St

ron

a1

artykuł UMP do książki na 15-lecie Instytutu Rozwoju Regionalnego w

Szczecinie, ukaże się w końcu kwietnia 2012

Paweł Adamowicz

Prezes Zarządu Unii Metropolii Polskich

Prezydent Miasta Gdańska

Metropolie regionami kapitału i wiedzy

Unia Metropolii Polskich to znacząca instytucja w naszym kraju. Należą do

niej: Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań,

Rzeszów, Szczecin, Warszawa i Wrocław. To wprawdzie tylko 12 spośród niemal

trzech tysięcy jednostek samorządu terytorialnego (JST) w Polsce, ale ta kameralna

organizacja reprezentuje aż 7 milionów mieszkańców. A w powiązanych

funkcjonalnie gminach i powiatach, czyli na obszarach metropolitalnych, mieszka 17

milionów, czyli ponad 40 procent wszystkich Polaków. Miasta te wytwarzają 42%

PKB Polski, a z obszarami metropolitalnymi - 69%.

Codzienna działalność UMP polega na współpracy prezydentów miast,

wiceprezydentów, sekretarzy i skarbników, dyrektorów wydziałów i biur

głównych miast Polski. Mamy okazję dzielić się problemami, wymieniać

doświadczeniami, wysłuchiwać ekspertów, formułować stanowiska i postulaty

legislacyjne. 12 komisji problemowych UMP (każdej patronuje inne miasto) spotyka

się w ciągu roku na ok. 50 seminariach i konferencjach.

Na przykład UMP zmaga się obecnie z pomysłami Ministerstwa Finansów

dotyczącymi dodatkowego limitowania deficytu i długu JST. Kwestia limitowania

długu JST była przedmiotem długiego i poważnego dialogu między UMP a ówczesną

wiceminister Elżbietą Suchocką-Roguską podczas przygotowania ustawy o finansach

publicznych z 2009 r. Następnie, w fazie wdrażania tej ustawy, nasze miasta wspólnie

pracowały nad uruchomieniem wieloletniego planowania finansowego, m.in. pod

kątem dostosowania swoich strategii inwestycyjnych do „nowego” wskaźnika długu,

opartego na uzyskiwanych nadwyżkach operacyjnych i automatycznie

ograniczającego także deficyt JST. Poczuwając się do współautorstwa tego systemu,

przeciwstawiamy się nowym pomysłom Ministerstwa Finansów, które go

niepotrzebnie zakłócają.

Drugie kluczowe zagadnienie, które na początku 2012 r. poszczególne komisje

UMP rozważają z różnych punktów widzenia, to wdrożenie nowych zasad gospodarki

odpadami komunalnymi. Gdy w 2011 r. ważyły się losy „reformy śmieciowej”, to

właśnie głos UMP i innych organizacji samorządowych zdecydował o porażce

zwolenników utrzymania „wolności”, czyli de facto anarchii w tej sferze.

Domagaliśmy się rozwiązania solidnego i odpowiedzialnego, choć wiedzieliśmy, jaki

kłopot bierzemy na nasze głowy.

O obydwu tych przykładowo wymienionych zagadnieniach można powiedzieć,

że mają specyfikę wielkomiejską, i że UMP miała na nie wpływ, zarówno na etapie

legislacji, jak i na etapie wdrażania.

St

ron

a2

Myślę, że do ważnych dokonań Unii Metropolii Polskich należy już sam fakt,

że ona istnieje, że wyraża interesy i poglądy głównych miast Polski - na takiej samej

zasadzie, jak w swoich kategoriach czynią to: Związek Miast Polskich, Związek Gmin

Wiejskich RP, Unia Miasteczek Polskich, Związek Powiatów Polskich czy Związek

Województw RP.

Wraz z wymienionymi organizacjami UMP tworzy stronę samorządową

Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Inne państwa zazdroszczą

Polsce tej unikalnej instytucji. W ramach podziału obowiązków, nasza organizacja

patronuje pracom Zespołu KWRiST ds. Infrastruktury, Rozwoju Lokalnego, Polityki

Regionalnej oraz Środowiska. Jest to ten zespół Komisji Wspólnej, przez który

przechodzi najwięcej projektów legislacyjnych - ok. 150 rocznie.

Specyficznym dokonaniem UMP jest udział w wypromowaniu pojęcia

„metropolia” w Polsce. Kiedy zaczynaliśmy działalność w 1990 roku, słowo to

kojarzono wyłącznie z Kościołem. Z tego właśnie względu w odniesieniu do wielkich

miast wylansowano w PRL termin „aglomeracje”, wzięty z Francji, gdzie jako

„metropolia” była tradycyjnie rozumiana Francja europejska, w odróżnieniu od

terytoriów zamorskich.

Z mieszaniem pojęć „metropolia” i „aglomeracja” zmagamy się od 1990 r.

Warto wyjaśnić, czym te słowa się różnią, lepiej wtedy zrozumiemy różne oblicza

misji UMP.

Źródła tych słów informują, że aglomeracja to „zagęszczenie” (jak w hutniczej

aglomerowni), zaś metropolia to „matka państwa”. Pierwsze słowo odnosi się do sfery

przestrzenno-technicznej, drugie - do politycznej.

W UMP przyjmujemy, że metropolia to kompleks osiedleńczy miasta (lub

miast) wiedzy, w którym żyje ponad 500 tys. mieszkańców, a uczy się ponad 50 tys.

studentów, stanowiący europejski (ponadnarodowy) węzeł transportowy. Sieć

metropolii jest międzynarodowym środowiskiem kapitału, biznesu i wiedzy.

Współczesne metropolie są regionami miejsko-wiejskimi, a nie megagminami.

W popularnym rozumieniu „aglomeracja” to aglomeracja osiedleńcza -

zagęszczenie zabudowy. Kiedy jednak na taki „zagęszczony” obszar spojrzymy okiem

zarządcy, to naszą uwagę skupią sieci infrastruktury, przede wszystkim technicznej,

wykraczające poza granice gmin. Sieci drogowe, wodociągowe, światłowodowe itd.

Wszystkie te sieci są odrębne. Choć występują na zbliżonym obszarze, choć w jakiś

sposób są ze sobą powiązane (np. często z korytarzy drogowych korzystają inne sieci

infrastrukturalne), to jednak każda taka sieć jest czymś jakościowo innym, ma inny

zasięg, wymaga wyspecjalizowanego know-how, innych zasad zarządzania i

finansowania.

Dzięki dyrektywie unijnej, do polskiego systemu prawa weszło pojęcie

aglomeracji wodno-ściekowej. Początkowo byliśmy w UMP zaskoczeni takim wąskim

użyciem słowa aglomeracja, ale szybko uznaliśmy, że ma to głęboki sens - ze względu

na odrębność zarządzania poszczególnymi sieciami infrastrukturalnymi. Proponujemy,

St

ron

a3

aby mówić o wielu aglomeracjach: wodno-ściekowych, odpadowych, edukacyjnych,

komunikacyjnych itd.

Odrębność zarządzania poszczególnymi aglomeracjami powoduje, że nie

sprawdziła się formuła wielocelowych związków gmin. Sporo ich powstało na

początku lat 90. Te, które się utrzymały, świadczą usługi za pośrednictwem

wyspecjalizowanych spółek. Nie lepiej więc od razu utworzyć spółkę międzygminą,

lub porozumieć się z inna gminą w sprawie obsługi przez jej spółkę?

Trzeba też widzieć, że nie wszystkie aglomeracje infrastrukturalne są w gestii

gmin. Np. aglomeracje ciepłownicze to już praktycznie domena prywatnego biznesu.

A w bardzo ważnej w metropoliach kwestii bezpieczeństwa współdziałają główne

różne służby rządowe, jednak z ważnym udziałem samorządu terytorialnego i firm

prywatnych.

Do zrozumienia, jak mają się do siebie pojęcia „metropolia” i „aglomeracja”,

dochodziliśmy stopniowo, ale słowo „metropolia” już w 1990 r. zostało użyte w

nazwie naszej organizacji świadomie i prawidłowo.

Unia Metropolii Polskich została pomyślana jako sieć głównych miast RP,

jako sieciowa stolica, aby w ten sposób nadrabiać słabą pozycję Warszawy w

stosunku np. do Berlina, nie mówiąc o Londynie. W wymiarze krajowym taka sieć

ma równoważyć rozwój, sprzyjając budowaniu ośrodków wzrostu na obszarach

„problemowych”. Gospodarka oparta na wiedzy metropolizuje się. Administracja

publiczna powinna być tak kształtowana, aby sprzyjała rozwojowi gospodarki.

W tego rodzaju myśleniu brakowało nam wsparcia u polityków centralnych,

chociaż to właściwie oni lepiej niż politycy lokalni powinni rozumieć znaczenie

metropolii we współczesnym świecie. W latach 90. polskich polityków uwiodła jednak

idea Europy Regionów. Nie rozumieliśmy jej zachodnioeuropejskiego kontekstu

(Katalonia, Kraj Basków, Bawaria, Szkocja, regiony belgijskie). Dla nas regionalna

odrębność nie była problemem, z którego trzeba jakoś zręcznie wybrnąć. Była

wartością, po dziesięcioleciach peerelowskiej urawniłowki.

Powołane w Polsce w 1998 r. duże województwa, próbujące nawiązywać do

historycznych podziałów dzielnicowych, są odpowiednie do wykonywania wielu

ważnych zadań. Ale nietrafnie przyznano im niemalże monopolistyczną rolę w

polityce rozwojowej państwa.

Unia Europejska nie akcentuje roli metropolii. Bo też Anglicy, Francuzi,

Niemcy, Holendrzy, Belgowie, Hiszpanie zbudowali swoje metropolie jeszcze w

czasach, gdy ich państwa akumulowały kapitał dzięki koloniom. Dziś ich „fabryki

PKB” są dobrze zorganizowane, mają wyodrębnione „dyrekcje” w postaci regionów

metropolitalnych Londynu, Paryża itd., w tym także regionów mniejszych, ale dla

Polski przez to bardziej ciekawych, jak Hanower czy Stuttgart.

Słowo „metropolia” nie weszło do języka brukselskich biurokratów. W potoku

słów, jaki płynie z Brukseli na temat rozwoju, konkurencyjności, innowacyjności,

polityki regionalnej, polityki miejskiej, gubi się gdzieś oczywista oczywistość o roli

metropolii. Brakuje struktury, która by konkretyzowała te wszystkie dobre zamiary.

Europa zdaje sobie sprawę, że systematycznie traci pozycję w świecie, że przegrywa

St

ron

a4

konkurencję z USA czy z Chinami, ale nie próbuje tak świadomie, instrumentalnie

postawić na sieć metropolii, jak czynią to np. USA czy Chiny.

W tej sprawie Komisja Europejska nie dostanie wskazówek od Komitetu

Regionów, w którym dominują Katalonia, Bawaria itp. Natomiast drugi z europejskich

komitetów, Ekonomiczno-Społeczny, reprezentujący organizacje biznesu, związki

zawodowe i NGO’s, systematycznie upomina się o metropolie. W uchwalonej 21

września 2011 r. opinii "Metropolie i miasta-regiony w kontekście strategii Europa

2020" Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stwierdził, że „zrównoważone i

silne obszary metropolitalne, wspierane w ramach strategii Europa 2020, odegrają rolę

pionierów przyszłego rozwoju".

Do opinii EKES z 21 września 2011 r. Unia Metropolii Polskich

wprowadziła kilka poprawek, które zostały bez zastrzeżeń zaakceptowane.

Dodaliśmy zdanie:

„Polityka metropolitalna jest w istocie komponentem polityki europejskiej,

krajowej (dotyczy wszak najważniejszych obszarów w Europie i w państwie),

regionalnej i lokalnej. Podmiotem, który koordynuje te wszystkie aspekty, powinny

być władze regionu metropolitalnego.”

Zaś uznawana przez EKES definicja metropolii została dzięki UMP poszerzona

o zdanie: „Obszary metropolitalne są głównymi węzłami sieci Trans-European

Network - Transport, same przy tym będąc skomplikowanymi sieciami

transportowymi."

Obydwa powyższe zdania są ważne, ponieważ pokazują związek metropolii z

innymi polami zainteresowań Unii Europejskiej. Mianowicie jeśli lansowane obecnie

w UE „rządzenie na wielu poziomach” spróbujemy sobie wyobrazić konkretniej, do

dostrzeżemy je jako szczególne wyzwanie przede wszystkim dla regionu

metropolitalnego.

Natomiast zdanie o TEN-T nawiązuje do europejskiej polityki transportowej,

która coraz wyraźniej akcentuje rolę węzłów w tej transeuropejskiej sieci. Jednak

Komisja Europejska nie postawiła jeszcze kropki nad „i”, mianowicie nie stwierdziła

wyraźnie w swoich dokumentach, że te węzły są w zasadzie tożsame z metropoliami.

KE nie patrzy na metropolie sieciowo, zaś to, iż regiony metropolitalne służą m.in. do

integracji zarządzania głównymi węzłami transportowymi, było traktowane jako akt

rozsądku, nie wymagający podpowiedzi KE. Nie znamy precedensu by jakieś

państwo, tak jak Polska w 1998 r., uczyniło coś odwrotnego, to znaczy

zdezintegrowało zarządzanie głównymi węzłami transportowymi.

Nam w UMP łatwiej było to wszystko zauważyć, ponieważ od początku

traktujemy polskie metropolie jako sieć (wiedząc, że nie mielibyśmy szans w

konkurencji indywidualnej). Co więcej - jako sieć do zbudowania, tak jak do

zbudowania jest transeuropejska sieć TEN-T. Ta sieć ma być budowana tak, jak ustala

KE (takie zobowiązanie musi przyjąć każde państwo przystępujące do UE!), co

traktujemy jako najpewniejszy element unijnej pomocy w budowaniu polskich

metropolii. Dlatego UMP jest zainteresowana cyklicznymi rewizjami europejskiej

polityki transportowej i dzięki współpracy z Ministerstwem Infrastruktury miała

wpływ na propozycje Polski w tej sprawie.

St

ron

a5

Naszym sojusznikiem w namawianiu władz Unii Europejskiej, aby zaczęły

bardziej instrumentalnie traktować sieć swoich metropolii, stało się także

stowarzyszenie Eurocities, zrzeszające ponad 140 głównych miast Europy. Należą do

niego wszystkie miasta UMP, z wyjątkiem Szczecina. Wiceprzewodniczącą Eurocities

jest przewodnicząca Rady UMP Hanna Gronkiewicz-Waltz.

UMP zabiega o wyraźniejsze zdefiniowanie roli metropolii przez Unię

Europejską, bo ułatwiłoby to realizację naszej misji w kraju. Klątwa rzucona na

polskie metropolie w roku 1998 - że jest to kwestia wyłącznie lokalna, sprowadzająca

się do poprawienia współpracy gmin w świadczeniu podstawowych usług

komunalnych - ciągle działa. Kilkakrotnie próbowano nadać jej formy ustawowe.

UMP skutecznie przeciwko temu protestowała.

Mimo niesprzyjających okoliczności, po 1998 r. udało się nam sprawy polskich

metropolii posuwać nieco do przodu. Gdy dzielono Polskę na europejskie jednostki

statystyczne NTS, zadbaliśmy o to, aby obszary metropolitalne - tak jak je

delimituje UMP - były jednostkami NTS-3, lub złożeniem kilku takich jednostek.

A w polityce rozwojowej NTS-3 są jednostkami podstawowymi. Statystyki na

poziomie NTS-2 (w Polsce są nimi województwa) informują np., że najbogatsze w

Polsce jest Mazowsze, co jest zupełnie fałszywe w odniesieniu do podregionów

ostrołęckiego czy radomskiego.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

uzyskaliśmy przepisy, że Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju

ustala i wyodrębnia obszary metropolitalne, dla których sejmik województwa

uchwala bardziej szczegółową część planu zagospodarowania przestrzennego

województwa. Wywalczyliśmy te przepisy na zasadzie wsadzania nogi w drzwi, aby

St

ron

a6

tylko termin „obszar metropolitalny” wszedł do systemu prawa. W państwie

demokratycznym nie można skutecznie planować za kogoś innego, zatem

metropolitalna część plan województwa nie zastąpi planu sporządzanego i wdrażanego

przez władzę metropolitalną.

Niezrozumienie problematyki metropolitalnej wśród polskich polityków

stopniowo maleje. Nie od dziś dobrze rozumiemy się z „głównymi strategami”

rządów różnych opcji.

Z wicepremierem Jerzym Hausnerem wydyskutowaliśmy projekt

„metropolitalnego” programu operacyjnego na lata 2006-2013. Po zmianie rządu w

2005 r. minister Grażyna Gęsicka była zmuszona zrezygnować z tego projektu, ale

kryteria innych programów operacyjnych na lata 2006-2013 sprzyjały rozwojowi kraju

poprzez rozwój metropolii (co potwierdza wcześniejszą tezę, że Komisja Europejska

w zasadzie rozumie rolę metropolii, choć jej wprost nie wyraża). Ów „metropolitalny”

projekt Hausnera został zastąpiony programem Rozwój Polski Wschodniej, który w

głównej mierze polega na rozwoju funkcji metropolitalnych w ośrodkach tego

makroregionu. Bezpośredni impuls do sformułowania programu Rozwój Polski

Wschodniej dała konferencja zorganizowana przez UMP w Lublinie w 2005 r., na

której Lech Kaczyński złożył funkcję przewodniczącego Rady UMP w związku z

wyborem na Prezydenta RP.

Przedstawiony w 2009 r. raport Polska 2030 szuka wewnętrznych czynników

rozwoju naszego kraju w przyszłości, gdy takim czynnikiem przestanie być pomoc

unijna. Podobnie jak my, autorzy raportu są przekonani, że takim podstawowym

czynnikiem będą metropolie. We wrześniu 2009 r. na spotkaniu prezydentów miast

UMP z ministrem Michałem Bonim i jego młodymi współpracownikami spieraliśmy

się jedynie o liczbę ośrodków wzrostu. Raport szacował ją na 5-7. Natomiast UMP

przedstawiła koncepcję 12 + 21, proponując specjalne rozwiązanie ustrojowe nie tylko

dla 12 polskich „metropolii w budowie”, ale także dla 21 innych funkcjonalnych

obszarów miejskich liczących ponad 200 tys. mieszkańców (np. koszalińskiego,

pilskiego, gorzowskiego, zielonogórskiego).

Raport Polska 2030 stał się podstawą projektów Długookresowej i

Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju. UMP uczestniczy w dyskusji nad nimi.

St

ron

a7

Dzięki naszym przedstawicielom w Państwowej Radzie Gospodarki Przestrzennej

mieliśmy wpływ na Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju,

uchwaloną przez Radę Ministrów w grudniu 2011 r. Sieć metropolii i innych

ośrodków miejskich została uznana za podstawę polityki przestrzennej państwa. Część

KPZK dotycząca proponowanych zmian w prawie zagospodarowania przestrzennego

realizuje podstawowe postulaty UMP: zero tolerancji dla ekspansji zabudowy bez

dostatecznego uzasadnienia; wydawanie pozwoleń budowlanych wyłącznie na

podstawie prawa miejscowego (a nie decyzji administracyjnych).

Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji ogłosiło 22 lutego 2012 r. plan

współpracy z samorządem terytorialnym. Zacytujmy z tego planu podrozdział

„Samorząd w sprawnym państwie”:

„MAC odpowiada za realizację strategii Sprawne Państwo. Tym samym bierze

na siebie odpowiedzialność za:

• doskonalenie ustroju terytorialnego (tj. zwiększenia efektywności realizacji

zadań publicznych i usprawnienie mechanizmów współpracy między jednostkami

samorządu terytorialnego);

• racjonalny podział terytorialny państwa (i ocenę skuteczności działań urzędów

oraz zwiększenie zachęt do łączenia w większe jednostki samorządowe).

XXI wiek należy do metropolii. Obszary metropolitalne są podstawowymi

ośrodkami wzrostu, co wynika także z rządowych dokumentów strategicznych.

W związku z tym zamierzamy:

• Przeprowadzić debatę i wypracować rozwiązania ustrojowe dotyczące

obszarów metropolitalnych (przygotowanie zielonej księgi);

• Razem z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego podjąć działania na rzecz

wprowadzenia Krajowej Polityki Miejskiej.”

Przygotowanie „Zielonej księgi” dotyczącej obszarów metropolitalnych,

zapowiedziane przez ministra Michała Boniego, będzie w 2012 r. ważną kwestią

dla UMP. „Zielona księga” ma zapisać dotychczasowe projekty dotyczące

zarządzania metropoliami, a UMP jest jedyną instytucją w Polsce, która

systematycznie pracuje nad tą trudną problematyką od 1990 roku. Program „Polskie

metropolie” od początku traktowaliśmy komplementarnie z programem „Polska

prowincja”.

W kontekście „Zielonej księgi” ważnym dorobkiem Unii Metropolii jest

„Deklaracja Wrocławska” prezydentów wszystkich 12 miast UMP z 9 kwietnia 2009 r.

Po wielu latach debat, prezydenci uzgodnili, że właściwym rozwiązaniem kwestii

metropolitalnej będzie metropolitalno-miejska korekta administracji

terytorialnej, polegająca na ustanowieniu odrębnej kategorii powiatu:

powiatów/regionów metropolitalnych i miejskich.

Pełny tytuł „Deklaracji Wrocławskiej” brzmi: „Rozwijajmy kapitał

intelektualny Polski - Deklaracja Prezydentów Miast Unii Metropolii Polskich w sprawie

roli metropolii jako regionów innowacji i wiedzy” Oto kwintesencja tej deklaracji:

„Jesteśmy głęboko przekonani, że konieczne jest utworzenie silnych metropolitalnych

władz publicznych, które będą mogły odegrać rolę organizatora współpracy środowisk

St

ron

a8

wiedzy i kreatywnego biznesu, jak również promotora innowacyjności. Oznacza to

konieczność utworzenia jednostek samorządu terytorialnego, które zastąpią powiaty

wchodzące w skład obszaru metropolitalnego, a których organy będą obdarzone

mandatem demokratycznym. Jednostki te muszą wykonywać zadania o charakterze

regionalnym - w dziedzinie planowania strategicznego, przestrzennego,

środowiskowego i transportowego - oraz sieciowe zadania powiatowe.”

Niesieciowe zadania powiatowe na obszarach metropolitalnych byłyby przejęte

przez gminy. Na obszarach metropolitalnych nawet gminy nominalnie wiejskie mają

odpowiedni potencjał kadrowy i organizacyjny ( mogą zresztą powierzać swe zadania

innej gminie lub wykonywać je wspólnie). Nominalnie wiejska gmina na obszarze

metropolitalnym jest bardziej zurbanizowana niż miasteczko na odległej prowincji.

Zgodnie z intencją MAC, UMP proponuje nie rewolucję, lecz korektę

wynikająca z kilkunastoletniej obserwacji tego, jak funkcjonuje ustanowiona w 1998 r.

administracja terytorialna. W tamtej reformie zupełnie pominięto problematykę

zarządzania newralgicznymi, a zarazem najbardziej skomplikowanymi obszarami

funkcjonalnymi kraju. A przecież najwięcej uwagi wypadałoby poświęcić tej części

zagadnienia, która jest najtrudniejsza.

Dzięki integracji powiatów na obszarach metropolitalnych i miejskich

liczba powiatów zmniejszy się o 130: z 379 do 249. Zysk to nie tylko mniejsze

koszty biurokracji, ale przede wszystkim lepsza organizacja. Jest nonsensem np. to, że

drogi ponadgminne w warszawskim obszarze metropolitalnym mają obecnie aż 13

zarządców. Skoro zachodnioeuropejskie „fabryki PKB” od wielu lat mają już „jedną

dyrekcję”, to i polskie „fabryki PKB w budowie” powinny ją mieć.

Istotnym dorobkiem UMP w budowaniu polskich metropolii są umowy

międzysamorządowe, takie jak niżej wymienione:

Porozumienie Partnerskie Białostockiego Obszaru Metropolitalnego z

2005 r.

Porozumienie Partnerskie Bydgosko-Toruńskiego Obszaru

Metropolitalnego z 2005 r. Podpisane przez obydwu Prezydentów,

obydwu Starostów oraz Marszałka Województwa. W 2008 r. poszerzone

o 17 gmin. Efekty: Utworzenie bydgosko-toruńskiego NTS-3,

St

ron

a9

wprowadzenie metropolii do strategii województwa i jego planu

zagospodarowania przestrzennego, projektowanie szybkiej kolei

metropolitalnej BIT-City (realizowane przez Marszałka, obecnie w fazie

studium wykonalności), uruchomienie projektu spalarni dla całego

obszaru metropolitalnego (realizuje Miasto Bydgoszcz).

Stowarzyszenie Gdański Obszar Metropolitalny utworzone w 2011 r. z

inicjatywy Prezydenta Gdańska zrzesza 35 gmin i powiatów.

Górnośląski Związek Metropolitalny (GZM) utworzony w 2007 r. przez

14 miast na prawach powiatu, jako kontynuacja wcześniejszych

inicjatyw.

Deklaracja o utworzeniu Rady Krakowskiego Obszaru Metropolitalnego

z 2007 r. popisana przez 53 sygnatariuszy.

Porozumienie w sprawie Lubelskiego Obszaru Metropolitalnego z 2005

r. Strony: Marszałek Lubelski, Prezydent Lublina, Starostowie:

Lubartowski, Lubelski, Świdnicki, Łęczyński. Biuro Obsługi Inwestorów

w UM Lublina od 2008 r. koordynuje projekt Lubelski Obszar

Metropolitalny nastawiony na promocję gospodarczą.

Stowarzyszenie „Metropolia Poznań” utworzone w 2011 r. Członkowie:

Miasto Poznań, Powiat Poznański i 20 gmin. Stowarzyszenie powstało z

powołanej w 2007 r. Rady Aglomeracji Poznańskiej. W efekcie

porozumienia z 2007 r. odbywają się warsztaty urbanistyczne i Forum

Gospodarcze, działa strona www.aglomeracja.poznan.pl. Od 2010 r.

Urząd Statystyczny w Poznaniu publikuje kilkustronicowy zestaw

mapek i tabel pt. „Aglomeracja Poznańska”. Zaawansowane są prace nad

utworzeniem Związku Międzygminnego "Transport Aglomeracji

Poznańskiej". Centrum Badań Metropolitalnych UAM koordynuje

projekt badawczy „Funkcjonowanie i kierunku rozwoju Aglomeracji

Poznańskiej”, prowadzony przez Konsorcjum Badań nad Aglomeracją

Poznańską, powołane przez UAM, Politechnikę Poznańską, UE w

Poznaniu, Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu.

Porozumienie Partnerskie Rzeszowskiego Obszaru Metropolitalnego z

2005 r. Efektem m.in. Regionalna Sieć Szerokopasmowa Aglomeracji

Rzeszowskiej ResMAN.

Porozumienie Partnerskie Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego z

2006 r. realizowane przez Stowarzyszenie Szczecińskiego Obszaru

Metropolitalnego utworzone w 2004 r. Członkowie: Województwo

Zachodniopomorskie, Powiat Policki, Szczecin, Świnoujście oraz 11

miast i gmin. Porozumienie w sprawie prac nad "Koncepcją rozwoju

transgranicznego regionu metropolitalnego - część polska" zostało

podpisane przez: Województwo Zachodniopomorskie, Stowarzyszenie

Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego, Miasto Świnoujście,

Stowarzyszenie Gmin Polskich Euroregionu Pomerania.

Stowarzyszenie Gmin „Metropolia Warszawa” utworzone w 2000 r.

obecnie ma 18 członków.

Porozumienie „Aglomeracja Wrocławska” z 2005 r. realizuje Agencja

Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej (26 akcjonariuszy), nastawiona na

St

ron

a10

pozyskiwanie inwestorów. Z ARAW współdziała Biuro Współpracy z

Uczelniami Wyższymi Urzędu Miasta Wrocławia.

„Ogólnopolitycznej” umowy nie spisano w łódzkim obszarze metropolitalnym,

ale warto podkreślić, że w kadencji 2002-2006 z inicjatywy Prezydenta Łodzi w

porozumieniu ze wszystkimi zainteresowanymi JST powstał plan zagospodarowania

przestrzennego obszaru metropolitalnego, który następnie stał się podstawą

metropolitalnej części planu województwa. Umowy z sąsiadami przybrały też formę

spółek. Udziałowcami Międzygminnej Komunikacje Tramwajowej sp. z oo. są: Miasta

Łódź, Zgierz i Ozorków oraz Gmina Zgierz. Udziałowcy spółki z oo. Tramwaje

Podmiejskie to: Miasta Łódź i Konstantynów Łódzki oraz Gmina Lutomiersk.

Grupowa Oczyszczalnia Ścieków Łódzkiej Aglomeracji Miejskiej przyjmuje ścieki z

gmin: Pabianice, Konstantynów Łódzki, Rzgów, Nowosolna. Miasto Łódź zawarło

porozumienia w sprawie linii autobusowych lub tramwajowych z gminami:

Konstantynów Łódzki, Zgierz, Ozorków, Stryków, Aleksandrów Łódzki, Nowosolna,

Rzgów, Andrespol, Pabianice, Ksawerów, a także z centrum handlowym „Ptak” w

Rzgowie.

Tego rodzaju współpraca w konkretnych aglomeracjach strukturalnych jest

prowadzona we wszystkich polskich metropoliach. Przykładowo:

Miasto Białystok realizuje projekt „Zintegrowany system gospodarki

odpadami dla aglomeracji białostockiej". W 2010 r. zawarło

porozumienia o przejęciu zadań od gmin: Choroszcz, Czarna

Białostocka, Dobrzyniewo Duże, Gródek, Juchnowiec Kościelny,

Michałowo, Supraśl, Wasilków, Zabłudów.

W 2009 r. gminy: Białystok, Krynki, Janów, Suraż, Supraśl, Choroszcz,

Michałowo, Nowy Dwór, Dobrzyniewo Duże, Czarna Białostocka,

Dąbrowa Białostocka, Juchnowiec Kościelny, Zabłudów, Kuźnica,

Sidra, Gródek, Korycin, Szudziałowo, Turośń Kościelna, Wasilków

zawarły porozumienie dotyczące w wspólnej rezerwacji częstotliwości

(WIMAX) na obszarze powiatów białostockiego i sokólskiego.

Gdańsk, Gdynia, Sopot, Województwo Pomorskie i PP Porty Lotnicze

Warszawa zawiązały w 1993 r. Spółkę z oo. „Port Lotniczy”, która

prowadzi port lotniczy w Rębiechowie.

PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieście to Sp. z oo. zawiązana w 2008

r. m.in. przez Gdańsk, Gdynię, Sopot, Pruszcz Gdański i Województwo

Pomorskie.

Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej

zarejestrowany 2007 r. tworzą: Gdańsk, Gdynia, Kolbudy, Kosakowo,

Luzino, Pruszcz Gdański (gminy miejska i wiejska), Reda, Rumia,

Sopot, Wejherowo (gminy miejska i wiejska), Żukowo. Jest wspólny

bilet elektroniczny, zapisywany m.in. w legitymacjach studenckich.

Zintegrowany System Zarządzania Ruchem TRISTAR w Gdańsku,

Gdyni i Sopocie jest wdrażany na podstawie umowy partnerskiej z 2010

r.

St

ron

a11

Projekt partnerski Gdańska, Gdyni i Sopotu z 2009 r. „Rozwój

Komunikacji Rowerowej Aglomeracji Trójmiejskiej w latach 2007-

2013” jest współfinansowany z RPO.

Miasto Gdańsk przyjmuje ścieki i odpady z Pruszcza Gdańskiego (gminy

miejska i wiejska), a odpady także z Kolbud, Żukowa, Kartuz,

Przodkowa i Somonina.

"PEWIK" Sp. z oo. w Gdyni obsługuje gminy: Gdynia, Kosakowo,

Reda, Rumia, Sopot, Szemud, Wejherowo (gminy miejska i wiejska)

oraz odbiera ścieki z części gminy Puck.

EKO DOLINA" Sp. z oo. w Łężycach zagospodarowuje odpady z

Gdyni, Sopotu, Rumi, Redy, Kosakowa, Wejherowa (gminy miejska i

wiejska).

Partnerami fundacji: Agencja Regionalnego Monitoringu Atmosfery

Aglomeracji Gdańskiej są: Gdańsk, Gdynia, Sopot, Tczew.

Halę Sportowo-Widowiskową na granicy miast Gdańska i Sopotu

zbudowała i prowadzi „Hala Gdańsk-Sopot” sp. z oo.

Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu

Przemysłowego tworzą: Będzin, Bobrowniki, Bytom, Chełm Śląski,

Chorzów, Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gierałtowice, Gliwice, Imielin,

Katowice, Knurów, Mysłowice, Piekary Śląskie, Psary, Pyskowice,

Radzionków, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Siewierz, Sławków,

Sosnowiec, Świętochłowice, Wojkowice, Zabrze.

Akcjonariusze spółki Tramwaje Śląskie SA to: Bytom, Chorzów,

Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Katowice, Mysłowice, Ruda

Śląska, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Zabrze.

MPWiK Lublin przyjmuje ścieki z gmin Lubartów, Wólka i części gm.

Konopnica. Zgodnie z umową z 1991 r. o wzajemnych świadczeniach,

MPWiK Lublin prowadzi składowisko na terenie gminy Lubartów.

Przyjmuje odpady z Lublina, Świdnika i gminy Lubartów.

Udziałowcami spółki AQUANET SA są: Poznań, Mosina,

Puszczykowo, Czerwonak, Luboń, Suchy Las, Murowana Goślina,

Swarzędz, Kórnik, Brodnica oraz osoby prywatne. Spółka obsługuje

także gminy nie będące jej udziałowcami.

Związek „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej”

zarejestrowany w 2010 r. tworzą: Buk, Czerwonak, Kleszczewo,

Kostrzyn, Murowana Goślina, Oborniki, Pobiedziska, Poznań, Suchy

Las, Swarzędz.

Stowarzyszenie Poznańska Lokalna Organizacja Turystyczna tworzą:

Poznań, Czerwonak, Kórnik, Mosina, Murowana Goślina, Pobiedziska,

Puszczykowo, Skoki, Suchy Las, Swarzędz, Tarnowo Podgórne, Powiat

Poznański.

ZWiK w Szczecinie (spółka z oo. z udziałem Miasta Szczecin)

współpracuje z sąsiednimi gminami na mocy porozumień.

Stowarzyszenie Zachodniopomorskie Forum Wodociągowe obejmuje

gminy: Szczecin, Dobra, Goleniów, Stargard Szczeciński, Nowe

Warpno, Świnoujście.

St

ron

a12

W programie "Szczecin i Przyjaciele" wspólnie promują się: Dobra,

Gryfino, Goleniów, Kołbaskowo, Kobylanka, Police, Stargard

Szczeciński, (gminy miejska i wiejska) Stare Czarnowo i Szczecin.

Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie ma porozumienia z

gminami: Halinów, Izabelin, Jabłonna, Józefów, Karczew, Kobyłka,

Konstancin-Jeziorna, Legionowo, Leszno, Lesznowola, Łomianki,

Marki, Michałowice, Nadarzyn, Nieporet, Otwock, Ożarów Mazowiecki,

Piaseczno, Piastów, Pruszków, Radzymin, Raszyn, Stare Babice,

Sulejówek, Wiązowna, Wieliszew, Wołomin, Ząbki, Zielonka. 16 z tych

29 umów przewiduje wspólny bilet.

MPWiK w Warszawie ma umowy z gminami: Michałowice, Nieporęt,

Raszyn, Serock, Wieliszew, Piastów, Pruszków.

MPWiK SA we Wrocławiu zaopatruje w wodę m.in. gminy Oława,

Święta Katarzyna i Długołęka oraz odbiera ścieki z przedsiębiorstw

zlokalizowanych w gminie Kobierzyce.

We wszystkich obszarach metropolitalnych bardzo liczne porozumienia

międzygminne dotyczą wzajemnych usług i rozliczeń w dziedzinach edukacji i pomocy

społecznej. Są też umowy dotyczące kultury i promocji.

Inna grupa porozumień międzysamorządowych (nie tylko na obszarach

metropolitalnych) dotyczy wspólnego udziału w programach operacyjnych, które

premiują współpracę. Gdyby powstały regiony metropolitalne, mogłyby prowadzić

programy operacyjne ukierunkowane na poszczególne aglomeracje infrastrukturalne.

Niewiele jest związków czy komunalnych spółek ciepłowniczych. Ta dziedzina

została w większości sprywatyzowana i nie stwarza problemów. Także z wodą i

ściekami gminy już sobie organizacyjnie poradziły, co nie znaczy, że nie potrzebują

pomocy finansowej czy doradczej na modernizację. Mimo trudności z wdrażaniem

nowego systemu, twierdzimy, że gminy (przy pomocy marszałków) poradzą sobie

także z odpadami komunalnymi, gdy wreszcie naprawiono złe prawo w tej dziedzinie.

Ogromna liczba porozumień, spółek, związków (wyżej wymienione zostały

tylko przykłady) zaprzecza wmawianej nam tezie, że samorządy na obszarach

metropolitalnych nie potrafią współpracować.

Ale z drugiej strony są sprawy, których metodą umów między JST nie da

się zadawalająco rozwiązywać.

Mnogość zarządców dróg ponadgminnych na obszarze metropolitalnym

wyklucza optymalizację (m.in. kosztową) zarządzania tą siecią, nawet gdy są chęci ku

temu.

Międzygminne umowy w dziedzinie transportu publicznego są co prawda liczne,

ale na ogół tylko potwierdzają, że mieszkańcy gminy X nadal będą dojeżdżać do

głównego miasta autobusem nr N, tak jak od lat przywykli. Trudno o większą

innowacyjność, z uwagi na skalę kosztów oraz problemy z ich uzgodnieniem przez

wszystkich zainteresowanych. Nieraz na tym tle dochodzi do ostrych konfliktów, jak

ostatnio w aglomeracji rzeszowskiej. Tzw. wspólny bilet, będący standardem w

metropoliach na Zachodzie, u nas - może z wyjątkiem metropolii gdańskiej - jest wciąż

St

ron

a13

tylko albo marzeniem, albo eksperymentem, zależnym od corocznych, trudnych

negocjacji między gminami. Daleko nam też do europejskiego standardu integracji

metropolitalnego transportu szynowego i autobusowego. Także w Polsce władze

regionu metropolitalnego powinny wspierać i stabilizować m.in. organizację transportu

publicznego.

W Polsce od 1998 r. nie funkcjonuje planowanie strategiczno-przestrzenne na

poziomie metropolitalnym. I nie będzie funkcjonować, dopóki nie powstanie podmiot,

który będzie to planowanie organizował i wdrażał. W państwie demokratycznym nie

można planować za kogoś innego. Samorząd województwa sporządza plan obszaru

metropolitalnego - ale tylko jako część planu województwa, to znaczy w takim

zakresie i z takim poziomem dyrektywności, jaki wynika z władzy samorządu

województwa. Plan metropolitalny nie może być również sumą studiów uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, ponieważ strategie gmin nie

bilansują się na poziomie metropolitalnym. Tym samym władza metropolitalna nie

może mieć formy związku czy quasizwiązku gmin - musi pochodzić z odrębnego

wyboru. Nie będzie narzucać swej woli, lecz negocjować między województwem

(które także transponuje plany rządu), gminami, środowiskiem biznesu.

Konkurencja między gminami prowadzi do dublowania projektów „unikalnych”,

„prestiżowych”, takich jak lotniska, międzynarodowe centra kongresowe czy targowe.

Nawet jeśli tego typu ponadlokalne i bardzo kosztowne inwestycje miałyby nadal być

realizowane przez gminy (wszak ich budżety nie są z gumy, a podstawowym zadaniem

gminy jest zapewnienie miejsc w żłobkach i przedszkolach dla wszystkich chętnych),

to przynajmniej lokalizacja powinna być optymalizowana w strategiach i planach

metropolii.

Brak skutecznej polityki metropolitalnej powoduje zakłócenie szans w

relacji metropolie - prowincja, na niekorzyść mieszkańców prowincji. Mianowicie

mieszkaniec metropolii, który zechce przenieść się na prowincję (np. tam, gdzie

wyludnianie powiększa kontakt z naturą), z reguły dysponuje kapitałem materialnym i

intelektualnym, aby taki plan zrealizować. Natomiast mieszkaniec prowincji, który

planuje związać się z metropolią (chodzi tu głównie o absolwentów uczelni, ale też o

inne osoby poszukujące pracy), napotyka na barierę kosztu osiedlenia się. Ta bariera w

metropoliach polskich jest znacznie wyższa niż w zagranicznych. Jednym z finalnych

efektów polityki metropolitalnej musi być odczuwalna obniżka kosztów wynajmu lub

nabycia mieszkania na obszarach metropolitalnych w Polsce. Inaczej nie da się

zapobiegać emigracji ludzi wykształconych i aktywnych.

Na podstawie wszystkich powyższych przesłanek można poddać pod

dyskusję następujący zestaw zadań powiatu/regionu metropolitalnego:

1. Kształtowanie infrastruktury i środowiska gospodarki opartej na wiedzy

poprzez inspirowanie współpracy w trójkącie władza - biznes - wiedza.

2. Stanowienie strategii zrównoważonego rozwoju wraz z planem

zagospodarowania przestrzennego obszaru.

3. Zarządzanie drogami ponadgminnymi na obszarze metropolitalnym (węzłem

europejskiej sieci TEN-TRANSPORT) oraz lokalizowanie głównych źródeł i celów

ruchu.

St

ron

a14

4. Koordynacja rozwoju transportu publicznego.

5. Wspomaganie współpracy gmin i innych podmiotów w poszczególnych

aglomeracjach infrastrukturalnych, prowadzonej głównie w formie porozumień i

spółek, do których mogą przystępować także JST spoza regionu metropolitalnego -

zależnie od potrzeb, bo każda aglomeracja infrastrukturalna ma inny kształt

przestrzenny. Możliwe są tu różne formy partnerstw publiczno-publicznych,

publiczno-prywatnych i publiczno-społecznych.

6. Polityka rynku pracy, przejęta od dotychczasowych powiatów, a w dużej

mierze także od województwa. Obszar metropolitalny jest jednym rynkiem pracy,

innym niż obszary funkcjonalne na prowincji.

7. Integracja zarządzanie bezpieczeństwem (kryzysem) w tym energetycznym

na obszarze funkcjonalnym. Dotyczy to także służb rządowych (policja, państwowa

straż pożarna, ratownictwo medyczne, różnych inspekcje), na wzór utworzonej w 2001

r. Komendy Stołecznej Policji obejmującej 10 powiatów.

Doświadczenia z quasimetropolitalnego ustroju Warszawy w latach 1994-2002

wskazują, że region/powiat metropolitalny nie powinien się zajmować bezpośrednim

świadczeniem usług dla mieszkańców (szkoły, służba zdrowia), ponieważ

odwracałoby to uwagę jego demokratycznie wybieranych władz od zadań o

charakterze strategicznym. Bezpośrednie usługi są w wyborach „wyżej punktowane”

niż realizacja wieloletnich strategii. Istotne jest też, aby budżet regionu

metropolitalnego miał charakter wyłącznie rozwojowy, bez możliwości uszczuplania

go na „konsumpcję”.

Nadając ww. zadaniom metropolitalnym kształt legislacyjny napotkamy na dwa

szczególne problemy:

1. Najtrudniejszy problem przy projektowaniu ustroju finansowo-

majątkowego powiatu/regionu metropolitalnego stanowią drogi. Należy

zaproponować zasadę przekazywania dróg pod zarząd regionu metropolitalnego (choć

nie może tu być automatu) oraz standardy kosztów dróg i ulic, przynajmniej na

obszarach metropolitalnych, a następnie korektę systemu dochodów własnych gmin i

województw, zależnie od powierzchni i klasy dróg przekazywanych regionowi

metropolitalnemu.

2. Powiat/region metropolitalny będzie nastawiony na stymulowanie

współpracy władzy, wiedzy i biznesu. Stąd propozycja rozważenia, aby oprócz

konstytucyjnych organów JST, to znaczy

rady regionu metropolitalnego, wybranej przez mieszkańców,

organu wykonawczego - najlepiej jednoosobowego dyrektora regionu

metropolitalnego - wybranego przez radę,

funkcjonował także organ pomocniczy, inspirująco-opiniujący:

kolegium regionu, wybrane przez konferencje gmin oraz środowisk wiedzy

i biznesu.

St

ron

a15

St

ron

a16

Wiele przemawia za tym, aby przewodniczącym kolegium region

metropolitalnego był prezydent głównego miasta. To propozycja znalezienie złotego

środka w sytuacji, gdy z jednej strony prezydent nie może być członkiem rady ani

zarządu innej JST, a z drugiej jest postacią zbyt ważną, aby go pomijać w

funkcjonowaniu regionu metropolitalnego.

Te propozycje do dyskusji UMP dokładniej przedstawi i uzasadni w trakcie

prac nad „Zielona księgą”.

Sprawy, które tu rozważano, w istocie sprowadzają się do tego, jak najlepiej

podzielić się pracą na obszarach metropolitalnych. Już ojciec nauk ekonomicznych

Adam Smith podkreślał, że rozwój bierze się z podziału pracy. I że podział pracy jest

najdalej posunięty w wielkich miastach.