Makropolityka w przechodzeniu do gospodarki rynkowej · gospodarki rynkowej oraz jej związki z...

Centrum Analiz Społeczno - Ekonomicznych

Fundacja Naukowa

Makropolityka w przechodzeniu do

gospodarki rynkowej Spojrzenie z trzyletniej perspektywy

Leszek Balcerowicz CASE, Warszawa

Alan Gelb

Bank Światowy, Waszyngton

Warszawa, kwiecień 1995

Opracowania publikowane w ramach serii "Studia i Analizy" mają charakter materiałów roboczych, przedstawiających wstępne rezultaty badań. Mogą one stanowić w przyszłości przedmiot dalszych publikacji. Prezentowane w nich stanowiska merytoryczne wyrażają osobiste poglądy Autorów i niekoniecznie są zbieżne z oficjalnym stanowiskiem CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych. Referat przygotowano na Doroczną Konferencję Banku Światowego nt. Ekonomiki Rozwoju, zorganizowaną w Waszyngtonie w dniach od 28 do 29 kwietnia 1994 r. Za wyrażone w nim spostrzeżenia, oceny i wnioski wyłączną odpowiedzialność ponoszą Autorzy. Nie muszą one odzwierciedlać poglądów Banku Światowego, jego Dyrektorów Wykonawczych czy reprezentowanych przez nich krajów.

Publikacja wydana dzięki dotacji Fundacji im. Stefana Batorego CASE Fundacja Naukowa, Warszawa 1995 ISBN 83-86296-31-3 Wydawca: CASE Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych Fundacja Naukowa 00-585 Warszawa, ul. Bagatela 14 tel/fax (0-2) 628 65 81; tel/fax (0-22) 29 43 83

Makropolityka w przechodzeniu do gospodarki rynkowej

- 3 - CASE Fundacja Naukowa

Streszczenie

Opracowanie analizuje stabilizację makroekonomiczną krajów przechodzących do gospodarki rynkowej oraz jej związki z liberalizacją gospodarczą i głęboką reformą instytucjonalną. Przedmiotem uwagi autorów są doświadczenia Europy Wschodniej w okresie po 1989 r. Badane są wzajemne związki pomiędzy warunkami początkowymi, ewolucją polityczną, strategią reform i osiągniętymi rezultatami. Autorzy dochodzą do wniosku, że w warunkach przełomu politycznego (takiego jak ten, który się dokonał w rozpatrywanych krajach), radykalna strategia stabilizacyjno-liberalizacyjna jest zapewne najmniej ryzykowną alternatywą, i że można ją realizować bez zagrożenia czy to produkcji czy też reform strukturalnych w średnioterminowej perspektywie. Nawet stabilizacja przynosząca początkowo zadowalające rezultaty w walce z inflacją znajdzie się później pod presją napięć wynikających z polityki społecznej i przeobrażeń strukturalnych wymuszonych przez reformy. Autorzy referatu zastanawiają się nad czynnikami wpływającymi na wiarygodność reform, na zakończenie formułują wnioski na przyszłość dla krajów które już dokonały stabilizacji oraz tych, które dopiero stają przed tym zadaniem.

Wprowadzenie

W następstwie historycznego załamania ich systemów spłecznych i gospodarczych zdominowanych przez aparat partyjno-państwowy, kraje Europy Wschodniej (EW) i b. ZSRR stają przed dwoma ogromnymi wyzwaniami: przejścia do konkurencyjnej gospodarki rynkowej i jednoczesnego podtrzymania i wzmocnienia świeżo zdobytej demokracji.

W niniejszych rozważaniach przyjmuje się, że na ekonomiczny aspekt ogólnego procesu przeobrażeń składają się trzy elementy: 1) stabilizacja makroekonomiczna, 2) liberalizacja cen, rynków i warunków podejmowania działalności gospodarczej oraz 3) głębokie zmiany instytucjonalne.

Autorzy koncentrują się na problemie dochodzenia do stabilizacji makroekonomicznej i utrzymania makrorównowagi w trakcie przekształceń gospodarczych.

Polityka stabilizacji musi być realizowana w warunkach głębokich zmian instytucji politycznych i ram systemowych w gospodarce rozpatrywanych krajów. Przy tak rozległych zmianach na wyniki, które zazwyczaj przypisuje się makropolityce, może silnie oddziaływać ewolucja systemowa i polityczna. Dostrzec można również zależność odwrotną: makropolityka może wywierać poważny wpływ na etapy tradycyjnie przypisywane polityce strukturalnej i instytucjonalnej. Dlatego też opracowanie kładzie nacisk raczej na ogólny wzorzec wzajemnych związków pomiędzy makropolityką, zmianami systemowymi i ewolucją polityczną niż na szczegóły

L. Balcerowicz, A. Gelb

CASE Fundacja Naukowa - 4 -

konkretnych programów i wyników, które niezależnie od wszystkiego nastręczają niezmiernie poważne problemy pomiaru. W centrum uwagi stoją te kraje EW, które mają najdłuższe doświadczenie z reformowaniem gospodarki po 1989 r. - Węgry, Polska, Czechosłowacja i jej następcy, Bułgaria i Rumunia - choć tam, gdzie taka potrzeba powstaje, sięgamy do porównań również z innymi krajami.

W części 1 rozważana jest charakterystyczna spuścizna "zniszczonego kapitalizmu" jaką odziedziczyły kraje przechodzące do gospodarki rynkowej a także związana z nią głęboka tendencyjność standardowych danych w mierzeniu i interpretacji przekształceń. Poszczególne kraje podejmowały je jednak przy każdorazowo odmiennych właściwych im warunkach, zwłaszcza przy zróżnicowanym zakresie i typach problemu stabilizacji i innych czynników (włącznie z zewnętrznymi i politycznymi) które w większej czy mniejszej mierze utrudniały stabilizację. W części 3 przedstawiono pewne [konceptualne] cechy polityki gospodarczej oraz jej związek z dynamiką polityczną, stosując następnie te ramy do charakterystyki poszczególnych programów. W części 4 i 5 zawarto ocenę wyników stabilizacji i liberalizacji. Przedmiotem uwagi części 6 jest natomiast trwałość uzyskanych wyników. Rozważany jest zwrotny wpływ zmian strukturalnych i instytucjonalnych wyzwolonych przez reformy na sam problem stabilizacji. W części 7 wreszcie przedstawiono wnioski na przyszłość, wynikające z doświadczeń pierwszych reformatorów, które mogą znaleźć zastosowanie w polityce zarówno tych krajów realizujących przemiany, którym udało się uzyskać pierwsze sukcesy w stabilizacji gospodarki, jak i tych, które ciągle jeszcze mocują się z tym wyzwaniem.

Autorzy opracowania wiele skorzystali z rozmów i informacji których zechcieli udzielić pracownicy EBOR, MFW, Banku Rozrachunków Międzynarodowych i Planecon, a także z pomocy Raguel Artecona i Nikolay Gueorguieva. Odpowiedzialność za błędy i niedostatki tekstu obciąża jednak wyłącznie jego autorów.

1. "Zniszczony kapitalizm": warunki początkowe i problemy pomiaru

"Nie ma co próbować" ... powiedziała: "nikt nie uwierzy w rzeczy niemożliwe".

"Powiedziałabym że masz mało wprawy" ... odrzekła Królowa ..."No cóż, zdarzało mi się uwierzyć w sześć rzeczy niemożliwych jeszcze przed śniadaniem".

Lewis Carroll, [Through the Looking Glass]

Wspólne dziedzictwo

Po czterdziestu czy więcej latach komunizmu "zniszczony kapitalizm" w EW i b. ZSRR tym się różnił od "zawieszonego" na jakiś czas kapitalizmu powojennych Niemiec i "wypaczonego kapitalizmu" w krajach Ameryki Łacińskiej i innych krajach o



gospodarce regulowanej [dirigiste], iż instytucje gospodarcze były tu odbiciem zasadniczo odmiennego systemu organizacji i bodźców (Kornai, 1992). Z nielicznymi wyjątkami prywatna działalność gospodarcza była przedmiotem surowych ograniczeń, a prywatna własność aktywów była ograniczona do wkładów oszczędnościowych i części lokali mieszkalnych. Stan taki miał doniosłe implikacje dla instytucji gospodarczych, w tym dla funkcjonowania rynków czynników wytwórczych. W strukturze przemysłowej dominowały duże i średnie przedsiębiorstwa, tak w kategoriach wielkości produkcji jak i zatrudnienia. Sam przemysł był nadmiernie rozbudowany, w szczególności dotyczyło to przemysłu maszynowego i ciężkiego; natomiast usługi zwłaszcza handel i dystrybucja były niedorozwinięte i podlegały rozlicznym ograniczeniom. Rząd odgrywał rolę ważnego podmiotu finansowego z wydatkami przekraczającymi połowę PKB, dokonując redystrybucji środków pomiędzy przedsiębiorstwami i gospodarstwami domowymi z pomocą subwencji i programów świadczeń. Większa część wpływów budżetu państwa pochodziła z sektora przedsiębiorstw, gdzie nadwyżki koncentrowały się w ręku stosunkowo niewielu firm (odwrotnie niż w gospodarce rynkowej, w której przedsiębiorstwa państwowe na ogół pochłaniają zasoby budżetowe). Cechy zniszczonego kapitalizmu wywarły wpływ na kształt wielu instytucji i zawodów, włącznie z systemem prawnym. Systemy statystyk nie były dostosowane do zajmowania się wielką liczbą małych firm czy indywidualnych podatników; poziom marketingu i księgowości na szczeblu przedsiębiorstw był bardzo niski. Przejście do gospodarki rynkowej wymagało stworzenia nowych możliwości na wszystkich szczeblach gospodarki.

Spuścizna zniszczonego kapitalizmu nigdzie nie była tak widoczna jak w sektorze finansowym. Systemy bankowe mogły być nawet "głębokie" (jeśli mierzyć stosunkiem salda do produkcji), jednakże strumienie finansowe dostosowywały się biernie do decyzji dotyczących gospodarki "realnej". Brak było doświadczeń polityki pieniężnej operującej narzędziami pośrednimi, zgodnymi z logiką rynku. System płatności reprezentował bardzo niski poziom. Biernym monopolistycznym bankom państwowym brakowało zdolności do oceny wiarygodności kredytowej klientów, a ryzyko podlegało uspołecznieniu. Wskaźniki położenia społecznego, jeśli się je porównało z gospodarką rynkową w krajach o średnim dochodzie, wypadały stosunkowo dobrze (w sprawie oceny i dyskusji danych zob. UNICEF 1993): spuścizna "zniszczonego kapitalizmu" obejmowała również rozbudowany i kosztowny, ale nieefektywny system opieki społecznej. Dysproporcje w dochodach, mierzone współczynnikiem Giniego, były nieznaczne.

Handel zagraniczny był zdominowany przez ograniczoną liczbę monopolistycznych organizacji. Autarkiczna struktura handlu sprzyjała rozwojowi dwustronnej wymiany pomiędzy krajami RWPG przy pogłębiających się niekorzystynch skutkach dla jakości wyrobów, których odbiciem mogły być np. ceny radzieckich samochodów na rynkach zachodnich (Roberts, 1993). Relacje cen uległy głębokiej deformacji; utrzymywano wysokie subsydiowane cen energii i podstawowych towarów i usług (często nie będących przedmiotem handlu, a także mieszkań), co pozwalało utrzymać niski poziom płac pieniężnych (podlegających centralnej regulacji) i jednocześnie wysoki poziom inwestycji. Również urzędowe marże podlegały ścisłej kontroli.



Powszechną reakcją na tłumioną inflację, pomimo zróżnicowanego zakresu występowania tego problemu w poszczególnych krajach i w różnych okresach, były kolejki, racjonowanie i wykupywanie towarów. Było to odbicie braku szeroko pojętych rynków towarów i "gospodarki niedoboru", w której popyt na towary (i siłę roboczą) często przekraczał możliwość podaży przy kontrolowanych cenach. Przewaga "rynku sprzedawcy" niosła z sobą bardzo poważne skutki dla ludzkich zachowań które w trakcie przechodzenia do gospodarki rynkowej musiały ulec zasadniczym zmianom. Bez skutecznie działającej bariery popytu wzorce kierownictw przedsiębiorstw zorientowane były raczej na procesy przetargowe w ramach zbiurokratyzowanych struktur hierarchicznych (włączając tu rzekomą "poprawę jakości") niż na stosunki rynkowe i klientów. Ceny "rynku równoległego" były często wielokrotnie wyższe od cen urzędowych. Przedsiębiorstwa gromadziły nadmierne zapasy materiałów do produkcji i środków produkcji przeznaczonych na inwestycje w toku.

... i jego skutki dla pomiaru.

Standardowe dane statystyczne dają jedynie niepełny opis rzeczywistości gospodarczej, nawet w krajach o długiej tradycji gospodarki rynkowej, jednakże w krajach dokonujących przemian gospodarczych wadliwość i tendencyjność statystyk jest szczególnie poważnym problemem (szersze jego omówienie znaleźć można w: Lipton i Sachs, 1990; Berg i Sachs, 1992; Berg, 1993 a,c; Bratkowski, 1993; Balcerowicz, 1993 a,b). Odziedziczony system statystyczny koncentruje się bardziej na kurczącym się sektorze publicznym niż na sektorze prywatnym, zwiększającym swój udział w gospodarce: o ile poprzednio oficjalne sprawozdania zawyżały wartość produkcji, teraz pojawiły się silne (podatkowe) bodźce do ukrywania jej faktycznych rozmiarów. Prorynkowa reforma pociąga również za sobą szybką poprawę jakości i asortymentu towarów oraz struktury produkcji. Nie znajduje to odbicia w konwencjonalnych statystykach, które przypisują takie same "wagi społeczne" ["welfare weights"] wielkościom agregatowym przed i po reformie. Przy wyjściowej sytuacji niezaspokojonego popytu po cenach urzędowych uwolnienie cen spowoduje odpowiednie zawyżenie wzrostu cen. To z kolei zniekształca ewolucję wszelkich zmiennych korygowanych wskaźnikiem inflacji [deflated], w szczególności płac, których spadek wydaje się głębszy, jeśli go odnieść do wskaźnika cen konsumpcyjnych niż spadek realnej siły nabywczej i spożycia. Likwidacja kolejek może być ważnym czynnikiem wzrostu dobrobytu, którego jednak nie sposób zmierzyć.

Równie problematyczna jest oficjalna sprawozdawczość dotycząca bezrobocia. Podawane dane podlegają silnym zniekształceniom, zazwyczaj są one niższe niż faktyczne rozmiary zbędnej siły roboczej, włączając tę, która ukryta jest w przedsiębiorstwach; w istocie rzeczy obie kategorie mogą w skali międzynarodowej wykazywać słabe powiązanie1. Oficjalne statystyki w niedostatecznej mierze uwzględniają również handel przygraniczny, co powoduje niekiedy bardzo poważne błędy w statystyce handlu. W dalszym ciągu brak jest nie budzącego zastrzeżeń sposobu porównania handlu rublowego i rozliczanego w wolnych dewizach, a co za tym idzie - rozdzielenia wpływu załamania się rynku RWPG od skutków samej reformy. Oficjalne dane na temat deficytu budżetowego mogą poważnie zaniżać prawdziwą wielkość



niedoboru w kasie państwowej, zwłaszcza tam gdzie bank centralny aktywnie wspiera przedsiębiorstwa tanim kredytem, a jednocześnie pewne funkcje państwa (np. wsparcie bezrobotnych i zapewnienie bazy socjalnej) mogą być przez dłuższy nawet okres wypełniane przez przedsiębiorstwa. Inflacja i szybkie jej tłumienie mogą również powodować poważne deformacje takich podstawowych statystyk jak tworzenie zapasów oraz narzuty [markups] i zyski przedsiębiorstw, podczas gdy zyski banków mogą się okazać pozorne wobec niedostatecznych rezerw na pokrycie nieściągalnych długów.

Owa tendencyjność danych ze zróżnicowaną siłą dotyka różnych typów programów reform. Wiele korzystnych skutków reform pozostanie poza zasięgiem odziedziczonego systemu statystycznego, tym więcej, im szybsze będzie tempo zmian w gospodarce. Im szybsze reformy tym szybciej ujawniają się przykłady nieefektywności poprzedniego systemu. Dotyczy to nadmiernych zapasów materiałowych, "ukrytego" bezrobocia, tłumionej inflacji i związanych z nią kosztów wystawania w kolejkach, nieefektywnych inwestycji i "czystej produkcji socjalistycznej" która znajduje dla siebie popyt tylko (jeśli w ogóle) w warunkach gospodarki socjalistycznej. Wprowadzenie rynkowej polityki pieniężnej spowoduje, iż zarówno subwencje, jak i straty ujawnią się w sposób bardziej przejrzysty. Budżet państwa nieodmiennie wchłania straty poprzedniego systemu.

2. Czynniki specyficzne dla danego kraju a problem stabilizacji

Pomimo wspólnego dziedzictwa poszczególne kraje dokonujące przejścia do gospodarki rynkowej odziedziczyły bardzo zróżnicowaną sytuację makroekonomiczną, strukturalną i systemową. Ukazuje ją tablica 1. Zróżnicowanie to było odzwierciedleniem utrzymujących się od dawna różnic w polityce gospodarczej, a także różnic w ewolucji politycznej przed i po załamaniu się monopartyjnego ustroju państwa.

Równowaga makroekonomiczna

Mimo zachowawczego kursu w polityce makroekonomicznej wszystkie kraje socjalistyczne były nękane niedoborami wynikającymi z nieelastyczności podaży i wymuszonej substytucji popytu w warunkach administracyjnego ustalania cen. Usunięcie takich mikroekonomicznie uwarunkowanych niedoborów jest częścią problemu liberalizacji. Rozległe zmiany relacji cen wymagają jednorazowej korekty poziomu cen której towarzyszyć powinna na tyle silna dyscyplina makroekonomiczna, by utrzymać stabilność w zliberalizowanym otoczeniu. Dodatkowo jednak kraje te dotknięte były nierównowagą spowodowaną czynnikami makroekonomicznymi. Jej głębokość w poszczególnych krajach była zróżnicowana, a jej wyrazem było współistnienie niedoborów i jawnej inflacji w proporcjach uzależnionych od ogólnego zakresu kontroli cen oraz wysokie zadłużenie zagraniczne w takiej mierze, w jakiej nadmiernie ekspansywna polityka była finansowana ze źródeł zewnętrznych.



Tylko niektóre spośród krajów, które uczyniliśmy przedmiotem naszej analizy stały w obliczu pilnego problemu stabilizacji wewnętrznej w momencie podejmowania reform. W Polsce, Rumunii i Bułgarii osłabienie reżimu komunistycznego znajdowało wyraz w postępującej utracie kontroli nad gospodarką i w narastaniu nierównowagi makroekonomicznej napędzanej rosnącą konsumpcją2. Inną sytuację miała Czechosłowacja, która zachowała dyscyplinę wydatków w okresie politycznych przeobrażeń, zgodną z wieloletnią tradycją makroekonomicznego konserwatyzmu. Problem stabilizacji był mniej palący również na Węgrzech, gdzie zarówno przeobrażenia polityczne, jak i gospodarcze zapoczątkowane zostały w sytuacji większej stabilizacji i liberalizacji. W obu dziedzinach dostrzec można było znacznie więcej ciągłości niż w innych krajach. Podobnie jednak jak Polska i Bułgaria, również i Węgry obciążone były poważnym zadłużeniem zagranicznym. Czechosłowacja w zasadzie nie miała długów, natomiast Rumunia spłaciła swoje zadłużenie z końcem lat osiemdziesiątych.

Tablica 1 daje wyobrażenie o względnej skali wyjściowej problemu stabilizacji, przy rozróżnieniu inflacji jawnej i tłumionej. Przybliżonym wskaźnikiem tej ostatniej jest relacja wzrostu płac skorygowanych wskaźnikiem inflacji do PKB i realnego spożycia. Tablica wskazuje również wzrost obiegu pieniężnego [monetary growth] w ciągu dwóch lat poprzedzających reformę. Jawna inflacja była najpoważniejszym problemem w Polsce. Tłumiona presja inflacyjna występowała z dużą siłą w Polsce, Bułgarii i Rumunii, chociaż eksplozja płac która nastąpiła po upadku represyjnego reżimu Ceausescu przelała się na gwałtownie pogłębiający się deficyt handlu zagranicznego. Czechosłowacja była chyba najlepszym przykładem kraju który, zachowując równowagę makroekonomiczną, wykazywał jednocześnie głębokie deformacje mikroekonomiczne, dotyczące zwłaszcza głównych relacji cenowych i kursu walutowego, który na niewielkim czarnym rynku znacząco przekraczał kurs oficjalny.

Co się tyczy pozostałych warunków, w tablicy 1 pokazano również względną ostrość problemu strukturalnego, z jakim miały do czynienia poszczególne kraje (chodzi zwłaszcza o nadmierny udział przemysłu i głębokie uzależnienie od rynku RWPG), stopień zreformowania poprzedniego systemu gospodarczego oraz siłę ruchu związkowego w okresie po reformach, która zazwyczaj odzwierciedlała rolę organizacji pracowniczych w przeobrażeniach politycznych. Bułgaria poza zadłużeniem zagranicznym odziedziczyła również być może najtrudniejszy problem strukturalny wynikający z bardzo silnego uzależnienia od RWPG. Załamanie wymiany z tym obszarem pociągnęło tam straty oceniane na przynajmniej 16% PKB. We wszystkich krajach jednak stanowiło ono potężny zewnętrzny wstrząs makroekonomiczny, który szczególnie dotkliwie uderzył niektóre gałęzie3. Przemysł Rumunii wykazywał niezwykle wysoki stopień koncentracji, przy czym przetwórstwo węglowodorów uzależnione było od importu ze Wschodu. Również Polska miała poważne problemy strukturalne, wysokie zadłużenie zagraniczne i silne związki zawodowe; z drugiej strony wyniki jej prywatnego rolnictwa po reformie mogły się okazać lepsze niż w innych krajach o systemach zdominowanych przez państwo. Gospodarka Węgier była względnie silnie otwarta i zreformowana. Poza uzależnieniem od RWPG głównym obciążeniem był wysoki poziom zadłużenia zagranicznego. Na drugim końcu skali



wolna od długów Czechosłowacja miała słaby ruch związkowy, a późniejsze odłączenie Słowacji uwolniło Republikę Czeską od najpoważniejszych problemów struktury przemysłowej.

Ewolucja polityczna w dobie przemian gospodarczych jest trudniejsza do uchwycenia w tabeli, ma jednak istotne znacznie dla polityki gospodarczej. Węgry stanowiły być może modelowy przykład stabilności politycznej. Przemiany przebiegały bez zakłóceń, a rząd wybrany w wolnych wyborach w marcu 1990 r. pozostawał przy władzy jeszcze w 1994r. Znacznie bardziej radykalne przemiany polityczne w Czechosłowacji obejmowały wybory w czerwcu 1990 r. i w czerwcu 1992 r., w obu przypadkach przeprowadzone w uzgodnionym terminie. Podział na Republikę Czeską i Słowację w początku 1993 r. był poważnym wstrząsem politycznym, który pociągnął za sobą korzyści dla budżetu Republiki Czeskiej i straty dla Słowacji; nie mniej jednak, przynajmniej w Republice Czeskiej, od grudnia 1989 r. działał ciągle ten sam zespół gospodarczy.

Pozostałe kraje cieszyły się znacznie mniejszą stabilnością polityczną. We wrześniu 1989 r. utworzono pierwszy niekomunistyczny rząd w Polsce, a w trzy miesiące później podjęto program reform. W końcu 1990 odbyły się w Polsce wybory prezydenckie, w początku 1991 r. powołano nowy rząd. Do grudnia 1991 r. za gospodarkę odpowiadał ten sam podstawowy zespół, jednakże po wyborach parlamentarnych w październiku nastąpiło widoczne przyspieszenie tempa zmian politycznych; do kwietnia 1994 r. Polska miała trzy kolejne rządy i pięciu ministrów finansów, z których trzech podało się do dymisji. Bułgarski program gospodarczy został podjęty przez rząd koalicyjny w początku 1991 r. W okresie do lutego 1994 r. miały miejsce dwukrotne wybory parlamentarne, dwukrotnie też zmieniał się rząd. Również Rumunia miała od początku 1991 r. trzy rządy, wybory parlamentarne odbyły się tam we wrześniu 1992 r. Był to też jak dotąd jedyny kraj w którym rząd - we wrześniu 1991 r. - został zmuszony do rezygnacji pod naciskiem powszechnych niepokojów i zamieszek.

Ewolucja polityczna stanowi ważną składową ogólnych warunków realizacji programu łączącego stabilizację ze zmianami systemowymi, być może nawet w stopniu większym niż to ma miejsce w przypadku stabilizacji bez przebudowy systemowej. Kampanie wyborcze na wczesnym etapie realizacji takiego programu działają na rzecz rozbudzenia oczekiwań inflacyjnych i zmniejszania skłonności przedsiębiorstw państwowych do adaptacji do nowych warunków, te bowiem liczą na rychłą zmianę kierunku polityki gospodarczej. Częste zmiany rządów i ministrów zwalniają tempo wprowadzania reform strukturalnych i instytucjonalnych z ważnymi następstwami makroekonomicznymi. Dlatego właśnie ramy polityczne stabilizacji były mniej korzystne w Polsce, Bułgarii i Rumunii niż w byłej Czechosłowacji i na Węgrzech. Możnaby jednak twierdzić, że względnie zrównoważone zmiany polityczne mogą, tak jak to miało miejsce w tym ostatnim kraju, zniechęcać do podejmowania niezbędnych radykalnych reform. Jak o tym będzie mowa niżej, doświadczenie pokazuje że w pewnych warunkach możliwe jest wprowadzenie zdecydowanej stabilizacji w okresie "polityki nadzwyczajnej" następującym po zasadniczym przełomie politycznym i dyskredytacji starego porządku. Istotnym elementem tego przełomu w Europie



Wschodniej (podobnie jak i w republikach bałtyckich) było niewątpliwie poczucie iż dobiega końca długi okres radzieckiej dominacji.

3. Polityka gospodarcza a przełom polityczny

Przy danych warunkach początkowych możliwość kształtowania wyników w sposób kontrolowany przez politykę gospodarczą zależy od ewolucji politycznej. Szczególnie silna niestabilność polityczna może sprawić, że polityka gospodarcza wymknie się spod kontroli, a osiągnięte rezultaty będą produktem ubocznym warunków początkowych, czynników zewnętrznych i chaosu politycznego. Pamiętając o tym, rozważmy trzy ważne wymiary polityki gospodarczej:

1. szybkość uruchomienia: upływ czasu pomiędzy przełomem politycznym i podjęciem spójnego programu gospodarczego;

2. rozkład w czasie: rozkład w czasie uruchomienia i wdrażania głównych składowych programu;

3. tempo wdrażania wszystkich głównych składników.

Ad.1. Znaczenie prędkości uruchomienia programu ukazuje się wyraźnie, jeżeli analizować przemiany gospodarcze z perspektywy ekonomii politycznej. Okres jaki następuje po wielkim przełomie politycznym, takim jak ten który stał się udziałem Europy Wschodniej i republik bałtyckich cechuje się szczególnym stanem psychologii mas i systemu politycznego. Stara elita polityczna zostaje zdyskredytowana, a jednocześnie nie okrzepły jeszcze grupy interesu w nowym ustroju. Stwarza to szczególnie korzystne warunki dla technokratów, którzy zajmują odpowiedzialne stanowiska polityczne i walnie zwiększa szanse zaakceptowania trudnych środków polityki gospodarczej, które normalnie mogłyby napotkać opór, jako niezbędnych wyrzeczeń w imię wspólnego dobra (Balcerowicz, 1994). Doświadczenie Europy Wschodniej sugeruje jednak również, że ten okres "polityki nadzwyczajnej" zwykle nie trwa dłużej niż rok czy dwa lata. Potem do głosu dochodzi ponownie "polityka normalna", kiedy to gotowość różnych grup politycznych do akceptacji takich środków - z ich skutkami w sferze podziału jest już znacznie mniejsza. Dlatego też można oczekiwać, że rozkład w czasie trudnych środków polityki ekonomicznej w odniesieniu do takiego przełomu politycznego może wpłynąć na siłę oporu i prawdopodobieństwo ich akceptacji4.

Ad. 2. Rozważmy trzy zestawy środków polityki reform: stabilizację makroekonomiczną (S), mikroekonomiczną liberalizację (L) oraz głęboką przebudowę instytucjonalną (I). Polityka S obejmuje hamowanie środkami polityki fiskalnej i pieniężnej, sterowaniem kursem walutowym i ewentualnie kontrolę płac i inne środki o podobnym charakterze. Polityka L polega na usuwaniu prawnych lub biurokratycznych ograniczeń działalności gospodarczej włącznie np. z barierami stawianymi zakładniu i rozwijaniu firm prywatnych, kontrolą cen, mechanizmem nakazowo-rozdzielczym, ograniczeniami ilościowymi w handlu zagranicznym i



ograniczeniami w wymienialności waluty narodowej5. Głównym zadaniem polityki liberalizacji jest szybkie przejście do gospodarki rynkowej i wspieranie samoczynnego wzrostu sektora prywatnego. Polityka I wreszcie obejmuje zmiany w wielu organizacjach i podsystemach instytucjonalnych, np. prywatyzację przedsiębiorstw państwowych, reformę ustawodawstwa i administracji podatkowej. Zadaniem polityki I jest stworzenie podstaw gospodarki kapitalistycznej i umożliwienie sprawnego funkcjonowania rynków finansowych i rynku pracy. Jak o tym będzie mowa dalej wyniki gospodarcze nie są określone wyłącznie przez jeden rodzaj środków. Przykładowo: uzyskanie postępu w stabilizacji wymaga nie tylko samej polityki S, ale również I oraz L.

Ad. 3. Trzeci wymiar odnosi się do tempa wdrażania polityki S, L i I zestawionego z tempem maksymalnie możliwym dla danego typu zmian. Przez politykę szybką rozumiemy politykę bardziej radykalną (mniej radykalna jest zarazem bardziej "stopniowa")6. "Gradualizm" (zmiany stopniowe) może być odbiciem warunków początkowych. Przykładowo, w sytuacji dokonanej już wcześniej znacznej liberalizacji cen lub też przy zrównoważonej sytuacji makroekonomicznej w punkcie wyjścia być może potrzebne będzie jedynie dalsze usuwanie pozostałych ograniczeń czy mniej restrykcyjna polityka makroekonomiczna. Z drugiej strony, wyjściowa sytuacja gospodarcza może otwierać pole dla podejść radykalnych, a mimo to faktyczna polityka będzie "gradualistyczna" czy to w sposób zamierzony czy też w wyniku politycznego dryfowania. Reformy radykalne natomiast zawsze są wdrażane z rozmysłem.

Rzecz jasna, polityka S i L może być realizowana w tempie znacznie wyższym niż większość głębokich zmian instytucjonalnych. Dlatego też strategia radykalna prowadzi do dwuetapowego przechodzenia do gospodarki rynkowej. W pierwszym etapie gospodarka zostaje w przeważającej mierze "urynkowiona" polityką L i ustabilizowana dzięki polityce S, jest to jednak nadal bardziej "socjalistyczna gospodarka rynkowa" niż gospodarka kapitalistyczna. W drugim etapie - jeśli się on powiedzie - następuje umocnienie osiągnięć obu typów polityki, i w warunkach stabilności makroekonomicznej zostają doprowadzone do końca głębokie zmiany instytucjonalne. Alternatywny scenariusz obejmuje opóźnienie lub przerwanie S (i/lub L) bądź też ich realizację w dłuższym okresie, w którym mogłyby być również wprowadzone głębokie zmiany instytucjonalne.

Tablica 2 klasyfikuje politykę gospodarczą głównej grupy badanych krajów, określoną w kategoriach tempa zapoczątkowania programu i skali zmian na froncie S, L i I, podaje również zbiorczą ocenę porównawczą jej radykalnego bądź też stopniowego charakteru. Przedmiotem głównej uwagi jest polityka mająca największe znacznie dla stabilizacji. Polityka S obejmuje początkowe odejście od odziedziczonego deficytu budżetowego (choć jest ono w części wynikiem budżetowym), zmianę udziału subwencjonowania z budżetu w PKB, politykę kursu walutowego, płac i stopy procentowej. Politykę liberalizacyjną opisuje wzrost udziału sprzedaży realizowanej w cenach wolnych, skala zmian dostosowawczych głównych cen regulowanych w początkowej fazie realizacji programu, liberalizacja handlu oraz tempo małej prywatyzacji i otwierania na prywatną



działalność gospodarczą. Na podstawie tablicy 1 i 2 można sformułować pewne ogólne spostrzeżenia:

Polska i Bułgaria zareagowały na głębokie zachwianie równowagi makroekonomicznej podejmując radykalne programy wkrótce po przełomie politycznym (w zaledwie trzy miesiące w przypadku Polski i po roku w Bułgarii). Tempo liberalizacji sektora prywatnego i ogólniej - zmian instytucjonalnych - było jednak znacznie wolniejsze w przypadku Bułgarii, a pod koniec 1993 r. zaczęły się pojawiać oznaki iż pogłębiający się deficyt budżetowy i narastanie strat i zaległości płatniczych przedsiębiorstw grozi katastrofą całego programu. Rumunia, które odziedziczyła korzystniejszą sytuację makroekonomiczną, prowadziła też mniej konsekwentną politykę makroekonomiczną typu "stop-go", ale pod koniec 1993 r. rozpoczęła realizację nowego programu stabilizacji i liberalizacji.

W Czechosłowacji gdzie problem stabilizacji występował z daleko mniejszą ostrością przy jednocześnie głęboko zdeformowanych relacjach cen, realizowano radykalną liberalizację ubezpieczoną twardą polityką makroekonomiczną.

Reakcją Węgier na umiarkowanie trudną sytuację makroekonomiczną była bardziej "gradualistyczna" polityka S i L. Odzwierciedlała ona w znacznej mierze warunki początkowe, w tym bardziej zliberalizowany system cen, była jednak również wynikiem świadomego wyboru; główne partie opozycyjne sprzyjały programowi bardziej radykalnemu niż program rządowy. W przypadku Rumunii natomiast "gradualizm" nie był odbiciem korzystnych warunków wyjściowych, lecz był podyktowany raczej czynnikami politycznymi i niestabilnością.

Kraje, które przyjęły radykalną politykę stabilizacji, zdecydowały się również na radykalną liberalizację cen, podwyższyły wiele cen regulowanych i w dużej mierze zliberalizowały handel zagraniczny. Natomiast Rumunia wprowadziła również bardziej stopniową liberalizację i odłożyła niektóre decydujące korekty cen i stóp procentowych7.

Radykalne reformy związane były również z radykalnym podejściem do zadłużenia zagranicznego odziedziczonego po starym reżimie. Spośród krajów poważnie zadłużonych jedynie Węgry nadal w pełnym zakresie zapewniały obsługę swego zadłużenia.

Na koniec warto dodać że żaden kraj nie realizował "ortodoksyjnych" programów stabilizacyjnych które by opierały się wyłącznie na hamowaniu środkami polityki finansowej i pieniężnej. Głębokość deformacji w punkcie wyjścia wykluczała szerokie wykorzystanie kontroli cen (tak jak to miało miejsce w niektórych "heterodoksyjnych" programach realizowanych gdzie indziej), jednakże dominacja sektora państwowego i związany z nią brak "właścicieli", którzy mogliby stawiać opór nadmiernym żądaniom płacowym przemawiała za utrzymaniem, a nawet wzmocnieniem, odziedziczonej kontroli płac jako przejściowym odstępstwem od liberalizacji. We wszystkich krajach utrzymano kontrolę płac przy pomocy narzędzi podatkowych, przynajmniej w początkowym etapie przechodzenia do gospodarki rynkowej. Spośród krajów dotkniętych poważnymi problemami makroekonomicznymi, Polska dokonała dewaluacji



i następnie ustaliła jednolity kurs swojej waluty, podczas gdy Bułgaria i Rumunia wprowadziły kurs płynny, przy czym Rumunia silnie ingerowała w jego kształtowanie się, ograniczając bieżącą wymienialność. Czechosłowacja dokonała dewaluacji i wyznaczyła jednolity kurs swojej waluty; na Węgrzech za dewaluacją poszło wprowadzenie pełzającego parytetu. W sumie te dość zróżnicowane programy występowały w dwóch wariantach: w jednym utrzymano jedynie kontrolę płac, zaś w drugim uzupełniono ją również ustalonym [pegged] kursem walutowym8.

4. Wyniki stabilizacji

Tłumienie inflacji i likwidacja niedoborów

Przy silniejszej inflacji tłumionej w Bułgarii, Polsce i Rumunii można było oczekiwać że poziom cen i kursów walutowych może "przestrzelić" punkt długookresowej równowagi w momencie podejmowania reform, w rezultacie początkowy wzrost cen znacznie przekroczył oczekiwaną skalę (Bruno, 1993)9. Również w Czechosłowacji faktyczny wzrost cen przekroczył prognozowany. Być może ze względu na fakt, że oczekiwania inflacyjne nie zostały zbyt głęboko zinstytucjonalizowane, z wyjątkiem Rumunii początkowy impet inflacyjny ograniczył się do krótkiego skoku trwającego zaledwie kilka miesięcy. Nie mniej jednak tylko Czechosłowacja - gdzie wyjściowe zachwianie makrorównowagi było najmniej dotkliwe - zdołała po roku sprowadzić stopę inflacji poniżej 20% (zob. tablica 3). Inflacja na Węgrzech utrzymywała się w 1990 i 1991 r. na umiarkowanym poziomie w miarę usuwania pozostałych elementów kontroli w tamtejszym już stosunkowo zliberalizowanym systemie cen i podnoszenia cen regulowanych.

Nadal jednak utrzymywała się presja na wzrost poziomu cen, wywołana nie tylko potrzebą sfinansowania deficytów budżetowych które powróciły po pierwszym roku reformy (zob. niżej), lecz również wprowadzeniem nowych podatków pośrednich (zwłaszcza VAT) oraz korektami głównych cen regulowanych, zwłaszcza czynszów, energii i komunikacji (Orlowski 1993 a, b). Chociaż w żadnym kraju nie udało się dokonać pełnego dostosowania cen za jednym pociągnięciem, w Polsce zmiany w fazie początkowej były szczególnie rozległe podczas gdy w Czechosłowacji i na Węgrzech korekty cen były wprowadzane bardziej stopniowo. W większości krajów jednak przy końcu 1993 r. czynsze za mieszkania i usługi publiczne na rzecz gospodarstw domowych były nadal subwencjonowane.

Profil inflacji w Rumunii odbiegał od ogólnego wzorca. Pomimo przyjęcia z pozoru twardego programu makroekonomicznego, inflacja po 1990 r. przekraczała nadal 200%, a po 1991 r, nastąpiło nawet przyspieszenie wzrostu cen, mimo iż liberalizacja cen postępowała znacznie wolniej niż w innych krajach. Początkowo faza znoszenia kontroli cen w 1990 r. została zahamowana, a w 1991 r. nastąpił nawet częściowy regres w tym względzie. W 1992 r. ponownie podjęto liberalizację, która jednak stała się powszechna dopiero w maju 1993 r., kiedy ostatecznie zniesiono ograniczenia w



ustalaniu marż handlowych. Prócz tego Rumunia utrzymała również cały szereg ograniczeń eksportowych.

Liberalizacja cen i handlu i zniesienie ograniczeń dla prywatnej działalności gospodarczej w połączeniu z restrykcyjną polityką makroekonomiczną okazały się szczególnie skutecznym narzędziem eliminacji niedoborów. Na przykład w Polsce rynek artykułów rolnych w okresie niewiele dłuższym niż miesiąc przeszedł ze stanu chronicznego niedoboru do sytuacji nadwyżki podaży: gospodarstwa domowe i rolnicy pozbywali się nagromadzonych zapasów, skończyło się wykorzystywanie żywności jako paszy dla zwierząt gospodarskich. Nadwyżki żywności powiększała dodatkowo pomoc zagraniczna i kontrola eksportu (Kwieciński i Quaiser, 1993)10. Ankiety i wywiady z dyrektorami państwowych przedsiębiorstw przemysłowych w szeregu krajach zdają się wskazywać że "bariera popytu" szybko zastąpiła niedobory czynników wytwórczych w roli głównej przeszkody dla wzrostu produkcji, przynajmniej w już funkcjonujących firmach. Badania przeprowadzone dla Polski również pokazują że nowe warunki spotkały się z poważną oceną większości dyrektorów, którzy wcale nie potraktowali ich jako krótkiego interludium przed powrotem do "gospodarowania po staremu". Wydaje się, że ważną rolę "sygnalizacyjną" odegrała ostra zwyżka stóp procentowych w styczniu 1990 r. mimo iż nie spowodowała ona natychmiastowego przejścia do dodatniej stopy realnej. Wielu kierowników przedsiębiorstw państwowych podjęło próby restrukturyzacji, mimo wysokiego poziomu niepewności co do perspektyw makroekonomicznych, skrępowania swobody w kierowaniu firmą przez rady pracownicze i związki zawodowe, a także mimo ograniczonej informacji na temat dostępnych alternatyw (Gelb, Jorgensen i Singh, 1992; Pinto, Belka i Krajewski, 1993) To, czy kierownicy firm w innych krajach, zwłaszcza w Bułgarii i Rumunii, podejmowali takie inicjatywy w podobnej skali, nie jest już tak jasne.

Deficyt budżetowy, finansowanie zewnętrzne i polityka pieniężna

Początkowe skutki reformy obejmowały ostrą redukcję oficjalnej wysokości deficytów budżetowych, zwłaszcza w Polsce i w Bułgarii, gdzie przed reformą były one wysokie. Najgłębszy zwrot, przekraczający 10% PKB, dokonał się w Polsce, która w 1990 r. uzyskała pokaźną nadwyżkę. Zarówno Czechosłowacja, jak i Węgry początkowo utrzymywały zachowawczy kurs w polityce finansowej. Jak jednak widać z tabeli 3. w kolejnym roku reform we wszystkich krajach znowu pojawiły się poważne deficyty budżetowe z wyjątkiem Czechosłowacji, gdzie w 1992 r. deficyt ten był umiarkowany. W przypadku Węgier szczególnie ostry wzrost deficytu przypadł na lata 1992 i 1993, kiedy to przekroczył on 7% PKB. Było to odbiciem nieoczekiwanie silnego spadku wpływów podatkowych z przedsiębiorstw. Jest to zaskakujące zważywszy fakt iż pod względem stopnia zreformowania systemu podatkowego Węgry znacznie wyprzedzały pozostałe kraje. W Bułgarii nastąpiła prawdziwa eksplozja deficytu do 13% PKB w 1993 r. Jak będzie o tym jeszcze mowa, powolne tempo dostosowań w sferze realnej coraz mocniej stawiało pod znakiem zapytania trwałość stabilizacji. Nawrót głębokich deficytów budżetowych był odbiciem spadku poziomu działalności gospodarczej w skali makro, a także pewnych bardziej długotrwałych procesów zmian systemowych i kosztownej polityki socjalnej. Będzie o tym mowa w części 6.



Stan bilansu obrotów bieżących, podobnie jak budżetu był zrazu nieoczekiwanie dobry. Polska, Węgry, Czechosłowacja i Bułgaria w początkowej fazie uzyskały nadwyżki, jednakże w przypadku Polski i Bułgarii nie byłoby to możliwe przy pełnej obsłudze zadłużenia zagranicznego11. Do 1993 r. jednak we wszystkich krajach z wyjątkiem Republiki Czeskiej (której budżet odciążony został wskutek odłączenia Słowacji kwotą równą ok. 4% PKB) ponownie pojawił się deficyt bilansu obrotów bieżących. Pogorszenie to wystąpiło ze szczególną siłą na Węgrzech, które w 1992 r. zdołały sfinansować swój deficyt wewnętrznie poprzez silny wzrost oszczędności pieniężnych gospodarstw domowych w połączeniu z ostrym spadkiem kredytowania krajowego netto przedsiębiorstw, a także w Bułgarii.

Sytuacja Rumunii rozwijała się natomiast odmiennie. Eksplozja popytu w połączeniu ze spadkiem produkcji doprowadziły do pogorszenia bilansu obrotów bieżących sięgającego 14% PKB w latach 1989-1990. Deficyt utrzymał się w 1993 r. mimo pozornej nadwyżki budżetowej do 1992 r.; deficyt bilansu obrotów bieżących i znacznie wyższa inflacja wyprzwdziły pojawienie się otwartego deficytu budżetowego o trzy lata. Niepowodzenie stabilizacji w Rumunii po 1990 r. było przede wszystkim odbiciem samospełniającego się fiaska polityki pieniężnej która przyczyniła się do podważenia wiarygodności programu reform, znacznie utrudniając późniejszą stabilizację. W punkcie wyjściowym reformy komunistyczna gospodarka Rumunii była raczej przykładem odmiany nakazowej niż socjalistyczno-rynkowej. Po 1990 r. zachowane zostały silne powiązania pomiędzy ministerstwami przemysłowymi i dyrektorami przedsiębiorstw. Lobby przemysłowe, zwłaszcza reprezentujące interesy przemysłu ciężkiego i petrochemicznego, "regies autonomes", strategicznych gałęzi które nie miały podlegać "komercjalizacji" dysponowały siłą polityczną znacznie większą niż w innych krajach. Podobną pozycję miało lobby rolnicze. Przedsiębiorstwa nadal mogły korzystać z kredytów oprocentowanych znacznie poniżej stopy inflacji. Realna stopa oprocentowania kredytów bankowych w latach 1991-1993 wynosiła średnio minus 58%, stopa kredytu redyskontowego Banku Narodowego była do końca 1993 nawet jeszcze niższa. Straty Banku Narodowego przyczyniły się do powstania łącznego realnego deficytu budżetu państwa stanowiącego około 21% PKB w 1992 r., sfinansowanego w części ekspansją obiegu pieniężnego.

Podobnie jak i w pozostałych krajach, w początkowej fazie programu nastąpił spadek wielkości agregatów pieniężnych skorygowaneej stopą inflacji [deflated], a także kredytu udzielonego przedsiębiorstwom. Sektor przedsiębiorstw zareagował na zmniejszenie realnej wielkości kredytu bankowego rozszerzeniem skali wzajemnego kredytowania przedsiębiorstw, które pod koniec 1991 r. stanowiło 190% kredytu bankowego. Badania przedsiębiorstw rumuńskich nie pozostawiają wątpliwości co do ich priorytetowych kierunków wypłat: płace pierwsze, dostawcy na ostatku (Calvo i Coricelli, 1993). Wynikałoby z tego że przyczyną eksplozji kredytu były nie tyle wymuszone pożyczki ile raczej niska wiarygodność. W Polsce natomiast w 1990 r. miał miejsce faktyczny spadek wzajemnego kredytowania przedsiębiorstw w porównaniu z kredytem bankowym, bowiem wiarygodność usztywnionego ograniczenia budżetowego i wysoki realny koszt zaciąganych kredytów osłabiły skłonność przedsiębiorstw do udzielania takich kredytów. Na Węgrzech i w Czechosłowacji zjawisko to utrzymane



zostało w znacznie węższych granicach (20% kredytu bankowego). Pod koniec 1991 r. Rumunia przeprowadziła powszechne oddłużenie [global compensation] celem likwidacji powstałego nawisu wzajemnego zadłużenia przedsiębiorstw, które uniemożliwiało ocenę kredytu [credit evaluation, ocenę wiarygodności kredytowej?]. Umożenie zadłużenia netto wymagało zastrzyku wysoko subwencjonowanych kredytów Banku Narodowego, wzmagającego presję inflacyjną i podważającego wiarygodność przyszłej polityki stabilizacyjnej. Później niezbędne były dalsze operacje tego typu, co sugerowało"równowagę zaległości wynikających z niskiej dyscypliny"12.

Inflacja w Rumunii w 1992 r. odzwierciedla nie tylko dalsze subsydiowane kredyty Banku Narodowego, ale również potrzebę sfinansowania jawnego deficytu budżetowego sięgającego 7% PKB. Podstawową przyczyną tego deficytu był program subsydiów budżetowych, które wzrosły z 8,6% PKB w 1991 r. do 11,4% w 1992 r. (subwencje w innych krajach zostały już wtedy zredukowane średnio do 3,6% PKB). W 1993 r. pozornie przywrócono równowagę budżetową poprzez ostrą redukcję wydatków, nadal jednak utrzymywały się znaczne interwencje pozabudżetowe, a gwałtownie kurczące się salda w walucie krajowej zostały obłożone podatkiem inflacyjnym. Obywatele Rumunii gromadzili rosnące wkłady w obcych walutach (stanowiące 1/3 M2 w początku 1994 r.) i uciekali od waluty krajowej (zob. rysunek 1).

Do momentu podjęcia programu stabilizacyjnego w końcu 1993 r. polityka pieniężna Rumunii a także [erosion if its financial balances] nie odbiegała specjalnie od wzorca Rosji po 1992 (zob. Easterly i da Cunha 1994)13. Podobnie jak w Rosji, stawki oprocentowania wkładów zostały w Rumunii formalnie uwolnione spod bezpośredniej kontroli ["deregulated"], jednak system bankowy zdominowany przez państwo i przedsiębiorstwa uzyskał przejściowe korzyści z inflacyjnego okrojenia [expropriation] wkładów ludności.

W krajach, które przyjęły radykalną strategię stabilizacji i podniosły stopę oprocentowania wkładów po pierwszym szoku liberalizacji cen uzyskały natomiast systematyczny wzrost znaczenia pieniądza krajowego [remonetization] i zamianę wkładów walutowych na aktywa krajowe wywołaną wzrostem wartości ich walut z początkowego bardzo niskiego poziomu. Skumulowany dochód dolarowy z wkładów w Bułgarii za dwa lata po maju 1991 r. wyniósł ok. 60%; jej [monetary profile] (będący przykładem radykalnej stabilizacji), w porównaniu z sytuacją Rumunii, pokazano na rysunku 1.

Stabilizacja i restrukturyzacja

Jakie skutki dla procesu restrukturyzacji realnej sfery gospodarki pociągał za sobą finansowy aspekt stabilizacji? W trzech krajach które poszły drogą radykalnych reform realna stopa procentowa w pierwszym okresie ostrej liberalizacji cen była jeszcze ujemna, co spowodowało gwałtowną redukcję realnego ciężaru zadłużenia wewnętrznego [(trochę podobnie jak zadłużenia zagranicznego w Polsce i Bułgarii)]. Na rysunku 2 porównano Czechosłowację i Węgry, gdzie liberalizacja cen została zapoczątkowana znacznie wcześniej, a sama reforma przewidywała bardziej stopniowe



korekty poziomu cen. Efekt zmniejszania realnego ciężaru zadłużenia wystąpił w skromniejszej skali i wkrótce uległ odwróceniu, przy utrzymaniu obsługi zadłużenia dla budżetu. Średnia stopa zadłużenia [borrowing rates] wynosiła 15% w Polsce i na Węgrzech i 8% w Czechosłowacji. Przy umiarkowanym wzroście [deflated] rozmiarów kredytu pomniejszonych o wkłady przedsiębiorstw i dużej marży pomiędzy oprocentowaniem udzielanych kredytów i oprocentowaniem wkładów [interest spreads]14, transfer zasobów netto z banków do przedsiębiorstw (zdefiniowany jako ekspansja kredytowa netto pomniejszona o sumę wpływów z oprocentowania netto należnych bankom od przedsiębiorstw) był ujemny, potwierdza to tablica 4. Fizyczna restrukturyzacja sektora przedsiębiorstw musiała się więc odbywać w warunkach finansowych wysoce ograniczonych zasobów. Przedsiębiorstwa musiały wygospodarować środki na nowe inwestycje z bieżących wpływów [cash flows]. Zwiększało to znaczenie kontroli płac, która rzeczywiście wywarła wpływ na płace w Polsce (Pinto, Belka i Krajewski, 1993; Pinto i van Wijnbergen, 1994) oraz bezpośrednich inwestycji zagranicznych15. Podstawowe pytanie dotyczące systemu bankowego dotyczy sposobu dokonywanej przezeń redystrybucji ograniczonych zasobów pomiędzy przedsiębiorstwami: czy przebiegała ona efektywnie, przesuwając zasoby ku firmom rosnącym i przynoszącym zyski (zwłaszcza w sektorze prywatnym) czy też odwrotnie - kierując kredyty do firm ponoszących straty i opóźniając w ten sposób ich dostosowanie się do nowych warunków. Pytanie to podejmujemy w części 6.

Odmienny był wzorzec transferów netto w Rumunii. Ujemne realne stopy procentowe skompensowały spadek realnej wielkości kredytu, zwłaszcza w 1991 r. wraz z ogólnym oddłużeniem [global compensation]. Dlatego też transfer netto z banków do przedsiębiorstw był dodatni, ale za to nietrwały z racji erozji wkładów w walucie krajowej.

Przepływy finansowe w Chinach

Chiny przeżywały szybki wzrost w okresie reform i nie zostały dotknięte problemem stabilizacji. Po 1978 r. reformy w rolnictwie i rozwój przemysłowy ogromnej gospodarki wiejskiej sprzyjały wzrostowi znaczenia krajowego pieniądza [monetization] i szybkiemu [financial deepening], a także w poważnym stopniu wspierając wzrost ogólnogospodarczy. Dochody państwa z emisji pieniądza [seigniorage] stanowiły przeciętnie ok. 6% PKB w okresie reform w Chinach (Cardoso i Yasul, 1994), a [financial deepening] zapewniło również duży transfer zasobów netto do sektora chińskich przedsiębiorstw, sięgający ok. 4% PKB rocznie w latach 1985-1991. Chińskie przedsiębiorstwa państwowe korzystały zatem ze znacznie bardziej ekspansywnych warunków finansowych niż przedsiębiorstwa w Europie Wschodniej po 1990 r. Pomimo to (a być może właśnie dlatego?) poprawa ich wyników była wolniejsza niż w sektorze niepaństwowym, a problematyczne długi stanowią obecnie poważną część łącznego zaangażowania kredytowego systemu bankowego (zob. McKinnon, 1993; Gelb, Jefferson i Singh, 1993; Sachs i Woo, 1993).

Wyniki w sferze kursu walutowego



Mimo, iż każdy z trzech krajów które podjęły radykalną reformę prowadził odmienną politykę kursową, ewolucja ich kursów walutowych po reformie wykazywała jednak silne podobieństwa (zob. rysunek 3). Ze względu na fakt, iż historyczne wskaźniki realnych kursów walutowych nie są użyteczną wskazówką dla rynkowych kursów długookresowej równowagi, podstawą do wnioskowania o właściwym kursie walutowym jest stosunek nominalnego kursu walutowego do szacunkowego parytetu siły nabywczej. Początkowa dewaluacja w Polsce i Czechosłowacji ustaliła nowe jednolite kursy na poziomie ok. czterokrotnie wyższym od parytetu siły nabywczej, podczas gdy, przy niskich rezerwach walutowych swobodnie kształtujący się (płynny) kurs waluty bułgarskiej szybko spadł do poziomu dziesięciokrotnie wyższego od parytetu siły nabywczej. Nie mniej jednak, niezależnie od tego czy kurs waluty był stały czy też płynny, kurs realny w ciągu roku doszedł do poziomu 1,8 do 2,5 raza wyższego od parytetu siły nabywczej, przy czym Czechosłowacja utrzymała kurs bardziej konkurencyjny niż Polska. Silnie zwyżkujący kurs lewa bułgarskiego do października 1993 r. doprowadził relację kursu rynkowego do parytetu siły nabywczej do poziomu 2. Następnie jednak narastająca nierównowaga budżetowa i coraz bardziej chroniczne narastanie zaległych podatków, składek na ubezpieczenie społeczne i procentów przyczyniły się do wybuchu kryzysu walutowego i szeregu dewaluacji, które zmniejszyły wartość lewa w walutach obcych o połowę. Można oczekiwać, że stosunek rynkowego kursu walutowego do parytetu siły nabywczej dla krajów o dochodzie realnym na głowę na poziomie porównywalnym z krajami Europy Wschodniej będzie wynosić około 2 [from the 1985 ICP, (Ahmad 1992)]; w tym sensie ewolucja kursów walutowych zbliżała je do "normalnego" poziomu.

Realny kurs waluty węgierskiej w latach 1985-1990 powoli się obniżał, łącznie o 25%. W stopniu większym niż w innych krajach po 1990 r. prowadzono tam zdecydowaną politykę stabilizacji w oparciu o kurs walutowy. Pobudzano kredyty zagraniczne i zagraniczne inwestycje bezpośrednie, po to by skompensować ogromne obciążenie obsługą zadłużenia i jednocześnie zgromadzić rezerwy. Polityka ograniczania dewaluacji wywarła poważny hamujący wpływ na inflację (zwłaszcza w odniesieniu do cen wyrobów przemysłowych) (Solimano i Yuravlivker, 1993), jednakże pociągnęła za sobą również stały realny wzrost kursu, a relacja kursu forinta do parytetu siły nabywczej zeszła do 1,6 (por. rysunek 3) w początku 1993 r.

Również i pod względem kształtowania się realnego kursu walutowego sytuacja Rumunii znacznie odbiegała od wzorca pozostałych krajów. Przy utrzymaniu rozległych interwencji na rynku towarów i rynku walutowym ruchy kursu były chaotyczne, z tendencją kursu oficjalnego raczej do deprecjacji w stosunku do parytetu siły nabywczej niż do ustalenia się na poziomie zbliżonym do oczekiwanej wartości długookresowej. W 1993 r. kurs oficjalny był nadal ponad trzykrotnie wyższy od parytetu siły nabywczej. Prosperował jednak szary i czarny rynek walutowy, przy czym Bank Narodowy rozdzielał ograniczenie ilości walut obcych proporcjonalnie na urzędowych przetargach [a różnica pomiędzy kursem oficjalnym a wolnorynkowym sięgała od 25% do 40%]. Efektywny realny kurs walutowy był więc nawet jeszcze wyższy niż kurs urzędowy. Silna deprecjacja waluty rumuńskiej była odbiciem połowicznego i sprzecznego charakteru reform w tym kraju, w szczególności zaś podporządkowania polityki



pieniężnej raczej zadaniu łagodzenia sytuacji firm ponoszących straty niż przywróceniu zaufania do waluty narodowej16. Pod koniec 1993 r. Rumunia podjęła kolejną próbę stabilizacji, obejmującą ostry wzrost stopy procentowej i przejście do stopy realnie dodatniej oraz ujednolicenie kursu walutowego. W wyniku tego nastąpił znaczny spadek inflacji, do 5% miesięcznie w początku 1991 r., a także poważne umocnienie waluty narodowej.

Tak zatem polityka pieniężna i budżetowa były potężnym narzędziem walki z inflacją i stabilizacji kursu walutowego, być może dlatego, że procesy inflacyjne na początku nie były jeszcze głęboko zinstytucjonalizowane17. Czy jednak oznacza to że programy radykalne były "zbyt twarde"? Początkowe zwyżki cen były wyższe niż przewidywano, prócz tego niższe były [deflated credit aggregates] oraz poziom produkcji, natomiast stan bilansu obrotów bieżących był znacznie lepszy od oczekiwanego (Bruno, 1993). Jeśli zważyć opóźnienia danych oraz duży stopień niepewności towarzyszącej programom, odchylenia od oczekiwanych wielkości wcale nie zaskakują. Jaka miała być odpowiedź polityki na nowe informacje? Czy należało ją rozluźnić, korzystając z "pola manewru" stwarzanego przez korzystną sytuację w obrocie z zagranicą? A może należało utrzymać (lub nawet zacieśnić) rygory dla zabezpieczenia się przed ewentualnością iż nieoczekiwanie silny skokowy wzrost poziomu cen przekształci się w trwale wysoką inflację?

W podobne zagadki obfitują programy stabilizacyjne18. Każda alternatywa niesie ze sobą określone ryzyko, którego nie można rozpatrywać w oderwaniu od sytuacji politycznej. Z jednej strony, szczególnie z braku wielkiego przełomu politycznego, polityka rzeczywiście mogłaby być odbierana jako zbyt surowa, by być wiarygodną. Z drugiej strony, rozluźnienie rygorów grozi wzrostem inflacji, postępującą utratą wiarygodności i wyższym (i trudniejszym do politycznego przyjęcia) kosztem stabilizacji w przyszłości. Kraje przechodzące do gospodarki rynkowej nie miały na ogół wysokiego stopnia indeksacji i fakt ten możnaby wykorzystać jako argument za szybkim rozluźnieniem rygorów po wygaśnięciu początkowego szoku cenowego. Utrzymanie makroekonomicznej stabilności w zliberalizowanej gospodarce wymagało jednak głębokich zmian zachowań w szczególności po stronie kierowników przedsiębiorstw, od dawna przywykłych do podatnego ograniczenia budżetowego i biernego sektora bankowego. Problem ten potęguje nieuniknione opóźnienie reform instytucjonalnych, włącznie z prywatyzacją, w stosunku do radykalnej stabilizacji i liberalizacji. Szczególnie ze względu na fakt, że faza poprawy bilansu obrotów bieżących była krótkotrwała i że wszystkie kraje (z wyjątkiem może tylko Czechosłowacji) już w 1992 r. napotkały znowu ograniczenie po stronie bilansu obrotów z zagranicą, ryzyko rozluźnienia rygorów znacznie przewyższało wszelkie przejściowe korzyści.

5. Liberalizacja, relacje cenowe i konkurencja

Po liberalizacji cen i handlu większość relacji cenowych, jak się wydaje, zbliżyła się do proporcji światowych, dość szybko w Polsce (zob. Berg, 1993 c), Czechosłowacji,



Bułgarii i na Węgrzech. W niektórych przypadkach polityka hamowała doprowadzenie relacji cen krajowych do cen światowych; w innych dziedzinach, zwłaszcza w zbycie produktów rolnych i zaopatrzeniu rolnictwa w środki produkcji krajowe monopole w przetwórstwie i dystrybucji uniemożliwiły pełne przejęcie cen światowych. Stosunek rynkowego kursu walutowego do parytetu siły nabywczej może być jedynie przybliżonym wskaźnikiem, który jednak sugeruje iż ceny szerokiej gamy towarów powinny się były zbliżać do cen światowych tak by osiągnąć ich długookresowy poziom w ciągu mniej więcej roku od zapoczątkowania radykalnych reform i że koszty komparatywne będą wówczas odgrywały ważniejszą rolę w określaniu realnych kursów walutowych. Po zniesieniu przejściowej "ochrony kursu walutowego" przedsiębiorstwa zostały wystawione w pełnym zakresie na nacisk konkurencji krajowej i zagranicznej. Zyski przedsiębiorstw przemysłowych skurczyły się (Schaffer, 1992, ACED 1993), nasiliła się presja na wybiórczą protekcję.

Z powodu utrzymującej się podwartościowości rumuńskiego leja, nacisk konkurencji zagranicznej był, jak się wydaje, mniej odczuwalny w Rumunii. Mimo braku niektórych danych można na podstawie kształtowania się rentowności "regies autonomes" i sektorów skomercjalizowanych wnosić iż kontrola cen odgrywała znacznie większą rolę w określaniu narzutów [markups] i zysków niż konkurencja zagraniczna19.

Głębokie formalne dewaluacje nie pociągają za sobą po prostu przesunięcia proporcji cenowych na korzyść sektorów eksportujących. Ujednolicenie kursu walutowego spowodowało obniżenie względnych cen wielu towarów (zwłaszcza wysokiej jakości artykułów trwałej konsumpcji i podróży zagranicznych) które były dotąd dostępne tylko (jeśli w ogóle) poprzez równoległy rynek walutowy na którym trzeba było płacić znacznie drożej. Nic więc dziwnego że spożycie wysokiej jakości artykułów konsumpcyjnych przeżyło silny wzrost, a jednocześnie odpowiednie gałęzie krajowego przemysłu napotkały barierę popytu. Skorzystali na tym konsumenci, ale ujednolicenie kursu uderzyło w przedsiębiorstwa państwowe, które poprzednio nabywały surowce po cenach urzędowych i sprzedawały swoje produkty po sztucznie zawyżonych cenach rynkowych.

Prawidłową interpretację ewolucji stopy inflacji i kursu walutowego w okresie przechodzenia do gospodarki rynkowej utrudnia różnica dynamiki cen środków konsumpcji i środków produkcji, z jaką mieliśmy do czynienia w większości krajów dokonujących przemian. W Polsce, na Węgrzech i w Bułgarii ceny dóbr konsumpcyjnych wzrastały szybciej niż ceny przemysłowych środków produkcji, podczas gdy w przypadku Rumunii można było dostrzec (jeśli w ogóle) tendencję przeciwną20. Względny wzrost cen dóbr konsumpcyjnych odzwierciedla, jak się wydaje dwa procesy przemian, które poza podatkami pośrednimi i czynnikami technicznymi mogą być przyczyną rozbieżności wskaźników21. Nastąpiły zmiany proporcji cen dotąd wysoko subwencjonowanych podstawowych usług, wzrosły marże w handlu i dystrybucji, poprzednio utrzymywane na niskim poziomie, a teraz uwolnione w wyniku prywatyzacji tej dziedziny gospodarki i stopniowego upowszechniania się "zachodnich" wzorców w handlu. Rzeczywiście, wzrost cen konsumpcyjnych był często napędzany przez sektor usług. Natomiast w Rumunii wzrost cen usług nie nadążał za wzrostem indeksu cen konsumpcyjnych aż do uwolnienia marż w maju 1993 r. Rumunia była



również jedynym krajem w którym nastąpił po reformie wzrost udziału subsydiów budżetowych w PKB. Te ważne różnice w polityce cenowej ujawniają się w budżetach gospodarstw domowych, w postaci gwałtownego wzrostu udziału podstawowych towarów nieżywnościowych w innych krajach po 1989 r. i jego spadku w Rumunii pomimo głębszego zapewne spadku poziomu życia (Cornia 1993, UNICEF 1993).

Powiększająca się rozpiętość pomiędzy cenami przemysłowych środków produkcji i indeksem cen konsumpcyjnych pociąga za sobą szereg skutków. Część inflacji w okresie następującym po początkowej stabilizacji - mierzonej indeksem cen konsumpcyjnych - spowodowana była procesem korygowania struktury cen na korzyść gałęzi których ceny były poprzednio sztucznie zaniżane lub gałęzi produkujących na potrzeby rynku krajowego [nontrade], dotąd silnie subwencjonowanych. Zwiększa to finansową presję na przemysł i rolnictwo - tradycyjne sektory dostarczające dóbr eksportowych [traded] - które muszą stawić czoła żądaniom płacowym zasilanym wzrostem cen konsumpcyjnych. Wzrost cen towarów [nie będących przedmiotem handlu zagranicznego, nontraded] kompensuje w pewnej mierze wpływ początkowej dewaluacji na konkurencyjność. W takim stopniu, w jakim wzrost cen stanowi wyraz redukcji subwencji, wzrost płac oznacza postępującą [monetization] ogólnego pakietu konsumpcyjnego [consumption bundle]; w takim stopniu, w jakim jest on odbiciem wzrostu marż w handlu i dystrybucji jest to część procesu przesuwania zasobów od zdominowanego przez państwo przemysłu i budowania przy ich pomocy prywatnego bogactwa w sektorach usługowych. Z tych też powodów, a także z uwagi na budżetowe skutki zmian systemowych, nie byłoby realistyczne oczekiwanie, by stopa inflacji spadła natychmiast po początkowej stabilizacji do poziomu typowego dla krajów OECD. Musi ona być jeszcze przez pewien okres dostatecznie wysoka by umożliwić zmiany w strukturze cen.

6. Czy stabilizacja jest trwała? Zwrotne oddziaływanie zmian systemowych

Ogólny proces przemian obejmuje wiele wzajemnie powiązanych zmian, w tym przejście od własności publicznej do prywatnej, od przemysłu ku usługom, od gospodarki zdominowanej przez wielkie przedsiębiorstwa do gospodarki o dużej liczbie firm małych, od rynku sprzedawcy do rynku nabywcy (łącznie z rynkiem pracy, na którym jawne bezrobocie zastępuje bezrobocie ukryte) i od standardu wyrobów typowego dla RWPG do standardów rynku światowego (Kornai, 1993). Dalsza zasadnicza zmiana musi obejmować przejście sektora finansowego od roli biernego uczestnika do roli aktywnego podmiotu, a także reprywatyzację ryzyka.

W istocie rzeczy zakres zmian, jakie się już dokonały w Europie Wschodniej jest ogromny: niektóre z nich uskazuje tablica 5. Udział sektora prywatnego wykazywany statystykami wzrastał szczególnie szybko w Polsce i w Republice Czeskiej, początkowo w handlu i usługach, a później również w innych dziedzinach gospodarki (Rostowski, 1993)22. Ten wzrost sektora prywatnego tylko w pewnym stopniu można przypisać bezpośrednio prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Rozwój sektora prywatnego



w Bułgarii i Rumunii był wolniejszy, nie mniej jednak i w tych krajach nastąpił rozkwit gospodarki prywatnej. Udział przemysłu w produkcji i zatrudnieniu we wszystkich krajach gwałtownie się obniżył, wzrósł natomiast udział usług, a w Rumunii również rolnictwa. Zwolnienia i podziały przekszatałcają strukturę zatrudnienia w przemyśle; przykładowo zatrudnienie w największych węgierskich przedsiębiorstwach przemysłowych zmniejszyło się o połowę w okresie od 1989 do 1991 r. przy jednoczesnym skokowym wzroście liczby małych firm. Jakie są skutki takich zmian strukturalnych i instytucjonalnych dla trwałości stabilizacji makroekonomicznej? Sądzimy, że trzy obszary mają istotne znaczenie dla wiarygodności i trwałości programów: reakcja podaży, [fiscal sustainability] oraz reforma bankowości.

Reakcja podaży

Szersze omówienie względnego znaczenia błędów pomiaru, wstrząsów po stronie popytu, wstrząsów po stronie podaży (włącznie z tymi, które spowodowane są spadkiem kredytu), załamania handlu [trade disruption], spadku "kapitału informacyjnego" i wzrostu niepewności wywołanego zmianami w systemie gospodarczym jako czynników wyjaśniających ewolucję produkcji wykracza poza ramy tego opracowania (zob. np. Blejer i in., 1993). Asymetryczna reakcja sektora prywatnego i publicznego na reformy przemawia jednak za ujęciem dwusektorowym [dual-sector framework] (zob. Aghion i Blanchard, 1993; Berg, 1993 b; Chadha i Coricelli, 1993). Ze względu na swoją strukturę produkcji, sektor państwowy natrafia na ograniczenie po stronie popytu w następstwie liberalizacji rynków, pojawienia się konkurencji i załamania handlu w ramach RWPG. Sektor prywatny korzysta zarówno z efektów substytucji popytu, jak i z uznania i gwarancji dla prywatnych praw własności, które jest równoważne ze wstrząsem po stronie podaży pobudzającym wzrost.

Porównania międzynarodowe sugerują dwa, być może zaskakujące, wnioski. Po pierwsze - radykalna stabilizacja nie wiąże się z niższą [measured] produkcją w ciągu 2 do 3 lat. W rzeczywistości badane kraje ukazują związek pozytywny, bowiem najgłębszy łączny spadek miał miejsce w Rumunii, kraju który uzyskał najmniejsze powodzenie na polu stabilizacji, a najmniejszy w Polsce, gdzie efekty stabilizacji były bodaj największe, jeśli je odnieść do sytuacji wyjściowej. Po drugie - wydaje się, że stabilizacja nie zmniejsza tempa przechodzenia do gospodarki prywatnej. W rzeczywistości pewne bodźce po stronie podaży sprzyjające wzrostowi sektora prywatnego były bezpośrednio związane z trudną sytuacją finansową sektora państwowego. Wyzwolone zostały rezerwy rąk pracy, które mógł wykorzystać sektor prywatny23, prócz tego przedsiębiorstwa publiczne próbowały ratować pustą kasę poprzez sprzedaż czy wydzierżawienie aktywów firmom prywatnym24 a tam, gdzie przedsiębiorstwa nie zareagowały na usztywnienie ograniczenia budżetowego (np. w Bułgarii) obserwować można było tendencję do wypierania sektora prywatnego25.

Oba spostrzeżenia są wzajemnie powiązane. Choć Polska pokazuje, że są możliwości poprawy wyników przemysłu państwowego w warunkach wiarygodnego sztywnego ograniczenia budżetowego (Pinto, Belka i Krajewski, 1993), ostatnie trzy lata pokazują jednak wyraźnie, jak ważny jest wzrost sektora prywatnego dla początkowej fazy



odbudowy produkcji i tworzenia miejsc pracy - a co za tym idzie, dla trwałości stabilizacji.

Stabilnosć fiskalna

Przed reformą na dochody budżetowe składały się głównie trzy typy podatków, pobieranych z sektora przedsiębiorstw państwowych: opodatkowanie zysku, podatek obrotowy i podatek od wynagrodzeń z którego finansowano wydatki socjalne. Łącznie stanowiły one prawie 80% wpływów podatkowych w Czechosłowacji i w Polsce i połowę na Węgrzech. Nadwyżki i zatrudnienie skupiały się w wielkich jednostkach sektora przedsiębiorstw, a więc nie było potrzeby budowy potencjału pozwalającego opodatkować wielką liczbę osób fizycznych i drobnych przedsiębiorstw. Przy zwiększonej konkurencji, ograniczonym popycie i niedostępności tanich kredytów, sektor przedsiębiorstw nie mógł już być dla rządów głównym źródłem ich wpływów budżetowych26. Jednocześnie wysokie stawki podatku od zysku podobnie jak i podatku od wynagrodzeń i płac które mogą sprawić, że koszty pracy brutto mogą dwukrotnie przekraczać płacę brutto stworzyły silne bodźce do zaniżania wyników przez sektor prywatny. Można było zatem oczekiwać, że przechodzenie do gospodarki rynkowej spowoduje erozję dochodów podatkowych, i rzeczywiście zjawisko takie wystąpiło.

[Fiscal Sustainability] nie jest jednak w istocie problemem dochodów. Dla krajów będących głównym przedmiotem naszego zainteresowania z wyjątkiem Rumunii (w której sytuacja w tym zakresie rozwijała się odmiennie) średni udział wydatków państwowych w PKB wynosił w 1989 r. 61%. Z tego 16% stanowiły subwencje, a 13% transfery socjalne, a więc redystrybucyjne wydatki bieżące stanowiły połowę wszystkich wydatków. W gospodarkach rynkowych o porównywalnym poziomie dochodu mierzonego parytetem siły nabywczej udział wydatków państwowych w PKB jest zazwyczaj znacznie niższy: ok. 21% PKB dla dochodów i 22% PKB dla wydatków (Krumm, Milanovic i Walton, 1994). Z najnowszych badań wynika, że jeśli uwzględnić poziom dochodu na głowę, dodatkowych 10 punktów procentowych udziału wydatków budżetowych w PKB idzie w parze z tempem wzrostu niższym o 1% (Easterly i Rebelo, 1993). Sugeruje to, że ograniczenie wydatków budżetowych jako element przemian gospodarczych może być niezmiernie korzystne dla wzrostu, a nie tylko dla walki z deficytem budżetowym.

Pomiędzy 1989 r. i 1992 r. tylko w Bułgarii i Czechosłowacji nastąpił spadek udziału wydatków budżetowych w PKB. Znaczny jego wzrost w Rumunii można przypisać wzrostowi subwencji zarówno do produkcji, jak i konsumpcji. W pozostałych krajach nastąpił gwałtowny spadek wielkości subwencji, w wyniku czego średni udział innych wydatków w PKB wzrósł o 5 punktów procentowych. Niemal w całości został on spowodowany wzrostem udziału wydatków socjalnych ze średnio 13% do 17% PKB w latach 1989-1992. Koszty budżetowe zarejestrowanego bezrobocia nie były jak dotąd zbyt duże, natomiast inne programy wydatków socjalnych są bardzo obszerne, przy czym największą ich składową są emerytury. Ogólnie rzecz biorąc przemiany wywołały prawdziwą epidemię przechodzenia na emeryturę, i tylko w niewielkiej części ostry wzrost udziału emerytów w łącznej liczbie ludności, jaki nastąpił po 1989 r.



spowodowany był czynnikami demograficznymi. W pewnej mierze wcześniejsze emerytury były substytutem bezrobocia, jednakże rozliczne specjalne systemy stwarzają możliwość uzyskania pełnej emerytury znacznie wcześniej niż by to wynikało z i tak niskiego urzędowego wieku emerytalnego. W miarę wzrostu liczby emerytów zmniejszyła się liczba osób świadczących na rzecz państwowych systemów emerytalnych [PAYG - pay as you go], co zwiększyło współczynnik uzależnienia [dependency ratios] do maksymalnej wysokości 87% w Bułgarii w 1992 r. Również stosunek średniej emerytury do płac wykazywał tendencję do wzrostu, zwłaszcza w Polsce, z 43% w 1989 r. do 63% w 1992 r.

Przy płacach minimalnych tylko nieznacznie przekraczających granicę ubóstwa i potrzebie poważnych zmian w strukturze zatrudnienia, kraje przechodzące do gospodarki rynkowej stanęły wobec ogromnego wyzwania stworzenia [incentive-compatible], możliwych do sfinansowania systemów opieki społecznej. Emeryci i kandydaci na emerytów są ważną częścią elektoratu wobec niskiego wieku emerytalnego i powolnego wzrostu ludności. Z wyjątkiem Estonii nie udało się wprowadzić radykalnej reformy systemu zasiłków, być może dlatego, iż wiele programów z początku nie uznawało jej za zadanie priorytetowe. Kwestia emerytur stawia również problem międzypokoleniowej sprawiedliwości, po reformie perspektywa starszych pokoleń jest krótsza, a gromadzone bogactwo (poza mieszkaniami) w większości je omija, na korzyść młodszych przedsiębiorców, często dobrze wykształconych, znających obce języki, przed którymi otwierają się możliwości dobrych zarobków w sektorze prywatnym. Rozkład bogactwa według wieku jaki powstaje w wyniku dokonujących się przemian będzie się bardzo różnił od rozkładu właściwego długookresowej równowadze w gospodarce rynkowej, zwiększając potrzebę utrzymywania przez kilka dziesięcioleci międzypokoleniowego transferu dochodu za pośrednictwem państwa. Problem ten jednak wystąpi jeszcze ostrzej w tych krajach, którym nie powiodła się stabilizacja i gdzie inflacja będzie zjadać oszczędności gospodarstw domowych27.

Reforma bankowości a sektor przedsiębiorstw

Ze względu na charakter systemu bankowego w poprzednim okresie, banki w momencie podejmowania programów stabilizacyjnych z reguły były biernymi i niedoświadczonymi kredytodawcami. Przesuwanie terminów spłaty długów i kapitalizacja zaległych odsetek doprowadziły do powstania wyraźnego dualizmu finansowego z silnym skupieniem kredytów udzielonych ograniczonej grupie zwykle mniej zyskownych przedsiębiorstw28. W toku reformy w sektorze bankowym przynajmniej tych krajów, w których reformy były bardziej zaawansowane dokonywał się proces zdobywania nowych doświadczeń, w wyniku którego firmy ponoszące straty stopniowo zaczęły odczuwać ograniczenia finansowe - choć jakość długów w pozostałych krajach zapewne nadal się pogarsza29.

Głównym celem reformy systemu finansów jest, oprócz poprawy ogólnego poziomu usług bankowych, rozwiązanie sprawy alokacji nagromadzonych złych długów które po stabilizacji nie są już zjadane przez inflację lecz raczej narastają pod wpływem dodatnich realnych stóp procentowych. Drugim ważnym celem jest zapewnienie by nowe kredyty kierowały się do wypłacalnych, rosnących przedsiębiorstw a nie do firm, w których po



niedługim czasie stworzyłyby kolejny problem złych długów. Oba problemy są ze sobą ściśle związane. Z jednej strony nie można wprowadzić zachęt do ostrożnego udzielania kredytów bez właściwie dokapitalizowanych banków: rozwiązanie problemu "dopływu" wymaga uporania się z problemem "zasobu". Z drugiej jednak strony rekapitalizacja powtarzana jako element procesu ujawniania [unearthing] i budowania rezerw na pokrycie złych długów grozi podważeniem wiarygodności twardego ograniczenia budżetowego. Niektórzy przekonują że jest jeszcze trzeci cel, przypisania bankom aktywnej roli w zarządzaniu sektorem przedsiębiorstw, niekoniecznie dlatego iż są one do tej roli stworzone lecz z odczuwalnej potrzeby innych możliwych zewnętrznych strategicznych właścicieli i ze względu na ich rozległą znajomość spraw przedsiębiorstw i powiązania jej z aktywną rolą w rozwiązywaniu problemu złych długów.

Poszczególne kraje w różny sposób podchodzą do tego złożonego kompleksu wzajemnie powiązanych problemów. Stosowane rozwiązania zwykle obejmują jakieś połączenie transferu długów do specjalnych instytucji, wymianę długu na udziały kapitałowe, a także dokapitalizowanie banków i budowanie rezerw finansowych w części przez państwo, a w części wyższymi marżami bankowymi30. Ostateczne pełne koszty dla budżetu rozwiązania sprawy złych długów nadal nie są znane, jednakże na pewno we wszystkich krajach nie będą one małe (Dittus 1993, Gomułka 1993). Przykładowo na Węgrzech koszty rezerw niezbędnych na pokrycie [to recognize] poprzednich złych długów stanowiły 4 punkty procentowe z 10% marży pomiędzy stopą oprocentowania kredytów i wkładów w 1992 r., a spadek rentowności banków w wyniku nowych reguł dotyczących tworzenia rezerw pociągnął za sobą zmniejszenie wpływów z podatku od zysku o 2% PKB.

Utrzymywanie ograniczenia budżetowego i uzdrowienie finansów nie będzie jednak najprawdopodobniej jednorazowym procesem. Zmiany instytucjonalne w sektorze bankowym i na innych rynkach finansowych będą wymagały czasu, niezbędnego dla pełnej prywatyzacji ryzyka handlowego. Poziom ryzyka pozostanie wysoki, w części z powodu przewagi nowych firm (włącznie z tymi, które powstały w wyniku podziału firm starych) nie mających długoletnich tradycji w nowym otoczeniu ekonomicznym. Prócz tego w większości krajów realizujących przemiany, rozwiązania prawne [legal processes] nadal są bardziej korzystne dla dłużników niż dla wierzycieli. Niezbędne, ale bardzo ostre środki na rzecz pełnej decentralizacji ryzyka mogłyby skłaniać banki do utrzymywania nadmiernej płynności i doprowadzić do wycofania kredytu dla wielu potencjalnie zdolnych do życia klientów31. W praktyce więc budżety państwowe prawdopodobnie będą musiały ponieść pewne koszty utrzymywania się przez pewien czas kłopotliwych długów, o ile marże bankowe nie mają być na tyle wysokie, by hamować rozwój dobrych firm i spowodować dalsze osłabienie portfeli bankowych.

7. Dziesięć wniosków

Z punktu widzenia stabilizacji kraje socjalistyczne można dziś podzielić na dwie grupy. Głównie kraje badane w niniejszym opracowaniu poza Rumunią, a wraz ze Słowenią, dwoma republikami bałtyckimi i Albanią osiągnęły pewien początkowy sukces w walce



z inflacją która była następstwem liberalizacji cen i muszą teraz umacniać stabilność makroekonomiczną jednocześnie przezwyciężając tendencje spadkowe w gospodarce i pogłębiając reformy instytucjonalne. W większości pozostałych krajów, w wielu przypadkach z nowymi walutami, jak dotąd nie udało się powstrzymać inflacji nawet na umiarkowanym poziomie. Doświadczenia tych krajów Europy Wschodniej, w których reformy poszły dalej niż w innych mogą być pouczające dla obu grup krajów.

Ogólnie można powiedzieć, że warunki początkowe, ewolucja polityczna i czynniki zewnętrzne (które były niezwykle trudne) wpływają, poza polityką gospodarczą, na uzyskiwane wyniki. W sumie główne kraje, które stały przed najpoważniejszymi problemami makroekonomicznymi, mogły również odziedziczyć najtrudniejsze warunki strukturalne dla swojej stabilizacji, a także wysokie zadłużenie zagraniczne i potężne związki zawodowe. Trudno natomiast jednoznacznie rozstrzygnąć, czy powstały wcześniej socjalizm rynkowy zapewniał jakieś korzyści. Instytucje takich krajów mogły być nieco lepiej dostosowane do warunków rynkowych, jednakże decentralizacja zarządzania do szczebla przedsiębiorstwa stwarzała trudne problemy polityczne dla dalszej reformy (Polska), poza tym pozornie mniej pilna potrzeba reformy mogła również zachęcać do biernego dryfowania polityki gospodarczej (Węgry).

1. Podejście radykalne jest mniej ryzykowne. Wszystkie kraje Europy Wschodniej i b. ZSRR którym udało się stłumić inflację do niskiego lub umiarkowanego poziomu przeżyły poważny przełom polityczny, połączony z demokratyzacją i odzyskaniem narodowej niezależności. Wynikałoby z tego że przy współistnieniu początkowego poważnego zachwiania równowagi makroekonomicznej i takiego wielkiego przełomu politycznego, podejście radykalne obejmujące energiczną S i szybką L niemal na pewno jest alternatywą najmniej ryzykowną. Początkowa stabilizacja przyniosła najlepsze wyniki tam, gdzie programy radykalne uruchamiane były we wczesnym okresie "polityki nadzwyczajnej" następującym po przełomie politycznym. Powrót do "polityki normalnej" który następuje po początkowej przerwie komplikuje dalszą stabilizację, podnosząc oczekiwania inflacyjne, zwalniając tempo wprowadzania reform strukturalnych i instytucjonalnych i osłabiając skłonność dostosowawczą przedsiębiorstw państwowych: przykładu dostarcza Bułgaria. Polityka "normalna" nastręcza szczególne problemy wtedy, gdy towarzyszy jej szczególne rozdrobnienie polityczne. Aby polityka S mogła być skuteczna, konieczne są zasadnicze zmiany zachowań i instytucji, w gospodarce nadal zdominowanej przez przedsiębiorstwa państwowe. Jedną z funkcji radykalnych reform jest sygnalizowanie potrzeby takich zmian przez [discrete regime shift]. Jeśli tego zabraknie, chroniczny brak dyscypliny finansowej i piętrzące się zaległości płatnicze mogą szybko doprowadzić do erozji programu i zniszczyć wiarygodność równowagi dyscypliny finansowej.

2. Nie ma prostego związku pomiędzy typem reformy i stabilnością polityczną. Ewolucja polityczna poszczególnych krajów wykazywała poważne różnice, i wbrew popularnej opinii, poziom politycznej niestabilności nie wydaje się być związany w prosty sposób z typem programu gospodarczego: wystarczy wziąć Węgry i Republikę Czeską (oba kraje były politycznie stabilne, ale przemiany polityczne przebiegały w nich odmiennie, poważne różnice dzieliły także ich programy gospodarcze), albo Rumunią i



Polską (oba kraje niestabilne, ale w jednym konsekwentny program gospodarczy, w drugim zaś jego brak).

3. Nie należy "dostrajać" programu na starcie. Chociaż każda polityka obciążona jest wysokim ryzykiem, wydaje się, że lepiej pomylić się [on the tight side] niż próbować korygować politykę we wczesnym etapie jej realizacji, by wykorzystać przejściową ulgę po stronie bilansu płatniczego, która pojawia się po opanowaniu inflacji. Jest tak dlatego, iż niepowodzenie początkowej stabilizacji będzie wymagało następnych prób, przy osłabionej podstawie gospodarczej i politycznej i przy niższej wiarygodności. Skuteczne korygowanie programu i tak zresztą nie jest możliwe, zważywszy zakres nieuniknionej niepewności.

4. Polityka pieniężna i budżetowa może wywierać stabilizujący wpływ w przechodzeniu do gospodarki rynkowej. Polityka pieniężna i budżetowa może być potężnym narzędziem tłumienia inflacji do umiarkowanego poziomu (bardzo niska inflacja może być trudna do pogodzenia z potrzebą dalszych korekt struktury cen) i stabilizacji kursów walutowych, być może dlatego, że procesy inflacyjne nie są w punkcie wyjścia głęboko zinstytucjonalizowane. Odwrotnie - stabilizacja może się wymykać po początkowej liberalizacji cen, o ile polityka finansowa nie wspiera utrzymywania krajowych aktywów finansowych. Główna porażka Rumunii (a także Rosji i innych krajów) leżała w sektorze polityki pieniężnej i polityki stopy procentowej i wydaje się że brak wiarygodności w tym względzie mógł zachęcać do popadania w zaległości płatnicze. Być może potrzebne są minimalne docelowe wielkości stopy procentowej by chronić niekonkurencyjne, zdominowane przez państwo banki przed dekapitalizowaniem oszczędności ludności przez dłuższy czas.

5. Szczególną rolę odgrywa kontrola płac. Wszystkie kraje sięgały do kontroli płac. Jej znaczenie wynika z nieuniknionego instytucjonalnego opóźnienia prywatyzacji w stosunku do polityki S i L. Hamowanie płac jest niezbędne dla zachowania niepodzielonych dochodów służących sfinansowaniu restrukturyzacji sektora przedsiębiorstw, który najprawdopodobniej będzie musiał dokonać transferu zasobów netto do systemu bankowego, w miarę umacniania stabilizacji. Niektóre kraje, takie jak Rumunia i Rosja utrzymywały przejściowo dodatni transfer do przedsiębiorstw, jednakże nie da się go utrzymać [as financial balances erode]. Prócz tego jest wielce prawdopodobne, że będzie on nieskuteczny, jako że subwencjonowane kredyty będą związane najpewniej raczej z polityczną siłą przetargową niż z wynikami ekonomicznymi.

6. Liberalizacja wzmacnia stabilizację. Teoretycznie stabilizację można osiągnąć przy jednoczesnym utrzymaniu szerokiej kontroli państwa nad gospodarką. W praktyce jednak zachodzi ścisły związek pomiędzy stabilizacją i liberalizacją, z wyjątkiem sfery płac. Politycy, którzy przywiązywali duże znacznie do S, podobnie cenili również i L. Redukcja subwencji budżetowych i unikanie strat Banku Centralnego spowodowanych subwencjonowanym kredytem (który jest podstwową słabością polityki w Rumunii i wielu krajach b. ZSRR) były ważnym elementem makroekonomicznego dostosowania. Co jednak najważniejsze, stabilizowanie ściśle kontrolowalnej gospodarki w której utrzymano szeroką kontrolę cen i silne związki instytucjonalne pomiędzy rządem i



przedsiębiorstwami jest bardzo trudne nawet dla bardzo silnego państwa (a potrzeba bardzo mocnego państwa jest sprzeczna z tendencjami najnowszej historii regionu), bowiem przedsiębiorstwa mogą obciążać tę kontrolę winą za ponoszone straty. Zawsze dysponują lepszą informacją niż rząd a swój brak samodzielności mogą wykorzystać dla wsparcia żądań subsydiów. Rumunia pokazuje, jak wielkie problemy wiążą się z tą alternatywą.

7. Znaczenie ustalonych kursów walutowych zależy od charakteru oczekiwań inflacyjnych. Niektóre z krajów realizujących przemiany wprowadziły również stały kurs swych walut, który miał pełnić rolę kolejnej nominalnej kotwicy. Doświadczenia Bułgarii, a także Łotwy i Słowenii sugerują, że znaczenie wprowadzenia stałego kursu walutowego jest sprawą bardziej otwartą niż potrzeba kontroli płac. Może ono zależeć od tego, czy głęboko zakorzenione oczekiwania inflacyjne dotyczą wzrostu cen (jak w Ameryce Łacińskiej) czy głównie niedoborów.

8. Radykalna polityka S i L sprzyja ożywieniu gospodarki i przechodzeniu do gospodarki rynkowej. Doświadczenia poszczególnych krajów sugerują brak średniokresowej negatywnej zależności pomiędzy stabilizacją (i towarzyszącą jej liberalizacją) i zarówno produkcją, jak i tempem przechodzenia do gospodarki prywatnej. Zaniechanie czy niepowodzenie stabilizacji powoduje stratę cennego czasu i opóźnia ożywienie gospodarcze. Środki sprzyjające rozwojowi sektora prywatnego, włącznie z prywatyzacją małych aktywów i dostępem do lokali handlowych [commercial real estate] powinny stać się ważną składową pakietu stabilizacyjnego, ze względu na wagę reakcji strony podaży.

9. Po początkowej stabilizacji, wiarygodność i trwałość reformy będzie wymagać:

- silnej reakcji w postaci wzrostu sektora prywatnego,

- reformy budżetowej, zwłaszcza po stronie wydatków, a także prawdo podobnie pewnego wsparcia zewnętrznego,

- zajęcia się sprawą złych długów [to beat compounding], i to bez naruszania wiarygodności ograniczenia budżetowego.

Nieuniknione opóźnienie reformy instytucjonalnej w stosunkach do stabilizacji i liberalizacji sugeruje że w programie radykalnej reformy trzeba się liczyć z dłuższą fazą presji budżetowej [fiscal pressure], zależnej od powagi problemów strukturalnych. Teoretyczne warunki równowagi budżetowej mogą wyznaczać górną granicę tempa przechodzenia od sektora publicznego do prywatnego. Mimo atrakcyjności takiego powiązania, w praktyce cel utrzymania wpływów podatkowych nie jest dobrym argumentem za celowym spowolnienim tempa tych przemian, ponieważ dochodów i tak nie da się utrzymać32. Na nic się nie zda próba utrzymania wpływów budżetowych w drodze wspierania przedsiębiorstw publicznych quasi-budżetowymi subwencjami przydzielanymi poprzez system bankowy. Niepohamowane deficyty budżetowe skruszą wiarygodność reform. Z drugiej strony, bardzo wysokie (faktyczne lub oczekiwane) opodatkowanie będzie hamowało wzrost gospodarki prywatnej, która będzie zmuszona



finansować szybki wzrost głównie z nierozdzielonych wpływów. Również i to może uderzać w reformy.

Główne reformy budżetowe muszą więc dotyczyć wydatków. Nawet i po likwidacji subwencji stosunek wydatków do PKB jest znacznie wyższy od typowego dla krajów o średnim poziomie dochodu, głównie z powodu transferów socjalnych. Dotkliwe ograniczenia po stronie zasobów nie pozwolą na szybkie obniżenie tych proporcji, zwłaszcza jeśli budżet musi również ponosić koszty dotąd ukrytej nieefektywności. Tylko głęboka analiza wydatków, włącznie ze szczegółowymi badaniami zasięgu wypłat socjalnych, może pokazać, gdzie wprowadzone korekty mogą być względnie mniej bolesne. Mimo potrzeby rozległych dostosowań, trudno jednak redukować wydatki zbyt gwałtownie (zwłaszcza po okresie "polityki nadzwyczajnej"), jednocześnie próbując zachować demokratyczny konsensus na rzecz reform. [Relative to] innych obszarów stabilizacji, przejściowe deficyty budżetowe trzeba więc widzieć w średnioterminowej perspektywie, przy czym większy nacisk należy położyć na obniżenie poziomu wydatków państwowych i poprawę ich struktury. Chwilowo potrzebny będzie dopływ środków z zewnątrz, który pozwoli na utrzymywanie większych deficytów budżetowych niż to jest normalnie przyjęte i ich sfinansowanie bez nadmiernej ekspansji pieniężnej. Z tych samych budżetowych powodów redukcja zobowiązań z tytułu obsługi zadłużenia ma krytyczne znacznie dla sukcesu radykalnych reform w krajach dźwigających ciężar zadłużenia zagranicznego.

Należy też stosunkowo szybko wprowadzić środki ograniczające refinansowanie kredytu dla ponoszących straty firm państwowych i dla pobudzenia kredytowania firm prywatnych, zwłaszcza dlatego, iż systemy finansowe mogą przesunąć niewiele zasobów do kredytobiorców w fazie stabilizacji. Należy do tego dążyć pomimo tego, że banki nie mogą od razu przejąć aktywnej, kierowniczej roli w inicjowaniu bankructw. Bardzo ważne jest jednak możliwie szybkie "uaktywnianie" przynajmniej części systemu bankowego, tak by mógł on wnieść swój wkład w reorganizację sektora przedsiębiorstw, i dokonanie tego bez wzbudzania oczekiwań operacji ratunkowych które osłabiają wiarygodność reform. Sposób realizacji tego zadania zależy od warunków specyficznych dla poszczególnych krajów; doświadczenia Polski, Węgier i Republiki Czeskiej mimo swej różnorodności zdają się wskazywać, że możliwy jest pewien postęp. Powszechne oddłużenie nasuwa jednak szereg wątpliwości [is problematic], a rozwiązanie problemu złych długów "za jednym zamachem" jest zapewne scenariuszem nadmiernie optymistycznym.

10. Fiasko pierwszej próby stabilizacji nie jest argumentem przeciwko kontynuowaniu polityki I i L. Weźmy kraje, które nadal borykają się z poważnymi problemami stabilizacji, bez wielkiego przełomu politycznego (albo takie, którym nie powiodła się początkowa stabilizacja po politycznym przełomie). Jakie wnioski dla ich polityki wynikają z naszej analizy? Oczywiście, stoją one przed bardzo trudnym zadaniem, z uwagi na postępujące w międzyczasie osłabienie gospodarki i prawdopodobieństwo umocnienia mechanizmu indeksacji. Na pewno płynie stąd nauka by wykorzystywać wiarygodność wynikającą z każdego poważniejszego zwrotu politycznego dla wprowadzenia w życie zdecydowanego programu stabilizacyjnego. Mimo jednak braku postępu w stabilizacji powinny one kontynuować liberalizację i



zmiany instytucjonalne tak szybko, jak tylko możliwe. Do czasu osiągnięcia stabilności makroekonomicznej ich potencjał wzrostu wydajności nie będzie mógł być w pełni wykorzystany. Mimo to jednak liberalizacja i zmiany instytucjonalne stworzą lepsze podstawy dla przyszłej stabilizacji, prócz tego mogą wzmocnić społeczne poparcie dla przyszłego wysiłku stabilizacyjnego.



PRZYPISY 1. Np. w 1992 r. jedna trzecia bezrobotnych na Węgrzech przy stopie bezrobocia wynoszącej 12% faktycznie

pracowała, natomiast w Rosji faktyczne bezrobocie szacowano na 10% przy stopie oficjalnej wynoszącej zaledwie 1%.

2. W drugiej połowie lat osiemdziesiątych w wyniku glasnosti w ZSRR doszło do rosnących zakłóceń równowagi makroekonomicznej związanych z dynamiką płac; innym przykładem zaburzenia makrorównowagi w wyniku załamania politycznego jest Albania. Również niestabilność makroekonomiczna, której (w znacznie łagodniejszej postaci) doświadczyły Chiny była odbiciem osłabienia centralnej kontroli.

3. Szok spowodowany załamaniem się handlu z RWPG nie był jedynym "zewnętrznym" czynnikiem wpływającym na wyniki uzyskiwane przez kraje które dokonały reform. Wśród innych wymienić można wojnę w Zatoce Perskiej (Irak był ważnym partnerem handlowym i znaczącym dłużnikiem) oraz sankcje nałożone na Jugosławię które szczególnie dotknęły Węgry, Rumunię i Bułgarię, koszty związane tylko z pierwszym z tych czynników mogły sięgać 3% PKB. Po 1991 r. również stagnacja gospodarcza w Europie Zachodniej zaczęła wywierać coraz silniejszy negatywny wpływ na eksport z Europy Wschodniej.

4. Analizę stabilizacji nie związanej z przeobrażeniami systemowymi, dokonywanej przez rządy demokratyczne zawiera Edwards 1994.

5. Bardziej szczegółowe rozbicie opisanych środków zawiera Fuscher i Gelb, 1991.

6. Przedkładamy termin "radykalna" nad bardziej emocjonalny "szokowa" ("big bang"), ponieważ ten ostatni wydaje się sugerować możliwość jednoczesnego dokonania wszystkich zmian; zob. Balcerowicz, 1993 b; 1994.

7. Według tej klasyfikacji Estonię i Łotwę można uznać za przypadki radykalnej stabilizacji, natomiast polityka Litwy miała do 1993 r. w jakiejś mierze charakter "stop-go".

8. Łotwa wprowadziła kurs płynny, natomiast Estonia ustaliła parytet do marki niemieckiej; również Słowenia wprowadziła kurs płynny (zob. Pleskovic i Sachs, 1994); wszystkie wymienione kraje obniżyły inflację do niskiego lub umiarkowanego poziomu. Rosja dostarcza przykładu programu ortodoksyjnego bez kontroli płac i bez ustalonego parytetu waluty.

9. Przegląd programów makroekonomicznych i doświadczeń Europy Wschodniej po reformie zawierają prace Bruno 1993 i Portes 1993. Przypadek Polski i Węgier doczekał się chyba najbardziej dogłębnej analizy; wśród innych prac warto zapoznać się np. z Lipton i Sachs 1990; Berg i Sachs 1992; Sachs 1993; Kornai 1993.

10. Poważne problemy z wyceną komplikują interpretację makroekonomicznych danych dotyczących zapasów, jednakże z dostępnych informacji zdaje się wynikać że ogólnie rzecz biorąc zmiany w tworzeniu zapasów, zwłaszcza materiałów do produkcji, odegrały ważną rolę w likwidacji niedoborów. Jak się wydaje, w Polsce, po początkowym, wymuszonym wzroście stanu zapasów niesprzedanych wyrobów gotowych w początku 1991 r., nastąpiło masowe upłynnianie zapasów w okresie reformy; w sprawie sytuacji na Węgrzech zob. Kornai, 1993. Z drugiej strony, wydaje się, że w Rumunii następowało silne narastanie zapasów, związane z niesprzedaną produkcją i dobrowolnym utrzymywaniem zapasów jako zabezpieczeniem przed inflacją.

11. Przykładowo: w 1991 r. Bułgaria uzyskała nadwyżkę bilansu obrotów bieżących równą 5% PKB w ujęciu według płatności gotówkowych, której jednak odpowiadał deficyt w ujęciu według należności, sięgający niemal 6% PKB. Węgry natomiast w okresie reform dźwigały ciężar obsługi zadłużenia zagranicznego, odbijający się tak na stanie budżetu, jak i bilansu płatniczego.

12. Uważa się, że za gwałtowny wzrost wzajemnego kredytowania przedsiębiorstw odpowiedzialnych było kilka czynników: niedorozwój systemu finansowego [financial underdevelopment] (Ickes i Ryterman 1993) niedostatek kredytu bankowego (Calve i Concelli 1993) a także brak wiarygodności twardego ograniczenia budżetowego. We wszystkich tych wyjaśnieniach może tkwić część prawdy (Clinton i Khan, 1993), kraje które musiały się uciec do powszechnego oddłużenia [global compensations] (Rumunia i Rosja) były jednocześnie tymi, których polityka stabilizacyjna była mniej wiarygodna. Doświadczenie Bułgarii w 1993 r. potwierdziło ocenę iż obniżona wiarygodność reform (w tym przypadku zahamowanie I po zapoczątkowaniu polityki S i L) pociąga za sobą gwałtowny wzrost wszelkiego typu zaległości płatniczych (ACED 1993); jeżeli zjawisko to staje się wystarczająco powszechne, powstaje równowaga niskiej dyscypliny (zob. również Rostowski 1992).



13. Inflacja nakręcana działaniami banku centralnego wystąpiła również i w innych krajach; w Brazylii np. przez wiele lat wysokiej inflacji towarzyszył formalnie zrównoważony budżet.

14. Wysokie marże [spreads] w krajach przechodzących do gospodarki rynkowej były odbiciem czterech czynników: wysokich kosztów utrzymania niezbędnych rezerw, potrzeby zgromadzenia rezerw na pokrycie nieściągalnych kredytów i uzupełnienie kapitału banków, potrzeby zgromadzenia w systemie bankowym środków na jego modernizację i wreszcie z ograniczonej konkurencji.

15. Wobec gwałtownego wzrostu płac w Republice Czeskiej i Słowenii przywrócono tam ich kontrolę wkrótce po jej likwidacji. Z drugiej strony wydaje się, że w przypadku Słowacji żądania płacowe po zniesieniu kontroli płac były dyscyplinowane wysokim poziomem bezrobocia.

16. Ten ogólny układ względnych kursów walutowych odpowiada szacunkom średniego poziomu płac w wyrażeniu dolarowym. Poziom płac na Węgrzech był wyższy niż w Polsce, gdzie z kolei był on wyższy niż w Czechosłowacji. Najniższe były płace w Rumunii, nawet przeliczone według kursów urzędowych.

17. Wniosek ten potwierdzają doświadczenia republik bałtyckich, nie tylko Estonii i Łotwy, gdzie stabilizacja była bardzo skuteczna pomimo odmiennych systemów kursu walutowego, ale również Litwy, gdzie inflacja i realne kursy walutowe silnie reagowały na zmiany w polityce stopy procentowej.

18. Np. wysokie stopy procentowe po zakończeniu stabilizacji mogły być bądź to sygnałem nadmiernie restrykcyjnej polityki bądź też wskazywać na jej niedostateczną wiarygodność.

19. Rosja dostarcza kolejnego przykładu zbyt słabej konkurencji, która nie jest w stanie powstrzymać wzrostu cen, marża zysku [markups] przemysłu zwiększyła się z 23% w 1990 r. do 49% w 1992 r. i 41% w 1993 r., przy czym najsilniejszy wzrost nastąpił w przemyśle ciężkim, metalowym, chemicznym i maszynowym (Center for Economic Forecasting and Analysis, za. Commander i Yemtsov, 1994).

20. Przyjmując za punkt wyjścia moment uruchomienia programów, w połowie 1993 r. relacja wskaźnika cen konsumpcyjnych do wskaźnika przemysłowych środków produkcji wynosiła 1,3 dla Węgier, 1,8 dla Polski i 2,0 dla Bułgarii. Natomiast w Rosji ceny przemysłowych dóbr produkcyjnych znacznie wyprzedzały wzrost cen dóbr konsumpcyjnych. Analizę tej różnicy cen podaje Miller (1993).

21. Indeks cen konsumpcyjnych jest indeksem Laspeyresa i przyjęte w nim wagi mogą być niedokładne; indeks cen przemysłowych środków produkcji ma postać indeksu Paaschego i może obejmować ograniczony zakres wyrobów przemysłowych. Zakres, w jakim oba indeksy stale od siebie odbiegały, zwłaszcza w Bułgarii, sugeruje poważny stopień anomalii w pomiarze.

22. Możliwa wielkość błędów pomiaru oraz możliwe różnice pomiędzy poszczególnymi krajami utrudniają dokładne porównanie skali rozwoju sektora prywatnego.

23. W krajach przechodzących do gospodarki rynkowej nastąpił gwałtowny wzrost zarejestrowanej liczby bezrobotnych, w niektórych z nich stopa bezrobocia sięgała 15%. Szybkie zmiany strukturalne spotęgowały skutki spuścizny nadmiernego zatrudnienia w przedsiębiorstwach państwowych. Z naszych informacji wynika, że robotnicy fizyczni w starszym wieku częściej padają ofiarą zarówno bezrobocia, jak i spadku zarobków niż młodzi, lepiej wykształceni pracownicy zdolni wykorzystać możliwości oferowane przez rosnący sektor usług. Strukturalne wyjaśnienie bezrobocia zdaje się sugerować że jego wysoki poziom może się utrzymać przez dłuższy czas. Pewne szczególne czynniki, jak np. praca za granicą, aktywna polityka rynku pracy i stosunkowo trudno dostępne zasiłki (Burda, 1993), a także szybki wzrost sektora usług w Pradze wpłynął na niezwykle niski poziom bezrobocia w Republice Czeskiej. Na Słowacji natomiast stopa bezrobocia jest wysoka z przyczyn strukturalnych, mimo iż polityka była tam podobna.

24. Przykładowo, przeszło dwukrotny wzrost zatrudnienia w transporcie prywatnym w Polsce pomiędzy połową 1989 r. i końcem 1990 r. nie byłby możliwy bez wyprzedaży zbędnych ciężarówek z firm państwowych (Rostowski, 1993). Ogólniej, kraje które usiłowały łagodzić wpływ reformy na ich sektor państwowy (na ogół poprzez inflacyjne kredyty) utrzymywały również często ramy prawne penalizujące konkurencję ze strony podmiotów prywatnych: przykład Uzbekistan opisano w "Transition", tom 4, nr 3, kwiecień 1993.

25. Kredyt dla sektora prywatnego wzrósł w Polsce i Czechosłowacji, w Bułgarii po 1991 r. zmalał.

26. Efekt ten został w pewnej mierze skompensowany w początkowym stadium reformy redukcją subwencji i wadliwym odzwierciedleniem inflacji w księgowości, które pozwoliło utrzymać podatki z przedsiębiorstw zmniejszających swój kapitał. (Schaffer 1993, Barbone i Marchetti 1993). Szerokie omówienie problemów budżetowych w procesie przechodzenia do gospodarki rynkowej zob. Tanzi 1993.



27. Bogactwo w gospodarce rynkowej (zwłaszcza poza mieszkaniami) jest na ogół dość skoncentrowane w starszych pokoleniach (Wolff, 1987). W krajach realizujących przemiany emeryom nie żyje się gorzej niż innym grupom społecznym, ale zazwyczaj są oni mniej przychylni programowi reform (Rose, 1993). Tylko Mołdowa podjęła próbę takiego ustawienia prywatyzacji, która przesunęłaby bogactwo ku starszym pokoleniom.

28. Prócz tego niektóre firmy o silniejszej pozycji finansowej i bardziej aktywnych menedżerach same mogły się wycofać z rynku kredytowego w obliczu wysokiego realnego oprocentowania zaciąganych kredytów. W Polsce nastąpiła wysoka koncentracja kredytu bankowego na 1/10 ogółu przedsiębiorstw, podczas gdy pozostałe 90% było wolnych od długów (Gomulka, 1993).

29. Jednym z bardziej zachęcających objawów był fakt, że zwalnianie zbędnej siły roboczej przebiegało znacznie szybciej w przedsiębiorstwach ponoszących straty niż w firmach bardziej zyskownych (Pinto, Belka i Krajewski, 1993; Estrin, Gelb i Singh, 1994). Pinto i van Wijnbergern 1994 oraz Caprio 1994 podają jeszcze inny dowód stopniowego utwardzania warunków finansowych w Polsce i wzrostu udziału sektora prywatnego w zaciąganych kredytach. Natomiast, jak się wydaje, w Bułgarii kredyty coraz silniej orientowały się na słabsze firmy, co powodowało tylko narastanie zaległości płatniczych.

30. Celem stawienia czoła [moral hazard] i jednocześnie wykorzystania umiejętności banków w dziedzinie reorganizacji (które skorzystały z procesu tworzenia nowych instytucji włącznie z "kojarzeniem" z bankami zagranicznymi), Polska rozpoczęła proces [upfront] kapitalizacji połączonej z zachęcaniem banków do organizowania [workouts] z dłużnikami zaległymi ze spłatą kredytów. Niektórzy krytykowali kolejne rekapitalizacje przeprowadzone na Węgrzech za to, że podważają one wiarygodność twardego ograniczenia budżetowego. Nie jest jednak dotąd jasne, na ile skutecznie działały różne stosowane metody: przegląd podejść stosowanych w różnych krajach podaje Pleskovic, 1994; Transition tom V, nr 1, styczeń 1994; BIS 1994, Dittus 1994. Niektórzy obserwatorzy twierdzili, że dla skrócenia procesu niezbędne jest otwarte umorzenie starych długów, jednakże, poza wysokimi kosztami mogłoby ono być opacznym sygnałem dla sektora przedsiębiorstw i zmniejszyć siłę działania zadłużenia jako formy nacisku wymuszającej restrukturyzację najsłabszych firm.

31. Węgry (które w kategoriach makroekonomicznych można zaliczyć raczej do "gradualistycznych" reformatorów) były jednak najbardziej radykalne w stosowaniu procedury upadłościowej do niewypłacalnych dłużników. Zwiększona płynność bankowa i kurczenie się kredytu dla przedsiębiorstw w 1992 r. mogły być w części spowodowane wzrostem odczuwalnego ryzyka związanego z "automatycznym uruchamianiem" procesu bankructwa, w połączeniu z nowym prawem bankowym które przewidywało wymóg pełnych rezerw na niespłacone długi wobec firm objętych tym procesem. Estonia bardzo agresywnie podjęła decentralizację ryzyka na banki i deponentów; w części z tego powodu w 1993 r. kredyty udzielane krajowym klientom stanowiły tylko 1/3 zaangażowania kredytowego systemu bankowego, który inwestował oszczędności za granicą.

32. W sprawie przykładów ograniczenia budżetowego stosowanego w grupie takich modeli, które ogólnie zakładają trwałość dochodów bez reformy, zob. Aghion i Blanchard 1993, Chadha i Coricell, 1993. Nie bylibyśmy skłonni uznać umiarkowanego jednolitego cła nałożonego dla pozyskania dochodów budżetowych za znaczące odejście od liberalizacji.



SPIS TREŚCI

Streszczenie .................................................................................................................... 3

Wprowadzenie ................................................................................................................ 3

1. "Zniszczony kapitalizm": warunki początkowe i problemy pomiaru ............................ 4

Wspólne dziedzictwo...................................................................................................... 4

... i jego skutki dla pomiaru. ........................................................................................... 6

2. Czynniki specyficzne dla danego kraju a problem stabilizacji ...................................... 7

Równowaga makroekonomiczna.................................................................................... 7

3. Polityka gospodarcza a przełom polityczny .................................................................10

4. Wyniki stabilizacji ........................................................................................................13

Tłumienie inflacji i likwidacja niedoborów .................................................................13

Deficyt budżetowy, finansowanie zewnętrzne i polityka pieniężna ............................14

Stabilizacja i restrukturyzacja.......................................................................................16

Przepływy finansowe w Chinach .................................................................................17

Wyniki w sferze kursu walutowego .............................................................................17

5. Liberalizacja, relacje cenowe i konkurencja ................................................................19

6. Czy stabilizacja jest trwała? Zwrotne oddziaływanie zmian systemowych.............21

Reakcja podaży.............................................................................................................22

Stabilnosć fiskalna........................................................................................................23

Reforma bankowości a sektor przedsiębiorstw ............................................................24

7. Dziesięć wniosków .......................................................................................................25

PRZYPISY ...................................................................................................................31

Makropolityka w przechodzeniu do gospodarki rynkowej · gospodarki rynkowej oraz jej związki z...

Documents

Transcript of Makropolityka w przechodzeniu do gospodarki rynkowej · gospodarki rynkowej oraz jej związki z...