Panel Ekspertów „WSPÓŁDZIAŁANIE”

LAS I GOSPODARKA LEŚNA JAKO MIĘDZYSEKTOROWE

INSTRUMENTY ROZWOJU

Termin: 26 maja 2015 r.

SESJA 2

ODDZIAŁYWANIE GOSPODARKI LEŚNEJ NA KSZTAŁTOWANIE

ŁADU PRZESTRZENNEGO W ŚWIETLE PRZEPISÓW

ADMINISTRACYJNO-PRAWNYCH

Dr Marek GESZPRYCH, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie

Wprowadzenie

Zagadnienia oddziaływania gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego są

wielowątkowe, stąd nie będzie możliwe, na łamach niniejszego artykułu, omówienie

wszystkich kwestii z tym związanych. Dla potrzeb zrozumienia treści niniejszego artykułu

należy zasygnalizować, że w kontekście gospodarki leśnej analizowano przede wszystkim

przepisy ustawy o lasach1. Natomiast odnosząc się do istoty ładu przestrzennego rozumiano

uregulowanie zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym2, wskazujące, że za „ład przestrzenny” należy rozumieć takie ukształtowanie

przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach

1 Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) [dalej: ustawa o lasach, bądź „uol”

po artykule ustawy]. 2 Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) [dalej jako: uopizp].

2

wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe,

kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Do istotnych zagadnień objętych materią niniejszej pracy należy kwestia

zdefiniowania gospodarki leśnej i uwidocznienia jej wpływu na ład przestrzenny. Zwrócono

również uwagę na niepokojące rezultaty planowania w leśnictwie, zwłaszcza niepublicznym,

które często jest prowadzone z dużym opóźnieniem bądź nie jest prowadzone wcale3.

W artykule odniesiono się do sprzężenia dokonywania zalesień z planowaniem i

zagospodarowaniem przestrzennym. Wzajemna zależność widoczna była zwłaszcza w

początkowych okresach zalesień gruntów rolnych, które napotykało przeszkody, polegające

na braku planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Dopiero notyfikacja tego przepisu

w Komisji Europejskiej pozwoliła na ruszenie z działaniem w oparciu o studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego4.

Ponadto, przedmiotem analizy zostały objęte relacje pomiędzy leśną dokumentacją

planistyczną a planami zagospodarowania przestrzennego, jak również inne zagadnienia

związane z wpływem leśnictwa na kształtowanie ładu przestrzennego. Należą do nich kwestie

ochrony przeciwpożarowej gruntów, zagadnienia ograniczonych możliwości podziału

gruntów leśnych na odrębne działki oraz przestrzeganie ochrony gruntów rolnych i leśnych5

w planowaniu przestrzennym.

1. Definiowanie gospodarki leśnej w prawie polskim i w regulacjach prawnych

wybranych Państw Członkowskich UE

Problematyka gospodarki leśnej w zasadzie nie jest objęta prawodawstwem UE.

Również fiaskiem kończą się dotychczasowe działania inicjujące przyjęcie Światowej

Konwencji o Lasach6. Jedynie w ramach niektórych polityk wspólnotowych coraz częściej są

3 Zob. Geszprych M., Problemy leśnictwa w kontekście planowania przestrzennego – wybrane zagadnienia

prawno-aksjologiczne. [w:] Cieślak Z., Fogel A. (red.), Wartości w planowaniu przestrzennym, Wartości w

planowaniu przestrzennym. Warszawa 2010, s. 131-143. 4 Por. A. Mickiewicz, B. Wawrzyniak, Zalesienie gruntów rolnych w świetle PROW w latach 2004-2006 oraz

2007-2013. [w:] K. Krzyżanowska (red.), Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich, Warszawa 2009, s. 135. 5 Realizowane na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z

2013 r., poz. 1205) [dalej jako: uogril]. Por. również Stelmasiak J., Stanik-Filipkowska K., Wartości w

planowaniu przestrzennym w ujęciu historyczno-prawnym. [w:] Cieślak, Z., Fogel A., op. cit., s. 40. 6 Zob. Gwiazdowicz M., Strategia Leśna Unii Europejskiej. Informacja nr 1145/2005. Kancelaria Sejmu Biuro

Studiów i Ekspertyz, s. 3.

3

przyjmowane programy7 i strategie

8, wydawane są opinie

9 lub podejmuje się działania, które

w mniejszym lub większym stopniu wpływają na lasy i sektor leśny. Gospodarka leśna jest

więc normowana w drodze odrębnych krajowych regulacji Państw Członkowskich Unii

Europejskiej.

W prawie polskim za „gospodarkę leśną” uznawana jest działalność leśna w zakresie

urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw

leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy,

choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych

produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu10

. Wskazane określenie gospodarki

leśnej ma charakter organizacyjno-ekonomiczny nawiązujący faktycznie do definicji pojęcia

działalności gospodarczej przyjętej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz w

orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości11

. Prowadzący gospodarkę leśną ma

jednocześnie przymiot przedsiębiorcy, zarówno w rozumieniu prawa krajowego12

, jak i

wiążącego Polskę prawa wspólnotowego13

. Pojęcie przedsiębiorcy jest również szeroko

interpretowane przez sądy europejskie i obejmuje swym zakresem wszystkie kategorie

podmiotów zaangażowanych w działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy

organizacyjnej i prawnej czy źródeł finansowania14

oraz niezależnie od tego, czy podmiot ten

będzie działał w celu osiągnięcia zysku15

. Tym niemniej, w świetle przepisów prawa

krajowego, to jedynie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [dalej jako: „PGL

LP”], jako jednostka zarządzająca gruntami Skarbu Państwa w imieniu Skarbu Państwa, ma

7 Formalnie są to inicjatywy podejmowane w ramach niektórych polityk wspólnotowych, takich jak wspólna

polityka rolna (przykładem takich działań jest zalesianie gruntów porolnych) lub polityka ochrony środowiska

(działania z zakresu ochrony rzadkich siedlisk leśnych). 8 Przede wszystkim rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 16 września 2009 r. w sprawie pożarów lasów

(Dz. U. UE. C. 2010.224E.1), czy nowa strategia na rzecz sektora leśnego Unii Europejskiej przyjęta we

wrześniu 2013 r. przez Komisję Europejską (COM(2013)659). Głównymi celami tej strategii jest zapewnienie

zrównoważonej gospodarki leśnej i ochrona wielorakiej roli obszarów leśnych przy skutecznym wykorzystaniu zasobów i odpowiedzialności Unii Europejskiej za lasy w skali światowej. 9 Przykładowo, opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 22 września 2009 r. w sprawie

roli lasów i sektora związanego z leśnictwem w wywiązywaniu się z zobowiązań UE dotyczących klimatu (Dz. U.

UE. C. 2009.228.1). 10 Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 uol. 11 Zgodnie z orzeczeniem ETS z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-35/96 „Komisja v. Włochy” [ECR I-

3851], za działalność gospodarczą uznaje się „oferowanie dóbr i usług na rynku”. 12

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz.

672 ze zm.) „przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą

prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność

gospodarczą”. 13 Por. art. 1 zał. I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre

rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. U. UE L 2008.8.9). 14 Por. orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Höfner i Elser v. Macrotron GmbH.

[w:] European Court reports 1999, s. I-01979. 15 Por. orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1999 r. w sprawie Albany C-67/96. [w:] European Court reports 1999 Page

I-05751.

4

charakter przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności

gospodarczej. Ze stosowania przepisów powyższej ustawy są bowiem wyłączeni

przedsiębiorcy prowadzący działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie leśnictwa16

.

Wskazuje to na nierówność pozycji w systemie ekonomiczno-prawnym organizacji

prowadzących gospodarkę leśną, co generuje ograniczenia swobody w zakresie urządzania

lasów zarządzanych przez indywidualnych użytkowników i podmioty prawa prywatnego17

.

Jednocześnie w definicji gospodarki leśnej zaliczono do gospodarki realizację

nieokreślonego w przepisach prawnych pojęcia „pozaprodukcyjnych funkcji lasu”,

związanego z realizacją określonych celów ochrony lasów. Podobnie w definicji trwale

zrównoważonej gospodarki leśnej uwzględniono funkcje ochronne, gospodarcze i socjalne,

które nie były nigdzie zdefiniowane. W polskim systemie prawnym funkcjonuje więc poza

„gospodarką leśną” również pojęcie „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”, rozumianej

jako „działalność zmierzająca do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w

sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej

produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania,

teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na

poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów”18

.

Przyjęta definicja nie jest jednak wynikiem własnych badań poszukiwawczych

zrównoważonego rozwoju przez ustawodawcę krajowego, a jedynie błędnym przejęciem

definicji „trwale zrównoważonego zarządzania w leśnictwie” z rezolucji H1 Konferencji

Ministerialnej Ochrony Lasów w Europie w Helsinkach19

. Ponadto pojęcia „gospodarki

leśnej” i „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej” są używane dość niekonsekwentnie i

16 Dokładnie zgodnie z art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej „przepisów ustawy nie stosuje się do

działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa,

warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (…)”. Oznacza to, że leśna działalność gospodarcza

prowadzona przez użytkowników indywidualnych gospodarstw leśnych, w przeciwieństwie do działań

organizacji PGL LP, nie jest normowana przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. PGL LP nie

spełniają bowiem atrybutów przedsiębiorcy w zakresie działania „we własnym imieniu” (działają w imieniu

Skarbu Państwa). 17 Por. Zalewski M., Ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w leśnictwie w zakresie

urządzania lasu. Prawo i Środowisko nr 3/2010, s. 76. 18 Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1a uol. 19 W rezolucji H1 Konferencji Ministerialnej Ochrony Lasów w Europie (Helsinki 1993) wskazano na

„sustainable managment”, czyli na zagospodarowanie/zarządzanie, a nie na „sustainable forestry” czy „forest

economy”, co by oznaczało gospodarkę leśną. Gospodarka leśna jest pojęciem szerszym niż zagospodarowanie

lasów, jest działem gospodarki i ma związek z innymi sektorami, a przede wszystkim z rynkiem drzewnym,

zatrudnieniem, czy formami własności. Zob. Rykowski K., W poszukiwaniu „trwałej równowagi”, czyli skąd

brać przykład? Głos lasu nr 5/2005, s. 23.

5

niejednolicie w poszczególnych częściach ustawy o lasach20

. Jednocześnie uregulowano w

przepisach ustawy o podatku leśnym21

„działalność leśną” w sposób odmienny od wcześniej

wymienionych „gospodarki leśnej” oraz „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”. Za

„działalność leśną” uznano „działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w

zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania

zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu –

drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także

sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym”. Określenie definicyjne „działalności

leśnej” stanowi przepis określający „gospodarkę leśną” w ustawie o lasach, z wyłączeniem

nieokreślonych „pozaprodukcyjnych funkcji lasu”. Reasumując dokonane ustalenia, zamienne

używanie 3 różnych przepisów do tego samego pojęcia (gospodarka leśna) jest wadliwe i

implikuje brak możliwości prawidłowego stosowania przepisów prawnych. Sytuacja ta

stwarza jednocześnie pole do zaniechania określonych działań oraz nieracjonalnego

wydatkowania publicznych środków finansowych przeznaczonych na gospodarkę leśną.

Formułując zalecenia na przyszłość istnieje konieczność przeprowadzenia modyfikacji

istniejących rozwiązań w przedmiocie „gospodarki leśnej”, mając również na uwadze

uregulowania prawne „gospodarki leśnej” obowiązujące w innych krajach członkowskich UE.

2. Wpływ gospodarki leśnej na ład przestrzenny – założenia dokumentacyjne

Kwestia wpływu gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego wymaga

kompatybilnego stosowania przepisów uregulowanych w dwóch różnych aktach prawnych, tj.

w przepisach ustawy o lasach – odnoszącej się do leśnej dokumentacji urządzeniowej, jak

również w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odnoszącej

się do dokumentacji planistycznej gminy.

W kontekście kształtowania ładu przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na

zasadę prowadzenia gospodarki leśnej dotyczącą zwiększania lesistości (art. 8 uol).

Stosowanie powyższej zasady polega na dążeniu do osiągnięcia maksymalnej lesistości

poprzez przeznaczenie gruntów na cele leśne w miejscowych planach zagospodarowania

przestrzennego, a następnie ich zalesienie oraz ewidencyjne uznawanie za lasy określonych

powierzchni gruntów porośniętych drzewami i inną roślinnością o charakterze leśnym.

20

Przykładowo, zgodnie z art. 8 pkt 3 uol, „gospodarka leśna” jest prowadzona według zasady zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasu, czyli według podstawowego atrybutu prowadzenia „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”. 21 Dokładnie w art. 1 ust. 3 ustawy z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 465 ze zm.).

6

Faktyczne uznawanie za lasy określonych gruntów porośniętych drzewami nie odbywa się

przy tym w sposób zadawalający22

., głównie na obszarze tzw. lasów niepaństwowych23

. Z

drugiej strony, realizacja powyższej zasady może stanowić zarzewie konfliktu między

gospodarką leśną a gospodarką rolną w zakresie przejmowania gruntów rolnych pod

zalesienie24

bądź pomiędzy produkcyjną gospodarką leśną a celami ochrony przyrody25

.

Gospodarkę leśną cechuje bowiem pewna dynamika powierzchniowa, wyrażająca się w

możliwości przejmowania pod zalesienia nowych gruntów, nienadających się do innej

produkcji. Do tego celu służy norma prawna ustalająca, że gruntem leśnym jest także grunt

przeznaczony do produkcji leśnej.

Jak wskazano w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 uopizp w planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, a także wymagania

ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wpływ gospodarki leśnej na

ład przestrzenny wynika bowiem w dużej mierze ze stosowania założeń ochrony środowiska,

w tym ochrony przyrody. Jak trafnie zauważa T. Bąkowski26

, „nakaz uwzględniania w

procesach planistyczno-przestrzennych wymagań ochrony środowiska, sformułowany przez

ustawodawcę, należy przyjąć jako szczególny wyraz troski o tę kategorię wartości o

charakterze powszechnym, a równocześnie wartość ta tworzy płaszczyznę realizacji zasady

zrównoważonego rozwoju”27

. Wpływ powyższy należy rozumieć jako określony sposób

22 Por. Gołos P., Lasy prywatne w Polsce – stan obecny oraz kierunki zmian. [w:] Sierota Z. (red.), Quo vadis

forestry? Wyd. Instytutu Badawczego Leśnictwa, Sękocin Stary 2007, s. 105-123. 23 Pojęcie „lasy niepaństwowe” jest potocznym równoważnikiem ustawowego pojęcia „lasy niestanowiące

własności Skarbu Państwa”, czyli lasy stanowiące własność osób fizycznych, gmin, wspólnot gruntowych,

rolniczych spółdzielni produkcyjnych i innych osób prawnych – zob. J. Dydenko, Szacowanie nieruchomości.

Rzeczoznawstwo majątkowe. Warszawa 2012. W literaturze leśnej określenie „lasy niepaństwowe” jest często

błędnie stosowane jako synonim lasów prywatnych (zob. szerzej: M. Geszprych, Zagadnienia prawne w

prowadzeniu gospodarki leśnej w lasach prywatnych [w:] Poradnik dla prywatnych właścicieli lasów, red. P.

Gołos, Sękocin Stary 2009, s. 23-25).

Należy dodać, że w Roczniku Statystycznym Głównego Urzędu Statystycznego pojęcie „lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa” w ogóle nie występuje. W kategorii rodzaju lasów wyszczególniane są lasy

publiczne, w tym lasy: stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, w parkach

narodowych, w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa i we własności gmin, a także lasy prywatne, w tym

należące do osób fizycznych, wspólnot gruntowych i spółdzielni za: Dane GUS z Rocznika Statystycznego

Leśnictwo 2013, tab. 3. Warszawa 2013, s. 35. Oczywiście zarówno w kategorii „lasy publiczne” oraz „lasy

prywatne” występują inne lasy, np. lasy: we współwłasności równych podmiotów, należące do uczelni

wyższych, związków religijnych, osób prawnych, itd., które ze względu na małą powierzchnię nie zostały

wydzielone przez GUS w odrębną kategorię. Nie wchodząc głębiej w zróżnicowanie własnościowe lasów, w

dalszej części pracy do określenia „lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa” będzie stosowane skrótowe

potoczne pojęcie „lasy niepaństwowe”. 24 Por. Jastrzębski L., Rola planów zagospodarowania przestrzennego w gospodarce leśnej i ochronie cennych zasobów przyrodniczych. Folia Forestalia Polonica. Seria A, nr 26/1985, s. 76. 25 Zob. Idem, Ochrona prawna przyrody i środowiska w Polsce. Zagadnienia administracyjne. Warszawa 1976,

s. 39. 26 Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Kraków 2004, s. 18. 27 Konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym widoczna jest wyraźnie

w regulacjach niemieckich posługujących się terminem „trwałego rozwoju przestrzennego”. Zob. Siedentopf H.,

7

prowadzenia gospodarki leśnej, jak również określony sposób zagospodarowania gruntów

sąsiadujących z gruntami leśnymi.

Istnienie gruntów leśnych determinuje sposób prowadzenia dokumentacji

planistycznej, według zasad uregulowanych w przepisach ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, w studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające ze stanu

środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości

zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego

(art. 10 ust. 1 pkt 3 uopizp). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego gminy uwzględnia się również obszary, dla których gmina zamierza

sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające

zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także

kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 1 pkt 9

i 10 uopizp).

Jak uregulowano w art. 14 ust. 3 uopizp, miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych

na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Szczególny zakres postępowania odnosi się do ustalania lokalizacji inwestycji celu

publicznego, w sprawie których wydawana jest decyzja przez wójta, burmistrza (prezydenta

miasta), bądź wojewodę (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 uopizp). W przypadku powyższych

inwestycji, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu

przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydanie wskazanej decyzji wymaga uzgodnienia

z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji

wodnych (art. 53 ust. 4 uopizp).

Dla zrozumienia stosowania przepisów ustawy o lasach w kontekście ładu

przestrzennego należy omówić rodzaje leśnej dokumentacji urządzeniowej i przedstawić ich

wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy ustawy o lasach wyróżniają

trzy rodzaje leśnych dokumentów urządzeniowych, tj.: plany urządzenia lasu, uproszczone

plany urządzenia lasu oraz decyzje starostów wydawane na podstawie inwentaryzacji stanu

lasów (art. 19 ust. 3). Powyższe akty planistyczne mają wspierać zachowanie, ochronę i

powiększanie zasobów leśnych oraz prowadzenie zrównoważonej gospodarki leśnej.

Miejsce planowania lokalnego w prawie planowania przestrzennego i w prawie ochrony środowiska. [w:]

Rabska T. (red.), Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i

planowania przestrzennego. Poznań 1999, s. 327-336.

8

Głównymi miernikami różnicowania aktów planistycznych w leśnictwie jest stan własności

lasu bądź powierzchnia lasu. Uproszczone plany urządzenia lasu oraz decyzje wydawane na

podstawie inwentaryzacji stanu lasu odnoszą się do zagospodarowywania lasów

niepaństwowych, natomiast plany pełne odnoszą się do zagospodarowania lasów

państwowych. Sporządzanie powyższej leśnej dokumentacji planistycznej odbywa się w

trybie określonym przepisami ustawy o lasach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 12

listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia

lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu28

.

Plany urządzenia lasu mają ogromne znaczenie dla prowadzenia trwałej gospodarki

leśnej w lasach niepaństwowych, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1 uol, powyższa gospodarka może

być prowadzona jedynie na podstawie pełnych, bądź uproszczonych planów urządzenia lasu.

Niestety analogicznej wartości nie ma już decyzja starosty wydawana w oparciu o

inwentaryzację stanu lasów, która stanowi instrument planistyczny dla lasów niepaństwowych

o powierzchni poniżej 10 ha. Literalna wykładnia art. 7 ust. 1 uol wskazuje, że gospodarka

leśna prowadzona na podstawie decyzji starosty wydanej w oparciu o inwentaryzację stanu

lasu nie służy trwale zrównoważonej gospodarce leśnej. Z drugiej strony przyjęcie powyższej

tezy będzie stało w sprzeczności nie tylko z celem prowadzenia gospodarki leśnej, ale i z

regulacjami prawnymi29

dotyczącymi ochrony wszystkich lasów.

Uproszczone plany urządzenia lasu nie tylko nie mają charakteru aktu prawa

powszechnie obowiązującego, ale również – w przeciwieństwie do planów pełnych – nie

mogą mieć charakteru aktu wywołującego skutki prawne charakterystyczne dla aktów

miejscowego prawa powszechnie obowiązującego30

. Ich postanowienia zgodnie z art. 20 ust.

1 uol nie muszą być bowiem uwzględniane w miejscowych planach zagospodarowania

przestrzennego.

Ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasów – podobnie jak i pełnych planów

urządzenia lasu – odnośnie granic i powierzchni lasu są uwzględniane jedynie w ewidencji

gruntów i budynków, a nie w planach zagospodarowania przestrzennego mających charakter

prawa powszechnie obowiązującego31

(art. 20 ust. 2 uol). Skutkiem tego nie jest możliwe

uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu,

28 (Dz. U. 2012 r., poz. 1302). 29 M. in. zawartymi w art. 9 ust. 1 uol oraz art. 13 ust. 1 uol. 30 Por. B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz do art. 20 ustawy, Warszawa 2011 – baza LEX – dostęp dnia

29 kwietnia 2015 r., a także M. Geszprych, Problemy administracyjno-prawne w planowaniu urządzenia lasu –

uwagi de lege lata i de lege ferenda, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2008, nr 1-2, s. 191-205. 31 Wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt: III RN 203/00 – baza LEX – dostęp dnia: 29 kwietnia 2015 r.

9

które nie wynikają z planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu32

.

Jednakże, ewidencja gruntów i budynków ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny33

, a

organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których

dokonują zmian w ewidencji34

.

Należy podkreślić, że różnicowanie planów urządzeniowych, stanowiących

podstawowy dokument prowadzenia gospodarki leśnej – która w założeniu ustawodawcy

powinna być trwale zrównoważona i wspólna dla lasów wszystkich form własności – wydaje

się nie mieć racjonalnego uzasadnienia. Warto tu zaznaczyć, że już sama idea podziału

planów urządzenia lasu na wersję pełną i uproszczoną jest stosowana niekonsekwentnie przez

ustawodawcę. Przykładem mogą być aspekty powiększania zasobów leśnych w oparciu o

ustalenia jedynie pełnych planów urządzenia lasów (art. 14 ust. 1 uol), kwestie sposobu

wykonywania pełnych planów urządzenia lasów, z podkreśleniem zachowania terminowości

ich realizacji (art. 19c uol), bądź kwestie uwzględniania w planach zagospodarowania

przestrzennego jedynie ustaleń pełnych planów urządzenia lasów35

, determinujących

miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego36

(art. 20 uol).

Należy zauważyć, że choć oba plany urządzenia lasu (pełny i uproszczony) nie mają

charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego37

, to pełny plan urządzenia nabywa takie

właściwości, jeżeli stanie się częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 uol, w miejscowych planach zagospodarowania

przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów co do granic i powierzchni

lasów. Jednocześnie, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego, to wówczas postanowienia obowiązującego planu

urządzenia lasu nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc

podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej38

.

32 Wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 382/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21

kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 63/10, oraz wyroki NSA z: 22 lutego 2012 r., sygn. akt: I OSK 355/11, 6

czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 903/07 oraz 23 lipca 2008 r., sygn. akt: I OSK 1077/07 i OSK 1072/07 –

wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych –

www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp dnia 28 kwietnia 2015 r. 33 Wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., sygn. akt: I OSK 157/10 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp

dnia 29 kwietnia 2015 r. 34 Wyrok NSA w Warszawie z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 389/10 –

www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp dnia 29 kwietnia 2015 r. 35 Zob. szerzej: M. Geszprych, Wpływ gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego w świetle przepisów administracyjno-prawnych – wybrane uwagi prawno-aksjologiczne [w:] Ograniczenia w zabudowie i

zagospodarowaniu terenu a ład przestrzenny, red. A. Fogel, Warszawa 2014, s. 108-109. 36 G. Klimek, Glosa do wyroku WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt: II SA/OL 382/10 [w:]

„Przegląd Prawa Ochrony Środowiska” 2012, nr 2, s. 99. 37 Por. Klimek G., op. cit. 38 Ibidem.

10

Różnice w treści planów urządzeniowych w lasach powinny wynikać z przyjętych w

przepisach prawa zasad oddziaływania na lasy publiczne i prywatne oraz z uwarunkowań

przyrodniczych odnoszących się do konkretnych drzewostanów i nie powinny sugerować

uproszczenia w korzystaniu z instrumentów planistycznych w tym zakresie, jak również

wpływać na charakter obowiązującego prawa. Wydaje się, że w ten sposób mogła zostać

naruszona zasada proporcjonalności w kontekście równości praw i obowiązków związanych z

ochroną lasów, jako formą ochrony środowiska. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny w

jednym z orzeczeń, „Proporcjonalność oznacza, że waga interesu, któremu ma służyć

różnicowanie sytuacji adresatów normy, powinna pozostawać w odpowiedniej proporcji do

wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów

podobnych”39

.

Jednocześnie ustawodawca nie zapewnił możliwości przestrzegania prawidłowych

metod gospodarowania we wszystkich lasach niepaństwowych o powierzchni poniżej 10 ha,

dla których zadania określa decyzja starosty wydawana w oparciu o inwentaryzację lasów40

.

Zgodnie bowiem z założeniami prowadzenia trwałej gospodarki leśnej41

, trwale

zrównoważona gospodarka leśna może być prowadzona jedynie na podstawie pełnych planów

lub uproszczonych planów urządzenia lasu. Z kolei brak możliwości skorzystania przez

właścicieli lasów o powierzchni poniżej 10 ha, jako tych dla których nie sporządza się

uproszczonych planów urządzenia lasu, ze stosownego mechanizmu kompensacyjnego

uniemożliwia w konsekwencji – zgodnie z wymaganiami proporcjonalności – właściwe

zrównoważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego42

. Jednocześnie żadne

przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wskazują, aby inwentaryzacja wraz z

decyzją określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wywierała zauważalny wpływ na

planowanie przestrzenne.

3. Wpływ gospodarki leśnej na ład przestrzenny – założenia wynikające z przepisów

szczególnych

W kontekście dokonywania zalesień i planowania przestrzennego należy zwrócić

uwagę na stosowanie szczególnych zasad ochrony przeciwpożarowej lasów. Powszechna

ochrona lasów przed pożarami prowadzona jest na podstawie przepisów: ustawy o ochronie

39 Wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt: P 20/07. 40 Wydawana na podstawie art. 19 ust. 3 uol. 41 Określonymi w art. 7 ust. 1 uol. 42 Wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt: K 20/07.

11

przeciwpożarowej43

, ustawy Prawo ochrony środowiska44

, rozporządzenia Ministra

Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia

przeciwpożarowego lasów45

, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z

7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów

budowlanych i terenów46

oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w

sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i

krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii

kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów

przeciwpożarowych47

. Ochrona przeciwpożarowa odnosi się w dużej mierze do właściwego

planowania w leśnictwie, zwłaszcza na obszarze tzw. lasów niepaństwowych, które

realizowane jest na podstawie uproszczonych planów urządzenia lasów oraz decyzji starostów

wydawanych w oparciu o inwentaryzacje stanu lasów. Stan urządzania powyższych lasów jest

niestety niezadawalający i w stosunku do nich obecnie wysuwanych jest najwięcej zastrzeżeń

dotyczących kompletności i jakości, a także dostępności baz danych opisowych i

geometrycznych48

. Problemem jest częstokrotnie brak dokumentacji urządzeniowej dla

powyższych lasów, co z kolei uniemożliwia uzyskiwanie wsparcia związanego z

zapobieganiem powstawania pożarów lasów. W ostatnim czasie na kwestie powyższe

zwrócono uwagę w aktach prawnych UE, to jest w rozporządzeniach Parlamentu

Europejskiego i Rady (UE)49

i decyzji wykonawczej Komisji50

, a także w Strategii

43 Ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.). 44 Zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz.

1232 ze zm.) [dalej jako: „Poś”] ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu

negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt

oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed

zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Poś). Zob. szerzej: wyrok NSA z 18 października 2013 r., sygn. akt: II OSK 1162/12 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp dnia 28 kwietnia 2015 r. 45 (Dz. U. z 2006 r., Nr 58, poz. 405). 46 (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719). 47 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227). 48 Zob. szerzej: J. Dawidziuk, S. Zajączkowski, Znaczenie urządzania lasu w budowie systemu planistyczno-

prognostycznego w leśnictwie [w:] Planowanie w gospodarstwie leśnym XXI wieku. Materiały z Zimowej Szkoły

Leśnej przy Instytucie Badawczym Leśnictwa V Sesja, Sękocin Stary 2013, s. 34 i nast. oraz J. Głaz, M.

Jabłoński, A. Konieczny, Stan urządzania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa i produkcyjność

lasów prywatnych [w:] Planowanie w gospodarstwie leśnym XXI wieku. Sękocin Stary 2013, s. 158-176. 49 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie

wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487) oraz

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1293/2013 z 11 grudnia 2013 r. w sprawie

ustanowienia programu działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE) i uchylające rozporządzenie (WE) nr

614/2007 (Dz.U.UE.L.2013.347.185). 50 Decyzja Wykonawcza Komisji z 19 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu prac na lata

2014-2017 dla programu LIFE (Dz.U.UE.L.2014.116.1).

12

zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa na lata 2012-202051

oraz w wytycznych

Unii Europejskiej52

.

Obecność kompleksów leśnych wpływa również na rodzaj zabudowy i sposób

zagospodarowania otoczenia. W pobliżu obszarów leśnych należy przestrzegać określonych

warunków dotyczących odległości posadowienia bryły budynku od ściany lasu, zgodnie z

założeniami prawa budowlanego53

. Wszelkie inwestycje budowlane prowadzone w obrębie

lasu wymagają na ogół uzyskania stosownych pozwoleń organów administracyjnych

właściwych w zakresie nadzoru budowlanego, choć niekiedy wprowadzane są tu ustępstwa,

jeżeli budowla jest małych rozmiarów i ma służyć jedynie celom gospodarki leśnej54

.

Dokonywanie wszelkich przedsięwzięć inwestycyjnych warunkowane jest przepisami

ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na

środowisko55

, odnoszącej się m. in. do konieczności uzgodnień wszelkich przedsięwzięć,

które miałyby jakikolwiek wpływ na ochronę przyrody. Należy tu podkreślić, że projekty

leśnych planów urządzeniowych mogą dotyczyć przedsięwzięć mogących znacząco

oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 46 pkt 2 ustawy ocenowej. Przepisy tejże

ustawy determinują więc sposób zachowania przy wielu działaniach związanych z

gospodarką leśną. Poza sporządzaniem leśnej dokumentacji urządzeniowej należy zwrócić

szczególną uwagę na przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na

środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w

sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko56

. Zgodnie z § 3 ust. 1

pkt 89 i 90 powyższego rozporządzenia do wskazanych przedsięwzięć należą zalesienia:

pastwisk lub łąk, na obszarach bezpośredniego lub potencjalnego zagrożenia powodzią,

nieużytków na glebach bagiennych, nieużytków lub innych niż orne użytków rolnych,

znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody […] lub w otulinach form

51 Strategia zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa na lata 2012-2020 została przyjęta uchwałą nr

163 Rady Ministrów z 25 kwietnia 2012 r. (M. P. z 2012, poz. 839) za: http://dokumenty.rcl.gov.pl/

M2012000083901.pdf – dostęp dnia 30 kwietnia 2015 r. 52 Wytyczne Unii Europejskiej w sprawie pomocy państwa w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach

wiejskich w latach 2014-2020 (Dz.U.UE.C.2014.204.1). 53 Określonymi w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). 54 Przykładowo zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 13 ustawy prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga

budowa gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji

nie większej niż 4,80 m, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych

Skarbu Państwa. 55 Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. [dalej jako: „ustawa ocenowa”]. 56 Dz. U. Nr 213, poz.1397.

13

ochrony przyrody […], a także zalesienia o powierzchni powyżej 20 ha inne niż wyżej

wymienione.

Do możliwości prowadzenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych odnoszą się

przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności istotne jest tu

prowadzenie działalności zgodnie z celami tejże ustawy wskazującymi, że ochrona gruntów

leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;

zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w

drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów

masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter

gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz

zapobieganiu obniżania ich produkcyjności, a także ograniczaniu zmian naturalnego

ukształtowania powierzchni ziemi (art. 3 ust. 2 uogril). Poza powyższymi aspektami, ład

przestrzenny w leśnictwie kreuje art. 7 uogril, odnoszący się do przeznaczenia gruntów

rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego

wymaga uzyskania zgody ministra właściwego ds. leśnictwa bądź marszałka województwa.

Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne

(nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda ta

stanowi akt samoistny, wywierający skutek niezależnie od „skonsumowania” tej zgody w

miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku

procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury57

. Powyższe wskazuje, że brak planu

zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu

leśnego. Jak podkreślane jest powszechnie w judykaturze58

, wobec braku planu miejscowego

grunty sklasyfikowane w katastrze nieruchomości jako leśne nie mogą być traktowane inaczej

niż jako leśne także wówczas, gdyby wydano w odniesieniu do nich decyzję o warunkach

zabudowy i zagospodarowania terenu (np. dla zabudowy służącej gospodarce leśnej). Zresztą

zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 uopizp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe

jedynie w przypadku, gdy dany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia

gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Istotne są tu również przepisy ochronne odnoszące się do możliwości podejmowania

działalności w zależności od poziomu ochronności lasu, według zasad określonych w

57 Zob. szerzej: Geszprych M., Komentarz do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. [w:]

Geszprych M., Komentarz do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gazeta Prawna, 29

stycznia 2013 nr 20 (3410), s. 3. 58 Uchwała NSA 7 sędziów z 29 listopada 2010 r., sygn. akt: II OPS 1/10.

14

przepisach ustawy o ochronie przyrody59

. W szczególności istotna jest regulacja art. 3 pkt 1

uop wskazująca, że cele ochrony przyrody są realizowane przez: uwzględnianie wymagań

ochrony przyrody w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa

w art. 14 ust. 1 Poś, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek

samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategiach

rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach

rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin,

miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego […] oraz w działalności

gospodarczej i inwestycyjnej.

Istotną kwestią związaną z kształtowaniem ładu przestrzennego jest ograniczenie

możliwości podziałów gruntów leśnych na odrębne działki, co zostało uregulowane w art. 92 i

93 ustawy o gospodarce nieruchomościami60

. Szczególne względy związane z wydzielaniem

działek leśnych przejawiają się w tym, że podział nieruchomości położonych na obszarach

przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu

miejscowego – wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki

gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny tylko pod warunkiem, że działka

ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości leśnej lub dokonana

zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Wnioski oraz rekomendacje dla NPL na poziomie legislacyjnym

W celu podniesienia wpływu gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego

wydaje się wskazana modyfikacja niektórych obecnie funkcjonujących rozwiązań.

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy sformułować jednolitą definicję

„gospodarki leśnej” dla wszystkich form własności lasów, za którą uznać należy ochronną,

racjonalną i trwałą działalność prowadzoną przez użytkowników lasów w zakresie

utrzymywania lasów w trwałym wzroście, przy nieznacznym powiększaniu powierzchni

leśnej, aż do osiągnięcia zadowalającego poziomu społeczno-ekologicznego, a także

zapewniającą wielofunkcyjność lasów w zależności od charakteru lasu61

. Jednocześnie

gospodarka leśna powinna być realizowana poprzez: zalesianie, odnawianie i pielęgnację

lasów, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń dla lasów, a także wzrost zagospodarowania

rekreacyjnego lasów i czerpanie pożytków z lasów.

59 Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) [dalej jako: „uop’]. 60 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). 61 Inaczej powinna być prowadzona gospodarka leśna w lasach ochronnych, a inaczej w lasach miejskich czy na

plantacjach leśnych. Zob. Geszprych M., Lasy miejskie w Polsce. Aura nr 10/2006, s. 9-10.

15

Ponadto, jak wskazywano zgodnie z przepisami ustawy o lasach w treści niniejszego

artykułu, gospodarka leśna w lasach niepaństwowych jest prowadzona w oparciu o

uproszczone plany urządzenia lasu, natomiast tam, gdzie nie sporządza się takiego planu (lasy

rozdrobnione o powierzchni do 10 ha) – zgodnie z decyzją starosty wydaną na podstawie

inwentaryzacji stanu lasu62

. Powszechny brak lub nieaktualność dokumentacji urządzeniowej

stanowi istotne utrudnienie dla prowadzenia prawidłowego i skutecznego nadzoru nad

gospodarką leśną w powyższych lasach. Dotyczy to szczególnie egzekwowania wykonania

obowiązków i zadań przez użytkowników lasów. Brak pełnej dokumentacji urządzeniowej

oznacza, że wszelkie obowiązki dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej powinny być

określone w drodze decyzji starosty63

. Ponadto, brak dokumentacji urządzeniowej w

niektórych przypadkach może nawet uniemożliwić właścicielom lasów niepaństwowych

uzyskanie pomocy finansowej64

. Uproszczone plany i inwentaryzacje stanu lasów dla lasów

niepaństwowych należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych sporządzane są na

koszt i zlecenie starosty65

, co wymaga uprzedniego zabezpieczenia środków finansowych na

ten cel. Brak środków finansowych w budżetach powiatów na wykonywanie nadzoru

uniemożliwia jego skuteczne prowadzenie66

. Dodatkowo, nieracjonalne jest opracowywanie

dla jednego określonego obszaru funkcjonalnego zasobów leśnych w kraju wielu planów i

programów z zakresu gospodarki leśnej i ochrony przyrody. Według przepisów ustawy o

lasach oraz ustawy o ochronie przyrody są to plany ochrony rezerwatów, parków

narodowych, parków krajobrazowych, obszarów Natura 2000, plany zadań ochronnych dla

obszarów Natura 2000, plany urządzenia lasu (wraz z programem ochrony przyrody dla

nadleśnictw) oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla wsi bądź obszarów ewidencyjnych.

Niezależnie od nich, opracowywane są również doraźne plany zagospodarowania

przestrzennego oraz różne programy środowiskowe, skupiające się przede wszystkim na

lasach i ochronie przyrody w lasach. Przy sporządzaniu oraz realizacji licznych projektów nie

62 Zgodnie z art. 19 uol. 63 Zob. art. 9 ust. 2 uol i art. 24 uol. 64 Dotyczy to np. działania polegającego na odtwarzaniu potencjału produkcji leśnej zniszczonego przez katastrofy

oraz wprowadzaniu instrumentów zapobiegawczych. Beneficjentem działania jest nadleśnictwo, które w toku

przygotowywania projektu jest obowiązane do poinformowania właścicieli lasów o planowanym projekcie i

uwzględnienia w jego zakresie potrzeb lasów prywatnych i komunalnych. Potrzeby te powinien określać

uproszczony plan urządzenia lasu lub decyzja wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu, zgodnie z

przepisami rozporządzenia MRiRW z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Korzystanie z usług doradczych” (Dz. U. z 2014 r., poz.

1410). 65 Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 uol. 66 Szerzej: Król A., Lasy prywatnej własności w środowiskowym i gospodarczym rozwoju Małopolski z punktu

widzenia RDLP w Krakowie. [w:] Sierota Z. (red.), Quo vadis forestry? Wyd. Instytutu Badawczego Leśnictwa,

Sękocin Stary 2007, s. 145-147.

16

da się uniknąć sprzeczności i niespójności, niekorzystnych zarówno przy wdrażaniu idei

trwałej gospodarki leśnej, jak i idei ochrony przyrody w lasach, nie wspominając już o

znacznych ekonomicznych obciążeniach wynikających z takiego irracjonalnego postępowania

oraz sporach kompetencyjnych dotyczących zarządzania zasobami leśnymi. Nie jest to

problem nowy, gdyż już L. Jastrzębski dostrzegał wiele lat temu brak „większej

synchronizacji planów urządzania gospodarstwa leśnego z planami zagospodarowania

przestrzennego, zwłaszcza w zakresie wykorzystania pozaprodukcyjnych funkcji lasu”67

.

Należy więc dążyć do ujednolicenia leśno-środowiskowej dokumentacji urządzeniowej i

wprowadzić jeden rodzaj dokumentacji urządzeniowej dla lasów wszystkich form własności.

Ponadto, ustawodawca nie przestrzegając w regulacjach dotyczących leśnictwa

„wartości tworzenia przestrzennych warunków rozwoju”, doprowadza do kolizji norm

prawnych. Może to prowadzić do przyjęcia tezy, że władze publiczne nie wywiązują się w

sposób należyty z konstytucyjnego obowiązku realizacji ochrony środowiska w sferze leśnej.

W świetle tym należy zawsze patrzeć na tworzone przepisy prawne pod kątem ich wartości

dla dobra ogółu mieszkańców, zarówno w czasie teraźniejszym, jak i przyszłym.

67 Jastrzębski L., Rola planów zagospodarowania przestrzennego …, s. 98.