1

Perspektywa grup marginalizowanych w budżetach lokalnych na przykładzie narzędzia gender budget oraz budżetów partycypacyjnych

dr Zofia Łapniewska

„Budżety odzwierciedlają wartości danego kraju – kto ma znaczenie, czyją pracę się ceni i kogo

wynagradza … oraz kto, co, i czyja praca nie są ważne”

(Pregs Govender, 1996)

Wprowadzenie

Budżet – będący narzędziem polityki fiskalnej – zarówno na poziomie krajowym, jak

i samorządowym1, jest odzwierciedleniem założeń polityki gospodarczej prowadzonej przez władze.

Oznacza to, że konstruując plan finansowy, zawierający wydatki (np. na administrację publiczną,

ubezpieczenia społeczne, obronę narodową) i dochody (w postaci m.in. podatku VAT, akcyzowego,

od osób fizycznych i prawnych, opłat celnych, podatków i opłat lokalnych (podatku od nieruchomości,

podatku od środków transportowych i opłat (targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od posiadania

psów)), rządy i samorządy osiągają założone cele, które w dużej mierze zależne są od uwarunkowań

doktrynalnych, czyli wizji rządzących dotyczących przyszłości kraju, bądź regionu i własnego miejsca

w tym porządku. Wyznaczane cele, których realizacja zależna jest od ich finansowania, znajdują swe

odzwierciedlenie w budżecie. Przygotowany budżet jasno wskazuje – jakie są priorytety osób

sprawujących władzę (na nie przeznaczane są najwyższe alokacje finansowe), a jakie zagadnienia do

kluczowych nie należą (brak przydzielonych funduszy). Częstym przypadkiem jest rozbieżność

deklarowanych priorytetów i przeznaczanych na ich realizację funduszy. Cele nie są dowolnie

formułowane, lecz w dużym stopniu podlegają uwarunkowaniom wewnętrznym (związanym z danym

regionem/krajem), czy zewnętrznym (w ramach podpisanych umów międzynarodowych). Powinny

one być dodatkowo powiązane z trzema podstawowymi funkcjami rządu - zapewnieniem

efektywności (korygowaniem ułomności rynku np. monopoli), sprawiedliwości społecznej i równości

(głównie za pomocą redystrybucji dochodów budżetowych), oraz stabilności (reagowaniem w

kryzysie, zmniejszaniem bezrobocia i inflacji). Niekoniecznie jednak są one uznane za równoważne, w

związku z tym zafiksowanie na walce z inflacją i spłacie długu publicznego oddala rządzących od

1 Poniższe opracowanie odnosi się przede wszystkim do najmniejszych jednostek samorządu

terytorialnego, czyli gmin, uwzględnia również jednostki większe – powiaty (w szczególności miasta na prawach powiatu, czyli powiaty grodzkie). Niewiele uwagi poświęconej zostanie województwom, których działania nie są bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców, lecz z długofalową aktywnością na rzecz rozwoju regionu.

2

kwestii równości, na którą zostanie zwrócona szczególna uwaga w niniejszym omówieniu. Każdy,

nawet najbardziej efektywny system rynkowy może generować ogromne nierówności. Aby je

niwelować warto sięgać do narzędzi takich jak budżetowanie pod kątem płci i budżety

partycypacyjne, które biorą pod uwagę głosy grup marginalizowanych i odpowiadają na ich potrzeby.

Budżety samorządowe w Polsce

Polityka lokalna w znacznej mierze zależna jest od polityki państwa. Reforma samorządowa

przeprowadzona w 1990 roku, która wiązała się z decentralizacją władzy państwowej, doprowadziła

do delegowania części uprawnień i obowiązków na jednostki samorządu terytorialnego (JST). Tym

samym zostały one obarczone odpowiedzialnością za realizację konkretnych usług publicznych.

Samorząd terytorialny, będący najbliżej obywateli, może sprawniej odpowiadać na ich oczekiwania,

kreując i zapewniając dobrobyt społeczny. Wiąże się to nie tylko z redystrybucją środków

finansowych, lecz także ze stymulowaniem podmiotów do pożądanych zachowań społecznych w

ramach oferowanych programów, projektów, czy konkursów. Władza lokalna powinna rozpoznawać

potrzeby mieszkańców, aby efektywniej na nie odpowiadać. Może tego dokonać np. w drodze

konsultacji społecznych, przeprowadzanych wywiadów, badań jakościowych, które w kolejnym

kroku zostałyby poparte badaniami ilościowymi. Badania takie powinny być wrażliwe na płeć oraz na

inne wymiary dyskryminacji m.in. pochodzenie etniczne, religię, orientację seksualną,

niepełnosprawność, gdyż to właśnie te grupy wymagają szczególnej uwagi. Dzięki uzyskanym

wynikom władza lokalna może zbudować lepszą wizję przyszłości i wyznaczyć lokalne cele dążąc do

równości i włączenia głosów grup defaworyzowanych do miejscowej polityki. Jak wskazują ostatnio

przeprowadzone przez Richarda Wilkinsona i Kate Pickett badania – w równych społeczeństwach

(również pod względem materialnym) wszystkim żyje się lepiej, wyższe jest wzajemne zaufanie

i długość życia, niższa jest konsumpcja narkotyków i przestępczość, mniej aktów przemocy, lepsze

wyniki dzieci w szkole i wyższa mobilność społeczna2. Narzędziem ku realizacji tej wizji są alokacje

finansowe, na które pozwala majątek pozostający do dyspozycji samorządu. Budżety lokalne są

jednakże w znacznej części uzależnione od władz centralnych, gdyż Polska wydatkuje poprzez

jednostki lokalne jedynie 12,5 proc. PKB (2003)3, a przez więzi finansowe państwo ogranicza

samodzielność władz lokalnych. Wyodrębnione zadania samorządu terytorialnego (zadania centralne

2 R. Wilkinson, K. Pickett, The Spirit Level. Why Equality is Better for Everyone, Penguin Books, London

2010. 3 B. Guziejewska, Wybrane problemy decentralizacji finansów publicznych w świetle badań OECD,

Biuletyn Finanse Publiczne, http://finanse-publiczne.pl/artykul.php?view=450, dostęp 15.10.2011.

3

i lokalne) nie biorą pod uwagę czynników o charakterze historycznym, kulturowym, czy więzi

społecznych. Zadania powierzane ustawowo JST to zadania własne (mające charakter obowiązkowy),

zadania z zakresu administracji rządowej, zadania wynikające z umów i porozumień podpisanych

przez JST, oraz udzielanie pomocy innym JST (szczegółowy podział zadań samorządów gminnych

i powiatowych znajduje się w Tabeli 1). W wyniku nałożenia na JST szczegółowych zasad i podziału

zadań – niewielka przestrzeń pozostaje samorządom lokalnym na realizację indywidualnych

przedsięwzięć. Najwyższy akt prawny, Konstytucja RP, zapewnia JST udział w dochodach publicznych,

na wykonanie przyznanych im zadań (wszelkie zmiany, które następują w zakresie obowiązków,

muszą również znaleźć swoje odzwierciedlenie w podziale dochodów, czyli subwencjach ogólnych

i dotacjach celowych), nie zawsze jednak są to kwoty wystarczające na ich realizację.4 Jednocześnie

Konstytucja umożliwia pobieranie podatków i opłat lokalnych, których górne granice są wyznaczone,

aby nie nadużywano demokracji lokalnej. Wykonanie budżetu reguluje Ustawa o finansach

publicznych5.

Jednocześnie Art. 6 Ustawy o samorządzie gminnym6 podaje: „do zakresu działania gminy należą

wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych

podmiotów”, co można interpretować jako szeroki zakres kompetencji i możliwości działań na rzecz

mieszkańców i rozwoju lokalnego.

Tabela 1. Zadania samorządów gminnych i powiatowych.

Wyszczególnione zadania Zadania gminy Zadania powiatu

1) edukacji publicznej + + 2) promocji i ochrony zdrowia + + 3) pomocy społecznej + + 4) polityki prorodzinnej + + 5) wspierania osób niepełnosprawnych + 6) transportu zbiorowego i dróg publicznych + + 7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami

+ +

8) kultury fizycznej i turystyki + + 9) geodezji, kartografii i katastru + 10) gospodarki nieruchomościami + + 11) administracji architektoniczno-budowlanej + 12) gospodarki wodnej + + 13) ochrony środowiska i przyrody + + 14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego + 15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli + +

4 Art. 167 Konstytucji RP.

5 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104.)

6 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.

1591 z późn. zm.).

4

16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska

+ +

17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy

+

18) ochrony praw konsumenta + 19) utrzymania samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych

+ +

20) obronności + 21) promocji jednostki samorządowej + + 22) współpracy z organizacjami pozarządowymi + + 23) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw

+

24) targowisk i hal targowych + 25) gminnego budownictwa mieszkaniowego + 26) zieleni gminnej i zadrzewień + 27) cmentarzy gminnych + 28) wspierania i upowszechniania idei samorządowej + 29) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz

+

Źródło: K. Bałandynowicz-Panfil, U. Opacka, Analiza gender budget. Budżet wrażliwy na płeć, NEWW-Polska, Gdańsk 2005, s. 78-79, na podstawie: Art. 7.1 Ustawy o samorządzie gminnym; Art. 4.1 Ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak wskazuje powyższa Tabela 1. - w wielu miastach uprawnienia gminy i powiatu nakładają się,

komplikując struktury dochodów i wydatków. Dodatkowo mieszkańcy małych gmin narzekają na

biurokrację, która wymaga wielokrotnych dojazdów do urzędu gminy, długiego oczekiwania na

podpisanie dokumentów (delegowana osoba z powiatu ziemskiego przyjeżdża np. co drugi dzień), do

tego brakuje wykwalifikowanych pracowników, a wszelkie sprawy, które niegdyś można było zgłosić

werbalnie, teraz wymagają pisemnych wniosków. To zniechęca mieszkańców do bliższej współpracy z

samorządem, zwiększa dystans i obniża partycypację społeczną, czego wynikiem może być niska

ocena działań publicznych i brak zaufania wobec rządzących.

Jak wcześniej wspomniano - cele i plany samorządów znajdują swoje odzwierciedlenie w budżetach.

Kształt budżetów lokalnych określają także zasady, które mają zagwarantować sprawne i skuteczne

gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych. Jedną z nich jest zasada szczegółowości, która

wskazuje, że przygotowany przez zarząd JST (zarząd powiatu, prezydenta, burmistrza bądź wójta)

projekt budżetu nie może być zbyt drobiazgowy, gdyż stoi to w sprzeczności z przejrzystością

budżetu. W tej postaci budżet powinien być przygotowany do 15 listopada każdego roku (kiedy to

5

musi być przekazany Regionalnej Izbie Obrachunkowej i organowi stanowiącemu JST)7. Dokładny

podział dochodów i wydatków w formie układu wykonawczego zostaje sporządzony dopiero po

przyjęciu uchwały budżetowej. Uchwała musi zostać przegłosowana do 31 grudnia, jedynie w

szczególnych przypadkach nie później niż do 31 marca roku budżetowego8.

Rozważając możliwość uwzględnienia perspektywy płci w budżetach lokalnych, należy w pierwszej

kolejności wskazać na organy odpowiedzialne oraz działania, które są podejmowane na kolejnych

etapach cyklu budżetowego. To pozwoli określić czas i miejsce zmiany w lokalnych planach

finansowych. Procedura budżetowa zakłada 4 kroki:

a. opracowanie projektu budżetu (odpowiedzialne organy wykonawczo - zarządzające JST:

zarząd powiatu, burmistrz, prezydent, czy wójt)

b. uchwalenie budżetu (odpowiedzialne organy stanowiące władzy samorządowej JST: Rada

Gminy/Powiatu)

c. wykonanie budżetu (odpowiedzialne organy wykonawczo – zarządzające JST)

d. kontrolę budżetu (odpowiedzialne organy stanowiące władzy samorządowej)9.

Perspektywa płci powinna być brana pod uwagę już na pierwszym etapie – przy planowaniu budżetu.

Przeprowadzając badania potrzeb mieszkańców (np. w formie ankiety na reprezentatywnej grupie

mieszkańców z podziałem na płeć, wywiadów bezpośrednich, czy wpisów na dedykowanym forum na

stronach internetowych urzędu), ich marzeń, pragnień, życzeń związanych z życiem codziennym, oraz

pomysłów na wzrost jakości życia i lepszej organizacji miasta/gminy, urząd podniósłby jakość

świadczonych usług, stawiając mieszkańców (czyli własnych klientów) w centrum uwagi.

Dobrą praktyką ze strony zarządu gminy byłoby zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej

informacji o możliwości zgłaszania wniosków do budżetu przez mieszkańców gminy do 15 września

każdego roku. Z taką propozycją wyszedł burmistrz Krobi (województwo wielkopolskie, powiat

gostyński) - Sebastian Czwojda: „samorząd to wspólnota mieszkańców, a projekt budżetu jest

najważniejszym dokumentem planistycznym” – uzasadniał pomysł w Programie Pierwszym Polskiego

Radia10. Wnioski były przyjmowane pocztą elektroniczną, poprzez Biuro Obsługi Klienta i za

pośrednictwem sołtysów. Inicjatywa cieszyła się dużym zainteresowaniem ze strony mieszkańców,

7 Art. 181 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104.)

8 Art. 182, Ibidem.

9 E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 227.

10 Demokracja bezpośrednia w Krobi, http://www.polskieradio.pl/7/473/Artykul/433600,Demokracja-

bezposrednia-w-Krobi, dostęp: 15.10.2011.

6

którzy duży nacisk położyli m.in. na stworzenie większej liczby miejsc parkingowych dla inwalidów. Na

mocy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego Art. 241: „Przedmiotem wniosku mogą

być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy

i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokojenia potrzeb ludności.”11

Dodatkowo na początku czwartego kwartału, po zebraniu wszystkich wniosków do budżetu, powinny

być przeprowadzane konsultacje społeczne dotyczące nie tylko wydatków infrastrukturalnych, lecz

także wydatków na inne cele. Np. w Krakowie wypracowano dokument: „Zasady i tryb

przeprowadzania konsultacji społecznych inwestycji miejskich w Gminie Miejskiej Kraków”12,

w którym czytamy:

„§ 1 Cel konsultacji społecznych

Celem prowadzenia konsultacji społecznych w Gminie Miejskiej Kraków jest stworzenie

płaszczyzny partycypacji społecznej przy realizacji inwestycji miejskich, poprzez:

a) informowanie społeczności lokalnej o planowanych przez Gminę Miejską Kraków inwestycjach

miejskich,

b) informowanie o efektach przedmiotowych inwestycji miejskich,

c) promowanie zaplanowanych przez Gminę rozwiązań w zakresie inwestycji miejskich, ich

znaczenia dla rozwoju miasta oraz efektów dla mieszkańców,

d) monitorowanie opinii publicznej,

e) poznanie opinii mieszkańców o sprawach objętych konsultacjami,

f) zebranie propozycji rozwiązań i pomysłów dotyczących przedmiotowych inwestycji miejskich,

g) tworzenie ofert kompensacyjnych dla społeczności lokalnej,

tak, aby:

a) stworzyć płaszczyznę współuczestnictwa i zaangażowania mieszkańców,

b) kształtować postawy współodpowiedzialności mieszkańców za rozwój miasta,

c) pozyskiwać przychylność mieszkańców dla inwestycji miejskich.”

Na szczególną uwagę zasługuje punkt e i f, w których rola mieszkańców jest uwypuklona. Są oni

traktowani podmiotowo, ich opinie mają znaczenie, podobnie jak zgłaszane pomysły i rozwiązania

dotyczące wspólnej przestrzeni. Jak wcześniej wspomniano, konsultacje powinny dotyczyć również

innych zadań realizowanych przez JST, m.in. polityki społecznej, w których braliby udział mieszkańcy

11 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz.

168). 12

W formie załącznika do uchwały dostępny w BIP pod adresem: http://www.bip.krakow.pl/wladze/zarzadzenia/pliki/zp_482_3_08.pdf, dostęp: 18.10.2011

7

i mieszkanki miasta, a potrzeby obu płci byłyby zaspokajane. Dodatkowymi korzyściami dla

samorządu byłoby osiąganie celów bez zakłóceń i konfliktów z obywatelkami i obywatelami,

pozytywny wizerunek urzędu, jako władzy, która dzieli się decyzyjnością i tworzenie pozytywnej aury

wokół realizowanej polityki na rzecz mieszkańców.

Cytowany powyżej dokument stanowi odpowiedź na wymóg prawny prowadzenia konsultacji

społecznych, który zapisany jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym13 oraz

Konwencji z Aaarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz

dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z 1998 roku.14 Spełnienie tego

obowiązku umożliwia JST ubieganie się o środki unijne, a dodatkowym atutem jest zapobieganie

powstawaniu konfliktów na linii urząd – grupy obywateli. Czy aby podobne konsultacje odbywały się

w innych obszarach (lista zadań zamieszczona została w Tabeli 1) musi istnieć zapis prawny? Czy

sprawczość (ang. agency) mieszkańców, szczególnie w kontekście społecznym, nie lepiej

ukształtowałaby politykę na rzecz grup marginalizowanych? Czy mieszkańcy danej gminy/powiatu

mogliby decydować lub opiniować wydatki na poszczególne cele? Aby do tego doprowadzić,

potrzebna jest przestrzeń do dialogu, a przestrzeń ta powinna być stworzona przez samorząd.

Dialog z mieszkańcami podjął zarząd miasta Sopotu dzięki pracy i wytrwałości Sopockiej Inicjatywy

Rozwojowej (grupa nieformalna)15. Po raz pierwszy w Polsce grupa mieszkańców doprowadziła do

konsultacji przez zarząd miasta priorytetów budżetowych z jego mieszkańcami. Marcin Gerwin –

założyciel Inicjatywy – nazwał tę ideę „budżetem obywatelskim”. Mieszkańcy miasta podczas

spotkań oraz przez pocztę elektroniczną wskazywali na projekty, które według nich powinien

zrealizować zarząd. Jak podaje oficjalny serwis miejski Sopotu: „Spośród kilkuset zgłoszonych

propozycji Prezydent Miasta oraz członkowie doraźnej Komisji Rady Miasta Sopotu ds. konsultacji

budżetowych wybrali po kilkanaście propozycji dla każdego z czterech sopockich okręgów oraz 22

projekty ogólnomiejskie. Ankiety z tymi propozycjami trafiły do skrzynki pocztowej każdego

sopocianina. W dniach od 2 do 7 listopada mieszkańcy wypełniali ankiety. Zaznaczali po pięć

inwestycji najważniejszych do zrealizowania w najbliższej okolicy jak i w skali całego miasta. W

13 Art. 17. i 18. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41, Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319, Nr 225, poz. 1635, z 2008 r. Nr 123, poz. 803, Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237, Nr 220, poz. 1413, z 2010 r. Nr 24, poz. 124, Nr 75, poz. 474, Nr 106, poz. 675, Nr 119, poz. 804, Nr 130, poz. 871, Nr 149, poz. 996, Nr 155, poz. 1043, z 2011 r. Nr 32, poz. 159, Nr 153, poz. 901.) 14

Konwencja z Aarhus oraz Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus, Naczelny Sąd Administracyjny Biuro Orzecznictwa Wydział Prawa Europejskiego, Warszawa, dnia 15 czerwca 2007 r. 15

Proponowana przez Sopocką Inicjatywę Rozwojową wizja partycypacji społecznej znajduje się na stronach: http://www.sopockainicjatywa.org/about/, dostęp: 30.11.2011

8

konsultacjach łącznie udział wzięło ok. 3000 mieszkańców Sopotu (2448 wypełnionych ankiet

wpłynęło do Urzędu, a 452 mieszkańców Sopotu pisemnie opowiedziało się za modernizacją stadionu

Ogniwa). Po podliczeniu głosów przez specjalną komisję składającą się z radnych oraz urzędników,

Prezydent Karnowski rekomenduje radnym realizację następujących inwestycji, za kwotę łączną 7 mln

zł [...]”16. 18 listopada 2011 roku na stronach serwisu upubliczniono pełne wyniki głosowania17.

Wśród mieszkańców pojawiły się jednak komentarze dotyczące złamania wcześniejszych ustaleń:

ostatecznie prezydent zdecydował o sfinansowaniu 5-6 pierwszych projektów w okręgach, które

otrzymały najwięcej głosów, mimo iż uprzednie ustalenia zakładały, że na każdy okręg będzie

przeznaczony 1 milion złotych. Ta zmiana założeń może w przyszłości negatywnie odbić się na ocenie

prezydenta i działań urzędu, pomimo że sama inicjatywa jest trafna i -jak widać po wynikach udziału

w konsultacjach- wpływa na zwiększenie zaangażowania społecznego w sprawy miejskie.

Partycypacja społeczna – w tym tworzenie budżetów partycypacyjnych – jest przykładem

demokratycznego sposobu rządzenia i uwzględniania głosu mieszkańców w podejmowanych

decyzjach. Kolejną ilustracją włączania obywatelek i obywateli do procesu decyzyjnego dotyczącego

budżetu są - fundusze sołeckie18. Ustawa z 2009 roku umożliwiła gminom przekazywanie części

środków budżetowych do sołectw (zazwyczaj są to kilku- kilkunastutysięczne kwoty) w celu realizacji

zadań własnych gminy, służących poprawie warunków życia mieszkańców, zgodnych ze strategią

rozwoju gminy. Istotny jest fakt, że to zebranie wiejskie decyduje, na co przeznaczy przewidywaną

ustawowo kwotę i wójt nie może tej decyzji zakwestionować. Jego rola ogranicza się do sprawdzenia,

czy sołectwo prawidłowo uchwaliło i sporządziło wniosek. Mieszkańcy mogą przeznaczyć

przydzieloną im kwotę na posadzenie drzew, krzewów, kwiatów, plac zabaw dla dzieci, naprawę

chodników, czy niewielkie remonty, a wymienione zadania dodatkowo wesprzeć np. własną pracą

(społeczną).

Analogiczne rozwiązanie mogłoby być wprowadzone w miastach, w postaci np. funduszy

osiedlowych. Zebranie mieszkańców osiedla decydowałoby na co przeznaczyć przyznawane kwoty

i dzięki temu najbliższe otoczenie podległoby przemianom odpowiadającym ich najważniejszym

potrzebom. Fundusze te mogłyby nie tylko być przeznaczane za infrastrukturę, lecz także na

rozwiązywanie konfliktów i problemów lokalnych. Budżety na najniższym szczeblu są w niektórych

miastach Polski realizowane na poziomie dzielnicy (co zainicjowała Uchwała nr 796 Rady Ministrów

16 http://sopot.pl/eGmina/pl/cityzone/Aktualnosci/Wydarzenia/modules/events/1001.html, dostęp:

30.11.2011 17

http://sopot.pl/eGmina/pl/cityzone/Publikacje/Biezace_informacje/modules/events/0010.html, dostęp: 30.11.2011 18

Ustawa o funduszu sołeckim z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 420)

9

z dnia 26 listopada 1954 r. w sprawie budżetów dzielnicowych rad narodowych) – m.in.

w Warszawie19, Lublinie, Gdyni czy Krakowie. Dzielnice – jako jednostki pomocnicze miast – działają

w oparciu o Statut Dzielnic ustalony przez Radę Miasta. Organami dzielnicy są: Rada (organ

uchwałodawczy) i Zarząd (organ wykonawczy). W Krakowie dzielnica prowadzi gospodarkę finansową

w ramach budżetu miasta. Szczególnym zadaniem dzielnicy jest określanie przedsięwzięć

priorytetowych służących zaspokajaniu najpilniejszych potrzeb danej dzielnicy w ramach środków

finansowych określanych corocznie w budżecie przez Radę Miasta. W obrębie tych środków dzielnica

sporządza projekty aktywności priorytetowych wraz z budżetem. W Krakowie Rada Miasta przekazała

dzielnicom również kompetencje podejmowania decyzji dotyczących szczegółowych zadań w ramach:

„1. prac remontowych gimnazjów, szkół podstawowych i przedszkoli

2. prac remontowych żłobków

3. prac remontowych dróg i chodników wraz z oświetleniem

4. modernizacji ogródków jordanowskich

5. tworzenia zieleńców i skwerków wraz z małą architekturą

6. budowy i przebudowy ulic gminnych z oświetleniem

7. lokalnych wydarzeń kulturalnych

8. programu poprawy bezpieczeństwa "Bezpieczny Kraków"

9. problematyki osób niepełnosprawnych

10. budowy, modernizacji, prac remontowych osiedlowej i szkolnej infrastruktury sportowej

i rekreacyjnej (zadanie powierzone przekazane Dzielnicom uchwałą nr LXX/912/09 Rady Miasta

Krakowa z dnia 29 kwietnia 2009 r.)”20

Środki na realizację powyższych zadań są planowane i wyodrębniane w ramach zadań realizowanych

przez gminne jednostki organizacyjne, a rozdzielane na poszczególne dzielnice wg algorytmów

określanych przez Zarząd Miasta Krakowa. Dzielnice po zbadaniu potrzeb lokalnych w ramach

poszczególnych dziedzin uchwalają listy rankingowe. Zadania z list są realizowane w miarę

posiadanych środków w danym roku. W przypadku wydarzeń kulturalnych dzielnice mają do

dyspozycji kwotę w wysokości 10.000 zł., którą mogą przeznaczać na zadania zgodnie z uznaniem.

Obecnie w Krakowie dzielnice otrzymują ok. 47 mln zł rocznie, co stanowi ok. 2,5 proc. dochodów

miasta21. Zasadne w kolejnych latach byłoby zwiększenie tych kwot oraz zmiana trybu podejmowania

19 Załączniki dzielnicowe do projektu budżetu m.st. Warszawy na rok 2011 znajdują się na stronach:

http://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/budzet_polityka_finansowa/Za%C5%82%C4%85czniki+dzielnicowe+do+projektu+bud%C5%BCetu+m.st.+Warszawy+na+rok+2011.htm, dostęp: 19.10.2011 20

http://www.bip.krakow.pl/?dok_id=1563, dostęp: 20.10.2011 21

Wybory w Krakowie: PO chce większych budżetów dla rad dzielnic, PAP, 05.01.2011

10

decyzji (np. wprowadzenie obowiązkowych konsultacji zebranych priorytetów z mieszkańcami, czy

też wdrożenie demokracji bezpośredniej – czyli wzorem sołectw – podejmowania decyzji dotyczących

wyboru najważniejszych zadań, a także dystrybucji środków na kulturę, na zebraniach dzielnicy).

Zaangażowanie mieszkańców mogłoby pozwolić na stworzenie budżetów partycypacyjnych wzorem

miast brazylijskich, m.in. Porto Alegre22.

Cykl budżetowy jednakowoż nie ogranicza się jedynie do rozwiązań planistycznych, istotne jest

uwzględnienie głosu mieszkańców na spotkaniach Rady Miasta/Gminy, szczególnie w momencie

uchwalania budżetu przez Radnych. Dzięki takiemu zabiegowi mieszkańcy będą mieli jasny obraz

zarówno atutów, jak i słabych stron budżetu, obserwując prowadzoną na spotkaniu dyskusję.

Świadomość realizacji przez urząd w kolejnym roku przyjętych założeń oraz możliwość dostępu do

informacji publicznej, którą gwarantuje ustawa23, pozwoli w większym stopniu na partycypację

obywatelek i obywateli w podejmowaniu decyzji. Reprezentacja grup marginalizowanych przyczyni

się do pełniejszej realizacji polityki lokalnej na ich rzecz, a Radni - uwzględniając ich głosy i postulaty -

wystawią świadectwo demokracji lokalnej.

Mieszkanki i mieszkańcy, jak i reprezentujące je/ich organizacje pozarządowe, w trakcie roku

budżetowego mogą aktywnie włączać się w monitorowanie wykonania budżetu. Mogą zgłaszać

propozycje rozwiązań, jak i zastrzeżenia co do procedur i działalności podmiotów współpracujących

z urzędem. O tym urzędnicy powinni pamiętać i taką możliwość stwarzać.

Ostatnim etapem jest podsumowanie realizacji budżetu. Ewaluacja pod kątem płci pozwoliłaby

obiektywnie ocenić równowagę wykonanych zadań świadczonych na rzecz kobiet i mężczyzn. Pod

uwagę mogą być brane wskaźniki równości płci takie jak: udział w całkowitych wydatkach –

wydatków na cele priorytetowe dla kobiet, udział wydatków na sport chłopców i dziewczynek, balans

płci uczestniczek i uczestników szkoleń publicznych itd. Samorząd terytorialny ze swojej strony może

zapewnić, że zadeklarowane kwoty zostały wydane z uwzględnieniem zasady równości szans kobiet

i mężczyzn, zbierając informacje zarówno o podmiotach realizujących zadania publiczne, jak

i beneficjentach ostatecznych prowadzonych działań. Tym sposobem, bazując na własnych

doświadczeniach, w przyszłości może wprowadzić działania korygujące i uzupełniające braki.

Ewaluacja budżetu powinna uwzględniać głosy osób, na rzecz których urząd realizował zadania

(poziom satysfakcji kobiet i mężczyzn z oferowanych usług). Uwzględnienie tych sugestii pozwoliłoby

22 Przykład budżetów partycypacyjnych w Brazylii opisał Rafał Górski w książce: Bez państwa.

Demokracja uczestnicząca w działaniu, Ha!art, Kraków 2007. 23

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198, z 2002r. Nr 153, poz. 1271, z 2004r. Nr 240, poz. 2407, z 2005r. Nr 64, poz. 565, Nr 132, poz. 1110.)

11

Radzie w obiektywy sposób ocenić zarząd, którego działania byłyby bardziej przejrzyste i efektywne

(założone cele zostałyby osiągnięte).

Jak już uprzednio wspomniano, poprzez realizację budżetu zarówno samorządy, jak i rząd państwa

realizują postawione cele. Cele te jednak nie są widoczne w tradycyjnym układzie budżetu.

Tradycyjny budżet państwa zawiera 85 części, 33 działy i 576 rozdziałów, a niektóre wydatki (np.

socjalne) znajdują się w kilku różnych pozycjach, co utrudnia ich odnalezienie. Tymczasem

dysponenci środków budżetowych nie są rozliczani z realizacji konkretnego zadania, ale

wydatkowania przyznanych kwot. Dlatego Unia Europejska wskazuje, że wprowadzenie budżetów

zadaniowych (ang. performance budget) jest właściwym kierunkiem reformowania finansów

publicznych. Od 2012 roku budżet Rzeczpospolitej Polskiej będzie opracowywany w oparciu o cele

strategiczne i programowe sformułowane przez rząd24. Wszystkie instytucje państwowe będą musiały

go wdrażać w pełnej ewidencji i rachunkowości od 2013 r. Wyznaczonym celom zostaną

przyporządkowane zadania, wraz z odpowiednimi miernikami wskazującymi na ich realizację, a tym

samym podnoszącymi skuteczność alokacji finansowych w kolejnych latach. Dzięki temu będą mogły

być wdrażane wieloletnie plany wydatków, związane np. z długofalowymi inwestycjami.

Budżety zadaniowe mogą być przygotowywane przez JST niezależnie od ich wykonania na poziomie

rządowym. Umożliwia to Artykuł 40 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych (patrz przypis 24). W

Polsce ponad 30 gmin dzięki wsparciu Programu Partnerstwa dla Samorządu Terytorialnego,

finansowanego przez USAID (Agencja Stanów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Rozwoju), już w

latach 90. rozpoczęło jego wdrażanie, w tym duże miasta: Poznań, Gdańsk, Lublin. Największe

doświadczenie posiada Kraków, stosuje on układ zadaniowy od 1994r., który dziś już obejmuje

wszystkie jednostki wraz z opisem mierników i wskaźników. Popularność budżetu zadaniowego wciąż

rośnie, również wśród mniejszych gmin np.: Bytomia (budżet zadaniowy od 2008r.) czy Goleniowa

(od 2009r.). Gminy wyszczególniają zadania rzeczowe do realizacji w danym roku budżetowym,

a następnie szacują koszty realizacji zadań, wskazują osoby odpowiedzialne za ich wykonanie

i dobierają mierniki ich wykonania. Dzięki miernikom pracownicy znają kryteria oceny swojej pracy,

dodatkowo określona jest pracochłonność poszczególnych zadań i czynności wykonywanych przez

24 24 września 2009 r. zostały ogłoszone dwie ustawy reformujące finanse publiczne, tj. ustawa z dnia 27

sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240) oraz ustawa z dnia 27 sierpnia – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241). Na szczególną uwagę zasługuje Art. 142. pierwszego dokumentu: „Do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności: […] 11) skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14, sporządzany w układzie zadaniowym.”

12

poszczególne osoby. Budżet zadaniowy jest czytelny i zrozumiały dla mieszkańców gminy i radnych,

a w związku z tym, że jest opracownywany „od dołu”, wszyscy których dotyczy współuczestniczą w

procesie jego powstawania. Metoda ta posiada wiele atutów, przede wszystkim umożliwia

przeprowadzanie audytu efektywnościowego, dzięki któremu zostaje oceniony stopień realizacji

poszczególnych zadań, wydajność lokowanych środków, czy jakość świadczonych usług, a tym samym

sprawność i skuteczność działań JST.

Niestety, dotychczas nie zebrano i nie opublikowano doświadczeń poszczególnych gmin w

planowaniu i wdrażaniu budżetu zadaniowego, jednakże prace nad opracowaniem dobrych i złych

praktyk w tym zakresie podjął w kwietniu 2011 roku Departament Reformy Finansów Publicznych

w Ministerstwie Finansów, który rozesłał do samorządów ankietę25, pytając w niej m.in.

o dotychczasowe doświadczenia, stosowaną metodologię czy opis mierników wykonania

wyodrębnionych zadań. Departament pozna też opinię samorządów na temat zmiany formuły

budżetu, gdyż prace legislacyjne zmierzające do ustanowienia obligatoryjności budżetu zadaniowego

w samorządach prawdopodobnie niebawem się rozpoczną. Obecny zapis u Ustawie (patrz przypis 24)

jest ich zapowiedzią i próbą oswojenia samorządów z nowym modelem. Marta Postuła, dyrektorka

Departamentu Reformy Finansów Publicznych w Ministerstwie Finansów deklaruje, że jeśli

samorządy wyrażą zainteresowanie, Ministerstwo oraz strona samorządowa w Komisji Wspólnej

Rządu i Samorządu Terytorialnego przystąpią do stworzenia modelu budżetu zadaniowego, na

którym JST będą mogły się wzorować planując własne budżety26.

Istnieje duża zbieżność między budżetem zadaniowym a budżetowaniem pod kątem płci i budżetami

partycypacyjnymi. Implementacja budżetów zadaniowych jest pierwszym krokiem do zwiększenia

uczestnictwa obywateli w planowaniu polityki fiskalnej samorządów. Gdyby do tego planowania

włączyć perspektywę płci (np. poprzez cele i mierniki dotyczące wyrównywania szans kobiet

i mężczyzn), budżet taki byłby bardziej transparentny i sprawiedliwy społecznie. Budżetowanie pod

kątem płci stanowi doskonałe narzędzie walki z dyskryminacją, o czym więcej w kolejnej części

niniejszego opracowania.

Budżetowanie pod kątem płci

25 Ankieta została wysłana w kwietniu, jednakże w związku z niską responsywnością została przesłana

ponownie w czerwcu 2011r., ankietę można pobrać pod adresem: http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=5&dzial=209&id=257719&typ=news, dostęp: 24.10.2011 26

M. Weber, Nowy sposób planowania finansów, Rzeczpospolita 14.09.2011

13

Budżetownie pod kątem płci (ang. gender budgeting) jest oceną finansów publicznych z punktu

równości płci. Na wszystkich etapach procesu budżetowego zostaje uwzględniona perspektywa płci,

co wiąże się z redefinicją i restrukturyzacją dochodów i wydatków budżetu, które przyczyniają się do

zwalczania nierówności pomiędzy kobietami i mężczyznami, dziewczynkami i chłopcami.

Początki interpretacji różnego wpływu budżetów na kobiety i mężczyzn datuje się na pierwszą

połowę lat osiemdziesiątych. Pierwsze „budżety kobiet” powstały w Australii, jako uzupełnienie do

budżetu państwa i obejmowały programy ukierunkowane na potrzeby kobiet27. Podział na trzy

kategorie Rhondy Sharp28 stanowi wzór analiz budżetów pod kątem płci do dnia dzisiejszego. Co roku

formułując założenia budżetowe dzielono wydatki na:

wydatki bezpośrednie na dziewczynki i kobiety – np. na lokalne inicjatywy zdrowotne, czy

szkolenia zawodowe kobiet;

programy promujące równość płci – np. kobiety na stanowiskach kierowniczych, równą

płacę za pracę o tej samej wartości, oferujące mentoring urzędniczkom instytucji

publicznych, badanie ogłoszeń o pracę pod kątem dyskryminacji ze względu na płeć;

ogólne wydatki – pozostałe, niewymienione powyżej, które jednak mogą wskazywać na

beneficjentki i beneficjentów ostatecznych np. poprzez zidentyfikowanie użytkowników usług

medycznych, odbiorców porad prawnych, czy osób, które są stroną zawieranych kontraktów

z rządem/samorządem.

Dzięki tak określonym wydatkom można było wskazać, jakie kwoty de facto trafiały do dziewczynek

i kobiet, odpowiadały bezpośrednio na ich potrzeby, oraz czy kobiety (lub firmy promujące kobiety)

były włączane na równych prawach do przetargów.

Późniejsze inicjatywy często w miejsce „kobiet” wpisywały kategorię „gender”, uwzględniając

jednocześnie problemy specyficznie dotykające grup mężczyzn.

Dziś budżetowanie pod kątem płci ma miejsce w ponad 60 krajach świata, w postaci analizy zarówno

wpływów, jak i wydatków budżetowych, poszczególnych instytucji publicznych oraz pojedynczych

projektów pilotażowych. Punktem wyjścia do prowadzonych analiz było zwrócenie uwagi na

nierówny podział zasobów w społeczeństwie. Taki stan rzeczy ma wpływ na podział pracy, która

27 D. Budlender, D. Elson, G. Hewitt, T. Mukhopadhyay, Gender Budgets Make Cents. Understanding

gender responsive budgets. The Commonwealth Secretariat., London: 2002, s. 7. 28

R. Sharp, R. Broomhill, Budgeting for Equality: the Australian Experience, Feminist Economics 8(1), 2002, 25–47.

14

w dużej mierze odzwierciedla pozycję poszczególnych jednostek w hierarchii społecznej, na co

wskazują zadania i obowiązki kulturowo przypisywane kobietom i mężczyznom. Kobiety tradycyjnie

wykonują nieodpłatne prace w zakresie opieki (nad dziećmi, osobami chorymi, starszymi

i zależnymi), związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, pracą i pomocą społeczną. Usługi

te można wycenić (dokonał tego GUS – publikując „budżet czasu ludności”29). Poprzez wliczenie ich

do Produktu Krajowego Brutto można byłoby otrzymać cały obraz przepływów w gospodarce. Dopóki

takie rachunki nie będą wykonywane, prace te pozostaną niewidoczne. Jedną z możliwości wpływu

na jakość życia kobiet jest przejęcie części prac reprodukcyjnych i opiekuńczych przez inne sektory (w

tym państwo). Interesującą analizę w zakresie wyceny nieodpłatnej pracy kobiet i kosztów

ponoszonych przez instytucje dotowane z budżetu kantonu przeprowadzono w Bazylei. Górna część

Tabeli 2. przedstawia wartość wszystkich prac wykonywanych przez gospodarstwa domowe, które

całościowo zostały wycenione w milionach franków szwajcarskich (CHF) oraz w ostatniej kolumnie po

prawej została wyceniona część tej pracy, która nieodpłatnie jest wykonywana przez kobiety.

Tabela 2. Wartość nieodpłatnej pracy kobiet w stosunku do wartości wszystkich prac wykonywanych w gospodarstwie domowym i wysokość wydatków kantonu Bazylei na usługi publiczne

Nieodpłatna praca i wydatki publiczne w Bazylei (2000)

mln CHF

mln CHF nieodpłatna praca kobiet

Usługi dostarczane przez gospodarstwa domowe, traktowane jako nieodpłatna praca

prace domowe 4238,5 2777,8

opieka w gospodarstwie domowym 922,0 591,2

usługi świadczone sąsiadom, przyjaciołom, rodzinie 224,0 145,1

prace społeczne 295,4 99,5

razem 5679,9 3613,7

Publiczne wydatki kantonu Bazylei

koszt personelu (szpitale) 502,0

koszt personelu (przedszkola, szkoły publiczne, doradztwo zawodowe, dalsze szkolenia) 179,1

koszt urzędników 1637,3

Razem 3690,8

Źródło: Gleichstellungsbϋro, Stat. Amt und Frauenrat des Kantons Basel-Stadt (ed.), Der kleine Unterschied in den Staatsfinanzen, Geschlechterdifferenzierte Rechnungsanalysen im Kanton Basel-Stadt, Bazylea 2003, s. 127.

29 Budżet czasu ludności 1 VI 2003-31 V 2004, GUS, Departament Statystyki Społecznej, Warszawa 2005.

15

W dolnej części Tabeli 2. wskazano na wszystkie wydatki publiczne kantonu na usługi związane

z opieką i edukacją, które w niewielkim tylko stopniu przewyższają wartość nieodpłatnej pracy

wykonywanej przez kobiety. Biuro ds. równości, które co rok aktualizuje dane dotyczące wydatków

publicznych, a co cztery lata dotyczące beneficjentów ostatecznych, zapewnia, że opracowywane

przez nie raporty są brane pod uwagę przy planowaniu budżetu. Okresowo biuro opracowuje

również metody zmian realizacji wydatków budżetowych, które są prezentowane publicznie, a także

wskaźniki i rekomendacje przy pomocy ekspertów zewnętrznych30.

Jak wcześniej wspomniano - rządy, jak i samorządy, poprzez instrumenty polityki gospodarczej – takie

jak polityka fiskalna – mogą przeciwdziałać feminizacji ubóstwa, zagrożeniom zdrowia i życia, oraz

szerokiej gamie wykluczeń społecznych, sprawując funkcję redystrybucyjną. Dzięki odpowiednio

stawianym celom, które znajdą swoje odzwierciedlenie w budżecie, mogą zapewnić sprawiedliwość

społeczną i wyrównywanie szans osób należących do grup marginalizowanych.

Uwzględnienie perspektywy płci w polskich budżetach wynika z kilku przesłanek. Przede wszystkim

z zapisów Konstytucji RP (art. 32 ust. 1) "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do

równego traktowania przez władze publiczne". Dodatkowo zapis ten zostaje poszerzony o

przeciwdziałanie dyskryminacji i wykluczeniu grup defaworyzowanych, w tym w szczególności kobiet,

m.in. przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka (UDHR), Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych

i Kulturalnych (ICESCR), Konwencję w Sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet

(CEDAW) i Pekińską Platformę Działania (BPFA), których Polska jest sygnatariuszem. Polska, jako

członkini Unii Europejskiej, jest także zobowiązania do realizacji strategii gender mainstreaming31, co

znalazło odzwierciedlenie w Ustawie o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w

zakresie równego traktowania32. Podejmowane przez instytucje publiczne decyzje powinny być

oparte na poszanowaniu zasady równouprawnienia i stanowić część szerszej strategii równości.

Kwoty przeznaczone na realizację zadań celowych powinny być zgodne z ustalonymi przez rządzących

priorytetami. Jeśli jednym z nich byłaby polityka antydyskryminacyjna, to w ślad za wyznaczonymi

zadaniami powinny iść odpowiednie alokacje budżetowe na ich realizację. Kolejną przesłanką jest

zapewnienie udziału wszystkich mieszkańców w społecznych procesach decyzyjnych, które może

30 Archiwum dotyczące wszelkich działań biura związanych z gender budget znajduje się na stronach:

http://www.frauenrat-bs.ch/genderbudget/, dostęp: 30.10.2011. 31

Traktat z Lizbony wzmacnia wcześniejsze przepisy UE dotyczące zakazu dyskryminacji ze względu na płeć. Art. 8 wskazuje na działania, które powinna podjąć UE w celu wyeliminowania nierówności między płciami i promowania równości płci. Dodatkowo deklaracja nr 19 dołączona do Traktatu stwierdza, że państwa UE podejmą wysiłek na rzecz wyeliminowania wszelkich nierówności między płciami. 32

Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2010 r. Nr 254, poz. 1700).

16

zapewnić odpowiednia dystrybucja zasobów. Konstruowanie budżetu opiera się na podejmowaniu

wartościujących decyzji i realizacji założonych priorytetów, czego władze powinny być świadome.

Niewielka obecność kobiet w polityce nie wynika z ich braku zainteresowania tą sferą, lecz z brakiem

czasu, który musi być zagospodarowany na pracę zawodową i nieodpłatne prace (dodatkowo 45

godzin więcej w tygodniu od mężczyzn33) i ta prywatna dystrybucja pracy powinna być uwzględniana

przy podejmowaniu decyzji dotyczących dystrybucji zasobów, a szczególnie ich ograniczaniu. Gdy

dokonuje się „oszczędności” budżetowych w zakresie opieki – to głównie kobiety muszą zajmować

się osobami chorymi i zależnymi w domach. Dodatkowo „gospodarstwo domowe” nie może być

traktowane jako uniwersalna jednostka konsumencka i gospodarcza, są one wewnętrznie

zróżnicowane (również pod kątem ilości i płci domowników), podlegają podziałom klasowym (jakość

życia, wielkość mieszkania, dochody), a prace domowe są różnie dzielone w zależności od umowy

między mieszkańcami. Jak zauważono w latach 70. w Stanach Zjednoczonych – gospodarstwa

domowe prowadzone przez kobiety – zazwyczaj były biedniejsze od tych, w których głową rodziny był

mężczyzna (stąd pojęcie feminizacji ubóstwa). Te wszystkie czynniki muszą mieć na uwadze rządzący

kształtując politykę społeczną i przyporządkowując jej odpowiednie środki finansowe.

Powyższe rozważania prowadzą do wyszczególnienia podstawowych założeń, które są niezbędne do

konstrukcji budżetów wrażliwych na płeć34:

zrozumienie, czym jest płeć społeczno-kulturowa, jak jest kształtowana, jakim podlega

przemianom i co oznacza w wymiarze gospodarczym (np. kobiety mniej zarabiają, są obciążone

nieodpłatnymi pracami, mają mniejsze szanse na awans, są ofiarami przemocy),

zaangażowanie polityczne w działania na rzecz równości płci, wola polityczna odzwierciedlona

w wizji i długoterminowych celach rządzących, jednym z nich jest wprowadzenie budżetowania

pod kątem płci. Przykład stanowi rząd Tanzanii, który wezwał sześć ministerstw: Edukacji

i Kultury, Rozwoju Społecznego Kobiet i Dzieci, Rolnictwa, Zdrowia, Administracji Regionalnej,

Wody i Inwentarza do przedłożenia budżetów na lata 2000/01 wrażliwych na płeć, wedle

wytycznych stworzonych przez Tanzania Gender Networking Group (prace trwały od 1997

roku)35,

33 Wywiad Anety Górnickiej-Boratyńskiej z prof. Anną Titkow, Praca domowa kobiet - czy powinna być

odpłatna?, Wysokie Obcasy, Gazeta Wyborcza 23.04.2005. 34

Główne założenia sformułowane przez Sheilę Quinn, Gender budgeting: practical implementation. Handbook, Directorate General of Human Rights and Legal Affairs Council of Europe, April 2009, s. 11-16. 35

Compendium of Best Practices on Gender Mainstreaming. Engendering National Budgets: The Case of Tanzania, Economic Commission for Africa, Addis Ababa 2001, s. 21.

17

zaangażowanie administracji rządowej, instytucji, działów i wydziałów, agencji, do których

należy odpowiedzialność operacyjna za realizację priorytetów. Jednym z nich jest równość

szans, dziś kwestia horyzontalna, która przyczyna się równocześnie do wzrostu efektywności

pracy urzędów, które w większym stopniu odpowiadają na potrzeby mieszkańców, świadcząc

usługi wyższej jakości. W Andaluzji prowadzony projekt budżetowania pod kątem płci

scharakteryzowano następująco: „zerwanie z tradycyjną rutyną i wprowadzenie nowych

zwyczajów i wartości”,

przełożenie polityki równości płci na działania operacyjne dla każdego działu i wydziału, na cele

i mierniki, umożliwiając porównanie danych, a także śledzenie wdrożenia i rezultatów polityki

równości. Dzięki tak przygotowanym narzędziom przeprowadzono audyt budżetu m.in. we

włoskiej Sienie (Gender Audit). Inicjatorem był lokalny rząd, przy wsparciu trzech ekspertów

akademickich. Metodologia zakładała: przygotowanie jakościowych i ilościowych wskaźników

w celu oceny równości i efektywności wydatków z perspektywy płci, porównanie wskaźników z

ustalonym wzorcem odniesienia i analizę tych wydatków, których wynik był niezadowalający36,

zmiany w wykonywanych procesach poprzez uwzględnienie perspektywy płci oraz dodanie

nowych procesów; jak wskazują Austriacy: „Przede wszystkim gender mainstreaming jest

narzędziem do zarządzania rozwojem organizacji…, którego głównym celem jest zmiana

struktur i procesów wewnątrz organizacji”37. Szwedzi zaś są zdania, że strategia gender

mainstreaming nie zostanie zakorzeniona, jeśli nie zastosuje się systematycznego,

zintegrowanego podejścia38,

zbieranie danych z podziałem na płeć, szczególnie dotyczących beneficjentów polityki fiskalnej

rządu/samorządu – to warunek konieczny do przeprowadzania analiz wrażliwych na płeć;

dodatkowo ILO39 i inne organizacje międzynarodowe uczulają np. na pozyskiwanie danych

dotyczących segregacji pracy, rodzajów kontraktów, wynagrodzenia, elastyczności pracy, czyli

jakości zatrudnienia kobiet i mężczyzn w celu niwelowania największych nierówności obecnych

na rynku pracy. W tym celu mogą zostać określone procedury zbierania i wykorzystania

36 Gender Budget Analysis in Rome Suggestions for a Guidelines Document, Programme Relating to the

Community Framework Strategy on Gender Equality (2001 – 2005), Sister Cities Going Gender. 37

Gender Mainstreaming happens – in a city, http://ec.europa.eu/employment_social/equal/data/document/0705-graz-ws2-graz_en.pdf, dostęp: 04.11.2011. 38

Swedish Government Official Reports, Gender mainstreaming manual. A book of practical methods from the Swedish Gender MainstreamingSupport Committee (JämStöd), Stockholm 2007:15. 39

Overview of Gender-responsive Budget Initiatives, A Discussion Paper for ILO Staff on the Relevance of Gender-responsive Budget Initiatives in Promoting Gender Equality in Decent Work Country Programmes, The ILO Bureau for Gender Equality, 2006.

18

danych. Zarówno dane ilościowe, jak i jakościowe, są kluczowe do lepszego formułowania

polityki i skuteczniejszego rządzenia. Przykładowymi miernikami, które można porównywać

w czasie, są:

o procent kobiet na stanowiskach kierowniczych,

o procent kobiet, które mają dostęp do kredytów,

o średnia płaca kobiet i mężczyzn np. w rolnictwie,

o procent ubogich gospodarstw domowych prowadzonych przez kobiety,

o procent nieruchomości posiadanych przez kobiety według grup dochodowych,

o procent populacji z dostępem do podstawowej opieki medycznej, z podziałem na płeć,

o procent kobiet w Parlamencie40,

zaangażowanie zarówno kobiet, jak i mężczyzn w przygotowanie budżetu (reprezentacja obu

płci) w zbalansowany sposób, we wszystkie fazy cyklu budżetowego oraz nadanie równej wagi

priorytetom kobiet i mężczyzn.

Literatura przedmiotu wskazuje na trzy podstawowe etapy analizy budżetu pod kątem płci.

Na Rys. 1. wskazano trzy kroki zaproponowane przez Sheilę Queen:

Rys.1. Trzy etapy prowadzenia analizy budżetowej

40 Przykłady zaczerpnięte z: The World’s Women 2010: Trends and Statistics, Department of Economic

and Social Affairs, United Nations, New York 2010.

19

Zródło: Opracowanie własne na podstawie: S. Queen, Gender budgeting:practical implementation. Handbook, Directorate General of Human Rights and Legal

Affairs Council of Europe, Strasbourg 2009, s.17.

pierwszy krok zakłada analizę wpływu poszczególnych wydatków na kobiety i mężczyzn, czyli

sporządzenie raportu na temat beneficjentów ostatecznych programów budżetowych:

o stopnia, w jakim budżet odpowiedział na potrzeby odbiorców,

o wpływu istniejących ról społeczno – kulturowych na poziom satysfakcji,

o wyzwań i barier, jakich doświadczyły te osoby, do których usługi nie dotarły,

o stopień, w jakim budżet zmniejszył, zwiększył, bądź też pozostawił nierówności

niezmienionymi,

o różnice pomiędzy deklaracjami politycznymi a decyzjami budżetowymi;

krok drugi odnosi się do przeformułowania budżetu w taki sposób, by odpowiedzieć na

zidentyfikowane nierówności;

krok trzeci tymczasem dotyczy nie tylko alokacji finansowych, lecz także sposobu

podejmowania decyzji (formalne i nieformalne naciski) oraz, jak wspomniano powyżej,

wszelkich procesów okołobudżetowych.

Ilustrację powyższej metody stanowią doświadczenia Andaluzji w zakresie identyfikacji

programów i projektów finansowanych z budżetu o szczególnym znaczeniu dla równości płci

(Tabela 3). Wprowadziła ona system klasyfikacji G+, który ma za zadanie wyszczególnić te

zadania budżetowe, które wspierają równość płci. Użyto czterech kryteriów oceny: możliwości

dokonywania zmian, możliwości zastosowania na szerszą skalę, możliwości przyczynienia się do

zmniejszenia istniejących nierówności i odniesienia do administracji w regionie.

Tabela 3. System klasyfikacji G+

Wrażliwość na płeć

Związek Tak Nie Niski g1

Programy wpływające na ludzi w sposób instrumentalny

g1 Programy, które nie mają bezpośredniego wpływu na ludzi lub o niskim, czy nieistotnym pośrednim wpływie

Średni G Programy o niskim wpływie, o ograniczonej możliwości zmiany, czy zredukowanym działaniu

Wysoki G+ Programy leżące w centrum zainteresowania, w związku z ich potencjałem wpływu na zmiany i znaczeniem dla równości płci

20

Proces oceny obejmuje wszystkie centra administracyjne i wszystkie pozycje budżetowe, tak aby następnie sporządzić mierniki, zdefiniować cele strategiczne i działania, oraz wypracować system monitoringu i ewaluacji.

Źródło: S. Queen, Gender budgeting…, op.cit., s.21.

Ocena polityk i programów z perspektywy płci jest kluczowa do przeprowadzania dalszych analiz,

dlatego przedstawiona w Tabeli 3. metoda może być zastosowana również w polskiej polityce

budżetowej zarówno na stopniu centralnym, jak i samorządowym. Kolejnym krokiem przy ocenie

budżetu jest posłużenie się istniejącymi miernikami, bądź też sformułowanie własnych narzędzi

i metod oceny budżetu pod kątem płci.

Meksykański przewodnik budżetowy ministerstwa zdrowia41, utworzony w 2004 roku we

współpracy z organizacjami pozarządowymi, proponuje sześć kroków w trzech kategoriach, w celu

zaplanowania budżetu, który eliminowałby bariery dostępu do usług zdrowotnych zarówno kobiet,

jak i mężczyzn:

Diagnoza

1. Korekta i analiza dokonanej diagnozy poprzez uwzględnienie perspektywy równości płci

2. Analiza nierówności płci, których w uprzedniej diagnozie nie uwzględniono

Planowanie

3. Identyfikacja poszczególnych elementów i działań programu na rzecz zmniejszenia

zidentyfikowanych nierówności

4. Definiowanie priorytetów

Budżetowanie

5. Określenie zasobów na rzecz niwelowania nierówności płci

6. Projektowanie wskaźników pomiaru i monitorowania rezultatów

Powyższe kroki zaadresowano do urzędników, wskazując na zadania do wykonania podczas

planowania budżetu. Przewodnik dodatkowo szczególną uwagę zwraca na nadanie priorytetowego

znaczenia tym strategiom i aktywnościom, które w ocenie urzędników miałyby największy wpływ na

równość płci. Jednocześnie nie żądano całkowitego przeformułowania istniejących programów, lecz

włączenie kryteriów równości płci do procedury budżetowej. W tym celu przewodnik sugeruje

zadanie następujących pytań:

41 L. Fragoso, R. Granados, Guide for the Formulation of Public Budgets in the Health Sector using a

Gender Perspective, Ministry of Health, Mexico City: 2004, s. 17.

21

W jakich istniejących pozycjach mogą być zawarte fundusze na działania na rzecz osiągania

równości płci?

W których grupach wydatków można zawrzeć nowe programy na rzecz równości płci?

Czy potrzebne są dodatkowe fundusze na zbieranie danych (w istniejących bądź nowych

systemach informacyjnych), które wskazywałyby na nierówność płci mogącą wpłynąć na

realizację danego programu zdrowotnego?

Czy niektóre zasoby powinny być skierowane do konkretnych grup, aby odpowiedzieć na ich

szczególne potrzeby?

Przechodząc do ostatniego kroku - szczegółowe i uniwersalne wskaźniki proponuje przewodnik

opracowany przez Forum for Women in Democracy (FOWODE) z Kampali42:

stosunek płac kobiet w danej instytucji/firmie/organizacji do wszystkich płac,

zasiłki i ulgi przeznaczone na zatrudniane kobiety,

dotacje na szkolenia kobiet w stosunku do dotacji na mężczyzn,

wydatki na opiekę społeczną kobiet w stosunku do mężczyzn,

udział wydatków organizacji na podróże służbowe kobiet w stosunku do mężczyzn,

alokacje budżetowe na wydatki medyczne kobiet w stosunku do mężczyzn.

Innym podejściem jest udział procentowy wydatków skierowanych do kobiet i dziewczynek

w całkowitych wydatkach publicznych. Pierwsza tego typu inicjatywa powstała na Filipinach w 1992

roku43, która wymagała, aby każda agencja rządowa korzystająca z funduszy oficjalnej pomocy

rozwojowej (ODA) od 5 do 30 procent z nich przeznaczała na programy i projekty związane

z pozycjonowaniem płci w głównym nurcie lub dotyczące płci. Stan Kerala w Indiach przeznacza 10

proc. funduszy rozwojowych na cele priorytetowe dla kobiet. Tymczasem w całych Indiach

postanowiono w latach 1995-2000 przeznaczać 30 procent alokacji na walkę z ubóstwem na

programy skierowane bezpośrednio do kobiet. Niebezpieczeństwem, które kryje ta metoda, jest

odwrócenie uwagi od pozostałej części budżetu. Wyzwaniem stało się odpowiednie wykorzystanie

dedykowanego udziału (np. 5 proc.), aby posłużył on włączeniu perspektywy płci do pozostałej części

(95 proc.).

42 Putting Gender in the Budget. A Guide to the Development of Gender Budgeting Indicators, FOWODE,

Kampala 2005, s. 15. 43

The Women in Development and Nation Building Act (Republic Act No. 7192), http://www.chanrobles.com/republicactno7192.htm, dostęp: 04.11.2011

22

Interesującą analizę wydatków przeprowadzono w Maroko, gdzie w 2006 roku Ministerstwo Zdrowia

poświęciło kwestii płci cały rozdział w Rapport Economique et Financier44. Badanie korzystania z usług

medycznych pod kątem płci wykazało, że na średnią statystyczną kobietę przypada 114 dirhamów,

zaś na mężczyznę 93. Dodatkowo przeprowadzono analizę klasową, która wskazała, że usługi

szpitalne w niewielkim tylko stopniu docierają do najuboższych kobiet (jedynie 7 proc. wszystkich

funduszy przeznaczanych na kobiety), podczas gdy najubożsi mężczyźni w większym stopniu

korzystają z funduszy docierających do mężczyzn (12-13 proc.). Najuboższe 5 proc. kobiet

wykorzystało 11 proc. funduszy zdrowotnych, podczas gdy najzamożniejszych 5 proc. około 40 proc.

Budżet to jednakże nie tylko wydatki, lecz także wpływy. Taką analizę przeprowadziła w Wielkiej

Brytanii Kobieca Grupa Budżetowa (WBG) badając płatniczki i płatników podatków, ceł i wszelkich

opłat45. Doprowadziło to do sformułowania szeregu wniosków zawartych w Tabeli 4.

Tabela 4. Wpływ dochodów budżetowych z podziałem na płeć.

Podatek dochodowy Progresywne podatki mogą być korzystne dla ubogich, wśród których przeważają kobiety. Podatki dochodowe powinny być płacone indywidualnie przez wszystkich płatników, nie w ramach gospodarstw domowych, czy małżeństw, gdyż prowadzi to do nadużyć i wzmacniania nierówności. Progi podatkowe powinny być oparte na wysokości dochodu i zdolności do zapłacenia wyznaczonego podatku.

VAT Zwolnione z podatku VAT powinny być podstawowe produkty, niezbędne do życia (np. żywność nieprzetworzona). VAT w dużo większym stopniu obciąża osoby mniej zamożne, w tym kobiety, których zarobki są przeważnie niższe od mężczyzn.

Akcyza Podatek akcyzowy, nałożony m.in. na tytoń, alkohol, benzynę, samochody, broń, dotyka przeważnie mężczyzn, którzy w dużej mierze są konsumentami w.w. produktów. Uzyskane w ten sposób przychody mogłyby być dedykowane (pieniądz „naznaczony”) np. walce z alkoholizmem (fundusz korkowy), przemocą domową czy pomocy ubogim (dochody budżetowe z produktów luksusowych).

Opłaty celne i handlowe

Redukcja i eliminacja ceł, wymuszona liberalizacja handlu (m.in. przez Światową Organizację Handlu (WTO)), sprawiają, że coraz mniej funduszy trafia do budżetu państwa z tytułu transakcji międzynarodowych. To z kolei zmniejsza jego zdolność do tworzenia zabezpieczeń społecznych, tym samym prowadząc do obniżenia jakości życia - przede wszystkim kobiet, które są ich beneficjentkami.

Opłaty użytkowe Opłaty za usługi takie jak: edukacja, ochrona zdrowia, dostarczanie elektryczności czy wody zmniejszają szanse ubogich osób na korzystanie z nich. Osoby o najniższych dochodach powinny być z tych opłat zwolnione.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: E. Zuckerman, An Introduction to Gender Budget Initiatives, Gender Action 2005, s. 5.

44 Rapport Economique et Financier. Projet de Loi de Finances pour l’Annee Budgetaire 2006, Ministere

des Finances et de la Privatisation, Rabat 2005, s.129-151. 45

http://www.wbg.org.uk/, dostęp: 02.11.2011

23

Podsumowując, nie istnieje jeden wzór przeprowadzania analiz budżetowych pod kątem płci,

jednakże przesłanki i założenia wszędzie są jednakowe: rządzący, którzy wdrażają inicjatywy gender

budgeting, wykorzystując dostępne instrumenty pragną osiągnąć następujące rezultaty46:

doprowadzić do reformy budżetowej, która pomogłaby kobietom i dziewczynkom osiągnąć

ten sam status społeczny, jaki mają mężczyźni i chłopcy,

włączyć wartość nieodpłatnej pracy do obliczeń PKB (dzięki budżetom czasu ludności),

dołożyć starań, by zrekompensować nieodpłatne prace (w tym prace reprodukcyjne

i opiekuńcze) odpowiednio kobietom i mężczyznom,

zapewnić, by reformy wydatków nie podważały zasady równości płci i awansu społecznego

kobiet,

zapewnić, by wydatki budżetowe skierowane do kobiet były przynajmniej tak wysokie, jak ich

udział w populacji,

wykazać w równolegle prowadzonych badaniach jakościowych, że nastąpił postęp w

osiąganiu równości płci, zwiększył się dobrostan kobiet i ich pozycja.

Władze zarówno centralne, jak i lokalne, posiadają wiedzę na temat swoich obowiązków, które

nakłada na nie prawo, drugim jednak ważnym elementem niezbędnym do budowy wrażliwych na

problemy społeczne budżetów jest zrozumienie sytuacji grup dyskryminowanych. Wiedza ta pozwala

zdefiniować istniejące problemy charakterystyczne dla danego samorządu/państwa w celu

precyzyjnego określenia katalogu zadań niezbędnych do wykonania, wraz z oszacowaniem

rzeczywistych kosztów i terminów ich realizacji. Dodatkowymi aktywnościami na rzecz równości

mogłyby być także wspomniane uprzednio konkursy, granty i dotacje dla instytucji i organizacji, które

w wielu przypadkach potrafią dobrze i efektywnie zarządzać pozyskanymi środkami. Jak pokazały

doświadczenia zarówno gminy Krobia, jak i Sopotu, włączenie mieszkańców w działania samorządu,

ich potencjału, pomysłów, pracy, pozytywnie wpływa na wizerunek rządzących i sprawia, że budżety

skuteczniej odpowiadają na potrzeby zarówno kobiet, jak i mężczyzn.

46 E. Zuckerman, An Introduction to Gender…, op. cit. s.6.