobowiązanie przyjąć na poziomie 1,18% DNB Unii, a pułap środków przeznaczonych na płatności – 1,07% DNB. Zestawienie propo‑zycji Komisji, Parlamentu i prezydencji luksemburskiej odnośnie do limitu wydatków w NPF zaprezentowano w tabeli 6.

Rządy państw Unii osiągnęły ostateczne porozumienie w kwestii wyso‑kości limitów wydatków budżetowych w NPF na szczycie Rady w grudniu 2005 r. – limity te były jednak niższe nawet w relacji do propozycji zapro‑ponowanej przez prezydencję luksemburską w czerwcu 2005 r. Ustalono bowiem, że w NPF na lata 2007–2013 pułap środków na zobowiązania wy‑niesie 1,045% DNB UE, a limit środków na płatności – 0,99% DNB Unii.

14 G. Radziejewski, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej – skutki braku porozu‑mienia budżetowego, „Biuletyn Skarbowy” 2005, nr 5.

15 COM(2010) 320 final.

102


Tabela 6. Propozycje Komisji, Parlamentu i prezydencji luksemburskiej do-tyczące wysokości środków budżetowych w NPF na lata 2007–2013 (w % DNBUE)

Komisja Prezydencja luksemburska Parlament

Pułapśrodkównazobowiązania 1,26 1,057 1,18

Pułapśrodkównapłatności 1,14 1,00 1,07

Tabela 7. Wydatki w NPF na lata 2007–2013 ustalone na szczycie Rady w grudniu 2005 r.

Grupa wydatków Kwota w mln euro1. Trwały wzrost 379 739

1a.Konkurencyjnośćnarzeczwzrostugospodarczegoizatrudnienia 72 120

1b.Spójnośćnarzeczwzrostugospodarczegoizatrudnienia 307 619

2. Ochrona i zarządzanie zasobami naturalnymi 371 244

3.Obywatelstwo,wolność,bezpieczeństwoisprawiedliwość 10 270

4.UEjakopartnerglobalny 50 010

5. Administracja 50 300

6. Kompensacje 800

Środki na zobowiązania 862 363

Środkinazobowiązaniajako%DNB 1,045

Środkinapłatności 819 380

Środkinapłatnościjako%DNB 0,99

Źródło: M. Berlińska, Nowa perspektywa finansowa 2007–2013, Centrum Informacji Europejskiej UKIE, http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/794EFA1D9CFEC19FC125711E00449FAF/$file/NPF_2007_ 2013.pdf [dostęp 16 maja 2012 r.].

Na tak niski poziom wspólnotowych wydatków budżetowych nie wyra‑ził zgody Parlament Europejski, który w styczniu 2006 r. przyjął rezolucję odrzucającą porozumienie osiągnięte przez rządy państw Unii. W porów‑naniu z propozycją PE z czerwca 2005 r. wydatki zaproponowane w poro‑zumieniu międzyrządowym zostały zredukowane o ponad 112 mld euro. W odpowiedzi na rezolucję Parlamentu Europejskiego Komisja przedsta‑wiła projekt porozumienia międzyinstytucjonalnego, w którym zapropo‑nowała m.in. utworzenie specjalnego funduszu elastyczności, z którego finansowane byłyby działania w polityce zewnętrznej, przesunięcie części środków poza budżet ogólny, jak również przeznaczenie zaoszczędzonych środków na programy edukacyjne i młodzieżowe, sieci transeuropejskie, ochronę konsumentów oraz programy związane z bezpieczeństwem16.

16 M. Berlińska, Nowa perspektywa finansowa 2007–2013, Centrum Informacji Eu‑ropejskiej UKIE, http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/794EFA1D9CFEC19FC125711E00449FAF/$file/NPF_2007_2013.pdf.

103


W marcu i kwietniu 2006 r. odbyła się seria spotkań przedstawicieli Par‑lamentu i Rady, podczas których dyskutowano o ostatecznym kształcie ram finansowych na lata 2007–2013. Ostateczne porozumienie wynegocjowane 4 kwietnia 2006 r. zakłada zwiększenie wydatków – w porównaniu z poro‑zumieniem zawartym w grudniu 2005 r. – o kwotę 4 mld euro, przy czym środki na zobowiązania zwiększono o 2 mld euro, a pozostałe 2 mld euro zostały ujęte jako instrument solidarności.

Tabela 8. Dodatkowe środki na zobowiązania w NPF na lata 2007–2013 wy-negocjowane przez Parlament Europejski

Zwiększenie wydatków w grupie Kwota w mln euro1. Trwały wzrost 2 400

1a.Konkurencyjnośćnarzeczwzrostugospodarczegoizatrudnienia 2 100

Sieci transeuropejskie 500

Kształcenieustawiczne(ErasmusMundus‑Leonardo) 800

Badaniairozwój(7ProgramRamowy) 300

Konkurencyjnośćiinnowacyjność(CIP) 400

Polityka społeczna‑bezpieczeństwo pracy (Progress) 100

1b.Spójnośćnarzeczwzrostugospodarczegoizatrudnienia 300

Funduszestrukturalne(współpracatransgraniczna) 300

2. Ochrona i zarządzanie zasobami naturalnymi 100

Ochronaśrodowiskanaturalnego(Life+,Natura) 100

3b. Obywatelstwo 500

Zdrowieiochronakonsumentów 200

Kultura i obywatelstwo 300

4.UEjakopartnerglobalny 1 000

EuropejskiInstrumentSąsiedztwaiPartnerstwa 200

Wspólnapolitykazagranicznaibezpieczeństwa 800

Ogółemzwiększeniewydatków 4 000

Źródło: R. Trzaskowski, Porozumienie PE i Rady UE w sprawie budżetu na lata 2007–2013. „Komen‑tarze Natolińskie” 2006, nr 3(8), http://www.natolin.edu.pl/pdf/komentarze/Natolin_Komenta‑rze_3_2006.pdf [dostęp 16 maja 2012 r.].

Formalnie NPF na lata 2007–2013 został przyjęty 17 maja 2006 r. pod‑czas kolejnego międzyinstytucjonalnego porozumienia w sprawie dyscy‑pliny budżetowej i poprawy procedury budżetowej pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją Europejską.

W porównaniu z poprzednią perspektywą finansową ramy finansowe na lata 2007–2013 mają inny układ najważniejszych pozycji wydatków, przy czy nie jest to różnica techniczna, ale różnica o charakterze fundamen‑talnym, oznaczająca zmianę priorytetów w finansowaniu działalności Unii. Zawarte w maju 2006 r. porozumienie międzyinstytucjonalne zakłada, że

104


Tabe

la 9

. Ram

y fin

anso

we

na la

ta 2

007–

2013

(w

mlneuro,dostosowan

edo

201

0r.,wcen

achbieżących)

Środ

ki n

a zo

bow

iąza

nia

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2007

–201

31.

Trw

ały

wzr

ost

53 9

7957

653

61 6

9663

555

63 6

3866

628

69 6

2143

6 77

0

1a. K

onku

renc

yjno

ść n

a rz

ecz

wzr

ostu

gos

poda

rcze

go i

zatr

udni

enia

8 91

810

386

13 2

6914

167

12 9

8714

203

15 4

3389

363

1b. S

pójn

ość

na rz

ecz

wzr

ostu

gos

poda

rcze

go i

zatr

udni

enia

45 0

6147

267

48 4

2749

388

50 6

5152

425

54 1

8834

7 40

7

2. Z

arzą

dzan

ie z

asob

ami n

atur

alny

mi i

ich

ochr

ona,

w ty

m:

55 1

4359

193

56 3

3359

955

60 3

3860

810

61 2

8941

3 06

1

wyd

atki

zw

iąza

ne z

rynk

iem

i pł

atno

ści b

ezpo

śred

nie

45 7

5946

217

46 6

7947

146

47 6

1748

093

48 5

7433

0 08

5

3. O

byw

atel

stw

o, w

olno

ść, b

ezpi

ecze

ństw

o i s

praw

iedl

iwoś

ć1

273

1 36

21

518

1 69

31

889

2 10

52

376

12 2

16

3a.W

olno

ść, b

ezpi

ecze

ństw

o i s

praw

iedl

iwoś

ć63

774

786

71

025

1 20

61

406

1 66

17

549

3b. O

byw

atel

stw

o63

661

565

166

868

369

971

54

667

4. U

E ja

ko p

artn

er g

loba

lny

6 57

87

002

7 44

07

893

8 43

08

997

9 59

555

935

5. A

dmin

istra

cja

7 03

97

380

7 52

57

882

8 33

48

670

9 09

555

925

6. W

yrów

nani

a 44

520

721

086

2

Środ

ki n

a zo

bow

iąza

nia

ogół

em (1

+2+

3+4+

5+6)

124

457

132

797

134

722

140

978

142

629

147

210

151

976

974

769

Środ

ki n

a zo

bow

iąza

nia

ogół

em (w

% D

NB)

1,02

1,08

1,13

1,16

1,13

1,12

1,11

1,11

Środ

ki n

a pł

atno

ści o

gółe

m12

2 19

012

9 68

112

0 44

513

4 28

913

4 26

314

1 27

314

3 15

392

5 29

4

Środ

ki n

a pł

atno

ści (

w %

DN

B)1,

001,

051,

011,

101,

061,

081,

051,

05

Mar

gine

s na

niep

rzew

idzi

ane

wyd

atki

(w %

DN

B)0,

240,

190,

230,

140,

180,

160,

190,

19

Puła

p za

sobó

w w

łasn

ych

(w %

DN

B)1,

241,

241,

241,

241,

241,

241,

241,

24

Źród

ło: „B

udże

t ogó

lny

UE

na ro

k fin

anso

wy

2010

”, Kom

isja

Euro

pejsk

a, st

ycze

ń 20

10 r.

, htt

p://

ec.e

urop

a.eu

/bud

get [

dost

ęp 1

5 m

aja

2012

r.].

105


w latach 2007–2013 działalność UE będzie koncentrowała się na trzech priorytetach17:

• trwaływzrostgospodarczydziękizwiększeniukonkurencyjnościgo‑spodarki Unii i jej wewnętrznej spójności oraz zarządzaniu i ochro‑nie zasobami naturalnymi – priorytety finansowane ze środków za‑wartych w nowych działach 1 i 2,

• rozwójideiobywatelstwaeuropejskiegopoprzezochronęzasadwol‑ności, sprawiedliwości, bezpieczeństwa i dostępu do publicznych dóbr i usług – priorytet ujęty w nowym dziale 3,

• zwiększenieroliUniinaareniemiędzynarodowej–priorytetodno‑szący się do działu 4 – Unia jako partner globalny.

Zasadnicza zmiana w porównaniu ze wszystkimi poprzednimi perspek‑tywami finansowymi polega na umieszczeniu na pierwszym miejscu wydat‑ków związanych z finansowaniem działań służących zwiększaniu między‑narodowej konkurencyjności gospodarki UE oraz jej spójności regionalnej, czyli zmniejszaniu różnic w poziomie rozwoju gospodarczego – zarówno między krajami członkowskimi, jak i między regionami w tych krajach18.

Jednocześnie dominujące w poprzednich perspektywach wydatki zwią‑zane z rolnictwem zostały umieszczone w grupie wydatków działu 2 „Za‑rządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona”, co oznacza nowe spojrze‑nie na rolnictwo i problem jego finansowania ze środków wspólnotowych.

Struktura wydatków w aktualnej perspektywie finansowej na lata 2007–2013 przedstawia się następująco:

• 44,8% stanowią wydatki mające wspierać trwały, zrównoważonywzrost gospodarczy, w tym 35,6% – środki skierowane na realizację polityki spójności,

• 42,4%planowanychwydatkówjestprzeznaczonenawsparciewza‑kresie zarządzania zasobami naturalnymi i ich ochronę, z czego większość środków (ok. 33,9%: ogółu wydatków budżetowych) to wydatki związane z rynkiem i pomoc bezpośrednia dla rolnictwa; pozostała część wydatków obejmuje rozwój obszarów wiejskich, ry‑bołówstwo i środowisko,

• 5,7%środkówstanowiąwydatkiUniijakopartneranaareniemię‑dzynarodowej obejmujące m.in. pomoc humanitarną i rozwojową,

• 5,7%środkówstanowiąwydatkiadministracyjnezwiązanezfunk‑cjonowaniem Komisji Europejskiej i pozostałych instytucji UE,

17 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, op. cit., s. 136.18 Ibidem.

106


• 1,3%wydatkówjestprzeznaczonenaprogramywspierającesprawyobywatelskie, obejmujące m.in. zarządzanie przepływami migracyj‑nymi, bezpieczeństwo i ochronę swobód obywatelskich, wsparcie europejskiej kultury i różnorodności itp.

Wykres 2. Struktura wydatków w NPF na lata 2007–2013 (w %)

44,8

42,4

1,3

5,75,7

0,1

Konkurencyjność i spójność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

Zarządzanie zasobami naturalnymi

i ich ochrona

Obywatelstwo, wolność,bezpieczeństwoi sprawiedliwość

UE jako partner globalny

Administracja

Wyrównania

Źródło: na podstawie danych z tabeli 9.

Do najważniejszych priorytetów nowej perspektywy finansowej na lata 2007–2013 należy zaliczyć: wspieranie konkurencyjności i spójności na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, ochronę i zarządzanie zasoba‑mi naturalnymi, a także zwiększenie roli UE jako partnera na arenie mię‑dzynarodowej.

Podsumowanie

Obecnie realizowana jest czwarta w historii wspólnot europejskich perspektywa finansowa, obejmująca lata 2007–2013. Wydatki z budżetu ogólnego, mimo że są olbrzymie w wartościach bezwzględnych (w latach 2007–2013 zaplanowano ponad 900 mld euro środków na płatności), wy‑noszą tylko ok. 1% dochodu narodowego brutto wszystkich krajów człon‑kowskich UE. Państwa będące płatnikami netto do unijnego budżetu są zwolennikami bądź niezwiększania wydatków (np. Holandia, Finlandia), bądź nawet opowiadają się za jego ograniczeniem (Wielka Brytania, Szwe‑cja, Niemcy). Niechęć tych krajów do finansowania budżetu ogólnego UE znalazła wyraz w ramach finansowych na lata 2007–2013:

• przyjęteprzezRadęwgrudniu2005r.limityśrodkównazobowią‑zania i płatności (odpowiednio 1,045% i 0,99% DNB UE) były dużo

107


niższe od propozycji Komisji i Parlamentu Europejskiego); w wyni‑ku negocjacji między Radą a PE środki te udało się jedynie w nie‑wielkim stopniu zwiększyć,

• namocydecyzjiRadyz7czerwca2007r.wlatach2007–2013czterykraje korzystają z obniżonej stawki VAT: dla Austrii stawka wynosi 0,225%, dla Niemiec – 0,15%, dla Holandii i Szwecji – 0,10% (wszyst‑kie pozostałe kraje – 0,3%); te same kraje już od 2000 r. wnoszą rów‑nież tylko 25% kwot z tytułu finansowania tzw. rabatu brytyjskiego,

• HolandiaiSzwecjauzyskałyponadtoprawodoredukcjiswoichwpłatdo budżetu z tytułu tzw. czwartego źródła – w latach 2007–2013 od‑powiednio o 605 mln euro i 150 mln euro rocznie.

Należy oczekiwać, że podczas negocjacji nad kolejną perspektywą fi‑nansową na lata 2014–2020 kraje będące płatnikami netto do unijnego bu‑dżetu będą dążyć do tego, aby budżet wspólnotowy był jak najniższy. Jako dodatkowy argument za zmniejszeniem ich wpłat do budżetu UE będzie zapewne wskazywany problem z narodowymi deficytami budżetowy‑mi, a także potrzeba pomocy finansowej dla zagrożonych bankructwem państw członkowskich, jak Grecja, Irlandia czy Portugalia. Potwierdzeniem powyższej tezy jest to, że już w grudniu 2010 r., w więc na pół roku przed rozpoczęciem oficjalnych negocjacji, pięć krajów (Wielka Brytania, Niem‑cy, Francja, Holandia i Finlandia) wystąpiło do KE z żądaniem zamrożenia budżetu do 2020 r.

Obecnie finansowanie budżetu UE opiera się głównie na dochodach z tzw. czwartego źródła, a więc wpłatach krajów członkowskich, których wy‑sokość zależy od ich udziału w tworzeniu DNB UE. Stosowanie różnego ro‑dzaju mechanizmów korekcyjnych zmniejsza przejrzystość całego systemu oraz powoduje, że pozostałe kraje muszą sfinansować kwotę „udzielonych rabatów”. Wydaje się mało prawdopodobne, aby kraje, które wywalczyły różnego rodzaju przywileje, zrezygnowały z nich w kolejnej perspektywie finansowej bez reformy strony wydatkowej budżetu. Bez wątpienia jedną z wielu osi sporów w trakcie negocjacji nad NPF będzie kwestia zasobów własnych, w tym problem tzw. rabatu brytyjskiego. Należy liczyć się z tym, że w zamian za zgodę na likwidację bądź istotne ograniczenie rabatu Wiel‑ka Brytania zażąda reformy strony wydatkowej, w tym w szczególności ograniczenia wydatków w ramach I filara WPR. Dla Polski istotny zatem będzie bilans korzyści i strat wynikający z ewentualnych zmian mechani‑zmu korygującego wysokość wpłat do unijnego budżetu. Może się okazać, że z pozoru atrakcyjna dla Polski propozycja likwidacji rabatu brytyjskiego w rzeczywistości nie będzie dla nas korzystna. Osiągnięcie porozumienia

108


w sprawie kształtu wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 nie będzie sprawą łatwą – świadczy o tym przebieg negocjacji nad aktualną perspektywą finansową oraz problemy z uchwaleniem unijnego budżetu na rok 2011. Osiągnięcie kompromisu zarówno w zakresie wysokości budżetu na lata 2014–2020, jak również obszarów, które będą wspierane, ma zasad‑nicze znaczenie dla wszystkich członków UE, w tym zwłaszcza głównych beneficjentów, do których należy Polska.

Bibliografia

Budżet Unii Europejskiej [w:] Finanse, J. Ostaszewski (red.), Difin, Warszawa 2010.A. Nowak‑Far, Finanse Unii Europejskiej. Aspekty instytucjonalne i prawne, Instytut

Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2009.L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2009.L. Oręziak, Perspektywa finansowa 2007–2013 – kierunki ewolucji systemu finanso‑

wania Unii Europejskiej, „Bank i Kredyt” lipiec 2004.P. Tokarski, Średniookresowy przegląd budżetu Unii Europejskiej – geneza, główne

wnioski i ocena, „Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych” 2010, nr 130.

R. Trzaskowski, Porozumienie PE i Rady UE w sprawie budżetu na lata 2007–2013, „Komentarze Natolińskie” 2006, nr 3(8).

„Budżet ogólny UE na rok finansowy 2010”, Komisja Europejska, styczeń 2010 r., http://ec.europa.eu/budget.

M. Berlińska, Nowa perspektywa finansowa 2007–2013, Centrum Informacji Euro‑pejskiej UKIE, http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/794EFA1D9CFEC19FC125711E00449FAF/$file/NPF_2007_2013.pdf.

Perspektywa finansowa na lata 2007–2013, UKIE, http://www.cie.gov.pl/www/ser‑ce.nsf/28$PrintView29/F4CA5C8FF659F76BC1256FFE0025AAC0?Open.

http://prezydencjaue.gov.pl/priorytety‑ogolne/negocjacje‑wieloletnich‑ram‑finan‑sowych‑2014‑2020.

109


EwaMałuszyńska*,MagdalenaSapała**

Wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej na lata 2014–2020

The EU’s 2014–2020 multi‑annual financial framework: This article reports on the key issues regarding the multi‑annual financial framework for the years 2014–2020. In the first section, the authors look at the budget revenues in the wider context of the proposed reforms and extra‑budgetary sources of financ‑ing EU policies. An overview of the European Added Value – the foundation for the MFF – is presented as well. Next, the expenditures during the next MFF, including its volume, structure, and flexibility, are analysed. The final section explores the institutional aspects of the MFF decision‑making procedure and achievements of the negotiations to date.

Słowa kluczowe: Unia Europejska, polityka finansowa, wieloletnie ramy finanso‑we, budżet UE, europejska wartość dodana

Keywords: European Union, financial policy, multi‑annual financial frame‑work, EU budget, european added value

* Doktor hab. nauk ekonomicznych, prof. nadzw., Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu; e‑mail: [email protected].

** Doktor nauk ekonomicznych, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Celem opracowania jest przedstawienie, na tle toczącej się debaty i pro‑wadzonych negocjacji, wieloletnich ram finansowych (WRF)1 Unii Europej‑skiej (UE), które mają obowiązywać po roku 2013. Autorki odwołują się do

1 Określenie „wieloletnie ramy finansowe” zostało wprowadzone w traktacie z Liz‑bony. Wcześniej wieloletni plan finansowy UE nazywano „perspektywą finansową”. W artykule używane jest określenie „wieloletnie ramy finansowe”, czasem zamiennie z bardziej potocznym sformułowaniem „wieloletni budżet UE”.

110


nowej procedury decyzyjnej oraz propozycji legislacyjnych i stanowisk Parla‑mentu, Komisji i Rady Unii Europejskiej. W pierwszej części poruszają kwe‑stie dochodów budżetu UE, w tym problemy dotyczące źródeł finansowania, w drugiej mowa jest o wydatkach, w trzeciej przedstawiono kilka uwag na temat debaty nad WRF w Parlamencie Europejskim i w Radzie UE2.

Wprowadzenie w 1988 r. budżetów wieloletnich miało być remedium na coraz większe trudności z ustalaniem budżetów rocznych, a także gwa‑rancją utrzymania dyscypliny budżetowej oraz bardziej stabilną podstawą dla realizacji ważnych priorytetów politycznych i projektów wieloletnich. Pomimo wprowadzenia WRF negocjacje zarówno budżetów rocznych, jak i wieloletnich nadal są bardzo trudne. Do głównych przyczyn tych trudno‑ści można zaliczyć napięcia między instytucjami, zwłaszcza między Radą a Parlamentem, który ma ambicje pełnego uczestnictwa w procedurze bu‑dżetowej, oraz trudności ze zbilansowaniem budżetu (dochody–wydatki) w kontekście rosnących potrzeb i planów integracyjnych i jednocześnie malejącej skłonności państw do zwiększania transferów na rzecz UE.

Prace nad WRF 2014–2020 są dodatkowo jeszcze bardziej utrudnione i nietypowe z trzech powodów. Po pierwsze, traktat lizboński wprowadza wiele zmian do zadań UE, co ma liczne konsekwencje budżetowe i wiąże się z ko‑niecznością zwiększenia wydatków (np. powołanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych). Po drugie – przewiduje wzmocnioną rolę Parlamentu w pro‑cedurze uchwalania zarówno budżetu wieloletniego, jak i budżetów rocznych, co jest trudne nie tylko ze względu na to, że dzieje się po raz pierwszy, ale także dlatego, że wymaga zmiany myślenia u przywódców państw członkowskich o roli i kompetencjach Parlamentu jako instytucji ważnej w procedurze budże‑towej i wieloletnich ram finansowych UE. Po trzecie, a być może najważniejsze, wyjątkowo trudna sytuacja gospodarcza wymusza ograniczenia w budżetach i wydatkach publicznych w państwach członkowskich. Oszczędności i cięcia są ważnym argumentem w negocjacjach nad nowymi WRF.

Debata i proces tworzenia nowych ram finansowych nadal trwają. Przedstawienie bieżącej dyskusji ma na celu podkreślenie problemów fi‑nansowania wspólnych działań UE oraz zwrócenie uwagi na konieczność wielostronnego analizowania szczegółowych rozwiązań dotyczących do‑chodów i wydatków budżetu zarówno obecnie, jak i w przyszłości. Niniej‑sze opracowanie przedstawia stan na koniec marca 2012 r.

2 Artykuł dotyczy przede wszystkim budżetu wieloletniego UE i tylko niektóre z omawianych zagadnień są jednocześnie prawdziwe dla budżetów rocznych. Budżety te bowiem, oprócz okresu trwania i kwot, różnią się w wielu innych aspektach, takich jak podstawa prawna i procedura przyjmowania.

111


Dochody budżetu UE

Prace nad nowymi ramami finansowymi, tak samo jak nad rocznym budżetem UE, dotyczą zarówno wydatków, jak i dochodów. Każde zapla‑nowane wydatki muszą mieć pokrycie w odpowiedniej kwocie pieniędzy, pozwalającej na realizację określonych celów.

Struktura dochodów UE, będącej prawnym następcą wspólnot, jest jed‑nym z elementów pozwalających uznać ją za organizację międzynarodową typu ponadnarodowego. Za organizację ponadnarodową uznaje się bo‑wiem organizację, która m.in. poza składkami państw członkowskich po‑siada własne źródła dochodów. Organizacja taka charakteryzuje się wów‑czas wysoką autonomią finansową. W przypadku budżetu unijnego oznacza to uniezależnienie od budżetów narodowych. Autonomia jest większa, jeśli istnieje bezpośredni związek wpłat z płatnikami, tj. budżet uzyskuje przy‑najmniej istotną część środków bezpośrednio od płatników, a nie z budżetów krajowych3. Obecnie własne źródła dochodów budżetu Unii Europejskiej obejmują4:

1) tzw. tradycyjne zasoby własne, w tym:– cła pobierane na podstawie wspólnej taryfy celnej5, w tym cła na

produkty rolnicze i produkty nierolnicze oraz podatki, premie, kwoty dodatkowe i wyrównawcze, które zostały lub zostaną usta‑lone przez instytucje unijne w odniesieniu do handlu z państwa‑mi trzecimi,

– wpłaty i inne opłaty przewidziane w ramach wspólnej organizacji rynku cukru,

2) środki z podatku VAT (od 1979 r.)6, ze względu na bardzo duże ob‑ciążenia budżetów, w okresie 2007–2013 stawkę poboru zasobów VAT dla Austrii ustalono na poziomie 0,225%, dla Niemiec na po‑ziomie 0,15%, a dla Holandii i Szwecji na poziomie 0,10%7; powsta‑

3 E. Kawecka‑Wyrzykowska, VAT jako źródło dochodu budżetu Unii Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie” 2008, nr 3, s. 14.

4 E. Małuszyńska, Budżet Unii Europejskiej [w:] Kompendium wiedzy o Unii Europej‑skiej, E. Małuszyńska, B. Gruchman (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010.

5 Dochody z ceł mogą być uznane za dochody całej Unii, a nie pojedynczych państw, ponieważ są pobierane od podmiotów gospodarczych (importerów) wg jedno‑litej wspólnej taryfy celnej, E. Kawecka‑Wyrzykowska, VAT jako źródło, op. cit.

6 Jednolita stawka poboru od 1 stycznia 2007 r. wynosi 0,30% jednolitej podstawy VAT państw członkowskich.

7 Decyzja Rady 2007/436/WE, Euratom z 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu za‑sobów własnych Wspólnot Europejskich.

112


ła różnica obciążyła pozostałe 22 państwa członkowskie; najwięk‑sze obciążenie z tytułu tej zmiany ponoszą Francja, Włochy, Dania i Belgia.

3) dochody (mające niewielkie znaczenie), które tworzą m.in. podatki od wynagrodzeń osób zatrudnionych w instytucjach unijnych, odsetki z tytułu opóźnień w płatnościach na rzecz budżetu, kary za nieprze‑strzeganie zasad konkurencji przez przedsiębiorstwa, nadwyżki budże‑tu z lat poprzednich, dochody od wspólnych operacji pożyczkowych,

4) pozostałą część dochodów budżetu tworzą, wprowadzone w 1988 r. składki państw członkowskich8; wysokość tej składki zależy od wiel‑kości gospodarki każdego kraju, wyrażanej początkowo produktem narodowym brutto (PNB), a od 2002 r. dochodem narodowym brutto (DNB), oraz wpłaty na pokrycie rabatu brytyjskiego; w latach 2007–2013 ze względu na duże obciążenia budżetów Holandia ko‑rzysta z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na DNB w wysokości 605 mln euro, a Szwecja w wysokości 150 mln euro (według cen z 2004 r.); wpłaty z tytułu DNB określane są jako czwar‑te, uzupełniające źródło dochodów budżetu UE.

Szczególna część czwartego źródła, jakim są wpłaty na pokrycie rabatu brytyjskiego, budzi coraz więcej kontrowersji. Rabat, czyli obniżenie wpłat państwa członkowskiego do budżetu UE, jako pierwszy kraj członkowski w 1985 r. otrzymała Wielka Brytania. Argumenty uzasadniające tę decyzję były następujące9:

– Wielka Brytania była jednym z biedniejszych państw tworzących ówczesną Europejską Wspólnotę Gospodarczą,

– wpłacała wysokie kwoty z tytułu podatku VAT,– miała rozbudowane zewnętrzne więzi handlowe, co odbijało się na

wysokości ceł pobieranych w ramach wspólnej polityki handlowej,– w niewielkim stopniu korzystała z transferów na rzecz wspólnej po‑

lityki rolnej.

Udzielany Wielkiej Brytanii rabat pokrywany jest przez pozostałe pań‑stwa członkowskie, proporcjonalnie do wielkości ich DNB. Wyjątkiem

8 Przejściowo składki państw członkowskich tworzyły budżet europejski na począt‑ku funkcjonowania wspólnot. W 1970 r. zastąpione zostały dochodami z ceł i opłat rol‑nych. Ponowne wykorzystanie tych składek w latach 80. również miało mieć charakter przejściowy.

9 K. Żukrowska, Budżet ogólny Unii Europejskiej, Wydawnictwo Akademickie i Pro‑fesjonalne, Warszawa 2009.

113


są cztery kraje, będące płatnikami netto10, tj. Niemcy, Austria, Holandia i Szwecja, które mają prawo do zmniejszenia swojego udziału w finansowa‑niu korekty dla Zjednoczonego Królestwa do jednej czwartej ich normal‑nego udziału11.

W ostatnich 20 latach proporcje pomiędzy poszczególnymi składnika‑mi budżetu ulegały ciągłym wyraźnym zmianom (wykres 1).

Wykres 1. Struktura dochodów budżetu UE (w %)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2000 2011 2012

cła i opłaty wyrównawcze od cukru

zasoby własne oparte na VAT

zasoby własne oparte na DBN

zozostałe dochody

Źródło: na podstawie http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/financing/fin_en.cfm [dostęp 25 lutego 2012 r.].

Zwiększanie udziału składek członkowskich, co można uznać za tracenie w pewnym sensie przez UE autonomii finansowej, wywołuje coraz gorętszą i nabierającą znaczenia dyskusję nad nowymi źródłami dochodów włas‑nych budżetu. Od dłuższego już czasu przyjęty system tworzenia budżetu skłania bowiem państwa członkowskie do oceny ich pozycji przez pryzmat pozycji netto (płatnika lub beneficjenta netto). Wzmacnia to w negocjacjach budżetowych skłonność do kierowania się logiką „słusznego zwrotu” (juste retour). Państwa oczekują, że ich pozycja netto w rozliczeniach z budżetem

10 Płatnicy netto – kraje więcej wpłacające do budżetu UE niż z niego otrzymujące.11 Decyzja Rady 2007/436/WE, Euratom z 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu

zasobów własnych Wspólnot Europejskich.

114


UE będzie możliwie najkorzystniejsza i porównują ją z pozycją pozostałych państw o podobnej sytuacji ekonomicznej. W tej sytuacji interesy narodowe stają się ważniejsze od wspólnych interesów UE12, a kraje członkowskie po‑strzegają składkę do budżetu UE jako utratę części własnego budżetu na rzecz „Brukseli”, a nie jako dochody własne Unii Europejskiej13 i wywie‑rają istotny wpływ na decyzje dotyczące wydatków budżetu. Oczekiwania ze strony płatników i beneficjentów netto są konfrontowane w procesie przygotowywania WRF i rocznych budżetów unijnych. Uzyskując różnego rodzaju korzystne dla siebie rozwiązania, płatnicy netto podważają jedną z podstawowych zasad funkcjonowania UE, jaką jest zasada solidarności.

Kolejnym problemem do rozwiązania jest wysokie skomplikowanie sposobu wyliczania kwot wpłacanych do budżetu, związane m.in. z udzie‑lanymi rabatami, wpływające na jego niską przejrzystość. W skrajnych opiniach prezentacja budżetu stanowi wiele stron „niestrawnych” informa‑cji liczbowych. Żeby przetłumaczyć je na odpowiednie przepisy prawne, państwa członkowskie przygotowują bardzo skomplikowane opracowania, włączając do nich rabaty, rekompensaty, wyjątki itp.14.

Zwiększający się udział składek członkowskich z tytułu DNB, sięgający w 2012 r. 76,6% dochodów budżetu, był powodem do rozpoczęcia dyskusji nad nowymi źródłami jego finansowania, niezależnymi w sposób bezpo‑średni od budżetów krajowych. Rzeczywiste środki własne Unii, takie jak dotychczasowe opłaty celne15, rolne i cukrowe, jako środek autonomiczny, utrudniają państwom członkowskim posługiwanie się logiką pozycji netto. Wynika to z faktu, że na Jednolitym Rynku Europejskim nie można jasno zdefiniować pochodzenia poszczególnych konsumentów. O ile wpłaty z tytułu tradycyjnych środków własnych pochodzą z państw, przez terytorium których do UE napływają towary importowane, o tyle ciężar ekonomiczny związa‑ny z tymi wpłatami spoczywa na podmiotach rozproszonych na terytorium Unii. Np. w portach Antwerpii czy Amsterdamu około ¼ ceł jest nakładana na towary konsumowane w innych państwach niż Belgia i Holandia. Wpła‑ty z tytułu tradycyjnych środków własnych nie są więc typowymi wpłatami

12 E. Kawecka‑Wyrzykowska, VAT jako źródło, op. cit., s.13. 13 Europe for Growth. For a Radical Change in Financing the EU, J. Haug, A. Lamas‑

soure, G. Verhofstadt (red.), Bruksela 2011, http://www.alde.eu/fileadmin/webdocs/online‑docs/110406‑ALDEADLE‑DOCUMENT‑MEP‑Verhofstadt‑on‑Europe_for_growth‑Booklet.pdf [dostęp 29 stycznia 2012 r.]

14 Ibidem. 15 75% cła pobieranego na zewnętrznych granicach UE przekazywane jest do bu‑

dżetu UE. 25% pozostaje w państwie członkowskim pobierającym cło na pokrycie kosz‑tów administracji celnej.

115


własnymi państw członkowskich16. Ustanowienie nowego podatku euro‑pejskiego spowoduje, że państwa członkowskie nie będą mogły oczekiwać zwrotu wpłaconych funduszy. Byłoby też argumentem na rzecz zniesienia rabatów, ulg, zwolnień itp.17.

Reforma finansowania budżetu UE; podatek europejski

W toku dyskusji nad nowymi rozwiązaniami dotyczącymi środków własnych określone zostały następujące podstawy, które powinny występo‑wać przy tworzeniu systemów zasobów własnych18:

• pełnerespektowaniezasadysuwerennościfinansowejpaństwczłon‑kowskich,

• neutralnośćfinansowa(niemogąwzrosnąćobciążeniafiskalnepo‑datników),

• utrzymaniedotychczasowejwielkościbudżetu,• stopniowe,progresywnewprowadzanienowegosystemu(5–10lat),• ustaleniejasnychpolitycznychzwiązkówpomiędzyreformądocho‑

dów i wydatków z budżetu.

Ponadto, aby nie pogłębiać istniejących problemów i nie stwarzać kolej‑nych, według Komisji Europejskiej nowy system powinien spełniać nastę‑pujące kryteria19:

• autonomiifinansowej,• przejrzystościiprzystępności,• wystarczalnościistabilności,• wydajnościitaniości,• sprawiedliwości (w odniesieniu do poziomu zamożności państw

i obywateli),• efektywności,• zgodnościzcelamipolitykwspólnotowych.

16 W. Burkiewicz, J. Wtorek, Podatek europejski, jako element przeglądu budżetu UE, „Biuletyn Analiz UKIE” 2008, nr 18.

17 Ibidem, s. 89.18 Working Document No 1 on the system of own resources of the European Union,

Committee on Budgets, European Parliament, 1 grudnia 2011 r.19 Jest praktycznie niemożliwe, aby poszczególne środki własne spełniały wszyst‑

kie kryteria oceny. Jednakże istotne kryteria mogą być w rozsądnym stopniu spełnione przez system oparty na kombinacji środków różnego charakteru, Finansowanie Unii Eu‑ropejskiej. Sprawozdanie Komisji w sprawie funkcjonowania systemu środków własnych, Bruksela 2004, KOM(2004) 505, wersja ostateczna; E. Kawecka‑Wyrzykowska, VAT jako źródło, op. cit.

116


Stwierdzono też, że: wprowadzenie zmian w systemie finansowania UE mogłoby obejmować trzy ściśle związane ze sobą aspekty — uproszczenie wkładów państw członkowskich, wprowadzenie jednego lub kilku rodzajów nowych zasobów własnych oraz stopniowe wycofywanie wszystkich korekt. W miarę wprowadzania zmian należy zachować podstawowe elementy syste‑mu finansowania UE: stabilne i wystarczające finansowanie budżetu, prze‑strzeganie dyscypliny budżetowej oraz mechanizm zapewnienia równowagi budżetowej20.

Komisja, Parlament oraz inne gremia przedłożyły do dyskusji liczne propozycje nowych podatków europejskich. Podatek taki, spełniający wy‑mienione kryteria: stworzyłby bezpośrednią więź między obywatelami a bu‑dżetem UE i ograniczył skłonność państw członkowskich do kierowania się logiką pozycji netto21, między innymi ze względu na nieumieszczanie tego podatku jako wydatków w budżetach krajowych. Wśród tych propozycji wymienia się np.: podatek paliwowy (nakładany na paliwo w transporcie samochodowym i lotniczym), VAT oparty na nowej podstawie, podatek od dochodów przedsiębiorstw, podatek dochodowy od osób prawnych, zharmonizowany podatek od przedsiębiorstw CIT, podatek od emisji CO2 i konsumpcji energii (podatek środowiskowy), dochody z aukcji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, podatek akcyzowy (tytoń, alkohol, produkty naftowe), podatek telekomunikacyjny, podatek od zysków z oprocentowania oszczędności, podatek od zysków banku centralnego, PIT, podatek w postaci opłaty lotniczej22.

Kryteria wyboru proponowanych podatków były następujące: bliski związek z acquis i celami UE, transgraniczność i objęcie całego rynku we‑wnętrznego, zharmonizowana podstawa obliczenia, jeżeli możliwe, przeka‑zywanie bezpośrednio do budżetu UE poza budżetem krajowym, sprawiedli‑we wykorzystanie, skumulowany wpływ na poszczególne sektory gospodarki, brak szczególnego obciążenia i odpowiedzialności ze strony UE przy pobie‑raniu23. Ewentualne nowe podatki nie mają zastąpić całkowicie dotychcza‑sowych składek państw członkowskich, pozwolą jednak na ich obniżenie, przede wszystkim wpłat związanych z DNB.

20 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komi‑tetu Ekonomiczno‑Społecznego, Komitetu Regionów oraz parlamentów narodowych „Przegląd budżetu UE”, KOM(2010) 700, wersja ostateczna.

21 W. Burkiewicz, J. Wtorek, Podatek europejski, op. cit.22 Ibidem; Alain Lamassoure i Janusz Lewandowski o budżecie UE 2014–2020

w Warszawie, www.uniaeuropejska.org [dostęp 26 stycznia 2011 r.]; K. Żukrowska, Bu‑dżet Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009.

23 Europe for Growth, op. cit.

117


Bez względu na słuszność podejścia propozycje nowych podatków, „omijających” budżety krajowe, budziły i wciąż budzą wiele kontrowersji. Z punktu widzenia państw członkowskich bezpośredni podatek nałożony przez Brukselę przyniesie uszczerbek dla ich własnych kompetencji w tej dzie‑dzinie: obciążenia podatkowe, jakie można nakładać na obywateli, mają po prostu swoje granice nawet, jeśli są one niewyraźne i trudne do określenia. Poza tym pobieranie daniny leży w gestii rządów krajowych, które są bardzo zazdrosne o tę swoją prerogatywę24.

Próbując pogodzić różne interesy i jednocześnie zmienić dotychczaso‑wy system finansowania budżetu, Komisja zaproponowała nowy system zasobów własnych, na który składałyby się:25

• dotychczasowetradycyjnezasobywłasne,• nowy podatek od transakcji finansowych nakładany na wszystkie

transakcje, których przedmiotem są instrumenty finansowe, stoso‑wane pomiędzy instytucjami finansowymi, jeżeli co najmniej jedna ze stron transakcji znajduje się w UE,

• nowypodatekod towarów iusługVATzastępującyobecnypoda‑tek VAT, nałożony zgodnie z dyrektywą Rady 2006/112/WE15 w ta‑kiej części, w jakiej jego udział nie przekracza 2% określanej zgod‑nie z przepisami unijnymi wartości netto dostarczanych towarów i świadczonych usług, towarów nabywanych wewnątrz Unii i przy‑wozu towarów objętych stawką podstawową VAT w każdym pań‑stwie członkowskim; nowy podatek VAT nie zwiększa obciążenia kraju (konsumentów),

• dotychczasowypodatekzależnyodDNBprzyzastosowaniujednolitejstawki, którą należy określić zgodnie z procedurą budżetową w od‑niesieniu do łącznej kwoty wszystkich innych dochodów, do sumy dochodu narodowego brutto wszystkich państw członkowskich.

Dodatkową modyfikacją proponowaną przez KE jest reforma systemu rabatów – zastąpienie obecnych rabatów systemem kwot ryczałtowych po‑wiązanych z poziomem dobrobytu państw członkowskich – dotyczy Wiel‑kiej Brytanii, Danii, Holandii i Szwecji26.

24 Europejski podatek to tylko pobożne życzenie, http://www.presseurop.eu/pl/content/article/313441‑europejski‑podatek‑tylko‑pobozne‑zyczenie [dostęp 1 lutego 2012 r.]

25 Ibidem; Proposal for a Council decision on the system of own resources of the Euro‑pean Union, COM(2011) 510 final.

26 S. Jędrzejewska, Wieloletnie ramy finansowe 2014–2020. Prezentacja, Gniezno 2011.

118


Oszacowane wielkości wpływów do budżetu z tytułu starych i nowych źródeł zasobów własnych są zamieszczone w tabeli 1.

Tabela 1. Nowa struktura zasobów własnych

Szacowany wpływ na zasoby własne

2012 2020

mld euroudział

w zasobach własnych w %

mld euroudział

w zasobach własnych w %

Tradycyjne zasoby własne 19,3 14,7 30,7 18,9

Dotychczasowezasobywłasne, wtym:– VAT–DNB

111,8

14,597,3

85,3

11,174,2

65,6

‑65,6

40,3

‑40,3

Nowezasobywłasne, wtym:– nowy VAT –podatekodtransakcjifinansowych

66,4

29,437,0

40,8

18,122,7

Razem 131,1 100,00 162,7 100,00

Źródło: Working Document No 1 on the system of own resources of the European Union, Committee on Budgets, European Parliament, 1 grudnia 2011 r.

Komisja chciałaby wprowadzić proponowane zmiany najpóźniej w 2018 r. Nawet w perspektywie 6 lat nie będzie to jednak łatwe. Procedura zmian systemu finansowania budżetu UE wymaga bowiem jednomyślności w Radzie po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie.

Ustosunkowując się do propozycji Komisji, Parlament zgadza się z ko‑niecznością dokonania zmian w systemie zasobów własnych Unii Europej‑skiej27. Istniejący system, na który składają się cztery różne źródła finanso‑wania, rabat brytyjski i ulgi dla innych państw członkowskich, jest bardzo skomplikowany, nieprzejrzysty i niezrozumiały dla większości obywateli Unii. Zdając sobie sprawę z wielkości zadania, jakim jest dokonanie zmian w systemie zasobów własnych, PE proponuje podejście dwustopniowe. Pierwszym etapem powinno być usprawnienie istniejącego systemu, dru‑gim dopiero dokonanie zmian.

Najwięcej dyskusji dotyczy całkowicie nowego źródła, jakim jest poda‑tek od transakcji finansowych zaproponowany przez Komisję z trzech po‑wodów:

• sektorfinansowypowinienponieśćkosztykryzysu,ponieważodsa‑mego początku obecnego kryzysu korzysta ze znacznego wsparcia finansowego ze strony rządów,

27 Working Document No 1, op. cit.

119


• wprowadzenieskoordynowanychramnapoziomieUEprzyczynisiędo utworzenia silniejszego wewnętrznego rynku usług finansowych poprzez zapobieganie zakłóceniom konkurencji oraz przeciwdzia‑łanie ryzykownym transakcjom giełdowym; będzie również wyraź‑nym sygnałem na rzecz wprowadzenia takiego podatku na poziomie światowym,

• większośćusługfinansowychjestzwolnionazpodatkuVAT,cojestargumentem za poniesieniem przez ten sektor bardziej sprawiedli‑wego wkładu w finanse państw UE28.

Sprzedający i kupujący byliby obciążeni stawką od 0,1% w przypadku akcji i obligacji do 0,01% w przypadku derywatów. Argumentem przema‑wiającym za wprowadzeniem takiego podatku jest też zdyscyplinowanie instytucji finansowych, aby w przyszłości nieodpowiedzialnymi transakcja‑mi nie doprowadziły do kolejnego kryzysu, oraz zmniejszenie transakcji o charakterze spekulacyjnym. Z kolei głównym argumentem krytyków jest groźba ucieczki instytucji finansowych z Europy i spadek konkurencyjności UE. W takiej sytuacji na wprowadzeniu w UE podatku od obrotu instru‑mentami finansowymi zyskają rynki, które takich podatków nie będą mia‑ły – Rosji, Brazylii, Japonii i USA, konsekwencje natomiast poniosą wszyst‑kie europejskie instytucje finansowe, także te, które z doprowadzeniem do kryzysu nie miały nic wspólnego29.

Mniej dyskusji wzbudza proponowany zmieniony podatek VAT, jakkol‑wiek nie jest on oceniany wyłącznie pozytywnie. Wątpliwe jest, co zgłaszają niektóre kraje, czy rzeczywiście uprości on obecny system.

Scenariusze uwzględniające nowe źródła finansowania oraz niewyko‑rzystane dochody z poprzedniego roku30, wskazują na możliwość wycofa‑nia się z dotychczasowych wpłat państw członkowskich z tytułu DNB bez obniżania całkowitej wielkości budżetu i tworzenie w ten sposób budżetu unijnego opartego na systemie rzeczywistych zasobów własnych31.

28 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komite‑tu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów „Opodatkowanie sektora finanso‑wego”, KOM(2010) 549, wersja ostateczna.

29 Nowy unijny podatek? Opodatkować obrót akcjami, obligacjami i derywata‑mi, e‑wydanie „Dziennik Gazeta Prawna” z 6 września 2011 r., http://biznes.gazeta‑prawna.pl/artykuly/544926,nowy_unijny_podatek_opodatkowac_obrot_akcjami_obligacjami_i_derywatami.html [dostęp 1 lutego 2012 r.].

30 Obecnie niewykorzystane środki zwracane są państwom członkowskim poprzez obniżanie składki z tytułu DNB w roku następnym.

31 Europe for Growth, op. cit.

120


Wydatki budżetu UE; WRF

Wydatki obowiązującego obecnie budżetu wieloletniego (na lata 2007–2013) przedstawione są w „Porozumieniu międzyinstytucjonalnym między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budże‑towej i należytego zarządzania finansami”32. Oprócz listy finansowanych dziedzin oraz kwot przyznanych na poszczególne lata w dokumencie tym znajdują się szczegółowe instrukcje na temat treści, zakresu, sposobów do‑stosowań i zmian perspektywy finansowej. Zgodnie z traktatem lizbońskim kolejne WRF będą przygotowane w formie rozporządzenia Rady. Porozu‑mienie międzyinstytucjonalne będzie dokumentem towarzyszącym WRF, zawierającym przepisy szczegółowe, nieujęte w rozporządzeniu.

Według art. 312 (1) Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) wielolet‑nie ramy finasowe mają na celu zapewnienie dokonywania wydatków Unii w sposób usystematyzowany i w granicach jej zasobów własnych. Dlatego też w pakiecie przedłożonym przez Komisję Europejską 29 czerwca 2011 r. znalazły się dokumenty, będące podstawą toczących się negocjacji, doty‑czące zarówno strony wydatkowej, jak i dochodowej budżetu (tabela 2)33.

Tabela 2. Główne propozycje legislacyjne pakietu WRF 2014–2020Propozycja legislacyjna Podstawa prawna Procedura

Wniosek.RozporządzenieRadyokreśla‑jącewieloletnieramyfinansowenalata2014–2020,KOM(2011)398

Art.312TFUE GłosowaniejednomyślnewRa‑dziepouzyskaniuzgodyPE

Propozycja decyzji Rady w sprawie systemu zasobówwłasnychUE,KOM(2011)510

Art.311TFUE GłosowaniejednomyślnewRadziepokonsultacjizPEorazratyfikacjiwpaństwachczłonkowskich

Propozycja porozumienia instytucjonal‑negomiędzyParlamentemEuropejskim,RadąiKomisjąowspółpracywsprawachbudżetowychionależytymzarządzaniufinansowym,KOM(2011)403

Art.295TFUE Ogólnaprocedurabudżetowa

RozporządzenieRadyokreślająceśrodkiwykonawczedotyczącesystemuzasobówwłasnychUniiEuropejskiej,KOM(2011)740

Art.311TFUE GłosowaniejednomyślnewRa‑dziepouzyskaniuzgodyPE

Poniżej omówiono główne elementy zawarte w wymienionych w tabe‑li 2 propozycjach legislacyjnych.

32 Dz.Urz. UE C 139 z 14 czerwca 2006 r.33 Cały pakiet to kilkanaście dokumentów, w tym dokumentów roboczych i wyjaś‑

nień KE, np. na temat stosowania idei europejskiej wartości dodanej czy zakresu uprosz‑czeń w nowym budżecie, http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/fin_fwk1420/fin_fwk1420_en.cfm [dostęp 15 lutego 2012 r.].

121


Europejska wartość dodana

Jednym z fundamentów procesu tworzenia budżetu UE i pojęciem, któ‑re przewija się często w debacie nad wydatkami, jest tzw. europejska war‑tość dodana (EWD), nazywana też europejską dywidendą34. Na temat jej wykorzystania w procesie wyboru działań finansowanych z budżetu UE wielokrotnie dyskutował Parlament podczas obrad specjalnej Komisji ds. Wyzwań Politycznych i Zasobów Budżetowych na rzecz zrównoważonej UE po 2013 r. (SURE)35, a Komisja Europejska opracowała specjalny do‑kument36. Obie instytucje zgadzają się, że wydatki budżetu UE powinny być skupione na działaniach, które tworzą największą EWD. Innymi słowy, budżet UE powinien być skoncentrowany na wspieraniu realizacji celów, które mogą przynieść większą korzyść dzięki wydatkom na szczeblu unij‑nym niż na szczeblu państwa lub kilku państw.

EWD określana jest jako „młodsza siostra zasady pomocniczości”37. Koncepcję tę wykorzystano już przy tworzeniu perspektywy finansowej 2007–2013, a obecnie, w warunkach kryzysu gospodarczego i rosnących napięć budżetowych, zyskała ona na znaczeniu. Pomiar EWD nie jest łatwy. Komisja prowadzi szczegółowe analizy w ramach procedury oceny wpły‑wu, aby sprawdzić, czy proponowane działania, mające skutki finansowe dla budżetu UE, tworzą EWD. Działania te powinny spełniać następujące kryteria:

• efektywności – działanie na poziomie UE jest jedynym sposobemosiągnięcia zakładanych rezultatów, utworzenia brakującego ogniwa, uniknięcia fragmentacji i wykorzystania potencjału Europy bez granic,

• wydajności–podjęciedziałanianapoziomieUEgwarantujelepszyefekt; zasoby i wiedza nie mogą być lepiej wykorzystane i skoordy‑nowane,

• synergii–działanianapoziomieUEsąkonieczne, abyuzupełnić,stymulować i wzmocnić efekt oraz zmniejszyć zróżnicowanie, pod‑nieść standardy i wykreować synergię.

34 A. Lamassoure, W sprawie finansowania agendy 2020 pomimo kryzysu budżeto‑wego, DT/815212, Parlament Europejski, 6 maja 2010 r.

35 Dokumenty robocze komisji SURE w Parlamencie Europejskim, t. 2, s. 63–74, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201106/20110624ATT22585/20110624ATT22585EN.pdf [dostęp 10 lutego1012 r.]

36 Commission Staff Working Paper, The added value of the EU budget, accompany‑ing the document Commission Communication A Budget for Europe 2020, SEC(2011) 865 final.

37 Dokument roboczy nr 1 w sprawie koncepcji europejskiej wartości dodanej, PE 454.5499v01‑00.

122


Okres obowiązywania WRF

Traktat z Lizbony nie określa dokładnie, jak długi okres powinny obej‑mować WRF. Stwierdza jedynie, że ma być to minimum 5 lat. Od 1988 r., kiedy wprowadzono po raz pierwszy planowanie wieloletnie budżetu, okre‑sy te ulegały zmianie. Pierwszy obejmował pięć lat (1988–1992), następ‑nie budżety wieloletnie tworzono dla okresów siedmioletnich (1993–1999; 2000–2006; 2007–2013). Za okresem 5‑letnim przemawia przede wszyst‑kim dopasowanie do kadencji PE i KE. Obecny brak takiej synchronizacji powoduje, że Parlament i Komisja są związane ramami finansowymi i re‑alizują budżet, który był przygotowany i wynegocjowany przez instytucje poprzedniej kadencji. Problem ten podnosi zwłaszcza PE, stwierdzając, że: jeżeli nie dokona się żadnych zmian w harmonogramie, podczas niektórych kadencji Parlament nigdy nie będzie w stanie podejmować decyzji budże‑towych dotyczących jego samego, gdyż ramy finansowe przyjęte przez po‑przedników obejmą całą kadencję38. Z drugiej strony jednak pięć lat nie jest okresem wystarczająco długim dla realizacji zadań i projektów związanych z dużymi, wieloletnimi inwestycjami, np. w polityce spójności.

Początkowo Komisja proponowała okres dziesięcioletni przedzielony w połowie „zasadniczym przeglądem śródokresowym” (propozycja okre‑ślana jako 5+5)39. Co prawda, byłby to okres zgodny z kadencjami PE i KE, ale wymagający głębokiej rewizji po 5 latach. Tymczasem, jak wynika z do‑tychczasowych doświadczeń i na co zwraca uwagę PE, Rada bardzo nie‑chętnie zgadza się na zmiany raz wynegocjowanych kwot. Innymi słowy, im dłuższy okres trwania WRF, tym większa potrzeba elastyczności, na którą państwa członkowskie nie chcą się godzić. Ostatecznie KE przystała na pro‑pozycję Parlamentu przyjęcia okresu 7–letniego, nie wykluczając możliwo‑ści opowiedzenia się w przyszłości za okresem 5‑letnim (lub 5+5). Także Rada nie zgłasza jak dotąd zastrzeżeń i dlatego kolejny budżet wieloletni UE będzie obejmował lata 2014–2020.

Struktura WRF

Priorytety polityczne przedstawione są w WRF według tzw. tytułów lub działów (potocznie nazywanych za wersją z języka angielskiego headinga‑mi). Okazuje się, że ustalenie tej struktury jest zadaniem niełatwym. Sprawa ta wzbudziła wiele dyskusji już w PE, podczas debaty nad wytycznymi dla

38 Rezolucja PE z 7 maja 2009 r. w sprawie aspektów finansowych Traktatu z Lizbo‑ny, (2008/2054(INI)), Dz.Urz. UE C 2012 E/09 z 2010 r.

39 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komi‑tetu Ekonomiczno‑Społecznego, Komitetu Regionów oraz parlamentów narodowych „Przegląd budżetu UE”, SEK(2010) 7000 final.

123


przyszłych WRF w komisji SURE. Struktura WRF jest ważnym narzędziem informacyjnym. Ma także istotne konsekwencje dla możliwości przesunięć środków i elastyczności ram, czyli możliwości przesuwania środków nie‑wykorzystanych między działami oraz między poszczególnymi latami bu‑dżetu wieloletniego. Z doświadczenia ostatnich lat wynika, że uzgodnienie przesunięć między PE i Radą jest zabiegiem politycznie trudnym40.

Głównym celem zmian wprowadzonych do struktury nowych wielolet‑nich ram finansowych było odzwierciedlenie w nich kierunków wskazanych w strategii „Europa 2020”. Nazwy pierwszego i drugiego działu nawiązują do trzech głównych celów strategii, tj. do wzrostu inteligentnego, sprzyja‑jącego włączeniu społecznemu i trwałego. Zasadniczo jednak wymienione działy nie różnią się od tych zawartych w bieżącej perspektywie finansowej (tabela 3).

Tabela 3. Struktura perspektywy finansowej 2007–2013 i wieloletnich ram finansowych 2014–2020

Perspektywa finansowa 2007–2013 Wieloletnie ramy finansowe 2014–20201. Trwały wzrost

1a.Konkurencyjnośćnarzeczwzrostuizatrudnienia1b.Spójnośćnarzeczwzrostuizatrudnienia

1.Inteligentnyrozwójsprzyjającywłączeniuspołecznemu1a.Konkurencyjność1b.Spójność1c.Infrastruktura

2. Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona2a.Wydatkizwiązanezrynkiemipłatnościbezpo‑średnie

2.Trwaływzrostgospodarczy:zasobynaturalne2a.Wydatkizwiązanezrynkiemipłatnościbezpo‑średnie

3.Obywatelstwo,wolność,bezpieczeństwo,sprawiedliwość3a.Wolność,bezpieczeństwo,sprawiedliwość3b. Obywatelstwo

3. Bezpieczeństwo i obywatelstwo

3a.Wolność,bezpieczeństwo,sprawiedliwość3b. Obywatelstwo

4.UEjakopartnerglobalny 4.GlobalnywymiarEuropy

5. Administracja 5. Administracja

6.Wyrównania –

Wysokość wydatków WRF

Po stronie wydatków budżetu wskazuje się środki na zobowiązania i środki na płatności. Środki na zobowiązania to środki na pokrycie wy‑

40 Możliwości przesunięć są ograniczone i związane z koniecznością uzyskania zgo‑dy Parlamentu i Rady. Na przykład decyzja co do zmiany ram finansowych do 0,03% DNB UE w ramach marginesu na nieprzewidziane wydatki musi być podjęta zgodnie przez PE i Radę głosującą kwalifikowaną większością, a zmiany powyżej tej wysoko‑ści wymagają jednomyślnej decyzji Rady. Unia nie może więc elastycznie reagować na zmieniające się warunki i wyzwania. Dokument roboczy komisji SURE nr 3 pt. „W spra‑wie struktury, czasu trwania i elastyczności wieloletnich ram finansowych (WRF) po 2013 r.”; „Porozumienie międzyinstytucjonalne”, op. cit.

124


datków w okresie dłuższym niż jeden rok budżetowy z tytułu zobowiązań prawnych zaciągniętych w danym roku budżetowym. Środki na płatności to środki na płatności faktycznie dokonywane w danym roku budżetowym, wynikające z bieżących i wcześniejszych zobowiązań.

Propozycja KE (tabela 4) jest nieco niższa od postulowanej przez Par‑lament domagający się co najmniej 5% wzrostu WRF41. Komisja zapropo‑nowała kwotę zwiększoną o 4,8% (z 975,8 mld do 1025 mld euro), stosując tzw. podejście top‑down. Najpierw wyznaczyła roczne kwoty maksymalne przy określonych prognozach wzrostu DNB i uwzględnieniu inflacji na po‑ziomie 2%, przyjmując kwotę z 2013 r. jako wyjściową. Następnie określiła poziom wydatków przy założeniu o zamrożeniu (a więc nieuwzględnieniu inflacji) wydatków w ramach polityki spójności i polityki rolnej (w sumie ok. 70% obecnie wydatków). Resztę środków rozlokowano w pozostałych działach i dziedzinach42.

Wszystkie te operacje miały na celu przygotowanie WRF, dzięki którym przy ograniczonych zasobach uda się sfinansować ambitne cele Unii Eu‑ropejskiej, w tym zwłaszcza cele strategii „Europa 2020”. Skromność pro‑pozycji budżetowej jest szczególnie widoczna na tle dochodu narodowego brutto wszystkich państw członkowskich. Chociaż środki na zobowiązania i płatności nominalnie rosną, to jednak wyrażone jako część DNB UE‑27 wyraźnie maleją. Środki na płatności będą wynosiły średnio 1% DNB UE (w latach 1993–1999 – 1,18% DNB, a w 2007–2013 około 1,06% DNB). Stabilizacja WRF w wartościach realnych na poziomie z 2013 roku oznacza de facto, że wzrost gospodarczy UE z okresu 2014–2020 nie przełoży się na dodatkowe wspólnotowe wydatki publiczne43.

Innym argumentem świadczącym o skromności i wyważeniu propozy‑cji KE jest wynik porównania skali wzrostu budżetu UE i budżetów krajo‑wych w ostatnich latach. W okresie 2000–2011 krajowe budżety wzrosły średnio o 62%, podczas gdy unijny tylko o niecałe 42%44.

Zestawienie wydatków obecnej i przyszłej perspektywy budżetowej, po‑mimo pewnych różnic w strukturze działów, pozwala na dokonanie porów‑

41 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 8 czerwca 2011 r.: Investing in the future: a new Multiannual Financial Framework (MFF) for a competitive, sustainable and in‑ for a competitive, sustainable and in‑for a competitive, sustainable and in‑clusive Europe, P7_TA‑PROV(2011)0266.

42 Przemówienie J. Lewandowskiego na spotkaniu Rady ds. Ogólnych, „Th e Com‑„The Com‑mission proposal for the financial framework 2014 – 2020 – too ambitious or too realis‑tic?”, Bruksela, 27 stycznia 2012 r.

43 Ibidem. 44 http://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/content/20110630MUN

23022/html/EU‑budget‑at‑glance [dostęp 10 lutego 2012 r.].

125


Tabe

la 4

. Wie

lole

tnie

ram

y fin

anso

we

2014

–202

0 (w

mlneuro,cen

yz20

11r.)

Środ

ki n

a zo

bow

iąza

nia

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2014

–202

0

1.In

telig

entnyrozw

ójsprzyjającywłączen

iuspo

łeczne

‑mu,wty

m:

spójno

śćgospo

darcza,spo

łeczna

iterytoria

lna

64 6

9650

468

66 5

8051

543

68 1

3352

542

69 9

5653

609

71 5

9654

798

73 7

6855

955

76 1

7957

105

490

908

376

020

2.Trw

aływzrost:zasoby

naturalne

,wty

m:

wyd

atkizwiązane

zry

nkiemipłatno

ścib

ezpo

śred

nie

57 3

8642

244

56 5

2741

623

55 7

0241

029

54 8

6140

420

53 8

3739

618

52 8

2938

831

51 7

8438

060

382

927

281

825

3. B

ezpi

ecze

ństw

o i o

byw

atel

e2

532

2 57

12

609

2 64

82

687

2 72

62

763

18 5

35

4.Globa

lnywym

iarE

urop

y9

400

9 64

59

845

9 96

010

150

10 3

8010

620

70 0

00

5.Adm

inistracja,w

tym:

wyd

atki

adm

inis

trac

yjne

inst

ytuc

ji8

542

6 96

78

679

7 03

98

796

7 10

88

943

7 19

19

073

7 28

89

225

7 38

59

371

7 48

562

629

50 4

64

Środ

kinazobo

wiązaniaog

ółem

jako

%DNB

142

556 1,08

144

002 1,07

145

085 1,06

146

368 1,06

147

344 1,05

148

928 1,04

150

718 1,03

1 02

5 00

0 1,05

Środ

kinapłatno

ściogó

łem

jako

%DNB

133

851 1,01

141

278 1,05

135

516 0,99

138

396 1,00

142

247 1,01

142

916 1,00

137

994 0,94

972

198 1,00

Źród

ło: W

nios

ek K

omisj

i Eur

opej

skie

j dot

yczą

cy w

ielo

letn

ich

ram

fina

nsow

ych

na la

ta 2

014–

2020

, Kom

isja

Euro

pejsk

a, U

rząd

Pub

likac

ji U

nii E

urop

ejsk

iej,

2011

, s. 5

.

126


nań. Łatwo zauważyć, że efekt zamrożenia wydatków w polityce spójności i polityce rolnej, pomimo ich wciąż dominujących udziałów w wydatkach, powoduje jednak zmniejszenie tych udziałów w stosunku do obecnej per‑spektywy finansowej. Znaczny jest natomiast wzrost wydatków na infra‑strukturę dzięki utworzeniu nowego instrumentu „Łącząc Europę”. Zosta‑nie on zasilony kwotą 40 mld euro (w tym 10 mld z polityki spójności). Istotny wzrost wydatków przewidziano w dziedzinach „Globalny wymiar Europy” i „Bezpieczeństwo i obywatelstwo”45.

Elastyczność

Zgodnie z art. 310 (1) TFUE budżet powinien być zrównoważony w od‑niesieniu do dochodów i wydatków. Oznacza to, że jest to budżet, w któ‑rym nie przewiduje się deficytu. Przestrzeganie tej zasady jest trudne i ro‑dzi napięcia między Parlamentem i Radą, które decydują o przesunięciach w budżecie zgodnie z ustaleniami porozumienia międzyinstytucjonalne‑go46. Pojęcie „elastyczność budżetu” odnosi się do jego rewizji, dostosowań technicznych (np. związanych z inflacją), przesunięć kwot między latami, przesunięć kwot między działami i w ramach działów. Oprócz corocznych dostosowań technicznych do końca 2011 r. kwoty obecnych ram finanso‑wych były już poprawiane siedem razy. Miało to związek z wcześniej nie‑przewidzianymi wydatkami, jak na przykład zwiększenie wydatków na projekt „Galileo” w 2007 r. czy „ITER” w 2010 r.47. Dostosowania te nie mogą powodować przekroczenia pułapu środków własnych (1,23% DNB), dlatego część wydatków tradycyjnie nie wchodzi w zakres WRF, gdyż nie można ich „zaprogramować”. Niemniej jednak, jeśli w nagłych przypad‑kach władza budżetowa podejmie decyzję o uruchomieniu dodatkowych środków, zostają one ujęte w rocznym budżecie Unii48. W propozycji KE na nowy okres pozostawiono pięć takich instrumentów elastyczności: rezerwy na pomoc nadzwyczajną, instrument elastyczności, Fundusz Solidarno‑ści, Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji oraz nowy instru‑ment ukierunkowany na reagowanie na sytuacje kryzysowe w rolnictwie.

45 http://ec.europa.eu/commission_2010‑2014/lewandowski/library/documents/pressConf_MFF_presentation_20110629_en.pdf [dostęp 7 marca 2012 r.].

46 „Porozumienie międzyinstytucjonalne”, op. cit. 47 „Galileo” – projekt budowy systemu nawigacyjnego (europejska alternatywa GPS).

„ITER” – międzynarodowy projekt związany z realizacją eksperymentalnego reaktora termojądrowego. Szerzej na temat instrumentów elastyczności patrz: http://ec.europa.eu/budget/figures/fin_fwk0713/fwk0713_en.cfm#revision [dostęp: 15 lutego 2012 r.].

48 Wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, Komisja Europejska, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2011, s. 6.

127


Wszystkie wydatki poniesione poza WRF nie mogą przekroczyć 0,06% DNB UE. W związku z finansowaniem pozabudżetowym pojawiają się co‑raz częściej głosy mówiące, że również takie fundusze, jak np. Europejski Fundusz Rozwoju czy Fundusz Dostosowań do Globalizacji, powinny zo‑stać włączone do WRF. Obecna sytuacja ogranicza zaangażowanie demo‑kracji parlamentarnej i szkodzi przejrzystości. W zasadzie wszystkie pozycje wydatków UE – nawet te planowane w perspektywie długoterminowej i te, których wykorzystanie nie jest pewne – powinny zostać omówione w debacie na warunkach podobnych do założeń obowiązujących w przypadku wielolet‑nich ram finansowych49.

Procedura tworzenia WRF; stan debaty międzyinstytucjonalnej

Wieloletnie ramy finansowe, zgodnie z art. 312 TFUE, są uchwalane przez Radę jako akt prawny w specjalnej procedurze legislacyjnej. Rada podejmuje decyzję jednomyślnie po wcześniejszym otrzymaniu zgody Par‑lamentu, który przyjmuje budżet większością bezwzględną50. Jeżeli nowe ramy finansowe nie zostaną uzgodnione przed wygaśnięciem obecnych, pułapy i inne przepisy dotyczące ostatniego roku obowiązywania tych ram przedłuża się do czasu przyjęcia tego aktu.

Parlament Europejski włączany jest do procedury budżetowej na samym końcu. Wyposażony jest w prawo weta, nie ma jednak prawa wprowadzania poprawek. Taka procedura mogłaby jednak prowadzić do sytuacji, w której Parlament jest „zaskakiwany” wynikiem otrzymanym od Rady. Aby tego uniknąć, w pkt 5 art. 312 TFUE znajduje się zapis, że: w toku całej procedu‑ry prowadzącej do przyjęcia ram finansowych Parlament Europejski, Rada i Komisja podejmują wszelkie środki niezbędne do ułatwienia takiego przy‑jęcia. Na mocy tych zapisów PE domaga się należytego miejsca w procesie tworzenia WRF i przeglądu budżetu UE. Wyegzekwowanie tego nie jest jednak łatwe51.

Domagając się konsekwentnie uruchomienia odpowiednich ram współ‑pracy i konsultacji z Radą i Komisją, PE w rezultacie uzyskał gwarancję od czterech prezydencji (węgierskiej, polskiej, duńskiej i cypryjskiej), że będzie

49 Opinia Komitetu Regionów „Nowe wieloletnie ramy finansowe po roku 2013” (2012/C 54/08).

50 Regulamin Parlamentu Europejskiego, VII kadencja, marzec 2011 r., art. 75 i 81.51 Rezolucja PE z 7 maja 2009 r. w sprawie aspektów finansowych Traktatu z Lizbo‑

ny, (2008/2054(INI)), Dz.Urz. UE C 212 z 5 sierpnia 2010 r., E/09; S. Jędrzejewska Walka o pieniądze czy o władzę, „Gazeta Wyborcza” z 20 grudnia 2010 r.

128


konsultowany w trakcie specjalnych spotkań organizowanych przed i po obradach Rady ds. Ogólnych (GAC), gdzie poruszane są kwestie WRF52. Pierwsze takie spotkanie odbyło się już w trakcie polskiej prezydencji (12 września 2011 r.). Ze strony Parlamentu wzięła w nich udział tzw. grupa negocjacyjna, o której utworzeniu zadecydowała Konferencja Przewodni‑czących PE53.

Innym efektem ostatnich zmian traktatowych i dużej determinacji do umocnienia roli Parlamentu jest fakt, że po raz pierwszy w procedurze tworzenia WRF PE przedłożył swoje priorytety polityczne, jeszcze zanim Komisja przedstawiła swoją propozycję legislacyjną. Aby takie rekomen‑dacje przygotować, w czerwcu 2010 r. PE powołał specjalną komisję ds. wyzwań politycznych i zasobów budżetowych na rzecz zrównoważonej UE po 2013 r. Jej prace zakończyły się przyjęciem sprawozdania 26 maja54, a na‑stępnie rezolucji 8 czerwca 2011 r.55. Już sam proces debatowania w komisji SURE wskazywał, że dialog w kwestiach budżetowych między Komisją Eu‑ropejską a Parlamentem jest możliwy i owocny. W rezultacie w propozycji WRF przedstawionej przez KE 29 czerwca 2011 r. znalazło się wiele zapisów zgodnych z oczekiwaniami i zaleceniami wyrażonymi przez Parlament.

Od chwili ogłoszenia propozycji legislacyjnej przez Komisję Europejską główna debata w sprawie WRF 2014–2020 toczy się w komisji ds. budżetu (BUDG) Parlamentu. Ambicją PE jest przygotowanie spójnego stanowiska wobec całego pakietu legislacyjnego, które zostanie poparte przez więk‑szość frakcji politycznych i większość eurodeputowanych. Taki silny głos ma wspierać w trakcie negocjacji z Radą te państwa członkowskie, które opowiadają się za reformowaniem strony dochodowej budżetu i przygoto‑waniem lepszego planu finansowego dla UE.

W strukturach Rady WRF omawiane są przede wszystkim na Radzie ds. ogólnych. Dyskusje szczegółowe toczą się w trakcie spotkań Coreper II i I oraz specjalnej grupy roboczej tzw. grupy przyjaciół prezydencji. Pomi‑mo zmniejszenia roli prezydencji po traktacie z Lizbony, nadal państwo ją sprawujące ma wpływ na proces negocjacji WRF. Dlatego ambicją polskiego

52 Gwarancja ta została zawarta w liście czterech prezydencji do Przewodniczącego PE J. Buzka z 6 czerwca 2011 r.

53 Regulamin PE, op. cit., art. 25.54 S. Garriga Polledo, Sprawozdanie w sprawie inwestowania w przyszłość – nowe wie‑

loletnie ramy finansowe (WRF) na rzecz Europy konkurencyjnej, zrównoważonej i sprzy‑jającej integracji społecznej, Parlament Europejski, 2010/2211(INI), 26 maja 2011 r.

55 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 8 czerwca 2011 r.: Investing in the future: a new Multiannual Financial Framework (MFF) for a competitive, sustainable and in‑ for a competitive, sustainable and in‑for a competitive, sustainable and in‑clusive Europe, P7_TA‑PROV(2011)0266.

129


rządu w trakcie prezydencji było jak najszybsze rozpoczęcie debaty i uzgod‑nienie przynajmniej kilku ważnych kwestii. Ze względu na bardzo wczesną fazę prac nad WRF polska prezydencja nie mogła jeszcze doprowadzić do kluczowych rozstrzygnięć. W zasadzie uzgodniono jedynie 7‑letni okres obowiązywania WRF oraz wyrażono „wstępną” zgodę na propozycję KE dotyczącą ich struktury56. W raporcie podsumowującym sześciomiesięczne prace nad WRF w Radzie stwierdzono, że państwom członkowskim udało się tylko wymienić poglądy, co do kilku podstawowych spraw, co podkre‑śla poziom trudności w negocjacjach i podejmowaniu decyzji dotyczących wieloletnich ram finansowych. Niemniej można powiedzieć, że nadano kierunek i odpowiednie tempo dalszym negocjacjom57.

Należy pamiętać, że zarówno w Parlamencie, jak i w Radzie równolegle z pracami nad WRF toczą się nie mniej ważne prace nad rozporządzeniem finansowym mającym zastosowanie do budżetu ogólnego58 oraz rozporzą‑dzeniami dla poszczególnych polityk, zwłaszcza polityki rolnej i spójności, które określą reguły wydatkowania środków budżetowych. Wszystkie pro‑cedury legislacyjne są tematycznie powiązane, a więc wprowadzane zmiany muszą być spójne. Aby od stycznia 2014 r. środki mogły być wydawane, ustalenia finansowe powinny być gotowe do końca 2012 r., a rozporządze‑nia sektorowe do połowy 2013 r. Jeśli Rada nie dojdzie do porozumienia w sprawie WRF do końca 2013 r., to według przepisów TFUE: pułapy i inne przepisy dotyczące ostatniego roku obowiązywania tych ram przedłuża się do czasu przyjęcia tego aktu.

Podsumowanie

Zgodnie z zapisami TFUE budżet unijny powinien zapewnić realiza‑cję celów traktatowych i pokrywać zobowiązania, które podejmują pań‑stwa członkowskie w ramach UE. W WRF planowanych na lata 2014–2020 powinny zostać zabezpieczone środki na realizację działań wynikających z decyzji politycznych, które zapadły na najwyższym szczeblu Rady Eu‑ropejskiej, dotyczących np. realizacji strategii „Europa 2020”, utworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, rozwoju europejskiej polityki

56 Multiannual Financial Framework (2014–2020) – Report on progress of work within the Council in the second semester 2011, Council of the European Union, 1 grudnia 2011 r., 17448/1/11.

57 Ibidem.58 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amend‑

ing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation ap‑plicable to the general budget of the European Communities.

130


sąsiedztwa, rozszerzenia UE, zobowiązań wynikających z porozumień kli‑matycznych czy inwestycji związanych z projektami „ITER”, „Galileo” i eu‑ropejską polityką kosmiczną. Tymczasem, jak podkreśla Parlament, zdarza się, że te same państwa, które owe decyzje podejmują, zapominają o ich skutkach finansowych w trakcie negocjacji budżetowych i domagają się za‑mrażania budżetu UE. Przy utrzymaniu jego wysokości na poziomie 1 DNB Unii oraz zaniechaniu gruntownej reformy systemu dochodów, realizacja wymienionych zadań jest poważnie zagrożona. Dlatego też tak istotne jest w bieżącej debacie zarówno podkreślanie europejskiej wartości dodanej i efektywności planowanych wydatków, jak i wypracowanie nowych źródeł własnych dochodów budżetowych, do których można zaliczyć proponowa‑ny przez Komisję podatek od transakcji finansowych. Zwiększenie udziału zasobów własnych budżetu, niezależnych od budżetów krajowych zwiększy autonomię finansową UE.

Wieloletnie ramy finansowe można odczytywać jako liczbowe wyraże‑nie priorytetów unijnych. Zarówno w strukturze, jak i kwotach zapropono‑wanych przez KE widać koncentrację na realizacji strategii „Europa 2020”. Niemniej przedłożona do negocjacji propozycja jest skromna, wziąwszy pod uwagę całkowity udział WRF w DNB UE i jej planach rozwojowych.

Budżet europejski jest dziedziną, w której dochodzi do szczególnej konfrontacji głównych instytucji unijnych – Rady, Komisji i Parlamentu. W toczącej się procedurze ustalania WRF ścierają się siły i interesy rządowe ze wspólnotowymi, podejście narodowe z podejściem ponadnarodowym. Niezwykle interesujące w tym kontekście są działania Parlamentu, który nie tylko walczy o bardziej autonomiczny, sprawiedliwy i przejrzysty budżet dla UE, ale także o uznanie swojej roli i kompetencji, jako jednej z instytucji w procedurze budżetowej. Z kolei w pracach Rady nad WRF ujawniają się silne podziały między państwami‑płatnikami a państwami‑beneficjentami budżetu. Osiągnięcie kompromisu będzie niezwykle trudne i niewątpliwie zajmie jeszcze wiele miesięcy.

Zarysowana w artykule debata nad przyszłymi wieloletnimi ramami fi‑nansowymi pokazuje w sposób pośredni wiele problemów, jakie pomimo osiągniętego wysokiego stopnia integracji gospodarczej wciąż występują w Unii Europejskiej. Śledząc kolejne etapy prac nad przyszłymi wieloletni‑mi ramami finansowymi UE, można będzie analizować sposoby usuwania występujących problemów, dochodzenie do kompromisów, argumenty po‑szczególnych państw i instytucji europejskich itp.

131


Wybrana bibliografia

W. Burkiewicz, J. Wtorek, Podatek europejski, jako element przeglądu budżetu UE, „Biuletyn Analiz UKIE” 2008, nr 18.

S. Garriga Polledo, Sprawozdanie w sprawie inwestowania w przyszłość – nowe wie‑loletnie ramy finansowe (WRF) na rzecz Europy konkurencyjnej, zrównoważonej i sprzyjającej integracji społecznej, Parlament Europejski 2010/2211(INI).

Europe for growth. For a radical change in financing the EU, J. Haug, A. Lamassoure, G. Verhofstadt (red.), Bruksela 2011, http://www.alde.eu/fileadmin/webdocs/online‑docs/110406‑ALDEADLE‑DOCUMENT‑MEP‑Verhofstadt‑on‑Eu‑rope_for_growth‑Booklet.pdf.

E. Kawecka‑Wyrzykowska, VAT jako źródło dochodu budżetu Unii Europejskiej, „Wspólnoty Europejskie” 2008, nr 3.

A. Lamassoure, W sprawie finansowania agendy 2020 pomimo kryzysu budżetowe‑go, DT/815212, Parlament Europejski, 6 maja 2010 r.

E. Małuszyńska, Budżet Unii Europejskiej [w:] Kompendium wiedzy o Unii Euro‑pejskiej, E. Małuszyńska, B. Gruchman (red.), Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010.

Polski komisarz chce unijnego podatku, www.tvn24.pl.Porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem Europejskim, Radą

i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami z 17 maja 2006, 2006/C 139/01 (OJ C 139 z 14 czerwca 2006 r.).

Proposal for a Council decision on the system of own resources of the European Union, COM(2011) 510 final.

Regulamin Parlamentu Europejskiego, VII kadencja, marzec 2011 r.Rezolucja PE z 7 maja 2009 r. w sprawie aspektów finansowych Traktatu z Lizbony,

(2008/2054(INI)), Dz.Urz. UE C 212 z 5 sierpnia 2010 r., E/09.M. Sapała, Wieloletnie ramy finansowe Unii Europejskiej po 2013 r., „Przegląd Za‑

chodni” 2011, nr 3(340).

133


ZofiaSzpringer*

Budżet Unii Europejskiej a budżet państwa Polski

EU budget and Poland’s government budget: In this article, the author discusses selected aspects of Poland’s government budget in the wider context of the EU budget, with particular focus on connections and interactions between the two governments. The paper begins by providing a review of legal regulations concerning EU funds as they apply to national government. Next, the specific character of EU budget and its features are explained. In conclusion, the author discusses linkages between the EU budget and Poland’s national budget.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, polityka budżetowa, budżet UE, budżet pań‑stwa, fundusze unijne

Keywords: financial policy, budgetary policy, EU budget, government bud‑get, EU funds

* Doktor nauk ekonomicznych, kierownik Zespołu Analiz Finansowych i Budżetu Państwa BAS; e‑mail: [email protected].

Celem artykułu jest przedstawienie najważniejszych informacji doty‑czących budżetu środków europejskich, relacji polskiego budżetu państwa z budżetem unijnym, a także stopnia powiązania polskiego budżetu z bu‑dżetem UE.

Ważniejsze regulacje dotyczące środków UE

Ustawa o finansach publicznych (u.o.f.p.)1 zawiera najistotniejsze regu‑lacje dotyczące nie tylko budżetu państwa, ale też budżetu środków euro‑

1 Zob. ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r., Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.

134


pejskich w zakresie m.in. pozyskiwania, współfinansowania i wydatkowa‑nia środków unijnych, ich klasyfikowania, ujmowania w budżecie państwa i sprawozdaniu z jego wykonania oraz w „Wieloletnim planie finansowym państwa”. Poniżej przywołane zostaną tylko niektóre z nich (z uwzględnie‑niem tych, które mają sprzyjać lepszej absorpcji środków unijnych) z tego powodu, że jest ich zbyt wiele i są one bardzo szczegółowe.

Ustawa o finansach publicznych stanowi, że wydatki budżetu państwa ujmuje się w załączniku do ustawy budżetowej w podziale na części, działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej wydatków oraz grupy wydatków, z wy‑odrębnieniem wydatków przeznaczonych na:

1) realizację projektów pomocy technicznej programów finansowanych z udziałem środków europejskich2,

2) współfinansowanie realizacji programów finansowanych z udziałem środków europejskich3,

3) realizację programów: Norweski Mechanizm Finansowy 2004–2009 oraz Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009.

Ustawa o finansach publicznych wskazuje też, że wydatki budżetu pań‑stwa są przeznaczone na wpłaty do budżetu Unii Europejskie (są to środki własne Unii Europejskiej ujmowane w załączniku nr 2 ustawy budżetowej w części 84, zwane też potocznie polską składką do ogólnego budżetu UE).

Wpłaty środków własnych UE do jej budżetu powinny być dokonywane w terminach i wysokości wynikających z umowy międzynarodowej. Jeżeli jednak w trakcie roku budżetowego – w wyniku zmian wprowadzonych w budżecie ogólnym UE – wpłata środków własnych ulegnie zwiększeniu i nie będzie możliwe pokrycie zwiększonych środków z rezerw celowych, Rada Ministrów (RM) powinna przedstawić sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu propozycje sfinansowania zwiększonego wydatku. Przy czym w pierwszej kolejności na ten cel przeznacza się wydatki zablokowane na podstawie art. 177 u.o.f.p.4, a następnie niepodzielone rezerwy celowe. Pozytywna opinia sejmowej komisji oznacza upoważnienie dla Ministra Fi‑nansów do przeniesienia wydatków między częściami i działami oraz zgo‑dę na zmianę przeznaczenia rezerw celowych (zob. art. 167 u.o.f.p.).

2 Także środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.f.p. Zob. art. 116 u.o.f.p.3 Także wpłat do wspólnych budżetów pomocy technicznej programów finansowa‑

nych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.p.f.4 Zgodnie z tym przepisem wydatki mogą być zablokowane w przypadku stwier‑

dzenia: niegospodarności w określonych jednostkach, opóźnień w realizacji zadań, nad‑miaru posiadanych środków oraz naruszenia zasad gospodarki finansowej.

135


Budżet środków europejskich zgodnie z postanowieniami u.o.f.p. jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przezna‑czonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków euro‑pejskich, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej5. W budżecie środków europejskich ujmuje się docho‑dy z tytułu realizacji programów finansowanych z udziałem środków euro‑pejskich oraz wydatki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w części podlegającej refundacji. Natomiast różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu środków europejskich stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu środków europejskich albo deficyt budże‑tu środków europejskich. Deficyt budżetu środków europejskich albo nad‑wyżka środków europejskich nie są wliczane do, odpowiednio, deficytu albo nadwyżki budżetu państwa6. Deficyt budżetu środków europejskich jest fi‑nansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, natomiast nadwyżka budżetu środków europejskich jest źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków eu‑ropejskich. Niewliczanie deficytu budżetu środków europejskich do deficy‑tu budżetu państwa ma przyczyniać się do zachowania płynności w realiza‑cji narodowych strategicznych ram odniesienia w kolejnych latach7.

Środki pochodzące z budżetu UE8 klasyfikowane są m.in. wg działów i rozdziałów, określających rodzaj działalności, oraz paragrafów, określają‑cych rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku9.

Dochody budżetu środków europejskich ujmuje się w ustawie budżeto‑wej według części klasyfikacji budżetowej oraz programów finansowanych

5 Oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie (tj. środ‑ków na realizacje wspólnej polityki rolnej (WPR), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej na wydatki, o których mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE)1290/2005). Zob. art. 117 u.o.f.p.

6 Rozwiązanie to ma sprzyjać przejrzystości systemu finansowania, przyspieszyć przekazywanie środków beneficjentom i zwiększyć kontrolę państwa nad środkami bud żetowymi, a jednocześnie wyeliminować konieczność rozliczania dotacji rozwojo‑wej z końcem roku budżetowego. Zob. W. Miemiec, Pojęcie i zakres budżetu środków eu‑ropejskich [w:] Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce. Aspekty prawnofinansowe. W. Miemiec (red.), Unimex, Wrocław 2012, s. 167.

7 Zob. Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych, druk sejmowy nr 1181/ VI kad., s. 36.

8 Oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa człon‑kowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz inne środki po‑chodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi.

9 Wydatki publiczne klasyfikuje się również według dodatkowej klasyfikacji okre‑ślającej kody wydatków strukturalnych. Zob. art. 39 u.o.f.p.

136


z udziałem środków europejskich. Natomiast wydatki budżetu środków europejskich ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na części i działy klasyfikacji wydatków oraz programy finansowane z udziałem środków eu‑ropejskich w ramach części i działów klasyfikacji wydatków10.

Ustawa o finansach publicznych stanowi też, że programy finansowane z udziałem środków europejskich są ujmowane w załączniku do ustawy bu‑dżetowej. Przy czym dla każdego programu w załączniku określa się11:

• instytucjęzarządzającą,• środkinarealizacjęprogramu,wtym:

a) środki europejskie,b) środki pochodzące z budżetu państwa,c) środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego,d) inne publiczne środki krajowe,e) inne środki,

• kategorieinterwencjifunduszystrukturalnych,• planowanewrokubudżetowymikolejnychdwóchlatachdochody

budżetu państwa z tytułu wpływu środków europejskich,• planowanewrokubudżetowymikolejnychdwóch latachwydatki

na realizację programu,• planwydatkówbudżetupaństwawrokubudżetowymnafinansowa‑

nie programu.

Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej12 są środkami publicz‑nymi (zob. art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.f.p.). Oznacza to tym samym poddanie ich określonym regułom dotyczącym przestrzegania zasad gospodarki fi‑nansowej13, mającym zapewnić ich racjonalne wydatkowanie, a także prze‑widującym stosowanie sankcji w sytuacji nieprzestrzegania tych zasad14

10 Zob. np. art. 119 i 185 u.o.f.p.11 Zob. art. 121 u.o.f.p. Zob. też art. 122, wskazujący, jakie jeszcze informacje doty‑

czące środków unijnych zamieszcza się w załączniku do ustawy budżetowej. 12 Oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa człon‑

kowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), a także inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi.

13 Wskazującym m.in. na to, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zob. np. art. 162 czy art. 169 u.o.f.p.

14 Na przykład gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem stosownych procedur lub pobrane nienależnie lub w nad‑

137


(zastosowanie mają też przepisy dotyczące naruszenia dyscypliny finansów publicznych15). Niemniej należy zauważyć, że w przypadku środków po‑chodzących z budżetu UE mają też zastosowanie przepisy szczególne doty‑czące np. niestosowania zasady jedności materialnej16.

Do środków pochodzących z budżetu UE17 zalicza się w szczególności środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Eu‑ropejskiego Funduszu Rybackiego (z wyłączeniem środków Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz środków Europejskiego Instrumentu Są‑siedztwa i Partnerstwa). Do środków europejskich zalicza się także niepod‑legające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), tj. Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014, Mechanizmu Finansowego EOG 2009–2014, Szwajcarsko–Polskiego Programu Współpracy, ale z wyłącze‑niem środków tej kategorii przewidzianych w instrumentach finansowych poprzedniej perspektywy finansowej. Poza tym do środków europejskich zalicza się środki na realizację wspólnej polityki rolnej, tj. Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Gwarancji, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (zob. art. 5 ust. 3 u.o.f.p.).

miernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wyso‑kości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ponadto beneficjent może być na 3 lata wykluczony z możliwości otrzymania środków, zob. art. 207 u.o.f.p. Trzeba zaznaczyć, że przepis art. 207 nie dotyczy WPR, która jest finansowana zgodnie z odrębnymi usta‑wami.

15 Zob. art. 13 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dy‑scypliny finansów publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 ze zm. Zgodnie z tym artykułem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in.:

1) przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub prze‑kazaniu;

2) przyznanie lub przekazanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków;

3) wykorzystanie środków, niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązu‑jącymi procedurami.

16 Przykładowo środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów co do zasa‑dy nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, jed‑nakże ograniczenia tego nie stosuje się m.in. w stosunku do wydatków finansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje finansowe, o ile umowa tak stanowi, oraz wydatków finansowanych ze środków europejskich, zob. art. 42 u.o.f.p.

17 Oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa EFTA.

138


Budżet środków europejskich obejmuje jedynie tylko część dochodów otrzymywanych z tytułu realizacji programów finansowanych z udziałem wymienionych środków europejskich oraz część wydatków przeznaczo‑nych na finansowanie tych programów, a mianowicie tylko tych, które pod‑legają refundacji18.

Ustawa o finansach publicznych określa prawne formy, w jakich mogą być dokonywane wydatki na realizację programów i projektów finansowa‑nych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE19. Środki te, zgodnie z ogólną regułą celowości wykorzystania, przeznaczone są wyłącznie na cele określone w umowie międzynarodowej, przepisach odrębnych lub deklaracji dawcy. Stanowi to generalne odstępstwo od budżetowej zasady jedności mate‑rialnej. Poza tym wydatki budżetu środków europejskich mają ściśle określony cel przeznaczenia. Cel ten nie został ustalony przez krajową władzę publiczną, lecz przez przepisy umowy międzynarodowej, którą Polska zawarła20.

Wydatki na realizację programów i projektów finansowanych z udzia‑łem środków pochodzących z budżetu UE mogą być przeznaczone na:

• realizacjęprojektówprzezjednostkibudżetowe,• płatnościwramachprogramówfinansowanychzudziałemśrodków

europejskich21,• dotacje celowe dla beneficjentów, obejmujące dotacje celowe na

współfinansowanie programów finansowanych z udziałem środków europejskich22,

• realizację projektów finansowanych w ramach programu „Środkiprzejściowe” (Transistion Facility),

• realizacjęwspólnejpolitykirolnejzgodniezodrębnymiustawami.

Ustawa o finansach publicznych wskazuje, że za obsługę płatności w ra‑mach programów finansowanych z udziałem środków europejskich od‑powiada Minister Finansów. Minister ten przekazuje na rachunki w Ban‑ku Gospodarstwa Krajowego środki na płatności na rzecz beneficjentów, a w przypadku wspólnej polityki rolnej – na rzecz agencji płatniczych. Kwota przekazanych środków nie może być wyższa niż łączny limit wy‑datków dla programów finansowanych z udziałem środków europejskich,

18 Zob. W. Miemiec, Pojęcie i zakres budżetu środków europejskich, op. cit., s. 159.19 Oraz bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA.20 Zob. W. Miemiec, Pojęcie i zakres budżetu środków europejskich, op. cit., s. 160.21 Dokonywane na podstawie zlecenia płatności wystawionego przez instytucję,

z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie, oraz pisemnej zgody dysponenta części budżetowej, zob. art. 188 ust. 1 u.o.f.p.

22 O których mowa w art. 127 ust. 2 pkt 5 (wkład krajowy) u.o.f.p.

139


określony w budżecie środków europejskich23. Bank Gospodarstwa Kra‑jowego może prowadzić obsługę wypłat na współfinansowanie realizacji programów i projektów finansowanych z udziałem środków europejskich zgodnie z umową zawartą z właściwym dysponentem części budżetowej.

Ustawa o finansach publicznych uwzględnia fakt, że środki unijne są ważne dla Polski, oraz to, że czasowo wykraczają poza roczny budżet pań‑stwa, stąd też zgodnie z postanowieniami tej ustawy „Wieloletni plan finan‑sowy państwa”, w podziale na poszczególne lata budżetowe, określa środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej24. Poza tym środki unijne znajdują też odzwierciedlenie w tzw. budżecie zadaniowym.

„Wieloletni plan finansowy państwa ma lata 2012–2015”25 wskazuje, że w latach tych wydatki budżetu państwa mogą wynosić maksymalnie 1359,2 mld zł, przy czym w kwocie tej znajdują się środki na sfinansowanie zobo‑wiązań wynikających z wieloletnich programów (ok. 30 mld zł) oraz wydat‑ki na realizację programów finansowanych z udziałem środków UE i otrzy‑mywanych z państw członkowskich EFTA (ok. 40,1 mld zł). Jednocześnie budżet środków europejskich po stronie dochodów wyniesie 265,5 mld zł, a po stronie wydatków 264,5 mld zł (z uwzględnieniem faktu występowania w niektórych latach deficytu bądź nadwyżki budżetowej)26.

Absorpcja środków unijnych

Ustawa o finansach publicznych zawiera regulacje mające sprzyjać lep‑szemu wykorzystaniu środków unijnych. Dokument ten:

• stanowi, że tzw. reguływydatkowej (ograniczającejwzrostwydat‑ków do poziomu 1% powyżej inflacji) nie stosuje się do wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków unij‑nych27, aczkolwiek należy wskazać, iż w sytuacji skierowania do Polski zaleceń związanych z istnieniem nadmiernego deficytu28 do

23 Dalsze procedury dotyczące dokonywania płatności reguluje przepis art. 192 u.o.f.p.24 Wieloletnie plany finansowe publikowane są na stronach MF: ostatnie pod adre‑

sem http://www.mf.gov.pl/index.php?const=6&dzial=330&wysw=4&sub=sub20 [do‑stęp 19 marca 2012 r.].

25 Opracowany przy przyjęciu prognozy z ustawy budżetowej na 2012 r. 26 Zob. Aktualizacja wieloletniego planu finansowego państwa na lata 2012–2015, http://www.mf.gov.pl/_files_/bip/bip_publikacje/2012/wpfp_2012‑2015.pdf [do‑

stęp 1 czerwca 2012 r.]27 To samo dotyczy też środków własnych Unii Europejskiej, zob. art. 112a u.o.f.p.28 Tj. zaleceń, o których mowa w art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu UE

(TFUE).

140


dnia ich uchylenia Rada Ministrów nie może przyjmować projektów ustaw, których skutkiem finansowym mogłoby być zmniejszenie do‑chodów jednostek sektora finansów publicznych, a także powodują‑cych zwiększenie wydatków nieobjętych regułą wydatkową29,

• dajemożliwośćorganomadministracjirządowejdozaciąganiazo‑bowiązań na przygotowanie inwestycji mających zapewnione finan‑sowanie z udziałem środków unijnych, także w sytuacji, gdy rela‑cja państwowego długu publicznego do PKB jest większa niż 55% i mniejsza niż 60% oraz przewiduje prawo dla RM do wyrażenia zgody na realizację inwestycji przewidzianych do finansowania ze środków pochodzących z budżetu UE w sytuacji, gdy relacja pań‑stwowego długu publicznego do PKB jest równa bądź przekracza 60% (zob. art. 86 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz ust. 2),

• stwarzauprawnieniedlainstytucji,zktórąbeneficjentzawarłumo‑wę o dofinansowanie projektu, do wystawienia zlecenia dokonania płatności zaliczkowej dla beneficjenta przed złożeniem wniosku o płatność (zob. art. 189 u.o.f.p.),

• dopuszcza, by jednostki samorządu terytorialnegomogły zaciągaćkredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na wyprze‑dzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzą‑cych z budżetu UE,

• przewiduje ujmowaniew budżecie środków europejskich rezerwycelowej na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków europejskich30 w zakresie, w jakim wydatki te podlegają refundacji (zob. art. 120 u.o.f.p.)31, a także ujmowanie w budżecie państwa rezerwy celowej na wydatki związane z realiza‑cją programów współfinansowanych z udziałem środków pochodzą‑

29 Zob. art. 112c u.o.f.p. Przepis ten, podobnie jak przepisy art. 112a–112b, nie ma jednakże zastosowania w razie wprowadzenia stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

30 Rezerwy te ujmowane są w cz. 83, poz. 98 – Finansowanie programów z budżetu środków europejskich i poz. 99 – Finansowanie wynagrodzeń w ramach budżetu środ‑ków europejskich.

31 Ta rezerwa celowa, przeznaczona na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków europejskich (płatności), jest instrumentem odręb‑nym od rezerwy tworzonej w budżecie państwa na współfinansowanie krajowe, doko‑nywane w formie dotacji celowej lub współfinansowania projektów państwowych jed‑nostek budżetowych.

141


cych z budżetu Unii Europejskiej32; jednocześnie przewiduje dłuższy czas (praktycznie do końca roku) na dokonanie podziału rezerwy i zmianę jej przeznaczenia33,

• wyłączaspodlimituwydatkówbudżetupaństwawydatkinautwo‑rzenie rezerwy w budżecie środków europejskich (zob. art. 120 u.o.f.p.), dzięki czemu tym, co powinno decydować o poziomie tej rezerwy, winny być potrzeby, które zostaną ujawnione w kolejnych miesiącach realizacji budżetu. Jednocześnie jednak przewiduje moż‑liwość utworzenia dodatkowej rezerwy celowej w przypadku wy‑stąpienia okoliczności uzasadniających blokowanie zaplanowanych środków przeznaczonych na finansowanie programów z udziałem środków europejskich, w wyłączeniem programów finansowanych z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz na realizację WPR i przeniesienie do niej zablokowanych kwot wydat‑ków na wszelkie inne programy, w realizacji których nie występują opóźnienia (zob. art. 178 u.o.f.p.),

• postanawia,żesaldoprzepływówśrodkówunijnychniejestwlicza‑ne do bilansu sektora finansów publicznych34,

• ograniczaMinistraFinansówwzakresiedokonywaniaprzeniesieńwydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków UE (decyzje w tym zakresie, w zależności od programu, podejmowane są po uzyskaniu zgody ministra właściwe‑go do spraw rozwoju regionalnego lub na wniosek ministra właści‑wego do spraw rozwoju wsi lub rynków rolnych).

Specyfika budżetu UE

Specyfika budżetu ogólnego UE polega na tym, że jest to budżet, który jest powiązany z dłuższą perspektywą finansową. Roczne budżety UE są uchwalane z uwzględnieniem wieloletnich ram finansowych (WRF), spo‑

32 Oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), zob. art.140 ust. 2 pkt 3 u.o.f.p.

33 Rozwiązanie to umożliwia większą elastyczność działania dla Ministra Finansów, zob. art. 154 u.o.f.p.

34 Podobne rozwiązanie zastosowano w rozporządzeniu Rady UE nr 2223/96 w sprawie obowiązującego dla krajów członkowskich UE europejskiego systemu ra‑chunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (tzw. ESA’95), gdzie saldo prze‑pływu środków pomiędzy Polską a UE nie jest wliczane do bilansu sektora finansów publicznych.

142


rządzanych na okresy co najmniej 5‑letnie (ostatnio 7‑letnie) i pozwalają‑cych na podejmowanie wspólnych działań o dłuższym niż roczny horyzon‑cie czasowym.

Wydatki zawarte w perspektywie finansowej są podzielone na grupy, odzwierciedlające główne priorytety przyjęte przez kraje członkowskie35, przy czym w odniesieniu do każdej z grup określany jest pułap, jeśli chodzi o zobowiązania dotyczące wydatków na dany rok budżetowy.

Wielkości zobowiązań oraz płatności36 są określane w euro (w cenach stałych i bieżących), oraz w relacji do dochodu narodowego brutto (DNB) UE. Wielkość wydatków określonych w obowiązującej w danym czasie per‑spektywie jest corocznie aktualizowana z uwzględnieniem wzrostu cen oraz zmiany DNB37.

Perspektywę finansową/wieloletnie ramy finansowe od budżetów rocz‑nych odróżnia brak strony dochodowej oraz określenie szczegółowości wydatków na poziomie limitów w odniesieniu do głównych ich grup, co daje pewną swobodę przy kształtowaniu wysokości wydatków w ramach poszczególnych grup. Takie same – zarówno w wieloletnich ramach finan‑sowych, jak i budżecie rocznym – są ogólna klasyfikacja i układ grup wy‑datków, co w pewnym zakresie ułatwia porównanie budżetu z postanowie‑niami perspektywy38.

35 Na okres perspektywy 2007–2013 UE przyjęła jako priorytety swoich działań: budowę gospodarki opartej na wiedzy, a także wspieranie zrównoważonego wzrostu, budowę i zarządzanie zasobami naturalnymi, dokończenie budowy obszaru wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa, zwiększenie roli UE jako globalnego partnera, ściślej‑szą integrację państw członkowskich i rozszerzenie UE o Bułgarię i Rumunię.

36 Środki na płatności określają przewidywane wypłaty kasowe, natomiast środki na zobowiązania oznaczają limity dla przyznanych grantów finansujących określone za‑dania. Przyznane granty mogą zakładać wpływy kasowe zamykające się w tym samym roku budżetowym, ale częściej mają charakter wieloletni. W budżecie ustala się kwoty środków na płatności i zobowiązania przypadające na dany rok, przy czym kwota na zo‑bowiązania jest z reguły wyższa. Podział ten ma istotne znaczenie, gdyż wydatki budże‑towe UE, jeśli pominie się wydatki administracyjne, mają charakter rozliczeń z tytułu przyznanych grantów, a nie bezpośredniego finansowania określonych rozliczeń. Zob. A. Wernik, Finanse publiczne, PWE, Warszawa, 2011, s. 187 i n.

37 Zob. http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

38 Warto jednak zwrócić uwagę, że zawarte w obecnej perspektywie finansowej wielkości wyrażane są zarówno w cenach bieżących, jak i cenach z 2004 r., przy czym ulegają one ciągle korektom, podobnie zresztą jak korektom ulega budżet ogólny UE. Stąd też zdarza się, że w danym momencie istnieje rozbieżność między przytaczanymi kwotami w budżecie ogólnym za dany rok i kwotami znajdującymi się w WRF, zob. np. COM(2011) 199 oraz COM (2011) 226 oraz budżet ogólny UE na 2012 r.: http://eur‑

143


System budżetowy UE oparty jest na ośmiu zasadach, wymienianych corocznie w preambułach do budżetu, o różnym znaczeniu merytorycz‑nym. Są to zasady: 1) jednolitości i rzetelności budżetowej, 2) jednoroczno‑ści, 3) równowagi, 4) jednostki rozliczeniowej, 5) uniwersalności, 6) specy‑fikacji, 7) należytego zarządzania finansami oraz 8) przejrzystości. Pierwsza z zasad dotyczy tego, że całokształt dochodów i wydatków pokrywanych z budżetu jest ujęty w jednym dokumencie. Nie oznacza to jednak niewy‑stępowania operacji pozabudżetowych39. Druga oznacza, tak jak w przy‑padku budżetu polskiego, konieczność corocznego uchwalania budżetu, ale z uwzględnieniem faktu powiązania z WRF. Trzecia zasada, odróżniającą budżet UE od budżetu Polski, zakłada jego równowagę (o czym w dalszej części artykułu). Zasada czwarta wskazuje na potrzebę wykazywania budże‑tu w walucie euro, natomiast zasada piąta wymaga, by dochody i wydatki były uwzględnianie w budżecie w pełnej wysokości, bez dokonywania ko‑rekt czy saldowań między nimi (nie jest to równoznaczne z dokonywanymi corocznie kilkoma korektami budżetu o niewielkim znaczeniu, skutkujący‑mi też potrzebą stosownych zmian w WRF40). Istotne znaczenie ma piąta zasada (specyfikacji), gdyż powoduje ona nadanie budżetowi charakteru zadaniowego. Każda pozycja środków musi mieć konkretne przeznaczenie i być przypisana do konkretnego celu. Jednakże w „Wieloletnich ramach fi‑nansowych na lata 2014–2020” może być ona niekiedy trudna do wychwy‑cenia, ponieważ w danym programie (będącym np. połączeniem innych wcześniej funkcjonujących programów) zamierza się realizować różne cele. Zasada należytego zarządzania finansami oraz zasada przejrzystości budże‑tu – podobnie jak w Polsce – odwołuje się do gospodarności, skuteczności i efektywności gospodarowania środkami budżetowymi. Oznacza m.in. konieczność oceny wykonania celu, do którego dane środki zostały przypi‑sane. Wymaga też zapewnienia rzetelnej informacji o wykonaniu budżetu i jego rozliczeniu.

Wydatki budżetu UE uwarunkowane są przez działania podejmo‑wane przez organy Unii, przez prowadzone różne rozdaje strategii, przy czym najbardziej kosztowna jest polityka strukturalna i polityka spójności oraz wspólna polityka rolna41, pochłaniające ok. 85% wydatków budżetu

‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:056:SOM:pl:HTML [dostęp 19 marca 2012 r.].

39 Dotyczy to np. Europejskiego Funduszu Rozwoju, pożyczek udzielanych przez Europejski Bank Inwestycyjny.

40 Zob. np. COM(2012) 31 i COM(2012) 125.41 W latach 70. XX wieku pochłaniała ona ok. 80% budżetu unijnego, a obecnie jest

to ok. 40% budżetu.

144


i mieszczące się odpowiednio w dziale 1 i 2 WRF. W okresie bieżącej per‑spektywy, dotyczącej lat 2007–2013, funkcjonują trzy fundusze obsługujące wydatki związane z zasobami naturalnymi (Europejski Fundusz Gwarancji Rolnych, Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Wsi i Europejski Fundusz Ry‑bołówstwa) oraz trzy fundusze związane z polityką spójności (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Społeczny). W pozostałych działach funkcjonują różne instrumenty finan‑sowe, np. w dziale 4 „Unia jako partner globalny” funkcjonuje instrument pomocy przedakcesyjnej, instrument sąsiedztwa i partnerstwa, instrument współpracy rozwojowej.

Dochody budżetu UE (środki własne) pochodzą z wpłat państw człon‑kowskich. Składają się na nie tradycyjne środki własne (tj. opłaty rolne oraz cła42), środek własny obliczony na podstawie VAT oraz środek własny obli‑czony na bazie dochodu narodowego brutto43 i inne wpływy, np. z odsetek. Należy dodać, że istnieje pułap ograniczający wysokość wszystkich środ‑ków własnych, które obecnie nie mogą przekroczyć poziomu 1,24% DNB UE44.

Warto jednak zaznaczyć, że przy okazji prac nad „Wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014–2020” podjęto kroki mające na celu dokonanie zmian w dotychczasowym systemie finansowania budżetu UE dla zwięk‑szenia wpływów do tego budżetu, jego uniezależnienia i uproszczenia45. Propozycje Komisji zmierzają do wyeliminowania zasobu własnego z ty‑

42 I tak cła na artykuły przemysłowe pobierane są w imporcie z państw trzecich na podstawie wspólnej taryfy celnej (TARIC) w ramach realizowanej wspólnej polityki handlowej, natomiast cła na artykuły rolne pobierane są w związku z importem produk‑tów rolnych z krajów trzecich (na mocy Porozumienia o rolnictwie zawartego podczas rundy urugwajskiej Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu (GATT) zastąpiły one w 1995 r. opłaty wyrównawcze), opłaty rolne zaś (głównie opłaty cukrowe) wnoszone są przez producentów i przetwórców rolnych.

43 Wpływy związane z udziałem każdego państwa członkowskiego w dochodzie na‑rodowym brutto (DNB) UE pobierane są w wysokości niezbędnej do zrównoważenia budżetu.

44 Taki sam pułap znajduje się w projektowanej nowej perspektywie finansowej do‑tyczącej lat 2014–2020, zob. COM(2011) 398, s. 21.

45 Zgłaszane pierwotnie propozycje polegały m.in. na zwiększeniu zasobów włas‑nych UE przez włączenie do budżetu UE przychodów z części praw do emisji CO2, przy‑chodów z ceł importowych oraz od podatku VAT towarów objętych importem, podatku od transakcji finansowych banków oraz zharmonizowanie podatku od przedsiębiorstw CIT i włączenie go do źródeł własnych UE. Nie wszystkie ze zgłaszanych propozycji zostaną jednak przyjęte. Projektowane zmiany zawarto m.in. w dokumentach UE: COM(2011) 737, 738, 739, 740 i 742. Zob. też: http://ec.europa.eu/budget/library/bi‑

145


tułu VAT w jego statystycznej formule i zastąpienia go nowym dochodem opartym na wpływach ze zharmonizowanej, zreformowanej części systemu VAT, wprowadzenia wspólnego podatku od transakcji finansowych, które‑go część ma zasilać budżet UE oraz wprowadzenia zredukowania tzw. ukry‑tej korekty, tj. kosztów poboru tradycyjnych zasobów własnych z 25% do 10%46, a także do częściowej zmiany mechanizmów korekcyjnych (uprosz‑czenie skomplikowanego systemu rabatów i korekt)47. W pracach nad wie‑loletnimi ramami finansowymi podjęto też kroki w celu zreformowania strony wydatkowej budżetu (polegają one m.in. na zwiększeniu elastycz‑ności budżetu poprzez umieszczenie kilku instrumentów poza ramami fi‑nansowymi48, wprowadzenia nowych działów dostosowanych do strategii „Europa 2020”, ograniczenia znaczenia WPR.

Sądzić należy, że efekty powyższych działań będą mieć wpływ na poziom przyszłych dochodów UE i jej wydatków oraz na budżety państw członkow‑skich. Wymagać też będą stosownych zmian przepisów prawa krajowego.

Zasadą budżetu UE jest jego równowaga. Stąd też, jeśli wykazywane są nadwyżki (jak to było np. w budżecie 2010), to są one zwracane państwom członkowskim w następnym roku przez odpowiednie pomniejszanie ich kwot należnych do wpłaty za dany rok. W przypadku zaś zagrożenia de‑ficytem istnieje prawna możliwość zwiększenia kwot środków własnych. Oznacza to zatem, że niedopuszczalne jest zaciąganie pożyczek przez UE na pokrycie ewentualnej różnicy pomiędzy jej dochodami a wydatkami. Poza tym specyfiką budżetu UE jest znacznie bardziej uproszczony system dochodów i wydatków niż budżetów państw członkowskich (np. przez lata dominowały w nim tradycyjne środki własne, a większość wydatków do‑tyczyła rolnictwa; z czasem poszerzano jednak źródła wpływów oraz sfer wymagających finansowania przez budżet unijny49).

blio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM‑2011‑500_Part_I_en.pdf http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

46 Wskazuje się bowiem, że opodatkowanie sektora finansowego w istotnym stop‑niu przyczyniłoby się do zapewnienia większej sprawiedliwości i prowadziłoby do ogra‑niczenia liczby transakcji finansowych, a zwłaszcza transakcji o charakterze spekula‑cyjnym.

47 Zob. COM(2011) 739 oraz COM(2011) 510, http://eur‑lex.europa.eu/LexUri‑Serv/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0739:FIN:PL:PDF; http://ec.europa.eu/prelex/de‑tail_dossier_real.cfm?CL=pl&DosId=200637; http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

48 Rezerwa kryzysowa, instrument elastyczności, Fundusz Solidarności, Fundusz Dostosowania do Globalizacji, nowy instrument reagowania na sytuacje kryzysowe w rolnictwie.

49 Jedną z ostatnich takich sfer jest wspólna polityka zagraniczna.

146


Tegoroczny budżet ogólny UE, zakotwiczony w perspektywie lat 2007–2013, zakłada dochody w wysokości 129,1 mld euro50 równe zaplanowa‑nym wydatkom. Z czego na dział 1 „Trwały wzrost” przeznaczy się 55,3 mld euro, na dział 2 „Gospodarowanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” – 57 mld euro, na dział 3 „Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i spra‑wiedliwość” – 1,5 mld euro, na dział 4 „UE jako partner na arenie między‑narodowej” – ok. 7 mld euro i na dział 5 „Administracja” – 8,3 mld euro.

W dochodach, jakie mają być przekazane w bieżącym roku do budżetu UE, Polska wpłaci kwotę ok. 4,1 mld euro (3,36% udziału w dochodach ogółem budżetu ogólnego), natomiast najwięcej wpłacą: Niemcy 25,4 mld euro (19,77% udziału), Francja 20,9 mld euro (17,69% udziału), Włochy 16,4 mld euro (13,16% udziału), Wielka Brytania 14,8 mld euro (10,9% udziału) i Hiszpania 11,3 mld (9,2% udziału)51.

Cechą charakterystyczną budżetu UE jest to, że plan wydatków ma cha‑rakter niejednolity, np. zawiera kwoty wydatków przewidzianych na funk‑cjonowanie określonych instytucji UE, a nie ujmuje kwot wydatków, jakie z budżetu UE przekazane będą bezpośrednio do każdego z państw człon‑kowskich UE. Polega to na tym, że faktyczna kwota środków, jakie z unijne‑go budżetu otrzymają poszczególne państwa, zależy od tego, czy kwalifikują się one do korzystania ze środków danego programu (tj. czy spełniają wy‑mogi wynikające ze stosownych przepisów prawa unijnego, np. rozporzą‑dzeń), a także od indywidualnych starań i działań tych państw (np. od tego, ile wniosków w ramach programów, z których mogą korzystać, przedłożą Komisji Europejskiej i na ile będą to wnioski konkurencyjne w stosunku do wniosków innych państw).

Odmienny od polskiego jest też sposób prezentacji budżetu ogólnego UE52 i sprawozdania z jego wykonania53, przy czym warto zwrócić uwagę, że

50 Z czego 127,5 mld euro stanowią dochody roku 2012, a 1,6 mld euro to dochody z nadwyżki z lat poprzednich.

51 Zob. tabela 7 budżetu ogólnego UE na 2012 r., Dz.Urz. UE L 56 z 29 lutego 2012 r.

52 Zob. budżet ogólny UE na 2012 r., http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri‑Serv.do?uri=OJ:L:2012:056:SOM:pl:HTML; http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

53 Roczne sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej zawiera skonsolidowane sprawozdanie finansowe UE (bilans, rachunek wyniku ekonomicznego, rachunek prze‑pływów pieniężnych, zestawienie zmian w aktywach netto), informację dodatkową do sprawozdania finansowego, skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu oraz informację dodatkową do sprawozdania z wykonania budżetu. Zawiera ono też wykaz jednostek objętych konsolidacją i poddanych kontroli (tj. instytucji i organów konsulta‑

147


budżet unijny szerzej odzwierciedla przepływy środków (ujęcie memoria‑łowe), podczas gdy budżet państwa – stany tych środków (ujęcie kasowe).

Warto też zauważyć, że zasadniczą cechą budżetu Unii są stosunkowo niewielkie rozmiary objętych nim operacji finansowych. Roczny budżet UE stanowi ok. 1% dochodu narodowego państw członkowskich Unii, co od‑powiada kwocie blisko 244 euro na jednego mieszkańca54. Budżety narodo‑we natomiast wykazują się większym potencjałem. I tak w Polsce wydatki budżetu stanowią ok. 21% PKB, natomiast dochody ok. 17% PKB55. W pań‑stwach członkowskich systemy finansów publicznych obejmują operacje fi‑nansowe rzędu czterdziestu czy pięćdziesięciu kilku procent PKB. Oznacza to, że budżet Unii nie może pełnić funkcji stabilizacyjnej i tylko w określo‑nym zakresie może realizować funkcję redystrybucyjną i alokacyjną56.

Zakres budżetu UE odpowiada sytuacji związku państw, który w obsza‑rze realizacji zadań publicznych odgrywa rolę koordynacyjną i korygują‑cą (w ograniczonym zakresie), podczas gdy zasadniczy ciężar realizacyjny spoczywa na państwach członkowskich57.

Powiązanie budżetu państwa z budżetem UE

Powiązanie finansów naszego państwa z budżetem UE można ogólnie pokazać za pomocą szacowanych wpływów, jakie z budżetu UE mogą tra‑fić do Polski, a także poprzez wydatki budżetu państwa na rzecz budżetu unijnego. Szacuje się, że w nowej perspektywie finansowej („Wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020”), zakładającej budżet UE na po‑ziomie 1,05% DNB UE w zobowiązaniach, tj. 1025 mld euro58 i 1% DNB

cyjnych UE, agencji UE, wspólnych przedsiębiorstw i jednostek stowarzyszonych), zob. COM(2011) 473.

54 Zob. Budżet Unii Europejskiej w pigułce, Komisja Europejska, 2010, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/glance/budget_glance_pl.pdf; http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.]. Zob. też stanowisko rządu do COM(2011) 398 dotyczące wniosku: rozporzą‑dzenie Rady określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020.

55 Wydatki budżetu w 2012 r. wyniosą 328,8 mld zł, co daje kwotę na 1 mieszkań‑ca 8,5 tys. zł. Dochody natomiast wynoszą 293,8 mld zł, co stanowi 16,7% PKB. Zob. uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na 2012 r., druk sejmowy nr 44/VII kad., s. 30 i 41.

56 Zob. A. Wernik, Finanse publiczne, op. cit., s. 185.57 Ibidem, s. 186.58 W cenach stałych 2011 r. (wobec 1,12% i 993,6 mld w obecnej perspektywie).

Zob. COM(2011) 398 oraz stanowisko rządu do tego dokumentu.

148


UE w płatnościach, tj. 972,2 mld euro59, Polska otrzyma z budżetu UE ok. 80 mld euro60. Szacunek ten jest jednak szacunkiem dość optymistycznym, zważywszy na nowe zasady korzystania ze środków unijnych, zwłaszcza w polityce spójności, a także dlatego, że nie są znane kwoty środków, ja‑kie Polska wpłaci do budżetu UE w kolejnych latach, ponieważ nad kwe‑stiami tymi nadal dyskutuje61. Nie znane jest też jeszcze rozliczenie środ‑ków z obecnej perspektywy finansowej, bo ta się jeszcze nie zakończyła. Niemniej nie zakłada się, by w okresie „Wieloletnich ramach finansowych 2014–2020” Polska stała się płatnikiem netto do budżetu unijnego.

Z dostępnego obecnie zestawienia przedstawiającego skumulowane przepływy finansowe środków unijnych w okresie 97 miesięcy członkostwa Polski w UE (maj 2004 r. – maj 2012 r.) wynika, że do Polski napłynęły środki w kwocie blisko 68,2 mld euro, z tego w ramach polityki spójności wpłynęło blisko 41 mld euro (w tym na Fundusz Spójności – 10,4 mld euro, na ISPA – 1,7 mld euro i na fundusze strukturalne – 28,8 mld euro) i w ra‑mach wspólnej polityki rolnej – prawie 23 mld euro. Wpłaty do budżetu UE wyniosły w tym okresie 25,1 mld euro, a zwroty środków 0,1 mld euro. Oznacza to, że saldo rozliczeń w kwocie 42,9 mld euro było dla Polski ko‑rzystne (przy kursie 4 zł za1 euro daje to kwotę ponad 170 mld zł)62.

59 Wobec 1,06% i 942,8 mld euro w obecnej perspektywie.60 Wobec przyznanych jej w dotychczasowej perspektywie 67 mld euro (przy czym

środki te może Polska wykorzystywać do 2015 r.). Zob. E. Bieńkowska: Musimy nadać tempo w sprawie budżetu UE, PAP, 5 lipca 2011 r., http://www.forbes.pl/artykuly/sek‑cje/wydarzenia/bienkowska‑‑musimy‑nadac‑tempo‑ws‑‑budzetu‑ue,16858,1 [dostęp 19 marca 2012 r.].

61 Przykładowo M. Jastrzębska wskazuje, że w latach 2014–2020 nie będzie już tak znacznych środków dla jednostek samorządu terytorialnego. Środki unijne będą bo‑wiem przeznaczane na zagadnienia strategiczne i kluczowe, uwzględniające finansowa‑nie biegunów wzrostu, czyli miejsc, w których koncentrowane będą największe inwe‑stycje. Podejście takie wymagać będzie odpowiedniego przygotowania się i poniesienia dodatkowych nakładów, eadem, Rola środków europejskich w finansowaniu rozwoju jednostek samorządu terytorialnego [w:] Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce. Aspekty prawnofinansowe, W. Miemiec (red.), Unimex, Wrocław 2012, s. 99. Zob. też: http://blogcim.wordpress.com/2011/08/29/europe‑czeka‑ja‑zmiany/; http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

62 Zestawienia przepływów finansowych środków unijnych od 1 maja 2004 r. na koniec poszczególnych lat i poszczególnych miesięcy znaleźć można na stronach inter‑netowych Ministerstwa Finansów: http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=1&dzial=408&id=42178&PortalMF=d9db69b38aa97b576bda9fa21b19b2f2 oraz http://polska‑wue.gov.pl/Przeplywy,finansowe,miedzy,Polska,a,budzetem,UE,235.html.

149


Analiza wielkości zawartych w polskim budżecie państwa oraz w prezen‑towanych do nich uzasadnień wskazuje, iż w 2012 r. Polska wpłaci do budżetu unijnego środki o równowartości 16,1 mld zł (co odpowiada kwocie 4 mld euro zawartej w budżecie ogólnym UE)63. Jednocześnie w okresie tym spo‑dziewany jest napływ środków do Polski w wysokości 74,9 mld zł, co oznacza, iż Polska będzie beneficjentem na kwotę ok. 58,7 mld zł – zob. tabela 1 oraz wykresy 1–3, z których wynika, że w czasie członkostwa Polski w UE kwoty wpłacane przez nasz kraj do budżetu unijnego sukcesywnie zwiększały się, jednakże równocześnie rosła kwota środków przekazywanych z tego budżetu do Polski. Wpłata do budżetu UE (środki własne UE) stanowić będzie w bie‑żącym roku 4,9% wydatków ogółem budżetu państwa oraz ok. 1% PKB64.

63 Polski wkład do budżetu unijnego dzieli się na dwie zasadnicze części: – pierwsza z nich to dochody z ceł oraz opłat cukrowych i rolnych, które zostały pobrane przez nasz kraj jako członka UE. Ministerstwo Finansów, bazując na comiesięcznych raportach nt. wysokości dochodów pochodzących z tych źródeł, zleca przekazanie 75% ich sumy, jako wkładu RP do budżetu unijnego. Według obowiązujących wytycznych pozostałe 25% każdy kraj członkowski może zatrzymać. Wielkość tej kwoty zależy od wysokości ceł pobranych w polskich urzędach celnych. Transfery z tego tytułu są realizowane w każdy pierwszy roboczy dzień po 19 dniu miesiąca z dwumiesięcznym opóźnieniem;

– druga, bardziej znacząca część transferów, to wpłaty z tytułu VAT, procent DNB oraz składka na sfinansowanie rabatu brytyjskiego. Płatności te realizowane są każdego pierwszego roboczego dnia miesiąca, dwanaście razy w roku. Ogólną zasadą jest to, że miesięczna składka powinna wynosić 1⁄12 rocznej składki przewidzianej dla kraju człon‑kowskiego w budżecie UE, zob. http://polskawue.gov.pl/Przeplywy,finansowe,miedzy, Polska,a,budzetem,UE,235.html; http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007–2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

64 Środki finansowe płynące z Brukseli do Polski można podzielić na trzy zasadni‑cze grupy:

• regularniewIkwartalekażdegorokuKomisjarealizujeprzelewypieniędzyprze‑znaczonych na dopłaty bezpośrednie dla rolników za poprzedni rok – dzieje się to zazwyczaj na przełomie lutego i marca. W związku z pewnością tych trans‑ferów większość krajów członkowskich wypłaca dopłaty bezpośrednie swoim rolnikom jeszcze w grudniu poprzedniego roku na zasadach prefinansowania. Realizacja przepływów wynikających z dopłat bezpośrednich wymaga zgroma‑dzenia przez Komisję na początku roku odpowiednich środków, i właśnie z tego względu Komisja może poprosić państwa członkowskie o realizację 5⁄12 składki członkowskiej zamiast 3⁄12 w I kwartale roku,

• drugągrupąsązobowiązaniawynikającezdofinansowaniapolskichprojektóww ramach polityki spójności. Zbiorcze wnioski o płatność zbierane są od insty‑tucji zarządzających programami operacyjnymi, a następnie przekazywane są co najmniej raz na kwartał do rozliczenia KE. Komisja realizuje przelewy śred‑nio w terminie od 2 tygodni do 2 miesięcy, od momentu otrzymania wniosku o płatność,

150


Tabela 1. Rozliczenia z Unią Europejską (w tys. zł)

Wyszczególnienie2010 r.

uzasadnienie projektu1

2010 r. wykonanie2

2011 r. uzasadnienie

projektu3

2011 r. wykonanie4

2012 r. uzasadnienie

projektu5

Środki przekazane przezUE

49 062 443 44 504 123 71 390 491 57 861 966 74 883 573

Środki przekazane do budżetuUE(składkadobudżetuUE)

14 082 094 14 333 047 15 656 425 14 731 109 16 146 218

Różnica 34 980 349 30 171 076 55 734 066 43 130 857 58 737 355

1 Druk nr 2375/VI kad., s. 112; 2 Druk nr 4270/VI kad., s. 201; 3 Druk nr 3672/VI kad., s. 156; 4 Druk 447/VII kad., s. 183; 5 Druk nr 44/VII kad., s. 182.Źródło: projekty ustaw budżetowych na 2010 r., 2011 r. i 2012 r. oraz sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej 2010 r. i 2011 r.

Wykres 1. Wpłata Polski do budżetu UE (środki własne UE) (w mld zł)

5,8

9,8 9,810,6

12,213,4

14,3 14,7

16,1

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

plan

Powyższe nie oznacza jednak korzyści dla budżetu państwa, jako że saldo budżetu środków unijnych będzie wykazywać deficyt na kwotę 4,5 mld zł (różnica między dochodami wykazywanymi w zał. 3 ustawy w kwocie 72,6 mld zł, a wydatkami wykazywanymi w zał. 4 ustawy w kwo‑

• trzeciągrupąsąprzepływynietrafiającenakontoMinisterstwaFinansów,leczwprost do beneficjentów. Te transfery obejmują środki związane np. z realizacją programów wspólnotowych, takich jak: „Młodzież w działaniu”, Erasmus Mun‑dus, VII program ramowy „Uczenie się przez całe życie”, w tym Leonardo da Vinci, i inne. Zob. http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html [dostęp 19 marca 2012 r.].

151


Wykres 2. Udział środków własnych UE w wydatkach budżetu państwa i w PKB (w %)

1,020,971,011,01,00,90,91,00,6

4,94,94,8

4,54,44,24,4

4,7

3,1

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012plan

w PKB w wydatkach budżetu państwa

Wykres 3. Wpłaty do budżetu UE oraz środki przekazane przez UE w latach 2004–2012 (plan) (w mld zł)

12,316,1

20,5 22,426,9

36,244,9

57,9

74,9

10,69,89,85,812,2 13,4 14,3 14,7 16,1

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

plan

wpłata do budżetu UE środki przekazane przez UE

152


cie 77,1 mld zł), wymagający zaciągnięcia pożyczek na sfinansowanie wy‑datków65 – zob. tabela 266.

Warto też dodać, że w budżecie państwa w zał. 2 dotyczącym wydatków budżetu państwa przewiduje się wydatki na kwotę 13,7 mld zł na współfi‑nansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej – tzw. wkład krajowy (co stanowi ok. 4,2% wydatków budżetu państwa).

W ustawach budżetowych najwięcej na ten cel środków planuje się w re‑zerwach celowych (cz. 83 dz. 758, poz. 8)67, po czym na skutek dokonania

65 W zał. 5 ustawy budżetowej wskazuje się przychody i rozchody budżetu pań‑stwa związane z finansowaniem zarówno deficytu budżetu państwa (w 2012 r. wynosi on 39,5 mld zł), jak i deficytu budżetu środków europejskich (w 2012 r. wyniesie on 4,5 mld zł). Przy czym przychody, jakie zamierza się uzyskać w związku z prefinanso‑waniem zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, mają wynieść 0,9 mld zł, rozchody zaś 1 mld zł.

66 Zob. też. Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, op. cit., s. 166.67 W 2012 r. jest to kwota blisko 6,9 mld zł. Nazwa rezerwy: „Współfinansowanie

projektów realizowanych z udziałem środków europejskich, finansowanie projektów z udziałem środków otrzymywanych od państw członkowskich Europejskiego Porozu‑mienia o Wolnym Handlu (EFTA), projektów z udziałem innych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie ujętych w budżecie środków europejskich, projektów pomocy technicznej, wspólnej polityki rolnej, finansowanie potrzeb wynikających z róż‑nic kursowych oraz rozliczeń z Komisją Europejską programów finansowanych z UE”. Środki tej rezerwy przeznaczone będą przede wszystkim na:

a) współfinansowanie projektów realizowanych z udziałem środków europejskich w ramach:

– „Narodowej strategii spójności 2007–2013”, – programu operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nad‑

brzeżnych obszarów rybackich 2007–2013”, – Szwajcarsko‑Polskiego Programu Współpracy,– Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014,b) finansowanie wydatków podlegających refundacji w ramach pomocy technicznej,c) finansowanie wydatków podlegających refundacji oraz współfinansowanie kra‑

jowe programów w ramach:– projektów realizowanych z udziałem środków otrzymywanych od państw człon‑

kowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT) oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISiP),

– funduszy działu 3A budżetu UE programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”,

– projektów realizowanych z udziałem innych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nieujętych w budżecie środków europejskich,

– Funduszu Spójności,d) finansowanie innych środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 6 u.o.f.p.,

153


Tabe

la 2

. Doc

hody

, wyd

atki

i de

ficyt

bud

żetu

pań

stw

a i b

udże

tu ś

rodk

ów e

urop

ejsk

ich

(w ty

s. zł

)W

yszc

zegó

lnie

nie

2010

r. u

staw

a20

10 r.

wyk

onan

ie20

11 r.

ust

awa

2011

r. w

ykon

anie

2012

r. u

staw

a

Doc

hody

bud

żetu

pań

stw

a,24

9 00

6 60

125

0 30

2 78

127

3 14

4 39

427

7 55

7 22

129

3 76

6 12

8

wty

mdocho

dyześrod

kówzUEiinn

ychźród

ełnie

‑po

dleg

ając

ych

zwro

tow

i3

370

417

3 24

8 45

52

425

014

2 07

1 80

01

837

871

Wyd

atki

bud

żetu

pań

stw

a,30

1 22

0 81

729

4 89

3 87

831

3 34

4 39

430

2 68

1 60

932

8 76

5 68

8

wty

mwyd

atkicz.84–Środ

kiwłasneUE*

14 0

82 0

9414

333

047

15 6

56 4

2514

731

109

16 1

46 2

18

Saldobu

dżetupa

ństw

a‑5

2 21

4 21

6‑4

4 59

1 09

7‑4

0 20

0 00

0‑2

5 12

4 38

8‑3

4 99

9 56

0

Doc

hody

bud

żetu

śro

dków

eur

opej

skic

h41

837

167

37 7

08 7

0168

597

288

48 5

90 6

3872

570

113

Wyd

atki

bud

żetu

śro

dków

eur

opej

skic

h56

270

072

48 1

24 6

7784

004

046

60 8

29 6

6277

104

059

Sald

o bu

dżet

u śr

odkó

w e

urop

ejsk

ich

-14

432

905

-10

415

976

-15

406

758

-12

239

024

-4 5

33 9

46

Udziałskład

kidobu

dżetuUEwwyd

atkach

bud

żetu

pańs

twa

(w %

)0,05

0,05

0,05

0,05

0,05

Relacjado

chod

ówbud

żetupań

stwado

docho

dów

budżetuśrod

kóweurop

ejskich(w

%)

6,0

6,6

4,0

5,7

4,0

Udziałd

ocho

dówześrod

kówzUEiinn

ychźród

ełnie

‑po

dleg

ającychzw

rotowiw

docho

dach

bud

żetupań

stwa

(w %

)

0,01

0,01

0,01

0,01

0,01

Relacjawyd

atkó

wbud

żetupań

stwado

wyd

atkó

w

budżetuśrod

kóweurop

ejskich(w

%)

5,4

6,1

3,7

5,0

4,3

* O

kreś

lane

wcz

eśni

ej ja

ko sk

ładk

a do

bud

żetu

UE.

Źród

ło: j

ak w

tabe

li 1.

154


podziału środków z rezerwy najwięcej ich trafia do działu 010 – „Rolnictwo i łowiectwo”, co związane jest m.in. z zadaniami związanymi ze wspólną po‑lityką rolną i rybacką68. Jednocześnie należy zauważyć, iż środki ujęte w tej rezerwie są uzupełnieniem środków zaplanowanych w zał. nr 4 – „Wydat‑ki budżetu środków europejskich” w poz. 98 – „Finansowanie programów z budżetu środków europejskich”.

Stopień powiązania budżetu państwa z budżetem unijnym

Stopień powiązania budżetu państwa z budżetem unijnym, można po‑kazać poprzez niektóre relacje (np. relację dochodów budżetu państwa do dochodów budżetu środków europejskich i relację wydatków budżetu pań‑stwa do wydatków budżetu środków europejskich – zob. tabela 2). Z takiego porównania wynika powolne zwiększanie się znaczenia środków europej‑skich. O ile bowiem w 2010 r. zrealizowane dochody budżetu państwa były 6,6‑krotnie wyższe niż dochody środków europejskich, a w 2011 r. 5,7‑krot‑

e) pokrycie potrzeb wynikających z różnic kursowych przy realizacji programów finansowanych z UE,

f) zadania związane ze wspólną polityką rolną i rybacką.W zakresie wspólnej polityki rolnej zostały ujęte środki stanowiące 50% wydatków

krajowych na współfinansowanie WPR, tj. współfinansowanie „Programu rozwoju ob‑szarów wiejskich na lata 2007–2013” (PROW 2007–2013), uzupełniające płatności ob‑szarowe i krajowe płatności związane z interwencjami na rynkach rolnych, jak również 25% wydatków na wyprzedzające finansowanie niektórych działań PROW 2007–2013 (pozostałe 50% wydatków na współfinansowanie WPR zostało ujęte w ramach części 33 „Rozwój wsi” i 35 „Rynki rolne”; zaś pozostałe 75% środków na wyprzedzające finan‑sowanie niektórych działań PROW 2007–2013 zostało ujęte w częściach budżetowych pozostających w dyspozycji wojewodów).

68 Zaplanowanie rezerw celowych wynika z faktu, że na etapie opracowywania projektu ustawy budżetowej nie można dokonać podziału wszystkich wydatków na po‑szczególne części klasyfikacji budżetowej. Ponadto rezerwa ta obejmuje również wydat‑ki na umowy, których podpisanie jest dopiero planowane. Trzeba zauważyć, iż stopień realizacji poszczególnych projektów kształtuje się różnie w poszczególnych częściach budżetowych, więc trudno przewidzieć, który dysponent wykorzysta w pełni środki uję‑te we własnej części, a w których wypadkach realizacja projektów z różnych przyczyn będzie przebiegała z opóźnieniem, co ostatecznie wpłynie na różny poziom wykorzy‑stania środków w ramach części samego dysponenta. Ponadto stopień zaawansowania realizacji programów nie pozwala w pełni określić wszystkich potrzeb dysponentów. Umieszczanie zatem części środków w rezerwie celowej pozwala na sprawniejszą i bar‑dziej elastyczną realizację projektów finansowanych w poszczególnych programach, a tym samym przyczyniać się może do lepszej absorpcji środków unijnych.

155


nie wyższe, o tyle w 2012 r. mają być one wyższe 4‑krotnie. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku wydatków (w 2010 r. zrealizowane wydatki budżetu państwa były 6‑krotnie wyższe niż wydatki środków europejskich, a w 2011 r. wyższe 5‑krotnie, natomiast w 2012 r. mają być wyższe 4‑krotnie).

Dochody budżetu środków europejskich (wykazywane w zał. 3 ustawy budżetowej) dotyczą 4 programów operacyjnych (PO „Infrastruktura i śro‑dowisko”, PO „Innowacyjna gospodarka”, PO „Kapitał ludzki” oraz PO „Roz‑wój Polski Wschodniej”), a także kilkunastu regionalnych programów ope‑racyjnych – zob. tabelę 3. Napływ dochodów nie zawsze jest jednak zgodny z planem (np. w 2010 r. ogólny plan dochodów budżetu środków europej‑skich zrealizowano w 90,1%, a w 2011 r. w 70,8%. Dodatkowo w 2010 r. w ra‑mach Szwajcarsko‑Polskiego Programu Współpracy plan wykonano w 1,9% (w 2011 r. w 11%), natomiast w przypadku PO „Zrównoważony rozwój sek‑tora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich” realizacja planu wy‑nosiła odpowiednio: w 2010 r. – 58,1% i w 2011 r. – 46,1%, a w przypadku wielkopolskiego PO na lata 2007–2013 oraz PO dla woj. pomorskiego na lata 2007–2013 realizacja planu w 2010 r. była ponad 130%, a w 2011 r. nie przekroczyła 100%. Dodatkowo widać, iż znaczenie poszczególnych progra‑mów z czasem ulega zmianie, np. w 2010 r. najwięcej dochodów zaplanowa‑no na WPR (41,7% ogółu dochodów), na PO „Infrastruktura i środowisko” (20,6%) oraz PO „Kapitał ludzki” (12,6%), podczas gdy w ustawie budżeto‑wej na 2012 r. było to odpowiednio 27,2%, 34,8% i 8,6%.

W roku 2010 i 2011 (wg wykonania uwzględniającego rozdysponowanie rezerw celowych z budżetu państwa w zał. 2) do działu 010 – „Rolnictwo i łowiectwo” trafiło ok. 52% środków przewidzianych na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE, następnie ok. 8% przekazano do dz. 750 – „Administracja publiczna”, 5,8% środków w 2010 r. i 4,2% środków w 2011 r. trafiło do dz. 600 – „Transport i łączność”. W 2010 r. po ok. 5% środków prze‑kazano do dz. 100 – „Górnictwo i kopalnictwo” oraz dz. 150 – „Przetwórstwo przemysłowe”. W roku 2011 było to odpowiednio: 0 i 6%. Do dz. 803 – „Szkol‑nictwo wyższe” przekazano w 2010 r. 2,8% środków, a w 2011 r. 3,4%, nato‑miast do dz. 730 – „Nauka” przekazano odpowiednio 1,9% i 4,6% środków. Niepełna realizacja wydatków na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE spowodowana była m.in. zmianami harmonogramów realizacji projektów oraz przedłużającymi się postępowaniami przetargowymi69.

Warto zauważyć, że napływ dochodów i realizacja wydatków są coraz wyższe z końcem perspektywy finansowej, co też związane jest z zakończe‑

69 Zob. np. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r., druk sejmowy 447/VII kad., s. 124 i n.

156


Tabela 3. Dochody budżetu środków europejskich

WyszczególnienieUstawa

budżetowa 2010 r.

Wykonanie ustawy

budżetowej 2010 r.

Odsetek wykonania

ustawy 2010 r.

Programy operacyjne 16 985 643 16 240 608 95,6

PO„Infrastrukturaiśrodowisko” 8 624 780 7 325 319 84,9

PO„Innowacyjnagospodarka” 2 318 264 2 350 405 101,4

PO„Kapitałludzki” 5 256 855 5 779 140 109,9

PO„RozwójPolskiWschodniej” 785 744 785 744 100,0

Regionalne programy operacyjne 6 806 542 7 491 517 110,1

RPOdlawojewództwadolnośląskiegonalata2007–2013 373 138 391 086 104,8

RPOdlawojewództwakujawsko‑pomorskiegonalata2007–2013

349 793 375 691 107,4

RPOdlawojewództwalubelskiegonalata2007–2013 547 467 551 052 100,7

Lubuski RPO na lata 2007–2013 403 984 403 984 100,0

RPOdlawojewództwałódzkiegonalata2007–2013 310 898 355 512 114,4

Małopolski RPO na lata 2007–20013 624 650 671 574 107,5

RPOdlawojewództwamazowieckiegonalata2007–2013 621 494 652 023 104,9

RPOdlawojewództwaopolskiegonalata2007–2013 249 978 257 836 103,1

RPOdlawojewództwapodkarpackiegonalata2007–2013 459 975 551 516 119,9

RPOdlawojewództwapodlaskiegonalata2007–2013 370 818 393 302 106,1

RPOdlawojewództwapomorskiegonalata2007–2013 388 762 535 900 137,8

RPOdlawojewództwaśląskiegonalata2007–2013 745 732 786 964 105,5

RPOdlawojewództwaświętokrzyskiegonalata2007–2013 286 575 300 164 104,7

RPOWarmiaiMazurynalata2007–2013 518 843 518 843 100,0

WielkopolskiRPOnalata2007–2013 356 990 494 950 138,6

RPOwojewództwazachodniopomorskiegonalata2007–2013

197 445 251 120 127,2

GrantyEFS

Ogółem NSRO/NSS 23 792 185 23 732 125 99,7

Szwajcarsko‑PolskiProgramWspółpracy 108 864 2 014 1,9

NorweskiMechanizmFinansowyiMechanizmFinansowyEuropejskiegoObszaruGospodarczego2009–2014

PO„Zrównoważonyrozwójsektorarybołówstwainad‑brzeżnychobszarówrybackich”

506 943 294 315 58,1

Wspólnapolitykarolna 17 429 175 13 680 246 78,5

Ogółem programy 41 837 167 37 708 700 90,1

Źródło: jak w tabeli 1.

157


Ustawa budżetowa

2011 r.

Wykonanie ustawy

budżetowej 2011 r.

Odsetek wykonania

ustawy 2011 r.

Ustawa budżetowa

2012 r.

Struktura wydatków (w %)

ustawa 2010 r.

wykonanie 2010 r.

ustawa 2011 r.

wykonanie 2011 r.

ustawa 2012 r.

33 736 043 20 162 924 59,8 39 353 809 40,6 43,1 49,2 41,5 54,2

21 993 436 10 301 444 46,8 25 247 844 20,6 19,4 32,1 21,2 34,8

4 810 039 4 149 586 86,3 6 464 196 5,5 6,2 7,0 8,5 8,9

5 596 208 4 472 062 79,9 6 250 124 12,6 15,3 8,2 9,2 8,6

1 336 360 1 239 832 92,8 1 391 645 1,9 2,1 1,9 2,6 1,9

12 940 899 10 786 596 83,4 12 565 389 16,3 19,9 18,9 22,2 17,3

948 269 792 469 83,6 862 701 0,9 1,0 1,4 1,6 1,2

743 364 539 538 72,6 910 056 0,8 1,0 1,1 1,1 1,3

903 489 772 446 85,5 974 482 1,3 1,5 1,3 1,6 1,3

343 285 249 200 72,6 164 584 1,0 1,1 0,5 0,5 0,2

786 650 731 753 93,0 961 452 0,7 0,9 1,1 1,5 1,3

1 008 559 985 070 97,7 849 701 1,5 1,8 1,5 2,0 1,2

1 431 611 940 811 65,7 1 492 315 1,5 1,7 2,1 1,9 2,1

333 883 320 383 96,0 269 035 0,6 0,7 0,5 0,7 0,4

888 208 864 996 97,4 946 732 1,1 1,5 1,3 1,8 1,3

497 300 344 099 69,2 590 666 0,9 1,0 0,7 0,7 0,8

691 822 644 806 93,2 541 920 0,9 1,4 1,0 1,3 0,7

1 338 972 1 020 308 76,2 1 125 337 1,8 2,1 2,0 2,1 1,6

567 337 530 615 93,5 583 470 0,7 0,8 0,8 1,1 0,8

810 226 617 140 76,2 809 822 1,2 1,4 1,2 1,3 1,1

994 895 938 407 94,3 962 856 0,9 1,3 1,5 1,9 1,3

653 029 494 553 75,7 520 260 0,5 0,7 1,0 1,0 0,7

1 223 689 56,3 1 155 0,0 0,0

46 678 165 30 950 210 66,3 51 920 353 56,9 62,9 68,0 63,7 71,5

153 859 16 851 11,0 233 759 0,3 0,0 0,2 0,0 0,3

112 726 0,0 0,2

544 977 251 087 46,1 579 946 1,2 0,8 0,8 0,5 0,8

21 220 287 17 372 490 81,9 19 723 329 41,7 36,3 30,9 35,8 27,2

68 597 288 48 590 638 70,8 72 570 113 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

(w tys. zł)

158


niem określonych programów (w 2010 r. dochody wynosiły 37,7 mld zł, w 2011 r. 48,6 mld zł wobec blisko 72,6 mld zł planowanych na 2012 r., a w przypadku wydatków były to odpowiednio kwoty: 48,1 mld zł, 60,8 mld zł i 77,1 mld zł).

Wydatki budżetu środków europejskich charakteryzuje przepływ środ‑ków do różnych beneficjentów (np. do rolników na płatności obszarowe, do samorządów terytorialnych na płatności związane z budową infrastruktury z rozwojem regionalnym), nie są to zatem środki, które znacząco finansują wydatki jednostek budżetowych finansowanych z budżetu państwa, ale słu‑żą bardziej wspieraniu określonych sfer (np. rolnictwa, leśnictwa, ochrony środowiska, rybołówstwa, transportu, nauki)70.

Mimo że wydatki ogółem budżetu państwa (z zał. 2) są większe niż wy‑datki budżetu środków europejskich (z zał. 4), to w przekroju niektórych działów klasyfikacji budżetowej sytuacja może wyglądać zgoła odmiennie, przykładowo wydatki w dz. 010 – „Rolnictwo i łowiectwo” dokonywane z budżetu środków europejskich (zał. 4) przewyższają wydatki dokonywa‑ne z budżetu państwa (zał. 2). W 2010 r. te pierwsze wyniosły 13,8 mld zł, te drugie natomiast 10,3 mld zł, w 2011 r. wynosiły one odpowiednio 17,8 mld zł i 10,8 mld zł, a w roku 2012 (wg ustawy, a więc bez uwzględnie‑nia podziału rezerw) ma to być 10,2 mld zł i 6 mld zł. Z podobną sytuacją, w której wydatki budżetu środków europejskich są wyższe od wydatków z budżetu państwa, mamy do czynienia w działach: „Leśnictwo, rybołów‑stwo i rybactwo”, „Przetwórstwo przemysłowe”, „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”.

Są jednakże takie działy, w których środki krajowe są wyższe niż euro‑pejskie, niemniej znaczenie tych ostatnich wzrasta (np. w ustawie budżeto‑wej na 2012 r. w dz. „Nauka” na wydatki z budżetu środków europejskich zaplanowano kwotę 1,3 mld zł wobec 4,9 mld zł wydatków z budżetu pań‑stwa, z kolei w dz. „Transport i łączność” wydatki te zaplanowano odpo‑wiednio w kwotach 4,2 mld zł i 8 mld zł).

Są także takie działy, w których środki europejskie nie występują (np. „Górnictwo i kopalnictwo”, „Turystyka”, „Gospodarka mieszkaniowa”, „Obro‑na narodowa”, „Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne”, „Kultura fizyczna”) lub występują w bardzo niewielkim zakresie (np. „Urzędy naczelnych orga‑nów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sadownictwa”, „Bez‑pieczeństwo publiczne i ochrona przeciw pożarowa”, „Ochrona zdrowia”, „Pomoc społeczna”, „Wymiar sprawiedliwości”, „Kultura i ochrona dziedzi‑

70 Szerzej na temat pozyskiwania i wydatkowania środków unijnych zob. Europej‑skie bezzwrotne źródła finansowania, op. cit., s. 38–99.

159


ctwa narodowego”). W roku 2012 wydatki budżetu państwa mają wynieść 328,8 mld zł wobec 77,1 mld zł wydatków budżetu środków europejskich.

Możliwe jest także bardziej szczegółowe ukazanie wydatków budżetu państwa np. w układzie części budżetowych, z podziałem na wydatki z zał. 2 i zał. 4 oraz z uwzględnieniem środków na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE. Taki układ wskazuje, że w częściach budżetu do‑tyczących tzw. jednostek pozarządowych (np. Kancelarii Prezydenta, Kan‑celarii Sejmu i Kancelarii Senatu)71 z wyjątkiem Państwowej Inspekcji Pracy nie występują wydatki budżetu środków europejskich i nie są przewidywane środki na współfinansowanie. Podobna sytuacja ma miejsce także w takich m.in. częściach jak: „Kultura fizyczna”, „Obrona narodowa”, „Skarb Państwa”, „Turystyka”, „Agencja Wywiadu”, „Centralne Biuro Antykorupcyjne”, „Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych”, „Wyższy Urząd Górniczy”, „Główny Urząd Miar, Polski Komitet Normalizacyjny”, „Rzecznik Praw Pa‑cjenta”, „Państwowa Agencja Atomistyki”, „Polska Akademia Nauk”, „Urząd Transportu Kolejowego”, „KRUS”, „ZUS”, „Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa”, „Obsługa zadłużenia zagranicznego”, „Obsługa długu krajowego”, „Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego” oraz „Powszech‑ne jednostki organizacyjne prokuratury”. Są jednak części budżetowe, w któ‑rych występują wydatki budżetu środków europejskich, przy czym, jak to już wcześniej wspominano, mogą być to wydatki większe niż wydatki budżetu państwa (cz. 33 – „Rozwój wsi”) lub mniejsze (wiele pozostałych części).

Podsumowanie

Ustawa o finansach publicznych zawiera liczne przepisy dotyczące bu‑dżetu środków europejskich. Przepisy te wskazują na powiązanie budżetu środków unijnych z budżetem państwa (np. przez zdefiniowanie tych środ‑ków i ich wyodrębnianie w budżecie państwa) oraz służą do lepszego ich wydatkowania.

Środki unijne, jakie wpływają do Polski na finansowanie określonych pro‑gramów, a także wydatki z budżetu państwa na uiszczenie płatności na rzecz budżetu ogólnego UE, postrzegać można w kontekście specyfiki budżetu unijnego, zarówno po jego stronie dochodowej, jak i wydatkowej. Powyższe w szczególności rzutuje na strukturę wydatków budżetu środków europejskich ujmowanych w ustawie budżetowej (są to głównie wydatki na wspieranie rol‑nictwa i polityki strukturalnej i polityki spójności). Ponadto wskazuje na to, że środki te stają się ważnym uzupełnieniem środków krajowych także w innych

71 O których mowa w art. 139 ust. 2 u.o.f.p., tj. częściach od nr 1 do 15 oraz nr 52.

160


dziedzinach (np. nauka, szkolnictwo wyższe). Istotne jest to, że Polska jest be‑neficjentem netto (tj. więcej środków uzyskuje z budżetu UE niż do niego wpła‑ca), mimo że budżet państwa ponosi koszty z tym związane (wydatki na środki własne UE, wydatki na współfinansowanie projektów, prefinansowanie).

Bibliografia

Budżet ogólny UE na 2012 r., Dz.Urz. UE L 56 z 29 lutego 2012 r. Budżet Unii Europejskiej w pigułce, Komisja Europejska, 2010.E. Bieńkowska, Musimy nadać tempo w sprawie budżetu UE, PAP z 5 lipca 2011 r. M. Jastrzębska, Rola środków europejskich w finansowaniu rozwoju jednostek samorządu

terytorialnego [w:] Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce. Aspekty prawnofinansowe, W. Miemiec (red.), Unimex, Wrocław 2012.

W. Miemiec, Pojęcie i zakres budżetu środków europejskich [w:] Europejskie bez‑zwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce. Aspekty prawnofinan‑sowe. W. Miemiec (red.), Unimex, Wrocław 2012.

Rozporządzenie Rady (WE)1290/2005 z 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, Dz.Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r.

Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r., druk sejmowy 447/VII kad.

Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 83 z 30 marca 2010 r.

Uchwała nr 71 Rady Ministrów z 8 maja 2012 r. w sprawie aktualizacji Wieloletnie‑go Planu Finansowego Państwa na lata 2012–2015, M.P. z 2012 r., poz. 292.

Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r., Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finan‑

sów publicznych, Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 ze zm.Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych, druk sejmowy nr 1181/

VI kad.A. Wernik, Finanse publiczne, PWE, Warszawa, 2011.

http://eur‑lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:PL:HTML.http://www.mf.gov.pl/index.php?const=6&dzial=330&wysw=4&sub=sub20.http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=1&dzial=408&id=42178&PortalMF=

d9db69b38aa97b576bda9fa21b19b2f2.http://polskawue.gov.pl/Perspektywa,finansowa,na,lata,2007‑2013,231.html.http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=pl&DosId=200637.http://www.mf.gov.pl/_files_/bip/bip_publikacje/2012/wpfp_2012‑2015.pdf.http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:056:SOM:pl:

HTML.

161


Kamilla Marchewka‑Bartkowiak*

Ramy budżetowe państw członkowskich – nowe regulacje prawne w zakresie polityki budżetowej w Unii Europejskiej

Budgetary frameworks of the EU member states as a new budgetary poli‑cy tool: The author introduces the question of rules concerning the characteris‑tics of the budgetary frameworks – the guidelines which are intended to ensure compliance of the EU member states budgetary policy with the relevant obli‑gations under the excessive government debt arrangements. The first section looks at the legal basis of these budgetary frameworks. The following section reviews selected effects of the budgetary frameworks on the EU member states’ policies. In the final section, the author discusses changes in the public finance sector in Poland that have been triggered by these regulations.

Słowa kluczowe: polityka budżetowa, Unia Europejska, narodowe ramy budżeto‑we, kryzys finansowy

Keywords: budgetary policy, European Union, budgetary frameworks, finan‑cial crisis

* Doktor hab. nauk ekonomicznych, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, specjalista ds. finansów publicznych w BAS; e‑mail: kamilla.marchewka‑[email protected].

Wstęp

Od 2012 r. „ramy budżetowe” stanowią unormowany prawnie zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji, dający wszystkim krajom Unii Eu‑ropejskiej podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rzą‑dowych i samorządowych. Standardy dotyczące ram budżetowych państw członkowskich (czyli narodowe ramy budżetowe, NRB) zostały wprowa‑dzone dyrektywą Rady UE z 8 listopada 2011 r.1 (dalej dyrektywa), będącą

1 Dyrektywa Rady 2011/85/UE z 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, Dz.Urz. UE L 306/41 z 23 listopada 2011 r.

162


jednym z sześciu aktów prawnych, zwanych potocznie „sześciopakiem”2, których celem było zreformowanie i wdrożenie nowych rozwiązań w zakre‑sie zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej.

Narodowe ramy budżetowe mają obecnie wyznaczać podstawowe zasa‑dy realizacji zdecentralizowanej polityki budżetowej państw członkowskich, zapewniając minimalny poziom jej spójności, wymagany dla wypełnienia traktatowego zapisu o konieczności koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej (w tym polityki budżetowej państw członkowskich). Dotychczas „koordynacja polityki budżetowej” realizowana była bowiem poprzez nadzorowanie przez Komisję Europejską i Radę ponadnarodowych kryteriów budżetowych (deficytu i długu sektora instytucji rządowych i sa‑morządowych) oraz monitoring realizacji zaleceń nakładanych w ramach uruchamianej w stosunku do danego kraju procedury nadmiernego defi‑cytu. Obecne skutki kryzysu finansowego wymusiły szersze spojrzenie na znaczenie koordynacji polityk budżetowych, nie tylko przez powołane do tego instytucje unijne, ale wzajemne kontrolowanie procesu budżetowego przez poszczególne kraje UE.

Celem niniejszego artykułu jest analiza zasad ustanowionych w dyrek‑tywie, dotyczącej narodowych ram budżetowych i ich możliwej interpreta‑cji na podstawie stanu realizacji wybranych rozwiązań przez kraje UE oraz planowanych zmian. Ponadto autorka przedstawi i oceni zakres i perspek‑tywy wdrożenia zasad NRB w Polsce.

2 Pozostałe akty prawne w tzw. sześciopaku obejmują:– rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z 16 li‑

stopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro,

– rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z 16 listo‑pada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro,

– rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z 16 li‑stopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych,

– rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z 16 li‑stopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekono‑micznej i ich korygowania,

– rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z 8 listopada 2011 r. zmieniające roz‑porządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedu‑ry nadmiernego deficytu.

163


Narodowe ramy budżetowe w świetle zapisów prawnych

Jak wspomniano wyżej, regulacje dotyczące narodowych ram budżeto‑wych wprowadzone zostały na bazie ustawodawczego aktu prawnego UE, jakim jest dyrektywa, co oznacza obowiązek ich przeniesienia na poziom krajowych regulacji prawnych w poszczególnych państwach członkowskich do końca 2013 r. Zapisy te dotyczą siedmiu podstawowych zagadnień, które obejmują:

• systemrachunkowościisprawozdawczościwstatystykachnarodo‑wych,

• regułyiproceduryokreślającezasadyprzygotowywaniaprognoznapotrzeby planowania budżetowego,

• numeryczneregułybudżetowewprowadzanenapoziomiekrajowym,zapewniające spójność z traktatowymi kryteriami budżetowymi,

• procedury budżetowe na wszystkich szczeblach sektora instytucjirządowych i samorządowych,

• średnioterminoweplanowaniebudżetowe,umożliwiającerealizacjępolityki budżetowej w perspektywie dłuższej niż jeden rok,

• niezależnymonitoringprocesubudżetowego,• mechanizmy izasadyregulującerelacjebudżetowepomiędzywła‑

dzami na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i sa‑morządowych.

Należy jednak dodać, że unormowane obecnie w jednym akcie praw‑nym powyższe zasady nie stanowią całkowicie nowych rozwiązań dla kra‑jów członkowskich Unii Europejskiej. Już wcześniej Komisja Europejska analizowała zakres ich wdrożenia m.in. w corocznych opracowaniach z se‑rii „Public finance in EMU”.

Istotność omawianej reformy polega na tym, że wdrożenie wskazanych zasad ma, po pierwsze, wyznaczać już określony standard jakości prowa‑dzenia polityki budżetowej w krajach Unii, dając możliwość interwencji władz UE w razie odchyleń lub niezastosowania się do ustanowionych przepisów. Po drugie, ma stanowić kluczowy element wsparcia realizacji pozostałych reform usankcjonowanych w grudniu 2011 r., a obejmujących zmiany Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, wprowadzenie formalnego nadzoru makroekonomicznego oraz semestru europejskiego.

W tabeli 1 zaprezentowano najważniejsze regulacje dotyczące głównych obszarów zmian zawartych w NRB.

164


Tabela 1. Najważniejsze regulacje narodowych ram budżetowychObszary

regulacyjne w NRB

Podstawowe zapisy prawne

Rachunkowość i statystyki

• Krajowesystemyrachunkowościobejmująwsposóbkompleksowyispójnywszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych.

• Systemyrachunkowościpublicznejpodlegająkontroliwewnętrznejinieza‑leżnymaudytom.

• Państwaczłonkowskiezapewniająterminoweiregularneudostępnianiedanychbudżetowychwodstępachmiesięcznych(wszystkiepodsektoryzwyjątkieminstytucjisamorządowychszczeblalokalnego),wodstępachkwartalnych (dotyczy instytucji samorządowych szczebla lokalnego).

Prognozy • Państwaczłonkowskiegwarantują,żepodstawąplanowaniabudżetowegosąrealistyczneprognozymakroekonomicznieibudżetowesporządzanenapodstawie najaktualniejszych danych.

• PrognozymakroekonomiczneibudżetowesąporównywaneznajbardziejaktualnymiprognozamiKomisjii,wstosownychprzypadkach,zprognoza‑miniezależnychinstytucji.

• WrazierozbieżnościzprognozamiKomisjizmianynależyuzasadnić.• Prognozymakroekonomiczneibudżetowemająukazywaćróżneścieżki

głównychzmiennychbudżetowychprzyróżnychzałożeniachdotyczącychPKBorazstópprocentowych,uwzględniającistotnescenariuszeryzyka.

• Państwaczłonkowskiepowołująinstytucjęodpowiedzialnązasporządza‑nieprognozmakroekonomicznychibudżetowych,podajątodopublicznejwiadomościwrazzmetodologią,założeniamiorazistotnymiparametramijej działania. Co najmniej raz w roku Komisja podejmuje techniczny dialog dotyczącyzałożeńdoprognoz.

• Prognozypodlegająregularnej,bezstronnejikompleksowejocenieopartejnaobiektywnychkryteriach,wtymocenieex post. Ocena ta jest podawana dopublicznejwiadomości.

• Komisja(zapomocąEurostatu)cotrzymiesiącepublikujekwartalnedanedotyczącedługuideficytusektorainstytucjirządowychisamorządowychw państwach członkowskich.

Numeryczne regułyfiskalne

• Każdepaństwoczłonkowskiedysponujekrajowyminumerycznymireguła‑mifiskalnymisporządzonymidlasektorainstytucjirządowychisamorządo‑wych(jakocałość),którewwieloletniejperspektywiewspierająrealizacjękryteriówbudżetowychdotyczącychdeficytuidługu.

• Państwaczłonkowskieprzyjmująwieloletniąperspektywęplanowaniabu‑dżetowego,wtymprzestrzeganieśrednioterminowegocelubudżetowego(MTO).

• Krajowenumeryczneregułyfiskalneobejmującelizakresorazsankcjezaichnieprzestrzeganie,atakżeklauzulewyjścia.Monitorowanieprzestrzega‑niaregułopartejestnawiarygodnejiniezależnejanalizieprzeprowadzonejprzezorgan(luborgany)niezależnyfunkcjonalnieodwładzbudżetowych.

Średniookresowe ramybudżetowe

• Państwaczłonkowskieustanawiająśrednioterminoweramybudżetowe,dotycząceconajmniejtrzyletniegoplanowaniabudżetowegowzakre‑siem.in.deficytuidługuorazwydatkówsektorainstytucjirządowychisamorządowych,opisuprzewidywanychdziałań,mającychwpływnafinansesektoraorazichoddziaływanianastabilnośćfinansówpublicznychw długim terminie.

• Corocznaustawabudżetowajestzgodnazpostanowieniamiśredniookre‑sowychrambudżetowych.

• Nowyrząddanegopaństwaczłonkowskiegomożedokonaćaktualizacjiśrednioterminowychrambudżetowych,podwarunkiemwskazaniaróżnicw stosunku do poprzednio przyjętych ram.

165


Przejrzystość ispójność

• Nałożonewyżejzasadymusząbyćspójnedlawszystkichpodsektorówsektora instytucji rządowych i samorządowych.

• Państwaczłonkowskieustanawiająodpowiedniemechanizmykoordynacjipomiędzypodsektorami,szczególniewplanowaniubudżetowym,prze‑strzeganiuregułfiskalnychorazwwieloletnimplanowaniu.

• Należywyraźnieokreślićobowiązkibudżetoweorganówpublicznychwcelupropagowaniaodpowiedzialnościbudżetowej.

• Pojawiłsięobowiązekidentyfikacjijednostek,któreniestanowiączęścitradycyjnychbudżetów,iokreślenieichwpływunawynikbudżetuizadłu‑żeniesektorainstytucjirządowychisamorządowych.

• Państwaczłonkowskiepublikująszczegółoweinformacjent.wpływuprefe‑rencji podatkowych na dochody.

• Obowiązujepodawanieinformacjidotyczącychzobowiązańpotencjalnych(gwarancje,pożyczkizagrożone,zobowiązaniawynikającezdziałalnościprzedsiębiorstw państwowych) dla sektora instytucji rządowych i samorzą‑dowychiichwpływienasytuacjębudżetową.

Źródło: na podstawie dyrektywy Rady 2011/85/UE z 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, Dz.Urz. UE L 306/41 z 23 listopada 2011 r.

Analiza wybranych regulacji NRB na podstawie dotychczasowych doświadczeń państw członkowskich UE

Okres kryzysu finansowego był przyczyną wprowadzenia różnych no‑wych rozwiązań i mechanizmów w zakresie finansów publicznych w kra‑jach członkowskich UE, których celem było ich ustabilizowanie, zwięk‑szenie wiarygodności czy też realizacja nałożonych dodatkowych zaleceń w związku z procedurą nadmiernego deficytu lub korzystaniem z dodatko‑wej pomocy finansowej.

Konsekwencją powyższego jest dostosowanie się (choćby częściowe) wielu państw do nałożonych obecnie obowiązków wpisanych w analizowa‑nej dyrektywie. Na bazie tych doświadczeń można wyciągnąć wnioski co do praktycznych rozwiązań, które stanowić będą podstawę realizacji narodo‑wych ram budżetowych we wszystkich krajach członkowskich.

W tym ujęciu warto zwrócić uwagę na kilka zasadniczych postulatów Komisji Europejskiej i towarzyszącej im dotychczasowej praktyki w ana‑lizowanych obszarach NRB (analizę dla poszczególnych 27 państw UE za‑wiera tabela 2 na końcu artykułu).

Jedną z głównych przesłanek ujednolicenia NRB jest zaostrzenie norm przestrzegania traktatowych kryteriów budżetowych (dotyczących deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych3), a także dodatko‑

3 Do szczebla instytucji rządowych i samorządowych zalicza się:– instytucje rządowe na szczeblu centralnych,

166


wych reguł4, które mają stanowić element systemu „wczesnego ostrzegania” w perspektywie średnioterminowej, usprawniając tym samym monitoring realizacji powyższych kryteriów numerycznych (maksimum 3% PKB dla deficytu oraz maksimum 60% PKB dla długu). W tym kontekście postuluje się przede wszystkim wprowadzenie na poziomie prawodawstwa krajowe‑go (oddzielenie lub łącznie):

• regułysaldabudżetowego,opartejnawskaźnikusaldastrukturalne‑go, która wzmocniłaby realizację MTO weryfikowanego na pozio‑mie unijnym,

• reguływydatkowejopartejnazasadzie,żerocznywzrostwydatków(tzw. pierwotnych) nie powinien przekraczać ostrożnie ustalone‑go tempa wzrostu PKB w średnim okresie, wypełnijąc tym samym nową regułę ustanowią w „sześciopaku”,

• reguły zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych,wzmacniając tym samym realizację kryterium długu oraz reguły tempa zadłużenia5.

Ponadto krajowe reguły budżetowe zawierać powinny rodzaj sankcji za ich nieprzestrzeganie oraz klauzule wyjścia, dotyczące ściśle zdefiniowa‑nych sytuacji nadzwyczajnych. Przy weryfikacji zakresu wdrożonych do‑tychczas reguł fiskalnych w poszczególnych krajach UE (tabela 2) zwraca uwagę ich duże zróżnicowanie6, ale także zwiększenie ilości reguł opartych na przedstawionej wyżej postulowanej konstrukcji. Dotychczas regułę sal‑da strukturalnego w nowych reformach budżetowych wprowadziły do kra‑jowego prawodawstwa Niemcy i Wielka Brytania. Jednak znacznie większą popularnością w ostatnich latach cieszyła się średnioterminowa reguła wy‑datkowa oparta na zmianach dynamiki PKB, wdrożona m.in. przez Hiszpa‑nię, Luksemburg, Czechy, Holandię, Słowenię.

– instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym (w Polsce nie wy‑stępuje),

– instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym,– fundusze ubezpieczeń społecznych.4 Więcej na temat ponadnarodowych reguł fiskalnych zob. K. Marchewka‑Bartko‑

wiak, Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys zadłużenia w stre‑fie euro, „Studia Ekonomiczne PAN” 2012, nr 1.

5 Jest to nowa reguła pięcioprocentowego rocznego tempa spadku długu publiczne‑go w przypadku przekroczenia 60% PKB, uściślająca kryterium osiągnięcia wymaganej wartości odniesienia, dotyczącej zadłużenia dla państw poziom ten przekraczający.

6 Więcej na temat konstrukcji reguł budżetowych w krajach UE zob. Public finance in EMU, cz. National fiscal frameworks, „European Economy” 2009, 2010.

167


Powyższe reguły, wraz z innymi procedurami dyscyplinującymi, są także coraz częściej zapisywane w ustawach dotyczących odpowiedzialności fi‑skalnej (Fiscal Responsibility Act), które zawierają rozwiązania o charakterze średnio‑ i długoterminowym. Tego rodzaju regulacje zastosowano (lub jest to w najbliższych planach) m.in. w Irlandii, Rumuni oraz na Łotwie. Insty‑tucjonalną formułę wdrożono z kolei w Wielkiej Brytanii, gdzie w ramach reformy fiskalnej z 2010 r. powołane zostało niezależne Biuro ds. Odpowie‑dzialności Budżetowej (Office for Budget Responsibility, OBR). Powyższe rozwiązania mogą być wprowadzane w regulacjach NRB, odnoszących się do nałożonych na władze publiczne obowiązków w zakresie propagowania odpowiedzialności fiskalnej w sektorze i na poszczególnych jego szczeblach.

Należy zauważyć, że w NRB coraz większego znaczenia nabierają śred‑nioterminowe ramy budżetowe, w tym wieloletnie planowanie finansowe w perspektywie co najmniej trzech lat, a także dodatkowo budżetowanie wydatków w układzie zadaniowym. Planowanie wieloletnie ma stanowić podstawę do wyznaczania określonych zasad (limitów) realizacji budżetów rocznych. W tym kontekście warto podkreślić zapis NRB, że nowe władze publiczne, zmieniając powyższe plany, muszą wyraźnie wskazać różni‑ce pomiędzy nimi i tym samym je uzasadnić. Z dotychczasowej praktyki wynika, iż większość krajów członkowskich wdrożyło już planowanie wie‑loletnie (w całym sektorze lub tylko w sektorze rządowym), co wynikało m.in. z konieczności rozpoczęcia planowania wydatków związanych z wy‑korzystywaniem środków europejskich w wieloletnich ramach finansowych UE. Niektóre państwa, jak np. Austria, Dania czy Wielka Brytania, planują w perspektywie dłuższej niż postulowana.

Jednym z ważnych rozwiązań wdrożonych w NRB są regulacje dotyczące planowania budżetowego na podstawie realistycznych i niezależnych pro‑gnoz makroekonomicznych i budżetowych. Zapisy te mają na celu przede wszystkim koordynację z wprowadzonym już mechanizmem semestru eu‑ropejskiego, jak i nadzorem makroostrożnościowym. Z dotychczasowych doświadczeń krajów UE wynika bowiem (tabela 2), że prognozy i założenia zarówno do corocznych budżetów, jak i wieloletnich planów finansowych przygotowywane są przez ministerstwo finansów bez odpowiedniej weryfi‑kacji ich metodologii i zewnętrznego monitoringu. Dlatego w tym obszarze każdy kraj zobligowany zostaje do opracowania wielowariantowych krajo‑wych prognoz i ich koordynacji z prognozami Komisji Europejskiej (wraz z uzasadnieniem różnic pomiędzy nimi) oraz do ustanowienia instytucji odpowiedzialnej za ich opracowanie i bezstronną ocenę. W kontekście tych regulacji należy zatem zwrócić uwagę na dotychczasowe praktyki, dotyczą‑ce funkcjonowania niezależnych instytucji prognostycznych. Przykładem

168


może być m.in. austriacki Instytut Badań Gospodarczych, belgijski Pań‑stwowy Instytut Rachunkowości (w tym Biuro ds. Planowania Budżetowe‑go) czy holenderskie Biuro Polityki Gospodarczej.

Kluczową rolę w procesie średnioterminowego stabilizowania i monito‑rowania finansów publicznych w poszczególnych krajach UE coraz częściej pełnią specjalnie powoływane rady polityki fiskalnej (fiscal council). Roz‑wiązania organizacyjne działających obecnie rad są dość zróżnicowane7, jednak mogą one pełnić ważną rolę w procesie „wczesnego ostrzegania”, doradztwa oraz nadzoru w realizacji regulacji dotyczących NRB, w tym:

• opracowaniulubocenieprognoz,• weryfikacji efektywności wdrożonych reguł fiskalnych oraz opra‑

cowaniu rekomendacji dotyczących działań stabilizujących budżet i zadłużenie sektora w długim terminie,

• analiz poświęconych wdrożeniu mechanizmów i zmian systemo‑wych obejmujących wszystkie szczeble sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Należy zwrócić uwagę, że istotną rolę w tworzeniu tego rodzaju insty‑tucji odgrywa poziom ich niezależności, który gwarantuje m.in. ich status oraz skład osobowy, a także zakres realizowanych zadań.

Jednym z elementów reform ma być wprowadzenie spójnych zasad ra‑chunkowości i sprawozdawczości budżetowej dla wszystkich szczebli sekto‑ra instytucji rządowych i samorządowych klasyfikowanych według standar‑dów ESA’95, w tym także zwiększenie częstotliwości publikacji informacji dotyczących finansów jednostek sektora (w tym wpływu ulg podatkowych na dochody oraz zakres zaciągniętych zobowiązań potencjalnych). Warto w tym kontekście zwrócić również uwagę na nałożony obowiązek identyfi‑kacji jednostek, które mogą być formalnie wydzielone z sektora, ale których działalność powiązana jest z budżetem i może wywoływać skutki dla finan‑sów sektora. Istotny w tym obszarze wydaje się jednak postulat wprowadze‑nia mechanizmów koordynacji finansów poszczególnych szczebli sektora. Jest to bowiem konieczny warunek przestrzegania wyznaczonych ograni‑czeń wielkości budżetowych (deficytu, wydatków, długu), które liczone są w sposób skonsolidowany dla całego sektora instytucji rządowych i samo‑rządowych. W tym przypadku wśród praktycznych rozwiązań i postulatów Komisji Europejskiej często pojawia się rozwiązanie dotyczące wewnętrz‑

7 Więcej na ten temat m.in. L. Calmfors, What should fiscal councils do?, „Oxford University Working Paper” 2011, nr 537 oraz G. Gołębiowski, Rada polityki fiskalnej, „INFOS. Zagadnienia Społeczno‑Gospodarcze” 2010, nr 9(79).

169


nych (krajowych) paktów stabilności, które wdrożone zostały lub są zapo‑wiadane w niektórych krajach8 jako umowy ustanawiające mechanizmy ko‑ordynacyjne dotyczące planowania i realizacji budżetów na poszczególnych szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Pakty te regulują przede wszystkim rodzaje i zakres dodatkowych ograniczeń budżetowych (szczególnie obejmujących wydatki w ujęciu rocznym), które muszą być re‑spektowane, aby nie przekroczyć prawnie ustanowionych reguł (kryteriów) fiskalnych (tak na poziomie unijnym, jak i krajowym) łącznie jako sektor. Stwarzają one tym samym możliwość ustalenia wspólnego stanowiska (strony rządowej i samorządowej), co do koniecznych mechanizmów dy‑scyplinujących. Wydaje się, że rozwiązanie to nabierze istotnej wagi w obli‑czu konieczności dodatkowego wzmocnienia tzw. budżetowania top‑down9 (występującego w większości państw UE), ze względu na nałożony obo‑wiązek poprawy bieżącego monitoringu finansów publicznych, szczególnie przez ministra finansów i specjalnie powołane do tego instytucje.

W narodowych ramach budżetowych wyraźnie podkreśla się konieczność poddawania procesu budżetowego (w tym rachunkowości i sprawozdawczo‑ści) procedurze kontroli i niezależnym audytom zarówno na poziomie rządo‑wym, jak i samorządowym. Dlatego ważnymi rozwiązaniami postulowanymi jest ustanowienie lub poszerzenie kompetencji dotychczas działających pań‑stwowych urzędów audytu. Z dotychczasowych doświadczeń poszczególnych państw członkowskich wynika bowiem, że instytucja ta nie jest standardem10 lub zadania w zakresie nadzorczym pełnią inne jednostki.

NRB a rozwiązania w zakresie finansów publicznych w Polsce – analiza i ocena

Analizowane nowe regulacje unijne zawarte w narodowych ramach budżetowych są już częściowo wdrożone w Polsce, poczynając od zapisów pierwotnych obowiązujących w ustawie o finansach publicznych z 1998 r., aż po kolejne jej nowelizacje, w szczególności z 2009 oraz 2010 r. Do naj‑ważniejszych rozwiązań w tym zakresie należą:

• regułyzadłużeniadotyczącesektorafinansówpublicznych,określa‑jące tzw. progi ostrożnościowe na poziomie 50%, 55% oraz 60% PKB i sankcje za ich przekroczenie oraz dodatkowe ograniczenia obej‑

8 Na przykład w Austrii, Belgii, Bułgarii i Danii oraz we Włoszech.9 Są to odgórne ustalenia zasad i ograniczeń dotyczące procesu budżetowego. Prze‑

ciwieństwem jest budżetowanie down‑up, możliwy jest również wariant mieszany.10 Tak jest np. w Austrii, Bułgarii, Czechach, Grecji, Malcie czy Słowenii.

170


mujące jednostki samorządu terytorialnego (w tym indywidualny wskaźnik zadłużenia JST, który ma obowiązywać od roku 2014),

• reguławydatkowaocharakterzetymczasowym(douchyleniapro‑cedury nadmiernego deficytu), obejmująca część wydatków, których wzrost ograniczony jest formułą CPI + 1%, reguła nie dotyczy jed‑nak całego sektora,

• wdrożenie systemu zarządzania płynnością sektorafinansówpub‑licznych w celu zmniejszenia zadłużenia sektora (w tym głównie długu Skarbu Państwa) i wypełnieniu nałożonych ograniczeń,

• wieloletnieplanowaniefinansowezarównonapoziomiecentralnym(wieloletni plan finansowy państwa), jak i samorządowym (wielolet‑nie prognozy finansowe), określające limity realizacji rocznych bu‑dżetów, a także budżetowanie w układzie zadaniowym (na razie na poziomie jednostek administracji centralnej),

• kontrola procesu budżetowego realizowana przez specjalnie po‑wołane do tego organy, czyli Najwyższą Izbę Kontroli (wykonanie budżetu i kontrole cząstkowe) oraz regionalne izby obrachunkowe (procedura uchwalania i wykonania budżetów samorządowych, w tym zaciąganie zobowiązań),

• ściślejszy nadzór wewnętrzny w wyniku obowiązku prowadzeniadziałań w zakresie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym możliwość przepro‑wadzenia audytu zewnętrznego w jednostce,

• publikacja informacji nt. udzielonych poręczeń i gwarancji przezSkarb Państwa i inne wybrane podmioty jako oddzielny dokument opracowywany przez Ministra Finansów,

• wprowadzenie regulacji zobowiązującychRadęMinistrów do opra‑cowania szerokiej analizy skutków finansowych dla budżetu państwa i budżetów samorządowych (po stronie dochodów jak i wydatków) w perspektywie dziesięcioletniej w ramach wnoszonych projektów ustaw i innych aktów prawnych wraz z mechanizmami korygującymi,

• wramachzadańprowadzonychwGUStrwająpracenaddostosowa‑niem wymaganej sprawozdawczości sektora do standardów ESA’95.

Warto także dodać kolejne rozwiązania, proponowane w opublikowanej w kwietniu 2012 r. przez Radę Ministrów „Aktualizacji programu konwer‑gencji”, które bezpośrednio dotyczą zmian dostosowawczych do realizacji NRB. Należą do nich przede wszystkim:

• wprowadzenienowej reguływydatkowejo charakterze stabilizują‑cym o długoterminowym charakterze, opartej na zasadzie maksy‑

171


malnego wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorzą‑dowych (z wyłączeniem wydatków podsektora samorządowego oraz wydatków finansowanych środkami unijnymi) o poziom średnioter‑minowego tempa wzrostu PKB, z uwzględnieniem klauzuli wyjścia,

• proponujesięwprowadzenielimitudeficytudlacałegopodsektorasamorządowego, co miałoby wzmocnić realizację powyższej regu‑ły wydatkowej, a także zaostrzenie nadzoru w tym zakresie (m.in. przez zwiększenie zadań regionalnych izb obrachunkowych w ra‑mach przestrzegania powyższego limitu)11,

• wzmocnienie roli budżetowania top‑down w zakresie planowania, monitorowania wykonania budżetów jednostek sektora finansów publicznych, zwiększenie częstotliwości sporządzania sprawozdań, a także zmiany w klasyfikacji budżetowej,

• zwiększenie koordynacji pomiędzy wieloletnim planowaniem fi‑nansowym a rocznym budżetem oraz wzmocnienie mechanizmów współpracy pomiędzy podsektorami sektora finansów publicznych,

• zmiany procedur ostrożnościowych oraz sanacyjnychpo przekro‑czeniu dwóch pierwszych ustawowych progów ostrożnościowych dotyczących państwowego długu publicznego w zakresie zasad wy‑ceny zadłużenia zagranicznego.

W ocenie powyższych rozwiązań, zarówno tych zrealizowanych, jak i plano‑wanych, zwraca uwagę przede wszystkim praktyczna realizacja NRB w zakresie numerycznych reguł fiskalnych. Należy bowiem podkreślić, że w Polsce już od wielu lat obowiązują restrykcyjne reguły zadłużenia sektora, które dotychczas skutecznie umożliwiały wypełnienie kryterium unijnego w tym zakresie.

Ponadto już w 2009 r. wdrożono wieloletnie planowanie budżetowe, wymagające jeszcze korekty, ale stanowiące istotny punkt odniesienia do wypełnienia warunku średnioterminowych ram budżetowych. W tym kontekście najważniejsze wydaje się zwiększenie koordynacji pomiędzy planowaniem na poziomie centralnym i lokalnym, a także zadaniowym (co oznacza objęcie budżetem zadaniowym wszystkich jednostek sektora).

W Polsce zastosowany został prawidłowy model nadzoru publicznego (NIK, regionalne izby obrachunkowe) o charakterze kontrolnym. Do roz‑ważenia pozostało jednak podniesienie znaczenia rekomendacji powyż‑szych organów w procedurze budżetowej i ocenie wypełniania nałożonych ograniczeń budżetowych.

11 Propozycje zawarte zostały w projekcie nowelizacji ustawy o finansach publicz‑nych z 16 marca 2012 r., www.mf.gov.pl/bip.

172


Z kolei wśród rozwiązań, stanowiących podłoże realizacji regulacji NRB, należałoby rozważyć wprowadzenie kolejnych zmian, w tym postulo‑wanych przez Komisję Europejską w stosunku do Polski. Są to m.in.:

• pełnedostosowaniemetodologiiwzakresieklasyfikacjijednosteksek‑tora finansów publicznych do rozwiązań stosowanych przez Eurostat12,

• powołanieniezależnejRadyPolitykiFiskalnej,któramogłabyspeł‑niać wiele postulowanych w NRB zadań,

• zwiększenieprzejrzystości(główniemetodologicznej)orazniezależ‑ności formułowania prognoz budżetowych,

• wprowadzenie przejrzystych paktów stabilizacyjnych pomiędzyszczeblem centralnym i samorządowym władz publicznych, które ograniczałyby możliwości wdrażania nieprzewidywalnych dla obu stron zmian (zwłaszcza legislacyjnych),

• rozszerzenie informacjidotyczącejcałegosektorawzakresiezobo‑wiązań potencjalnych (w tym poręczeń i gwarancji udzielanych przez wszystkie uprawnione do tego jednostki sektora) oraz preferencji po‑datkowych, mających wpływ na zmiany dochodów budżetowych.

Podsumowanie

Narodowe ramy budżetowe, które mają być wdrożone do końca 2013 r., we wszystkich krajach UE stanowić będą istotną podstawę do oceny za‑pisu traktatowego o koordynacji polityki budżetowej w Unii Europejskiej. Powyższa analiza wskazała, że zakres dostosowań do realizacji NRB w po‑szczególnych krajach jest zróżnicowany. Większość państw, w obliczu ko‑nieczności przeprowadzenia reform finansów publicznych, już wcześniej wdrożyło wiele rozwiązań. Dzięki temu możliwe jest obecnie wykorzysta‑nie ich pozytywnych doświadczeń i ujednolicenie zasad funkcjonowania finansów publicznych na bazie najlepszych praktyk w tym zakresie.

Przykład m.in. polskich finansów publicznych wskazuje, że takie roz‑wiązania jak reguły zadłużenia nie muszą stanowić odpowiedzi wyłącznie na kryzys budżetowy. Należy jednak postulować jeszcze kilka istotnych de‑cyzji, które powinny być podjęte przez władze publiczne w Polsce w aspek‑cie dostosowania do regulacji dotyczących NRB i wdrożone w 2012 r. w ra‑mach nowelizacji ustawy o finansach publicznych czy też praktykowanej w innych krajach ustawy o odpowiedzialności budżetowej.

12 Więcej na temat różnic pomiędzy sektorem finansów publicznych (wg metodo‑logii polskiej) i sektorem instytucji rządowych i samorządowych (wg metodologii unij‑nej – ESA’95) m.in. w: A. Wernik, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2011, s. 18–22.

173


Tabe

la 2

. Wyb

rane

ele

men

ty N

RB w

św

ietl

e do

tych

czas

owyc

h do

świa

dcze

ń w

pań

stw

ach

czło

nkow

skic

h U

E

Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Aust

riaRe

guły

opa

rte

na a

ustr

iack

im

pakciestabilnościokreślają

‑cy

m d

ocel

owy

pozi

om s

alda

sektora,obe

jmującywszyst‑

kie

szcz

eble

sek

tora

.

–Au

stria

ckiInstytutB

adań

Gospo

darczych

(WIFO).

–Au

stria

ckiInstytutZ

aawan

‑sowan

ychStud

iów(IHS).

– Ko

mite

t Dłu

gu P

ublic

z‑ne

go o

dpow

iedz

ialn

y za

an

aliz

y i r

ekom

enda

cje

dot.fin

ansówpub

licz‑

nych

.

Brak

Wieloletnieplano

wan

ie

opar

te n

a cz

tero

letn

iej p

er‑

spek

tyw

ie d

ot. t

ylko

szc

zebl

a fede

ralneg

o.

WIFOopracow

ujeniezależne

prog

nozyizałożeniabu

dże‑

tow

e.

Belg

ia–

Regu

ła w

ydat

kow

a do

‑ty

czy

sekt

ora

rząd

oweg

o i u

bezp

iecz

eń sp

ołec

znyc

h.–

Regu

ła n

omin

alne

go

saldabu

dżetow

ego.

–Re

gułazad

łużenia.

– Re

guła

dot

yczą

ca li

mitu

ob

sług

i dłu

gu i

gwar

ancj

i do

t.samorządó

w.

–Państw

owyInstytutRa‑

chun

kowości(N

AI),wty

m

Biur

o ds

. Pla

now

ania

Bu

dżetow

ego.

–Wysok

iKom

itetF

inan

sów

(HCF

).

ZespółAud

ytorów

orazHCF

Wieloletnieplano

wan

iefi

‑na

nsow

e do

t. ca

łego

sek

tora

.Prog

nozybud

żetoweop

ra‑

cowyw

aneprzezNAI.

Bułg

aria

– Re

guła

wyd

atko

wa

dot.

całe

go s

ekto

ra.

–Re

gułasa

ldabu

dżetow

ego

o ch

arak

terz

e w

ielo

letn

im.

Brak

Brak

Plan

owan

ie w

per

spek

ty‑

wie

trzy

letn

iej d

ot. c

ałeg

o se

ktor

a.

PozycjaMinistraFina

nsów

w

zmoc

nion

a pr

zez

pakt

stab

ilnościfina

nsow

ej.

Cypr

Brak

Brak

Gen

eral

ny A

udyt

or –

wąs

ki

zakr

es d

ział

ań.

Kom

plek

sow

e w

prow

adze

‑ni

e za

plan

owan

e od

201

4 r.

Wdrożon

ybu

dżetzad

a‑ni

owy.

Scen

tralizow

ana,siln

apo

zy‑

cjaMinistraFina

nsów

.

174


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Czec

hyRe

guła

wyd

atko

wa

dot.

bu‑

dżetucentralneg

oisześciu

fund

uszypozab

udżetowych.

Brak

Brak

Wieloletnieplano

wan

ie

finan

sowedo

t.całego

sek

‑tora.W

ykorzystan

iebud

żetu

zada

niow

ego.

Prog

nozy

opr

acow

uje

Min

i‑sterstwoFina

nsów

.Proced

urascen

tralizow

ana,

Ministerstw

oFina

nsów

co‑

roczniemon

itorujebud

żety

loka

lne.

Dan

ia–

Regu

ła sa

lda

stru

ktur

alne

‑go

defi

niow

anawśred

nim

okre

sie

dot.

całe

go se

ktor

a.–

Regu

ła w

ydat

kow

a od

nosz

ąca

się

do z

mia

n w

poz

iom

ie k

onsu

mpc

ji pu

blicznejwśredn

im

term

inie

.–

Regu

ła d

ocho

dow

a do

t. wzrostupod

atkó

w.

Rada

Pol

ityki

Fis

kaln

ej.

Brak

Now

emecha

nizm

yko

ntrol‑

ne d

ot. s

ekto

ra s

amor

ządo

‑w

ego

prze

z M

inis

ters

two

Fina

nsów

wprow

adzone

w

ram

ach

umow

y o

kons

oli‑

dacjifiskalne

j.

Wieloletnieplano

wan

ie

finan

sowena

wszystkich

szcz

ebla

ch s

ekto

ra o

bejm

uje

od 4

do

10 la

t.

Siln

a po

zycj

a M

inis

tra

Fina

n‑sów,progn

ozybu

dżetow

eop

raco

wuj

e M

inis

ters

two

Fina

nsów

.

Estonia

–Re

gułasalda

bud

żetowe‑

go d

otyc

ząca

cał

ego

sek‑

tora

inst

ytuc

ji rz

ądow

ych

i sam

orzą

dow

ych.

–Re

gułazad

łużeniadla

samorządó

wdo20

11r.

Brak

Państw

owyUrząd

Aud

ytu–

inst

ytuc

ja u

stan

owio

na

kons

tytu

cyjn

ie.

Wdrożon

ena

okresytrzech

la

t.Ministerstw

oFina

nsów

opra‑

cow

uje

coro

czni

e pr

ogno

zy

budżetow

e,uwzględn

iając

analizyscen

ariuszy,brak

niezależne

jinstytucji.

Finl

andi

aRe

guła

wyd

atko

wa

dot.

budżetucentralneg

o.Br

akPaństw

owyUrząd

Aud

ytu.

Wieloletnieplano

wan

ie

finan

sowewperspektywie

czte

role

tnie

j dot

. sek

to‑

ra in

styt

ucji

rząd

owyc

h.

Wykorzystan

iebud

żetu

zada

niow

ego.

Ministerstw

oFina

nsów

pr

zygo

tow

uje

prog

nozy

bu

dżetow

e.

175


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Fran

cja

– Re

guła

wyd

atko

wa

na

poziom

iebud

żetucen

tral

‑ne

go.

–Re

guładot.w

ydatkó

w

zdro

wot

nych

.–

Złot

a re

guła

ogr

anic

zają

ca

deficytty

lkodo

wyd

atkó

w

inw

esty

cyjn

ych

dot.

sam

o‑rząd

ów.

– Re

guła

dot

. alo

kacj

i nad

‑wyżko

wychdo

chod

ów.

Brak

ZespółAud

ytorów

.Brakprawniezdefi

niow

anych

ram

pla

now

ania

wie

lole

t‑ni

ego.

Wpraktyceplan

owan

ie

odby

wa

się

w p

ersp

ekty

wie

tr

zyle

tnie

j.

Prog

nozy

opr

acow

ywan

e przezMinisterstw

oFina

nsów

.

Gre

cja

Brak

Ce

ntru

m P

lano

wan

ia i

Bada

ń G

ospo

darc

zych

– b

rak

form

alne

jroliw

procedu

rze

budżetow

ej.

Brak

Brak

Pr

ogno

zy o

prac

owuj

e M

ini‑

sterstwoFina

nsów

.Proced

urascen

tralizow

ana,

nie

obej

muj

e ca

łego

sek

tora

.

Hiszpan

ia–

Regu

łasalda

bud

żetowe‑

go d

ot. c

ałeg

o se

ktor

a.–

Regu

ła w

ydat

kow

a do

t. bu

dżetucentralneg

oib

udżetówlokalnych,

wra

machktórejwzrost

wyd

atkó

wniem

oże

przekroczyćpo

ziom

uśred

nioterminow

ego

wzr

ostu

PKB

.–

Regu

łazad

łużeniadla

samorządó

wnaszczeb

lu

regi

onal

nym

i lo

kaln

ym.

Pańs

twow

y Ko

mite

t ds.

Ad‑

min

istr

acji

Loka

lnej

– in

sty‑

tucj

a ko

ordy

nują

ca d

ział

ania

na

poz

iom

ie c

entr

alny

m

i lok

alny

m.

ZespółAud

ytorów

.Wieloletnieplano

wan

ie

finan

sowewperspektywie

trzy

letn

iej.

Min

iste

rstw

o G

ospo

dark

i iFinan

sówprzyg

otow

uje

założeniaip

rogn

ozydo

projektubud

żetu.

176


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Holan

dia

– Re

guła

wyd

atko

wa

w u

ję‑

ciu

real

nym

obe

jmuj

ąca

90%wyd

atkó

wsektora.

– Re

guła

doc

hodo

wa.

Biur

o ds

. Ana

lizy

Polit

yki

Gos

poda

rcze

j (CP

B).

ZespółAud

ytorów

.Pl

anow

anie

wie

lole

tnie

w

per

spek

tyw

ie c

zter

ech

lat d

ot. s

ekto

ra in

styt

ucji

rząd

owyc

h i u

bezp

iecz

eń

społecznych.Wdrożon

ybu

dżetzad

aniowy.

Prog

nozybud

żetoweim

a‑kr

oeko

nom

iczn

e op

raco

wy‑

wan

e są

prz

ez C

PB.

Irlan

dia

–Re

gułabud

żetowado

t.pr

zeka

zani

a 1%

PKB

wyd

atkó

wnaPaństw

owy

Fund

uszRe

zerw

yEm

ery‑

taln

ej.

–Re

guławyd

atkó

wkap

ita‑

łow

ych.

–Re

gułasalda

bud

żetowe‑

godlasam

orządó

w.

Rada

Dorad

ztwaBu

dżetow

e‑go

utw

orzo

na w

201

1 r.

Gen

eral

ny K

ontr

oler

i Au

dy‑

tor P

ańst

wow

y.Wdrożon

ewieloletnie

plan

owan

ie.

Prog

nozy

opr

acow

uje

Min

i‑sterstwoFina

nsów

.Pr

oced

ura

scen

tral

izow

ana.

Łotw

a–

Regu

łazad

łużeniadla

samorządó

w.

– Re

guła

wyd

atko

wa

dla

sekt

ora

ubez

piec

zeń

społ

eczn

ych.

Brak

Państw

owyUrząd

Aud

ytu,

nie

bier

ze u

dzia

łu w

pro

ce‑

durzebu

dżetow

ej(o

cena

projektuiwykon

ania),reali‑

zujewyb

iórczekon

trole.

Wieloletnieplano

wan

ie–

trzy

letn

ie –

dot

yczy

sek

tora

in

styt

ucji

rząd

owyc

h.

Prog

nozy

opr

acow

uje

Min

i‑sterFinan

sów.

Litw

a–

Regu

ła w

ydat

kow

a do

t. bu

dżetucentralneg

o.–

Regu

ła o

gran

icza

jąca

po‑

trzeby

pożyczkow

ene

tto.

–Re

gułazrówno

ważon

ego

saldabu

dżetow

egosalda

samorządó

w.

Brak

Państw

owyUrząd

Aud

ytu

form

ułujeop

inient.projektu

uwykon

aniabud

żetudla

parla

men

tu.

Wieloletnieplano

wan

ie

wdrożon

ena

szczeblucen‑

tralny

milokalnym

,zwyjąt

‑ki

em s

zcze

bla

ubez

piec

zeń

społ

eczn

ych.

Brakniezależnejin

stytucji,

któraop

racowujeprog

nozy

budżetow

e.

177


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Luks

embu

rg–

Regu

łazad

łużeniado

t.ca

łego

sek

tora

.–

Regu

ła w

ydat

kow

a wujęciuśred

niotermino‑

wym

z u

wzg

lędn

ieni

em

zmianPK

Bdo

t.bu

dżetu

cent

raln

ego.

–Re

gułazrówno

ważon

ego

sald

a na

szcz

eblu

ube

zpie

‑cz

eń s

połe

czny

ch.

Brak

ZespółAud

ytorów

.Br

ak p

lano

wan

ia w

ielo

let‑

nieg

o.Pr

ogno

zy o

prac

owuj

e M

ini‑

sterFinan

sów.

Niemcy

–Re

gułasalda

bud

żeto

‑weg

odlasamorządó

w–

zrów

noważen

iebud

żetów

do 2

020

r.–

Regu

łasalda

dlabud

żetu

cent

raln

ego

na p

odst

awie

w

skaź

nika

sal

da s

truk

tu‑

raln

ego

– re

guła

usa

nk‑

cjon

owan

ako

nstytucyjne,

mazastąp

ićtzw.złotą

regu

łę.

–Re

gułasa

ldabu

dżetow

ego

dlaszczeb

lafede

ralneg

o.

–NiemieckiKom

itetE

kspe

r‑tówGospo

darczych

.–Instytutybad

awcze

zrze

szon

e w

ram

ach

Wspólny

chProgn

oz

Gospo

darczych

(JEF).

–Ra

daDorad

cówprzy

MinistrzeFinan

sów.

–Ko

mite

tDorad

czy(W

or‑

king

Par

ty).

Państw

owyZe

spółAud

y‑torów.

Kom

itet S

tabi

lizac

yjny

do

mon

itoro

wan

ia s

ytua

cji

budżetow

ejsam

orządó

w.

Wieloletnieplano

wan

ie

opar

te n

a tr

zyle

tnie

j per

‑sp

ekty

wie

.

Prog

nozy

opr

acow

ywan

e są

przezniezależne

instytuty

(JEF,W

orking

Party).

Mal

taBr

akBr

akBr

akWieloletnieplano

wan

ie

budżetow

eob

ejmujecały

sekt

or.

Prog

nozy

opr

acow

uje

Min

i‑sterstwoFina

nsów

.Pr

oced

ura

scen

tral

izow

ana.

178


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Port

ugal

ia–

Regu

ła n

omin

alne

go sa

lda

budżetow

ego(w

tymdla

sekt

ora

sam

orzą

dow

ego)

.–

Regu

łazad

łużeniadla

szcz

ebla

sam

orzą

du re

gio‑

naln

ego.

Rada

Pol

ityki

Fis

kaln

ej u

two‑

rzon

a w

201

1 r.

UTA

Ojako

jedn

ostkadziała

‑ją

ca n

a rz

ecz

parla

men

tu.

Plan

owan

edo

wdrożen

ia.

Ministerstw

oFina

nsów

przy‑

goto

wuj

e dw

ie p

rogn

ozy

budżetow

e(w

październiku

orazkwietniu).Weryfikacji

doko

nujeniezależnypa

nel

ekspertów.

Pols

ka–

Regu

łazad

łużeniadla

sektorafin

ansówpub

licz‑

nych

.–

Regu

ły d

ługu

sam

orzą

do‑

weg

o.–

Regu

łazrówno

ważon

ego

saldabu

dżetubieżąceg

odlasamorządó

w.

– Re

guła

wyd

atko

wa

dla

budżetucentralneg

o.

Brak

–NajwyższaIzba

Kon

troli

odpo

wie

dzia

lna

za k

on‑

trolęwykon

aniabud

żetu

pańs

twa.

– Re

gion

alne

izby

obr

a‑ch

unko

we.

Wieloletnieplano

wan

ie

finan

sowena

poziomiecen

‑tr

alny

m i

sam

orzą

dow

ym.

Prog

nozybud

żetoweop

ra‑

cow

ywan

e pr

zez

Min

iste

r‑stwoFina

nsów

(Dep

arta

‑m

ent A

naliz

i Pr

ogno

z).

Wykorzystan

iebud

żetu

zada

niow

ego.

Rum

unia

– Re

guła

wyd

atko

wa

doty

‑cz

ąca

całe

go s

ekto

ra.

–Re

gułasalda

bud

żetowe‑

godot.Sam

orządó

w.

–Re

gułazad

łużeniado

t.samorządó

w.

Rada

Pol

ityki

Fis

kaln

ej u

two‑

rzon

awpołow

ie201

0r.,

m.in

. opi

niuj

e pr

ogno

zy

budżetow

eim

akroekon

o‑miczne,opiniujebu

dżet

pańs

twa.

Zada

nia

Rady

Pol

ityki

Fi

skal

nej.

Plan

owan

iebud

żetowe–

trzy

letn

ie d

otyc

zące

cał

ego

sekt

ora.

Plan

owan

e po

woł

anie

Kom

i‑sj

i ds.

Prog

noz

Kraj

owyc

h.

Słow

acja

– Re

guła

wyd

atko

wa

dot.

budżetucentralneg

o.–

Regu

łazrówno

ważon

ego

budżetubieżąceg

osamo‑

rząd

ów.

–Re

gułazad

łużeniadla

samorządó

w.

Rada

ds.Odp

owiedzialności

Budżetow

ejutw

orzona

w

201

2 r.

Brak

Wieloletnieplano

wan

ie

finan

sowe(trzyletnie)doty‑

cząc

e ca

łego

sek

tora

.Wdrożon

ybu

dżetzad

a‑ni

owy.

Plan

owan

iebud

żetowescen

‑tr

aliz

owan

e w

Min

iste

rstw

ie

Fina

nsów

.

179


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Słow

enia

–Re

gułazad

łużeniado

t.samorządó

w.

– Re

guła

wyd

atko

wa

dot.

całego

sektorauzależ‑

niającawzrostw

ydatkó

w

nom

inal

nych

od

wzr

ostu

no

min

alne

go P

KB.

Rada

Pol

ityki

Fis

kaln

ej u

two‑

rzon

a w

200

9 r.

Brak

Brak

pla

now

ania

wie

lole

tnie

‑go

w re

gula

cjac

h pr

awny

ch.

Wdrożon

ybu

dżetzad

a‑ni

owy.

Prog

nozybud

żetoweMini‑

sterstwaFina

nsów

bazują

na d

anyc

h uz

yska

nych

m.in

. zInstytutuAna

lizM

akroeko‑

nom

iczn

ych

i Roz

woj

u.

Szw

ecja

–Re

gułasa

ldabu

dżetow

e‑go

– u

stan

owio

ny c

el 1

%

PKBna

dwyżkizuwzględ‑

nien

iem

zm

ian

cykl

iczn

ych.

– Re

guła

wyd

atko

wa

dot.

budżetucentralneg

oi u

bezp

iecz

eń sp

ołec

znyc

h.–

Regu

łasalda

bud

żetowe‑

godot.sam

orządó

w.

Rada

Pol

ityki

Fis

kaln

ej (F

PC)

utw

orzo

na w

200

7 r.

na

pods

taw

ie u

staw

y.

Państw

owyUrząd

Aud

ytu

oraz

FPC

.Wieloletnieplano

wan

iefi

‑na

nsow

e do

t. ca

łego

sek

tora

FP

C bi

erze

udz

iał w

oce

nie

prog

nozbu

dżetow

ych

przy

goto

wan

ych

prze

z M

ini‑

sterstwoFina

nsów

.

Węg

ry–

Regu

łazad

łużenia

obej

muj

e se

ktor

inst

ytuc

ji rz

ądow

ych.

–

Regu

łazad

łużeniadla

samorządó

w.

Rada

Pol

ityki

Fis

kaln

ej u

two‑

rzon

a w

201

0 r.

na p

odst

awie

ustawyood

powiedzialności

budżetow

ej,opiniujem.in.

projektb

udżetu.

Państw

owyUrząd

Aud

ytu

form

ułujeniezależne

pro

‑gn

ozydlabu

dżetu,ocenia

wykon

anieiprojektb

udżetu.

Plan

owan

ie o

bejm

uje

minim

um3lata,główniena

po

ziom

ie c

entr

alny

m.

Brakm

echa

nizm

ówweryfi

‑ku

jący

ch p

roce

s pl

anow

ania

bu

dżetow

ego.

Wielka

Bryt

ania

– Re

guła

wyd

atko

wa.

– R

eguł

a sa

lda

cykl

iczn

ego.

–Re

gułazad

łużenia.

Urząd

ds.Odp

owiedzialności

Budżetow

ej(U

OB)utw

orzo

‑ny

w 2

010

r. od

pow

iedz

ialn

y za

pro

gnoz

y i a

naliz

y do

t. stab

ilnościbud

żetowej.

Państw

owyUrząd

Aud

ytu.

Plan

owan

ie w

ielo

letn

ie

o pi

ęcio

letn

im h

oryz

onci

e.Rząd

możewykorzystać

prog

nozybud

żetoweop

ra‑

cowyw

aneprzezUOB.

180


Kraj

Regu

ła fi

skal

naRa

da p

olit

yki fi

skal

nej l

ub

inna

nie

zale

żna

inst

ytuc

ja

Nie

zale

żna

inst

ytuc

jako

ntro

lują

ca/ a

udyt

ując

a pr

oces

bud

żeto

wy

Śred

niot

erm

inow

e ra

my

budż

etow

ePr

oced

ura

budż

etow

a

Włochy

– Re

guła

wyd

atko

wa

dla

sekt

ora

sam

orzą

dow

ego

na s

zcze

blu

regi

onal

nym

i l

okal

nym

w ra

mac

h kr

a‑jo

weg

o pa

ktu

stab

iliza

cyj‑

nego

.–

Regu

ła w

ydat

kow

a do

t. no

minalny

chwyd

atkó

w

zdro

wot

nych

obe

jmuj

ąca

sam

orzą

dy n

a sz

czeb

lu

regi

onal

nym

.

Brak

Tryb

unał

Obr

achu

nkow

y ko

ntro

luje

wyk

onan

ie

budżetu.

Plan

owan

ie o

bejm

uje

min

i‑m

um tr

zy la

ta n

a po

ziom

ie

całe

go s

ekto

ra.

Plan

owan

ie i

wyk

onan

ie

budżetuscen

tralizow

ane,od

2009

r.re

form

aob

jęłakon

so‑

lidacjęsektora,zha

rmon

izo‑

wan

iesystemów

rach

unko

‑wych,unifik

acjębazdan

ych

w ra

mac

h ca

łego

sek

tora

.

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

Fisc

al fr

amew

orks

acr

oss m

embe

r Sta

tes:

Com

miss

ion

serv

ices

coun

try fi

ches

from

the 2

011

EPC

peer

revi

ew, E

urop

ean

Econ

omy

Occ

asio

nal P

aper

s, lu

ty

2012

r., d

anyc

h za

war

tych

w p

rogr

amac

h st

abiln

ości

i ko

nwer

genc

ji w

ybra

nych

pań

stw

– a

ktua

lizac

je z

a ro

k 20

12 o

raz

info

rmac

ji uz

yska

nych

z u

rzęd

ów p

ańst

wow

ych

wyb

rany

ch k

rajó

w.

181


Bibliografia

„Aktualizacja programu konwergencji”, Rada Ministrów, Warszawa, kwiecień 2012 r.

L. Calmfors, What should fiscal councils do?, „Oxford University Working Paper” 2011, nr 537.

Dyrektywa Rady 2011/85/UE z 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram bu‑dżetowych państw członkowskich, Dz. Urz. UE L 306/41 z 23 listopada 2011 r.

Fiscal frameworks across member States: Commission services country fiches from the 2011 EPC peer review, European Economy Occasional Papers, luty 2012 r.

G. Gołębiowski, Rada polityki fiskalnej, „INFOS. Zagadnienia Społeczno‑Gospo‑darcze” 2010, nr 9(79).

K. Marchewka‑Bartkowiak, Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys zadłużenia w strefie euro, „Studia Ekonomiczne PAN” 2012, nr 1.

Public finance in EMU, „European Economy” 2009, 2010.„Programy stabilności i konwergencji” – aktualizacje za 2012 rok.Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z 16 listopa‑

da 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w stre‑fie euro.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z 16 listo‑pada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z 16 listo‑pada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z 16 listopa‑da 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicz‑nej i ich korygowania.

Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z 8 listopada 2011 r. zmieniające rozpo‑rządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu.

A. Wernik, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2011.

183


PiotrWiśniewski*

Charakterystyka centrów finansowych offshore – tzw. rajów podatkowych

Offshore financial centres: The aim of this article is to introduce the concept of offshore financial centres (so‑called „tax havens”). The first section briefly re‑views definitions and characteristics of a tax haven. Next, the categorisation of offshore financial centres is presented. The last section examines financial and economic competitiveness of offshore financial centres. In the context of the EU’s fiscal harmonisation special attention is given to overseas territories of EU member states that can be classified as offshore financial centres.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, polityka podatkowa, centrum finansowe off‑shore, raj podatkowy, harmonizacja podatkowa

Keywords: financial policy, fiscal policy, offshore financial centre, tax haven, fiscal harmonisation

* Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Finansów Przedsiębiorstwa Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Pomimo braku wymogów unifikacji systemów podatkowych państw europejskich (także członków Unii Europejskiej) dwa czołowe państwa członkowskie Unii Europejskiej (tj. Niemcy i Francja) wraz z USA doko‑nywały bezprecedensowych nacisków na przejrzystość informacyjną cen‑trów finansowych offshore (potocznie nazywanych „rajami podatkowymi”) w dobie ostatnich kryzysów ekonomicznych. Działania te podejmowane były najczęściej pod egidą OECD, prowadzone przez władze fiskalne, agen‑cje wywiadowcze i wspierane badaniami naukowymi świadczącymi o so‑cjoekonomicznej szkodliwości „nieuczciwej” konkurencji podatkowej.

Dane empiryczne zebrane w niniejszym opracowaniu zdają się wska‑zywać, że wiele państw członkowskich Unii Europejskiej, a także obszarów

184


od nich zależnych i stowarzyszonych z nimi, wypełnia znamiona centrów finansowych offshore. Istnienie tych centrów stanowi wyłom w realizacji ograniczonych celów harmonizacji fiskalnej na obszarze wspólnoty.

Wybór stojący przed Unią Europejską sprowadza się więc do konsekwen‑tnego sformułowania fundamentalnych pryncypiów unifikacji fiskalnej (a więc m.in. rezygnacji z konkurencyjności podatkowej typu offshore) albo też pełnej liberalizacji polityki fiskalnej w Europie (co wiązałoby się z tolero‑waniem europejskich rajów podatkowych). Powodzenie rozwiązań pośred‑nich (niespójnych, wybiórczych i arbitralnych) będzie bowiem wątpliwe.

Istota i definicja centrum finansowego offshore

Unia Europejska (UE) jest obszarem integracji socjoekonomicznej i po‑litycznej, na którym tzw. harmonizacja fiskalna występuje w ograniczonej skali. Obecne stanowisko Komisji Europejskiej (KE) nie zawiera postulatu generalnej unifikacji systemów oraz obciążeń podatkowych w państwach członkowskich. Wśród zaleceń Komisji Europejskiej jest jednakże pragnie‑nie upowszechnienia „dobrych praktyk” (ang. good governance) w polityce podatkowej członków UE. Interpretowane to jest jako umacnianie przejrzy‑stości podatkowej (transparency), wymiany informacji (exchange of infor‑mation) pomiędzy jurysdykcjami podatkowymi1 oraz promowania „uczci‑wej konkurencji” (fair competition) podatkowej w ramach wspólnoty2.

Interpretacja pojęcia centrum finansowego offshore (offshore financial center, OFC) lub strefy offshore3, popularnie określanych jako „raje podat‑kowe” (tax havens), wciąż wykształca się w światowej literaturze i praktyce ekonomiczno‑finansowej. Postrzeganie problematyki międzynarodowej op‑tymalizacji zobowiązań podatkowych uwikłane jest przy tym w – nierzadko

1 Pojęcie jurysdykcji podatkowej (sytemu prawnego regulującego konstrukcję i eg‑zekucję ciężarów podatkowych) stanowi przedmiot debaty międzynarodowej, dyskuto‑wane jest także w Polsce, zob. http://www.jurysdykcja.pl/ [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

2 Por. strategia polityki podatkowej Unii Europejskiej na witrynie Komisji Euro‑pejskiej: http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/gen_info/tax_policy/index_en. htm [dostęp 16 maja 2012 r.].

3 Choć anglojęzyczne pojęcie „offshore” („przybrzeżne”) wobec tzw. rajów podat‑kowych wywodzone jest z czasów antycznych, a liczne doń odniesienia istnieją także w średniowieczu, nazwa ta ugruntowała się w opisach praktyk optymalizacji podatko‑wej dokonywanej na Wyspach Normandzkich (ang. Channel Islands, fr. Îles Anglo‑Nor‑mandes lub Îles de la Manche) pomiędzy Wielką Brytanią a Francją, zob. http://www.offshorecompany.co.uk/banking/history.htm [dostęp 10 czerwca 2012 r.]. Prócz „cen‑trum” oraz „strefy” offshore odpowiednie zdaje się także sformułowanie „terytorium” offshore (m.in. ze względu na większą precyzję pojęciową).

185


ostre – spory polityczne wynikające ze sprzeczności interesów poszczegól‑nych państw oraz obszarów gospodarczych, akcentowane zaś szczególnie dobitnie w okresach dekoniunktury i zmienności na rynkach finansowych.

W dorobku naukowym utrwalone zostały następujące konotacje doty‑czące światowych centrów offshore4:

• przyciąganie nierezydentów: Dufey i Giddy (1978 r.), McCarthy(1979 r.), Park (1994 r.) oraz MFW (2000 r.),

• tworzenie dogodnego otoczenia regulacyjnego: Dufey i Giddy(1978 r.), McCarthy (1979 r.), Johnston (1982 r.) oraz Errico i Musa‑Musa‑lem (1999 r.),

• zerowelubniskieopodatkowanie:DufeyiGiddy(1978r.),McCarthy (1979 r.), Park (1994 r.), Johnston (1982 r.) oraz Errico i Musalem (1999 r.),

• dysparytetpomiędzyskaląrodzimegosektorafinansowegoapotrze‑bami finansowymi rodzimej gospodarki (Johnston 1982 r.),

• skłonnośćdokonywaniaoperacji finansowychprzywykorzystaniuinnych walut niż krajowa (tzw. wielowalutowość): Park (1994 r.),

• przejściowycharakterzarządzaniaaktywamifinansowymi(tzw.en‑trepôt business): Johnston (1982 r.) oraz MFW (1995 r.),

• oddzielenie(geograficzne/regulacyjne)tychcentrówodregulatorów(ang. ring‑fencing): Hampton (1996 r.).

Rozpatrując terminologię finansów offshore, należy zauważyć, że interpreta‑cja socjoekonomicznej roli, jaką odgrywają te jurysdykcje w światowych finan‑sach, nie jest jednoznaczna. Część badaczy, przy pełnej świadomości negatywów agresywnej optymalizacji podatkowej (przyciąganie kapitałów niewiadomego, często nielegalnego pochodzenia, przyczynianie się do destabilizacji niektórych segmentów rynków finansowych), wykazuje korzystny wpływ offshore (stref wol‑nopodatkowych) na onshore (tradycyjne systemy fiskalne), w związku z wymu‑szaniem proefektywnościowych zmian w konstrukcji obciążeń podatkowych5.

Minione kryzysy (globalny: lat 2007–2009, a także destabilizacja stre‑fy euro, której świadkami jesteśmy do chwili obecnej) sprowokowały wiele rządów, regulatorów sektorów finansowych, a także narodowych agencji

4 Wskazano badaczy/instytucje, którzy sformułowali daną cechę finansowego centrum offshore; na podstawie A. Zoromé, Concept of Offshore Financial Centers: In Search of an Operational Definition, International Monetary Fund (IMF), Monetary and Capital Markets Department, IMF Working Paper WP/07/87, Waszyngton D.C., USA, kwiecień 2007 r., s. 5.

5 Zob. A.K. Rose, M.M. Spiegel, Offshore Financial Centers: Parasites or Symbionts?, Haas School of Business, University of California (Berkeley, CA), USA/Federal Reserve Bank of San Francisco (San Francisco, CA), USA, kwiecień 2006 r., s. 1–40.

186


wywiadowczych do bezprecedensowych prób zwalczania tzw. rajów po‑datkowych – obwinianych za zaostrzenie zjawisk kryzysowych. Najbardziej spektakularne przykłady6 tego rodzaju inicjatyw dotyczyły:

• Grupy Julius Bär (2007 r.)7 – przekazanie demaskatorskiemu, inter‑netowemu serwisowi Wikileaks przez menedżera tego szwajcarskie‑go banku operacyjnych informacji na temat działalności Julius Bär na Kajmanach (włącznie ze szczegółami metod dokonywanej tam optymalizacji podatkowej),

• Grupy LGT8 (2008 r.) – akcja niemieckiego wywiadu (niem. Bun‑desnachrichtendienst, BND) polegająca na zakupie (od byłego pra‑cownika LGT) bazy klientów tego banku; doprowadziło to – prócz reperkusji dla wielu prominentnych klientów LGT9 – do poważnego kryzysu politycznego pomiędzy Liechtensteinem a Niemcami10,

• UBS AG11 (2009 r.) – dochodzenie amerykańskiego organu podatko‑wego Internal Revenue Service (IRS) przeciwko szwajcarskiemu ban‑kowi, w którym doszło do przekazania IRS danych osobowych doty‑czących domniemanych amerykańskich przestępców podatkowych, co zaowocowało m.in. masowym ujawnianiem się amerykańskich podatników‑klientów UBS, a także pozwami depozytariuszy UBS AG przeciwko temu bankowi za złamanie tajemnicy bankowej12.

6 Pełniejsza chronologia wydarzeń dotyczących głównych światowych postępowań ws. domniemanych przestępstw podatkowych zob. materiały Global Financial Integrity (światowej organizacji przeciwdziałającej przepływom nielegalnych kapitałów), http://www.gfintegrity.org/content/view/189/ [dostęp 10 czerwca 2012 r.], a także w elektro‑nicznym archiwum Spiegel online: http://www.spiegel.de/international/topic/tax_eva‑ders/archiv‑2008175.html [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

7 Witryna internetowa R. Elmera (byłego menedżera Julius Bär): http://www.rudol‑felmer.com/ [dostęp: 10 czerwca 2012 r.].

8 Wiodąca grupa bankowa w Księstwie Liechtenstein, której właścicielem jest Ksią‑żęcy Dom Panujący, http://www.lgt.com/en/lgt‑group/ [dostęp: 10 czerwca 2012 r.].

9 Na czele ze skazaniem (na dwa lata pozbawienia wolności w zawieszeniu oraz grzywnę w wysokości 2 mln euro) ówczesnego szefa Deutsche Post AG K. Zumwinkela, http://www.spiegel.de/international/business/zumwinkel‑verdict‑ex‑ceo‑of‑deutsche‑‑post‑avoids‑jail‑in‑tax‑evasion‑case‑a‑603621.html [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

10 Por. komunikat Księstwa Liechtenstein nt. wykradzenia danych LGT: http://www.llv.li/lgt_verklagt_datendieb.pdf [dostęp 10 czerwca 2012 r.]. Na oficjalnej stronie internetowej BND brak jest wzmianki na temat tego postępowania.

11 Największa szwajcarska instytucja bankowości prywatnej, http://www.ubs.com/global/en.html [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

12 Opis działań agend rządu USA przeciw bankowości offshore na witrynie ame‑rykańskiego Departamentu Sprawiedliwości: http://www.justice.gov/tax/offshore_com‑pliance_intiative.htm [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

187


Naciski na przejrzystość podatkową wysoko rozwiniętych państw Eu‑ropy oraz USA często prowadzone były pod egidą Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co‑operation and Development, OECD), która za jeden z czołowych priorytetów uznaje od‑powiedzialną politykę podatkową13.

Klasyfikacja światowych centrów finansowych offshore

Ze względu na (wspomnianą już) niejednoznaczność terminu „centrum fi‑nansowe offshore” międzynarodowe zestawienia tego rodzaju jurysdykcji różnią się w zależności od podmiotu, jaki dokonuje interpretacji kluczowych ich cech. W literaturze i praktyce najczęściej wykorzystywane są następujące klasyfika‑cje finansowych centrów offshore: Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW, International Monetary Fund, IMF), Wskaźnika Tajemnicy Finansowej (WTF, Financial Secrecy Index, FSI), Organizacji Współpracy Ekonomicznej i Rozwoju, wreszcie systematyka polskiego Ministerstwa Finansów.

Według Międzynarodowego Funduszu Walutowego centra te mają charakteryzować się następującymi wyróżnikami14:

• dużaliczbaiskalainstytucjifinansowych,którezajmująsięświad‑czeniem usług finansowych wobec nierezydentów (podatkowych15),

• wysokistopieńoddziaływaniakrajowychsektorówfinansowych(postronie aktywów lub pasywów) na tzw. realną sferę gospodarki (m.in. tzw. financializacja, czyli większa istotność sektorów finansowych od systemów gospodarczych, w jakich one funkcjonują16),

• zerowelubniewielkiepodatki,umiarkowanelubniskiewymogire‑gulacyjne oraz ścisła tajemnica bankowa lub/i anonimowość lokat oraz obrotu na rynkach finansowych.

13 Zob. opis na witrynie OECD: http://www.oecd.org/topic/0,3699,en_2649_37427_1_1_1_1_37427,00.html [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

14 Zbieżne jest to z (przytoczoną w załączniku 1) definicją zaprezentowaną przez MFW jeszcze w 1995 r.

15 Ustalanie rezydencji podatkowej bywa zazwyczaj domeną międzypaństwowych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania, dla których kanwą jest najczęściej Kon‑wencja Modelowa OECD ws. podatku od dochodu i majątku: http://www.oecd.org/da‑taoecd/25/24/47213736.pdf [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

16 Szerzej na temat tego pojęcia i jego implikacji w referacie P. Wiśniewskiego pt. Intellectual Capital in Financial Services Organizations. Is It Possible To Make It Socially Responsible?, w materiałach European Conference on Intellectual Capital (ECIC) 2012, Helsinki, s. 479, http://academic‑conferences.org/pdfs/ECIC12‑Booklet.pdf [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

188


Wskaźnik tajemnicy finansowej, autorstwa Tax Justice Network17, sta‑nowi kombinację (iloczyn) miar jakościowych oraz ilościowych, gdzie:

• miaryjakościowe(wpostacitzw.secrecy score) opracowywane są na podstawie 15 szczegółowych znamion przejrzystości finansowej uję‑tych w czterech kategoriach: „faktyczna własność” (beneficial owner‑ship18), przejrzystość regulacyjna przedsiębiorstw (corporate trans‑parency regulation), efektywność prawa podatkowego i finansowego (efficiency of tax and financial regulation) oraz standardy i współpra‑ca międzynarodowa (international standards and cooperation),

• miaryilościoweumożliwiająumieszczeniedanejjurysdykcjipodat‑kowej na globalnej skali usług finansowych typu offshore, przy czym aspektem pomiaru są przepływy w sektorach finansowych kalku‑lowane zgodnie z metodyką MFW (i tak obszary podatkowe o naj‑większym udziale w ogólnej puli usług finansowych świadczonych wobec nierezydentów podatkowych otrzymują odpowiednio wyso‑kie miejsca w globalnym rankingu).

Według Organizacji Współpracy Ekonomicznej i Rozwoju najistot‑niejszym aspektem do zakwalifikowania jako finansowe centrum typu off‑shore są (historycznie) podejmowane środki w celu ograniczenia wymiany informacji na temat (domniemanych) rezydentów podatkowych w skali międzynarodowej19,

Zgodnie z systematyką polskiego Ministerstwa Finansów (MF) także w rodzimych źródłach odnaleźć można zestawienie zawarte w rozporzą‑dzeniu Ministra Finansów z 16 maja 2005 r. w sprawie określenia krajów

17 Cele i strategia tego gremium na oficjalnej witrynie internetowej Tax Justice: http://www.taxjustice.net/cms/front_content.php?idcatart=2&lang=1 [dostęp 30 kwiet‑nia 2012 r.].

18 W przypadkach, gdy faktyczna własność oddzielona jest od władania danym dobrem (m.in. finansowym) przez pełnomocnika/powiernika. Por. opis w Black’s Law Dictionary: http://www.mindserpent.com/American_History/reference/1979_Black_5/sec_b.pdf [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

19 Obecnie na liście OECD jurysdykcji podatkowych „odmawiających współpra‑cy” międzynarodowej (List of Unco‑operative Tax Havens) nie figuruje żadne z państw: http://www.oecd.org/document/57/0,3746,en_2649_33745_30578809_1_1_1_1,00.html [dostęp 30 kwietnia 2012 r.], bowiem wszystkie jurysdykcje ujęte w inicjalnym raporcie (z 2000 r.) podjęły odtąd zobowiązania do implementacji standardów OECD dotyczących przejrzystości podatkowej oraz przekazywania informacji (w skali transna‑rodowej). Osobną kwestią jest praktyczne wcielanie w życie podjętych zobowiązań, któ‑rego zakres – w przypadku licznej rzeszy państw – pozostaje nikły (stąd m.in. obecność w innych zestawieniach nieprzejrzystości/„szkodliwej” konkurencji podatkowej).

189


i terytoriów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową dla celów po‑datku dochodowego od osób fizycznych”, gdzie widnieją 40 państwa20.

Przegląd jurysdykcji podatkowych typu offshore zestawionych przez wspominane instytucje (załącznik 1) prowadzi do następujących wniosków:

• specyficznystatusilokalizacja–większośćjurysdykcji,któreokre‑ślane są przez organizacje międzynarodowe jako centra finansowe offshore, to państwa niewielkie, często dziedziczne monarchie i księ‑stwa, położone peryferyjnie wobec czołowych, światowych ośrod‑ków ekonomicznych i finansowych, częstokroć wyspiarskie i o rodo‑wodzie kolonialnym21,

• związkizEuropąiUSA–nietrudnospostrzec,żeok.⅓światowychjurysdykcji uznawanych za strefy offshore to państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz USA (wraz z terytoriami zależnymi i stowa‑rzyszonymi); jest to o tyle znamienne, iż wiele z tych krajów zdaje się (przynajmniej w stosunku do innych) piętnować „nieuczciwą” kon‑kurencję podatkową22,

• nieobecnośćPolskiiwiększościpaństwnaszegoregionu–spośródtzw. gospodarek wschodzących (emerging markets) regionu Europy Środkowo‑Wschodniej w zestawieniach ujęto jedynie Węgry i Ło‑twę, w innych zaś Rumunię (bezpośredni sąsiedzi Polski na razie nie podjęli więc aktywnych prób zabiegania o kapitał poprzez tworzenie warunków dla agresywnej optymalizacji podatkowej).

Konkurencyjność ekonomiczno-finansowa tzw. rajów podatkowych

Na wstępie rozważań na temat konkurencyjności światowych systemów podatkowych należy zauważyć, że atrakcyjności danej jurysdykcji podat‑kowej nie da się rozpatrywać w sposób wyizolowany wobec jej bliższego

20 Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z 16 maja 2005 r. w sprawie określenia kra‑jów i terytoriów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową dla celów podatku docho‑dowego od osób fizycznych, na podstawie art. 25a ust. 6 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm.). Co znamienne – MF nie dokonało aktualizacji tej listy (np. w ślad za sukcesywnymi interpretacjami OECD i innych organizacji międzynarodowych dokonywanymi w ostatnich latach).

21 Odpowiada więc to (w znacznej mierze) stereotypom „rajów podatkowych”.22 Na czele z amerykańską Internal Revenue Service, często oskarżaną o agresję w do‑

chodzeniu domniemanych należności podatkowych; por. raport z przesłuchań przed Komisją ds. Finansów (Senatu USA): http://web.archive.org/web/20070729045147/http://enzi.senate.gov/anon1.htm [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

190


i dalszego otoczenia. Funkcjonalność systemu podatkowego jest powiem pochodną szerszych czynników socjoekonomicznych, do których należy zaliczyć m.in.:

• jakość życia – w naukach ekonomicznych coraz częściej odchodzi się od kwantyfikacji sukcesu gospodarczego li tylko przez pryzmat wartości nowo wytworzonych dóbr i usług – na rzecz prób wszech‑stronnego pomiaru jakości ludzkiej egzystencji23 – włączając w to m.in. wskaźniki satysfakcji, „szczęśliwości”, długości życia ludzkie‑go, standardów zdrowotnych, bezpieczeństwa, aspektów społecz‑nych oraz ekologicznych; optymalizacja podatkowa stanowi cząstkę realizacji tych zamierzeń i (z sukcesem) podejmowana być może na obszarach stwarzających przesłanki do wypełniania innych, stra‑tegicznych planów życiowych (rozwoju zawodowego, rodzinnego, społecznego, kulturalnego, rekreacji itp.),

• efektywność produktów i usług finansowych – optymalizacja po‑datkowa to istotny (acz nie jedyny) składnik efektywności zarzą‑dzania aktywami finansowymi, równie ważne są jednak możliwo‑ści dokonywania, za pośrednictwem danego systemu finansowego, produktywnych lokat w zdywersyfikowane aktywa inwestycyjne, czego ostatecznym celem jest (odniesiona do ponoszonego ryzyka i uwzględniająca wpływ opodatkowania i innych kosztów) efektyw‑ność inwestycyjna24,

• skalę gospodarki – truizmem jest stwierdzenie, że jurysdykcje państw o znacznym udziale w światowych obrotach gospodarczych i finansowych nie zawsze mogą pozwolić sobie na taki stopień ela‑styczności, jaki jest udziałem małych, względnie peryferyjnych (z punktu widzenia globalnej gospodarki) systemów ekonomicz‑nych, które w sposób względnie nieskrępowany kreować mogą kon‑kurencyjny w skali międzynarodowej system zobowiązań i praktyk podatkowych,

• sytuację geopolityczną – suwerenność w formułowaniu celów poli‑tyki fiskalnej zależy od siły i charakteru związków danej gospodarki z otoczeniem regionalnym oraz globalnym – państwo aktywne na

23 Zob. badania i raport Komisji ds. Mierzenia Wyników Ekonomicznych i Postępu Społecznego (fr. Commission sur la Mesure de la Performance Économique et du Progrès Social) przy Prezydencie Francji – pod kierunkiem J.E. Stiglitza oraz A. Sena: http://www.stiglitz‑sen‑fitoussi.fr/fr/index.htm [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

24 Na przykład mierzona wskaźnikami analizy portfelowej (uwzględniającymi po‑noszone ryzyko oraz zakres ciężarów podatkowych); zob. przykład koncepcji tzw. tax alpha: http://jarrodwilcox.com/active‑investor/tax‑alpha/ [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

191


arenie międzynarodowej (m.in. przez członkostwo w organizacjach międzynarodowych) liczyć się musi z tym, że swoboda konstrukcji jego systemu podatkowego ograniczana będzie przez sam fakt harmo‑nizacji ze strukturami, których jest częścią (włącznie z koniecznością wymiany informacji, m.in. o charakterze „wrażliwym” podatkowo).

Poza szerszym tłem socjoekonomicznym i politycznym – konkurencyj‑ność jurysdykcji podatkowej pozostaje funkcją szerokiego spektrum czyn‑ników związanych zarówno z funkcjonalnością i atrakcyjnością fiskalną, jak łatwością podejmowania oraz kontynuacji działalności gospodarczej na danym obszarze (element strukturyzacji podatkowej). Według między‑narodowej grupy finansowej OCRA25, wyspecjalizowanej w świadczeniu transnarodowych usług doradztwa podatkowego przy wykorzystaniu stref offshore, istotne są czynniki opisane niżej (zob. też załącznik 2). Są to:

• ogólne warunki organizacyjno‑podatkowe, w szczególności zaś typ systemu prawnego, łatwość zakładania spółek, wysokość obciążeń podatkiem od przedsiębiorstw oraz dostępność umów o unikaniu podwójnego opodatkowania (double taxation agreements, DTAs26),

• wymogi kapitałowe, zakres minimalnej adekwatności kapitałowej przy zakładaniu podmiotów gospodarczych (próg minimalnego oraz wpłaconego kapitału, a także waluta, w jakiej może być doko‑nana wpłata),

• zarząd, wymogi dotyczące minimalnej liczby członków zarządu spółki, konieczności zatrudniania lokalnych menedżerów, publika‑cji danych o składzie zarządu oraz warunków dotyczących miejsca odbywania posiedzeń zarządu,

• właściciele, czyli minimalna liczba właścicieli spółki, ewentualny wymóg publikacji ich danych osobowych, a także uwarunkowania dotyczące ich posiedzeń (np. w formie rad nadzorczych),

• lokalny administrator, konieczność (lub nie) angażowania lokalne‑go administratora spółki, a także odniesienie się do wymogu jego licencjonowania (certyfikacji),

• wymogi raportowania, a więc konieczność przygotowywania spra‑wozdań finansowych, badań przez biegłego rewidenta, ewentualne‑go przekazywania tych raportów regulatorom oraz ich publikacji,

25 Opis działania OCRA zob. http://www.ocra.com/ourgroup/chairmans_intro.asp [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

26 Tworzą one mechanizmy legalnego ograniczania ciężarów podatkowych na styku dwóch (lub więcej) jurysdykcji.

192


• dodatkowe opłaty, czyli obciążenia dodatkowe, jakie mogą być na‑rzucane w związku z podejmowaniem lub kontynuacją działalności gospodarczej,

• pozostałe wymogi to konieczność sporządzania raportu rocznego, elastyczność w zmianie siedziby spółki czy też wymóg sporządzania rocznego zeznania podatkowego.

Rozpatrując dane OCRA nt. jurysdykcji offshore, jakie wykorzystywane są najczęściej w międzynarodowym handlu, inwestycjach oraz planowa‑niu podatkowym27, można sformułować następujące uwagi o charakterze zbiorczym:

• konkurencyjność podatkowa (niskie stawki, zwolnienia) jest tylko cząstkowym aspektem ekonomicznej rywalizacji w przyciąganiu ka‑pitału do finansowych centrów offshore – równie ważne są aspekty funkcjonalne podejmowania oraz kontynuacji działalności gospo‑darczej (w formie spółek), rygorów przejrzystości w publikowaniu informacji na temat przedsiębiorstw (i ich organów), a także łatwo‑ści rozliczeń finansowych oraz wykorzystania legalnych mechani‑zmów optymalizacji podatkowej (np. umów o unikaniu podwójnego opodatkowania),

• koncentracja działalności offshore ma miejsce w odniesieniu do względnie niewielkiej liczby jurysdykcji, które zdołały wykreować tzw. wehikuły korporacyjne (rodzaje spółek) odpowiadające różno‑rakim potrzebom globalnej społeczności inwestycyjnej, częstokroć w formie „gotowych” przedsiębiorstw (shelf companies),

• europejskie strefy offshore można podzielić na dwie zasadnicze gru‑py: 1) państwa nienależące do UE (m.in. Szwajcaria, Liechtenstein, Monako, Wyspy Normandzkie, Andora), które, prócz zmniejszania ciężarów podatkowych, agresywniej stosują metody optymalizacji po‑datkowej oparte na zatajaniu aktywów rezydentów innych jurysdyk‑cji podatkowych, 2) państwa UE (np. Luksemburg, Wielka Brytania, Cypr, Holandia i Irlandia), gdzie, poza konkurencyjnością obciążeń, istotne w rywalizacji podatkowej zdają się być metody polegające na wykorzystywaniu umów o unikaniu podwójnego opodatkowania,

• porównanie europejskich oraz pozaeuropejskich terytoriów offsho‑re prowadzi do wniosku, że te pierwsze podlegają dużo większym próbom harmonizacji fiskalnej z racji bliskości lub przynależności

27 Katalog oraz parametry tych jurysdykcji zob. http://www.ocra.com/jurisdictions/index.asp [dostęp 30 kwietnia 2012 r.].

193


do UE – paradoksalnie może okazać się więc, że międzynarodowe naciski na przejrzystość europejskich rajów podatkowych doprowa‑dzą do migracji podatników i ich aktywów poza Europę (z lokalnym uszczerbkiem dla tzw. bazy podatkowej28),

• cointeresujące–wregionieEuropyŚrodkowo‑WschodniejtoRu‑munia wskazywana jest jako jurysdykcja szeroko stosowana do mię‑dzynarodowej działalności handlowej inwestycyjnej oraz przy opty‑malizacji podatkowej (brak jest jakichkolwiek innych przykładów szerokiego zastosowania transakcyjnego pozostałych europejskich gospodarek wschodzących).

Wnioski

Po ostatnich kryzysach wielu obserwatorów wieszczyło rychły zmierzch finansowych centrów offshore – w związku z bezprecedensowymi naciskami ze strony wielu państw europejskich, USA oraz organizacji międzynarodo‑wych (m.in. OECD) na przejrzystość podatkową (na czele z narzucaniem dwu‑ i wielostronnych umów o przekazywaniu informacji nt. rezydentów podatkowych).

Praktyka dowiodła jednak, że dwa największe kontynentalne centra finansowe offshore: Szwajcaria (czołowy światowy „raj podatkowy”) oraz Luksemburg (wiodące w Europie i drugie w świecie – po USA – centrum funduszy inwestycyjnych) nie tylko nie straciły, ale zyskały na (regionalnym i globalnym) znaczeniu. Podobnie Wielka Brytania, która prowadzi nieza‑leżną politykę ekonomiczną, mając za cel utrzymanie globalnej konkuren‑cyjności swego sektora finansowego (tzw. City). Sukces w propagowaniu transparencji podatkowej pośród bardziej egzotycznych (tj. położonych da‑lej od Europy i USA) centrów offshore także okazał się dość umiarkowany.

Analiza działalności finansowych centrów offshore z perspektywy teo‑retycznej oraz praktycznej prowadzi do wniosku, że nie sformułowano do‑tąd ani spójnej definicji, ani też zespołu cech, jakie służyłyby obiektywnej i spójnej typologii tych jurysdykcji. Wiele z państw Unii Europejskiej, które zwalczają „nieuczciwą” konkurencję podatkową w skali międzynarodowej, podejmuje zarazem działania (czy to na terytorium własnym, czy też na ob‑szarach zależnych oraz stowarzyszonych), jakie noszą znamiona offshore.

28 Baza podatkowa to majątek lub kapitał (także ludzki) umiejscowiony w danej ju‑rysdykcji, jaki podlega obowiązkom podatkowym; por. definicję Merriam‑Webster (An Encyclopaedia Britannica Company) online: http://www.merriam‑webster.com/dictio‑nary/tax%20base [dostęp 10 czerwca 2012 r.].

194


Konkurencyjność podatkowa stanowi obecnie element atrakcyjności socjoekonomicznej (w tym inwestycyjnej), dla której równie ważne są czyn‑niki decydujące o jakości życia, łatwości podejmowania oraz prowadzenia działalności ekonomicznej, a także elastyczności i efektywności polityki in‑westycyjnej. Międzynarodowa rywalizacja państw dotyczy wszystkich tych aspektów i nie da się jej sprowadzić do czynników stricte fiskalnych i nie, bowiem ich znaczenie i funkcjonalność przenikają się.

Trudno sądzić, że Polska – biorąc pod uwagę względy historyczne oraz aspiracje strategiczne – jest obecnie w stanie pokusić się o stworzenie na swym terytorium konkurencyjnego w skali międzynarodowej centrum fi‑nansowego offshore. Analiza komparatywna cech omawianych jurysdykcji prowadzi jednak do wniosku, iż właśnie w rodzimych warunkach trzeba dążyć do ułatwiania podejmowania oraz prowadzenia działalności gospo‑darczej (dla poszczególnych rodzajów podmiotów gospodarczych), swobo‑dy inwestycji oraz rozliczeń międzynarodowych (deregulacja), a także szer‑szego wykorzystania mechanizmów stwarzanych przez umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania (wykorzystanie efektów globalizacji).

Strefy offshore stanowią więc dobry punkt odniesienia przy realizacji planów reformowania polskiego systemu podatkowego w celu utrzymania elementarnych cech jego konkurencyjności ekonomicznej i finansowej.

Bibliografia

Badania i raport Komisji ds. Mierzenia Wyników Ekonomicznych i Postępu Spo‑łecznego przy Prezydencie Francji – pod kierunkiem J.E. Stiglitza oraz A. Sena, http://www.stiglitz‑sen‑fitoussi.fr/fr/index.htm.

Baza podatkowa (ang. tax base) – definicja słownika Merriam‑Webster, http://www.merriam‑webster.com/dictionary/tax20base.

Black’s Law Dictionary (wersja online), http://www.mindserpent.com/American_History/reference/1979_Black_5/sec_b.pdf.

R. Elmer (witryna byłego menedżera Julius Bär), http://www.rudolfelmer.com/. Global Financial Integrity (światowa organizacja przeciwdziałająca przepływom

nielegalnych kapitałów), http://www.gfintegrity.org/content/view/189/. Historia bankowości offshore na witrynie Offshore Company, http://www.offshore‑

company.co.uk/banking/history.htm. „Jurysdykcja Podatkowa”, http://www.jurysdykcja.pl.Katalog oraz parametry jurysdykcji offshore na witrynie OCRA, http://www.ocra.

com/jurisdictions/index.asp. Komunikat Księstwa Liechtenstein nt. wykradzenia danych LGT, http://www.llv.li/

lgt_verklagt_datendieb.pdf.

195


Konwencja Modelowa OECD ws. podatku od dochodu i majątku, http://www.oecd.org/dataoecd/25/24/47213736.pdf.

LGT Group (opis działalności), http://www.lgt.com/en/lgt‑group. Lista „Unco‑operative Tax Havens” (OECD), http://www.oecd.org/document/57/0

,3746,en_2649_33745_30578809_1_1_1_1,00.html. OECD (opis działalności tej organizacji dotyczącej koordynacji polityki podatkowej),

http://www.oecd.org/topic/0,3699,en_2649_37427_1_1_1_1_37427,00.html. Opis działania OCRA, http://www.ocra.com/ourgroup/chairmans_intro.asp.Przykład koncepcji tzw. tax alpha, http://jarrodwilcox.com/active‑investor/tax‑al‑

pha. Raport z przesłuchań przed Komisją ds. Finansów (Senatu USA) Internal Revenue Servi‑

ce, http://web.archive.org/web/20070729045147/http://enzi.senate.gov/anon1.htm. A.K. Rose, M.M. Spiegel, Offshore Financial Centers: Parasites or Symbionts?, Haas

School of Business, University of California (Berkeley, CA), USA/Federal Re‑serve Bank of San Francisco (San Francisco, CA), USA, kwiecień 2006 r.

Rozporządzenie Ministra Finansów z 16 maja 2005 r. w sprawie określenia krajów i terytoriów stosujących szkodliwą konkurencję podatkową dla celów podatku dochodowego od osób fizycznych, na podstawie art. 25a ust. 6 ustawy z 26 lip‑ca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. nr 14, poz. 176, z późn. zm.).

Spiegel (online – archiwum elektroniczne), http://www.spiegel.de/international/topic/tax_evaders/archiv‑2008175.html.

„Strategia polityki podatkowej Unii Europejskiej”, http://ec.europa.eu/taxation_cu‑stoms/taxation/gen_info/tax_policy/index_en.htm.

Tax Justice, http://www.taxjustice.net/cms/front_content.php?idcatart=2&lang=1. UBS (opis działalności), http://www.ubs.com/global/en.html. P. Wiśniewski, Intellectual Capital in Financial Services Organizations. Is It Possible

To Make It Socially Responsible?, materiały European Conference on Intellectual Capital (ECIC) 2012, Helsinki, http://academic‑conferences.org/pdfs/ECIC12‑‑Booklet.pdf.

196


Załącznik 1. Lista finansowych centrów offshore wg klasyfikacji MFW, Wskaźnika Tajemnicy Finansowej, OECD oraz innych organizacji między-narodowych

Państwo/jurysdykcjaKlasyfikacja według

MFW WTF OECD PozostałychAmerykańskieWyspyDziewicze • •

Andora • • • •

Anguilla • • • •

Aruba • • • •

Austria • •

Bahamy • • • •

Bahrajn • • •

Barbados • • • •

Belgia • • •

Belize • • • •

Bermudy • • •

Brunei • • • •

BrytyjskieWyspyDziewicze • • • •

Curaçao1 • • • •

Cypr • • • •

Dominikana • • • •

Dżibuti •

Filipiny • • • •

Francuska Polinezja •

Gibraltar • • • •

Grenada • • • •

Guernsey • • • •

Gwatemala •

Hongkong • • • •

Irlandia • • • •

Izrael • •

Jersey • • • •

Kajmany • • • •

Kiribati •

Kostaryka • • • •

Liban • • • •

Liberia • • • •

Liechtenstein • • • •

Łotwa •

Luksemburg • • • •

Makao • • • •

Malediwy • •

Malezja2 • • • •

Malta • • •

Mauritius • • • •

197


Monako • • • •

Montserrat • • • •

Holandia3 • • •

Niue • • • •

Panama • • • •

Portugalia4 • • •

SaintKittsandNevis • • • •

Saint Lucia • • • •

Saint Vincent i Grenadyny • • • •

Samoa • • • •

Samoa Amerykańskie •

San Marino • • • •

Seszele • • • •

Singapur • • • •

Saint Maarten1 • • • •

Szwajcaria • • • •

Tonga •

Urugwaj • • • •

USA5 • • •

Vanuatu • • • •

Watykan •

Węgry • •

WielkaBrytania • • • •

WyspaMan • • • •

WyspyCooka • • • •

WyspyMarshalla • • • •

WyspyPitcairn •

WyspyTurksiCaicos • • • •

ZjednoczoneEmiratyArabskie • • • •

1 Historycznie: część Antyli Holenderskich, obecnie terytorium suwerenne. 2 Uwzględniono Federalne Terytorium Labuan (część Wschodniej Malezji).3 Włączając Niderlandy Karaibskie (dawniej: Antyle Holenderskie).4 Uwzględniono wyłącznie Anatomiczny Region Madery. 5 Włączając stan Delaware.Źródło: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_offshore_financial_centres [dostęp 30 kwietnia 2012 r.]; materiały: MFW, Tax Justice Network, OECD oraz innych organizacji międzynarodowych. Państwa/jurysdykcje zestawiono w porządku alfabetycznym. Cieniem wyróżniono członków Unii Europej‑skiej (uwzględniając ich terytoria zależne i stowarzyszone).

198


Załą

czni

k 2.

Św

iato

we

jury

sdyk

cje

offsh

ore

najc

zęśc

iej s

toso

wan

e w

dzi

ałal

nośc

i han

dlow

ej, i

nwes

tycy

jnej

ora

z pl

anow

aniu

po

datk

owym

wg

OCR

A (c

zęść

I)

Char

akte

ryst

yka/

pańs

two

Barb

ados

Kajm

any

Cypr

Gib

ralt

arH

ong-

kong

Irla

ndia

Wys

pa

Man

1W

yspa

M

an2

Wys

pa

Man

3W

yspa

M

an4

Wys

pa

Man

5

Ogó

lna:

Typspółki

offsh

ore

offsh

ore

IBC

offsh

ore

z o.

o.z

o.o.

hybr

ydow

az

o.o.

z o.

o.NMV

s.k.

Typ

jury

sdyk

cji (

praw

o)p

pp

pp

pp

pp

pp

Spółki„g

otow

e”ni

eta

kta

kta

kta

kni

eni

eta

kta

kta

kni

e

Założeniespółki(d

ni)

10–2

52

55–

81–

710

1–5

1–5

1–5

1–5

1–5

CIT(%

)1,0–

2,5

010

00

12,5

0–10

00–

100–

100

Dostępn

ośćum

ów

poda

tkow

ych

tak

nie

tak

nie

tak

tak

tylkoUK

nie

tylkoUK

tylkoUK

tylkoUK

Kapi

tał z

akła

dow

y:

Walutatran

sakcyjna

dolaryUSA

dolaryUSA

euro

funty

bryt

yjsk

ieHKD

euro

funty

bryt

yjsk

iefunty

bryt

yjsk

iefunty

bryt

yjsk

iedo

wol

nado

wol

na

Walutyob

ceta

kta

kta

kta

kta

kni

eta

kni

eta

kta

kta

k

Minim

alny,w

płacon

y1

110

001

11

1br

ak1

brak

brak

Całk

owity

1 00

050

000

5 00

02

000

1 00

01

mln

.2

000

brak

2 00

0br

akbr

ak

Czło

nkow

ie z

arzą

du:

Min

imal

na li

czba

11

11

12

21

21

1–20

Lokalni(wym

óg)

nie

nie

nie

nie

nie

nie

nie

nie

nie

nie

tak

Publ

ikac

ja d

anyc

h ta

kni

eta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

k

Mie

jsce

pos

iedz

eńdo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

ne

Wła

ścic

iele

:M

inim

alna

licz

ba1

11

11

11

21

11

Publ

ikac

ja d

anyc

h ni

eni

eta

kta

kta

kta

kta

kni

eta

kdo

wyb

oru

tak

Mie

jsce

pos

iedz

eńdo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

ne

199


Loka

lny

adm

inis

trat

or/ p

rzed

staw

icie

l:Wym

agan

yta

kni

eta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kni

e

Lice

ncjo

now

any

tak

nie

nie

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

nie

Wym

ogi r

apor

tow

ania

:Pr

zygo

tow

anie

spr

awoz

dań

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

Bada

nie

bieg

łego

rew

iden

ta>0

,5m

lnni

eta

kta

kta

kta

kta

kni

eta

kni

eni

e

Skła

dani

e sp

raw

ozda

ńta

kni

eta

kta

kta

kta

kni

eni

eta

kni

eta

k

Publ

ikac

ja s

praw

ozda

ńta

kni

eni

eni

eni

eta

kni

eni

eni

eni

eni

e

Inne

wym

ogi:

Rapo

rtro

czny

ospó

łce

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

Możliw

ośćzm

iany

siedziby

tak

tak

nie

nie

nie

nie

tak

tak

tak

tak

tak

1–5

posz

czeg

ólne

typy

spół

ek w

dan

ej ju

rysd

ykcj

i, UK

– Zj

edno

czon

e Kr

óles

two

Wie

lkie

j Bry

tani

i i Ir

land

ii Pó

łnoc

nej. I

nne

skró

ty: p

– p

owsz

echn

e (p

raw

o), t

j. ang

losa

skie

co

mm

on la

w; C

IT –

Cor

pora

te In

com

e Ta

x (p

odat

ek d

ocho

dow

y od

osó

b pr

awny

ch);

NM

V –

New

Man

x Ve

hicl

e (ty

p sp

ółki

na

Wys

pie

Man

).Źr

ódło

: baz

a da

nych

nt.

świa

tow

ych

jury

sdyk

cji p

odat

kow

ych

firm

y O

CRA,

htt

p://

ww

w.o

cra.

com

/juris

dict

ions

/inde

x.as

p [d

ostę

p 30

kw

ietn

ia 2

012

r.].

200


Załą

czni

k 3.

Św

iato

we

jury

sdyk

cje

offsh

ore

najc

zęśc

iej s

toso

wan

e w

dzi

ałal

nośc

i han

dlow

ej, i

nwes

tycy

jnej

ora

z pl

anow

aniu

po

datk

owym

wg

OCR

A (c

zęść

II)

Char

akte

ryst

yka/

Pańs

two

Jers

eyM

alez

ja

(ter

ytor

ium

La

buan

)1

Mal

ezja

(t

eryt

oriu

m

Labu

an)2

Luks

em-

burg

1Lu

ksem

-bu

rg2

Mal

taM

auri

tius

1M

auri

tius

2H

olan

dia

Pana

ma

Ogó

lna:

Typspółki

loka

lna

offsh

ore1

offsh

ore2

SOPA

RFI

SARL

z o.

o.GBC

IIGBC

IBV

offsh

ore

Typ

jury

sdyk

cji (

praw

o)p

pp

cc

c/p

mie

szan

em

iesz

ane

cc

Spółki„g

otow

e”ni

eni

eni

eni

eni

eni

eta

kni

eni

eta

k


ni)

10–1

44–

84–

82

22–

33

2828

–42

2

CIT(%

)0–

103

0st

anda

rdst

anda

rd35

00–

320

,0–2

5,5

0

Dostępn

ośćum

ów

poda

tkow

ych

nie

tak

nie

tak

tak

tak

nie

tak

tak

nie

Kapi

tał z

akła

dow

y:

Walutatran

sakcyjna

funty

br

ytyj

skie

dolaryUSA

dolaryUSA

euro

euro

euro

dolaryUSA

dolaryUSA

euro

dolaryUSA

Walutyob

ceta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

k

Minim

alny,w

płacon

y1

11

31 0

0031

000

1 16

51

118

000

1

Całk

owity

10 0

001–

1 40

01–

1 40

031

000

31 0

001

165

100

000

1 00

0 00

090

000

10 0

00

Czło

nkow

ie z

arzą

du:

Min

imal

na li

czba

11

13

11

11

13

Lokalni(wym

óg)

nie

nie

nie

nie

nie

nie

nie

tak

nie

nie

Publ

ikac

ja d

anyc

hni

eta

kta

kta

kta

kta

kni

eni

eta

kta

k

Mie

jsce

pos

iedz

eńdo

wol

neni

edo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

ne

Wła

ścic

iele

:M

inim

alna

licz

ba1

11

21

21

11

1

Publ

ikac

ja d

anyc

hta

kni

eni

eni

eni

eta

kni

eni

eni

edo

wol

ne

Mie

jsce

pos

iedz

eńdo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nelo

kaln

elo

kaln

edo

wol

ne

201


Loka

lny

adm

inis

trat

or/ p

rzed

staw

icie

l:Wym

agan

yta

kta

kta

kni

eni

eta

kni

eta

kni

eta

k

Lice

ncjo

now

any

nie

tak

tak

nie

nie

nie

nie

tak

nie

nie

Wym

ogi r

apor

tow

ania

:Pr

zygo

tow

anie

spr

awoz

dań

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

Bada

nie

bieg

łego

rew

iden

tani

eta

k/ni

eni

eta

kta

kta

kni

eta

kta

kni

e

Skła

dani

e sp

raw

ozda

ńni

eta

k/ni

eni

eta

kta

kta

kta

kta

kta

kni

e

Publ

ikac

ja s

praw

ozda

ńni

eni

eni

eta

kta

kta

kni

eni

eta

k (niedlaSME)

nie

Inne

wym

ogi:

Rapo

rtro

czny

ospó

łce

tak

tak

tak

tak

tak

tak

nie

nie

tak

nie

Możliw

ośćzm

iany

siedziby

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

nie

tak

1–2

posz

czeg

ólne

typy

spó

łek

w d

anej

jury

sdyk

cji.

Inne

skr

óty:

p –

pow

szec

hne

(pra

wo)

, tj.

angl

osas

kie

com

mon

law

; c –

pra

wo

kont

ynen

taln

e (c

ywiln

e); C

IT –

Cor

po‑

rate

Inco

me

Tax

(pod

atek

doc

hodo

wy

od o

sób

praw

nych

). Źr

ódło

: jak

w z

ałąc

znik

u 2.

202


Załą

czni

k 4.

Św

iato

we

jury

sdyk

cje

offsh

ore

najc

zęśc

iej s

toso

wan

e w

dzi

ałal

nośc

i han

dlow

ej, i

nwes

tycy

jnej

ora

z pl

anow

aniu

po

datk

owym

wg

OCR

A (c

zęść

III)

Char

akte

ryst

yka/

Pańs

two

Rum

unia

1Ru

mun

ia2

Sesz

ele

Sing

apur

UK1

UK2

UK3

Szw

ajca

ria1

Szw

ajca

ria2

Szw

ecja

Ogó

lna:

Typspółki

SASR

LCS

Lz

o.o.

LLP

Publ

icPr

ivat

eGmbH

AGA

B

Typ

jury

sdyk

cji (

praw

o)Ks

hKsH

mie

szan

ep

cc

cc

cc

Spółki„g

otow

e”ni

eni

eni

eta

kta

kta

kta

kni

eni

eta

k


ni)

107

143–

51

11

1010

1

CIT()

1616

1,5

170

20–2

620

–26

wie

lopo

zio‑

mow

yw

ielo

pozi

o‑m

owy

stan

dard

Dostępn

ośćum

ów

poda

tkow

ych

tak

tak

tak

tak

nie

tak

tak

tak

tak

tak

Kapi

tał z

akła

dow

y:

Walutatran

sakcyjna

leje

ru

muń

skie

leje

ru

muń

skie

do

laryUSA

dola

ry

sing

apur

skie

funty

bryt

yjsk

iefunty

bryt

yjsk

iefunty

bryt

yjsk

iefran

ki

szw

ajca

rski

efran

ki

szw

ajca

rski

eko

rony

sz

wed

zkie

Walutyob

ceta

kta

kta

kta

kni

e do

tycz

yta

kta

kta

kta

leu

ro

Minim

alny,w

płacon

y10

020

01

1ni

e do

tycz

y50

000

120

000

100

000

50 0

00

Całk

owity

90 0

0033

305

000

1ni

e do

tycz

y50

000

1 00

020

000

100

000

50 0

00

Czło

nkow

ie z

arzą

du:

Min

imal

na li

czba

11

21

nie

doty

czy

21

11

1

Lokalni(wym

óg)

nie

nie

nie

tak

nie

doty

czy

nie

nie

tak

tak

tak

Publ

ikac

ja d

anyc

hta

kta

kta

kta

kni

e do

tycz

yta

kta

kta

kta

kta

k

Mie

jsce

pos

iedz

eńdo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

neni

e do

tycz

ydo

wol

nedo

wol

nelo

kaln

elo

kaln

edo

wol

ne

Wła

ścic

iele

:M

inim

alna

licz

ba2

12

12

21

11

1

Publ

ikac

ja d

anyc

hta

kta

kni

eta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

k

Mie

jsce

pos

iedz

eńdo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nedo

wol

nelo

kaln

elo

kaln

edo

wol

ne

203


Loka

lny

adm

inis

trat

or/ p

rzed

staw

icie

l:Wym

agan

yni

eni

eta

kta

kni

e do

tycz

yta

kni

eni

eni

eni

e

Lice

ncjo

now

any

nie

nie

tak

tak

nie

doty

czy

tak

nie

nie

nie

nie

Wym

ogi r

apor

tow

ania

:Pr

zygo

tow

anie

spr

awoz

dań

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

Bada

nie

bieg

łego

rew

iden

tata

kni

eta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kni

e

Skła

dani

e sp

raw

ozda

ńta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

k

Publ

ikac

ja s

praw

ozda

ńta

kta

kni

eta

kta

kta

kta

kta

kta

kta

k

Inne

wym

ogi:

Rapo

rtro

czny

ospó

łce

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

tak

Możliw

ośćzm

iany

siedziby

tak

tak

tak

tak

nie

tak

tak

tak

tak

tak

UK

– Zj

edno

czon

e Kr

óles

two

Wie

lkie

j Bry

tani

i i Ir

land

ii Pó

łnoc

nej,

1–2

posz

czeg

ólne

typy

spó

łek

w d

anej

jury

sdyk

cji.

Inne

skr

óty:

p –

pow

szec

hne

(pra

wo)

, tj.

angl

osa‑

skie

com

mon

law

; c –

pra

wo

kont

ynen

taln

e (c

ywiln

e); C

IT –

Cor

pora

te In

com

e Ta

x (p

odat

ek d

ocho

dow

y od

osó

b pr

awny

ch).

Źród

ło: j

ak w

zał

ączn

iku

2.

205


KrzysztofŻywno*

Obligacje projektowe jako innowacyjny mechanizm finansowania infrastruktury w Unii Europejskiej

Project bonds as an innovative instrument of financing infrastructure in the UE: This article provides a general overview of the concept of project bonds. It begins by reviewing the statistics on infrastructural investments. Next, the author examines the role of infrastructure in economic growth and looks at different options for financing infrastructure, with particular focus on the role of banking sector. The next sections respectively describe the idea of project bonds within the framework of EU policies and the functionalities of this inno‑vative financial instrument, including its rating aspects. The last section assesses the factors that can facilitate success of this concept as well as challenges that need to be addressed.

Słowa kluczowe: obligacje projektowe, infrastruktura, długoterminowe finansowa‑nie projektów, sekurytyzacja, czynniki wzrostu gospodarczego

Keywords: project bonds, infrastructure, long‑term project finance, securitisa‑tion, economic growth factors

* Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

Obecnie, gdy coraz więcej krajów walczy z nadmiernymi deficytami fi‑nansów publicznych państw, trudno jest mówić o powiększaniu budżetu Unii Europejskiej. W tym samym czasie nowe ambitne cele stawiane przez strategię „Europa 2020” będą wymagały finansowania. Dlatego też koniecz‑ne staje się znalezienie nowoczesnych, innowacyjnych instrumentów finan‑sowych, które poprzez zaangażowanie sektora prywatnego pomnożyłyby

206


dostępną pulę finansowania pożądanych projektów. Jednym z obszarów, który wymaga znacznych nakładów, jest infrastruktura. W kontekście fi‑nansowania dużych projektów infrastrukturalnych mówi się o stworzeniu tzw. obligacji projektowych (ang. project bonds). Celem niniejszego arty‑kułu jest wyjaśnienie istoty działania tego nowo tworzonego instrumentu finansowego jako metody finansowania infrastruktury.

Rola infrastruktury w gospodarce w krótkim i długim okresie

Gdy wiele krajów walczy z nadmiernymi deficytami finansów publicz‑nych, to ograniczają one wydatki na infrastrukturę. Jednak są dwa waż‑ne powody, dla których warto skupić się na zapewnieniu finansowania inwestycji infrastrukturalnych. Po pierwsze, w krótkim okresie z punktu widzenia gospodarki lepiej jest stymulować inwestycje niż konsumpcję. In‑westycje tworzą aktywa, przyczyniając się do zwiększenia globalnego popy‑tu w gospodarce poprzez stymulowanie całego łańcucha dostaw i poprzez kontraktowanie części zamówień, tworząc możliwości wzrostu dla małych i średnich przedsiębiorstw. Te czynniki razem przyczyniają się do tworze‑nia miejsc pracy. Po drugie, inwestycje infrastrukturalne w transport, ener‑gię oraz technologie komunikacyjne poprawiają warunki funkcjonowania biznesu, co przekłada się na wzrost gospodarczy w długim okresie. Ważna jest również, jakość wzrostu gospodarczego. Dla większości firm reprezen‑tujących najnowocześniejsze technologie odpowiednia infrastruktura jest jednym z istotniejszych czynników przy decyzjach lokalizacyjnych. Dlate‑go, chcąc zachęcić takie firmy do ulokowania swojej działalności w Europie, należy podjąć wysiłki zmierzające do budowy i modernizacji odpowiedniej infrastruktury.

W raportach „Infrastructure Journal”, oceniających udział procentowy państw Unii Europejskiej w łącznej liczbie nowych projektów infrastruk‑turalnych na obszarze Unii, czytamy, że największy udział ma Wielka Bry‑tania, a następnie Hiszpania, Francja oraz Włochy. W rozbiciu na sektory widać rosnące znaczenie transportu. Pozostałe dwa liczące się sektory to projekty społeczne i obronne oraz inwestycje w źródła energii odnawial‑nej. Trzeba jednak podkreślić, że odnosi się to do liczby projektów, a nie ich wartości, która jest trudna do oszacowania do momentu ukończenia projektu.

Warto dodać, że w okresie 2009–2011 około połowy projektów było po‑dejmowanych w formule partnerstwa publiczno‑prywatnego.

207


Tabela 1. Przegląd projektów infrastrukturalnych w ujęciu sektorowym (w %)Sektor 2009 2010 2011*

Transport 20 21 24

Projekty społeczne i obronne 36 36 32

Energiaodnawialna 29 28 25

Inne 15 15 19

* I półrocze.Źródło: «Infrastructure Journal», www.ijonline.com [dostęp 21 grudnia 2011 r.].

Kondycja sektora bankowego a finansowanie infrastruktury

Finansowanie projektów infrastrukturalnych jest w bardzo dużym stop‑niu zależne od kondycji sektora bankowego, a zwłaszcza jego skłonności do udzielania dużych pożyczek z odległym terminem spłaty. Aby mieć pełen obraz sytuacji, ważne jest nie tylko kształtowanie polityki cenowej przez banki, ale także stawiane wymogi, co do zabezpieczeń i surowości kryteriów przy ocenie wniosków kredytowych. Według cyklicznych badań sektora bankowego przeprowadzanych przez Europejski Bank Centralny w III kwartale 2011 r. 37% ankietowanych bankowców zauważyło zaost‑rzenie kryteriów w swoich bankach w udzielaniu pożyczek przedsiębior‑stwom z sektora pozafinansowego (w porównaniu z 17% w poprzednim kwartale).

W bardziej szczegółowych analizach widać, że szczególne zaostrzenie kryteriów odnosi się do finansowania projektów długoterminowych, gdzie aż 43% ankietowanych bankowców dostrzega zaostrzenie standardów.

Jeśli chodzi o politykę cenową, to widać także podnoszenie marż, a zwłaszcza marż od pożyczek bardziej ryzykownych, odpowiednio zauwa‑żyło to 46% i 50% ankietowanych bankowców.

Banki zwiększają również wymagania, co do zabezpieczeń, co w ankie‑cie dotyczącej ostatniego kwartału 2011 r. odnotowało 17% ankietowanych bankowców, oraz zmniejszają średnią wielkość udzielanych pożyczek lub linii kredytowych, to z kolei pojawiło się w 25% udzielanych odpowiedzi.

Na podstawie przedstawionych danych łatwo ocenić, że większość czyn‑ników oddziałujących na dostępność finansowania projektów infrastruktu‑ralnych jest bardzo zmienna, a dodatkowo skala tej zmienności jest więk‑sza niż w czynnikach mających wpływ na dostępność finansowania innych dziedzin niż infrastruktura.

208


Usytuowanie inicjatywy obligacji projektowych w kontekście polityk unijnych i kwestii budżetowych

Rola inwestycji infrastrukturalnych dostrzegana jest przez instytucje Unii Europejskiej. W dniu 29 czerwca 2011 r. Komisja Europejska przyjęła propozycję kolejnej wieloletniej ramy finansowej na lata 2014–2020. Jedną z decyzji w niej zawartych było zintegrowanie wydatków na infrastrukturę rozumianą jako transport, energia oraz ICT (information and communica‑tion technologies) wypełniające zasadę zrównoważonego rozwoju w jedną ramę prawną poprzez ustanowienie instrumentu „Łącząc Europę” (Connec‑ting Europe Facility, CEF). W CEF jedną z kluczowych ról odgrywać będzie inicjatywa obligacji projektowych. Będzie to instrument dłużny wspomaga‑jący instrumenty kapitałowe oraz dotacje bezpośrednie (granty)1.

Warte wyjaśnienia wydaje się także odniesienie inicjatywy obligacji projek‑towych do unijnych zasad subsydiarności i proporcjonalności. Przypomnij‑my – zasada subsydiarności to zasada występująca w prawie wspólnotowym Unii Europejskiej, która oznacza, że kompetencje instytucji wspólnotowych są wykonywane przez możliwie najniższy w hierarchii organ administracji, ale będący zarazem organem odpowiednim do wykonania danej kompeten‑cji i podejmowania określonych działań. Wspólnota podejmuje działania wtedy, gdy nie istnieje możliwość osiągnięcia danych celów w wystarczają‑cym stopniu na szczeblu państw członkowskich, a okoliczności, cele, skutki i skala tych przedsięwzięć wskazują, że zostaną one lepiej zrealizowane przez wspólnotę niż przez każde z państw członkowskich z osobna.

Zasada subsydiarności zostanie zachowana, gdyż projekty infrastruktu‑ralne są często ponadnarodowe, także w wymiarze fizycznym, przez co mogą napotykać wiele trudności w wymiarze ustalenia finansowania, ram praw‑nych i innych aspektów przeprowadzenia projektu pokrywającego obszar kil‑ku krajów członkowskich. W takich wypadkach uzasadnione jest zaangażo‑wanie instytucji unijnych. Dodatkowo prawo do działania Unii Europejskiej w dziedzinie finansowania infrastruktury jest przewidziane w art. 171 TFUE, w którym stwierdza się, że Unia może wspierać projekty będące przedmiotem wspólnego unijnego interesu mającego wsparcie krajów członkowskich2.

1 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amend‑ing Decision No 1639/2006/EC establishing a Competitiveness and Innovation Frame‑work Programme (2007–2013) and Regulation (EC) No 680/2007 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of the trans‑European transport and energy networks, COM(2011) 659, s. 2.

2 Commission Staff Working Paper. Impact Assessment Accompanying the docu‑ment Communication from the Commission to the European Parliament, the Council,

209


Także zasada proporcjonalności zostanie zachowana, ponieważ inicja‑tywa ma na celu jedynie mobilizowanie finansowania na tyle, aby wypełnić cele stawiane w strategii „Europa 2020”.

Warto wyjaśnić, że inicjatywa obligacji projektowych nie ma na celu za‑stąpienia dotychczas stosowanych dotacji bezpośrednich ani pozyskiwania środków finansowych z długoterminowych pożyczek bankowych, ale ma być elementem uzupełniającym system finansowania projektów infrastruk‑turalnych.

W kontekście praktyk unijnych należy usytuować inicjatywę obligacji projektowych jako element strategii „Europa 2020” przyjęty przez Radę Eu‑ropejską 17 czerwca 2010 r. Dokument ten stawia przed Europą ambitne cele wymagające znaczących nakładów inwestycyjnych, w szczególności na infrastrukturę. Zdefiniowano w nim 7 inicjatyw przewodnich, wśród któ‑rych są „Europejska Agenda Cyfrowa” (Digital Agenda) oraz „Europa efek‑tywnie korzystająca z zasobów” (Resource Efficient Europe). Obie te inicja‑tywy odnoszą się do transeuropejskich sieci w zakresie transportu, energii oraz telekomunikacji3.

Warto dodać, że w strategii „Europa 2020” w zakresie efektywnego wy‑korzystywania zasobów postawiono trzy główne cele odnoszące się do kli‑matu i energii. A mianowicie, znany, jako 3x20% cel oznacza redukcję emi‑sji gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu do poziomów z roku 1990, zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych w całkowitej konsump‑cji energii do 20% oraz zwiększenie o 20% efektywności energetycznej4.

Aby osiągnąć te zamierzenia na poziomie Unii Europejskiej, kraje człon‑kowskie określiły swoje cele w każdym z tych zakresów w krajowych progra‑mach reform konsultowanych z Komisją Europejską zgodnie z europejskim okresem oceny ustanowionym w tzw. sześciopaku5. Są one monitorowane w rocznych sprawozdaniach gospodarczych (annual growth survey).

Z kolei w inicjatywie przewodniej Europejska Agenda Cyfrowa skupio‑no się na działaniach mających m.in. zapewnić możliwość dostępu do in‑

the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A pi‑lot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, SEC(2011) 1237, s. 11.

3 Commission Staff Working Paper. Executive Summary of the Impact Assess‑ment Accompanying the document Communication from the Commission to the Eu‑ropean Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, SEC(2011)1239, s. 2–3.

4 Annual Growth Survey 2012. Annex. Progress Report on Europe 2020, COM(2011) 815, s. 4.

5 Szerzej o tym patrz artykuł K. Marchewki‑Bartkowiak na s. 161–182 tej publikacji.

210


ternetu szerokopasmowego każdemu obywatelowi krajów członkowskich Unii Europejskiej. Ten element infrastruktury może mieć duży wpływ na rozwój gospodarczy. Według szacunków Komisji Europejskiej zwiększenie dostępu o 10% przekłada się na zwiększenie wzrostu gospodarczego o 0,9–1,5 punktu procentowego6.

Komisja Europejska szacuje, że dla spełnienia celów stawianych przez strategię „Europa 2020” w zakresie infrastruktury potrzebne będą na‑kłady finansowe w wysokości 1,5–2 bln euro, co przekłada się na roczne zapotrzebowanie na ponad 200 mld euro. Obecnie średnia wydatków na infrastrukturę Unii Europejskiej to ok. 120 mld euro rocznie, z czego 80 pochłania transport7. Jak widać, sprostanie celom strategii „Europa 2020” wymaga ponadprzeciętnych wysiłków, zastanowienia się nad sposobami finansowania projektów infrastrukturalnych i uzasadnia interwencję Unii Europejskiej.

Na sumę 1,5–2 bln euro składają się przede wszystkim:a) transport – ok. 500 mld euro potrzebne głównie w ramach budowy

transeuropejskich sieci transportowych (TEN‑T),b) energia – ok. 600 mld euro potrzebne na sieci dystrybucji i transmi‑

sji i ok. 500 mld euro na budowę i modernizację urządzeń generują‑cych moce wytwórcze,

c) ICT – ok. 268 mld euro na zapewnienie dostępu do szybkiego szero‑kopasmowego internetu mieszkańcom Unii Europejskiej.

Główna wartość dodana z podjęcia inicjatywy obligacji projektowych może być rozpatrywana na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, ma ona na celu zniwelowanie barier w przepływie środków finansowych na pro‑jekty infrastrukturalne z prywatnego sektora finansowego i tym samym powstanie efektu mnożnika finansowego (multiplier effect). Po drugie, ta inicjatywa powinna zadziałać jako katalizator dla ponownego ożywienia europejskiego rynku papierów dłużnych8. Zostało to silnie zaakcentowane w tzw. raporcie Montiego z 2010 r. Stwierdzono w nim, że finansowanie infrastruktury w Europie, szczególnie w porównaniu z Ameryką Północną, cierpi z powodu braku płynnego rynku papierów dłużnych z odległymi da‑tami zapadalności, podczas gdy inwestorzy długoterminowi, np. fundusze

6 Ibidem.7 Commission Staff Working Paper, Executive Summary of the Impact Assessment,

op. cit.8 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council,

the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A pi‑lot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, COM(2011) 660, s. 4–5.

211


emerytalne, nie są w stanie znaleźć wystarczającej podaży obligacji spełnia‑jących wymagania inwestycyjne takich inwestorów co do jakości i termi‑nów zapadalności.

Inicjatywa obligacji projektowych będzie kolejnym przykładem zasto‑sowania rynkowych instrumentów finansowych mających na celu zmo‑bilizowanie środków finansowych z prywatnego sektora finansowego. Dotychczas stosowany przez Unię Europejską pakiet rozwiązań wykorzy‑stywanych w programie „Konkurencyjność i innowacyjność” (CIP) mobi‑lizował prywatny sektor finansowy przez udzielanie gwarancji i inwestycje typu podwyższonego ryzyka (venture capital) do wspierania finansowania sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Innym ostatnio zastosowanym środkiem jest gwarancja pożyczki w programie „Transeuropejskich sieci transportowe” (Loan Guarantee for TEN‑T, LGTT), która została wpro‑wadzona w roku 2007. Ma ona na celu udzielanie gwarancji na pokrycie ryzyka operacyjnego na zdefiniowany okres po zakończeniu okresu kon‑strukcyjnego infrastrukturalnego projektu transportowego. Gwarancja ta służy zachęceniu do udzielenia długoterminowych pożyczek bankowych na finansowanie infrastrukturalnych projektów transportowych. Warto zwrócić uwagę, że instrument ten nie jest stosowany do energii ani ICT. Wspomniane ryzyko operacyjne w początkowej fazie operacyjnej następu‑jącej po fazie konstrukcyjnej może polegać na uzyskiwaniu mniejszego lub nierównomiernego przychodu z pobieranych opłat za przejazd.

Przegląd dostępnych sposobów finansowania infrastruktury

Przy finansowaniu infrastruktury można korzystać z trzech głównych sposobów.

Pierwszym jest pozostawienie status quo. W dotychczasowym systemie finansowym infrastruktura finansowana jest głównie poprzez bezpośrednie przekazywanie środków z zasobów budżetów publicznych. Jest to wspiera‑ne pożyczkami bankowymi. Jednak w obecnych warunkach w prywatnym sektorze finansowym ze względu na trudności w pozyskiwaniu finansowa‑nia długoterminowego i zasady zarządzania zapadalnością aktywów i pasy‑wów dostępnych środków na udzielanie pożyczek długoterminowych jest coraz mniej. Jak widać, to rozwiązanie bazowe nie jest wystarczające.

Drugim sposobem byłoby stworzenie zachęt regulacyjnych do finanso‑wania infrastruktury mających na celu stworzenie zintegrowanego i płyn‑nego rynku długoterminowych papierów dłużnych. O powstawaniu takie‑go rynku można mówić dopiero po wprowadzeniu wspólnej waluty, jednak

212


Tabe

la 2

. Por

ówna

nie

war

iant

ów p

od w

zglę

dem

sty

mul

acji

inw

esty

cji w

infr

astr

uktu

ręW

pływ

na

inte

resa

rius

zyEf

ekt

Efek

tyw

ność

Wariant1

Bez

zmia

nBe

z zm

ian

Bez

zmia

n

Wariant2

Ciężaradm

inistracyjny

dlaspó

łekprojektowych

iinw

estorów.

Bezdo

datkow

egociężarudlakrajów

.

Częściow

oum

ożliw

iare

alizacjęceluzw

iększenia

finan

sowan

iain

frastruk

tury.

Niem

awpływ

una

bud

żetU

niiEurop

ejskiej.

Wariant3

Mniejszyciężaradm

inistracyjny

dlaspó

łekpro‑

jektow

ych,alewym

agaed

ukacjiinwestorów.

Stym

ulow

anie

kon

kure

ncji

pom

iędz

y se

ktor

em

bank

owym

ary

nkiempap

ierówdłużnych,

jako

dostarczycielam

ifina

nsow

aniaprojektów

infrastruk

turalnych.Suk

ceszależyodakceptacji

prze

z ry

nek.

Wpływ

nabu

dżetnaok

reślon

ymzgórypo

zio‑

mie

.Dużoniższekosztydlaprojektówin

frastruk

tu‑

raln

ych.

Źród

ło: n

a po

dsta

wie

Com

miss

ion

Staff

Wor

king

Pap

er. Im

pact

Ass

essm

ent A

ccom

pany

ing

the

docu

men

t Com

mun

icat

ion

from

the

Com

miss

ion

to th

e Eu

rope

an P

arlia

men

t, th

e Co

unci

l, the

Eur

opea

n Ec

onom

ic a

nd S

ocia

l Com

mitt

ee a

nd th

e Co

mm

ittee

of t

he R

egio

ns, A

pilo

t for

the

Euro

pe 2

020

Proj

ect B

ond

Initi

ativ

e, S

EC(2

011)

123

7.

Tabe

la 3

. Por

ówna

nie

war

iant

ów p

od w

zglę

dem

rozw

oju

rynk

u pa

pier

ów d

łużn

ych

jako

now

ego

źród

ła fi

nans

owan

iaW

pływ

na

inte

resa

rius

zyEf

ekt

Efek

tyw

ność

Wariant1

Brakzachę

tdlainwestorówiprojektów.

Bez

zmia

nBe

z zm

ian

Wariant2

Nietw

orzynow

egoinstrumen

tufina

nsow

ego

jako

taki

ego.

Częściow

oum

ożliw

iaodn

owienierynk

ów

papierów

dłużnychjako

źródłafin

ansowan

ia

infrastruk

tury.

Możeprzyciąg

nąćdo

datkow

efund

uszenarzecz

finan

sowan

iain

frastruk

tury.

Praw

dopo

dobn

iezwiększone

kosztyfin

anso

‑w

ania

.

Wariant3

Większywachlarzwyb

oruinstrumen

tówfina

n‑so

wyc

h.Wym

agan

aprom

ocjaied

ukacjawśród

intere

‑sa

riusz

y.

Stym

ulujeno

weźród

łafina

nsow

aniaipo

tenc

jal‑

nietw

orzynow

ąklasęaktywów

inwestycyjnych.

Mniejszespod

ziew

aneko

sztyfina

nsow

ania.

Pewne

kwestie

szczegó

łowewym

agajądo

precy‑

zow

ania

.

Źród

ło: j

ak p

od ta

belą

2.

213


późniejsze zawirowania na rynkach finansowych zahamowały ten rozwój. Kolejną przeszkodą dla rozwoju tej metody finansowania infrastruktury jest stopień skomplikowania infrastrukturalnych projektów finansowych, przez co baza inwestorów w takie papiery dłużne ograniczała się głównie do banków. To z kolei stwarzało problemy koncentracji, gdyż banki wystę‑pują w finansowaniu projektów infrastrukturalnych jako długoterminowi pożyczkodawcy. A zatem zachęty takie musiałyby skupić się także na stwo‑rzeniu dodatkowych mechanizmów bezpieczeństwa, które zachęcałyby in‑nych inwestorów poza inwestorami bankowymi. Dodatkowo regulowanie mogłoby polegać na stworzeniu obowiązku uzyskania określonej struktury pasywów poprzez wymóg zaangażowania większego kapitału, co oznacza‑łoby większe koszty dla sponsora lub sponsorów projektów.

Trzecią możliwością jest wprowadzenie użycia rynkowych instrumen‑tów finansowych, które przyciągnęłyby dodatkowe środki z rynku finan‑sowego na sfinansowanie infrastruktury. Na pewno takim potencjałem ce‑chuje się finansowanie przez emisję papierów dłużnych, a w tym wypadku konkretnie obligacji projektowych, która to metoda nie była do tej pory wykorzystana przez żaden inny instrument finansowy Unii Europejskiej.

Porównanie trzech wariantów przedstawiono w tabeli 2 i 3.

Harmonogram wprowadzenia oraz faza pilotażowa programu

Jednostką organizacyjną, która przewodniczy inicjatywie obligacji projektowych, jest Generalna Dyrekcja ds. Gospodarczych i Finansowych Komisji Europejskiej (DG ECFIN). Konsultacje publiczne zostały ogło‑szone 28 lutego 2011 r. i trwały do 2 maja 2011 r. Dodatkowo w okresie konsultacyjnym zorganizowano konferencję poświęconą tej inicjatywie, która odbyła się 11 kwietnia 2011 r. w Brukseli. Jedną z powtarzających się propozycji było rozszerzenie zasięgu działania inicjatywy na takie ob‑szary jak infrastruktura socjalna, środowiskowa i projekty energii odna‑wialnej oprócz już przewidzianych – transportu, energii i ICT. Te propozy‑cje zostaną rozpatrzone na późniejszym etapie. Następnie po wysłuchaniu 31 sierpnia 2011 r. Rady Oceny Oddziaływania (Impact Assessment Bo‑ard), a także na bazie opinii wydanej przez Radę przygotowano raport od‑działywania tej inicjatywy (Impact Assessment Report). Ustalono, że w la‑tach 2012–2013, czyli przed kolejną wieloletnią ramą finansową na lata 2014–2020, zostanie wprowadzony pilotaż programu inicjatywy obligacji projektowych. Propozycję regulacji ustanawiającą fazę pilotażową inicja‑tywy obligacji projektowych Komisja Europejska przesłała do Parlamentu

214


Europejskiego i Rady Europejskiej 19 października 2011 r. Jako że faza pi‑lotażowa odbywać się ma w ramach obecnej wieloletniej ramy finansowej na lata 2007–2013, postanowiono ją ograniczyć do wybrania od 5 do 10 projektów, które powinny być już na pewnym stadium zaawansowania, polegającym na rozpoczęciu procesu pozyskiwania środków finansowych lub będących w momencie, gdy refinansowanie jest potrzebne. Całkowity budżet pilotażu w zakresie inicjatywy obligacji projektowych będzie wy‑nosić do 230 mln euro poprzez zmianę regulacji transeuropejskich sieci oraz programu „Konkurencji i innowacyjności” w następującym rozbiciu: 210 mln euro poprzez realokację środków finansowych z TEN‑T (a do‑kładniej głównie z części przeznaczonej na LGGT) oraz 20 mln euro z CIP (a dokładniej z części przeznaczonej na ICT). Faza pilotażowa będzie miała na celu zdefiniowanie parametrów dla inicjatywy obligacji projektowych na lata po roku 2013, a szczególnie określenie wymogów budżetowych na kolejną wieloletnią ramę finansową. W związku z przedstawionym mode‑lem budżetowym fazy pilotażowej wybrane projekty pilotażowe muszą wy‑pełniać warunki programów TEN‑T i CIP9.

Model finansowy działania obligacji projektowych

Tradycyjnie finansowanie projektów infrastrukturalnych w sektorze prywatnym odbywa się przez stworzenie spółki specjalnego przeznacze‑nia powołanej przez sponsora lub sponsorów projektu, której jedynym celem jest sfinansowanie, wybudowanie, obsługa i utrzymanie projektu. Jeśli w projekcie wśród sponsorów jest jednostka administracji publicznej, to mówi się o partnerstwie publiczno‑prywatnym. Spółka taka otrzymuje wszystkie przychody generowane przez projekt, które stanowią jej aktywa. Pasywami spółki jest kapitał wpłacony przez sponsorów projektu i innych inwestorów oraz zaciągnięty dług (np. pożyczka bankowa). Taką sytuację przedstawiono na wykresie 1.

Warto zauważyć, że w projektach infrastrukturalnych z uwagi na dłu‑gość trwania fazy konstrukcyjnej mamy do czynienia z dużym kosztem ka‑pitału, a następnie z relatywnie małymi kosztami operacyjnymi w porów‑naniu z wartością całego projektu.

Aktywami spółki są przychody generowane przez projekt. W projek‑tach infrastrukturalnych przychody zaczynają się z reguły pojawiać po wykonaniu całego projektu. Dodatkowo pojawia się też sprawa oszaco‑

9 A pilot for Europe 2020 Project Bond Initiative – legislative proposal adopted by the Commission, MEMO/11/707, s. 1–3.

215


wania ich wielkości. Tradycyjnie użytkownicy płacą za każdorazowe sko‑rzystanie z elementu infrastruktury. Tak się dzieje np. w pobieraniu opłat na bramkach za przejazd autostradami. Jednak takie rozwiązanie może nie być optymalne w innego typu projektach infrastrukturalnych. Z tego powodu w ostatnich latach wykorzystuje się rozwiązanie (szczególnie wynikające z doświadczeń partnerstwa publiczno‑prywatnego) oparte na opłatach za dostępność (availability payments). Polega ono na tym, że jednostka administracji publicznej zobowiązuje się do uiszczania spół‑ce projektowej stałej opłaty przez pewien początkowy okres w zamian za udostępnienie projektu infrastrukturalnego użytkownikom. W ten spo‑sób zapewniona jest stałość przychodów dla spółki projektowej w począt‑kowym okresie.

Istotą inicjatywy obligacji projektowych jest reorganizacja strony pasy‑wów poprzez transzowanie długu. Transzowanie długu polega na rozbiciu go na części o różnym stopniu podporządkowania kolejności otrzymywa‑nia spłaty: część z pierwszeństwem zaspokojenia spłaty tzw. senior tranche i część podporządkowaną tzw. subordinated tranche. Część podporządko‑wana miałaby pozostać w formie pożyczki bankowej lub otwartej linii kre‑dytowej. Natomiast długiem z pierwszeństwem zaspokojenia spłaty byłyby emitowane obligacje projektowe z długim terminem zapadalności. Wsku‑tek takiego transzowania część podporządkowana byłaby spłacana po wy‑kupie obligacji projektowych, czyli tym samym ponosiłaby większe ryzyko absorpcji braków generowania wystarczających przychodów, a jednocześ‑nie podnosiłoby to jakość kredytową emitowanych obligacji projektowych i ich atrakcyjność dla potencjalnych inwestorów. O proporcjach wielkości pomiędzy dwiema transzami zadecydowałyby standardowe techniki struk‑turyzowania transakcji, jednak wstępnie szacuje się, że część podporządko‑wana stanowiłaby 20% części z pierwszeństwem zaspokojenia spłaty. Omó‑wione założenia przedstawiono na wykresie 2.

Wykres 1. Tradycyjny model finansowania projektów infrastrukturalnych

Sponsorzy

Spółkaprojektowa

Pożyczki bankowe

Kapitał

Banki

216


Warto zwrócić uwagę również na koszty generowane przez część podpo‑rządkowaną. W przypadku pożyczki bankowej będą one wyższe niż w przy‑padku otwartej linii kredytowej, która zapewnia większą elastyczność w tym zakresie.

Interwencja Unii Europejskiej polegałaby na zapewnieniu pojawienia się finansowania w części podporządkowanej przez współpracę z partne‑rami w postaci instytucji finansowych, które zgodziłyby się udzielić takiej podporządkowanej pożyczki lub zapewnić otwarcie linii kredytowej po‑mimo zwiększonego ryzyka, jakie zostałoby w procesie strukturyzowania całej transakcji połączone z tą częścią długu. Unia Europejska dzieliłaby ryzyko takiej pożyczki lub linii kredytowej wspólnie z kooperującym z nią wybranym partnerem finansowym, którym najprawdopodobniej mógłby zostać jeden z międzynarodowych banków rozwoju (multilateral develop‑ment bank). Dwoma problemami wynikającymi z takiej interwencji jest wynagrodzenie i podział ponoszonego ryzyka.

Interwencja Unii Europejskiej generowałaby korzyść dla pożyczkobior‑cy, czyli spółki projektowej. W takim wypadku wynagrodzenie jest uzasad‑nione, ponieważ jego brak oznaczałby subsydiowanie wybranych projek‑tów, a dokładniej ich sponsorów zapewniających część kapitałową. W ten sposób dochodziłoby do silnego faworyzowania pewnych projektów, co zakłócałoby działanie mechanizmów rynkowych. A zatem wynagrodzenie to powinno odzwierciedlać cenę ponoszonego ryzyka przez stronę zapew‑niającą finansowanie części podporządkowanej. Z drugiej strony należy uważać, aby cena nie była zbyt wysoka i nie zniechęciła do korzystania z ca‑łego rozwiązania. Cena taka powinna także uwzględniać korzyści społeczne wynikające z projektu. Cena byłaby pobierana i określana przez kooperu‑jącego partnera finansowego i dzielona zgodnie z ponoszonym ryzykiem pomiędzy Unię Europejską i kooperującego partnera finansowego. Cena oparta byłaby na odpowiedniej metodologii zaakceptowanej przez Unię

Wykres 2. Finansowanie projektów infrastrukturalnych poprzez obligacje projektowe

Sponsorzy

Spółkaprojektowajako spółkaspecjalnego

przeznaczenia

Dług w formieobligacji

Pożyczkapodporządkowana

Kapitał

Inwestorzy

Kooperującainstytucja �nansowa

UE

Dzielenieryzyka

217


Europejską i bazowałaby na danych historycznych lub mechanizmach wy‑ceny opcji, o ile takie byłyby dostępne w dziedzinie, w jakiej projekt byłby wykonywany. W przypadku pożyczki cena ta byłaby wyrażona w punktach procentowych jako prowizja od pożyczonej kwoty. Natomiast w przypadku linii kredytowej miałaby formę jednorazowej opłaty płaconej z góry i póź‑niejszych rocznych opłat.

Jeśli rozważany jest podział ryzyka, to generalnie istnieją dwie metody ta‑kiego podziału pomiędzy dwie dzielące się tym ryzykiem strony: wertykalna i horyzontalna. W metodzie wertykalnej straty dzielone są według ustalonej proporcji pomiędzy obie strony (Unię Europejską i kooperującego partne‑ra finansowego). W metodzie horyzontalnej straty są przypisywane według kolejności pojawiania się najpierw do pierwszej strony (w tym wypadku do Unii Europejskiej) aż do osiągnięcia ustalonego maksimum, a potem pozo‑stałe straty, które pojawią się po osiągnięciu ustalonego maksimum, są przy‑pisywane do drugiej strony. Dokładne proporcje podziału ryzyka pomiędzy Unię Europejską i kooperującego partnera finansowego będą ustalone na późniejszym etapie wdrożenia inicjatywy obligacji projektowych.

Jak zostało to wspomniane, część podporządkowana stanowiłaby do 20% części z pierwszeństwem zaspokojenia spłaty. Część kapitałowa sta‑nowiłaby pomiędzy 10% a 20% wartości całego projektu. Unia Europejska w części podporządkowanej działałaby z kooperującym partnerem finan‑sowym, dzieląc ryzyko. To pokazuje, że przy zaangażowaniu pewnych unij‑nych środków finansowych możliwe jest zmobilizowanie kilkunastokrotnie większych środków z sektora prywatnego.

Idea obligacji projektowych zakłada zaangażowanie wielu stron: spon‑sorów projektu, spółki projektowej, inwestorów nabywających obligacje projektowe, banku udzielającego pożyczki podporządkowanej, a także wy‑konawców robót projektowych i wielu innych podmiotów. Oczywiście za‑kłada się, że każdej ze stron będzie zależeć na powodzeniu przedsięwzięcia, ale ich interesy jednostkowe mogą być sprzeczne, a zwłaszcza w sytuacji napotkania trudności i potrzebie podjęcia działań restrukturyzacyjnych. Istotne staje się więc ustalenie zasad zapewniających ład w całej sieci tych powiązań. Jednym z możliwych rozwiązań jest stworzenie tzw. kredytodaw‑cy kontrolującego, który byłby upoważniony do reprezentowania wszyst‑kich wierzycieli.

Emitowane obligacje otrzymywałyby rating, który byłby oceną ich ry‑zyka kredytowego. Tabela 4 przedstawia skale ratingowe trzech najbardziej znanych agencji ratingowych.

Większość emisji papierów dłużnych w transakcjach finansowania pro‑jektów infrastrukturalnych w Europie ma rating albo tuż powyżej, albo po‑

218


niżej poziomu inwestycyjnego. Dla inicjatywy obligacji projektowych struk‑turyzacja instrumentu ma przebiegać w taki sposób, aby osiągnąć rating na poziomie AA lub A. Jako że część inwestorów instytucjonalnych jest ograni‑czona w swoich praktykach inwestycyjnych, które mogą wynikać też z usta‑wodawstwa, do inwestowania tylko w papiery dłużne powyżej pewnego mi‑nimalnego ratingu, sprawa ratingu determinuje wielkość bazy potencjalnych inwestorów, czyli wielkość potencjalnego popytu na papiery dłużne, jakim będą obligacje projektowe, a zatem ma duże znaczenie w powodzeniu ca‑łej inicjatywy. Warto też wspomnieć o informacyjnej roli ratingu w projek‑tach infrastrukturalnych. Ze względu na stopień skomplikowania przepły‑wów finansowych i oceny ich ryzyka wynikającego z możliwych opóźnień w poszczególnych etapach projektu, opóźnień w płatnościach oraz innych czynników, wielu inwestorów niewyspecjalizowanych w inwestycjach w in‑frastrukturę, a tym samym nieposiadających możliwości przeprowadzenia wyliczeń analitycznych, bazuje na ratingu jako informacji o jakości kredy‑towej projektu. W tym sensie rating niweluje asymetrię informacji istniejącą pomiędzy sponsorami projektu a inwestorami. Bez tego inwestorzy reago‑waliby zapewne na niepewność i ryzyko poprzez ograniczenie inwestowa‑

Tabela 4. Skale ratingoweS&P Moody’s FitchAAA Aaa AAA

AA+ Aa1 AA+

AA Aa2 AA

AA‑ Aa3 AA‑

A+ A1 A+ Poziom inwestycyjnyA A2 A

A‑ A3 A‑

BBB+ Baa1 BBB+

BBB Baa2 BBB

BBB‑ Baa3 BBB‑

BB+ Ba1 BB+

BB Ba2 BB

BB‑ Ba3 BB‑

B+ B1 B+

B B2 B

B‑ B3 B‑

CCC+ Caa1 CCC

CCC Caa2 DDD

CCC‑ Caa3 DD

CC Ca D

C C

D

219


nia w tę grupę aktywów lub poprzez wymaganie zapewnienia wyższej stopy zwrotu z zainwestowanych środków bądź wymaganie użycia ubezpieczenia. Wszystkie te rozwiązania byłyby niekorzystne dla realizacji projektu przez ograniczenie źródeł finansowania lub zwiększenie ich kosztów.

W czasie konsultacji społecznych Komisja Europejska zebrała wstępne opinie trzech głównych agencji ratingowych na temat inicjatywy obligacji projektowych.

Agencje zauważają, że większość papierów dłużnych emitowanych w celu finansowania projektów ma w Europie ratingi w kategorii poziomów inwestycyjnych, jednak częściej na poziomach BBB niż A czy AA. Agen‑cje w swojej ocenie jakości kredytowej skupiają się na racjonalności całego projektu i podchodzą do każdego projektu indywidualnie zgodnie z okre‑ślonymi kryteriami. Istotną rolę w przypisywaniu ratingu odgrywa struk‑tura finansowa projektu. Struktura pasywów zaproponowana w ramach inicjatywy obligacji projektowych została dość dobrze przyjęta. Wzmoc‑nienie struktury transzą podporządkowaną uznano za znaczące. Jednak podkreślono, że same proporcje w budowaniu struktury finansowej nie są determinantą ratingu.

Oprócz racjonalności całego projektu, oceny parametrów jego struktury finansowej oraz prognoz generowania przychodów i kosztów operacyjnych podkreślono także inne elementy jakościowe i ilościowe, jakie są oceniane w projektach. Wśród nich wymieniano najważniejsze grupy ryzyka, w tym ryzyko konstrukcyjne (długość okresu konstrukcyjnego, skomplikowanie technologiczne, możliwość zastąpienia wykonawcy, opóźnienia w poszcze‑gólnych etapach), trudności w oszacowaniu przychodów w przypadku braku rozwiązania opłat za dostępność (a w przypadku ich zastosowania wiarygodność kredytową jednostki administracji publicznej), ryzyko ope‑racyjne (determinowane oceną głównego operatora projektu).

Czynniki wpływające na atrakcyjność obligacji projektowych dla potencjalnych inwestorów

Pierwszym z czynników pozytywnie wpływających na atrakcyjność oma‑wianego instrumentu będzie jego bezpieczeństwo. Według danych historycz‑nych zgromadzonych przez agencje ratingowe projekty infrastrukturalne charakteryzują się małym odsetkiem niewypłacalności i wyższym poziomem odzyskania w razie zaistnienia upadłości w porównaniu z podobnymi długa‑mi przedsiębiorstw. Drugim czynnikiem jest to, że projekty infrastrukturalne wykazują małą korelację z innymi aktywami, co może być szczególnie istotne dla zarządzających dywersyfikacją ryzyka w portfelach inwestycyjnych.

220


Do czynników zewnętrznych negatywnie wpływających zaliczyć można zaostrzenie różnych regulacji sektora bankowego, jak chociażby zwiększe‑nie wymogów kapitałowych czy wskaźników płynności, które skutkowałyby ograniczeniem akcji kredytowej banków lub nie kwalifikowałyby obligacji projektowych jako aktywów wystarczająco płynnych. Samo skomplikowa‑nie działania instrumentu też może się odbić negatywnie na chęci inwesto‑wania w niego.

Czynnikami osłabiającymi atrakcyjność obligacji projektowych jest też niepewność co do reakcji rynku na pojawienie się tego instrumentu, stwo‑rzenie płynności w jego obrocie oraz same kwestie techniczne, które jeszcze nie są doprecyzowane, jak np. kwestia kredytodawcy kontrolującego czy dokładne oprocentowanie poszczególnych części długu.

Podsumowanie

Infrastruktura determinuje rozwój gospodarczy w długim okresie. Jed‑nocześnie projekty infrastrukturalne są bardzo kapitałochłonne i długie w realizacji, przez co też obarczone ryzykiem. Z tego wynikają trudności w pozyskaniu finansowania. Te aspekty zostały dostrzeżone w strategii „Eu‑ropa 2020”, gdzie znalazła się inicjatywa obligacji projektowych.

Inicjatywa obligacji projektowych to nowatorskie zastosowanie instru‑mentów inżynierii finansowej do zwiększenia puli dostępnego finansowa‑nie infrastruktury. Poza swoim głównym celem, którym jest zapewnienie finansowania europejskich projektów infrastrukturalnych, może ona po‑przez użycie technik sekurytyzacyjnych stworzyć w Europie płynny rynek dłużnych papierów wartościowych o długim terminie wykupu. Powodze‑nie inicjatywy polegające na znalezieniu inwestorów (jakimi mogłyby być fundusze emerytalne poszukujące aktywów długoterminowych) i realizacji projektów infrastrukturalnych służących Europie i jej wzrostowi zależy od dopracowania elementów szczegółowych i dalszej edukacji uczestników rynku na temat charakterystyki tego instrumentu finansowego.

Należy jednak pamiętać, że obligacje projektowe jako instrument dłuż‑ny przyczynią się do wzrostu mechanizmów zadłużeniowych.

Bibliografia

Annual Growth Survey 2012, Annex, Progress Report on Europe 2020, COM(2011) 815.

A pilot for Europe 2020 Project Bond Initiative – legislative proposal adopted by the Commission, MEMO/11/707.

221


Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Re‑gions. A Budget for Europe 2020, COM(2011) 500.

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Re‑gions. A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, COM(2011) 660.

Commission Staff Working Paper. Impact Assessment Accompanying the docu‑ment Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, SEC(2011) 1237.

Commission Staff Working Paper. Executive Summary of the Impact Assessment Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Com‑mittee and the Committee of the Regions. A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative, SEC(2011) 1239.

Credit FAQ – How Europe’s Initiative To Stimulate Infrastructure Project Bond Fi‑nancing Could Affect Ratings, Standard & Poor’s, 2011.

Fitch Comments on EU Project Bond Initiative, FitchRatings, 27 kwietnia 2011 r..Infrastructure to 2030. Volume 2. Mapping Policy for Electricity, Water and Trans‑

port, OECD, 2007.Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amend‑

ing Decision No 1639/2006/EC establishing a Competitiveness and Innovation Framework Programme (2007–2013) and Regulation (EC) No 680/2007 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of the trans‑European transport and energy networks, COM(2011) 659.

Special Comment – Europe 2020 Project Bond Initiative: Capable of credit‑en‑hancing PFI/PPP project bonds from low investment grade to single‑A ratings, Moody’s Investor Service, 2011.

The Euro Area Bank Lending Survey January 2012, ECB,2012.

223


WandaPełka*

Rola instrumentów inżynierii finansowej w alokacji funduszy Unii Europejskiej

The role of financial engineering instruments in the allocation of EU funds: The aim of this paper is to present an alternative financing mechanism that could be used in the next programming period. The first section briefly examines the main differences between a financing system that is based on grants and one that is based on financial instruments. Next, the author describes the financial engineering instruments used at the national and EU levels. The final section assesses the advantages and disadvantages of financial mechanisms that com‑bine financial instruments with private capital. As the SWOT analysis shows, the financial engineering instruments could be effectively used to increase the ab‑sorption of EU funds in the period 2014–2020.

Słowa kluczowe: polityka finansowa, wieloletnie ramy finansowe, fundusze unij‑ne, polityka spójności, programowanie finansowe, inżynieria fi‑nansowa

Keywords: financial policy, multi‑annual financial framework, EU funds, cohe‑sion policy, financial programming, financial engineering

* Doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Wyższej Szkole Handlu i Finansów Międzynarodowych im. F. Skarbka w Warszawie; e‑mail: [email protected].

Wstęp

W wieloletnim planie finansowym Unii Europejskiej na lata 2014–2020 przewiduje się możliwość finansowania realizacji celów polityki spójności, nie tylko za pomocą dotacji, ale również przy wykorzystaniu mechanizmu finansowania zwrotnego. Szczególne znaczenie przypisuje się w nim instru‑mentom pozadotacyjnym typu kredyty, pożyczki i poręczenia.

Celem artykułu jest ukazanie specyfiki finansowania zwrotnego na przykładzie funkcjonujących w latach 2007–2013 instrumentów inżynierii

224


finansowej oraz określenie roli finansowania pozadotacyjnego w realizacji założeń polityki spójności w latach 2014–2020. Pojęcie inżynierii finanso‑wej odnosi się w tym przypadku do mechanizmów finansowania zwrotne‑go, stworzonych na bazie połączonych środków z funduszy unijnych i ka‑pitału prywatnego, takich jak JEREMIE, JESSICA, JOSEFIN i JASMINE1. Do instrumentów finansowych inżynierii finansowej Komisja Europejska zalicza kredyty, pożyczki, poręczenia i udziały kapitałowe oferowane bene‑ficjentom w ramach tych mechanizmów2.

Realizacji postawionego celu posłużyła prezentacja i analiza wyników dotychczas realizowanych inicjatyw opartych na instrumentach zwrotnych oraz ocena propozycji nowych rozwiązań. Przeprowadzona analiza SWOT pozwoliła sformułować wniosek, że zastosowanie instrumentów pozadota‑cyjnych stanowi skuteczny mechanizm pozwalający zwiększyć efektywność absorpcji unijnego wsparcia.

Systemy finansowania w ramach wsparcia z funduszy Unii Europejskiej

W latach 2007–2013 beneficjenci unijnej pomocy mogą korzystać z dwóch form wsparcia: finansowania bezzwrotnego i zwrotnego. Pierw‑sza forma oparta jest na mechanizmie dotacyjnym. Beneficjent, który złoży wniosek o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych, może liczyć na pomoc w postaci bezzwrotnej dotacji. Największymi odbiorcami tej formy pomocy są przedsiębiorstwa, jednostki samorządu terytorialnego i gospo‑darstwa rolne. Pomoc ukierunkowana jest głównie na działania inwestycyj‑ne wspierające rozwój gospodarczy oraz zmierzające do zniwelowania dys‑proporcji społeczno‑ekonomicznych w stosunku do innych krajów Unii.

Druga forma wsparcia zaliczana jest do mechanizmów zwrotnych i od‑nosi się do produktów określanych jako instrumenty inżynierii finansowej, które są oferowane przez pośredników finansowych (banki, fundusze po‑życzkowe i poręczeniowe). Głównym celem stosowania tych instrumentów jest poszerzenie dostępu do kapitału. Ich charakterystyczną cechą jest odna‑wialność dla kolejnych wnioskodawców. Otrzymane środki są przez benefi‑cjenta zwracane, a następnie ponownie oferowane przez pośrednika innym podmiotom. W odróżnieniu od dotacyjnego systemu wsparcia ostateczny

1 Instrumenty te są omówione w dalszej części artykułu. 2 Pojęcia inżynierii finansowej nie należy w tym przypadku utożsamiać z wykorzy‑

stywaniem zaawansowanych narzędzi nauki o finansach typu derywaty i inne instru‑menty alternatywne.

225


beneficjent nie może liczyć na bezzwrotną pomoc, uzyskuje natomiast do‑stęp do zwrotnego źródła finansowania na preferencyjnych warunkach3.

Podstawowe różnice między obydwiema formami wsparcia odnoszą się do takich kwestii, jak zwrotność środków, rodzaj podmiotu ubiegającego się o wsparcie, wpływ na warunki konkurencji, efektywność ekonomiczna wykorzystania danego źródła finansowania.

W odniesieniu do kwestii zwrotności środków chodzi o to, że w przy‑padku nowych instrumentów pozyskane środki nie są przypisane tylko jednemu beneficjentowi na zawsze, tak jak w systemie dotacyjnym, lecz może z nich skorzystać kilka podmiotów, na zasadzie zwrotnej pożyczki, udostępnianej przez pośrednika finansowego na korzystniejszych niż ryn‑kowe warunkach. Łączna wartość środków przekazanych na finansowanie projektów jest w takiej sytuacji wyższa niż w systemie dotacyjnym. Umoż‑liwia to znaczne wydłużenie cyrkulacji środków w gospodarce, w przeci‑wieństwie do mechanizmu dotacyjnego, w którym udzielone wsparcie nie może zostać wykorzystane ponownie przez inny podmiot4.

Elementem odróżniającym mechanizm dotacyjny od zwrotnego jest ro‑dzaj podmiotu, który występuje o środki z pomocy unijnej. W przypadku mechanizmu bezzwrotnego to przedsiębiorcy i samorządy składają wnioski aplikacyjne, jeśli chcą otrzymać wsparcie w postaci środków unijnych. Z ko‑lei o finansowanie zwrotne muszą aplikować pośrednicy finansowi, czyli banki, agencje rozwoju przedsiębiorczości, fundusze pożyczkowe i poręcze‑niowe, które następnie przekazują środki w postaci kredytów czy poręczeń do małych i średnich przedsiębiorstw lub jednostek samorządowych.

Mechanizm bezzwrotnych dotacji może powodować zakłócenia w wa‑runkach konkurencji. Podmioty, które otrzymały dotację, mogą elimino‑wać z rynku firmy, które takiego wsparcia nie uzyskały. Przy zastosowaniu nowych instrumentów finansowych taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż po‑zyskane środki finansowe będą musiały być zwrócone na warunkach zbli‑żonych do rynkowych.

Cechą finansowania zwrotnego, w porównaniu z dotacjami, jest zdol‑ność wymuszania efektywności ekonomicznej przedsięwzięć, w które za‑angażowano środki finansowe. Inwestor korzystający z pożyczki zmuszo‑ny jest zapewnić taką rentowność realizowanej inwestycji, aby umożliwić

3 Mechanizmy inżynierii finansowej w podnoszeniu efektywności absorpcji środków UE i ich znaczenie w polityce spójności po 2013, Instytut Badań nad Gospodarką Rynko‑wą, Gdańsk 2010, s. 9.

4 M. Szczepański, Pozadotacyjne instrumenty finansowe w polityce spójności UE po 2013 r. – wymiar wspólnotowy i krajowy, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warsza‑wa 2011, s. 8.

226


spłatę zaciągniętego długu. Zbyt łatwy dostęp do dotacji może prowadzić do sytuacji, że podmioty ograniczają się głównie do działań mających na celu spełnienie kryteriów, od których uzależnione jest otrzymanie wspar‑cia, kosztem efektywności ekonomicznej finansowanego projektu. Oznacza to ryzyko wypierania efektywnych inwestycji przez inwestycje mniej atrak‑cyjne, finansowane w drodze dotacji. Instrumenty zwrotne pozwalają też sfinansować inwestycje o wyższym poziomie ryzyka. Z tego też względu system pozadotacyjny spełni swoją rolę, jeśli z jednej strony będzie przy‑czyniać się do podnoszenia efektywności absorpcji unijnego wsparcia, a z drugiej – pozwoli minimalizować ryzyko psucia rynku.

Instrumenty inżynierii finansowej stosowane w wymiarze krajowym

W latach 2007–2013 instrumenty inżynierii finansowej są obecne na poziomie krajowym i europejskim w ponad 20 programach UE. Trzeba jednak pamiętać, że instrumenty zwrotne stanowią jedynie uzupełnienie systemu dystrybucji środków unijnych, zdominowanego przez mechani‑zmy dotacyjne. Dotychczas udział instrumentów zwrotnych stanowił je‑dynie 2% pomocy unijnej. Do instrumentów, które jako pierwsze zostały zaproponowane krajom członkowskim do wdrożenia na zasadzie pilotażu, należą inicjatywy JEREMIE i JESSICA. Poza tym państwa odpowiednio do potrzeb zaczęły wprowadzać własne instrumenty. W Polsce do takich rozwiązań należy kredyt technologiczny oraz rozwiązania mające na celu finansowanie przedsiębiorstw ekonomii społecznej (tabela 1).

Tabela 1. Zwrotne instrumenty finansowe w latach 2007–2013 Program Instrumenty

Regionalny program operacyjny JEREMIE–inicjatywamającanacelupoprawęwykorzystaniaizwiększenieefektywnościśrodkówprzeznaczonychnawsparciesektoramałychiśrednichprzedsiębiorstw(MSP).

Regionalny program operacyjny JESSICA–instrumentprzeznaczonydlajednosteksamorzą‑dowychnarewitalizacjęzaniedbanychobszarówmiejskich.

Programoperacyjny„Innowacyjnagospodarka”

Kredyt technologiczny – wsparcie inwestycji w zakresie wdrożenianowychtechnologiipoprzezudzielaniekredytutechnologicznego.

Programoperacyjny„Kapitałludzki” Zapewnienie przedsiębiorstwom ekonomii społecznej dostępudoźródełfinansowania.

JEREMIE (Joint European Resources for Micro‑to‑Medium Enterprises, czyli Wspólne Europejskie Zasoby dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw), to inicjatywa Unii Europejskiej, służąca wspieraniu sektora mikro, małych

227


i średnich firm5 w uzyskaniu dostępu do źródeł finansowania. Nowy pro‑gram został zaproponowany krajom członkowskim i regionom Unii do wy‑korzystania po raz pierwszy w ramach perspektywy finansowej 2007–2013 na zasadzie dobrowolnego w nim udziału6.

Możliwość wdrożenia inicjatywy JEREMIE przez kraje członkowskie UE została usankcjonowana w art. 44 rozporządzenia Rady z 11 lipca 2006 r., według którego z funduszy strukturalnych mogą być finansowane wydatki dotyczące operacji wsparcia instrumentów inżynierii finansowej dla małych i średnich przedsiębiorstw, jak na przykład fundusze pożyczko‑we i gwarancyjne7.

JEREMIE to mechanizm finansowy, którego specyfika polega na odej‑ściu od wsparcia dotacyjnego na rzecz mechanizmu finansowania odna‑wialnego. Państwa członkowskie lub regiony mogą wydzielić część środków otrzymanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na poziomie krajowym lub w regionalnych programach operacyjnych, a na‑stępnie wykorzystać je do stworzenia takich instrumentów finansowych jak pożyczki i poręczenia. Proces finansowania z wykorzystaniem tego instru‑mentu obejmuje następujące etapy:

1) instytucja zarządzająca (ministerstwo lub urząd marszałkowski) wy‑odrębnia pulę środków z regionalnego programu operacyjnego na lata 2007–2013 w celu wydatkowania tych środków na wsparcie pozado‑tacyjnych instrumentów finansowych dla sektora MSP; zaleca się, aby kwota ta stanowiła co najmniej 5% środków przyznanych z EFRR,

2) następuje wybór menedżera, który będzie zarządzał stworzonym dla realizacji inicjatywy funduszem powierniczym (holding fund);

5 Według kryteriów przyjętych w ustawodawstwie UE mikrofirmy to podmioty za‑trudniające mniej niż 10 osób, o rocznym obrocie lub rocznej sumie bilansowej poniżej 2 mln euro; małe przedsiębiorstwa to podmioty zatrudniające do 49 osób, o rocznym obrocie lub sumie bilansowej do 10 mln euro; średnie przedsiębiorstwa to podmioty zatrudniające od 50 do 249 osób, o obrocie do 50 mln euro i rocznej sumie bilansowej do 43 mln euro, załącznik I do rozporządzenia nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. zmienia‑jącego rozporządzenie Komisji (WE) nr 364/2004 z 25 lutego 2004 w sprawie zastoso‑wania art. 87 i 88 traktatu WE.

6 Memorandum of Understanding in respect of a coordinated approach to the fi‑nancing of urban renewal and development for the programming period 2007–2013 of the community structural funds, between the European Commission, the Europe‑an Investment Bank and the Council of Europe Development Bank, Bruksela 30 maja 2006 r.

7 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające prze‑pisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, OJ L 210, poz. 25.

228


do zadań menedżera tego funduszu należy przygotowanie strategii inwestycyjnej, wybór pośredników finansowych i zarządzanie port‑felem udziałów,

3) w kolejnym etapie fundusz powierniczy uruchamia wsparcie zwrotne dla pośredników finansowych; zadaniem pośredników jest oferowa‑nie instrumentów małym i średnim przedsiębiorstwom; w roli po‑średników mogą występować banki, fundusze pożyczkowe i fundusze poręczeniowe; pośrednicy mogą być dodatkowo zasilani środkami z Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego lub z sektora prywatnego,

4) każdy przedsiębiorca, która uzyska wsparcie finansowe, na przykład w postaci pożyczki, zobowiązany jest ją zwrócić na ustalonych wa‑runkach; zwrócone środki mogą być ponownie wykorzystywane na finansowanie przedsięwzięć innych beneficjentów,

5) na koniec okresu programowania 2007–2013 instytucja zarządza‑jąca podejmie decyzję o wycofaniu środków z funduszu powierni‑czego lub też o jego dalszym funkcjonowaniu w dotychczasowej lub zmienionej formie w ramach kolejnego okresu programowania.

O przyznanie pożyczki w ramach JEREMIE mogą ubiegać się przed‑siębiorstwa spełniające warunek przynależności do sektora małych i śred‑nich przedsiębiorstw. Pożyczka otrzymywana przez firmę stanowi jedynie uzupełniające źródło finansowania. Wymagany jest wkład własny, którego wysokość może być zróżnicowana w zależności od regionu i wartości in‑westycji.

W inicjatywie JEREMIE funkcjonują dwa typy instrumentów finanso‑wych. Są to tzw. generalne produkty finansowe oraz produkty finansowe. Pod pojęciem generalnego produktu finansowego rozumie się instrumenty wyróżnione ze względu na rodzaj instrumentu finansowego (pożyczkowy, poręczeniowy lub kapitałowy) oraz typ pośrednika finansowego (fundusz, bank). Są to instrumenty, które menedżer funduszu powierniczego oferuje pośrednikom finansowym. Należą do nich instrumenty pożyczkowe (po‑życzka globalna dla funduszy pożyczkowych, linia finansowa dla instytucji finansowych), instrumenty poręczeniowe (reporęczenia dla funduszy po‑ręczeniowych, poręczenia portfelowe dla banków) oraz instrumenty kapi‑tałowe (wsparcie kapitałowe), instrumenty kapitałowe funduszy transfery technologii). Z kolei ubiegające się o wsparcie finansowe przedsiębiorstwa jako beneficjenci pomocy otrzymują od pośredników finansowych pożycz‑ki lub poręczenia.

Większość krajów członkowskich Unii wdrożyła inicjatywę JEREMIE na poziomie krajowym. Do tych państw należą: Słowacja, Bułgaria, Węgry, Hi‑

229


szpania, Litwa, Słowenia, Grecja, Rumunia, Łotwa, Estonia, Malta i Cypr. Na poziomie regionów program został wdrożony w Polsce, Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii i we Włoszech. W Polsce mechanizm ten wykorzystuje sześć województw: wielkopolskie, pomorskie, dolnośląskie, łódzkie, zachod‑niopomorskie oraz kujawsko‑pomorskie. Rolę menedżera funduszu powier‑niczego dla większości województw pełni Bank Gospodarstwa Krajowego.

JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Are‑as, czyli Wspólne Europejskie Wsparcie na Rzecz Trwałego i Zrównowa‑żonego Rozwoju Obszarów Miejskich). Program może być wykorzystany w projektach realizowanych w takich dziedzinach, jak infrastruktura miej‑ska, dziedzictwo kulturowe, tereny poprzemysłowe i powojskowe, moder‑nizacja budynków uniwersyteckich.

Projekty rozwoju obszarów miejskich są wspierane poprzez nabywa‑nie udziałów kapitałowych, gwarancje udzielane bankom finansującym lub pożyczki pozyskiwane na warunkach korzystniejszych niż warunki rynkowe. Pozyskane środki inwestuje się w przedsięwzięcia, które zapew‑niają dodatnią stopę zwrotu. Oznacza to, że realizowane projekty powinny być dochodowe, a równocześnie przynosić korzyści społeczne. Z tego też względu preferowany jest model realizacji projektów na bazie partnerstwa publiczno‑prywatnego. Wdrażanie inicjatywy JESSICA obejmuje opraco‑wanie studiów wykonalności, wybór funduszy powierniczych, funduszy rozwoju obszarów miejskich oraz selekcję projektów do realizacji.

Wdrażając inicjatywę JESSICA, organy zarządzające mogą wybrać jed‑ną z dwóch metod zaproponowanych przez Komisję Europejską. W przy‑padku pierwszej metody organy zarządzające właściwe dla danego regionu, podejmujące decyzję o wykorzystaniu inicjatywy, kierują zapytanie o wyra‑żenie zainteresowania pełnieniem funkcji podmiotu zarządzającego fundu‑szem rozwoju obszarów miejskich (FROM). Otrzymane propozycje zostają poddane ocenie na podstawie takich kryteriów jak docelowe inwestycje i warunki ich finansowania. Fundusze rozwoju obszarów miejskich są two‑rzone przez poszczególne miasta ze środków własnych oraz innych partne‑rów publicznych i prywatnych. Po dokonaniu oceny następuje podpisanie umowy o finansowanie pomiędzy organem zarządzającym a wybranym funduszem rozwoju obszarów miejskich. Umowa określa warunki wsparcia funduszu środkami z regionalnych programów operacyjnych, w tym stra‑tegie, planowane inwestycje, monitoring oraz sposób wychodzenia z in‑westycji. Po podpisaniu umowy o finansowanie organ zarządzający wnosi środki wyasygnowane z programów operacyjnych do FROM. Fundusze te inwestują środki znajdujące się w ich dyspozycji w projekty miejskie przez pożyczki i gwarancje.

230


W inicjatywie JESSICA zakłada się, że pożyczki są podstawowym ze‑wnętrznym źródłem finansowania projektów. Pożyczka jest udzielana przez fundusz rozwoju obszarów miejskich na warunkach korzystniejszych niż warunki rynkowe. Stopa oprocentowania uzależniona może być od stopy zwrotu inwestycji w danym okresie referencyjnym. Jeśli przychody w tym okresie są wyższe niż koszty, to pojawia się zysk, który służy jako podsta‑wa do wyznaczenia wysokości oprocentowania. Jeśli zysk będzie wysoki, pożyczka będzie udzielana na warunkach mniej korzystnych. Przy niskim poziomie zysku oprocentowanie może być symboliczne.

Oprócz pożyczek dopuszczalne są również inne formy pomocy, na przy‑kład wsparcie samych odsetek, gdy kredyt pozyskiwany jest z banku ko‑mercyjnego. Korzystne warunki udzielania pożyczek wynikają z założenia, że celem działania funduszy miejskich nie jest maksymalizacja zysku, ale realizacja jak największej liczby projektów na rzecz danego terenu. Zakłada się, że stopa zwrotu powinna znajdować się w przedziale 1%–15%. Możliwe też jest udzielenie karencji w spłacie kredytu na okres do 5 lat.

Druga metoda polega na tym, że organy zarządzające mają możliwość wdrażania inicjatywy za pośrednictwem funduszy zarządzających. Fundu‑sze zarządzające inwestują zazwyczaj w więcej niż jeden FROM, zapewnia‑jąc środki kapitałowe, kredyty lub gwarancje. W przypadku zastosowania tego wariantu organy zarządzające mają możliwość otrzymania dodatko‑wych środków z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), powierzając mu jednocześnie zadania funduszu zarządzającego. Mogą też dokonać wyboru innego podmiotu finansowego do tej roli, według przejrzystej procedury. Fundusz zarządzający działa jako fundusz powierniczy. Pań‑stwa członkowskie lub organy zarządzające właściwe dla danego regionu podpisują w tym celu z EBI umowę o finansowanie określającą warunki docelowe inwestycji, zasady monitorowania i sprawozdawczości. Fundusz zarządzający jest odpowiedzialny za publikację zapytań o wyrażenie zain‑teresowania pełnieniem funkcji podmiotu zarządzającego FROM, doko‑nanie ich oceny i wyboru, zawiera umowy o finansowanie z wybranymi funduszami miejskimi i wspiera je za pomocą środków kapitałowych, kre‑dytów i gwarancji8.

Liderem we wdrażaniu inicjatywy JESSICA jest Polska. Wykorzystuje się ją w województwach: wielkopolskim, zachodniopomorskim, śląskim i pomorskim. Poza regionami w Polsce zainteresowanie inicjatywą wyraziło dotychczas kilkanaście regionów w innych krajach członkowskich, w tym

8 Guidance Note on Financial Engineering, Final version of 22.12.2008, European Commission Directorate – General Regional Policy, COCOF 08/0002/03‑EN.

231


północno–zachodnia Anglia, Londyn, Andaluzja, Brandenburgia, a także same kraje – Litwa, Cypr i Grecja.

Kredyt technologiczny jest instrumentem stworzonym w celu wspiera‑nia inwestycji w zakresie wdrażania nowych technologii w mikrofirmach oraz małych i średnich przedsiębiorstwach. Przedmiotem inwestycji może być wprowadzenie własnej lub nabytej nowej technologii, w postaci prawa własności przemysłowej, usługi badawczo‑rozwojowej lub nieopatentowa‑nej wiedzy technicznej, umożliwiającej wytwarzanie nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów bądź usług.

Kredyt technologiczny jest udzielany na podstawie ustawy z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. nr 116, poz. 730), a także programu operacyjnego „Innowacyjna gospodar‑ka” na lata 2007–2013 (działanie 4.3 Kredyt technologiczny). Instrument funkcjonuje w formie państwowego funduszu celowego o nazwie Fundusz Kredytu Technologicznego. Beneficjentami pomocy są firmy z sektora ma‑łych i średnich przedsiębiorstw. Kredyt jest udzielany przez banki współpra‑cujące z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Maksymalna kwota kredytu wynosi 50 mln euro. Możliwa jest częściowa spłata kredytu w formie premii technologicznej do wysokości 4 mln zł. Własny wkład przedsiębiorcy po‑winien stanowić minimum 25% wydatków kwalifikowanych. Alokacja na lata 2007–2013 wynosi 336 mln euro. Kredyt technologiczny jest udzielany na warunkach rynkowych jako kredyt inwestycyjny.

Finansowanie przedsiębiorstw ekonomii społecznej

Instrumentem finansowania pozadotacyjnego nowego typu jest opraco‑wany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pilotażowy program finan‑sowania podmiotów ekonomii społecznej. Program opiera się na finansowa‑niu zwrotnym w postaci preferencyjnych pożyczek dystrybuowanych przez regionalne i lokalne fundusze pożyczkowe pełniące rolę pośredników finan‑sowych. Inicjatywa obejmuje udzielanie preferencyjnych pożyczek pocho‑dzących ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach dzia‑łania 1.4 programu operacyjnego „Kapitał ludzki”, dystrybuowanych przez pośredników finansowych, tj. regionalne i lokalne fundusze pożyczkowe9.

Celem udzielanego wsparcia jest zapewnienie przedsiębiorstwom eko‑nomii społecznej dostępu do kapitału. Podmioty te realizują cele społecz‑ne, prowadząc działalność gospodarczą na warunkach rynkowych i dlatego

9 Szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego „Kapitał ludzki”, Minister‑stwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012, s. 49.

232


napotykają liczne bariery w zakresie finansowania. Realizacja programu nastąpi w latach 2012–2015 na obszarze całego kraju podzielonego na pięć makroregionów obejmujących po kilka województw. Dla każdego makro‑regionu BGK przeprowadzi przetarg na wybór funduszy pożyczkowych pełniących rolę pośredników finansowych. Przekazanie środków do tych funduszy powinno nastąpić do końca 2013 r., natomiast wypłata pożyczek przez fundusze będzie realizowana do końca 2015 r.

Na podstawie umowy zawartej przez BGK z pośrednikiem finansowym zostaną przekazane do funduszu środki na udzielanie pożyczek, na pokry‑cie kosztów zarządzania oraz kosztów doradztwa dla pożyczkobiorców. Na potrzeby programu przyjęto określone kryteria, których spełnienie będzie warunkiem uzyskania finansowania. Należą do nich: odpowiednia forma prawna, właściwa dla przedsiębiorczości społecznej, prowadzenie działal‑ności gospodarczej, przeznaczenie co najmniej 10% zysku na działalność pożytku publicznego, zatrudnianie od 1 do 50 osób, okres prowadzenia działalności wynoszący co najmniej 12 miesięcy.

Pożyczki mogą być przeznaczane wyłącznie na inwestycje związane z konkretnym przedsięwzięciem gospodarczym, podejmowanym przez przedsiębiorstwa społeczne na materialne i niematerialne środki obrotowe i inwestycyjne. Indywidualne warunki, na jakich udzielana jest pożyczka, są zróżnicowane i uzależnione od wyników oceny zdolności kredytowej przedsiębiorstwa społecznego. Pożyczki będą udzielane na okres 60 mie‑sięcy z maksymalną 6‑miesięczną karencją w spłacie kapitału, wliczoną w okres spłaty. Maksymalna wartość pożyczki może wynieść 100 tys. zł. Oprocentowanie zostało ustalone na poziomie 0,5% stopy redyskonto‑wej10. Fundusze będą pobierały prowizję za udzielenie pożyczki w wy‑sokości 1% jej wartości. Wybór form zabezpieczeń pozostanie w gestii funduszu i powinien być uzależniony od możliwości danego podmiotu społecznego.

Zwrotne instrumenty finansowe stosowane w wymiarze wspólnotowym

Oprócz instrumentów, które mogą być uruchamiane w poszczególnych krajach członkowskich UE, funkcjonują programy realizowane w wymia‑rze całej Unii (tabela 2). Należy do nich Program ramowy na rzecz kon‑

10 Stopa redyskontowa określa cenę, po jakiej bank centralny kupuje weksle od banków komercyjnych, które wcześniej nabyły te papiery od swoich klientów. Od maja 2012 r. stopa redyskontowa wynosi 5%.

233


kurencyjności i innowacji, w którym zostały przygotowane instrumenty finansowe mające na celu zwiększenie wsparcia i zapewnienie finansowa‑nia w sytuacjach, kiedy zawodzi rynek. Budżet programu dla wszystkich uczestniczących w nim państw wynosi 3,6 mld euro.

Tabela 2. Instrumenty finansowe w okresie 2007–2013 w wymiarze wspól-notowymProgram Instrumenty

Program ramowy na rzecz konkurencyjnościiinnowacjiCIP(Competitiveness and Innovation Framework Programme)

GIF(High Growth and Innovative SME Facility). InstrumentobejmujeinwestycjeEuropejskiegoFunduszuInwestycyjne‑gowwyspecjalizowanefunduszewysokiegoryzyka.

SMEG(SME Guarantee Facility).SystemporęczeńdlaMSP,udzielanieregwarancjinarzeczdziałającychprogramówgwarancyjnych,udzielaniegwarancjibezpośrednichnarzeczinstytucjifinansowych.

CBS (Capacity Building Scheme).Systemrozwijaniazdolnościinstytucjipośrednictwafinansowego,zwiększaniepodażykredytówdlaMSPpoprzezulepszanieprocedurocenywiary‑godnościfinansowejwramachkredytowaniaMSP.

Programywspółpracymiędzynarodowej

JOSEFIN–programregionuMorzaBałtyckiego.

JASMINE–wsparcierynkumikropożyczkowegoprzezpomoctechnicznąifinansową.

W programie CIP funkcjonują następujące instrumenty: 1) GIF to instrument służący finansowaniu małych i średnich firm oraz

zmniejszeniu luki w zakresie zapotrzebowania na kapitał podwyż‑szonego ryzyka. Priorytet stanowi także wspieranie innowacyjnych firm o wysokim potencjale rozwoju, w szczególności zajmujących się badaniami oraz działalnością innowacyjną. Instrument składa się z dwóch elementów: GIF1 i GIF2. Pierwszy element dotyczy in‑westycji realizowanych we wczesnej fazie rozwoju firmy, natomiast drugi obejmuje inwestycje na etapie ekspansji. Instrumentem za‑rządza Europejski Fundusz Inwestycyjny. Wsparcie jest kierowane do funduszy podwyższonego ryzyka (venture capital), które z kolei udostępniają środki finansowe przedsiębiorstwom,

2) instrument SMEG to system poręczeń dla sektora MSP. Obejmuje gwarancje dla kredytów, pożyczek, leasingu, mikrokredytów i in‑westycji kapitałowych. Jego adresatami są pośrednicy finansowi, tj. banki, fundusze pożyczkowe, fundusze poręczeniowe, instytucje leasingowe i wszelkie instytucje finansowe zaangażowane w finan‑sowanie małych i średnich przedsiębiorstw. Europejski Fundusz In‑westycyjny, który jest instytucją zarządzającą, przeprowadza wstęp‑

234


ną selekcję złożonych wniosków. W przypadku zaakceptowania wniosku organizowane są wizyty w siedzibie aplikującej instytucji finansowej. Po spełnieniu warunków przez wnioskodawcę EFI reko‑menduje Komisji Europejskiej przyjęcie wniosku, która podejmuje ostateczną decyzję w sprawie akceptacji instytucji finansowej i jej projektu,

3) instrument CBS to system rozwijania zdolności instytucji pośredni‑ctwa finansowego poprzez zwiększanie podaży kredytów dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz ulepszanie procedur oceny wiary‑godności finansowej. Program ma na celu wspieranie inwestycji, wdrażanie technologii, zapewnienie wiedzy o funduszach i pośred‑nikach finansowych inwestujących w sektorze MSP. Jest to instru‑ment zarządzany przy udziale międzynarodowych instytucji finan‑sowych, w tym Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego.

Istotne znaczenie mają również programy współpracy międzynarodo‑wej. Należą do nich dwie inicjatywy: JOSEFIN i JASMINE.

Program JOSEFIN (Joint SME Finance for Innovation) oznacza wspól‑ne fundusze na rzecz innowacji w sektorze MSP. Jest to pilotażowy projekt współfinansowany przez Unię ze środków EFRR. Projekt został stworzony przez 23 partnerów z regionu Morza Bałtyckiego obejmującego takie kra‑je, jak Niemcy, Szwecja, Łotwa, Litwa, Polska, Estonia i Norwegia. Głów‑nym jego celem jest ułatwienie dostępu do finansowania innowacyjnym lub międzynarodowym firmom z sektora MSP oraz udzielenie poręczenia kredytu lub pożyczki na innowacje. Skierowany jest do przedsiębiorstw pochodzących z tego regionu, chcących założyć filię przedsiębiorstwa na terenie innego państwa w celu rozwoju danego produktu, usługi oraz ich rozpowszechnienia na rynkach międzynarodowych, czy też pragnących nawiązać współpracę z zagranicznym przedsiębiorstwem.

JASMINE (Joint Action to Support Micro‑Finance Institutions in Europa) to inicjatywa stworzona w celu zwiększenia potencjału podmiotów oferu‑jących mikrokredyty oraz możliwości instytucji mikrofinansowych w róż‑nych dziedzinach, np. w zakresie zarządzania ryzykiem, systemów informa‑cyjnych i planowania strategicznego. We wdrażaniu inicjatywy uczestniczy Europejski Fundusz Inwestycyjny, który jest zaangażowany w organizowa‑nie pomocy technicznej, służącej rozwojowi instytucji mikrofinansowych, udzielanie wsparcia finansowego na operacje pożyczkowe i kapitał zaląż‑kowy.

235


Instrumenty inżynierii finansowej jako element wsparcia unijnego w latach 2014–2020

Zasady finansowania polityki spójności Unii Europejskiej w latach 2014–2020 zostały określone w dokumencie „Wieloletnie ramy finansowe 2014–2020” (Multiannual Financial Framework 2014–2020). Jest to wie‑loletni plan finansowy, ściśle powiązany ze strategią „Europa 2020”, któ‑ry zakłada, że istotnym elementem finansowania polityki spójności będą instrumenty pozadotacyjne. Szczególne znaczenie przypisuje się takim instrumentom, jak kredyty, pożyczki, poręczenia i udziały kapitałowe. Do innych form wsparcia pozadotacyjnego można zaliczyć umorzenie lub spłatę części kredytu lub pożyczki, umorzenie lub spłatę części odsetek od kredytu lub pożyczki11. Propozycje rozwiązań w tym zakresie zawiera przyjęty w październiku 2011 r. projekt rozporządzenia ogólnego Komisji Europejskiej, regulujący zasady wykorzystania środków unijnych w latach 2014–2020. Rozporządzenie powinno zostać przyjęte do końca 2012 r. Pro‑jekt zakłada12:

• stosowanie instrumentów inżynierii finansowej w odniesieniu dowszystkich celów tematycznych i priorytetów przewidzianych w no‑wych programach w sytuacji, gdy istnieje zapotrzebowanie na inwe‑stycje lub występują nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku,

• zezwolenienałączenieinstrumentówzwrotnychzdotacjami;wta‑kim wypadku będzie wymagana oddzielna dokumentacja w odnie‑sieniu do każdej formy finansowania,

• państwaczłonkowskiebędązobowiązanedokonaćdokładnejocenyi określić realną lukę finansową; dopiero później stanie się możliwe opracowanie i wdrożenie określonych instrumentów; środki zain‑westowane w ten rodzaj wsparcia będą pracowały dla beneficjentów przez co najmniej 10 lat od daty zamknięcia danego programu,

11 Polityka spójności 2014–2020. Inwestycje w rozwój gospodarczy i wzrost zatrudnie‑nia, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, Bruksela 2011, s. 4.

12 Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europej‑skiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Ryba‑ckiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Fun‑duszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, COM(2011) 615 final.

236


• instrumentyfinansoweustanowionenapoziomieUnii zarządzanebędą przez Komisję Europejską, natomiast ustanowione na pozio‑mie krajowym, regionalnym lub transgranicznym będą podlegać nadzorowi właściwej instytucji zarządzającej,

• nastąpiwzmocnieniekoordynacjiikontrolanowychinstrumentów,aby uniknąć nakładania się różnych środków wsparcia.

O znaczeniu instrumentów inżynierii finansowej w zwiększaniu efek‑tywności absorpcji środków z budżetu Unii Europejskiej decyduje wiele czynników. Zostały one zaprezentowane w ujęciu analizy SWOT (tabela 3).

Tabela 3. Instrumenty inżynierii finansowej jako element wsparcia z fundu-szy UE według aspektów analizy SWOT

Mocne strony Słabe strony1. Zwrotny charakter wsparcia. 2. Możliwośćwykorzystaniamechanizmu

dźwignifinansowej.3. Długoterminowa perspektywa wykorzystania

środkówzfunduszystrukturalnych.4. Elastycznośćkształtowaniaformyfinansowa‑

nia(pożyczki,udziałykapitałowe,gwarancje).

1. Brakdoświadczeniazinstrumentamiinżynie‑riifinansowej.

2. BrakmetodologiiocenyefektywnościabsorpcjiśrodkówzfunduszyUEprzyzasto‑sowaniuinstrumentówzwrotnych.

3. Małaświadomośćizrozumieniewśródbene‑ficjentówfunduszyunijnych.

4. Koniecznośćwdrożeniasiępośrednikówfi‑nansowych w system aplikowania o wsparcie.

Szanse Zagrożenia1. Istniejedużypotencjałprojektówdowyko‑

rzystaniafinansowaniawramachinicjatyw.2. Trudna sytuacja na rynku kredytowym wzma‑

gazainteresowaniealternatywnymiźródłamifinansowania.

3. Istnienielukikapitałowejwewczesnychfazachrozwojuprzedsiębiorstw.

1. Brakfunduszyniezbędnychdowspółfinanso‑waniaprojektów.

2. Trudna sytuacja na rynku kredytowym oraz restrykcyjnewymaganiabankówkredytują‑cychmogąograniczyćpotencjałpozyskaniafinansowaniadłużnego.

3. Niechęćsamorządówdoangażowaniasięwewspółpracęzpartneramiprywatnymi.

4. Brakodpowiednichzasobówkadrowychifinansowychdowdrożenianowychinstru‑mentów.

Możliwość wielokrotnego angażowania wsparcia finansowego zwiększa efektywność wykorzystania funduszy unijnych w poszczególnych regionach kraju. Znaczenie tego systemu rośnie szczególnie w warunkach pogorszenia koniunktury gospodarczej na obszarze Unii Europejskiej i ograniczoności zasobów finansowych, jakie mogą być przeznaczone na realizację polityki spójności w budżecie unijnym.

Instrumenty zwrotne pozwalają na wykorzystanie mechanizmu dźwig‑ni finansowej, polegającego na tym, że zaangażowanie kapitału obcego np. w formie pożyczek pozwala zwiększyć wysokość osiąganego zysku i ren‑towność kapitału własnego. Im więcej aktywów jest finansowane kapitałem

237


obcym, tym mniejszy kapitał własny jest niezbędny na realizację danego przedsięwzięcia. Dzięki temu zysk przypadający na jednostkę zainwesto‑wanego kapitału jest wyższy. Należy jednak pamiętać, że im większa część aktywów jest finansowana kapitałem obcym, tym wyższe jest obciążenie zysku kosztem obsługi długu. Stąd korzystanie z dźwigni jest uzasadnio‑ne, gdy oprocentowanie kapitału obcego jest niższe niż stopa zwrotu z in‑westycji. Instrumenty kredytowe oferowane w inicjatywach JEREMIE czy JESSICA cechują się preferencyjnym oprocentowaniem, co pozwala na maksymalizację efektu dźwigni finansowej. Działanie dźwigni odzwier‑ciedla mnożnik kapitałowy stanowiący relację aktywów danego podmiotu do kapitału własnego. Jeśli firma finansuje się całkowicie środkami własny‑mi, mnożnik wynosi 1, jeśli angażuje kapitał obcy do finansowania danego przedsięwzięcia, to rosną aktywa i tym samym wartość mnożnika. Trzeba zaznaczyć, że dotacje są instrumentem, który również pozwala wykorzy‑stać mechanizm dźwigni. Poza tym z punktu widzenia beneficjenta są bar‑dziej przyjazną formą finansowania niż pożyczki. Znaczenie tych ostatnich rośnie jednak w warunkach ograniczoności środków na dotacje. Ponadto o przewadze zwrotnych źródeł kapitału decydują względy przedstawione na początku artykułu.

Ponieważ nowy mechanizm pozwala na inwestowanie środków pomo‑cowych w postaci kapitału właścicielskiego, pożyczek, gwarancji, to można oczekiwać bardziej efektywnego i obliczonego na dłuższy okres inwestowa‑nia środków. Elastyczność może przejawiać się również tym, że fundusze w okresie recesji mogą oferować więcej instrumentów podwyższonego ry‑zyka, rekompensując w ten sposób potencjalnym beneficjentom utrudniony dostęp do kapitału. Możliwość łączenia środków publicznych z prywatnymi oznacza wzrost znaczenia mechanizmu partnerstwa publiczno‑prywatnego. Może to przyczynić się do większych inwestycji i poszerzenia kompetencji w zakresie realizacji projektów i zarządzania nimi.

Nowe instrumenty finansowe stanowią skuteczne narzędzie pozwalają‑ce eliminować lukę kapitałową w gospodarce. Mechanizm zwrotny może przyczynić się do zwiększenia dostępu do kapitału małym i średnim przed‑siębiorstwom we wszystkich fazach rozwoju. Istotne znaczenie ma także, w przypadku takich mechanizmów jak JEREMIE, możliwość angażowania inwestorów i instytucji finansowych sektora prywatnego do finansowania rozwoju przedsiębiorstw.

Należy podkreślić, że państwa lub regiony, które w obecnej perspekty‑wie finansowej wdrożą mechanizm, na koniec 2015 r. ponownie otrzymają zainwestowane środki. Oferowane w programie instrumenty (pożyczki, po‑ręczenia) mogą być wykorzystywane w sposób ciągły i odnawialny. Regio‑

238


ny, które zdecydowały się na realizację inicjatyw, będą lepiej przygotowane do wykorzystania wsparcia unijnego w latach 2014–2020.

Ostatecznym efektem zastosowania instrumentów zwrotnych powinno stać się zwiększenie efektywności absorpcji funduszy Unii Europejskiej. W poprzednim okresie czasochłonne procedury powodowały, że znacz‑ne kwoty funduszy przeznaczonych na potrzeby sektora MSP nie zostały wykorzystane. Zastosowanie nowych instrumentów może służyć poprawie sytuacji. Instrumenty inżynierii finansowej pozwalają na zmniejszenie luki kapitałowej w gospodarce, a przez to zwiększyć dostępność kapitału dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują na wiele problemów związa‑nych z korzystaniem z instrumentów inżynierii finansowej. Najbardziej istotne z nich to brak precyzyjnych zasad udzielania pomocy publicznej oraz pomocy udzielanej przez banki. Projekt budżetu UE przewiduje możli‑wość łączenia różnych źródeł finansowania, co do tej pory było niemożliwe. Do ograniczeń efektywnego wykorzystania zaproponowanych rozwiązań należy zaliczyć brak doświadczenia z instrumentami inżynierii finansowej i brak metodologii oceny efektywności absorpcji środków Unii Europej‑skiej przy ich wykorzystaniu. Ciągle jest też mała świadomość i zrozumie‑nie wśród beneficjentów funduszy unijnych, jeśli chodzi o nowe instrumen‑ty. Pośrednicy finansowi zaczęli dopiero wdrażać się w system aplikowania środków na nowych zasadach.

Podsumowanie

Proponuje się, aby w latach 2014–2020 oprócz finansowania z wyko‑rzystaniem dotacji wsparcie dla przedsiębiorstw i innych podmiotów było dostarczane przez zwrotne instrumenty finansowe, w tym te, które są już wykorzystywane w okresie 2007–2013. Instrumenty te będą mogły być sto‑sowane w odniesieniu do wszystkich rodzajów inwestycji i beneficjentów, co stanowi poszerzenie możliwości ich wykorzystania.

Zalety instrumentów inżynierii finansowej przemawiają za zwiększe‑niem ich udziału w finansowaniu w ramach funduszy Unii Europejskiej. Nie może to jednak oznaczać całkowitej rezygnacji z dotacji, które są nie‑zbędne do finansowania wielu typów projektów. Decyzja o objęciu finanso‑waniem zwrotnym zamiast dotacyjnym określonych przedsięwzięć powin‑na być poprzedzona analizą, która pozwoli zidentyfikować lukę finansową w danym sektorze.

239


Bibliografia

Guidance Note on Financial Engineering, Final version of 22.12.2008, European Commission Directorate – General Regional Policy, COCOF 08/0002/03‑EN.

Mechanizmy inżynierii finansowej w podnoszeniu efektywności absorpcji środków UE i ich znaczenie w polityce spójności po 2013, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2010.

Memorandum of Understanding in respect of a coordinated approach to the fi‑nancing of urban renewal and development for the programming period 2007–2013 of the community structural funds, between the European Commission, the European Investment Bank and the Council of Europe Development Bank, Bruksela, 30 maja 2006 r.

Polityka spójności 2014–2020. Inwestycje w rozwój gospodarczy i wzrost zatrudnie‑nia, Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, Bruk‑sela 2011.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające prze‑pisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Euro‑pejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, Dz.Urz. UE L 210, poz. 25.

Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europej‑skiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, COM(2011) 615 final.

Szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego „Kapitał ludzki”, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012.

M. Szczepański, Pozadotacyjne instrumenty finansowe w polityce spójności UE po 2013 r. – wymiar wspólnotowy i krajowy, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011.

Ustawa z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyj‑nej, Dz.U. nr 116, poz. 730.

Załącznik I do rozporządzenia nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. zmieniającego roz‑porządzenie Komisji (WE) nr 364/2004 z 25 lutego 2004 r. w sprawie zastoso‑wania art. 87 i 88 Traktatu WE.

Finanse Unii Europejskiej

Documents

Transcript of Finanse Unii Europejskiej