Obniżanie wieku emerytalnegoJakie będą jego skutki?

Marcin BieleckiKrzysztof MakarskiJoanna Tyrowicz

Group for Research in Applied Economics

2

Co zmieni niższy wiek emerytalny?1. System emerytalny „wypłaca” tyle, ile „wpłaciliśmy”

Zmiana wieku emerytalnego nie zmienia tej zasady. W konsekwencji zmiany w finansach ZUS polegają tylko na przesunięciu w czasie wypłat, a nie na faktycznym zwiększeniu wydatków ZUS.

Wyjątkiem od tej zasady są tzw. emerytury minimalne, tj. wszystkie te sytuacje, gdy ktoś uzyska uprawnienie do świadczenia emerytalnego, lecz jednocześnie nie „wpłacił” do systemu wystarczająco dużo, by ZUS mógł naliczyć emeryturę inną niż minimalna.

Emerytów, którzy nie uzbierają na emeryturę minimalną będzie ponad dwa razy więcej w proponowanym obecnie wariancie 60/65 niż w wariancie docelowego wieku 67/67.

Sfinansowanie tych (niskich!) emerytur i ich waloryzacja będzie wymagało np. podniesienia VAT o ok. 2pp.

2. Poza skutkami fiskalnymi, reforma będzie miała też przełożenie na obniżenie podaży pracy oraz (wg modelu) także na wzrost oszczędności prywatnych.

Krótszy czas aktywności zawodowej przy danej populacji oznacza niższą liczbę pracowników (model uwzględnia ryzyko bezrobocia).

Oczekując niższych (znacznie!) emerytur, ludzie w modelu zaczynają oszczędzać prywatnie (tzw. oszczędności dobrowolne). Zwiększa to kapitał w gospodarce. Badania empiryczne prowadzone dla Polski (m.in. Myck i Lachowska, 2015) sugerują, że w praktyce efekt ten jest raczej znacznie mniejszy niż wynikałoby to z modeli symulacyjnych.

Wyższy kapitał i niższa podaż pracy skutkować będą wyższymi płacami, lecz istotniejszym czynnikiem jest akumulacja kapitału (mniej prawdopodobna) niż zmniejszenie podaży pracy (bardziej prawdopodobne). W konsekwencji wzrost płac będzie najprawdopodobniej niższy niż sugeruje model symulacyjny.

Co stanie się z emeryturami?Emerytury będą niższe we wszystkich grupach społecznych, niezależnie od aktywności na rynku pracy, cierpliwości i produktywności.

Osoby mniej aktywne zawodowo i o niskiej produktywności stracą najmniej, bo i tak dostaną emeryturę minimalną, finansowaną z podatków powszechnych. Emerytura ta jednak będzie niższa w porównaniu ze scenariuszami wyższego wieku emerytalnego, ze względu na niższe tempo rozwoju gospodarki.

Pozostali otrzymają znacznie niższe świadczenia i będą płacić znacznie wyższe podatki.

Group for Research in Applied Economics

4

Emerytury będą niższe. Na tyle niższe, że obniży to dobrobyt. W modelach ekonomicznych ludzie lubią konsumować i czas wolny (nie lubią zaś pracować). Niższy

wiek emerytalny zwiększa „pulę szczęścia” związaną z czasem wolnym. Jednak obniżając emerytury, zmniejsza równocześnie „pulę szczęścia” związaną z konsumpcją. Oba te efekty działają w przeciwnych kierunkach i potrzeba modelu, by określić, który z nich dominuje.

Model tu prezentowany replikuje wzorce obserwowane w rzeczywistości, np. w odniesieniu do pracy zawodowej, zarobków, wzorców konsumpcji, itp. Na tak skonstruowany model nałożyliśmy zmiany w wieku emerytalnym. Wg wyliczeń modelu GRAPE, obniżenie konsumpcji z powodu niższych emerytur ma większy wpływ na dobrostan ludzi niż więcej czasu wolnego ze względu na wcześniejsze opuszczanie rynku pracy.

Co się stanie z wysokością emerytur? W przypadku osób najmniej zarabiających wydarzy się niewiele, bo otrzymywać będą

emeryturę minimalną. Ze względu na inne procesy w gospodarce, emerytura minimalna będzie nieco niższa niż w scenariuszu stopniowego dochodzenia do 67 lat dla obu płci (kilka procent).

W przypadku osób o zarobkach blisko przeciętnej, emerytura bardzo się obniży. Zamiast otrzymywać ok. 30% swojej ostatniej płacy, będą otrzymywać w większości emeryturę minimalną. Dotyczy to ponad połowy populacji!

W przypadku osób o wysokich zarobkach, spadek emerytury przekroczy 40%. Osoby o wysokiej podaży pracy i produktywności nie przekazują do ZUS pełnych 19% swoich dochodów. Zgodnie z prawem, po przekroczeniu pewnego limitu (250% rocznego przeciętnego wynagrodzenia), ZUS nie pobiera już od nich składek. Dla tych osób dłuższe składkowanie było niemal jedynym sposobem wypracowania rozsądnej stopy zastąpienia, bo nie mogły w pełni „wpłacać” do ZUS.

5

Scenariusz, który można utożsamiać z sytuacją kobiet

6

Scenariusz, który można utożsamiać z sytuacją mężczyzn

Czym stanie się emerytura minimalna?Obniżanie wieku emerytalnego zwiększa ryzyko nieuzbierania na własną emeryturę także w przypadku mężczyzn.

Oznacza to odsunięte w czasie koszty związane z uzupełnianiem luki w ZUS z tego tytułu.

8

Emerytura minimalna Zgodnie z prawem w Polsce, jeśli ktoś:

przepracował oczekiwaną liczbę lat (łącznie lata składkowe i nieskładkowe) oraz osiągnął wiek określony ustawą

… to ma prawo do emerytury ustalanej jako:

Jeżeli ta kwota jest mniejsza niż wyznaczona na dany rok emerytura minimalna, ZUS wypłacał będzie tzw. emeryturę minimalną.

Część osób odkłada w ZUS niewielkie środki, np. prowadzący działalność gospodarczą mogą odprowadzać do ZUS składkę od minimalnej podstawy obliczeniowej, a nie od faktycznych dochodów. Podobnie wszystkie osoby osiągające część przychodów na podstawie umowy o pracę, a część na podstawie innych umów – nie są zobowiązane płacić składek od całej kwoty dochodu.

Wcześniejsze szacunki wskazywały, że emerytura minimalna obejmie ok. 20% kobiet (krótszy okres pracy zawodowej, niższe wynagrodzenia ze względu na lukę płacową, itp.) i kilka procent mężczyzn.

Jednak te wcześniejsze szacunki nie uwzględniały wielu istotnych czynników determinujących podaż pracy i płace. Model tu prezentowany uwzględnia te efekty.

9

Wzrośnie ubóstwo wśród emerytów -- wg roku urodzenia …

10

… oraz wg roku kalendarzowego

Co stanie się z finansami publicznymi?Wzrosną podatki. Związane jest to z koniecznością finansowania „dodatkowych” emerytur minimalnych, których będzie znacznie więcej przy proponowanym wieku emerytalnym 60/65.

W pozostałych przypadkach ZUS wypłaca dokładnie tyle, ile wpłaciła dana osoba, więc nie ma to bezpośrednich skutków fiskalnych (poza ew. płynnością, której tu nie analizujemy)

Group for Research in Applied Economics

12

Dlaczego muszą wrosnąć podatki? Maleje baza podatkowa z dwóch powodów:

Mniejsza podaż pracy oznacza niższe przychody z podatków od pracy. Wyższe oszczędności prywatne (dobrowolne) oznaczają niższą bieżącą konsumpcję, co

zmniejsza bieżące przychody z tego tytułu. Dodatkowo, wzrost VAT konieczny by sfinansować emerytury minimalne zwiększa „cenę” konsumpcji, co prowadzi do dalszego jej spadku.

Ze względu na nieco wyższe oszczędności rośnie baza dla podatku od przychodów kapitałowych. Ten wzrost nie jest jednak w stanie skompensować ubytków w tych dwóch podatkach nawet w modelu. W praktyce wzrost oszczędności prywatnych będzie najprawdopodobniej niższy.

Rosną wydatki z uwagi na emerytury minimalne, tj. wypłacanie świadczeń emerytalnych powyżej „wpłaconych” oszczędności.

W Polsce nie można już zwiększać zadłużenia w relacji do PKB. Nawet gdyby wiek emerytalny nie został obniżony, podatki musiałyby wzrosnąć wskutek

postępującego starzenia się społeczeństwa. Wyliczone 2 pp VAT to wzrost „dodatkowy”, tj. ponad to, co wynika z procesów demograficznych.

Wyliczony wzrost VAT – o 2 punkty procentowe – należy potraktować jako miarę luki wygenerowanej w sektorze finansów publicznych przez proponowaną zmianę wieku emerytalnego. Lukę tę można finansować na różne sposoby. Przykładowo, poprzez obniżenie wydatków publicznych (o ok. 1.2% PKB, tj. ok. 6% obecnych

wydatków rządowych). Obecnych, tj. przed zmianami w polityce świadczeniowej. Alternatywnie, zamiast podnosić VAT, można podnieść opodatkowanie pracy. Pogłębi to

obniżenie podaży pracy, poprzez zmniejszanie zachęt do pracy.

13

VAT o 2pp wyższy by finansować emerytury minimalne

Group for Research in Applied Economics

Co stanie się z gospodarką?Spadek podaży pracy spowoduje, że gospodarka będzie wytwarzać mniej dóbr i usług.

Prognozowany przez model wzrost oszczędności dobrowolnych łagodzi efekt spadku podaży pracy,lecz nie kompensuje go w pełni.

Należy się spodziewać, że w rzeczywistości oszczędności wzrosną mniej niż w modelu, a zatem spadek PKB na osobę będzie jeszcze większy

15

Oszczędnością i pracą kraje się bogacą Poziom potencjalnego PKB zależy od trzech czynników: podaży pracy, kapitału (oszczędności)

oraz postępu technologicznego. Tylko ten ostatni nie zmienia się na skutek obniżenia wieku emerytalnego.

Zmiany w strukturze populacji oraz tempie postępu technologicznego są takie same we wszystkich scenariuszach, co oznacza, że różnice w PKB per capita między scenariuszami są spowodowane zmianami podaży pracy i poziomu kapitału.

Proponowana zmiana wieku emerytalnego do 60/65 skutkuje spadkiem PKB per capita o 7% w relacji do scenariusza stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego do 67 lat dla obu płci.

Zmiany w wieku emerytalnym powodują dostosowania w podaży pracy. A także w poziomie kapitału, który zależy od oszczędności.

W modelu ludzie zdają sobie sprawy, że przy niższym wieku emerytalnym świadczenia będą niższe i zwiększają dobrowolne oszczędności.

Badania empiryczne prowadzone w Polsce (m.in. Myck i Lachowska, 2015) sugerują, że w praktyce efekt ten raczej jest mniejszy niż wynikałoby to z modeli ekonomicznych.

Oznacza to, że spadek PKB per capita może być w rzeczywistości jeszcze większy. Gdyby lukę wynikającą z emerytur minimalnych finansować z oszczędności w systemie

kapitałowym (np. likwidacja II lub III filara), spadek kapitału się pogłębi, obniżając dodatkowo PKB.

16

Znacznie niższy poziom PKB per capita …

17

… wskutek obniżenia podaży pracy przy takiej samej populacji

Założenia w modelu

Group for Research in Applied Economics

19

Model ma zróżnicowanych obywateli w każdej kohorcie. Różnicujemy: skalę aktywności na rynku pracy (która determinuje, jak dużo pracujemy) , skalę cierpliwości (która determinuje, jak dużo oszczędzamy) oraz skalę produktywności (która determinuje, jak dużo zarabiamy).

Dzięki takiemu modelowi replikujemy strukturę dochodu i majątku (nierówności), które obserwowane są w społeczeństwie Polski AD 2010-2015.

Model jest deterministyczny. Nie ma kryzysów gospodarczych ani okresów boomu. Tempo wzrostu gospodarczego determinują łącznie: podaż pracy, dostępność kapitału (oszczędności) oraz postęp technologii. Postęp technologii jest taki sam w każdym scenariuszu, podaż pracy i kapitał wynikają z decyzji ludzi w modelu.

Ludzie rodzą się i umierają z niezerowym prawdopodobieństwem w każdym wieku (ich oszczędności dziedziczą się w ramach ich rocznika, czyli np. żona po mężu).

Ludzie w modelu mogą dowolnie dużo pracować do osiągnięcia wieku emerytalnego, ale wolą odpoczywać niż pracować. Bez pracy nie mogą konsumować, dopóki nie osiągną wieku emerytalnego (kiedy to mogą nie pracować i pobierać świadczenia emerytalne).

W scenariuszu bazowym wiek emerytalny rośnie stopniowo do 67 lat dla kobiet i mężczyzn (bieżący stan prawny). Rozważamy dwa scenariusze reformy: wstrzymanie podnoszenia wieku na obecnym poziomie 61/66 lat; obniżenie wieku do 60/65 lat.

Założenia w modelu

20

Demografia: Prognoza GUS do 2060 dotycząca urodzeń i tablic trwania życia. Od 2060 populacja stacjonarna (stała stopa urodzeń i trwanie życia).

Rząd w naszym modelu nie prowadzi autonomicznej polityki w kontekście reformy wieku emerytalnego: Rząd wydaje 20% PKB na konsumpcję publiczną. Relacja długu publicznego do PKB oraz stopy podatkowe są stałe w czasie … … z wyjątkiem podatku VAT, który dostosowuje się, aby zrównoważyć budżet państwa.

Stopa procentowa: Endogeniczna, wyznaczana w modelu, by równoważyć rynek finansowy Dostosowuje się do gospodarki, więc uwzględnia oszczędności gospodarstw domowych oraz zadłużenie

sektora finansów publicznych

Inne publikacje (i szczegóły techniczne modelu) dostępne w: Decreasing Fertility vs Increasing Longevity: Raising the Retirement Age in the Context of Ageing

Processes, Marcin Bielecki, Karolina Goraus, Jan Hagemejer, Joanna Tyrowicz [Economic Modelling] Reforming retirement age in DB and DC pension systems in an aging OLG economy with heterogenous

agents, Marcin Bielecki, Krzysztof Makarski Joanna Tyrowicz [IZA Journal of Labor Policy] Does social security reform reduce gains from increasing the retirement age?, Karolina Goraus,

Krzysztof Makarski, Joanna Tyrowicz [WNE UW Working Paper]

Założenia w modelu

Dziękujemy za uwagę!

e-mail: grape@grape.org.pl

Więcej o naszych badaniach nahttp://grape.org.pl

Twitter: @GrapeUW