WYŻSZA SZKOŁA ZARZĄDZANIA I BANKOWOŚCI w POZNANIU

KIERUNEK ADMINISTRACJA

Wiesława Barbara Gątkiewicz

KONCESJONOWANIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ W ZAKRESIE

WYTWARZANIA, DYSTRYBUCJI I OBROTU CIEPŁEM W POLSCE

Praca dyplomowa

MAGISTERSKA

Praca napisana

pod kierownictwem naukowym

prof. dr hab. Michała Waligórskiego

Wrocław, 2002 r.

SPIS TREŚCI

Wstęp.......................................................................................................................................................... 5 Dedykacje................................................................................................................................................... 7 Podziękowania ........................................................................................................................................... 7 Rozdział I. Koncesja jako forma reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo ............... 8 1.1. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej oraz związane z nią wymogi i ograniczenia....... 8 1.2. Podstawy prawne i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce..................................... 12 1.3. Reglamentacja działalności gospodarczej........................................................................................... 16 1.4. Regulacja działalności gospodarczej w świetle polskiej energetyki................................................... 20 1.5. Koncesja administracyjna jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej oraz jej typy 22

1.5.1. Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej................................... 22 1.5.2. Typy koncesji administracyjnej................................................................................................ 23

1.5.2.1 Koncesja w systemie prawa francuskiego................................................................... 23 1.5..2.2. Koncesja w systemie prawa niemieckiego................................................................ 25 1.5.2.3. Koncesja w państwach strefy Common Law............................................................. 25

1.6. Koncesjonowanie działalności gospodarczej w prawie polskim......................................................... 26 1.6.1. Koncesje w okresie międzywojennym.................................................................................... 26 1.6.2. Koncesje w systemie prawa Polski Ludowej.......................................................................... 27 1.6.3. Koncesje w Polsce (stan obowiązujący).................................................................................. 28 1.6.4. Koncesja w Prawie Energetycznym - ustawy szczególnej do Prawa działalności

gospodarczej............................................................................................................................ 31

Rozdział II. Rola i zadania administracji publicznej w reglamentacji działalności gospodarczej przedsiębiorstw ciepłowniczych...............................................................................................................

34

2.1. Podstawowe zasady zarządzania gospodarką energetyczną .............................................................. 34 2.2. Zakres kompetencji organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.............. 35

2.2.1. Rada Ministrów......................................................................................................................... 36 2.2.2. Prezes Rady Ministrów............................................................................................................. 37 2.2.3. Minister właściwy do spraw gospodarki................................................................................. 38 2.2.4. Województwo.......................................................................................................................... 39 2.2.5. Powiat i gmina......................................................................................................................... 40

2.3. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako organ koncesyjny oraz jego uprawnienia kontrolne......... 41 2.3.1. Status prawny Prezesa URE.................................................................................................... 41 2.3.2. Kompetencje Prezesa URE..................................................................................................... 42 2.3.3. Uprawnienia kontrolne Prezesa URE...................................................................................... 44 2.3.4. Zakres i konsekwencje kontroli............................................................................................... 45 2.3.5. Urząd Regulacji Energetyki.................................................................................................... 46

2.4. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.................................................................................... 48 2.5. Sąd Antymonopolowy........................................................................................................................ 50 Rozdział III. Postępowanie koncesyjne.................................................................................................. 52 3.1. Zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki cieplnej...................... 52

3.1.1. Przedmiotowy zakres koncesjonowania................................................................................. 52 3.1.2. Podmiotowy zakres koncesjonowania.................................................................................... 53

3.2. Postępowanie przed Prezesem URE................................................................................................... 53 3.3. Udzielanie koncesji w trybie przetargu w sytuacji ograniczonych ich ilości..................................... 53 3.4. Warunki niezbędne do otrzymania koncesji....................................................................................... 54 3.5. Promesa koncesji................................................................................................................................ 55 3.6. Wniosek i dokumenty o udzielenie koncesji...................................................................................... 58 3.7. Sprawdzanie danych przed wydaniem koncesji................................................................................. 61 3.8. Odmowa udzielenia koncesji.............................................................................................................. 62 3.9. Udzielenie koncesji............................................................................................................................ 63 3.10. Termin załatwienia wniosku o udzielenie koncesji......................................................................... 65 3.11. Zakres czasowy koncesji.................................................................................................................. 65 3.12. Opłaty koncesyjne............................................................................................................................ 66 3.13. Zmiany warunków koncesji.............................................................................................................. 67 3.14. Cofnięcie koncesji............................................................................................................................ 68 3.15. Czasowe wstrzymanie udzielania koncesji....................................................................................... 70 3.16. Ponowne udzielenie koncesji............................................................................................................ 70 3.17. Przedłużenie ważności koncesji....................................................................................................... 70 3.18. Wygasanie koncesji........................................................................................................................... 70

3.19. Kontrola działalności koncesjonowanej............................................................................................ 71 3.19.1. Zakres kontroli........................................................................................................................ 72 3.19.2. Czynności kontrolne.............................................................................................................. 72 3.19.3. Sposób prowadzenia kontroli i jej konsekwencje.................................................................. 73

3.20. Szczególne zasady rozliczeń w obrocie ciepłem w związku z wykonywaniem działalności objętej koncesją..............................................................................................................................................

73

Rozdział IV. Charakterystyka ciepłownictwa objętego koncesjonowaniem....................................... 75 4.1. Działania monopolistyczne przedsiębiorstw ..................................................................................... 75

4.1.1. Praktyki monopolistyczne przedsiębiorstw wobec gmin........................................................ 76 4.1.2. Działanie gmin przeciw praktykom monopolistycznym ....................................................... 77

4.2. Charakterystyka koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych................................................ 78 4.2.1. Ogólna charakterystyka........................................................................................................... 78 4.2.2. Charakterystyka techniczna koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych................. 80 4.2.3. Produkcja i sprzedaż ciepła.................................................................................................... 81 4.2.4. Charakterystyka ekonomiczna przedsiębiorstw ciepłowniczych........................................... 83

4.3. Działania Prezesa URE w obszarach ciepłownictwa objętych koncesjonowaniem........................... 85 4.3.1. Udzielanie koncesji................................................................................................................. 85 4.3.2. Odmowa udzielenia koncesji.................................................................................................. 87 4.3.3. Zmiana i cofanie koncesji....................................................................................................... 88 4.3.4. Taryfy dla ciepła..................................................................................................................... 89 4.3.5. Rozstrzyganie sporów............................................................................................................. 92 4.3.6. Nakładanie kar pieniężnych.................................................................................................... 93 4.3.7. Kontrola działalności przedsiębiorstw energetycznych.......................................................... 94

4.3.7.1. Kontrola przestrzegania warunków prowadzenia działalności objętej koncesjonowaniem......................................................................................................

94

4.3.7.2. Kontrola prawidłowości stosowania taryf dla ciepła................................................... 95 4.3.8. Skargi i wnioski dotyczące działalności przedsiębiorstw energetycznych............................. 95

Zakończenie............................................................................................................................................... 96 Źródła Prawa............................................................................................................................................. 100 Literatura................................................................................................................................................... 103 Załączniki................................................................................................................................................... 105

WSTĘP

Polskie ciepłownictwo przechodzi głęboką transformację, zarówno w sferze

technicznej, zarządzania jak i ustawodawczej. Trwa proces głębokiej modernizacji

systemów ciepłowniczych, przemian w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem

ciepłowniczym i sposobie myślenia - powstał szacunek dla energii i dla środowiska

naturalnego. Powstało nowe prawo pozwalające na urynkowienie gospodarki

energetycznej, jej racjonalizację z poszanowaniem środowiska naturalnego oraz praw

odbiorcy.

Osiągnięcie optymalnych efektów w zaopatrzeniu w ciepło odbiorców (lokalnej

społeczności) zależy od wielu czynników, a w szczególności skoordynowanych działań

administracji publicznej, przedsiębiorstw ciepłowniczych oraz odbiorców ciepła. Celem

niniejszej pracy było zbadanie wzajemnych relacji w sferze kompetencji organów

administracji publicznej oraz ustalenie jakie zadania i obowiązki spoczywają na

samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w zakresie zapewnienie optymalnych

warunków dostaw ciepła dla mieszkańców, na tle nowych uwarunkowań administracyjno

gospodarczych w sektorze energetyki.

Praca składa się - nie licząc niniejszego wstępu ani zakończenia - z czterech

rozdziałów.

W pierwszym rozdziale przedstawiono zestaw koncepcji teoretycznych wokół

szczególnej postaci pozwoleń administracyjnych, jakimi są koncesje według kryterium

różnorodności systemów prawnych. Szczególnie potraktowano w nim tzw. koncesje

energetyczne dla ciepła ze szczególnym uwzględnieniem ogólnych kwestii polityki

państwa generowanej w sektorze energetyki, stanowiącej tło funkcjonowania administracji

publicznej. Usiłowano w nim odpowiedzieć na pytanie jakie uwarunkowania wpływają na

kształtowanie się polskiej reglamentacji działalności gospodarczej w sferze wytwarzania,

dystrybucji i obrotu ciepłem oraz jakie wyzwania stoją przed administracją jako

regulatorem ekonomicznym sektora ciepłowniczego w nadchodzącym czasie w warunkach

gospodarki rynkowej. Rozdział drugi przedstawia podstawowe zasady organizacji oraz

kompetencje administracji rządowej i samorządu terytorialnego uczestniczących w

procesie koncesjonowania sektora energetyki cieplnej. Odpowiada na pytanie jak wygląda

polski model administracji publicznej i jakimi dysponuje instrumentami prawnymi w

zakresie regulowania gospodarki energetycznej i zaopatrzenia w ciepło, ze szczególnym

uwzględnieniem roli Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako organu koncesyjnego.

Ujęte w rozdziale trzecim zagadnienia obejmują zarówno wymogi oraz zasady

postępowania celem uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w

zakresie wytwarzania, dystrybucji i obrotu ciepłem jak i obowiązki koncesjonariusza.

Przedstawiono w nim także uprawnienia kontrolne organu koncesyjnego.

Celem rozdziału czwartego jest ukazanie ciepłownictwa w Polsce poprzez

charakterystykę koncesjonowanych przedsiębiorstw oraz przedstawienie informacji o

działalności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odzwierciedlających wyniki

równoważenia, najczęściej sprzecznych interesów stron powstającego rynku ciepła

Zagadnienia przedstawione w pracy obejmują wycinek relacji administracja

publiczna (rządowa i samorządowa) - przedsiębiorstwa energetyczne, ograniczony do

problemów ciepłownictwa. Pokazano mechanizmy oddziaływania administracji na te

przedsiębiorstwa w warunkach zmonopolizowanego rynku ciepła. Starano się dowieść

tezy, że przy pomocy techniki regulacji prawnej opartej na ustanawianiu wymogów

uzyskania pozwolenia administracyjnego (koncesji) istniejące uwarunkowania

prawno – administracyjne mogą skutecznie ograniczyć straty ogólnospołeczne

wynikające z żywiołowego procesu urynkowienia energii (ciepła).

DEDYKACJE

Niniejszą pracę dedykuję mojej córce Katarzynie oraz Panu dr inż. Andrzejowi

Olszewskiemu.

PODZIĘKOWANIA

Składam wyrazy najserdeczniejszego podziękowania mojemu Promotorowi

Panu prof. dr hab. Michałowi Waligórskiemu za merytoryczne ukierunkowanie i życzliwą

pomoc w trakcie pisania pracy.

ROZDZIAŁ I

KONCESJA JAKO FORMA REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI

GOSPODARCZEJ PRZEZ PAŃSTWO

1.1. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej oraz związane z nią

wymogi i ograniczenia

Wolność gospodarcza, utożsamiana w doktrynach również z pojęciem swoboda

gospodarcza zrodziła się jako idea myśli ekonomicznej, przeciwstawiającej się

merkantylistycznej reglamentacji i kontroli życia gospodarczego przez państwo. Idea ta

pojawiła się pod koniec XVIII w. w Anglii1. stając się podstawą teorii klasycznego

liberalizmu gospodarczego - który uznał ją za niezbędny warunek istnienia gospodarki

rynkowej2. Uznano ją za najważniejszą zasadę, która podlegać miała samoregulacji

(„niewidzialna ręka rynku”)3. Zdaniem neoklasyków życie gospodarcze zdąża do

osiągnięcia stanu równowagi, i każdorazowe zachwianie układu równowagi gospodarczej,

wywołuje zjawiska kryzysu gospodarczego. Życie gospodarcze posiada środki

samoregulacji i po dłuższym lub krótszym czasie powraca do stanu równowagi, jakkolwiek

na innym poziomie. Interwencja zewnętrzna, jaką jest interwencja państwowa, zakłóca

równowagę gospodarczą. Nowy układ, który powstaje w jej wyniku nie tylko nie osiąga

zamierzonych przez państwo celów, ale oddala się od nich jeszcze bardziej.4 Do ideologii

tej nawiązują współczesne teorie neoliberalne5

Zasada wolności gospodarczej znalazła się wśród naczelnych haseł Rewolucji

Francuskiej jako reakcja na istniejące pod rządem monarchii absolutnej silne ograniczenia

swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Istotny wpływ na jej

ukształtowanie wywarła Konstytucja Republiki Francuskiej, która była pierwszym w

świecie aktem ustawodawczym, uznającym expressis verbis „wolność gospodarczą”

służącą wszystkim obywatelom i znoszącą ograniczenia prawne indywidualnej aktywności

1 C.Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s.20-23 2 Protagonistami liberalizmu gospodarczego byli przede wszystkim najwybitniejsi przedstawiciele tzw. angielskiej klasycznej szkoły liberalizmu: A. Smith, D. Ricardo i J. S. Mill. 3 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s.41 4 C. Strzeszewski. Katolicka nauka społeczna. Lublin 1994 s. 111. 5 twórcy neoliberalizmu klasycznego to Towarzystwo Mont Pelerin grupujące ok.400 członków z 35. krajów. Konferencja założycielska w kwietniu 1947 r. Mont Pelerin z inicjatywy F.A. von Hayeka. T. Mianowski. Idee wiodące liberalizmu. W: Doktryna i ruch neoliberalny. s. 5, 13 , J. Lewandowski. Neoliberałowie wobec współczesności. Gdynia 1991 s. 12.

gospodarczej.6 Dalszy rozwój tej idei polegał przede wszystkim na usuwaniu różnych

ograniczeń w dziedzinie gospodarowania lub na łagodzeniu ich dolegliwości dla

podmiotów gospodarczych. Nie był natomiast odrzuceniem wszystkiego tego, co przeczyło

istocie wolności gospodarczej jako stanowi naturalnemu. Oznaczało to pogodzenie się z

faktem, że wolności gospodarczej nie można traktować w sposób bezwzględny. Teza ta

znajduje potwierdzenie we współczesnych doktrynach ekonomicznych oraz w

normatywnym ujęciu wolności gospodarczej7

Podejście ustawodawstwa oraz nauki do pojęcia wolności gospodarczej jest

bardzo zróżnicowane.8 Nie jest ona pojęciem jednorodnym, a w literaturze i orzecznictwie

jest pojmowana bardzo różnie. Ujmuje się ją podmiotowo odnosząc do swobody jednostki

w dziedzinie gospodarowania, bądź też przedmiotowo odnosząc do podejmowanej

działalności gospodarczej, a także w kontekście różnych swobód związanych z

działalnością gospodarczą9. Najważniejsze z nich to:

1. swoboda podejmowania działalności gospodarczej (z wyjątkiem ograniczeń koncesjami lub zezwoleniami),

2. swoboda prowadzenia działalności gospodarczej (z wyjątkiem ograniczeń o charakterze policyjno-administracyjnym),

3. swoboda w wyborze formy organizacyjnoprawnej (z wyjątkiem form wskazanych przez ustawodawcę dla niektórych rodzajów działalności),

4. swoboda konkurencji (z wyjątkiem tzw. nieuczciwej konkurencji oraz praktyki monopolistycznej),

5. swoboda w zakresie zbywania własnych towarów i usług oraz kształtowania cen (z wyjątkiem praktyk monopolistycznych),

6. swoboda w zakresie decydowania o sposobie zaangażowania kapitału,

7. swoboda w zakresie zatrudnienia (z poszanowaniem przepisów prawnych),

8. swoboda w zakresie decydowania o „sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmianie jej profilu, czasie trwania” itp.10

O zakresie wolności gospodarczej decyduje system prawny danego państwa. On

to bowiem nie tyle "kreuje" wolność lub "przyznaje" ją podmiotom gospodarczym, ile

zakreśla jej granice, wskazując na ograniczenia i sposoby korzystania z wolności, a także

ustanawia prawne gwarancje wolności. Stąd też wolność gospodarcza oznacza

6 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s.39-40 7 C.Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa, 1995 r. str.20 8 C.Kosikowski Wolność gospodarcza w prawie polskim Warszawa 1995 s.19 9 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. 10 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.42 oraz M.Zdyb, Prawo działalności gospodarczej, Komentarz, Zakamycze 2000, s.90-91

domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty

gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych11

Obecnie wolność gospodarcza posiada wymiar międzynarodowy, ponieważ

zasady prawa krajowego muszą ujmować także zasady stosunków gospodarczych

międzynarodowego prawa publicznego (np. państw członkowskich Unii Europejskiej).

Międzynarodowy wymiar swobody gospodarczej dotyczy swobody przepływu towarów,

osób, usług i kapitałów, wzajemnego respektowania zasady wolności gospodarczej

określonej w prawie danego państwa w odniesieniu do obywateli i przedsiębiorstw innych

państw członkowskich, chroni również mechanizm konkurencji.

Wolność gospodarcza odnosi się nie tylko do osoby fizycznej, lecz także do

organizacji gospodarczych, jednakże nie do organów administracji publicznej. Dotyczy

bowiem działalności gospodarczej o charakterze zawodowym i zarobkowym, prowadzonej

we własnym imieniu i na własny rachunek, a więc poza systemem pracy najemnej.

Wolność gospodarcza oznacza zatem wiązkę swobód w zakresie podejmowania,

organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej.12 Jednakże wolności gospodarczej,

która odnosi się do działalności gospodarczej nie należy traktować jako zjawiska wolnego

od wszelkich wymogów i ograniczeń. W każdej zresztą dziedzinie życia wolność absolutna

jest raczej kategorią umowną i względną, ponieważ jej granice wyznaczają reguły

postępowania, przyjęte w sposób normatywny lub inny, jako obowiązujący w danej

społeczności (lokalnej, krajowej, międzynarodowej).13 Prawo wprowadza określone

ograniczenia wolności.

Działalność gospodarcza to wykreowana przez system prawny każdego państwa

forma organizacyjno-prawna umożliwiająca zespolenie podmiotów uczestniczących w

procesie gospodarczym (właścicieli, zarządzających i pracowników) oraz materialnych

czynników produkcji. Prowadzona najczęściej w postaci przedsiębiorstwa (obok zakładów

budżetowych, jednostek gospodarczych, organizacji społecznych itp.), w którym dokonuje

się wytworzenie produktów lub świadczenie usług w celach zasadniczo zarobkowych.

Celem działalności gospodarczej ma być przysporzenie zysku przedsiębiorcy, chociaż z

różnych przyczyn działalność taka może być niekiedy deficytowa.14

11 A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 s.8-13 12 C. Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r.str.11 13 C. Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r.str.9 14 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str. 88

Do podstawowych wyznaczników dotyczących pojęcia działalności gospodarczej,

dla odróżnienia od innych rodzajów działalności, należą:

1. gospodarczy charakter prowadzonej działalności,

2. ukierunkowanie na osiąganie zysku (nie wszystkie podmioty gospodarce nastawione są na osiąganie zysku - są to wyjątki),

3. samoistny charakter tej działalności.

Przedmiotem działalności gospodarczej jest wytwarzanie produktów i obrót nimi,

bądź też świadczenie usług materialnych lub niematerialnych. A więc podejmowanie

działalności gospodarczej powinno być dostępne dla każdego, kto jest zdolny wykonywać

te czynności osobiście lub zapewnić ich wykonywanie przez osoby o odpowiednich ku

temu kwalifikacjach zawodowych - oznacza to jednak, konieczność ustanowienia pewnego

systemu kontroli i weryfikacji, pozwalającego eliminować z działalności gospodarczej

osoby (podmioty) niezdolne do jej podejmowania z powodu braku wymaganych

kwalifikacji. Prowadzi to w konsekwencji do nadania działalności gospodarczej wymogów

profesjonalności (zawodowych). Stąd wynika problem, jak oceniać i sprawdzać, do kogo te

wymogi odnosić. Problemy organizacyjne i prawne prowadzą do konieczności

zaakcentowania, że działalność gospodarczą prowadzi się na własny rachunek i na własną

odpowiedzialność. Zapewnienie bezpiecznej działalności gospodarczej wiąże się z

koniecznością normatywnego określenia kryteriów i metod dokonywania ocen i

niedopuszczalność podejmowania niebezpiecznej. Powodów uzasadniających

wprowadzenie i stosowanie takich, bądź innych ograniczeń jest dużo więcej. Do

najważniejszych, oprócz już wymienionych, należą takie jak: ochrona zasobów

mineralnych i środowiska przyrodniczego, ochrona interesów krajowych wobec zagrożenia

zagranicznego, ochrona interesu publicznego przed sprzecznymi z nim interesami

prywatnymi, ochrona konkurencji itd.

Miarą swobody podejmowania działalności gospodarczej w danym państwie nie

są warunki stawiane przedsiębiorcom. Są nimi natomiast ograniczenia wynikające z

polityki gospodarczej państwa, polegające zwłaszcza na funkcjonowaniu monopoli

państwowych oraz na istnieniu rozbudowanego systemu reglamentacji podejmowania i

wykonywania działalności gospodarczej, preferującego kryteria ekonomiczne15.

15 C.Kosikowski, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000 s.34

1.2. Podstawy prawne i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w

Polsce

Pozycję podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wyznaczają i kształtują

zasady norm prawnych. Określenie warunków podejmowania i prowadzenia działalności

gospodarczej jest równoznaczne z prawnym ustaleniem warunków korzystania z wolności

gospodarczej.16 Podstawowe znaczenie mają rozwiązania konstytucyjne, stanowiące o

relacjach pomiędzy państwem - reprezentowanym przez właściwe organy i podmiotem.17

W przepisach prawa polskiego wyraźnie zagwarantowana jest swoboda

podejmowania działalności gospodarczej. Art. 20 Konstytucji RP18 , zgodnie z którym

społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności

prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi

podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. O wolności działalności

gospodarczej mówi kilka artykułów Konstytucji, w tym art.22, który ograniczenie

wolności gospodarowania dopuszcza tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny

interes publiczny. Takie ujęcie wolności gospodarczej pozwala traktować ją jako zasadę

ustrojową.19 Jest to nowa forma ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęto

ją w wyniku transformacji ustrojowej po 1 stycznia 1989 r.

Gwarancja ta znajduje rozwinięcie w przepisach ustawy z dnia 19 listopada

1999 r. Prawo działalności gospodarczej20. Stanowi ono w art. 5, że podejmowanie i

prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z

zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a równocześnie zastrzega, że

przedsiębiorca jest „obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki

wykonywania działalności gospodarczej”. W tych ramach zasygnalizowane są więc

ograniczenia i wyłączenia dotyczące różnych okoliczności. Działalność gospodarcza może

być w pewnych warunkach wolna dla osób fizycznych lub tylko dla osób prawnych, bądź

tylko dla osób krajowych lub z poważnymi ograniczeniami dla osób zagranicznych21.

Prawo działalności gospodarczej stwierdza, że „działalnością gospodarczą jest

zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie,

16 C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r. str.13 17 J.Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław, 1997 r., str.416 18 Konstytucja PRL (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz.483) 19 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.44 20 ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz.1178) 21 C.Kosikowski Prawo działalności gospodarczej.Komentarz, Warszawa 2000 r. str.31

rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób

zorganizowany i ciągły”22. Warto tu odnotować pogląd M. Waligórskiego, który analizując

pojęcie działalności gospodarczej, stwierdza że Prawo działalności gospodarczej zawiera

pojęcia (określenia) o bardzo dużym stopniu nieostrości w rodzaju „przedsiębiorcą /.../ jest

osoba która działa zawodowo”23 „działalność budowlana /.../”, „w sposób zorganizowany i

ciągły”. Zdaniem autora może to rodzić istotne rozbieżności interpretacyjne, a o ich treści

decydować będzie stosowana praktyka.24

Ustawa Prawo o działalności gospodarczej należy niewątpliwie do tzw. ustaw

ustrojowych i opiera się na czterech zasadach:

1. wolności podejmowania i wykonywania działalności;

2. prawnej równości przedsiębiorców;

3. uczciwej konkurencji i ochrony słusznych praw konsumentów;

4. przestrzeganiu dobrych obyczajów w obrocie gospodarczym.

Prawo działalności gospodarczej porządkuje sfery administracyjnego

reglamentowania przedsiębiorczości (koncesje, zezwolenia) i wprowadza rozwiązania

mające sprzyjać rozwojowi zwłaszcza małych i średnich firm. Dostosowuje ponadto

polskie rozwiązania prawne do wymagań Unii Europejskiej i zobowiązań

międzynarodowych w sferze podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Akt

ten określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium

RP oraz zadania administracji rządowej i organów samorządowych w zakresie działalności

gospodarczej. Ustala obowiązki przedsiębiorcy, wskazując że musi m.in.: wykonywać

działalność na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz

słusznych interesów konsumentów, ciąży na nim powinność zapewnienia, określonych w

stosownych przepisach, warunków dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i

zdrowia, z zakresu ochrony środowiska itd. Jeśli przepisy wymagają dla danego rodzaju

działalności posiadania uprawnień, przedsiębiorca musi zapewnić, by wykonywała ją

osoba mająca takie uprawnienia.

W sferach uzasadnionych potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa lub obronności

państwa albo innymi ważnymi interesami publicznymi dla podjęcia działalności

gospodarczej będzie wymagana koncesja. Ustawa wskazuje osiem takich sfer:

22 Art. 2 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej 23 Art.2. ust.2 Prawa działalności gospodarczej 24 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.82-95

poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż oraz składowania substancji

i odpadów w górotworze; wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią,

amunicją itd; wytwarzanie, obrót itd. paliwami i energią; ochrona osób i mienia; transport

lotniczy oraz inne usługi lotnicze; budowa i eksploatacja autostrad płatnych, zarządzanie

liniami kolejowymi oraz przewozy kolejowe; rozpowszechnianie programów radiowych i

telewizyjnych. Udzielenie koncesji pozostaje kwestią uznania administracyjnego.

Sprecyzowano jednak sytuacje, w których można odmówić koncesji lub ograniczyć jej

zakres. Normuje się również szczegółowo kwestię kontrolowania działalności

gospodarczej przez organ koncesyjny oraz sytuacje, gdy koncesję można cofnąć.

Określono możliwość ubiegania się przez przedsiębiorców o uzyskanie przyrzeczenia

koncesji, czyli promesy.

Oprócz koncesji wydawane są zezwolenia na wykonywanie działalności

gospodarczej "w zakresie określonym w odrębnych ustawach". Ustawa wskazuje warunki

uzyskania zezwolenia i powody jego utraty. Organ zezwalający wydaje zezwolenie po

stwierdzeniu, że spełniono wymagane prawem warunki wykonywania działalności

gospodarczej w dziedzinie objętej obowiązkiem uzyskania zezwolenia (np. ze względu na

przygotowanie kapitałowe, lokalowe, technologiczne, kadrowe itp.). Podobnie jak przy

koncesjach, jeżeli wydanie zezwolenia wszystkim chętnym nie będzie możliwe, organ

zezwalający zadecyduje, komu je wydać, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej.

Jest możliwe uzyskanie promesy zezwolenia.

Nowością są w znacznej mierze przepisy normujące ogólne zadania organów

administracji rządowej i organów samorządowych w zakresie podejmowania i

prowadzenia działalności gospodarczej. Oprócz zadań dotychczasowych, prawo nałożyło

na nie obowiązki służące tworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Organa

administracji rządowej i samorządowej mają w szczególności współdziałać z

organizacjami samorządu gospodarczego oraz innymi organizacjami przedsiębiorców,

wspierać działalność gospodarczą przez promowanie przedsiębiorczości i prowadzenie

działalności informacyjnej i oświatowej. Organa samorządowe są wyraźne uprawnione do

sprawdzania, czy przedsiębiorca spełnia obowiązki wynikające z ustawy. W szczególnych

wypadkach będzie możliwe wydanie decyzji o czasowym wstrzymaniu działalności25.

Wyłączenia z zakresu działania ustawy są więc nieliczne i dotyczą działalności

25 I. Lewandowska Nowe ramy dla przedsiębiorczości Rzeczpospolita 16.12 1998 nr 294

wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt,

ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także świadczenia w

gospodarstwach rolnych usług związanych z pobytem turystów, działalności wykonywanej

przez notariusza (art.76) oraz świadczenia pomocy prawnej przez adwokata i radcę

prawnego (art.87). Osoby prowadzące tego rodzaju działalność nie są zatem zobowiązane

do wykonywania obowiązków przewidzianych w Prawie działalności gospodarczej. 26

Prawo działalności gospodarczej formułuje podstawowe warunki podejmowania i

prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje te mają pierwszeństwo przed

przepisami ustaw odrębnych. Jak zwrócił uwagę M.Waligórski - stan prawny określający

obowiązujący system udzielania zezwoleń czy koncesji na prowadzenie działalności

gospodarczej ograniczony jest z jednej strony Prawem działalności gospodarczej, a z

drugiej przepisami odrębnych ustaw. W efekcie system pozwoleń administracyjnych jest w

dużym stopniu skomplikowany. W odniesieniu do koncesji, przepisy art.14 ust.3 odsyłają

do odrębnych ustaw, wymieniając jednak tylko dwie (przepisy ustaw o autostradach

płatnych oraz przepisy o radiofonii i telewizji27. Taki zapis stwarza konieczność ustalenia

jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie przy koncesjonowaniu

pozostałych, wymienionych sfer działalności. Taka sytuacja występuje w przypadku np. w

dziedzinie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu

paliwami i energią, której zasady i warunki wykonywania określone są w ustawie z dnia 10

kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.28

Równocześnie Prawo gospodarcze w art.14 ust.2 przewiduje możliwość

rozszerzania obowiązku uzyskania koncesji po spełnieniu określonych warunków na

rodzaje działalności gospodarczej nie objęte tym obowiązkiem.

Ustawa Prawo działalności gospodarczej wprowadziła opisowe definicje koncesji

i zezwolenia oraz określiła, iż koncesje wprowadza się w tych dziedzinach działalności

gospodarczej, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub

obywateli albo inny ważny interes publiczny. Zezwolenie wydaje się po stwierdzeniu, że

spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności gospodarczej w

dziedzinie objętej obowiązkiem uzyskania zezwolenia.

26 art. 3 Prawo działalności gospodarczej. 27 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.232 - 236 28 Ustawa Prawo energetyczne z 10 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997 r. Nr 54 poz.349 z późn.zm.)

1.3. Reglamentacja działalności gospodarczej

Państwo od dawna reglamentuje podejmowanie i prowadzenie działalności

gospodarczej. Czyni to z różnych powodów i w różnych formach, korzystając zarówno ze

swego władztwa, jak i z uprawnień właścicielskich29. Analizując instytucję reglamentacji

M.Waligórski stwierdza, że nie jest ona jednoznacznie określona, nie ma też definicji

prawnej, a stanowiska reprezentowane w tej kwestii nie są jednolite30.

Reglamentacja (fr. réglementation) użyta w potocznym znaczeniu, jako zjawisko

ekonomiczne, to ograniczenie przez państwo działania mechanizmu rynkowego,

polegające na wyłączeniu na mocy prawa określonych dóbr lub rodzajów działalności

gospodarczej ze sfery wolności gospodarczej, związane zazwyczaj z racjonowaniem dóbr

materialnych. Może dotyczyć: produkcji, przerobu, kupna, sprzedaży, wymiany,

posiadania, gromadzenia lub używania określonych dóbr lub usług. Reglamentacja

pewnych typów działalności gospodarczej wymaga uzyskania zezwolenia właściwego

organu władzy na jej prowadzenie (koncesji, uprawnienia). Reglamentacja dóbr

materialnych wiąże się najczęściej z koniecznością ich racjonowania31.

Definicję istoty reglamentacji podaje M.Waligórski stwierdzając, że pomimo

trudności w precyzyjnym określeniu reglamentacji w obecnym stanie badań, to jej istotą

jest ograniczenie lub podporządkowanie określonej działalności zasadom ustalonym przez

przepisy prawne. Reglamentacji dokonuje państwo w drodze prawa, upoważniając

jednocześnie różne organy państwowe (przede wszystkim organy administracji

państwowej) do dokonywania regulacji szczegółowych i egzekwowania podlegających

reglamentacji zachowań różnych podmiotów. W reglamentacji zawarta jest kompetencja

do określonej w przepisach prawa ogólnie obowiązującego ingerencji organów

administracji publicznej w sferę realizacji gospodarczo istotnych praw podstawowych, w

tym wolności gospodarczych. 32

Współcześnie we wszystkich gospodarkach rozwiniętych, o ustrojach opartych o

własność prywatną, dopuszcza się interwencjonizm państwowy na wybranych obszarach

gospodarki i nie stanowi to odstępstwa od zasad rynku. Interwencjonizm państwowy jest

szczególnie uzasadniony i pożyteczny tam gdzie gospodarka rynkowa jest niedojrzała,

29 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str.19 30 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.206 31 Słownik Wyrazów Obcych” Wydawnictwa Europa, pod redakcją naukową prof. I.Kamińskiej-Szmaj, autorzy: Mirosław Jarosz i zespół 2001. 32 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.206 - 214

gdzie następuje transformacja ustrojowa i gdzie gospodarka jest zdominowana przez

monopole. W takim stadium przekształceń ustrojowych rola państwa musi być większa niż

w państwie o pełnej gospodarce rynkowej. Dostęp do podejmowania niektórych

działalności gospodarczych może być ograniczony np. poprzez ustalenie szczególnych

kryteriów do spełnienia przez ubiegający się podmiot. Nie mają one charakteru

bezwzględnego, podlegają uchyleniu w ramach funkcjonowania systemu pozwoleń na

działalność gospodarczą. Stąd też zezwolenia oraz koncesje administracyjne można uznać

za formy ograniczeń w podejmowaniu działalności gospodarczej33. Ale występują też

ograniczenia bezwzględne, nie podlegają uchyleniu np. zakaz podejmowania i

prowadzenia działalności w innych formach organizacyjno-prawnych niż przewiduje

prawo bądź zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne, podczas

gdy może być ona podejmowana wyłącznie przez osoby prawne.34

Warto odnotować stanowisko M.Waligórskiego, który stwierdza, że w warunkach

transformacji gospodarki administracyjno-nakazowej w wolnorynkową powinny być

stosowane narzędzia ogólnoekonomiczne regulacji postaw i zachowań przedsiębiorców.

Administracyjna reglamentacja działalności gospodarczej powinna mieć charakter

wyjątkowy i wyłącznie subsydiarny. Wprowadzanie jej powinno być uzasadnione

realizacją ściśle określonych celów takich jak:

1) zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz ochrony jego ważnych interesów

2) zapobieganie naruszeniom porządku i bezpieczeństwa publicznego,

3) ochrona interesu publicznego,

4) ochrona podstawowych dóbr i interesów indywidualnych obywateli.35

Tworzący się obecnie w Polsce mechanizm regulacji rynkowej nie może

samoczynnie, a zarazem szybko dokonać zmian systemowych, stąd konieczne działania

państwa. Państwo musi energicznymi działaniami przyspieszać demonopolizację i

zapobiec odradzaniu się monopoli, tworzyć sytuacje sprzyjające konkurencji i rozwojowi

drobnej przedsiębiorczości.

Działania demonopolizacyjne to ułatwianie i stymulowanie powstawania

konkurencji w drodze tworzenia się nowych przedsiębiorstw, w tym również z kapitałem

zagranicznym, jak również odpowiednia polityka celna. Tu też potrzebne są działania

33 M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994 r. s.106 34 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim Kraków, str.17-18 35 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.216

administracyjne. Zadaniem państwa jest również określenie reguł uczciwej konkurencji

oraz czuwanie nad tym, aby były one przestrzegane. Tam, gdzie konkurencja ze względów

technicznych jest jeszcze niemożliwa, państwo powinno regulować działalność

monopolistów kojarząc interes publiczny z prawem producenta do godziwego zysku.

Gospodarka polska jest ciągle gospodarką wysoce zmonopolizowaną. Oznacza to,

że państwo zagwarantowało sobie prawną wyłączność, czyli monopol, na podejmowania

działalności gospodarczej w niektórych obszarach, tworząc własne służby i

przedsiębiorstwa, a także cedując na rzecz podmiotu niepaństwowego prawo wykonywania

działalności gospodarczej zastrzeżonej dla państwa i wyposażając ten podmiot w niektóre

atrybuty władztwa administracyjnego oraz w pewne przywileje. W zamian za te przywileje

państwo zapewnia sobie:

- dogodną formę realizacji swych zadań

- uzyskiwanie korzyści finansowych o charakterze publicznym i prywatnym

- możliwość swobodnego wyboru i oceny podmiotu, który uzyskiwał prawo wykonywania działalności objętej monopolem,

- prawo kontroli wykonywania tej działalności

- prawo cofnięcia przyznanego uprawnienia.

Dla takiej formy reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo przyjęła

się nazwa koncesji36.

Suwerenną funkcją państwa jest regulacja ekonomiczna. Rozwiązania systemu

regulacji są uzależnione uwarunkowaniami dotyczącymi sfery realnej i sfery uregulowań,

rozdziału funkcji właścicielskich, politycznych i regulacyjnych - stąd ich ogromne

zróżnicowanie. Regulacja najogólniej jest definiowana jako nałożenie przez ustawodawcę

zasad i reguł (częściowo wspartych karami), które mają na celu modyfikowanie zachowań

ekonomicznych przedsiębiorstw. Przedmiotem regulacji mogą być:

- efektywność produkcji,

- efektywne cenotwórstwo,

- promocja konkurencji.

Dobre cechy systemu regulacyjnego to niezależność regulatora i jego zdolność do

równoważenia interesów państwa, przedsiębiorstw i różnych grup konsumentów. Ważne

36 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków, str.19-20, M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994, s.106

jest również to, w jaki sposób zamierza się osiągnąć wymienione wyżej cele - nakazami,

czy też stwarzając odpowiednie systemy bodźców, na które reagować miałyby podmioty

gospodarcze maksymalizujące swoje zyski.

Często przytaczanym uzasadnieniem regulacji jest potrzeba ograniczenia

potencjalnej siły rynkowej, zwiększenie wydajności oraz unikania duplikowania tych

samych nakładów w przypadku monopoli naturalnych, a także ochrona konsumentów,

utrzymanie jakości oraz innych norm - łącznie z normami etycznymi. Może być również

ustanawiana w celu ograniczenia nadmiernej konkurencji i ochrony dostawców przed

niestabilnym poziomem produkcji i niskimi cenami37.

Na system prawny regulacji ekonomicznej w Polsce składają się dwa obszary

regulacji i praktyki jej stosowania: prawo ustrojowe, tj. normy określające strukturę i

kompetencje organów regulacyjnych oraz prawo materialne, tj. normy wyznaczające

przedmiotowe ramy realizacji kompetencji regulacyjnych. Regulacja ma charakter bardzo

sformalizowany, podstawową formą działania regulatora jest bowiem wydawanie decyzji

administracyjnych i postanowień38.

Rolą regulatora jest wykreowanie, drogą przymusu administracyjnego czynników,

jakie w warunkach konkurencji spełnia rynek i których brakuje w otoczeniu monopolisty.

Ma to miejsce szczególnie tam, gdzie ustalenie cen i innych parametrów wymiany

towarów nie dokonuje się swobodna gra podaży i popytu, a więc gdy w danym segmencie

rynku występuje monopol naturalny (monopol sieciowy). Z monopolem naturalnym mamy

do czynienia wówczas. gdy pojedyncza firma może obsłużyć ten rynek po niższych

kosztach niż niż jakakolwiek kombinacja dwóch lub więcej firm. Najczęściej występują w

niektórych sieciowych dziedzinach gospodarki jak: elektroenergetyka, gaz ziemny,

ciepłownictwo, transport kolejowy39.

Definicja prawna regulacji pojawia się w Ustawie Prawo energetyczne i dotyczy

polskiej energetyki. W myśl Art.3, regulacja polega na stosowaniu środków prawnych

przez nią przewidzianych, w tym koncesjonowania, dla zapewnienia bezpieczeństwa

energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony konsumentów.

Zadania z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji

37 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65 38 A.Głukowska-Sobol, M.Wesołowska Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce a zobowiązania międzynarodowe, Biuletyn URE nr 6 (14) 2000 str.34-37 39 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65

realizuje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. I chociaż w Polsce, przed powołaniem

instytucji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako niezależnego regulatora, istniały już

instytucje sensu stricte regulacyjne, jak np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy też

Komisja Papierów wartościowych, to specyficzne zadania i obowiązki regulatora oraz

rozwiązania strukturalne dla sektora energetycznego przyjęte w Prawie Energetycznym

były nowością40.

1.4. Regulacja działalności gospodarczej w świetle polskiej energetyki

Powszechność stosowania energii łączy się ze specjalnym nadzorem państwa nad

newralgicznym dla społeczeństwa i gospodarki obszarem, jakim jest sektor energetyczny.

Przez wiele lat stanowił "monopol naturalny". Brak konkurencji spowodował negatywne

konsekwencje, takie jak: brak obiektywnej racjonalizacji działań w sektorze oraz

stosowanie charakterystycznego dla monopolu dyktatu cenowego, także w sytuacji

funkcjonowania cen urzędowych i obarczanie skutkami własnej niegospodarności

odbiorców energii.

Sektor energetyczny zajmuje w Polsce miejsce szczególne. Jego współpraca z

innymi działami gospodarki przesądza o wzroście wydajności, wielkości produkcji, ilości

miejsc pracy a także efektywności gospodarowania tak w skali sektora, jak i całej

gospodarki, zaś obok wojska stanowi o bezpieczeństwie narodowym.

Dziś na polski sektor energetyczny składa się wiele równorzędnych sektorów,

podsektorów: elektroenergetyczny, gazownictwa, ciepłownictwa oraz surowcowo-

paliwowy, dezagregowany na pozyskanie węgla kamiennego, węgla brunatnego i paliw

płynnych tworząc zbiór przedsiębiorstw energetycznych, czyli podmiotów gospodarczych,

prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania,

magazynowania, przesyłania oraz dystrybucji paliw, energii elektrycznej i ciepła lub

obrotu nimi.

Najpoważniejszym zadaniem polskiej energetyki jest zapewnienie bezpieczeństwa

energetycznego gospodarce, mierzonego m.in. zaspokojeniem popytu zgłaszanego na

energię elektryczną, gaz i ciepło. Problemem jest bezpieczeństwo długoterminowe,

warunkowane wieloma czynnikami, począwszy od decentralizacji i prywatyzacji

przedsiębiorstw, poprzez promowanie konkurencji i selektywne stosowanie regulacji

administracyjnej, a skończywszy na traktowaniu energii elektrycznej czy ciepła jak towaru,

40 P.Jasiński, P.Włodarczyk, Strategia Urzędu Regulacji Energetyki, Biuletyn URE 1/99

a nie wyłącznie jako dobra publicznego. Praktyczna realizacja koniecznych do osiągnięcia

celów w wymienionych obszarach działania, w powiązaniu z dostępem do globalnego

rynku kapitałowego, powinna zaowocować przede wszystkim inwestycjami

odtworzeniowymi i rozwojowymi, integrującymi stronę podażową i popytową oraz

ochronę konsumentów i środowiska. Tę właściwą integrację strony podażowej i popytowej

w gospodarce powinien zapewnić poprzez swoje działanie organ centralnej administracji

rządowej - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, który sprawuje funkcje regulatora rynku

energetycznego w oparciu o instrumenty prawne, określone i przekazane w jego gestię,

ustawą - Prawo energetyczne uchwaloną 10 kwietnia 1997 r. (z późniejszymi zmianami)

oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze.

Najistotniejszymi narzędziami regulacji oddziałującymi bezpośrednio na

przedsiębiorstwa energetyczne są:

- koncesjonowanie działalności,

- zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, czyli cen i warunków ich stosowania,

- zatwierdzanie i kontrolowanie cen węgla brunatnego a także uzgadnianie planów rozwoju przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych i energii elektrycznej w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego na nie zapotrzebowania.

Wśród innych narzędzi regulacji warto wymienić te związane z kontrolowaniem

parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców, rozstrzyganie sporów i nakładanie

kar oraz kontrole kwalifikacji osób zajmujących się eksploatacją sieci, urządzeń i

instalacji.

Istotne znaczenie w procesie regulacji ma przede wszystkim swobodny dostęp do

sektora i prowadzenia w nim działalności, stabilizacja warunków działania lub co najmniej

ich przewidywalność w długim okresie. Służy temu, w kategoriach ogólnych, rzeczywiste

umacnianie koncepcji państwa prawa, w tym m.in. swoboda zawierania umów, a w

odniesieniu do poszczególnych podmiotów - koncesjonowanie. Prawo energetyczne ustala,

jakie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przesyłu,

dystrybucji i obrotu paliwami i energią, w tym ciepła muszą posiadać koncesję wydaną

przez Prezesa URE, o ile spełniają warunki ustawowe.

Poza koncesjami, najistotniejszym narzędziem regulacyjnym ma nadzór nad

kosztami funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego, ze szczególnym

uwzględnieniem taryfikacji cen za usługi.

Ustawa - Prawo energetyczne realizuje wyrażoną expressis verbis dyrektywę

polityczną zawartą w przyjętych przez rząd i zaaprobowanych przez Sejm Założeniach

Polityki Energetycznej Polski do 2010 roku, ale również mieści się w ogólnej filozofii, na

jakiej oparte są strategiczne cele i środki realizacji tej polityki. Proces regulacji

elektroenergetyki i ciepłownictwa umożliwi wdrażanie reform w sektorze w taki sposób,

aby zapewnić przedsiębiorstwom możliwość modernizacji, poprawić efektywność

gospodarowania podmiotów energetyki oraz zagwarantować odbiorcom indywidualnym

bezpieczeństwo dostaw energii, wysoki standard obsługi i poziom cen uzasadniony

kosztami. Zadaniem urzędów regulacyjnych jest stałe monitorowanie procesu

reformatorskiego, wprowadzanie możliwych korekt i wnioskowanie o nowelizację

przepisów prawnych. Regulator często musi podejmować decyzje niekorzystne nie tylko

dla regulowanego sektora, zmuszając przedsiębiorstwa do poprawy efektywności,

obniżenia kosztów i zahamowania monopolistycznych zapędów, ale także decyzje

społecznie drażliwe.41.

1.5. Koncesja administracyjna jako forma prawna reglamentacji działalności

gospodarczej oraz jej typy

1.5.1. Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej

Wszystkie formy prawne reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo

wyrażają zawsze akt zgody władzy publicznej na podjęcie i prowadzenie działalności

gospodarczej w określonej dziedzinie przez dany podmiot, na zasadach ustalonych w tym

akcie i w obowiązujących przepisach prawa. Zgoda jest wyrazem oceny, że ubiegający się

o prawo prowadzenia działalności gospodarczej daje gwarancję właściwego jej

wykonywania, gdyż spełnia warunki określone w przepisach prawnych dotyczących

działalności gospodarczej. W tym znaczeniu akt zgody jest równoznaczny z wydaniem

pozwolenia na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pod względem prawnym

pozwolenie jest aktem administracyjnym, ustalającym dla ubiegającego się prawo

podmiotowe i zapewniającym jego prawną ochronę42.

Pojęcie "koncesja" w praktyce orzeczniczej nie wykazuje znaczniejszych różnic

od "zezwolenia administracyjnego". Zdaniem M.Waligórskiego "zezwolenie

41 L. Juchniewicz wystąpienie XXXV Zjazd Gazowników Polskich 28.09-1.10 1999 r. w Mikołajkach 42 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS, Nr 3 1988 r. s.98

administracyjne stanowi instrument nadzoru państwa nad działalnością gospodarczą typu

policyjnego, to koncesja uchylając z reguły monopol państwa na określoną działalność

scedowuje na jednostkę w pewnym sensie uprawnienia władcze"43. Koncesja - twierdzi

Z.Kosikowski -posiada cechy pozwolenia lecz różni się od zezwolenia tym, że jest

udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej oraz z odrębnych powodów

i dla szczególnych celów, z zastosowaniem specjalnego trybu postępowania przy jej

udzielaniu. Byt koncesji zawsze był związany z wolą państwa do powierzenia

wykonywania działalności w obszarze objętym monopolem prawnym państwa podmiotowi

swobodnie wybranemu przez państwo i działającemu na warunkach określonych w

koncesji (niezależnie od warunków przewidzianych w powszechnie obowiązującym

prawie )44.

1.5.2. Typy koncesji administracyjnej

Historycznie wykształciły się dwa typy koncesji, określane mianem francuskiego i

austro-niemieckiego. Powszechnie uznaje się, że klasyczny typ instytucji koncesji

wykształcił się we Francji, a początki systemu koncesji sięgają XVI w.45

1.5.2.1. Koncesja w systemie prawa francuskiego

Współcześnie nauka francuska używa pojęcia koncesji na oznaczenie stosunku

prawnego, jaki nawiązuje się pomiędzy organem administracji a osobą fizyczną lub

prawną w związku z udzieleniem uprawnienia na zarobkową eksploatację gruntu lub

urządzenia publicznego. Szczególnie znane są dwa rodzaje koncesji46:

1. koncesja dotycząca usług publicznych (concession de service public) zawierająca uprawnienie do eksploatacji określonych urządzeń technicznych lub terenu;

2. koncesja dotycząca robót publicznych (concession de travaux public) polegająca na powierzeniu przez państwo w drodze umowy administracyjnej osobie prywatnej wykonania oraz eksploatacji urządzeń technicznych lub instalacji, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb publicznych.

W obu sytuacjach wymienionych rodzajów koncesji powstaje stosunek prawny,

43 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str.217 44 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s.19-20 45 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s. 20, M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str.219 46 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS,Nr 3 1988 r. s.127

który zawiera zarówno elementy cywilno-prawne (umowne) jak i prawnoadministracyjne.

Ten podwójny charakter koncesji M.Waligórski wyjaśnia następująco47: -

koncesje, których celem jest zapewnienie i ochrona stałych korzyści finansowych

koncesjonariusza mają charakter umowny i zawierane są w formie kontraktu między

koncesjonariuszem, a organem koncesyjnym, który nie występuje w roli organu

reprezentującego władzę publiczną. Klauzule umowne nie mogą być zmieniane w drodze

aktu władczego organu koncesyjnego. Elementy administracyjno prawne stosunku

prawnego koncesji odnoszące się do organizacji i funkcjonowania służby publicznej - jako

część obowiązków zostają nałożone na koncesjonariusza drogą nakazu administracyjnego.

Zmiana ich treści, a także cofnięcie koncesji, może nastąpić w drodze aktu władczego

organu koncesyjnego.

System koncesyjny na usługi i roboty publiczne jest we Francji szeroki i należy

tradycyjnie do podstawowych metod zarządzania. Koncesje przyznają zarówno organy

państwowe, jak i organy lokalne (gminy). Jest to jeden z wielu sposobów realizacji zadań

publicznych przez przedsiębiorstwa prywatne oraz specjalistyczne spółki handlowe o

kapitale mieszanym (publiczno-prywatnym)48.

Koncesja typu francuskiego tworzy szczególną pozycję prawną koncesjonariusza,

którego prawa i obowiązki ustala specjalny dokument (tzw. cahier des charges). W

dokumencie tym są zawarte również sankcje przysługujące administracji w stosunku do

koncesjonariusza, w przypadku, gdyby ten nie wywiązywał się należycie ze swoich

zobowiązań.49.

Warto nadmienić, że poza wyżej omówionymi dwoma typami koncesji

wykształciły ponadto się dwa szczególne typy koncesji tj. concession du domain public

będąca rodzajem umowy nadającej uprawnienia do specjalnego wykorzystywanie rzeczy

publicznych powszechnego użytkowania oraz concession d`utilisation domain prive

nadającej uprawnienia do specjalnego wykorzystywanie rzeczy publicznych będących

własnością państwa nie przeznaczonych do powszechnego użytkowania. 50

Poza instytucją koncesji w systemie francuskim funkcjonuje także instytucja

47 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS,Nr 3 1988 r. s.127 48 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str.217-222 49 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str.221, Z.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, str.21 50 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 222,

pozwolenia na rozwijanie określonej działalności. Pozwolenie wydawane jest w formie

aktu administracyjnego.

1.5.2.2. Koncesja w systemie prawa niemieckiego

Instytucja koncesji w systemie prawa niemieckiego nie ma jednolitego, prawnego

zastosowania, a służy określeniu różnego rodzaju form prawnych. Przeważa pogląd, że

koncesja (Verleihung, Konzession) jest jednostronnym aktem administracyjnym i polega

na nadaniu nowego prawa osobom fizycznym lub prawnym, przy czym nadanie to dotyczy

cząstki administracji, wykonywanej w imieniu własnym koncesjonariusza.. Współcześnie

koncesja ma postać umowy publicznoprawnej, w której stroną są władze administracyjne

występujące jako reprezentant własności państwa, której przedmiotem jest szczególne

uprawnienie np. dotyczące korzystania z wód lub publicznych lub szczególne korzystanie z

dróg lądowych. Zawarcie takiej umowy musi jednak poprzedzać wydanie

administracyjnego zezwolenia na korzystanie z tych urządzeń. Umowa podlega

sądownictwu administracyjnemu, a ograniczenia dopuszczalności zawarcia są uregulowane

ustawowo51.

Od tak rozumianych koncesji odróżnia się w prawie niemieckim pozwolenia

przemysłowe, które są aktami administracyjnymi o charakterze związanym,

ograniczającymi prawa podmiotów do korzystania z dóbr ogólnodostępnych. Różni to je

od koncesji, które ze swej natury pozostają aktami opartymi na swobodnym uznaniu.52

1.5.2.3. Koncesja w państwach strefy Common Law

W kręgu państw kultury prawnej Common Law można zetknąć się z instytucjami

prawnymi określanymi w prawie, orzecznictwie czy doktrynie jako koncesja. Występują

one pod takimi nazwami jak: nadanie (grant), nadanie królewskie (royal grant), licencja

(license), przywilej (charter), koncesja (franichise)53.

W systemie prawnym Stanów Zjednoczonych koncesjonowanie wywodzące się z

systemu francuskiego wyróżnia dwie główne formy franchisingu tj. koncesję pełną (prawo

do prowadzenia działalności z wykorzystaniem własnego kapitału) i koncesję na

zarządzanie (prawo zarządzania majątkiem publicznym).54 System ten jest stopniowo

51 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 223-225 52 Z.Kosikowski Koncesje w prawie polskim str.22, M.Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej str.224-225 53 D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok, 2000 r. str.132-135 54 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 226

zastępowany instytucją upodabniającą się do koncesji. Jest to forma regulacji typu

użyteczności publicznej public utilities. Cechą tego pojęcia jest stosowanie go do

określenia działalności wykonywanej przez przedsiębiorstwa działające w interesie

publicznym, ale powstałe na bazie kapitału prywatnego w sferze komunikacji, łączności

oraz zaspokajania potrzeb bytowych mieszkańców, głównie na szczeblu lokalnym oraz na

podstawie nadanego im statusu public utylity. Związane jest to nierozdzielnie z

przekazywaniem jednostce prawa prywatnego przez instytucję publiczną do wykonywania

zadań związanych z prowadzeniem działalności sfery komunalnej i bytowej użyteczności

publicznej przy jednoczesnym pozostawieniu sobie pewnych mechanizmów

gwarantujących, że przekazane zadania zostaną prawidłowo zrealizowane. Jest to

dokonywane w formie umowy w których państwo jednostronnie ustala standard warunków

umownych, ale ich moc wiążąca uzależniona jest od tego, czy zawierając kontrakt obie

strony wyraźnie tak postanowią. Zakwalifikowanie działalności firmy jako public utylity

powoduje, że jest ona podporządkowana specjalnej kontroli wykonywanej przez komisję

stanową i mającą na celu ustalenie czy dany przedsiębiorca wykonuje przekazane mu przez

wspólnotę zadania.55

1.6. Koncesjonowanie działalności gospodarczej w prawie polskim

Ewolucja obowiązujących w Polsce rozwiązań prawnych dotyczących udzielania

koncesji przez organy państwowe obejmuje kilka okresów, różnych pod względem

społeczno-gospodarczym jak i ustrojowym. Są to lata międzywojenne, okres Polski

Ludowej, pierwsze uporządkowanie stanu prawnego odnośnie dziedzin objętych

koncesjonowaniem w ustawie o działalności gospodarczej z 1988 r. oraz stan prawny

obowiązujący na podstawie Prawa działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r.

1.6.1. Koncesje w okresie międzywojennym

W okresie międzywojennym pozwolenia na działalność gospodarczą wydawano

na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. - prawo

przemysłowe56. (wcześniej stosowano odpowiednio prawo byłych państw zaborczych).

Polskie prawo przemysłowe wymagało koncesji na podejmowanie i prowadzenie

działalności gospodarczej zaliczonej do przemysłu i rzemiosła koncesjonowanego.

Dziedziny działalności gospodarczej objęte koncesjonowaniem mogły być zawężone przez

55 D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok, 2000 r. str.132-135 56 Dz. U. RP Nr 53, poz. 468 z póź. zm.

Ministra Przemysłu i Handlu oraz rozszerzone przez Radę Ministrów. Wykonywanie

przemysłu rzemieślniczego odbywało się na podstawie karty rzemieślniczej, handlu

okrężnego na podstawie licencji (pozwolenia).57

Do interpretacji polskiego prawa w zakresie działań wykonywanych na podstawie

koncesji miały zastosowanie koncepcje francuskie, jak i niemieckie. Rozróżniano dwa

pojęcia koncesji: jeden rodzaj typu niemieckiego dotyczył uprawnień przemysłowych i był

w istocie zwykłym pozwoleniem administracyjnym. Drugi rodzaj typu francuskiego,

dotyczył prowadzenia działalności gospodarczej i wykonywania przez osoby prywatne

funkcji publicznych zastrzeżonych państwu jako jego wyłączność. Osoby te otrzymywały

prawo podmiotowe do założenia i prowadzenia przedsiębiorstwa, które uzyskiwało prawo

użytkowania specjalnego oraz status podmiotu administracji publicznej. Prawa

podmiotowe nabyte na podstawie koncesji miały charakter trwały , a ich odebranie mogło

nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach wyliczonych ustawowo. Przyznanie koncesji

było zależne od swobodnego uznania organu administracji. 58

1.6.2. Koncesje w systemie prawa Polski Ludowej

W systemie prawa Polski Ludowej polityka gospodarcza nie sprzyjała rozwojowi

sektora prywatnego w gospodarce. Na mocy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na

własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej59 wprowadzono koncesje

na prowadzenie przedsiębiorstw znacjonalizowanych (przedsiębiorstwa górnicze i

przemysłowe, komunikacyjne i telekomunikacyjne) przejętych przez państwo. Działalność

gospodarcza w dziedzinach, w których przewidziano wydawanie koncesji była

prowadzona przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Wyłączność ta, w warunkach

panujących w PRL, była faktem historycznym, a usankcjonowana prawem jedynie w

niewielkiej części dotyczącej niektórych zmonopolizowanych dziedzin działalności

gospodarczej60.

Koncesje straciły racje bytu, mimo iż utrzymano tę instytucję na podstawie prawa

57 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, str.27 58 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.227-228 59 Dz.U. Nr 3, poz. 17 60 Dekret z 24 czerwca 1953 r. o wyrobie i przerobie spirytusu (Dz.U.53 Nr 34 poz.143), Ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r. (Dz.U. 52 Nr 21 poz.133), Dekret z 24 czerwca 1953 r. o uprawie tytoniu i wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz.U.53 Nr 34 poz.144), Dekret z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U.78 Nr 4 poz.12), Dekret z dn.23 stycznia 1947 r. o obrocie i gospodarowaniu odpadkami użytkowymi (Dz.U. 47 Nr 27 poz.105), art.7 ust.4 Konstytucji PRL (Dz.U. 52 Nr 33 poz.232)

przemysłowego z 1927 r, uchylonego w 1972 r.61. Natomiast od 1958 r. rozwinął się

system reglamentowania działalności gospodarczej w sektorze nieuspołecznionym w

formie zezwoleń. Do instytucji koncesji powrócono dopiero w 1982 r. w Ustawie z 26

lutego 1982 r. o uprawnieniach do prowadzenia handlu zagranicznego (Dz.U. Nr 7, poz.

59), która dopuściła osoby fizyczne i prawne do prowadzenia handlu zagranicznego,

objętego monopolem państwa. Koncesje te miały charakter wyłącznie gospodarczy,

bowiem nie przenosiły na koncesjonariusza cząstki władztwa administracyjnego, a

prowadzenie działalności odbywało się w obrębie zadań państwa i na zasadach wiążących

państwo62.

Kolejnym podstawowym aktem regulującym wydawanie koncesji była ustawa o

działalności gospodarczej z 1988 r., która jednak nie wprowadziła ułatwień w praktyce

gospodarczej. Równolegle do niej obowiązywały bowiem przepisy innych ustaw, które

wymieniały dziedziny działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem, o których

przepisy ustawy o działalności gospodarczej nawet nie wspominały. Podobnie

funkcjonowały uregulowania dotyczące konstrukcji koncesji i trybu jej udzielania,

odmowy, cofania, ograniczania itd. Podstawową grupę tworzyły przepisy zawarte w

ustawie o działalności gospodarczej i w aktach wykonawczych do tej ustawy. Te ostatnie

odnosiły się tylko do niektórych dziedzin objętych koncesjonowaniem, a w roli przepisów

wykonawczych występowały również niektóre przepisy odrębnych ustaw. Były i takie

dziedziny, których koncesjonowanie odbywało się wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy

o działalności gospodarczej, a więc bez udziału przepisów aktów wykonawczych lub

przepisów innych ustaw.63 Ustawa przez okres 11 lat obowiązywania była wielokrotnie

modyfikowana (nowelizowana 36 razy) doprowadzając do wyraźnego ograniczenia

swobody gospodarczej na skutek wprowadzania nowych pozwoleń na działalność

gospodarczą. Zmiany ustrojowe, konieczność zapewnienia zgodności ustaw zwykłych z

przepisami konstytucyjnymi i zharmonizowania prawa polskiego z prawem Unii

Europejskiej spowodowały podjęcie działań legislacyjnych nad projektem nowej ustawy.

1.6.3. Koncesje w Polsce (stan obowiązujący)

Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - zajęła

miejsce wysłużonej ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, jednakże

61 art. 45 ust.1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła Dz.U Nr 23, poz.164 62 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.230 63 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str.29-30

obecny stan prawny określający system koncesjonowania dalej charakteryzuje się dużym

stopniem skomplikowania. Z analizy charakteru działalności będących przedmiotem

koncesji wynika, że są to dziedziny, które do czasu uchwalenia Ustawy o działalności

gospodarczej (tj. do 1988 r.) były zastrzeżone wyłącznie dla państwa lub podmiotów

gospodarki uspołecznionej. Zmiany w obowiązującym prawie utrzymały ideę koncesji

udzielanych na prowadzenie określonej działalności gospodarczej objętej formalnie

monopolem państwa dopuszczając do jej wykonywania również niepaństwowe podmioty

gospodarcze. Prawo działalności gospodarczej definiuje wszystkie obszary

koncesjonowane oraz ogólne warunki uzyskania koncesji na dany rodzaj działalności, a

więc zasady wydawania, odmawiania i cofania tych aktów, kontroli i nadzoru organów nad

korzystaniem z przyznanych uprawnień64. Warunki szczegółowe określać mają

odpowiednio przepisy innych ustaw, z których ustawa wymienia tylko dwie (z ośmiu).65

Prawo działalności gospodarczej wprowadziło nakaz, aby zakres i warunki

wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określały przepisy odrębnych

ustaw. Przewiduje też, że koncesje wymagane są w dziedzinach działalności gospodarczej

mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo

inny ważny interes o ile działalność ta nie może być wykonywana jako wolna lub po

uzyskaniu zezwolenia66. Oznacza to, że wydawanie koncesji przewiduje się w takich

okolicznościach, których z góry nie można przewidzieć. Należy zwrócić uwagę również na

szczególny sposób ustalenia kompetencji koncesyjnych dla organów administracji

publicznej, odbiegający od klasycznego ujęcia koncesji. Koncesje w prawie polskim

udzielane są przez naczelne organy administracji państwowej, ale i organy jednostek

samorządu terytorialnego (odrębnie gmina, powiat, województwo) posiadające

upoważnienie ustawowe67.

Koncesja dla rozwiązań przyjętych w Polsce jest typową decyzją uznaniową gdyż

normy zawierają pojęcia nieostre i ocenne, a organ administracyjny może określić

dodatkowe wymogi wobec wnioskodawcy przy jednoczesnym nieostrym określeniu ich

zakresu i kryteriów oceniających ich spełnienie.68 Jest to akt administracyjny złożony, w

którym organ administracji nadaje przedsiębiorcy nowe prawo przenosząc na niego

64 M.Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej Poznań 1998 str.256-257 65 Art.14 ust.1,2 i 3 i art.15.ust.5,6 Ustawy - Prawo działalności gospodarczej 66 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.236-237 67 Szerzej D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, str.148-158 68 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.250

przysługujące mu kompetencje, a także może wyłączyć wszystkich innych na danym

obszarze od konkurencji z posiadaczem koncesji. Są to decyzje administracyjne nadawane

w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego69.

Ustawa nie przewiduje w zasadzie ustanawiania żadnych szczególnych

obowiązków koncesjonariuszy. Dopiero w ustawach szczególnych (chociaż nie we

wszystkich) znaleźć można rozwiązania upodabniające polskie koncesje do koncesji

niemieckich czy francuskich koncesji służby publicznej bądź koncesji robót publicznych.

Rozwiązania takie znajdujemy w ustawie o autostradach płatnych, w Prawie

energetycznym, ustawie o transporcie kolejowym.

Przykładowo przedsiębiorca energetyczny będący koncesjonariuszem

zobowiązany jest do utrzymywania zdolności obiektów, instalacji i urządzeń celem

wykonywania dostaw energii w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu

odpowiednich wymagań jakościowych. Będąc dostawcą energii bądź jej dystrybutorem,

ma obowiązek zawierania umów dostawy lub sprzedaży, a także podłączenia do sieci z

każdym podmiotem spełniającym techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia na

warunkach równych wszystkim. Koncesjonariusze maja obowiązek utrzymywania

niezbędnych, określonych przez władzę koncesjonującą, rezerw paliw energetycznych oraz

stosowania w obrocie cen określonych taryfą zatwierdzoną przez Prezesa Urzędu Regulacji

Energetyki.70

Poza koncesjami funkcjonują zezwolenia. Jest ono rozumiane bądź jako uchylenie

ogólnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, który został ustanowiony przez

państwo, bądź jako stwierdzenie organu administracji publicznej, że nie zachodzą żadne

przeszkody do podjęcia i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Zezwolenie

jest uprawnieniem specjalnym, indywidualnie udzielanym przez organy administracji

publicznej poszczególnym osobom, którego nie można odmówić (w odróżnieniu od

koncesji) jeżeli wnioskodawca spełnia wymogi określone przepisami prawa. Warunki

uzyskania zezwoleń w sposób odpowiednio zróżnicowany określają odpowiednio odrębne

ustawy, natomiast w przypadku koncesji ogólne warunki uzyskania określają przepisy

Prawa działalności gospodarczej.

69 M.Waligórski, Administracyjna regulacja str.256-257 70 D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, str.157

1.6.4. Koncesja w Prawie Energetycznym - ustawie szczególnej do Prawa

działalności gospodarczej

W świetle ustawy - Prawo działalności gospodarczej71, koncesjonowaniu podlega

"wytwarzanie, przetwarzanie, magazynowanie, przesyłanie, dystrybucja i obrót paliwami i

energią". Zasady udzielania koncesji oraz ogólne zagadnienia prowadzenia działalności

gospodarczej w energetyce - w zakresie nie uregulowanym w Ustawie - stosuje się

przepisy Prawa energetycznego. Należy przypomnieć, że na podstawie art.61 Prawa

energetycznego została znowelizowana ustawa o działalności gospodarczej72, która

wymieniała przepisy Prawa energetycznego jako obowiązujące w polskich regulacjach

prawnych. Niestety, zapis taki nie istnieje w obecnie obowiązującym Prawie działalności

gospodarczej, co stwarza swoiste niedomówienie formalne.

Prawo energetyczne w art. 32 ust.1 definiuje szczegółowy katalog działalności

gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji oraz wyłączenia w tym zakresie73:

1) wytwarzania paliw i energii, z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elektrycznej w źródłach o mocy poniżej 5 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płynnego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW,

2) magazynowania paliw gazowych i ciekłych, z wyłączeniem: lokalnego magazynowania gazu płynnego w instalacjach o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz magazynowania paliw ciekłych w obrocie detalicznym,

3) przesyłania i dystrybucji paliw i energii, z wyłączeniem: przesyłania i dystrybucji paliw gazowych w sieci o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz przesyłania i dystrybucji ciepła, jeżeli moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 1 MW,

4) obrotu paliwami i energią, z wyłączeniem: obrotu paliwami stałymi, obrotu energią elektryczną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV będącej własnością odbiorcy, obrotu paliwami gazowymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości 100.000 EURO, i obrotu paliwami ciekłymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości 500.000 EURO, jak również obrotu paliwami gazowymi i energią elektryczną dokonywanego na giełdach towarowych przez towarowe domy

71 art. 14 ust. 1 pkt 3 Prawo działalności gospodarczej 72 art.11 ust.1 pkt.17 oraz art.11 ust.9 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41,poz.234 ze zm.) 73 art.32 ust. 2 Prawa energetycznego ustanawia ponadto dodatkowy wymóg uzyskania odrębnej koncesji na prowadzenie działalności w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą.

maklerskie prowadzące działalność maklerską w zakresie obrotu towarami giełdowymi na podstawie ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. Nr 103, poz. 1099).

Uzyskanie koncesji wiąże się ze spełnieniem określonych wymogów, w

szczególności ustalenia przez przedsiębiorstwo energetyczne taryfy (z wyjątkiem taryf dla

paliw ciekłych) oraz przedstawienia jej Prezesowi URE do zatwierdzenia.

W zakresie określonym ustawą Prawo energetyczne organem właściwym do

wydawania koncesji jest Prezes URE. Ustawa nie reguluje expressis verbis formy, w jakiej

koncesje są udzielane. A więc uwagi na treść art. 50, znajdzie zastosowanie art. 15 ust. 2

Prawo działalności gospodarczej, który stanowi: "udzielanie, odmowa i cofnięcie koncesji

następuje w drodze decyzji administracyjnej". Podstawowym źródłem prawa regulującym

zagadnienia decyzji administracyjnych jest kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie koncesyjne może być wszczynane na wniosek strony jak i z urzędu.

(przepisy rozdziału 5 i art. 67 Prawa energetycznego). Stroną w postępowaniu

koncesyjnym będzie "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy

postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub

obowiązek"74.

Koncesjonowanie obejmuje wyłącznie działalność gospodarczą. Przez działalność

gospodarczą należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej, budowlanej,

handlowej i usługowej w celach zarobkowych i na własny rachunek przedsiębiorcy.75 W

tym kontekście przykładowo przedsiębiorcy wytwarzający energię na własne potrzeby nie

są zobowiązani do uzyskania koncesji, bowiem ich działalność nie jest działalnością

gospodarczą w powyższym rozumieniu. Gdyby jednak taki przedsiębiorca dokonywał

sprzedaży nadwyżek ciepła lub energii elektrycznej, a jednocześnie nie podlegałby

wyłączeniom określonym w ustawie Prawo energetyczne76, wtedy konieczne byłoby

uzyskanie dla takiej działalności koncesji.

Każde przedsiębiorstwo, które z racji rodzaju i zakresu działalności podlega

przepisom Prawa energetycznego o koncesjonowaniu obowiązane jest koncesję uzyskać,

nawet wtedy gdy działalność ta stanowi znikomą część w ogólnych przychodach firmy.

74 zgodnie z art. 28 k.p.a., 75 art. 2 ust. 1 Prawo działalności gospodarczej 76 art. 32 ust. 4 Prawo energetyczne

Każdy rodzaj działalności wymaga uzyskania odrębnej koncesji, różne mogą być bowiem

postawione przedsiębiorstwu warunki wykonywania działalności i różne mogą być

elementy decyzji koncesyjnej. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą bez

wymaganej :koncesji naraża się na odpowiedzialność przewidzianą w Kodeksie

wykroczeń, który w art. 601 § 1 przewiduje karę grzywny za prowadzenie działalności

gospodarczej bez wymaganej koncesji. Sprawcą wykroczenia określonego wart. 601

kodeksu wykroczeń może być tylko osoba fizyczna.77

Ani Prawo energetyczne, ani Prawo o działalności gospodarczej nie przewidują

rygoru nieważności umowy w sytuacji, gdy została zawarta w zakresie działalności objętej

koncesjonowaniem przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą bez koncesji. W

takiej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a w szczególności może

to być art. 58 k.c., przewidujący, że nieważne są czynności prawne sprzeczne z ustawą

albo mające na celu obejście ustawy, a także czynności prawne sprzeczne z zasadami

współżycia społecznego.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne ma niezwykle istotne

znaczenie dla sektora energetycznego, gdyż stała się podstawowym źródłem prawa

określającym zasady gospodarki energetycznej, rozumianych jako zasady kształtowania

polityki energetycznej państwa, zasad i warunków zaopatrzenia i użytkowania paliw i

energii (w tym ciepła), zasad i warunków działalności przedsiębiorstw energetycznych

oraz określenie organów właściwych w sprawach gospodarki paliwami i energią.

Tworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju energetyki z jednoczesnym

zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego oraz racjonalnego i oszczędnego

użytkowania paliw i energii, stwarzanie warunków dla rozwoju naturalnej konkurencji

oraz przeciwdziałanie negatywnym skutkom monopoli naturalnych nie może odbywać się

bez kontroli państwa i jego stosownej polityki przemysłowej. Taka konieczność wynika

również z potrzeby zachowania bezpieczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię oraz

konieczności prognozowania krajowego zaopatrzenia na paliwa i energię, przy założeniu

kierunków rozwoju gospodarczego i socjalnego kraju. Koncesjonowanie działalności w tej

dziedzinie pozwala z jednej strony na rozwój konkurencji, z drugiej na utrzymanie

władczych oddziaływań państwa78.

77 H.Palarz, Prawo energetyczne z komentarzem, Gdańsk, 1999 r. str.87 78 M.Zdyb, Prawo działalności gospodarczej, Zakamycze 2000 str.281-282

ROZDZIAŁ II

ROLA I ZADANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W

REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ

PRZEDSIĘBIORSTW CIEPŁOWNICZYCH

2.1. Podstawowe zasady zarządzania gospodarką energetyczną

Zmiany w zasadach gospodarki narodowej doprowadziły do powstania zupełnie

nowych uregulowań prawnych w sektorze energetyki, niezbędnych do realizacji głównych

celów polityki energetycznej t.j.:

- zapewnienia dostaw paliw i energii odpowiedniego rodzaju i jakości,

- akceptowalnych społecznie cen paliw i energii,

- spełnienia wzrastających wymagań ochrony środowiska w warunkach gospodarki rynkowej.

Uchwalona 10 kwietnia 1997 r. ustawa - Prawo energetyczne 79 traktuje w

jednakowy sposób wszystkie rodzaje przedsiębiorstw energetycznych, niezależnie od

rodzaju i pochodzenia własności. Jest to realizacja zasady niedyskryminacji podmiotów, do

stosowania której Polska zobowiązała się w porozumieniach międzynarodowych.80

Zakres przedmiotowy uregulowań ustawowych obejmuje działalność całego

sektora paliwowo-energetycznego, poza sprawami pozyskiwania paliw kopalnych i

eksploatacji złóż oraz wykorzystywania energii atomowej81 niektórych działalności

państwowych jednostek organizacyjnych o specjalnym charakterze82. Prawo energetyczne

wraz z przepisami wykonawczymi oraz innymi ustawami dotyczącymi energetyki, tworzy

krajowy poziom regulacji działalności energetycznych oraz poziom regulacji

indywidualnej niektórych rodzajów działalności podmiotów gospodarczych w postaci

koncesji i decyzji ustawowego organu regulacji.

79 Ustawa weszła w życie 5 grudnia 1997 roku i była wielokrotnie nowelizowana (Dz.U. Nr 54 poz.348 z

późn.zm.) 80 M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998 81 Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27 poz.96 z późn.zm.) oraz Prawo atomowe (Dz.U. Nr 3

poz.16 z późn.zm.) . 82 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie zakresu stosowania Prawo energetyczne

do jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, jednostek wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednostek organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa, jednostek organizacyjnych więziennictwa podległych Ministrowi Sprawiedliwości oraz organów właściwych w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią w tych jednostkach (Dz. U. Nr.60, poz. 385)

Powszechność stosowania energii wymaga nadzoru państwa. Nadzór jest

szczególnie potrzebny tam gdzie występują monopole naturalne i potrzebna jest

administracyjna ingerencja urzędu regulacyjnego, aby dane dobro było dostępne i

chroniony był interes konsumenta. W związku z zachodzącymi przekształceniami w

strukturze sektora, niezmiernie ważną kwestią jest przeciwdziałanie praktykom

monopolistycznym. 83

"Nadzór" podobnie jak "materialne prawo administracyjne" nie mają ściśle

ustalonej niekwestionowanej treści. "Nadzór" jest pojęciem prawnym, ale ustawodawstwo

nie zawiera jego definicji. Pojęcie "materialne prawo administracyjne" jest wytworem

doktryny. Mianem nadzoru określa się zazwyczaj działania administracji i relacje prawne z

tego wynikające - stwierdza M. Szewczyk84. Do niedawna nasz system prawny nie

zawierał podstaw do tego, aby nieformalne akty administracyjne mogły być poddawane

kontroli sądu administracyjnego. Była ona możliwa jedynie przy okazji kontroli decyzji

administracyjnych. Jeśli więc czynności nadzorcze nie były wieńczone wydaniem decyzji

administracyjnej, podjęte w ich toku nieformalne akty administracyjne nie mogły być

zaskarżone do sądu. Możliwość taką otwiera ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym. Nie oznacza to jednak zatarcia różnic pomiędzy działalnością

nadzorczą administracji, a inną działalnością reglamentacyjną administracji85.

Realizacja celów i zadań energetyki postawionych przed państwem i jego

administracją wymagała powołania właściwych organów i wyposażenia ich w stosowne

kompetencje do kreowania i realizowania założeń polityki energetycznej oraz w narzędzia

prawne, takie jak np. koncesjonowanie, zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw

gazowych, energii elektrycznej i ciepła, uzgadnianie planów rozwojowych

przedsiębiorstw, rozstrzyganie sporów i nakładanie kar pieniężnych.

Strukturę zarządzania energetyką przedstawia rysunek 1.

2.2. Zakres kompetencji organów administracji rządowej i jednostek

samorządu terytorialnego

W procesie kształtowania i realizacji polityki energetycznej państwa, w

83 O. Szłapczyński Bieżąca działalność URE, Rynek energii 5/98 str.2 84 Marek Szewczyk "Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności, własności i innych praw podmiotowych jednostki" Wstęp. 85 Marek Szewczyk "Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności, własności i innych praw podmiotowych jednostki" Zachodnie Centrum Organizacji, Poznań, 1997, str.2-3 a także M.Szewczyk "Spór o znaczenie pojęcia nadzór i kontrola" na stronie www.wszib.Poznan.pl/dystrybucja/

szczególności dotyczącej reglamentacji działalności gospodarczej koncesjonowania

przedsiębiorstw ciepłowniczych, uczestniczą takie podmioty administracji publicznej jak:

- Prezes Rady Ministrów

- Rada Ministrów

- Minister właściwy do spraw gospodarki,

- Prezes URE,

- samorząd województwa, w tym zarządy województw,

- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Szczególne miejsce w tym procesie zajmuje Sąd Antymonopolowy (SAM),

działający w strukturach sądownictwa powszechnego, będący organem odwoławczym

m.in.86 od decyzji Prezesa URE87.

2.2.1. Rada Ministrów

Rada Ministrów na wniosek Ministra Gospodarki określa Założenia polityki

energetycznej państwa, w tym polityki koncesjonowania działalności przedsiębiorstw

energetycznych. Jest to wiodący dokument dla wszystkich organów państwa, które

ustawowo są upoważnione do wydawania przepisów wykonawczych w dziedzinie

zaopatrzenia kraju w paliwa i energię oraz koncesji i decyzji regulacyjnych.88 Tak np.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zobowiązany jest wykonywać swoje zadania i

kompetencje zgodnie z "ustawą i założeniami polityki energetycznej państwa"89, a w

odniesieniu do koncesji, powinien "brać pod uwagę założenia polityki energetycznej"90.

Uchwalone przez Radę Ministrów Założenia stanowią element "polityki Rady

Ministrów"91. i wyznaczają wiążące kierunki działań dla organów administracji

państwowej, szczególnie dla Ministra Gospodarki jako koordynatora tej polityki.. Muszą

one być zgodne z założeniami polityki energetycznej, lecz nie mogą być sprzeczne z

Prawem energetycznym i innymi ustawami regulującymi działalność podmiotów w sferze

energetyki.

W lutym 2000 r. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej zaakceptował Założenia Polityki

86 Sąd Antymonopolowy sprawuje także kontrolę decyzji administracyjnych Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów 87 art. 30 ust. 2-4 Prawa energetycznego. 88 M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998 89 art. 23 ust.1 Prawa energetycznego 90 art.33 ust.4 Prawa energetycznego 91 w rozumieniu art.148 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. Nr 78 poz.483)

Energetycznej Polski do roku 202092., w których zawarte są nie tylko trzy strategie

rozwoju sektora (przetrwania, odniesienia i postępu), ale również wizje rozwoju

makroekonomicznego kraju. Treść Założeń opracowanych, zgodnie z zasadą

zrównoważonego rozwoju kraju, określa także politykę koncesjonowania działalności

przedsiębiorstw energetycznych. Ponieważ Założenia nie uzyskały formy prawnej

określonej w art.87 Konstytucji i wymogiem wynikającym z art.88 Konstytucji oraz art.10

ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. Nr 62

poz.718) wzbudzać może to wątpliwości, czy założenia mają wiążący charakter prawny. 93

Rada Ministrów zobowiązana jest przedstawiać Sejmowi (co dwa lata) ocenę

realizacji tych Założeń, wraz z propozycjami ich korekty oraz krótkoterminowe prognozy.

W brzmieniu art.13 ust.3 Prawa Energetycznego - Rada Ministrów nie ma obowiązku

przedstawiania Sejmowi uchwalanych przez siebie Założeń polityki energetycznej

państwa, a jedynie ocenę jej realizacji wraz z ewentualnymi propozycjami ich korekty.

Taki stan powoduje, iż Sejm może oceniać i prowadzić debatę nad "własną oceną " założeń

dokonaną przez Radę Ministrów, natomiast nie ma w zasadzie wpływu na ustalenia w

projekcie założeń na etapie ich powstawania.

Rada Ministrów ma uprawnienia ustawowe do wydawania rozporządzeń w

pewnym obszarze energetyki, w tym także w zakresie koncesjonowania 94 i tak, w drodze

rozporządzenia, ustala wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE corocznych opłat

wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne (w tym ciepłownicze), którym została

udzielona koncesja.95.

2.2.2. Prezes Rady Ministrów

Prezes Rady Ministrów zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i

określa sposoby jej wykonywania96. Do kompetencji Premiera należy powoływanie i

odwoływanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

92 Prawo energetyczne nie ustala formy jaką powinny otrzymać założenia np. uchwały czy rozporządzenia.

Uchwalone przez Radę Ministrów Założenia powinny mieć formę uchwały, a więc powinny być ogłoszone w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" (art.10 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 1 sierpnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz.718)

93może powstać wątpliwość, czy mogą one stanowić podstawę decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Szerzej R. i B. Taradejna, Prawo Energetyczne, IGCP, Warszawa, 2001 r. str. 25

94 art. 32 ust. 2 i 3 Prawa energetycznego, a także art. 4 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 48 poz.555).

95 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr.60, poz. 387 i z 1999 r. Nr.92, poz. 1049)

96 art.148 ust.4 Konstytucji RPz dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78 poz.483)

2.2.3. Minister właściwy do spraw gospodarki

Ministrem właściwym dla gospodarki jest Minister Gospodarki, który jest

naczelnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarki, w tym

energetyki 97. Rola Ministra Gospodarki w sektorze energetyki polega na kreowaniu

i realizacji polityki energetycznej, w tym koordynowaniu działań podejmowanych przez

podmioty zobowiązane ustawowo do realizacji tej polityki.

Wśród zadań Ministra Gospodarki w zakresie polityki energetycznej, na pierwsze

miejsce wysuwa się obowiązek przygotowywania, w porozumieniu z właściwymi

ministrami, projektu Założeń polityki energetycznej kraju.

Od 1 stycznia 2002 r. do kompetencji Ministra Gospodarki należy również:

- wnioskowanie do Prezesa Rady Ministrów o powołanie Prezesa URE, 98

- powoływanie lub odwoływanie, na wniosek Prezesa URE, Wiceprezesa URE,99.

- nadawanie Statutu URE określającego jego organizację wewnętrzną100,

- nadzór nad działalnością Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,101

- wydawanie rozporządzeń w obszarze energetyki102, w tym także związanych z koncesjonowaniem103.

Rola Ministra Gospodarki w sektorze energetycznym nie jest jednak

jednoznaczna, ponieważ z analizy zadań Ministra Gospodarki określonych w Ustawie o

działach administracji rządowej oraz Prawie energetycznym wynika, iż ustawodawca

dokonał wyraźnego rozdziału zadań w zakresie gospodarki energetycznej między dwa

organy administracji rządowej tj. Ministra Gospodarki i Prezesa URE. Szczególnie

wyraźnie występuje to w zadaniach tych organów, które wymienione są w Prawie

energetycznym. I tak, do zadań Ministra Gospodarki należy polityka energetyczna, której

97 szczegółowy zakres ustala: Rozdział 3 art.12 - 15 Prawa energetycznego; art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4

września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1999 r. Nr.82, poz. 928 i z 2000 r. Nr.12, poz. 136); § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz. U. Nr.50, poz. 588).

98 art.21 ust.2 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800) 99 art.21 ust. 5 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800) 100 art.21 ust. 6 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800) 101 art.3 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1999 r. Nr 82

poz.926 z późn.zm.) 102 art.2 ust.1 i 2, art.6 ust.4, art.9 ust.1, art.10 ust.3 , art.11 ust.1 i 2, art.22 ust.2 , art.46 ust.1, art.48 ust.3,

art.52 ust.4, art.54 ust.6 Prawa energetycznego 103 art.32 ust.3 oraz art.34 ust.3 Prawa Energetycznego

zakres jest wymieniony w sposób wyczerpujący. W szczególności nie obejmuje on

"regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych", które należą do kompetencji

Prezesa URE.

Natomiast należy podkreślić, że istnieje powiązanie między założeniami polityki

energetycznej państwa, a działaniami regulacyjnymi Prezesa URE. W zakresie

koncesjonowania Prezes URE zobowiązany jest ustawowo do przestrzegania polityki

koncesjonowania określonej w Założeniach polityki energetycznej państwa, a Minister

może wydawać wytyczne i polecenia dla Prezesa URE w tym zakresie.

2.2.4. Województwo

Zgodnie z art.23 ust. 3 i 4 Prawa energetycznego, zarząd województwa jest

podmiotem opiniującym w sprawach dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany

i cofania koncesji 104. Nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii, o której mowa

w ust. 3, w terminie 14 dni od przedłożenia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z

wydaniem pozytywnej opinii.

Ze względu na lokalny charakter, działania opiniodawcze zarządu województwa

wspomagają prowadzone postępowania koncesyjne przed Urzędem Regulacji Energetyki.

Informacje władz lokalnych i przedstawiane w opiniach uwagi wzbogacają wiedzę Prezesa

URE o podmiotach koncesjonowanych i pomagają w ustalaniu niezbędnych warunków

koncesyjnych, zapewniających właściwe prowadzenie działalności koncesjonowanej.

Ponadto samorząd województwa105 uczestniczy w planowaniu zaopatrzenia w energię i

paliwa na obszarze województwa106 jako organ opiniodawczy projektu założeń planu dla

poszczególnych gmin w zakresie koordynacji współpracy z innymi gminami. Można

przyjąć, że rolą samorządu województwa jest inspirowanie podejmowania przez gminy (w

szczególności średnie i małe) wspólnych projektów energetycznych, a także ingerowanie

tam, gdzie dochodzi do konfliktów pomiędzy partykularnymi interesami gmin. Należy

jednak podkreślić, że samorząd województwa nie stanowi wobec gmin organu kontroli lub

nadzoru i nie jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

104 ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z późn. zm.). Patrz

też art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr.98, poz. 1071), w myśl którego zajęcie stanowiska przez organ (m. in. wyrażenie opinii) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zażalenie służy do samorządowego kolegium odwoławczego (por. art. 17 pkt 1, art. 144 i art. 127 § 2 Kpa).

105 ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z późn. zm.). 106 w zakresie określonym w art. 19 ust. 5. Prawa energetycznego

Wojewoda w sprawach energetyki (w tym ciepła) posiada ustawowo ustalone

zadania107, które nie są wprost związane z procesem koncesjonowania energetyki.

Wojewoda występuje jako organ nadzoru wobec gmin108 gdy bada i opiniuje

zgodność Założeń bądź Planów zaopatrzenia w energię i paliwa z polityką energetyczną

państwa oraz z obowiązującym prawem109, a także gdy stwierdza zgodność planów z

przyjętymi wcześniej założeniami. Jako reprezentant rządu w terenie może więc

dostosowywać szczegółowe cele polityki regionalnej państwa, które w przypadku polityki

energetycznej, wymagają uwzględnienia miejscowych warunków. Wojewoda wyraża

swoje stanowisko w formie opinii, które nie mają charakteru wiążącego. Ponieważ ustawa

nie określa terminu na przedstawienie przedmiotowej opinii, ma tu zastosowanie reguła

wyrażona w art.89 ustawy o samorządzie gminnym110

2.2.5. Powiat i gmina

Samorządowy powiat i gmina nie otrzymały wprost zadań administracyjnych w

zakresie reglamentowania działalności gospodarczej przedsiębiorstw ciepłowniczych i

energetyki.

Można jednak spodziewać się pośredniego wpływu gminy na działalność

podmiotów koncesjonowanych, bowiem mając pozornie lub sprzeczne interesy na

lokalnym rynku ciepła może wystąpić w różnej pozycji:

- jako regulator lokalnego rynku ciepła przez Plan zaopatrzenia w energię i paliwa reprezentując interes publiczny w tworzeniu bezpiecznego, przyjaznego środowisku i akceptowalnego społecznie systemu zaopatrzenia w ciepło.

- jako użytkownik ciepła w swoich obiektach komunalnych,

- jako producent lub dystrybutor ciepła przedsiębiorstwa ciepłowniczego, którego jest właścicielem lub większościowym (często stuprocentowym) udziałowcem bądź akcjonariuszem.

107 art. 17 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 5 Prawa energetycznego 108 Uprawnienia nadzorcze wojewody, przyznane mu przez art. 20 ust. 3 Prawa energetycznego, są

niejednoznaczne, gdyż w art. 19 wymienione są aż dwa dokumenty nazwane "założeniami": założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (uchwalane przez radę gminy ust. 8) oraz założenia polityki energetycznej państwa (ust. 5).

109 art. 17 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 5 Prawa energetycznego 110 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (tj. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z późn. zm.)

oraz art.20 Prawa energetycznego W myśl art.23 ust.4 nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii w terminie 14 dni od przedłożenia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii

Podstawowym instrumentem realizacji zadań własnych gminy w zakresie

energetyki jest planowanie zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe,

którego proces przedstawia rysunek 2.

Wszelkie sprawy sporne między gminą i przedsiębiorstwem energetycznym,

związane m.in. z ustalaniem warunków świadczenia usług, odmowy przyłączenia do sieci,

odmowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła oraz nieuzasadnionego

ich wstrzymania, rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki.

2.3. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako organ koncesyjny oraz jego

uprawnienia kontrolne

2.3.1. Status prawny Prezesa URE

Organem do spraw regulacji gospodarki paliwami i energią, w tym ciepłem, oraz

promowania konkurencji jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki działający jako

centralny organ administracji rządowej 111 w obszarach sektora paliwowo-energetycznego,

czyli tam gdzie występują monopole naturalne. Jest to organ jednoosobowy. Co prawda

ustawa przewiduje powoływanie wiceprezesa URE112, ale nie wymienia żadnych

uprawnień dla tej funkcji.

Natomiast wszędzie tam, gdzie istnieje obecnie lub zostanie stworzony rynek

konkurencyjny, będzie działał nadal Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Jest to istotny wyróżnik przy rozdzieleniu kompetencji tych dwu obszarów

interwencjonizmu państwa.113

Prezes URE jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na okres pięciu lat

na wniosek Ministra Gospodarki. W procesie regulacji istotna jest niezależność Prezesa

URE od właścicieli przedsiębiorstw, również w przypadku przedsiębiorstw państwowych.

W celu zapewnienia tej niezależności ustawa stanowi, że może on być odwołany w czasie

swojej kadencji tylko w czterech przypadkach: choroby trwale uniemożliwiającej

wykonywanie zadań, rażącego naruszania swoich obowiązków, popełnienia przestępstwa

stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu lub rezygnacji.114 Niezależność wynika

także z przepisów ustawowych regulujących jego stosunek do innych organów

administracji rządowej, z których nie da się wywieść kompetencji innego organu (także

111 art.21. ust.1 i 2 Prawa Energetycznego 112 art.21 ust.5 Prawa energetycznego 113 M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998 114 Art.21 ust.3 Prawa Energetycznego

Ministra Gospodarki) do władczej ingerencji w działalność Prezesa URE.

Niezależność Prezesa URE umacniają przepisy proceduralne ustalające

jednoinstancyjność postępowania administracyjnego przez Prezesem URE oraz

rozstrzyganie odwołań od decyzji przez niezawisły sąd.

Należy zaznaczyć, iż od chwili utworzenia tego organu w 1997 r.115, wciąż jest on

oddzielony od kompetencji związanych z polityką energetyczną, bowiem podstawowym

jego zadaniem są sprawy z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią116. przy

zastosowaniu określonych ustawą środków prawnych, włącznie z koncesjonowaniem.

2.3.2. Kompetencje Prezesa URE

Kompetencje Prezesa URE można podzielić na: orzecznicze i pozaorzecznicze.

Uprawnienia orzecznicze obejmują instrumenty władcze polegające na wydawaniu decyzji

i postanowień administracyjnych w postępowaniach toczących się przed tym organem.

Natomiast kompetencje o charakterze pozaorzeczniczym sprowadzają się do różnorodnych

zadań związanych z realizacją polityki energetycznej państwa, realizowanych w

niewładczych formach działania, przykładowo takich, jak publikowanie informacji

służących zwiększeniu efektywności użytkowania paliw i energii,117 uzgadnianie planów,

publikacja wydawnictw o tematyce energetycznej itp.

Z punktu widzenia interesów przedsiębiorstw energetycznych oraz ich

kontrahentów istotne znaczenie mają orzecznicze kompetencje Prezesa URE. Są one

rozległe i obejmują następujące kategorie spraw:

- rozstrzyganie spornych spraw związanych z ustaleniem warunków związanych ze świadczeniem usług polegających na przesyłaniu paliw lub energii, odmową przyłączenia do sieci, odmową zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła albo nieuzasadnionym wstrzymaniem ich dostaw (art. 8 ust. 1);

- udzielanie bądź odmowa udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewidzianym w prawie energetycznym, jej zmiana lub cofanie koncesji (art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 41 ust. 2 i 3);

- udzielanie promesy na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie

115 Prezesa URE powołano 26 czerwca 1997 r. -Ustawa Prawo energetyczne weszła w życie 5 grudnia 1997r. 116 art.21 Prawa Energetycznego 117 S. Gronowski, Prawo energetyczne, ABC, 2000, str.11

objętym prawem energetycznym (art. 43 ust. 2);

- nakazanie przedsiębiorstwu energetycznemu, pomimo wygaśnięcia koncesji, dalszego prowadzenia działalności objętej koncesją przez okres nie dłuższy niż 2 lata, jeżeli wymaga tego interes społeczny (art. 40 ust. 1);

- zatwierdzanie bądź odmowa zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła (art. 47 ust. 2);

- zatwierdzanie cen węgla brunatnego w stosunkach umownych pomiędzy kopalniami a elektrowniami ( art. 48 ust. 1 );

- zwalnianie przedsiębiorstwa energetycznego z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli działa ono na rynku konkurencyjnym bądź cofanie takiego zwolnienia ( art. 49);

- nakładanie kar pieniężnych z tytułu nieprzestrzegania przepisów prawa energetycznego na przedsiębiorstwa i ich kierowników ( art. 56 ust. 2).

Prezes URE posiada ustawowe upoważnienie do rozstrzygania sporów

dotyczących świadczenia usług przesyłowych, odmowy zawarcia umowy sprzedaży

energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła oraz nieuzasadnionego wstrzymania ich

dostaw.118

Należy w tym miejscu przedstawić pogląd M. Waligórskiego119, że organem

koncesyjnym powinien być wyłącznie właściwy resortowo minister, którego kompetencje

określa ustawa z 4 września 1999 r. o działach administracji rządowej120, gdyż tylko ten

organ może w drodze rozporządzenia wskazać, jakie dokumenty i informacje są wymagane

przy składaniu wniosku, jeżeli uzna, że jest to niezbędne dla uprawdopodobnienia, że

przedsiębiorca ubiegający się o koncesję będzie przestrzegał warunków ustalonych w

koncesji. Takich uprawnień nie posiada Prezes URE nie będący ministrem, gdyż zgodnie z

art. 93 Konstytucji wydawane przez niego zarządzenia nie mogą stanowić podstawy

decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Stąd też wątpliwości

budzić może fakt ustanowienia jako organu koncesyjnego Prezesa Urzędu Regulacji

Energetyki. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania, iż organem koncesyjnym

jest Prezes URE nie wydaje się być uzasadnione.

Od decyzji Prezesa URE przysługuje odwołanie do Sądu Wojewódzkiego w

118 art.8 Prawa Energetycznego 119 M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.238 120 Dz. U. z 1999 r. Nr 72. poz. 927 z późn. zm.

Warszawie - Sądu Antymonopolowego121 w trybie przepisów Kodeksu postępowania

cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.

Prezes URE składa Ministrowi Gospodarki corocznie, w terminie do końca

pierwszego kwartału, sprawozdanie ze swojej działalności oraz przedstawia, na jego

żądanie, informacje z zakresu swojej działalności.

2.3.3. Uprawnienia kontrolne Prezesa URE

Prezes URE jako organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli działalności

przedsiębiorcy na podstawie przepisu art.21 Prawo działalności gospodarczej, który

znajduje w związku z art.50 Ustawy Prawo energetyczne odpowiednie zastosowanie. Jest

to odesłanie o tyle istotne, że ustawa Prawo energetyczne nie określa uprawnień Prezesa

URE w zakresie kontrolowania koncesjonowanych przedsiębiorstw energetycznych (w

tym ciepłowniczych). W związku z tym Prezes URE może wykorzystywać uprawnienia

kontrolne przyznane na podstawie art.21 Ustawy Prawo działalności gospodarczej do

wejścia na teren przedsiębiorstwa energetycznego oraz zapoznawania się na miejscu z

dokumentami tego przedsiębiorstwa122.

W sprawach objętych koncesją, Prezes URE może żądać od przedsiębiorstwa

informacji dotyczących ich działalności z zachowaniem przepisów o ochronie tajemnicy

państwowej i handlowej.123 Przedsiębiorca może odmówić udzielenia informacji, jeśli

stanowi ona tajemnicę państwową, gdyż podstawą jest przepis ustawowy124. W przypadku

tajemnicy handlowej sprawa nie jest jednoznaczna, gdyż nie ma ogólnych regulacji

ustawowych o tej problematyce. Wydaje się, iż w przypadku ujawnienia informacji

będących tajemnicą handlową przez Prezesa URE, ponosi on odpowiedzialność cywilną na

podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.125

Postępowanie kontrolne jest w praktyce prowadzone przez upoważnionych

pracowników urzędu URE lub właściwy oddział terenowy URE, a także powierzane

innym organom administracji wyspecjalizowanym w kontroli danego rodzaju

działalności126, z reguły różnego rodzaju inspekcjom, w drodze porozumienia

121 art. 30 Prawa Energetycznego 122 I. Muszyński, Ustawa Prawo energetyczne, ABC, Warszawa 2000 r. str.139. 123 art.28 Prawa Energetycznego 124 ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych Dz.U. Nr 11 poz.95 z późn.zm) 125 ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 47 poz.211 z późn.zm.) 126 art.21 ust.6 Prawa działalności gospodarczej

administracyjnego, swoistej umowy prawa publicznego.127 Należy podkreślić, iż art.21

ust.6 Prawa działalności gospodarczej jednoznacznie stwierdza o możliwości zlecenia

kontroli innemu organowi administracji. Niemożliwe jest więc zlecenie dokonania takich

czynności jednostkom organizacyjnym nie będącym organami państwowymi, chociażby

posiadały stosowne w tym zakresie kwalifikacje.

2.3.4. Zakres i konsekwencje kontroli

Zakres kontroli jaką może przeprowadzać URE jako organ koncesyjny, w myśl

art. 21 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, jest dość szeroki i może obejmować

kontrolę działalności koncesjonariusza w obszarze:

1) zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z udzieloną koncesją;

2) przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej, podlegającej koncesjonowaniu;

3) obronności lub bezpieczeństwa państwa; ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli lub innego ważnego interesu publicznego128.

Na podkreślenie zasługuje możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie

ochrony ważnego interesu publicznego, w ramach którego mieści się także interes

gospodarki narodowej oraz ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.

Czynności kontrolne są typowymi czynnościami kontrolnymi, wymienionymi w

szczególności w Prawie działalności gospodarczej.

Jeżeli w wyniku kontroli Prezes URE stwierdzi, że koncesjonowana działalność

gospodarcza prowadzona jest w niezgodzie z koncesją, nieprzestrzeganie są warunki

koncesji albo podmiot gospodarczy prowadzi działalność zagrażającą interesom

gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwu państwa (także bezpieczeństwu

obywateli), może wezwać do usunięcia uchybień. W tym celu określa termin, w którym

powinno to nastąpić. Wezwanie takie ma znaczenie prawne. Jeżeli podmiot nie usunie

uchybień w wyznaczonym terminie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub

ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji129.

Prawo do wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień oraz uprawnienie do

obligatoryjnej zmiany zakresu bądź cofnięcia koncesji, pozwala na wniosek, iż mamy tu do

czynienia z klasycznym środkiem nadzoru państwowego nad działalnością

127 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań, 2001 r. str.246 128 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str.245 129 M. Zdyb Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 367

koncesjonariusza130. W przypadku przedsiębiorstw ciepłowniczych nadzór ten sprawuje

Prezes URE.

2.3.5. Urząd Regulacji Energetyki

Prezes URE wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Regulacji

Energetyki131. Urząd Regulacji Energetyki jest urzędem administracji rządowej

obsługującym Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i działającym pod jego bezpośrednim

kierownictwem. Nadzór nad działalnością Urzędu sprawuje Minister Gospodarki.

Statut URE nadaje Minister Gospodarki w drodze rozporządzenia. Na jego

podstawie szczegółowy zakres organizacji wewnętrznej Urzędu ustala Prezes URE132.

Schemat organizacyjny Urzędu Regulacji Energetyki przedstawia rysunek 3.

Prezes URE kieruje Urzędem przy pomocy wiceprezesa, dyrektora generalnego

oraz dyrektorów komórek organizacyjnych. Należy zwrócić uwagę na nieścisłość między

Ustawą, a Statutem URE - bowiem oba akty ustalają różne liczby wiceprezesów.

Należałoby przyjąć zasadę, iż nie może być powoływany więcej jak jeden wiceprezes,

ponieważ tak mówi ustawa133.

Zgodnie z § 2 ust.3 Statutu URE może on upoważnić pracowników URE do

podejmowania decyzji w jego imieniu.

W strukturze organizacyjnej Urzędu znajduje się komórka organizacyjna pod

nazwą Departament Koncesji, do której zadań należy w szczególności:

1) rozpatrywanie wniosków o udzielenie, zmianę, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, w zakresie regulowanym ustawą – Prawo energetyczne,

2) przygotowywanie projektów decyzji w sprawie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia koncesji lub promesy koncesji na wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucję i magazynowanie oraz obrót energią elektryczną, ciepłem, paliwami ciekłymi oraz gazowymi,

3) przygotowywanie projektów decyzji w sprawie zmiany warunków nałożonych w koncesji lub promesie koncesji,

4) prowadzenie postępowań z urzędu w sprawach dotyczących cofnięcia lub zmiany udzielonych koncesji,

130 M.Waligórski, Nowe Prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001r. str. 131 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie nadania statutu

Urzędowi Regulacji Energetyki. (Dz.U. Nr 130 poz.859) 132 Zarządzenie Nr 1/2001 Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie

nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Regulacji Energetyki, www.ure.gov.pl 133 Prawo Energetyczne mówi o jednym wiceprezesie, natomiast Statut URE o wiceprezesach. § 2 ust.1

Statutu URE z 15 października 1997 r. (Dz.U. Nr 130 poz.859 z późn.zm.)

5) przygotowywanie projektów decyzji nakazujących dalsze prowadzenie działalności po wygaśnięciu koncesji,

6) współpraca z zarządami województw w zakresie uzyskania opinii w sprawach dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany i cofnięcia koncesji lub promesy koncesji,

7) ewidencjonowanie, analiza i ocena realizacji warunków zawartych w koncesji lub promesie koncesji,

8) podejmowanie określonych prawem działań wobec przedsiębiorstw energetycznych, które nie wywiązały się z warunków nałożonych w koncesji lub promesie koncesji,

9) przekazywanie do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych informacji dotyczących koncesji na ciepło.

Do realizacji zadań URE w terenie powołane zostały Oddziały Terenowe, których

szczegółowy zasięg terytorialny i właściwość rzeczową, z uwzględnieniem granic

powiatów, określa Minister Gospodarki w drodze rozporządzenia134. Są to Oddział

Centralny w Warszawie oraz Oddziały:

1) północno-zachodni z siedzibą w Szczecinie,

2) północny z siedzibą w Gdańsku,

3) zachodni z siedzibą w Poznaniu,

4) wschodni z siedzibą w Lublinie,

5) środkowozachodni z siedzibą w Łodzi,

6) południowo-zachodni z siedzibą we Wrocławiu,

7) południowy z siedzibą w Katowicach,

8) południowo-wschodni z siedzibą w Krakowie.

Dyrektorzy oddziałów URE są powoływani i odwoływani przez Prezesa URE.

Zakres działania Oddziałów, stosownie do udzielonych przez Prezesa URE

pełnomocnictw obejmuje m.in. kontrolowanie przestrzegania warunków prowadzenia

działalności objętej obowiązkiem uzyskania koncesji.

Urząd Regulacji Energetyki wydaje Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki135

134 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowego zasięgu

terytorialnego i właściwości rzeczowej Oddziału Centralnego i oddziałów terenowych URE (Dz.U. Nr 162 poz.1141) traci moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. w związku z przekazaniem nadzoru nad URE Ministrowi Gospodarki.

135 Patrz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr.62, poz. 718). Ponieważ ustawa ta nie uchyliła ani też nie zmieniła przepisu art. 31 Prawa energetycznego, dlatego jest to uprawnienie odrębne. Wynika z tego, że Prezes URE posiada uprawnienia do wydawania (poza Biuletynem URE) także Dziennika Urzędowego Urzędu Regulacji Energetyki.

(ponadto trzy branżowe wydania biuletynu136), w którym ogłasza się w szczególności

informacje o:

1) podmiotach ubiegających się o koncesję,

2) decyzjach w sprawach koncesji i taryf oraz cen węgla brunatnego, stosowanych przez kopalnie w stosunku do elektrowni, wraz z uzasadnieniem,

3) rozstrzygnięciach w sprawach spornych podjętych przez Prezesa URE.

W odniesieniu do ciepła informacje w sprawach spornych podjętych przez Prezesa URE ogłasza się we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym 137.

2.4. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Postępowanie przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów może

wszcząć przedsiębiorca zagrożony praktyką monopolistyczną bądź inny organ na rzecz

takiego podmiotu lub na rzecz konsumentów138. Wszczęcia postępowania może żądać

również przedsiębiorstwo energetyczne, aby np.: ustalić warunki świadczenia usług

przesyłowych lub "zalegalizować" swe negatywne stanowisko w stosunku do odbiorcy

w kwestii odmowy zawarcia umowy.

Nie sposób zgodzić się z wyrażonym w literaturze poglądem, że Prawo

energetyczne jako ustawa szczególna w uregulowanym przez nią zakresie wyłącza

ustawodawstwo antymonopolowe, jako normy ogólne 139. Żadna z gałęzi gospodarki nie

podlega wyłączeniu spod stosowania ustawy antymonopolowej, również w kwestii

odmowy sprzedaży ciepła.

Należy jednak zwrócić uwagę, że podobieństwo uregulowań postępowania w

sprawach spornych może w niektórych wypadkach nasuwać wnioskodawcy wątpliwości z

którego organu skorzystać i gdzie łatwiej udowodnić swoje racje.

Aby w tej samej sprawie udowodnić stosowanie praktyki monopolistycznej,

konieczne jest udowodnienie łącznego występowania czterech przesłanek:

- pozycji dominującej na rynku,

- faktu odmowy dostaw energii,

- dyskryminującego charakteru tej odmowy

136 Biuletyn Branżowy URE - Energia elektryczna, Biuletyn Branżowy URE - Węgiel brunatny, Biuletyn

Branżowy URE - Paliwa gazowe 137 Patrz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr.62, poz. 718). 138 W postępowaniu przed Urzędem Regulacji Energetyki nie ma takiego ograniczenia. 139 A. Lipiński,: Niektóre problemy nowego prawa energetycznego, PUC, Nr 5,1998 r.;

- brak alternatywnych źródeł zaopatrzenia.

Korzystna dla wnioskodawcy decyzja obu organów prowadzi do obowiązku

dostawcy wznowienia dostaw. Dodatkowo w postępowaniu przed Urzędem Regulacji

Energetyki zainteresowany może wnioskować o wydanie postanowienia nakładającego na

dostawcę obowiązek podjęcia dostaw do czasu rozstrzygnięcia sporu. Warunkiem wydania

takiego postanowienia jest uprawdopodobnienie, że przerwanie dostaw jest

nieuzasadnione. Postanowienie to można wydać w przypadku każdego sporu określonego

w art.8 ust. 1. Prawa energetycznego 140, a więc również wtedy, gdy poprzednio stron nie

wiązała żadna umowa, a energia nie była dostarczana ("podjęcie dostaw").

W przypadku wyboru jednego z dwóch trybów postępowania wnioskodawca

otrzymuje stosowne orzeczenie:

- decyzję organu administracyjnego,

- w przypadku odwołania - wyrok lub postanowienie Sądu Antymonopolowego,

- w razie wniesienia kasacji - wyrok lub postanowienie Sądu Najwyższego.

Jeśli zainteresowany wszczyna postępowanie przed dwoma urzędami

jednocześnie141, to może nastąpić zawieszenie postępowania przez jeden z organów

na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a.142.

Nielegalna odmowa zawarcia umowy sprzedaży energii najczęściej stanowić

będzie naruszenie odpowiedniego zakazu stosowania praktyk monopolistycznych. Nie ma

wtedy wątpliwości, jaką wydać decyzję. Nie ma zasadniczej sprzeczności również wtedy,

gdy Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdzi, że "wprawdzie przedsiębiorca

stosował zakazaną praktykę, ale podlega ona zalegalizowaniu na podstawie zawartej w

art.6 ustawy antymonopolowej 143 klauzuli rozsądku (praktyki są niezbędne ze względów

techniczno-organizacyjnych lub ekonomicznych do prowadzenia działalności gospodarczej

i nie powodują istotnego ograniczenia konkurencji)"144.

140 W sprawach spornych dotyczących ustalania warunków świadczenia usług przesyłania energii wytwarzanych w kraju , odmowy przyłączenia do sieci, odmowy sprzedaży lub nieuzasadnionego wstrzymania dostaw art.8 ust.1 Prawo energetyczne 141 Wydaje się, że taka praktyka jest nieprawidłowa,gdyż każdy z tych organów rozstrzyga inne zagadnienie. 142organ administracyjny zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. 1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.) 143 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547) 144 H. Palarz, A. Rozwadowska: Praktyki monopolistyczne i sprawy sporne w prawie energetycznym, Gazeta Prawna z 2 lutego 1999 r.

Rozstrzygnięcia w sprawach spornych są załatwiane w formie indywidualnych

aktów administracyjnych Prezesa URE lub Prezesa OKiK. Mają w tym względzie

zastosowanie przepisy art. 104 kpa 145. Podlegają ogłoszeniu w Biuletynie URE, a w

sprawach dotyczących ciepła - również we właściwym miejscowo Wojewódzkim

Dzienniku Urzędowym (art.31 ust.3 i 4 Prawa energetycznego).

Jeżeli Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Urząd Regulacji

Energetyki wyda decyzje w tej samej sprawie sprzeczne ze sobą146, każda ze stron

postępowania może (jeśli pozwalają na to terminy), odwołać się do Sądu

Antymonopolowego, który czuwa nad jednolitością orzecznictwa. Brak natomiast podstaw

do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 Kodeksu postępowania

administracyjnego). Wyjątkowo można dopuścić wznowienie postępowania na podstawie

art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. 147.

Zasady rozpatrywania wyżej wymienionych spraw przez URE oraz UOKiK w

świetle prawa energetycznego i ustawy antymonopolowej przedstawia tabela 1.

2.5. Sąd Antymonopolowy

Bezpośrednią kontrolę decyzji administracyjnych Prezesa URE lub oddziałów

terenowych tego Urzędu, także w obszarach koncesjonowania działalności gospodarczej,

sprawuje Sąd Antymonopolowy. Art. 20 Prawa o ustroju sądów powszechnych148 stanowi,

że "Minister Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, tworzy w Sądzie Okręgowym w

Warszawie odrębną jednostkę organizacyjną do spraw z zakresu przeciwdziałania

praktykom monopolistycznym oraz spraw z zakresu regulacji energetyki (Sąd

Antymonopolowy)".149

Sąd ten ma charakter sądu pierwszej, a zarazem ostatniej instancji. Nie ma więc

możliwości wniesienia apelacji do Sądu Apelacyjnego w Warszawie, natomiast może być

145 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. 1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.) 146 wydaje się, że na podstawie tego samego stanu faktycznego rozstrzygnięcia obu organów powinny być zasadniczo zbieżne 147 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. 1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.) 148 art. 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r. Nr 7,

poz. 25 z póżn. zm) w brzmieniu nadanym art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr.160, poz. 1064) oraz art. 47921 i art. 47946 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym (z dniem 1 kwietnia 2001 r.) przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr.122, poz. 1319).

149 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia Sądu Antymonopolowego. (Dz.U. Nr 166 poz. 1254)

wniesiona kasacja do Sądu Najwyższego.150 Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji

Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o

postępowaniu w sprawach gospodarczych, a więc postępowanie przed Sądem

Antymonopolowym toczy się w trybie procesowym.151

Odwołanie (od decyzji Prezesa URE) do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu

Antymonopolowego wnosi się za pośrednictwem Prezesa URE w terminie

dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Po wpłynięciu odwołania Prezes URE może

dokonać jeszcze weryfikacji swojego rozstrzygnięcia i w zależności od jej wyników

uchylić bądź zmienić decyzję w trybie art.47929 Kodeksu postępowania cywilnego bądź

przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej do Sądu Antymonopolowego.

Poza modyfikacją decyzji w trybie art.47929 § 2 K.p.c. Prezes URE nie ma kompetencji do

decydowania, czy wniesione odwołanie nie spełnia ustawowych wymogów.

Oprócz odwołań, Sąd Antymonopolowy rozpoznaje także zażalenia na

postanowienia Prezesa URE152 wydane na podstawie Kodeksu postępowania

administracyjnego., od których przysługuje zażalenie.153 Jednakże na bezczynność Prezesa

URE (gdyby organ ten nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez ustawę terminie) skarga

służy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

150 S. Gronowski Prawo energetyczne, ABC, Warszawa, 2000, str.31 151 Należy zaznaczyć, że strona niezadowolona z decyzji nie może zwrócić się do Prezesa URE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Prawo energetyczne, jako lex specialis wyłącza stosowanie art.127 § 3 k.p.a. 152 art.30 ust.4 Prawa energetycznego 153 art.141 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego

ROZDZIAŁ III

POSTĘPOWANIE KONCESYJNE

3.1. Zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie

energetyki cieplnej

Prawo działalności gospodarczej - ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. -

wprowadziło zarówno ograniczenie zakresu koncesjonowanej działalności gospodarczej

jak i ujednolicenie zasad koncesjonowania, chociaż regulacje te są - gdy chodzi o

zagadnienia koncesjonowania - niejasne. Na tej podstawie Prawo energetyczne utraciło

swoją dotychczasową, samodzielną i wyczerpującą regulację prawną w zakresie koncesji

"energetycznych". Uregulowania dotyczące tego samego zagadnienia zawarte w obu

ustawach mogą być różnie oceniane i stosowane, a niektóre przepisy Prawa

energetycznego będą musza być uznawane za przepisy szczególne w stosunku do

konkretnych przepisów Prawa działalności gospodarczej i odwrotnie. Przy powstałych

niejasnościach, można przypuszczać, że przepisy Prawa energetycznego będą stosowane

tylko w zakresie przez siebie unormowanym, a w kwestiach nie unormowanych (i tylko w

tych kwestiach) stosowane będą przepisy Prawa działalności gospodarczej. Taka sytuacja

powoduje, że dla oceny przesłanek udzielenia (odmowy udzielenia) koncesji mają

"równoległe" zastosowanie z jednej strony przepisy Prawa energetycznego, z drugiej zaś

odpowiednie przepisy Prawa działalności gospodarczej.

Prawo energetyczne reguluje zakres działalności gospodarczej objętej

koncesjonowaniem (art. 32), zasady udzielania koncesji (art. 32 - 43) oraz ogólne warunki

wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem. Określa także ogólnie

informacje i dokumenty wymagane do złożenia wniosków o wydanie koncesji (art. 35).

Uwzględniając, przedstawione w Rozdziale II, wątpliwości dotyczących

zasadności ustanowienia jako organu koncesyjnego Prezesa URE, w tym i dalszych

rozdziałach zakłada się, że uprawnienia Prezesa URE są niekwestionowane.

3.1.1. Przedmiotowy zakres koncesjonowania

Przedmiotowy zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie

energetyki cieplnej określa art. 32 ust. 1 Prawa energetycznego.

Przedsiębiorstwo ciepłownicze obowiązane jest do uzyskania koncesji na

prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie:

1) wytwarzania ciepła, z wyłączeniem wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW,

2) przesyłania i dystrybucji paliw i energii, z wyłączeniem: przesyłania i dystrybucji ciepła154, jeżeli moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 1 MW.

Nie wymaga uzyskania koncesji, prowadzenie działalności gospodarczej w

zakresie wytwarzania ciepła uzyskiwanego w przemysłowych procesach technologicznych,

a także, gdy wielkość mocy zamówionej przez odbiorców nie przekracza 1 MW.

3.1.2. Podmiotowy zakres koncesjonowania

Potencjalnym koncesjonariuszem, jeśli zamierza prowadzić działalność

gospodarczą w zakresie energetyki i złoży wniosek o udzielenie koncesji może być każdy:

osoba fizyczna, osoba prawna, a także tzw. ułomna osoba prawna (np. spółka jawna).

W odniesieniu do niektórych osób prawnych i ułomnych osób prawnych przepisy

ustawowe wyłączają możliwość podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w

zakresie energetyki np. przez banki czy przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe, spółki

partnerski, a także w ramach stosunku prawnego spółki cywilnej wspólnie przez dwa lub

więcej podmiotów155.

3.2. Postępowanie przed Prezesem URE

Do postępowania przed Prezesem URE, podobnie jak w każdym postępowaniu

przed organem administracji publicznej, stosuje się wszystkie przepisy prawa, mające

zastosowanie w danej sytuacji, a przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania

administracyjnego. Ma

Postępowanie przed Prezesem URE ma jednak specyficzny, mieszany charakter

administracyjno- cywilny. Prawo energetyczne przewiduje bowiem wyłączenie skargi na

ostateczną decyzję administracyjną wydaną przez centralny organ administracji rządowej

do Naczelnego Sądu Administracyjnego156. Stronie służy, w terminie dwutygodniowym od

doręczenia decyzji, odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu

Antymonopolowego, gdzie postępowanie toczy się według przepisów kodeksu

154 W przypadku przesyłania i dystrybucji ciepła koncesja nie jest wymagana, jeżeli 1 MW nie przekracza łączna moc zamówiona przez wszystkich odbiorców danego przedsiębiorstwa energetycznego. 155 pośrednio wynika z art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych 156 art.16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz.368 z późn.zm.)

postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.157

W toku postępowania Prezes URE może wydawać również postanowienia na

podstawie Prawa energetycznego, albo na podstawie art.123 k.p.a. Do postanowień, od

których służy zażalenie stosuje się przepisy jak przy odwołaniu od decyzji Prezesa URE, z

tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni.

W myśl zasad ogólnych k.p.a. w postępowaniu przed Prezesem URE powinny

znaleźć zastosowanie:

- zasada praworządności, zgodnie z którą "organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa" (art.6 k.p.a.),

- zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu i zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu obywateli (art.7 k.p.a.)

- zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art.8 k.p.a.)

- zasada obowiązku organów administracji państwowej udzielania informacji faktycznej i prawnej (art.9 k.p.a.)

- zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 k.p.a.)

- inne, określone w rozdziale 2 k.p.a.

Zgodnie z art.17 ustawy o NSA, w przypadku bezczynności Prezesa URE, stronie

przysługuje skarga do NSA.

3.3. Udzielanie koncesji w trybie przetargu w sytuacji ograniczonych ich

ilości

Przepisy Prawa energetycznego nie normują kwestii postępowania w przypadku

ograniczonej liczby koncesji, które mogą być przyznane. Dlatego też mają tu zastosowanie

przepisy Prawa działalności gospodarczej, w szczególności art. 19 ust. 1 regulujący

instytucję przetargu koncesyjnego.158 Wymóg ten będzie miał zastosowanie w sytuacji,

gdy o udzielenie koncesji ubiegać się będzie kilku przedsiębiorców.

Wydaje się, że w odniesieniu do przedsiębiorstw ciepłowniczych, które są

dotychczas niezagrożone konkurencją na lokalnym rynkach ciepła, instytucja ta nie będzie

jeszcze w najbliższych kilku latach wykorzystywana przez Prezesa URE. Jest to sytuacja,

157 art.30 Prawa energetycznego 158 art. 19 Prawo działalności gospodarczej

która może potwierdzić przedstawioną przez M.Waligórskiego tezę159, że dopuszczalność

rozpatrzenia wniosków o udzielenie koncesji złożonych przez kilku przedsiębiorców

uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Po pierwsze - identycznej

podstawy prawnej, a więc, gdy podstawą powstania danych stosunków

materialnoprawnych jest taka sama norma prawna; po drugie - przesłanki identycznego

stanu faktycznego, przez którą należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych

sprawach takiego samego stanu faktycznego; i po trzecie - właściwości jednego organu

administracji publicznej tak rzeczowej jak i miejscowej.

3.4. Warunki niezbędne do otrzymania koncesji

O koncesję mogą ubiegać się wnioskodawca160, który spełnia następujące

wymogi:

a. Ma siedzibę lub miejsce zamieszkania 161 na terenie Rzeczypospolitej Polskiej 162.

b. Dysponuje środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe

wykonywanie działalności bądź jest w stanie udokumentować możliwości ich

pozyskania.

Prawo nie określa wysokości środków finansowych, ani też nie precyzuje sposobu

weryfikacji przez Prezesa URE wiarygodności oświadczeń wnioskodawcy. W celu

spełnienia tego warunku może on przedstawić wszelkie dokumenty świadczące o

wiarygodności finansowej np. wyciąg z rachunku bankowego, odpis zawartej umowy

kredytowej itp.163 Jakie środki finansowe powinny być uwzględniane przy ocenie

"wiarygodności finansowej" wnioskodawcy jest całkowicie niejasna. Na pewno będą to

aktywa pieniężne, ale już wyjaśnienia wymaga kwestia, czy mogą być to środki własne

przyszłego koncesjonariusza czy też pochodzić ze źródeł "obcych" np. z kredytów

(bankowych lub innych) czy pożyczek.

159 M. Waligórski Nowe Prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 242 160 Nie może być stroną postępowania o udzielenie koncesji osoba trzecia, która ma wyłącznie interes faktyczny w wydaniu koncesji przedsiębiorcy będącemu stroną postępowania koncesyjnego. W postanowieniu Sądu Antymonopolowego z dnia 12 maja 1999 r., sygn. akt XVII Ame 19/99. Sąd odrzucił odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia koncesji przedsiębiorcy nie zainteresowanemu dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie energetyki. 161 art. 25 Kodeksu cywilnego: "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Patrz też art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 , poz. 1178). 162 Patrz też art. 6 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej, który przewiduje możliwość podejmowania i wykonywania (na zasadzie wzajemności) działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne oraz art. 6 ust. 3 tej ustawy. 163 M. Spyra, Koncesje w prawie energetycznym, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, 1998 r. nr 6. str.

Należy zauważyć, że udzielenie koncesji może być uzależnione od złożenia przez

wnioskodawcę zabezpieczenia majątkowego w celu zaspokojenia roszczeń osób trzecich,

mogących powstać wskutek niewłaściwego prowadzenia działalności objętej koncesją, w

tym szkód w środowisku.

Prezes URE może w pewnych przypadkach164 udzielić koncesji, mimo iż

wnioskodawca nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi. Może to uczynić w

przypadku, gdy nieudzielenie koncesji prowadziłoby do wstrzymania działalności

gospodarczej przez dany podmiot gospodarczy, a brak innego podmiotu, który mógłby

"przejąć" jego zadania (np. na danym terenie działa tylko jeden podmiot zaopatrujący

mieszkańców w ciepło; a nieudzielenie mu koncesji prowadziłoby w konsekwencji do

pozbawienia mieszkańców dostaw ciepła).

Może się także zdarzyć, iż wnioskodawca nie dysponuje środkami finansowymi w

wielkości odpowiedniej do zamierzonych rozmiarów działalności, ale wystarczającymi do

prowadzenia działalności w mniejszych rozmiarach. W takim wypadku może być

udzielona koncesja o zakresie ograniczonym w stosunku do wniosku. 165

c. Ma możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie

działalności.166

Wnioskodawca musi przedstawić, jaki rodzaj technologii i know-how będzie

stosował w wykonywaniu działalności koncesjonowanej lub w jaki sposób taką

technologię uzyska. Koncesjonariusz powinien wykazać, że będzie dysponował w chwili,

gdy zgodnie z udzieloną koncesją ma rozpocząć wykonywanie swej działalności,

odpowiednią infrastrukturą rzeczową, na którą składają się w szczególności niezbędne

tereny, budynki i inne obiekty, maszyny, urządzenia, instalacje itp. znajdujące się w

należytym stanie.

d. Zapewni zatrudnienie osób o właściwych kwalifikacjach zawodowych,

Przez właściwe kwalifikacje należy rozumieć, w szczególności specjalne,

dodatkowe kwalifikacje do eksploatacji urządzeń, instalacji i sieci, o które ustala Minister

Gospodarki w drodze rozporządzenia.167 Warunek zatrudnienia może być spełniony w

164 (art. 33 ust. 4 Prawa energetycznego) 165 (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawo działalności gospodarczej). 166 Patrz ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321). 167 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 16.03.1998 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych dla osób zajmujących się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz.U. Nr 509 poz .377)

różny sposób. Należy do nich zatrudnianie pracowników w rozumieniu kodeksu pracy, ale

także i przedsiębiorców, którzy mogą świadczyć na rzecz koncesjonariusza usługi w

zakresie obsługi urządzeń instalacji lub sieci.

e. Uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 168.

Decyzję tę przedstawia wnioskodawca, który dla prowadzenia koncesjonowanej

działalności musi wznieść obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Prezes URE nie może wymagać przedstawienia decyzji w sprawie warunków zabudowy i

zagospodarowania terenu od już działających przedsiębiorstw oraz od tych

przedsiębiorców, którzy pragną wykorzystać już wybudowane obiekty budowlane lub

sieci.169

3.5. Promesa koncesji

Zgodnie z art. 43 Prawa energetycznego– kto zamierza prowadzić działalność

podlegającą koncesjonowaniu może ubiegać się o wydanie promesy(przyrzeczenia)

koncesji. Wydanie promesy koncesji może nastąpić tylko na wniosek osoby, która

zamierza prowadzić działalność podlegającą koncesjonowaniu. Okres ważności promesy

nie może być krótszy niż 6 miesięcy, jednak nie jest ustawowo sprecyzowany okres

ważności promesy. Wydaje się, że należałoby uwzględniać deklaracje wnioskodawcy, w

szczególności w jakim czasie podejmie on działalność gospodarczą bądź spełni warunki,

od których uzależnione jest udzielenie koncesji.

W praktyce gospodarczej spotyka się dwa rodzaje promesy:

Pierwszy z nich występuje wówczas, gdy podmiot gospodarczy ubiegający się o

wydanie promesy spełnia już wówczas wszystkie ustawowe wymagania niezbędne do

otrzymania koncesji. Względy, dla których podmiot nie występuje wprost o koncesję,

mogą być różnorodne, ale najczęściej są one natury ekonomicznej. Podmiot gospodarczy

pragnie zdobyć jednak pewność, iż koncesję w przyszłości otrzyma, dlatego ubiega się o

promesę. Taką promesę można określić jako promesę zwykłą.

Natomiast drugi rodzaj charakteryzuje się tym, iż w momencie ubiegania się o

promesę nie są jeszcze spełnione wszystkie wymagania niezbędne w świetle prawa do

otrzymania koncesji. Może tu chodzić np. o warunki techniczne lub ekonomiczne,

168 Patrz ustawa z dnia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz.415 z późn.zm.). 169 I. Muszyński, Ustawa Prawo Energetyczne, ABC, 2000 r. str.93

konieczność ubiegania się o wydanie innych decyzji itd. Ponieważ spełnienie wymagań

jest uciążliwe, podmiot gospodarczy chciałby mieć pewność, iż po ich wypełnieniu

otrzyma koncesję. Temu służy wydanie promesy, którą można nazwać warunkową.170

Do wniosku o wydanie promesy stosuje się takie same wymogi jak do wniosku o

udzielenie koncesji. Szczególne zastosowanie ma więc promesa wówczas, gdy

uruchomienie działalności koncesjonowanej poprzedzone jest długotrwałym procesem

inwestycyjnym i przedsiębiorca chce uzyskać pewność, że po zakończeniu inwestycji (w

okresie ważności promesy) otrzyma koncesję.

W okresie ważności promesy nie można odmówić udzielenia koncesji na

działalność, której promesa dotyczy, chyba że uległ zmianie stan faktyczny lub prawny

podany we wniosku o wydanie promesy171. Udzielenie promesy jest formą przyrzeczenia

administracyjnego i stanowi zobowiązanie do wydania koncesji.172 Organ koncesyjny

może natomiast odmówić wydania promesy z tych samych przyczyn, dla których

odmówiłby udzielenia koncesji.

Forma prawną udzielenia (jak i odmowy wydania) promesy jest decyzja

administracyjna Prezesa URE, od której przysługuje odwołanie do Sądu

Antymonopolowego.

3.6. Wniosek i dokumenty o udzielenie koncesji

Prawo energetyczne w art. 35 ust. 1 określa jedynie podstawowe wymogi

formalne dotyczące wniosku o udzielenie koncesji. Dlatego też, do treści wniosku o

udzielenie koncesji stosowane są w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra

Gospodarki w sprawie określenia dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o

udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania,

magazynowania, przesyłania i dystrybucji oraz obrotu paliwami i energią 173: wydanego na

podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności

gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Przepis ten zawiera wykaz załączników,

które należy złożyć wraz z wnioskiem o udzielenie koncesji.

Wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać w szczególności takie dane jak:

170 S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Kraków 1997 r. s. 359 171 art. 43 ust. 3 Prawo energetyczne 172 uchwała SN z 28.09.1991 r. III CZP, OSN 1991 r. nr 1, poz. 3 173Rozporządzenie zostało wydane dnia 13 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 66, poz. 666). Na uwadze należy mieć także wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 24 ustawy Prawo działalności gospodarczej

1. Oznaczenie wnioskodawcy i jego siedziby lub miejsca zamieszkania, a w razie

ustanowienia pełnomocników do dokonywania czynności prawnych w imieniu

podmiotu gospodarczego 174 również ich imiona i nazwiska.

Oznaczenie wnioskodawcy będącego osobą prawną polega na wskazaniu jego

nazwy, statusu prawnego (np. spółka akcyjna, spółka z o.o.), miejsca i numeru

rejestracji oraz adresu, numery REGON i NIP. Osoba fizyczna powinna wskazać co

najmniej imię, nazwisko oraz miejsce zamieszkania.

2. Określenie przedmiotu oraz zakresu działalności, na którą ma być wydana koncesja.

Wnioskodawca może ubiegać się o koncesje na działalność w ograniczonym zakresie

bądź wskazać pełne rodzaje zakresów.

3. Projekt planu rozwoju przedsiębiorstwa w zakresie zaspokojenia obecnego i

przyszłego zapotrzebowania na ciepło.

4. Informacje o dotychczasowej działalności wnioskodawcy, w tym sprawozdania

finansowe z ostatnich 3 lat, jeżeli podmiot prowadzi działalność gospodarczą.

Ustawa nie wymaga od wnioskodawcy posiadania udokumentowanego

doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Informację o

dotychczasowej działalności, w tym sprawozdania finansowe z ostatnich 3 lat,

przedstawiają tylko ci wnioskodawcy, którzy działalność gospodarczą w takim

czasie prowadzili.

5. Określenie czasu, na jaki koncesja ma być udzielona, wraz ze wskazaniem daty

rozpoczęcia działalności175.

Określając datę rozpoczęcia działalności wnioskodawca powinien mieć świadomość,

że jeśli w treści koncesji wskazana będzie data, którą zamieścił we wniosku, to nie

będzie mógł rozpocząć działalności przed tą datą. Nie rozpoczęcie działalności w

określonym terminie i długa w tym zakresie zwłoka, mogą być podstawą do

cofnięcia koncesji.176

6. Określenie środków, jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o koncesję, w celu

174 Ustawa Prawo działalności gospodarczej używa pojęcia "przedsiębiorca". Podobnie czyni to Prawo energetyczne, ale wyłącznie w art. 56 ust. 3. 175 odpowiednio do art. 36 Prawo energetyczne , koncesji udziela się na czas określony, nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 50 lat. 176 J. Baehr E. Stawicki Prawo energetyczne MUNICIPIUM, 1999 r. str. 121

zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem.

Przez dysponowanie środkami należy rozumieć zarówno ich fizyczne posiadanie z

możliwością dysponowania, jak i posiadanie, na podstawie zawartych umów,

roszczeń o dostęp do środków finansowych i możliwość dysponowania nimi.

Wnioskodawca powinien wykazać, że środki, które pozostają do jego dyspozycji,

mogą być wydatkowane na działalność objętą wnioskiem.177

7. Statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących

działalność gospodarczą. 178.

Statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących

działalność gospodarczą powinni podać (załączyć) tylko ci wnioskodawcy, którzy

numer taki posiadają

8. Zaświadczenia o niekaralności wszystkich członków zarządu spółek akcyjnych i

spółek z ograniczona odpowiedzialnością, wszystkich wspólników w spółkach

cywilnych lub osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.

Zgodnie z zapisami art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, nie może być

wydana koncesja wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za

przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.

Zaświadczenia o niekaralności, powinny być wydane przez Centralny Rejestr Skazanych

Ministerstwa Sprawiedliwości

Prezes URE może żądać dodatkowych informacji i dokumentów w celu

uprawdopodobnienia, że wnioskodawca spełni wymagane przepisami warunki 179, jednak

tylko w takim zakresie, w jakim może -to służyć uprawdopodobnieniu, że spełni on

warunki wykonywania działalności, o której mowa w koncesji. Wezwanie strony do

usunięcia braków w dokumencie powinno być wydane w formie postanowienia Prezesa

URE 180.

Prezes URE, po analizie wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o

177 J. Baehr E. Stawicki Prawo energetyczne MUNICIPIUM, 1999 r. str. 122 178 odpowiednio do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763) 179 na podstawie art. 18 ustawy Prawa działalności gospodarczej organ koncesyjny (tj. Prezes URE) może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji. 180art. 123 k.p.a. oraz wyrok NSA z 20.X.1989 r. II S.A. 808, Prawo i życie, 1991 r. nr 10 str. 15

dokumenty i informacje, dokonuje oceny co do tego, czy zostało uprawdopodobnione, że

wnioskodawca spełni wymagane przepisami warunki oraz podejmuje decyzję, czy

wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki. Jest to administracyjna decyzja

uznaniowa, co oznacza, że Prezes URE ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór

ten nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego

rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy181. Uznanie wniosku za nie

zasługujący na uwzględnienie wymaga uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107

k.p.a.. Sądowa kontrola decyzji ograniczona jest do badania legalności.

Do wniosku o wydanie koncesji (podobnie jak do wniosków o ich uchylenie,

zmianę, cofnięcie czy o stwierdzenie wygaśnięcia) stosuje się postanowienia ustawy z dnia

9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960), zgodnie z którymi

złożenie wniosku wymaga uiszczenia odpowiedniej opłaty skarbowej, w formie znaków

opłaty skarbowej w wysokości 5,00 zł za wniosek oraz 0,50 zł za każdy z załączników.

Brak znaków skarbowych, pomimo wezwania, do ich uzupełnienia, jest wystarczającą

przesłanką zwrotu wniosku, na mocy art. 261 k.p.a.

Wszystkie strony przedkładanej dokumentacji muszą być podpisane przez osoby

upoważnione do reprezentowania przedsiębiorcy. Kopie dokumentów winny być

poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza. Dopuszcza się poświadczenie

zgodności z oryginałem przez osobę działającą w imieniu przedsiębiorcy, która podpisała

również wniosek o wydanie koncesji.

Wszystkie załączniki do wniosku powinny być oryginałami lub poświadczonymi

kopiami dokumentów. Kopie załączników mogą być poświadczone urzędowo, przez

notariusza, radcę prawnego lub - w przypadku dokumentów wewnętrznych

przedsiębiorstwa - osoby uprawnione do reprezentacji przedsiębiorstwa.

3.7. Sprawdzanie danych przed wydaniem koncesji

Prezes URE jako organ koncesyjny posiada uprawnienie 182 przed podjęciem

decyzji w sprawie wydania koncesji do dokonania kontrolnego sprawdzenia faktów

podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca

spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, a także czy

podane we wniosku informacje odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.

181 II S.A. 2875/95 "Wokanda" 1995 nr 6 str. 33 182 wynika z treści art. 18 pkt. 2 Prawa działalności gospodarczej

Postępowanie kontrolne w większości przypadków będzie miało charakter

"gabinetowy" i powinno być prowadzone zgodnie z postępowaniem dowodowym

określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego np. przesłuchanie

świadków (art. 77 k.p.a.), opinii biegłych (art. 84 k.p.a.), czy też oględzin (art. 85 k.p.a.).

Przeprowadzenie postępowania dowodowego ma służyć realizacji zasady ogólnej prawdy

obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. Jest to jednak uprawnienie organu, a nie jego

obowiązek183.

3.8. Odmowa udzielenia koncesji.

W myśl art. 35 ust.3 Prawa energetycznego jeżeli wnioskodawca nie spełnia

wymaganych przepisami warunków, Prezes URE ma nie tylko prawo, ale i obowiązek

odmówić udzielenia koncesji184. W szczególności, nie może być wydana koncesja

wnioskodawcy:

1) który znajduje się w postępowaniu upadłościowym 185 lub likwidacji,

2) któremu w ciągu ostatnich 10 lat cofnięto koncesję na działalność określoną ustawą,

3) skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.

Niezależnie od wymienionych wyżej podstaw obligatoryjnej odmowy udzielenia

koncesji Prezes URE może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć zakres i przedmiot

działalności gospodarczej w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji ze względu na

zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa albo inny ważny interes publiczny186.

Innymi przesłankami uzasadniającymi odmowę udzielenia koncesji są: wcześniejsze

udzielenie koncesji innemu przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom w wyniku

przeprowadzonej rozprawy.187 Przy podejmowaniu decyzji o wydaniu koncesji bierze się

także pod uwagę interes społeczny i założenia polityki energetycznej państwa 188. Prezes

URE może również odmówić udzielenia koncesji, jeżeli wnioskodawca nie daje rękojmi

należytego wykonywania działalności gospodarczej189. Brak rękojmi należałoby

183 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r .str. 241 184 art. 35 ust. 3 Prawo energetyczne 185 rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm.). 186 art. 20 ust. 1 i 3 Prawo działalności gospodarczej 187 art. 20 ust. l pkt. 4 Prawo działalności gospodarczej 188 art. 33 ust. 4 Prawo energetyczne 189 art. 20 ust. 1 Prawo działalności gospodarczej

rozpatrywać z punktu widzenia możliwości nie spełnienia przez ubiegającego się o

koncesję warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w art.32 Prawa

energetycznego lub szczególnych warunków podanych do wiadomości przedsiębiorcom w

trybie art. 16 lub art. 19 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej. Przesłankę odmowy może

stanowić także niezłożenie zabezpieczenia majątkowego.190

Przesłanki te mają charakter nieostry, co utrudnia stosowną ocenę, a Prezes URE

nie zawsze jest władny samodzielnie ustalić, czy np. występuje zagrożenie interesu

obronności. Przy posługiwaniu się tego typu pojęciami rodzić się mogą dwojakiego

rodzaju niebezpieczeństwa: brak rękojmi należytego wykonywania działalności

gospodarczej bądź spełnienia podstawowych warunków wykonywania tej działalności.191

Jeżeli Prezes URE uzależni udzielenie koncesji od złożenia zabezpieczenia

majątkowego w celu zabezpieczenia roszczeń osób trzecich, mogących powstać wskutek

niewłaściwego prowadzenia działalności objętej koncesją192, może odmówić udzielenia

koncesji, jeżeli wnioskodawca nie złożyłby takiego zabezpieczenia.193 Prezes URE posiada

także, w myśl art.105 K.p.a.194, możliwość umorzenia postępowania koncesyjnego gdy

postępowanie stało się bezprzedmiotowe bądź jeśli wystąpi o to strona.

Decyzja Prezesa URE o odmowie udzielenia koncesji podlega zaskarżeniu do

Sądu Antymonopolowego.

3.9. Udzielenie koncesji

Po stwierdzeniu, iż zachodzą przesłanki udzielenia koncesji Prezes URE wydaje

decyzję o udzieleniu koncesji.

Decyzja o udzielenie koncesji powinna spełniać łącznie wymogi przewidziane dla

decyzji administracyjnej określone w art.107 § 1 k.p.a. oraz w art. 37 Prawa

energetycznego gdyż jest rozstrzygnięciem sprawy. Prezes URE posiada uprawnienia do

włączenia w ramy koncesji określonych obowiązków obciążających przedsiębiorców,

którzy będą prowadzić działalność w jej ramach.

Treść udzielonej koncesji nie musi być zgodna z treścią wniosku. Koncesja (czyli

decyzja o udzieleniu koncesji) powinna w szczególności określać:

190 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str. 243 191 M. Zdyb, Prawo Działalności Gospodarczej Zakamycze,Kraków 2000 r. str. 353 192 art. 38 Prawo energetyczne 193 art. 16 Prawo działalności gospodarczej 194 Kodeks postępowania administracyjnego

1) podmiot i jego siedzibę lub miejsce zamieszkania,

2) przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją,

3) datę rozpoczęcia działalności objętej koncesją oraz warunki wykonywania działalności,

4) okres ważności koncesji,

5) szczególne warunki wykonywania działalności objętej koncesją, mające na celu właściwą obsługę odbiorców,

6) zabezpieczenie ochrony środowiska w trakcie oraz po zaprzestaniu koncesjonowanej działalności oraz

7) statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Ponadto koncesja powinna ustalać warunki zaprzestania działalności

przedsiębiorstwa ciepłowniczego po wygaśnięciu koncesji lub po jej cofnięciu.

Wymienione elementy koncesji powinny być określone precyzyjnie i tak

sformułowane, aby możliwe było jednoznaczne ustalenie jakie uprawnienia zostały

przyznane i jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, w szczególności, aby było

możliwe do ustalenia czy zachodzą przesłanki cofnięcia koncesji lub zmiany jej zakresu195.

Skutek pozytywnej decyzji koncesyjnej polega na tym, iż "legalizuje" ona

podjęcie działalności gospodarczej, której koncesja dotyczy. Podjęcie i wykonywanie

działalności gospodarczej w zakresie objętym koncesjonowaniem bez uzyskania koncesji

jest wykroczeniem zagrożonym karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 60

kodeksu wykroczeń).

Otrzymanie koncesji przez danego wnioskodawcę nie skutkuje obowiązkiem

podjęcia działalności gospodarczej, której koncesja dotyczy. Jednakże wydaje się, iż

obowiązek taki może być treścią warunku wykonywania działalności nałożonym w decyzji

koncesyjnej. Ponadto, pośrednio na rzecz takiego obowiązku wskazuje treść art. 22 ust. 1

pkt 2 p.d.g. oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 Prawa energetycznego.196

195 wyrok NSA z 22 czerwca 1989 r. II S.A./Kc 248/89 196 A. Walaszek-Pyzioł, Energia i prawo, Lex Nexis, Warszawa 2002 r. str. 61

3.10. Termin załatwienia wniosku o udzielenie koncesji

Przyjmując wariant optymistyczny na załatwienie wniosku o udzielenie koncesji

należy oczekiwać minimum 1 miesiąc, pod warunkiem, że wniosek przygotowany jest z

należytą starannością i nie wymaga uzupełnień lub poprawek.197

Poza czynnościami typowo urzędniczymi, Prezes URE obowiązany jest

przedstawiać właściwemu miejscowo zarządowi województwa każdy wniosek w sprawie

udzielenia koncesji na wytwarzanie, magazynowanie lub przesyłanie i dystrybucję paliw

lub energii. Zarząd województwa wypowiada się w istotnych sprawach mogących mieć

wpływ na udzielenie koncesji i wydaje (w formie postanowienia) pozytywną lub

negatywną opinię w sprawie jej udzielenia lub też powstrzymuje się od wydania opinii.

Nieprzedstawienie przez Zarząd Województwa opinii w terminie 14 dni od przedłożenia

sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

3.11. Zakres czasowy koncesji

Koncesji udziela się na czas określony, nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 50

lat. 198 Okres ten może być zmieniany na wniosek przedsiębiorcy bądź z urzędu, na

zasadach określonych przepisami.199 Koncesja nie może być jednak udzielona na czas

krótszy niż 10 lat ani na dłuższy niż 50 lat. Początek okresu ważności koncesji powinien

być określony w decyzji o jej udzieleniu. Termin ten nie musi pokrywać się z datą

rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Poprzez określenie czasu udzielonej koncesji

przedsiębiorca uzyskuje gwarancję, że będzie mógł prowadzić działalność gospodarczą,

pod warunkiem wypełniania określonych w przepisach prawa i koncesji warunkach. Prawa

wynikające z koncesji nie mogą być przenoszone na osobę trzecią 200

Wnioskodawca we wniosku o udzielenie koncesji jest obowiązany wskazać, na

jaki okres koncesja ma być udzielona. Prezes URE nie jest związany treścią wniosku, a

uwarunkowania wynikające z rozważenia interesu społecznego oraz Założeń polityki

energetycznej państwa 201 może mieć wpływ na określenie czasu obowiązywania

koncesji.202 W praktyce, większość wydanych przez Prezesa URE koncesji została

197 Z Janiszewska Procedury koncesyjne w Departamencie Koncesji URE Biuletyn URE 6/2001 198 art. 36 Prawo energetyczne. natomiast w myśl art. 15 ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej koncesji udziela się na czas nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. 199 w myśl art. 41 pkt. 1 i 2 Prawo energetyczne Prezes URE ma prawo zmienić okres ważności koncesji 200 wyrok NSA z 6 lutego 1995 r. ONSA 1996 nr 1 poz. 36 201 art. 33 ust. 4 Prawo energetyczne 202 J. Baehr, E. Stawicki, Prawo energetyczne MUNICIPIUM, Warszawa, 1999 r. str.123-124

udzielona na 10 lat. Prezes URE motywował przyjęcie takiego kryterium tym, że

Założenia... obejmują okres do 2010 r."203

3.12. Opłaty koncesyjne

Za udzielenie koncesji lub jej zmianę oraz za udzielenie promesy pobierana jest

jednorazowa opłata skarbowa, której wysokość określają przepisy o opłacie skarbowej204

Opłata ta pobierana jest przede wszystkim za dokonane czynności urzędowe połączone

(najczęściej) z wydaniem określonego dokumentu urzędowego.

Oprócz powyższej opłaty przedsiębiorstwa ciepłownicze, którym została

udzielona koncesja, za korzystanie z koncesji wnoszą coroczne opłaty koncesyjne do

budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności.205 W przypadku prowadzenia więcej

niż jednej działalności podlegającej koncesjonowaniu, opłatę stanowi suma opłat

poszczególnych działalności. Wysokość opłat oblicza przedsiębiorstwo na podstawie

rozporządzenia Rady Ministrów206. Zgodnie z tymi zasadami, koncesjonariusz

zobowiązany jest wnosić opłatę w wysokości stanowiącej iloczyn przychodów uzyskanych

z działalności objętej koncesją oraz współczynnika opłat (0,0006 dla energii elektrycznej,

ciepła i paliw gazowych oraz 0,0004 dla pozostałych paliw).

Rada Ministrów ustala wysokość opłat koncesyjnych "z uwzględnieniem

wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej

koncesją, a także kosztów regulacji". Taka definicja (wprowadzona od 1 stycznia 2002 r.)

ustalania wysokości opłaty koncesyjnej zawiera w sobie nieostre stwierdzenia, które

pozwalają na decydowanie przez Radę Ministrów o wielkości udziału kosztów regulacji w

opłacie. Ponieważ nie została zdefiniowane wzajemne relacje kosztów, w zasadzie

uzależnia się opłatę od przychodu przedsiębiorstwa. To powoduje, iż opłata koncesyjna

niewiele różni się od podatku.

Przedsiębiorstwo wnosi opłatę koncesyjną bez wezwania w terminie do 31 marca

każdego roku. Wysokość opłaty jest zależna od wielkości przychodów uzyskanych z

działalności i objętej koncesją, ale niezależnie od wyników działania powinna mieścić się

203 E. Niebisz, Pierwsze koncesje, Biuletyn URE 1998 nr 2, s. 34 204 Ustawa z 31 stycznia 1989 r. z późn. zm. (Dz.U. .Nr 4 poz.. 23) 205 art. 34 ust.1 Prawo energetyczne 206 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości opłat i sposobu pobierania przez Prezesa URE corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr 60 poz. 387 z późn. zm.)

w granicach minimum 200 zł, maksimum 1.000.000 zł. Niewniesiona w terminie lub

wniesiona w niewłaściwej wysokości opłata roczna jest zaległością podatkową, od której

naliczane są odsetki.207 Prezes URE będąc zobowiązany do kontroli rozliczeń

przedsiębiorstw z tego tytułu opracował ujednolicone formularze, w których

koncesjonariusze przekazują dane stanowiące podstawę do obliczenia opłat rocznych208. W

przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Prezes URE wzywa do korekty płatności w

ciągu 14 dni, a jeżeli dalej jest dalej błędnie obliczona, Prezes URE dokonuje

prawidłowego obliczenia opłaty.

3.13. Zmiany warunków koncesji

Koncesja stanowi decyzję administracyjną, a więc Prezes URE może zmienić

warunki koncesji jedynie w następujących przypadkach określonych ustawowo209:

1) w każdym przypadku - na wniosek koncesjonariusza.210

2) z urzędu

- ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa

określone w odrębnych przepisach,

- w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego

łączenia z innymi podmiotami211,

- ze względu na inny ważny interes publiczny212.

Zmiana warunków koncesji następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą

poprzedza postępowanie administracyjne.213

Z praktyki URE wynika, że zmiany decyzji koncesyjnych dotyczą najczęściej214:

1) warunków zawartych w wydanych koncesjach np.: zmiana określonego w

udzielonej koncesji terminu dostosowania treści zawartych umów do

207 I. Muszyński, Prawo energetyczne, ABC,Warszawa, str. 97 208 Pismo Prezesa URE z dnia 4 grudnia 2001 r. Warszawa, BAB-1/4887 /2001 209 art. 41 Prawo energetyczne 210 Kwestii tej nie regulują wyraźnie ani prawo działalności gospodarczej, ani prawo energetyczne. Znajduje tu jednak bezpośrednie zastosowanie art. 155 k.p.a. 211 Zmiana polega na ustaleniu które z nowopowstałych przedsiębiorstw przejmie uprawnienia i obowiązki wynikające z koncesji, bądź (w przypadku podziału przedsiębiorstwa) "podziale" tych uprawnień i obowiązków między nowopowstałych przedsiębiorców. Szerzej: A. Walaszek-Pyzioł, Prawo energetyczne, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1999 r. str. 115) 212 w związku z art.22 ust.3 Prawa działalności gospodarczego, który Prezes URE powinien stosować od 1.01.2001 r. 213 art.163 Kpa 214 A. Kania Zmiany w decyzjach koncesyjnych Biuletyn URE 4/1999

obowiązujących przepisów,

2) przedmiotu i zakresu działalności określonego w koncesji np.: przejęcie

nowych źródeł ciepła, rozszerzenie realizowanego obrotu hurtowego

paliwami ciekłymi o oleje opalowe,

3) zmiany nazwy, w tym zmiany formy organizacyjnej przedsiębiorstwa

energetycznego np.: komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego i

przekształcenie go w spółkę prawa handlowego.

Wniosek o zmianę koncesji powinien określać proponowane zmiany215. Do

wniosku powinny być załączone wszystkie te dokumenty, które potwierdzą zmiany będące

przedmiotem wniosku. Jednocześnie, przy składaniu wniosku należy pamiętać o

wszystkich wymogach formalnych tzn.:

- wniosek winien być podpisany przez osobę/osoby upoważnione do

reprezentowania strony,

- wszystkie dokumenty załączone do wniosku winny być oryginałami, lub ich

kopiami potwierdzonymi za zgodność z oryginałami,

- wniosek winien być opłacony znakami opłaty skarbowej

Zmiana decyzji koncesyjnej wymaga zasięgnięcia opinii właściwego miejscowo

Zarządu Województwa, który powinien w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku

Prezesa URE, wydać opinię w sprawie zmiany koncesji, w formie postanowienia. Brak

opinii w tym terminie jest równoznaczny z opinią pozytywną.

Koszty postępowania w sprawie zmiany koncesji wszczętego z urzędu ponoszone

są przez URE, natomiast w przypadku postępowania wszczętego na wniosek

przedsiębiorstwa energetycznego opłata za zmianę koncesji naliczana jest zgodnie z § 56

rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie opłaty skarbowej.

3.14. Cofnięcie koncesji

Obligatoryjne cofnięcia koncesji następują w sytuacjach, gdy:

1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania

działalności gospodarczej objętej koncesją ,

2) przedsiębiorca zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej

215 brak przepisów ustalających zasady i wymogi dotyczące wniosku o zmianę koncesji

koncesją.

3) gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji oraz nie

usunął w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych przez organ

regulacyjny.

Przesłanki cofnięcia koncesji o charakterze fakultatywnym, w których Prezes

URE może z urzędu cofnąć koncesję lub skorzystać ze zmiany216 jej zakresu mogą być

następujące:

1) ze względu na wymogi obronności i bezpieczeństwa państwa określone w

odrębnych przepisach 217),

2) w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego łączenia z

innymi podmiotami.

O cofnięciu koncesji Prezes URE powiadamia właściwy terenowo wojewódzki

urząd statystyczny.

Przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu koncesji lub o zmianie jej zakresu Prezes

URE jest związany - podobnie jak przy udzielaniu koncesji - tzw. zasadą

proporcjonalności. W szczególności, w przypadkach unormowanych w art. 22 ust. 2 i 3

p.d.g. powinien on w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie środka w postaci

zmiany warunków zakresu koncesji, a dopiero po stwierdzeniu, iż w konkretnym

przypadku środek ten jest niewystarczający z punktu widzenia celów regulacji prawnej,

powinien podjąć decyzję o cofnięciu koncesji. Uwaga ta nie dotyczy jednak przypadków

unormowanych w art. 22 ust.1 p.d.g. (gdzie nakazane jest cofnięcie koncesji bez prawa

możliwości jej zakresu).218

Zmiana warunków koncesji lub cofnięcie koncesji następuje w formie decyzji

administracyjnej, a więc musi spełniać wszystkie wymogi przewidziane dla decyzji

administracyjnej w art.107 k.p.a.

3.15. Czasowe wstrzymanie udzielania koncesji.

Prezes URE może czasowo zawiesić udzielanie koncesji z uwagi na zagrożenie

216 zmiany, a więc do ograniczenia zakresu koncesji (np. ilościowego) lub ograniczenia przedmiotu działalności gospodarczej określonej w koncesji (np. wytwarzania i obrotu określonymi produktami itp.). szerzej M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str.248 217 art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178),. 218 A. Walaszek-Pyzioł, Prawo i energetyka, Lex Nexis, Warszawa 2002 r. str. 66

obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo inny ważny interes publiczny Decyzja taka

podlega ogłoszeniu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym.219 Od decyzji takiej nie

przysługują żadne środki odwoławcze. Unormowanie to jest oceniane jako

kontrowersyjne, bowiem pozbawia obywateli możliwości uzyskania określonych

uprawnień, a zarazem także i środków odwoławczych od takiego rozstrzygnięcia.220

3.16. Ponowne udzielenie koncesji

Przedsiębiorca, któremu cofnięto koncesję z przyczyn skutkujących

obligatoryjnym cofnięciem koncesji, będzie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne

udzielenie koncesji w tym samym zakresie, nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia

wydania decyzji o cofnięciu koncesji221. Okres ten może być dłuższy w przypadku, gdy

podstawą cofnięcia koncesji będzie prawomocne orzeczenie sądu zakazujące

wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej objętej koncesją. Zakaz ten

stanowi środek karny przewidziany w art. 39 Kodeksu karnego i orzekany jest od roku do

lat dziesięciu.222

3.17. Przedłużenie ważności koncesji

Postępowanie w sprawie zmiany warunków koncesji nie podlega ograniczeniom

co do swojego zakresu, wobec czego Prezes URE może zmieniać wszystkie jej istotne

postanowienia, m.in. czas obowiązywania, a także dodawać nowe warunki do koncesji.223

Należy jednak zwrócić uwagę, na wyjątkową regulację Prawa energetycznego dotyczącą

kontynuowania prowadzenia działalności objętej koncesją po wygaśnięciu tej koncesji na

podstawie nakazu Prezesa URE224 przez okres nie dłuższy niż 2 lata,.

3.18. Wygasanie koncesji

Koncesja udzielona przedsiębiorstwu ciepłowniczemu wygasa przed upływem

czasu, na jaki została wydana, z dniem wykreślenia tego przedsiębiorstwa z właściwego

rejestru lub ewidencji225 . Oznacza to, że w przypadkach toczącego się postępowania

likwidacyjnego lub upadłościowego, przedsiębiorca może prowadzić działalność

koncesjonowaną, aż do momentu zakończenia prawnego istnienia.

219 art. 20 Prawo działalności gospodarczej 220 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r .str. 243 221 art. 25 Prawo działalności gospodarczej 222 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. 223 I. Muszyński, Ustawa Prawo energetyczne, ABC Warszawa 2000 str. 106 224 art. 40 ust. 1 Prawo energetyczne 225 Art. 42. Prawo energetyczne

Na wniosek koncesjonariusza, złożony nie później niż na 18 miesięcy przed jej

wygaśnięciem, ważność koncesji może być przedłużona.

Jeśli wymaga tego interes społeczny, Prezes URE może nakazać

przedsiębiorstwu, pomimo wygaśnięcia koncesji, dalsze prowadzenie działalności objętej

koncesją przez okres nie dłuższy jak dwa lata.226 Wprowadzenie takiego przepisu należy

uznać za wyjątkowe w systemie uregulowań prawa dotyczącego działalności gospodarczej,

ponieważ stanowi wyjątek od zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

która zawiera w sobie także prawo swobody wycofania się z działalności gospodarczej. 227

W zasadzie koncesjonariusz może zignorować taki nakaz Prezesa URE, gdyż Prawo

energetyczne nie przewiduje wobec niego żadnego przymusu prawnego. . Prezes URE

może jedynie zastosować karę pieniężną228 w przypadkach gdy w treści decyzji o

udzielenie koncesji zawarta zostanie klauzula o tej regulacji.229 Jeżeli działalność

prowadzona w wyniku omawianego nakazu Prezesa URE przynosi stratę, to

przedsiębiorstwu należy się pokrycie strat od Skarbu Państwa w wysokości ograniczonej

do uzasadnionych kosztów działalności określonej w koncesji, przy zachowaniu należytej

staranności.230. Koszty te są zatwierdzane przez Prezesa URE.

URE stwierdza wygaśnięcie koncesji w drodze decyzji (decyzja

deklaratoryjna)231. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Sądu Antymonopolowego.

3.19. Kontrola działalności koncesjonowanej

Zasady prowadzenia kontroli, uprawnienia kontrolerów i kontrolowanego

przedsiębiorstwa ciepłowniczego określa Prawo działalności gospodarczej. Postępowanie

kontrolne jest w praktyce prowadzone przez upoważnionych pracowników Urzędu

Regulacji Energetyki lub właściwy oddział terenowy URE. Może też być powierzane

innym organom administracji wyspecjalizowanym w kontroli danego rodzaju

działalności232, z reguły różnego rodzaju inspekcjom, w drodze porozumienia

administracyjnego - swoistej umowy prawa publicznego.233 Należy podkreślić, iż art.21

ust.6 Prawa działalności gospodarczej jednoznacznie stwierdza o możliwości zlecenia

226 Art. 40 ust.1 Prawa energetycznego 227 I. Muszyński, Ustawa Prawo Energetyczne, ABC, Warszawa 2000 r. str. 104 228 art. 56 ust.1 pkt. 12 Prawa energetycznego 229 przewidzianej w art. 40 ust.1 Prawa energetycznego. 230 należyta staranność w rozumieniu art. 355 Kodeksu cywilnego 231 art.162 K p a 232 art. 21 ust. 6 Prawa działalności gospodarczej 233 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań, 2001 r. str. 246

kontroli innemu organowi administracji. Niemożliwe jest więc zlecenie dokonania takich

czynności jednostkom organizacyjnym nie będącym organami państwowymi, chociażby

posiadały stosowne w tym zakresie kwalifikacje.

3.19.1. Zakres kontroli

Zakres kontroli jaką może przeprowadzać URE jako organ koncesyjny, w myśl

art. 21 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, jest dość szeroki i może obejmować

kontrolę działalności koncesjonariusza w obszarze:

1) zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z udzieloną koncesją;

2) przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej,

podlegającej koncesjonowaniu;

3) obronności lub bezpieczeństwa państwa; ochrony bezpieczeństwa lub dóbr

osobistych obywateli lub innego ważnego interesu publicznego234.

Na podkreślenie zasługuje możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie

ochrony ważnego interesu publicznego, w ramach którego mieści się także interes

gospodarki narodowej oraz ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.

3.19.2. Czynności kontrolne

Czynności kontrolne upoważnionych przedstawicieli Prezesa URE są typowymi

czynnościami kontrolnymi. Wszczyna się je na podstawie upoważnienia wydanego przez

Prezesa URE.

Osoby upoważnione do dokonywania kontroli są - w myśl ustawy Prawo

działalności gospodarczej - uprawnione m.in. do wstępu na teren nieruchomości, obiektu,

lokalu lub ich części, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza, w takich dniach i

godzinach, w jakich jest prowadzona lub powinna być prowadzona ta działalność.

Dokonujący czynności kontrolnych mogą żądać od przedsiębiorcy pisemnych lub ustnych

wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia

danych mających związek z przedmiotem kontroli. Generalizując, można stwierdzić, że

organ kontrolujący może żądać, a kontrolowany powinien udostępnić wszelkie dane, które

są niezbędne dla zrealizowania celu kontroli i wszechstronnego zbadania działalności

koncesjonariusza.235

234 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str. 245 235 M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 361

3.19.3. Sposób prowadzenia kontroli i jej konsekwencje

Kontrola powinna być sprawowana w taki sposób, aby nie utrudniała prowadzenia

działalności gospodarczej. Odnieść do niej można także postulat fachowości,

wiarygodności i rzetelności.

Każda kontrola powinna zakończyć się sporządzeniem protokółu kontroli, z

którego treścią powinien być zapoznany przedsiębiorca, którego ona dotyczy. Ma to na

celu umożliwienie mu złożenie stosownych wyjaśnień (także na piśmie), co do uwag

organu kontrolnego (koncesyjnego) oraz zarzutów dotyczących naruszenia warunków

realizowania koncesji. Kontrola powinna być prowadzona w obecności kontrolowanego

lub osoby zastępującej go. W przypadku gdy np. kontrolowany utrudniałby

przeprowadzenie kontroli przez odmowę uczestniczenia w niej, kontrola taka powinna być

przeprowadzona w obecności przywołanego świadka. Ma to na celu ochronę interesów

koncesjonariusza oraz zapewnienie obiektywności kontroli. 236

Jeżeli w wyniku kontroli Prezes URE stwierdzi, że koncesjonowana działalność

gospodarcza prowadzona jest w niezgodzie z koncesją, nieprzestrzeganie są warunki

koncesji albo podmiot gospodarczy prowadzi działalność zagrażającą interesom

gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwu państwa (także bezpieczeństwu

obywateli), może wezwać do usunięcia uchybień. W tym celu określa termin, w którym

powinno to nastąpić. Wezwanie takie ma znaczenie prawne. Jeżeli podmiot nie usunie

uchybień w wyznaczonym terminie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub

ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji237.

Sformułowanie "może" sugeruje, że decyzja w tym zakresie zależy od uznania

organu administracji. Wydaje się jednak, że w przypadku, gdy uchybienia w prowadzonej

działalności koncesjonowanej prowadzą do naruszenia prawa albo są jego naruszeniem,

organ koncesyjny powinien obligatoryjnie cofnąć koncesję, w przeciwnym wypadku

oznaczałoby to tolerowanie stanów niezgodnych z prawem, a w dalszej kolejności -

"biurokratyczną" legalizację stanu bezprawności.

3.20. Szczególne zasady rozliczeń w obrocie ciepłem w związku z

wykonywaniem działalności objętej koncesją

Przedsiębiorstwa ciepłownicze są uprawnione i zobowiązane do ustalania taryf

236 M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str. 247 237 M. Zdyb Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 367

dla ciepła. Szczegółowe zasady kalkulacji i kształtowania taryf oraz zasady rozliczeń w

obrocie ciepłem określone zostały przez Ministra Gospodarki w drodze rozporządzenia.238.

Taryfa ustalona dla przedsiębiorstwa posiadającego koncesję podlega zatwierdzeniu przez

Prezesa URE.

Prezes URE może zwolnić przedsiębiorstwo z obowiązku przedkładania taryf do

zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że działa ono na rynku konkurencyjnym239, albo tez cofnąć

udzielone zezwolenie w przypadku ustania warunków uzasadniających zwolnienie.240

Zarówno zatwierdzenie taryf, jak i odmowa ma charakter i wymaga formy decyzji

administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu art.155 Kodeksu

postępowania administracyjnego. Znaczy to, że jej zmiana może nastąpić jedynie na

wniosek albo za zgodą przedsiębiorstwa.

Zatwierdzona taryfa jest ogłoszona we właściwym miejscowo wojewódzkim

dzienniku urzędowym w terminie 7 dni od dnia zatwierdzenia taryfy. Sama taryfa

obowiązuje po upływie 14 dni od jej publikacji. Przy ocenie taryf mają zastosowanie

przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym.241 W przypadku

wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, przedsiębiorstwo może wnieść

odwołanie do Sądu Antymonopolowego albo złożyć kolejny wniosek o zatwierdzenie

taryfy.242

Integralną częścią przepisów regulujących zasady kształtowania taryf243 są

wymagania stawiane wszystkim przedsiębiorcom w zakresie sposobu prowadzenia

ewidencji księgowej244, umożliwiającej przypisania kosztów działalności gospodarczej

poszczególnym rodzajom i grupom odbiorców. Prawo energetyczne ustanawia w tym

zakresie dodatkowe wymogi, ponad określone w przepisach o rachunkowości.245,

zobowiązując przedsiębiorstwa do założenia i prowadzenia odpowiednich planów kont.

240

238 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 12 października 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem (Dz.U. Nr 96 poz. 1053) 239 Definicja "rynku konkurencyjnego" i "konkurenta" odnoszą się do rywalizacji zachodzącej na rynku w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej (wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 października 1999 r. XVII Ame 35/99). Dotychczas rynek ciepła w Polsce, w ocenie Prezesa URE, nie jest konkurencyjny

art. 49 ust. 1 Prawo energetyczne 241 w szczególności art. 4 pkt. 1 oraz art. 5 ust.1 pkt. 3 i 6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (tj. Dz U. z 1995 r. Nr 80 poz. 405 z późn. zm.) 242 w ten sposób art. 30 Prawo energetyczne wyłącza instytucję wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidzianej dla decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez naczelne organy administracji rządowej z art. 127 § 3 kpa 243 art. 44-49 Prawo energetyczne 244 art. 44 Prawo energetyczne 245 ustawa z dnia 29 września 1999 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 121 poz. 591 z późn. zm.)

ROZDZIAŁ IV

CHARAKTERYSTYKA CIEPŁOWNICTWA OBJĘTEGO

KONCESJONOWANIEM

4.1. Działania monopolistyczne przedsiębiorstw

Z monopolem naturalnym spotykamy się wówczas, kiedy rynek może

funkcjonować bardziej efektywnie tylko wtedy, gdy występuje na nim pojedyncze

przedsiębiorstwo, którego ceny sprzedaży odpowiadają kosztom jednostkowym, te zaś

w warunkach monopolu nieustannie spadają wraz ze wzrostem produkcji, aż do chwili

kiedy jedno przedsiębiorstwo będzie zaspokajało cały rynek. Wyłączne monopole są

rzadkością.246. Jedynie w wypadku usług lokalnych jak gaz, woda, ogrzewanie, telefony

miejscowe czy elektryczność występuje rzeczywiście jedyny dostawca usługi nie mającej

bliskiego substytutu. Są to usługi, które bezwzględnie muszą być dostępne dla wszystkich

obywateli, czyli usługi o charakterze powszechnym. Względy techniczne (sieć urządzeń) i

ekonomiczne (taniej wypada prowadzenie jednej takiej firmy, niż kilku) powodują

utrzymywanie przez państwo monopoli naturalnych w warunkach gospodarki rynkowej. Z

racji zajmowanej na rynku pozycji monopoliści mogą stanowić zagrożenie dla słabszych

partnerów - konsumentów. Toteż konsument jest objęty szczególną ochroną ze strony

państwa. Służą temu specjalne organy państwowe i kształtowane w tym duchu przepisy.

Monopole naturalne mają olbrzymie znaczenie gospodarcze, a ich działanie

regulowane jest przez państwo lub są przedmiotem ustawodawstwa antymonopolowego.

Działania przedsiębiorstw energetycznych mogą przybierać postać praktyk

monopolistycznych. W grę wchodzi zwłaszcza praktyka polegająca na nadużywaniu

pozycji dominującej na rynku poprzez odmowę sprzedaży towarów dyskryminującą

niektórych przedsiębiorców przy braku alternatywnych źródeł zaopatrzenia lub zbytu,

która do 1 stycznia 2001 r. była w sposób jednoznaczny zakazana (art.5 ust.1 pkt. 4 ustawy

z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie

interesów konsumentów247). W branży ciepłowniczej może mieć miejsce większość

246 Z. Jurczyk: Podstawy rozwoju konkurencji w sektorze infrastrukturalnym, Ciepłownictwo w Polsce i na świecie, Rocznik V (1998) zeszyt 5-6 247 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547) została uchylona z dniem 1 stycznia 2001 r. przez Ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122 poz.1319),

spośród praktyk monopolistycznych sformułowanych przez ustawę o ochronie konkurencji

i konsumentów248, takich jak np.:

- ograniczenie dostępu do rynku lub eliminowanie z rynku przedsiębiorstw nie

objętych porozumieniem (art.5 ust.1 pkt. 6).

- przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania

bądź rozwoju konkurencji, (art. 8 ust. 2 pkt. 5),

- narzucanie uciążliwych warunków umowy, przynoszących przedsiębiorcy

narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści (art. 8 ust. 2 pkt. 6),

4.1.1. Praktyki monopolistyczne przedsiębiorstw wobec gmin

Od czasu powołania samorządu lokalnego w 1990 r. gminy przekazały na stan

przedsiębiorstw energetycznych - bezpłatnie - ogromny majątek, który przyczynił się do

stworzenia i ugruntowania ich monopolu oraz związanych z tym praktyk

monopolistycznych, uderzających przede wszystkim w indywidualnego odbiorcę

(konsumenta) energii - mieszkańca konkretnej gminy. Gminy budowały we własnym

zakresie (współinwestowały) bądź finansowały nowe inwestycje w dziedzinie energetyki

elektrycznej, cieplnej czy paliw gazowych bez żadnego ekwiwalentu od tych

przedsiębiorstw, mając jedynie na uwadze uzasadniony interes mieszkańców. Po ich

wybudowaniu obiekty inwestycyjne przechodziły na własność - odrębnych pod każdym

względem od gmin - przedsiębiorstw energetycznych, które odtąd gospodarowały nimi,

zarządzały i bez ograniczeń czerpały pożytki, nie stosując wobec gmin - fundatorów

żadnych taryf ulgowych.

Postępowanie gmin było uzasadnione nałożonym na nich obowiązkiem realizacji

zadań własnych gminy, ale naruszały przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praktykom

monopolistycznym. Gminy zawierały umowy z przedsiębiorstwami energetycznymi na

wykonanie określonych inwestycji, a następnie przenosiły na nie prawo dysponowania

przejętymi obiektami inwestycyjnymi.

Przedsiębiorstwo energetyczne miało zwykle pozycję monopolistyczną

(nie spotykało się z konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym) albo dominującą (nie

spotykało się z istotna konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym - domniemanie takie

występuje, gdy udział przedsiębiorstwa w rynku przekracza 40 proc.).

248 Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122 poz.1319)

W świetle przepisów art. 4-7 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom

monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów249 przedsiębiorstwa energetyczne

stosowały praktyki monopolistyczne wobec partnera umowy - gminy - i ugruntowały swą

pozycję monopolistyczną, czerpiąc pożytki z przekazanych obiektów.

Na straży przeciwdziałania tym praktykom stoi Urząd Regulacji Energetyki

i Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a gminy mogą z tego tytułu dochodzić

swych praw w postępowaniu cywilnym.

4.1.2. Działanie gmin przeciw praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw

Najistotniejszym narzędziem gminy oddziałującym na lokalny rynek

energetyczny są - wynikające z przepisów prawa energetycznego - zatwierdzane przez radę

gminy założenia do planu lub planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa

gazowe dla obszaru gminy lub jej części. Założenia te mają być również realizowane

zgodnie z założeniami polityki energetycznej państwa i miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego.

Kluczowe znaczenie dla tempa i zakresu wdrożenia konkurencyjnych rynków

energetycznych mają przepisy art. 9 Prawa energetycznego, których podstawą jest dostęp

stron trzecich do sieci. Najważniejsza rolę do spełnienia będą miały tu zasady przyłączania

i taryfy, reguły obrotu energią i paliwami, usług przesyłowych, ruchu sieciowego i

eksploatacji sieci oraz standardy obsługi odbiorców, a także harmonogram uzyskiwania

przez poszczególne grupy odbiorców prawa do korzystania z usług przesyłowych (art.65

Prawa energetycznego). Nie dłużej niż w ciągu 8 lat od wejścia w życie prawa

energetycznego (a więc z dniem 5 grudnia 2005 r.) - wszystkie podmioty nabędą prawo do

korzystania z usług przesyłowych. Tempo tego procesu pozostawiono do decyzji Ministra

Gospodarki. W 2002 r. przewiduje się, że 30 proc. rynku energii elektrycznej będzie

kształtowało się już pod wpływem wolnej gry sił rynkowych, a konkurencje zapewni

możliwość kupowania energii u jednego z kilku operatorów funkcjonujących na rynku

lokalnym 250.

Łamanie monopoli nastąpić może tylko w drodze rozwoju konkurencji. Nie

249 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547) uchylona Ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122 poz.1319) 250 J. Steinhoff Minister Gospodarki, List otwarty, I Konferencja Ciepłowników Polskich, Gdańsk, 11-12 kwietnia 2000 r.

można przecenić roli samorządu gminnego w realizacji tego typu zadania. Jednakże

punktem wyjścia do poprawnego, dającego założony efekt rynku konkurencyjnego jest

zrezygnowanie przez gminę z funkcji właścicielskich w przedsiębiorstwach

energetycznych. Tylko wówczas gmina może, bez swoistej schizofrenii, realizować

zadania tworzenia lokalnego rynku energii. Niestety taki liberalny pogląd na zarządzanie

gospodarka energetyczną w gminach nie jest częsty i wprowadzanie konkurencji wymagać

będzie jeszcze wielu wysiłków i to przede wszystkim w sferze mentalnej osób

zarządzających gminami.

4.2. Charakterystyka koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych

4.2.1. Ogólna charakterystyka

Charakterystykę koncesjonowanych przedsiębiorstw przedstawiono przede

wszystkim w oparciu o wyniki badań ankietowych 763 przedsiębiorstw

ciepłowniczych.251. Badania przeprowadził Urząd Regulacji Energetyki wśród

zaewidencjonowanych 963 koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych252.

Środowisko przedsiębiorstw ciepłowniczych jest niejednorodne a w szczególności

pod względem organizacyjno-prawnym, właścicielskim, technicznym, ekonomicznym.

Przedsiębiorstwa ciepłownicze posiadają zróżnicowane formy organizacyjno–

prawne i własnościowe. Występują wśród nich: spółki akcyjne i z ograniczoną

odpowiedzialnością, przedsiębiorstwa państwowe i komunalne, gminne zakłady

budżetowe oraz podmioty prywatne.

W większości przedsiębiorstw funkcje właścicielskie sprawują organy samorządu

terytorialnego.

Przedsiębiorstwa ciepłownicze różnią się znacznie między sobą wielkością oraz

stopniem zaangażowania w działalność energetyczną, skalą i zakresem działania,

wielkością sprzedaży ciepła pochodzącego zarówno ze źródeł własnych jak i kupowanego

od innych przedsiębiorstw ciepłowniczych. Dominują przedsiębiorstwa, które prowadzą

kilka rodzajów działalności ciepłowniczej Najwięcej, ponad 60%, przedsiębiorstw zajmuje

251 Spośród przedsiębiorstw objętych badaniem, 109 nie udzieliło odpowiedzi a 91 przedsiębiorstw (tj. 10% objętych badaniem) nadesłało ankiety, które z powodu licznych braków i błędów nie nadawały się do umieszczenia w bazie. Zaprezentowane wyniki dotyczą 763 przedsiębiorstw, co stanowi ok. 80% wszystkich koncesjonariuszy. Z przedsiębiorstw, które nadesłały ankietę, 556 posiadało zatwierdzoną taryfę na ciepło. 252 w charakterystyce wykorzystano dane zawarte w artykule A. Buńczyk, A. Daniluk, A. Głukowska-Sobol, M. Moskalik - Ciepłownictwo w Polsce - charakterystyka przedsiębiorstw koncesjonowanych - część I Biuletyn URE 6/2001

się wytwarzaniem oraz przesyłaniem i dystrybucją ciepła, około 16% prowadzi dodatkowo

obrót ciepłem. W całym sektorze największą grupę stanowią przedsiębiorstwa ze

sprzedażą poniżej 1 mln GJ ciepła rocznie (ok. 90% analizowanych przedsiębiorstw).

Tabela 2. Przedsiębiorstwa ciepłownicze w układzie wojewódzkim i według WZDE253 WZDE Lp. Województwo

OGÓŁEM 70 – 100% 20 – 69% 0 – 19%

OGÓŁEM kraj 763 307 165 291

1. dolnośląskie 50 18 11 21

2. kujawsko- pomorskie 54 16 17 21

3. lubelskie 40 18 7 15

4. lubuskie 30 11 7 12

5. łódzkie 53 18 10 25

6. małopolskie 42 12 9 21

7. mazowieckie 65 31 16 18

8. opolskie 20 5 3 12

9. podkarpackie 52 14 12 26

10. podlaskie 22 12 6 4

11. pomorskie 46 24 10 12

12. śląskie 110 32 26 52

13. świętokrzyskie 25 14 3 8

14. warmińsko-mazurskie 43 25 12 6

15. wielkopolskie 68 30 13 25

16. zachodniopomorskie 43 27 3 13

Przedstawione grupy przedsiebiorstw są wewnątrz niejednorodne. W grupie o

wysokim WZDE znajdują się głównie przedsiębiorstwa ciepłownictwa zawodowego

(ciepłownie zawodowe i przedsiębiorstwa produkcyjno – dystrybucyjne) oraz niektóre

elektrociepłownie, w grupie o średnim WZDE znalazły się w większości elektrociepłownie

zawodowe i przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, a grupa o niskim

WZDE – to przede wszystkim elektrownie i przedsiębiorstwa przemysłowe, dla których

działalność ciepłownicza jest działalnością uboczną.

253 WZDE – wskaźnik zaangażowania w działalność energetyczną, obliczany jako iloraz całkowitych przychodów przedsiębiorstwa z działalności koncesjonowanej ciepłowniczej i całkowitych przychodów przedsiębiorstwa z prowadzonej działalności gospodarczej.

Tabela 3. Grupy przedsiębiorstw ciepłowniczych według posiadanych koncesji w układzie

wojewódzkim254. Lp. Województwo Liczba

przedsiębi

orstw

ogółem

GRUPA I

Wytwarzanie

ciepła

GRUPA II

Wytwarzanie,

przesyłanie i

dystrybucja

ciepła

GRUPA III

Wytwarzanie,

przesyłanie i

dystrybucja,

obrót ciepłem

GRUPA IV

Przesyłanie i

dystrybucja,

obrót ciepłem

GRUPA V

Obrót

ciepłem

OGÓŁEM kraj 763 97 469 119 71 7

1. dolnośląskie 50 7 30 5 6 2

2. kujawsko- pomorskie 54 7 34 9 4 -

3. lubelskie 40 8 22 6 4 -

4. lubuskie 30 7 18 4 1 -

5. łódzkie 53 6 30 9 6 2

6. małopolskie 42 5 23 10 4 -

7. mazowieckie 65 4 48 8 5 -

8. opolskie 20 2 13 2 3 -

9. podkarpackie 52 10 25 9 8 -

10. podlaskie 22 2 15 4 - 1

11. pomorskie 46 7 35 3 1 -

12. śląskie 110 12 57 21 18 2

13. świętokrzyskie 25 5 13 6 1 -

14. warmińsko-mazurskie 43 4 31 7 1 -

15. wielkopolskie 68 9 43 11 5 -

16. zachodniopomorskie 43 2 32 5 4 -

4.2.2. Charakterystyka techniczna koncesjonowanych przedsiębiorstw

ciepłowniczych

W analizowanych 763 przedsiębiorstwach moc zainstalowana wynosi ok. 72 000

MW, a osiągalna ok. 68 000 MW. Najwyższe wskaźniki udziału mocy zainstalowanej

254 Podziału na rodzaje działalności w zależności od posiadanych koncesji dokonano w następującym układzie: – GRUPA I wytwarzanie ciepła – przedsiębiorstwa posiadające koncesje tylko na wytwarzanie (13%

analizowanych przedsiębiorstw), – GRUPA II wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja ciepła – przedsiębiorstwa posiadające koncesje na

wytwarzanie oraz koncesje na przesyłanie i dystrybucję (61% analizowanych przedsiębiorstw), – GRUPA III wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja, obrót ciepłem – przedsiębiorstwa posiadające

koncesje na wytwarzanie, koncesje na przesyłanie i dystrybucję oraz koncesje na obrót (16% analizowanych przedsiębiorstw),

– GRUPA IV przesyłanie i dystrybucja, obrót ciepłem – przedsiębiorstwa posiadające koncesje na przesyłanie i dystrybucję oraz koncesje na obrót (9% analizowanych przedsiębiorstw),

– GRUPA V obrót ciepłem – przedsiębiorstwa posiadające koncesje na obrót (1% analizowanych przedsiębiorstw).

21,7% i osiągalnej 21,4% posiadają przedsiębiorstwa województwa śląskiego. Najniższym

udziałem w krajowym bilansie mocy zainstalowanej i osiągalnej charakteryzują się

województwa podlaskie 2,0% i 2,1%, lubuskie 2,1% i 1,9% oraz opolskie 2,2% i 2,0%.

Długość sieci ciepłowniczej w kraju wynosi ponad 16 tys. km. Najwyższy udział

w długości sieci ciepłowniczej mają województwa śląskie 16,6% i mazowieckie 15,5%.

Najkrótsze sieci w kraju znajdują się w województwach lubuskim, opolskim,

świętokrzyskim i podlaskim.

Liczba odbiorców, z którymi przedsiębiorstwa ciepłownicze zawarły umowy na

dostawę ciepła wynosi ponad 116 tys. Najliczniejsza grupa odbiorców występuje w

województwach lubelskim, śląskim, dolnośląskim, pomorskim i mazowieckim. Duża

liczba odbiorców przy stosunkowo krótkiej sieci ciepłowniczej w woj. lubelskim, wynika z

zawarcia ponad 12 tys. umów przez dostawcę ciepła z indywidualnymi odbiorcami

(lokatorami mieszkań).

4.2.3. Produkcja i sprzedaż ciepła

Ciepło produkowane jest w postaci pary technologicznej i gorącej wody na

potrzeby centralnego ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej. Wytwarzane

jest w następujących źródłach:

- w elektrowniach i elektrociepłowniach zawodowych i przemysłowych,

- w ciepłowniach komunalnych,

- w kotłowniach lokalnych,

- w procesach technologicznych w przemyśle (zakładach chemicznych,

rafineriach, hutach itp.),

- w źródłach niekonwencjonalnych (spalanie biogazu, energia złóż

geotermalnych).

Ciepło jest specyficznym towarem, który charakteryzuje się równoczesnością

produkcji i zużycia, a wymagane parametry termiczne determinują jego dostawę na

niewielkie odległości. Transportowane jest ono ze źródeł za pomocą sieci ciepłowniczych,

z których większość ułożona jest pod ziemią, a tylko 10% przebiega nad ziemią.

W analizowanych przedsiębiorstwach ciepłowniczych wyprodukowano ponad

466 mln GJ ciepła, z tego 31,9% ciepła zużyto na potrzeby własne.

Sprzedaż ciepła wyniosła ponad 445 mln GJ, w 40% realizowana była

bezpośrednio ze źródeł a w 60% za pomocą sieci ciepłowniczych. Część

wyprodukowanego ciepła była sprzedawana przez wytwórców bezpośrednio do odbiorców

końcowych a część trafiła do dalszej odsprzedaży do przedsiębiorstw zajmujących się

przesyłaniem i obrotem ciepłem.

Straty ciepła powstałe podczas przesyłania stanowiły 8,7% ciepła sprzedanego

przez przedsiębiorstwa. Duża część sieci zbudowana jest przy zastosowaniu przestarzałych

technologii i materiałów izolacyjnych. Jakość wykonawstwa i stan izolacji cieplnej

decydują o wysokości strat ciepła podczas przesyłu. Obecnie stosowane nowoczesne

technologie budowy sieci przy użyciu rur preizolowanych znacznie obniżają wielkość strat

przesyłowych.

Z całkowitej produkcji ciepła w kraju, ponad 70% ciepła produkowanego jest w

skojarzeniu z energią elektryczną, z tego: 65% przypada na elektrociepłownie (zawodowe i

przemysłowe) a około 6% na elektrownie. Niecałe 30% ciepła produkowane jest bez

skojarzenia.

W produkcji ciepła najwyższy udział 38,1% mają przedsiębiorstwa o średnim

WZDE. W grupie o niskim WZDE ponad 72% ciepła produkowanego jest na potrzeby

własne, natomiast w grupie o średnim WZDE ok. 11%, a w grupie o wysokim WZDE

ponad 4%.

Natomiast w sprzedaży krajowej ciepła, udział elektrociepłowni wynosi tylko

38%, ponieważ znaczna część ciepła produkowanego w elektrociepłowniach

przemysłowych zużywana jest na potrzeby własne przemysłu. Ponad 50% krajowej

sprzedaży ciepła realizują przedsiębiorstwa ciepłownictwa zawodowego (ciepłownie

zawodowe, przedsiębiorstwa produkcyjno–dystrubucyjne) i ciepłownie przemysłowe.

W sprzedaży ciepła dominującą rolę odegrały przedsiębiorstwa o wysokim

WZDE, tj. 54% sprzedaży ogółem, z tego prawie 90% realizowane było za pomocą sieci

ciepłowniczych zaś tylko 10% bezpośrednio ze źródeł.

Tabela 4. Moc cieplna, długość sieci ciepłowniczej i liczba odbiorców w układzie

wojewódzkim

Moc cieplna Lp. Województwo Moc

zainstalowana MW

Moc osiągalna

MW

Długość sieci ciepłowniczej

km

Liczba odbiorców

szt.

OGÓŁEM kraj 71 978,5 67 866,2 16 094,1 116 426,0

1. dolnośląskie 4 659,2 4 395,1 1 228,0 12 880,0

2. kujawsko- pomorskie 5 152,5 5 017,7 1 117,1 6 410,0

3. lubelskie 3 002,8 2 798,9 668,3 16 305,0

4. lubuskie 1 528,5 1 319,3 285,1 1 803,0

5. łódzkie 5 847,7 5 286,6 1 296,3 8 234,0

6. małopolskie 4 589,3 4 313,9 1 261,4 5 410,0

7. mazowieckie 11 178,3 10 849,5 2 489,5 12 526,0

8. opolskie 1 576,9 1 369,9 349,8 2 522,0

9. podkarpackie 3 423,1 3 215,4 864,7 4 089,0

10. podlaskie 1 436,6 1 404,7 443,1 2 238,0

11. pomorskie 3 560,6 3 367,1 747,5 12 641,0

12. śląskie 15 590,0 14 542,7 2 666,0 13 798,0

13. świętokrzyskie 1 787,7 1 626,9 365,7 1 911,0

14. warmińsko-mazurskie 1 628,8 1 561,7 555,6 3 987,0

15. wielkopolskie 4 033,3 3 923,7 999,6 7 633,0

16. zachodniopomorskie 2 983,3 2 873,3 756,4 4 039,0

4.2.4.Charakterystyka ekonomiczna przedsiębiorstw ciepłowniczych255

Wykreowany przez przepisy ustawy – Prawo energetyczne system regulacji

przedsiębiorstw przyczynił się między innymi do sukcesywnego porządkowania ewidencji

i kalkulacji kosztów dla każdego rodzaju działalności i dla wyodrębnionych grup

odbiorców. Badania URE wykazały, że przedsiębiorstwa, które nie składały wniosku o

zatwierdzenie taryfy miały największe problemy z rozdziałem kosztów wg rodzajów

prowadzonej działalności. Grupa ta stanowiła 27% badanego zbioru przedsiębiorstw.

255 szerrzejB.Tusiewicz,M.Wesołowska, B.Witkowska Ciepłownictwo w Polsce-charakterystyka przedsiebiorstw koncesjonowanych-część II Biuletyn URE nr 1 (21) 2002 r. str.22

W wyniku oceny ekonomicznych i technicznych warunków funkcjonowania

poszczególnych przedsiębiorstw ciepłowniczych okazało się, że większość badanych

przedsiębiorstw znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wiele z nich poniosło stratę

na działalności ciepłowniczej, średnia rentowność wyniosła (-)3,3%. Przedsiębiorstwa

posiadają wyeksploatowany majątek trwały, znaczną nadwyżkę mocy zainstalowanej oraz

stosują przestarzałe technologie wytwarzania. Sytuacja ta spowodowana była również

ograniczeniem potrzeb cieplnych odbiorców. Na spadek wielkości zamówionej mocy i

zużycia ciepła mają wpływ zmieniające się warunki klimatyczne (coraz łagodniejsze zimy)

oraz racjonalizacja zużycia ciepła u odbiorców, związana ze stosowaniem nowoczesnych

energooszczędnych technologii, termomodernizacji i opomiarowania dostaw oraz

pogarszająca się sytuacja materialna odbiorców.

Przeprowadzone badania potwierdziły, że produkcja ciepła w skojarzeniu jest

najtańsza, a duże elektrociepłownie produkujące najwięcej ciepła mają niskie ceny. W

elektrociepłowniach wpływ na niską cenę ciepła ma m.in. wyższa sprawność wytwarzania

w porównaniu z pozostałymi przedsiębiorstwami. Natomiast w elektrowniach, dla których

ciepło jest produktem ubocznym, ciepło jest najtańsze.

Odrębnej analizy wymagają przedsiębiorstwa produkujące i sprzedające najwięcej

ciepła. Przedsiębiorstwa te osiągają słabe wyniki ekonomiczne przy relatywnie wysokich

cenach. Wydawałoby się, że przy dużej sprzedaży ciepła po wysokich cenach działalność

ich powinna być efektywna.

Realizacja jakichkolwiek inwestycji przez przedsiębiorstwa ciepłownicze

powinna być zintegrowana z miejscowymi planami zagospodarowania. Pozwoli to uniknąć

nietrafionych inwestycji i generowania dodatkowych kosztów, które będą powodować

wzrost cen ciepła dla odbiorców końcowych.

Badanie koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych pozwala na sformułowanie

kilku generalnych wniosków:

1. Wykreowany przez przepisy ustawy – Prawo energetyczne system regulacji

przedsiębiorstw przyczynił się między innymi do sukcesywnego porządkowania

ewidencji i kalkulacji kosztów dla każdego rodzaju działalności i dla

wyodrębnionych grup odbiorców. Przedsiębiorstwa, które nie składały wniosku o

zatwierdzenie taryfy miały największe problemy z rozdziałem kosztów wg

rodzajów prowadzonej działalności.

2. Większość przedsiębiorstw znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wiele z

nich poniosło stratę na działalności ciepłowniczej. Przedsiębiorstwa posiadają

wyeksploatowany majątek trwały, znaczną nadwyżkę mocy zainstalowanej oraz

stosują przestarzałe technologie wytwarzania. Sytuacja ta spowodowana jest

również ograniczeniem potrzeb cieplnych odbiorców. Na spadek wielkości

zamówionej mocy i zużycia ciepła mają wpływ zmieniające się warunki

klimatyczne (coraz łagodniejsze zimy) oraz racjonalizacja zużycia ciepła u

odbiorców, związana ze stosowaniem nowoczesnych energooszczędnych

technologii, termomodernizacji i opomiarowania dostaw oraz pogarszająca się

sytuacja materialna odbiorców.

3. Produkcja ciepła w skojarzeniu jest najtańsza, a duże elektrociepłownie

produkujące najwięcej ciepła mają niskie ceny. W elektrociepłowniach wpływ na

niską cenę ciepła ma m.in. wyższa sprawność wytwarzania w porównaniu z

pozostałymi przedsiębiorstwami. Natomiast w elektrowniach, dla których ciepło

jest produktem ubocznym, ciepło jest najtańsze.

4.3. Działania Prezesa URE w obszarach ciepłownictwa objętych

koncesjonowaniem256

4.3.1. Udzielanie koncesji

Zgodnie z przepisami art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne Prezes URE miał

obowiązek w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy - Prawo energetyczne

udzielić z urzędu koncesji przedsiębiorstwom ciepłowniczym działającym lub będącym w

budowie w dniu ogłoszenia ustawy, o ile spełniają one warunki określone ustawą.

W zakresie koncesji dotyczących ciepła, proces koncesjonowania z urzędu został

zakończony w 1998 r. Liczbę wydanych koncesji dla przedsiębiorstw w poszczególnych

obszarach działalności energetycznej przedstawia tabela 5.

Tabela 5. Koncesje dla wytwarzania i obrotu ciepłem wydane w 1998 r. Rodzaj prowadzonej działalności energetycznej Liczba wydanych koncesji

- wytwarzanie ciepła 729

- przesyłanie i dystrybucja ciepła 768

- obrót ciepłem 207

256 na podstawie sprawozdania z działalności Prezesa URE w 2001 r. Biuletyn URE Nr 3 z 2002 r. str 2 oraz sprawozdania z działalności Prezesa URE w 2000 r. Biuletyn URE Nr 3 z 2001 r. str.2

Pierwszą decyzję o udzieleniu koncesji na wytwarzanie ciepła dla

Elektrociepłowni Lublin-Wrotków Sp. z o. o. w Lublinie wydano w dniu 31 lipca 1998 r.

Począwszy od 1999 r. działalność Prezesa URE w zakresie udzielania koncesji

dotyczyć będzie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorców, a w roku 2000

również postępowań wszczętych z urzędu257.

Realizując obowiązek wydania koncesji z urzędu przedsiębiorcom, którzy

spełnili warunki (określone w art. 3 ustawy nowelizującej Prawo energetyczne258) Prezes

URE udzielił w 2001 r.:

- 24 koncesje na wytwarzanie ciepła,

- 2 koncesje na przesyłanie i dystrybucję ciepła

- 3 postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wytwarzanie ciepła

zakończyły się wydaniem decyzji o ich umorzeniu.

Postępowania prowadzone w 2001 r., wszczęte na wniosek przedsiębiorców

zakończyły się wydaniem następujących koncesji:

- na wytwarzanie ciepła 43

- na przesyłanie i dystrybucję ciepła 46

- na obrót ciepłem 10

Liczba koncesji udzielonych w latach 1998-2001 r. w obszarze koncesjonowanej

działalności wytwarzania i obrotu ciepłem przedstawia poniższa tabela 6.

Tabela 6. Zestawienie koncesji dla ciepła udzielonych w latach 1998 - 2001 r. Liczba Obszar koncesjonowania 1998 - 2000 (łącznie) 2001

Wytwarzanie ciepła 934 66

Przesyłanie i dystrybucja ciepła 950 49

Obrót ciepłem 284 11

Razem 2168 126

257 na podstawie art. 3 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 555). Przepis ten zobowiązał Prezesa URE, do udzielenia z urzędu koncesji przedsiębiorstwom energetycznym działającym lub będącym w budowie w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. w dniu 14 czerwca 2000 r., o ile spełniają one warunki określone w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a wymóg uzyskania koncesji wynika z przepisów ustawy nowelizującej. Jednocześnie mocą ustawy nowelizującej dokonana została istotna zmiana art. 32 ustawy – Prawo energetyczne, w związku z czym zmianie uległ zakres działalności, której prowadzenie wymaga posiadania koncesji. 258 ustawa z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 555)

Według stanu na dzień 30 kwietnia 2002 r. liczba wydanych przez URE koncesji

oraz promes na działalność gospodarczą dotyczącą ciepła przedstawiała się następująco259

Tabela 7. Wydane przez URE koncesje i promesy według stanu na 30 kwietnia 2002 r.

Udzielone Wydane promesy Koncesje Razem w tym na wniosek

Wytwarzanie 793 174 24

Przesył i dystrybucja 760 203 15

Obrót 218 67 2

Ogółem 1771 444 41

Należy zauważyć, iż znaczący wpływ na przedłużanie procesu wydawania lub

zmiany koncesji miały w szczególności kolejne nowelizacje Prawa energetycznego, a

także przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr

94, poz. 1037 ze zm.).260

4.3.2. Odmowa udzielenia koncesji

W 2001 r. wydano 12 decyzji o odmowie udzielenia lub zmiany koncesji.

Najczęściej, w uzasadnieniach decyzji odmownych przedstawiane były następujące

powody takiego rozstrzygnięcia:

- niezłożenie w terminie zabezpieczenia majątkowego wymaganego zgodnie z

art. 38 ustawy – Prawo energetyczne,

- brak środków finansowych gwarantujących prawidłowe prowadzenie

działalności,

- skazanie w przeszłości ubiegającego się o koncesję, za przestępstwo mające

związek z prowadzoną działalnością gospodarczą.

259 Jedno przedsiębiorstwo energetyczne może otrzymać kilka koncesji lub promes koncesji, stąd liczba koncesji lub promes koncesji nie musi pokrywać się z liczbą przedsiębiorstw. 260 Zgodnie z art. 26 § 4 tej ustawy przedsiębiorcy, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej mają obowiązek dokonać zgłoszenia spółki do sądu rejestrowego, jeżeli jej przychody netto ze sprzedaży towarów lub świadczenia usług w każdym z dwóch kolejnych lat obrotowych osiągnęły równowartość co najmniej 400 000 EURO. Z chwilą wpisania spółki cywilnej do rejestru przekształca się ona w spółkę jawną. URE mając na względzie treść tego przepisu wezwało przedsiębiorców spełniających powyższe kryterium, do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia do sądu rejestrowego i następnie wypisu z rejestru, potwierdzającego przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną (lub inną spółkę prawa handlowego). Ze względu na długotrwałość procesu rejestracji sądowej oraz liczbę (ok. 400 przypadków) nie zamknięto do końca 2001 roku wielu postępowań wszczętych wobec spółek cywilnych z urzędu, lub na ich wniosek.

4.3.3. Zmiana i cofanie koncesji

W 2001 r. wydano 773 decyzje zmieniające udzielone koncesje, z tego 689

decyzji zostało zmienionych na wniosek strony, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo

energetyczne. Zmiany warunków udzielonych koncesji dokonywane były przede

wszystkim w związku z:

- koniecznością dostosowania zapisu koncesji do aktualnego stanu

organizacyjno – prawnego koncesjonariusza, zaistniałego po

przekształceniach własnościowych przedsiębiorstwa,

- wnioskiem strony o rozszerzenie lub zawężenie zakresu udzielonych koncesji

w związku z przejęciem lub przekazaniem, wyłączeniem lub modernizacją

eksploatowanych lub nowych źródeł ciepła, sieci ciepłowniczych lub linii

energetycznych,

- wnioskiem strony o wydłużenie terminu wypełnienia określonych w

koncesjach warunków szczególnych wykonywania działalności,

- zmianą nazwy, formy prawnej lub siedziby koncesjonariusza, tu szczególnie

liczną grupę stanowiły wnioski o zmianę formy prawnej ze spółki cywilnej na

inną (najczęściej jawną).

W 2001 r., w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, na

podstawie art. 41 ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, cofniętych zostało 158 koncesji

wydanych w stosunku do 98 przedsiębiorców. W większości przypadków cofnięcie

koncesji nastąpiło na wniosek strony. W uzasadnieniu decyzji najczęściej podawanym

powodem cofnięcia koncesji było zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie

objętym obowiązkiem jej posiadania lub definitywne zaprzestanie prowadzenia

działalności przez przedsiębiorcę.

Ponadto, wydano 81 decyzji (w stosunku do 56 przedsiębiorców) stwierdzających

wygaśnięcie koncesji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego. Decyzje te zostały wydane w związku z ograniczeniem przez

przedsiębiorców zakresu prowadzonej działalności do tego stopnia, że nie wymagała ona

posiadania koncesji na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, np.

poprzez ograniczenie przez odbiorców ciepła mocy zamówionej do wielkości nie

przewyższającej 1 MW. Niejednokrotnie, wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia

koncesji wiązało się ze zmianami wynikającymi z ustawy nowelizującej. Wobec

przedsiębiorców, których działalność po zmianie ustawy – Prawo energetyczne nie

wymagała uzyskania koncesji i którzy złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia

koncesji, wydawana była stosowna decyzja. Odnotowano również wygaśnięcie kilkunastu

koncesji w trybie art. 42 ustawy – Prawo energetyczne, w wyniku wykreślenia

przedsiębiorców z właściwych rejestrów lub ewidencji.

W roku 2001 wydano 12 decyzji (w stosunku do 10 przedsiębiorców) o uchyleniu

decyzji w sprawie udzielenia lub cofnięcia koncesji. Dane dotyczące liczby wydanych

decyzji o umorzeniu postępowań oraz zmianie, cofnięciu i stwierdzeniu wygaśnięcia

koncesji wydanych w latach 1998-2001 przedstawione zostały poniżej w tabeli 8

Tabela 8. Zestawienie wydanych decyzji o umorzeniu postępowania, zmianie i cofnięciu koncesji oraz decyzji stwierdzających wygaśnięcie koncesji w latach 1998-2000 i w 2001 r.

Rodzaj wydanych decyzji 1998-2000 2001 Razem

Decyzje o umorzeniu postępowania 1349 89 1438

Decyzje zmieniające koncesje 2307 773 3080

Decyzje cofające koncesje 211 158 369

Decyzje stwierdzające wygaśnięcie koncesji 117 81 198

4.3.4. Taryfy dla ciepła

Według stanu na dzień 31 grudnia 2001 r., koncesje na prowadzenie działalności

gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w ciepło posiadało 911 przedsiębiorstw

energetycznych, przy czym 631 przedsiębiorstw (ok. 69%) posiadało taryfy zatwierdzone

w roku 2001.

Tabela 9. Liczba taryf dla ciepła zatwierdzonych w latach 1999-2001

Liczba zatwierdzonych taryf Lp. Rok ogółem 1 1999 406

2 2000 413

3 2001 631

razem 1 450

W 2001 r. wpłynęły do URE 834 wnioski o zatwierdzenie taryfy i 260 wniosków

o zmianę taryfy dla ciepła, z czego 631 taryf zostało zatwierdzonych, w 44 przypadkach

stwierdzono niezgodność taryfy z postanowieniami art. 45 ustawy – Prawo energetyczne

oraz przepisami rozporządzenia taryfowego dla ciepła, w związku z czym odmówiono

zatwierdzenia taryfy. Na koniec 2001 r., postępowanie administracyjne było zawieszone w

13 przypadkach, umorzone w 73 przypadkach, a kontynuowane w odniesieniu do 65

wniosków. Pozostałe wnioski (8) pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na ich braki

formalne.

Spośród 631 zatwierdzonych w 2001 r. taryf, 49 (ok. 8%) będzie stosowanych

przez okres równy lub dłuższy niż 24 miesiące. Przedsiębiorstwa energetyczne, które

stosują taryfy dla ciepła zatwierdzone na okres nie krótszy niż dwa lata, mogą po upływie

12 miesięcy od wprowadzenia cen i stawek opłat (nie częściej niż co 12 miesięcy),

dostosowywać ceny i stawki opłat do zmieniających się warunków prowadzenia

działalności gospodarczej, zgodnie z zasadami określonymi w § 28 rozporządzenia

taryfowego dla ciepła, bez potrzeby występowania do Prezesa URE z wnioskiem o zmianę

taryfy.

Podstawowymi kryteriami warunkującymi zatwierdzenie taryfy dla ciepła na

okres równy lub dłuższy niż 24 miesiące, są w szczególności:

- dostosowanie ewidencji kosztów do potrzeb kalkulacji taryf dla ciepła i jej prowadzenie zgodnie z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach,

- doprowadzenie do wyeliminowania subsydiowania skrośnego między poszczególnymi rodzajami prowadzonej działalności gospodarczej i grupami odbiorców,

- stabilna sytuacja finansowa przedsiębiorstwa, pozwalająca na pokrycie kosztów bieżącej eksploatacji i prowadzenie racjonalnej strategii w zakresie rozwoju i modernizacji oraz ochrony środowiska,

- zapewnienie ochrony interesów odbiorców.

Niezależnie od toczącego się procesu zatwierdzania taryf, przedsiębiorstwa

ciepłownicze występowały równocześnie z wnioskami o zmianę obowiązujących taryf.

Do Oddziałów URE wpłynęło 260 wniosków w sprawie zmiany decyzji

zatwierdzającej taryfę, bądź w sprawie korekty taryfy. W wyniku przeprowadzonych

postępowań administracyjnych w 211 przypadkach uwzględniono wnioski, w tym ok. 82%

(172) związanych było z przedłużeniem terminu obowiązywania taryfy. W 25 przypadkach

odmówiono zatwierdzenia zmiany taryfy, w 15 przypadkach umorzono postępowanie, a 9

postępowań nie zostało zakończonych przed upływem 2001 r.

Tabela 10. Decyzje zatwierdzające korekty taryfy dla ciepła w 2001 r.

Lp. Oddziały terenowe URE Ogółem

1 Oddział Centralny z siedzibą w Warszawie 5

2 Północno-Zachodni OT z siedzibą w Szczecinie 24

3 Północny OT z siedzibą w Gdańsku 59

4 Zachodni OT z siedzibą w Poznaniu 4

5 Wschodni OT z siedzibą w Lublinie 15

6 Środkowozachodni OT z siedzibą w Łodzi 24

7 Południowo-Zachodni OT z siedzibą we Wrocławiu 8

8 Południowy OT z siedzibą w Katowicach 23

9 Południowo-Wschodni OT z siedzibą w Krakowie 49

razem 211

Pomimo ponad czteroletniego okresu zatwierdzania taryf dla ciepła napływające

wnioski wymagają wciąż wielu korekt i uzupełnień, powodując wydłużanie się procesu

zatwierdzania taryf dla ciepła. Wiele przedsiębiorstw ciepłowniczych miało poważne

problemy z właściwą interpretacją przepisów i z prawidłowym sporządzeniem wniosku

taryfowego.

Taryfy przedsiębiorstw wytwarzających ciepło zawierają ceny za zamówioną

moc cieplną, ceny ciepła i ceny nośnika ciepła. Ich ceny są nieporównywalne ze względu

na różne jednostki odniesienia (zł/MW, zł/GJ i zł/m3). Aby określać skutki zmiany tych

cen dla odbiorców, prawo określa formuły obliczania średnich wskaźnikowych cen ciepła.

Ściśle ustalone są także reguły dla określenia średnich wskaźnikowych stawek opłat za

usługi przesyłowe.

Dla celów porównawczych w skali makro, tj. całego kraju i w skali województw

przyjęte zostały średnioważone ceny ciepła i średnioważone stawki opłat za usługi

przesyłowe261, które obliczono na podstawie zatwierdzonych w 2001 r. taryf dla ciepła. W

ten sposób ustalony został średni poziom cen ciepła i stawek opłat za usługi przesyłowe:

261 wskaźniki te należy traktować wyłącznie jako orientacyjne wskaźnikowe ceny i stawki opłat (służące do porównań w skali makro)

Tabela 11. Średni poziom cen ciepła i stawek opłat za usługi przesyłowe

Lp Województwo Średnioważona cena

ciepła [zł/GJ]

Średnioważona stawka opłaty za usługi

przesyłowe [zł/GJ] 1 Mazowieckie 21,53 8,43 2 Dolnośląskie 23,23 9,99 3 Opolskie 25,18 9,62 4 Kujawsko-pomorskie 24,91 10,83 5 Wielkopolskie 23,73 8,31 6 Pomorskie 22,27 13,08 7 Warmińsko-mazurskie 25,64 9,15 8 Małopolskie 20,65 10,98 9 Podkarpackie 26,50 9,48

10 Śląskie 22,01 9,05 11 Łódzkie 22,43 8,41 12 Świętokrzyskie 22,84 8,68 13 Zachodniopomorskie 28,00 8,14 14 Lubuskie 28,02 5,92 15 Lubelskie 23,47 9,15 16 Podlaskie 22,95 10,20

Ogółem kraj 23,01 9,30 Średni wzrost przychodów ze sprzedaży ciepła pozwala na ocenę wzrostu opłat z

tytułu zaopatrzenia w ciepło w województwach i w kraju oraz stanowi syntetyczny

wskaźnik, służący do porównań makroekonomicznych. Wzrost ten wynosi średnio 8,11%.

Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że udział przychodów z tytułu świadczenia usług

przesyłowych stanowi w skali kraju ok. 26% łącznych przychodów, planowanych na

pierwszy rok obowiązywania taryf zatwierdzonych w 2001 r., a więc jest prawie 3-krotnie

mniejszy od planowanych w tym samym czasie przychodów z działalności gospodarczej

związanej z wytwarzaniem ciepła. Tak więc wzrost stawek opłat za usługi przesyłowe

powoduje znacznie mniejszy wzrost opłat dla odbiorców niż wzrost cen ciepła.

Warto podkreślić, że ostateczne wzrosty płatności za ciepło, w przypadku

większości przedsiębiorstw energetycznych są niższe od proponowanych przez te

przedsiębiorstwa w pierwszych wersjach wniosków o zatwierdzenie taryfy. Analiza

kosztów przyjmowanych przez te przedsiębiorstwa jako uzasadnione do ustalenia cen i

stawek opłat, prowadziła do weryfikacji i zmniejszenia tych kosztów, a w konsekwencji do

obniżenia cen i stawek opłat dla odbiorców końcowych.

4.3.5. Rozstrzyganie sporów

W roku 2001 w sprawach spornych wydano 154 decyzje administracyjne

(wszystkie w oddziałach terenowych), w tym 88 decyzji rozstrzygających spór, 2 decyzje

odmawiające rozstrzygnięcia sporu, 56 umarzających postępowanie i 8 pozostawiających

sprawę bez rozpoznania. Duża liczba umorzonych postępowań jest skutkiem

doprowadzenia stron do ugodowego załatwienia sprawy. Według stanu na koniec grudnia

2001 r., 59 spraw znajdowało się w trakcie rozpoznawania.

Spośród 44 decyzji Prezesa URE rozstrzygnięcia w sprawach spornych dotyczyły:

1) ustalenia warunków świadczenia usług polegających na przesyłaniu ciepła –

3 decyzje,

2) odmowy zawarcia umowy sprzedaży ciepła – 36 decyzji,

3) nieuzasadnionego wstrzymania dostaw ciepła – 5 decyzji.

W trybie art. 8 ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne zapadały zarówno

postanowienia nakazujące podjęcie lub kontynuowanie dostaw, jak również odmawiające

nakazania takiego działania. W sumie wydano 23 postanowienia.

W roku 2001 Sąd Antymonopolowy rozpoznał 15 odwołań od decyzji wydanych

w sprawach spornych. Rozpatrując te odwołania Sąd w jednym przypadku uchylił decyzję

Prezesa URE, w 6 przypadkach oddalił odwołanie, a w 8 przypadkach odrzucił odwołania

od decyzji Prezesa URE. Do rozpoznania w 2002 r. pozostało 36 odwołań.

W roku 2001 do Naczelnego Sądu Administracyjnego została skierowana jedna

skarga na bezczynność Prezesa URE – pozostała do rozpoznania w roku 2002. Natomiast

w 2001 r. NSA oddalił jedną skargę na bezczynność Prezesa URE wniesioną w 2000 r.

4.3.6. Nakładanie kar pieniężnych

Prezes URE, działając na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo

energetyczne przeprowadził 157 postępowań administracyjnych w sprawie wymierzenia

kary pieniężnej. Prezes URE po ujawnieniu i udokumentowaniu przewinień, wymierzył

kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy – Prawo energetyczne:

- za stosowanie taryf, bez dopełnienia obowiązku ich przedstawienia Prezesowi

URE do zatwierdzenia –28 kar dotyczących stosowania cen ciepła,

- za stosowanie taryf wyższych od zatwierdzonych – 2 kary dotyczących cen

ciepła,

- za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji – 6 kar

Przedsiębiorstwom energetycznym zostało wymierzonych 48 kar, na łączną kwotę

822.167,70 zł. Jedną karę, w wysokości 5.000 zł, wymierzono kierownikowi

przedsiębiorstwa, wobec którego uznano, że swoim zachowaniem bezpośrednio przyczynił

się do powstania przewinień. Łączna kwota kar wymierzonych w 2001 roku wyniosła

827.167,70 zł. Ze względu na brak danych, nie można podać jaki udział w tej kwocie maja

kary wymierzone przedsiębiorstwom ciepłowniczym.

Wysokość wymierzonych kar wahała się od 414 zł do 450.000 zł (od 0,0002%

przychodu do 3% przychodu ukaranego przedsiębiorstwa, jedna kara – w wysokości 10%

przychodu ukaranego przedsiębiorstwa). Kary wymierzane przez Prezesa URE stanowiły

w przeważającej części niewielką część przychodu ukaranego podmiotu, z tego względu,

miały one bardziej charakter edukacyjno – prewencyjny. Tylko w wyjątkowych

przypadkach wymierzano kary o charakterze represyjnym.

4.3.7. Kontrola działalności przedsiębiorstw energetycznych

Działalność kontrolna prowadzona przez Prezesa URE, zgodnie z wypracowanym

sposobem postępowania, obejmuje szereg działań mających na celu wykrycie

nieprawidłowości w działalności przedsiębiorstw energetycznych.

W 2001 r. przeprowadzono łącznie 1253 kontrole. W ich wyniku ujawniono

nieprawidłowości w działalności 241 przedsiębiorstw energetycznych. Jednostki

kontrolowane najczęściej same niezwłocznie usuwały stwierdzone uchybienia. W

kilkudziesięciu przypadkach podjęto jednak środki dyscyplinujące, takie jak:

powiadomienie organów ścigania, skierowanie sprawy do kolegium ds. wykroczeń, czy

wymierzenie kar pieniężnych.

4.3.7.1. Kontrola przestrzegania warunków prowadzenia działalności objętej

obowiązkiem uzyskania koncesji

Ogółem przeprowadzono 418 kontroli w powyższym zakresie, z czego 87 kontroli

miało charakter interwencyjny. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono

nieprawidłowości w 159 przedsiębiorstwach energetycznych. Najczęstsze z nich to:

- nieprzedstawienie przez przedsiębiorstwo energetyczne corocznego sprawozdania z działalności,

- niepowiadomienie o zaprzestaniu działalności lub o zmianie istotnych warunków prowadzonej działalności,

- niewyposażenie węzłów cieplnych w układy automatycznej regulacji oraz układy pomiarowo – rozliczeniowe,

- niewystarczające zmniejszenie strat na przesyłaniu,

- brak realizacji programu ograniczenia obciążenia środowiska oraz programu racjonalnego zużycia paliw.

Przedsiębiorstwa zostały wezwane do usunięcia uchybień, a ponadto w 3

przypadkach skierowano wystąpienia pokontrolne. Wszczęto 111 postępowań w sprawie

wymierzenia kar pieniężnych, w ich wyniku wymierzono 6 kar pieniężnych, w 103

przypadkach odstąpiono od wymierzenia kary, a w 2 przypadkach postępowania

umorzono.

4.3.7.2. Kontrola prawidłowości stosowania taryf dla ciepła

W zakresie badania prawidłowości stosowania taryf dla ciepła podjęto 367

kontroli (64% wszystkich kontroli URE), w tym 280 dokonano w ramach kontroli

interwencyjnych. W wyniku przeprowadzonych kontroli, w działalności 37

przedsiębiorstw stwierdzono nieprawidłowości, polegające na stosowaniu cen i stawek

opłat niezgodnie z zatwierdzoną taryfą, stosowaniu taryf z pominięciem przedstawienia ich

do zatwierdzenia przez Prezesa URE, stosowaniu cen wyższych niż zatwierdzone oraz

błędnym określeniu ceny w fakturach. W 5 przypadkach skierowano do przedsiębiorstwa

energetycznego wystąpienie pokontrolne, wymierzono 31 kar pieniężnych.

4.3.8. Skargi i wnioski dotyczące działalności przedsiębiorstw energetycznych

W 2001 r. do Prezesa URE wpłynęło łącznie 512 skarg i wniosków związanych z

szeroko rozumianą problematyką dostaw ciepła.

Wśród złożonych skarg, znalazły się skargi na działalność innych podmiotów niż

przedsiębiorstwa energetyczne, a dotyczące rozliczeń między indywidualnymi odbiorcami

ciepła w lokalach przez spółdzielnie mieszkaniowe, administratorów, czy zarządzających

budynkiem. Ponadto skargi dotyczyły w szczególności: sposobu rozliczeń prowadzonych

przez przedsiębiorstwa energetyczne za dostarczone ciepło, zapisów zawartych w

umowach sprzedaży ciepła, warunków przyłączenia do sieci, zasad naliczania i wysokości

opłat za przyłączenie do sieci oraz zasad rozliczania nowych odbiorców przyłączonych do

sieci, nielegalnego poboru ciepła, standardów jakościowych obsługi odbiorców oraz

ustalania cen ciepła przez przedsiębiorstwa nie posiadające koncesji.

ZAKOŃCZENIE

Wymóg uzyskania pozwolenia administracyjnego jest przejawem ograniczenia

podstawowych praw i swobód jednostki, ale wydane pozwolenie przywraca jej tę swobodę

chociaż tylko w zakresie ustalonym w pozwoleniu. Koncesje nadają szczególną pozycję

podmiotowi który ją uzyskał, ponieważ wraz z koncesją uzyskuje on obowiązek i

możliwość prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek

organizacyjnych, będących zadaniami lub uprawnieniami państwa lub samorządu

terytorialnego w obszarach przede wszystkim zmonopolizowanych przez państwo. Jest to

też działanie prawne, z pomocą którego państwo realizuje trzy podstawowe funkcje:

regulacyjną, nadzorczą i sterującą. Administracja publiczna na podstawie upoważnienia

ustawowego może w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia regulować

sytuację podmiotu; szybciej i sprawniej dostosowywać się do zmieniających się,

indywidualnych okoliczności.

Wymóg pozyskania koncesji daje możliwość działań nadzorczych państwu,

ponieważ zainteresowany uzyskaniem pozwolenia podmiot sam poddaje swoje zamiary

badaniom i ocenom, jest także zmuszony di gromadzenia i przedkładania organom

administracji informacji o zamierzonym działaniu.

Koncesja może być wykorzystywana jako instrument służący do wprowadzania

polityki gospodarczej lub społecznej państwa zawartej w różnego rodzaju planach i

programach, które mają zapewnić uporządkowane procesy gospodarcze. Może być także

wykorzystana w przypadkach konieczności ograniczenia określonych przedsięwzięć.

W świetle powyższego, generalna ocena instrumentu pozwolenia administracyjnego

(koncesji) wypada pozytywnie.

Podstawowym aktem ustalającym reżim prawny koncesjonowania w Polsce po

1 stycznia 2001 r. jest Prawo działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, iż jednym

z celów ustawy jest, obok ograniczenia zakresu koncesjonowanej działalności,

ujednolicenie zasad koncesjonowania. Zamiarem ustawodawcy jest wprowadzenie w

dziedzinach, w których konieczne jest utrzymanie koncesji, tych samych reguł prawnych

co do przesłanek udzielenia (cofnięcia, zmiany) jak i trybu (procedur) koncesjonowania. W

tym celu w ustawie zawarte zostały:

- dość obszerne regulacje prawne dotyczące koncesjonowania (art.14 - 26),

- oddzielona została instytucji koncesji jako decyzji uznaniowej od instytucji zezwolenia

na podjęcie działalności gospodarczej jako decyzji związanej (art.20 oraz art.28),

- konsekwencje niedostosowania do nowych zasad, w określonym terminie, dotychczas

obowiązujących szczególnych przepisów odnoszących się do koncesji i zezwoleń.

Analiza przepisów o koncesjonowaniu Prawa działalności gospodarczej wykazuje, iż

zawarte w niej regulacje są niejasne. Jest to szczególnie wyraźne w ustaleniu stosunku do

przepisów o koncesjonowaniu zawartych w Prawie energetycznym. Wzajemny stosunek

przepisów obu ustaw może być różnie oceniany, a to ze względu na treść uregulowań

dotyczących konkretnego zagadnienia. Stąd można wysnuć wniosek, że niektóre przepisy

Prawa energetycznego muszą być uznane jako przepisy szczególne wobec przepisów

Prawa działalności gospodarczej.

Koncesjonowanie działalności gospodarczej energetyki podlega obecnie regułom

szczególnym określonym w przepisach Prawa energetycznego. Jednocześnie Prawo

działalności gospodarczej nie zawiera odesłania do Prawa energetycznego jako ustawy

odrębnej. Odpowiadając na pytanie jakie reguły prawne koncesjonowania działalności

gospodarczej w energetyce obowiązują obecnie, nie da się wprost rozstrzygnąć według

jednej, generalnej formuły ogólnej. Można natomiast przyjąć z praktyki, że Prawo

energetyczne będzie miało pierwszeństwo zastosowania w przypadkach, gdy zawierają

unormowania, które są w ogóle są nieuregulowane bądź uregulowane odmienne lub

bardziej szczegółowe niż regulacje Prawa działalności gospodarczej. Ponieważ w Prawie

działalności gospodarczej nie zamieszczono jednoznacznej reguły "kolizyjnej", problem

ustalenia w sposób wystarczająco precyzyjny stosunku zawartych w obu ustawach

uregulowań dotyczących koncesjonowania pozostaje do rozstrzygnięcia doktrynie i

orzecznictwu.

Polska jest obecnie na drodze poszukiwania najkorzystniejszych rozwiązań

organizacyjno-ekonomicznych w zakresie transformacji krajowej gospodarki

energetycznej i włączenia jej w rynek europejski. Jest to zadanie bardzo trudne, ponieważ

nie ma uniwersalnego modelu takiej transformacji. Trzeba z trudem dobierać rozwiązania

do przewidywanych warunków, starając się wprowadzać je stopniowo w obszarach

najbardziej do tego przygotowanych oraz analizować uzyskiwane wyniki.

Zmiana niekorzystnych, wieloletnich zaniedbań w zakresie kształtowania rynku

energii, stała się możliwa poprzez podjęcie przez Państwo działań systemowych opartych

na aktach prawnych, wyznaczające trwałą politykę energetyczną państwa. Następuje

demonopolizacja energetyki, a naturalną konsekwencją jest powstawanie lokalnych

rynków energii. Współistnienie różnych podmiotów gospodarczych (przedsiębiorstw

energetycznych) jest skutecznym narzędziem utrzymania konkurencji na tym rynku.

Dotyczy to zarówno przedsiębiorstw wytwórczych, przedsiębiorstw sieciowych

o znaczeniu lokalnym (w skali miasta, województwa, czy związków gminnych), jak i

przedsiębiorstw zajmujących się obrotem energią.

Dlatego też, w kontekście zachodzących zmian, stosowanie koncesji w tym,

zmonopolizowanym sektorze gospodarki jest wręcz niezbędne. Akty prawne, które

stanowią synonim nowoczesnej kodyfikacji i potwierdzenie zmiany roli państwa we

współczesnej gospodarce energetycznej to Prawo działalności gospodarczej oraz Prawo

energetyczne. Jednakże Ustawy te, pomimo wielokrotnych nowelizacji, wciąż zawierają

wiele mankamentów powodujących niejasność sytuacji prawnej podmiotów sektora

energetycznego. Wciąż wyjaśnienia wymagają takie sprawy jak:

- stosunek przepisów o koncesjonowaniu zawartych w Prawie działalności

gospodarczej do przepisów o koncesjonowaniu zawartych w Prawie

energetycznym,

- kryteria podejmowania decyzji koncesyjnych przez Prezesa URE,

- kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki.

Obecnie istniejące uwarunkowania prawno – administracyjne stanowią zamknięcie

pewnego, niezwykle istotnego etapu dla sektora energetycznego (w tym ciepłownictwa)

tworząc podstawy do usystematyzowania gospodarki energetycznej dostosowanej do

wymogów rynkowych. Najistotniejszym dla transformacji jest jednoznaczne rozdzielenie

podstawowych funkcji spełnianych dotychczas przez państwo:

- funkcja tworzenia i realizacji polityki energetycznej,

- funkcja kształtowania cen,

- funkcji właściciela przedsiębiorstw energetycznych.

Dla oddzielenia tych trzech funkcji powstało nowe w polskim systemie administracji

pojęcie regulacji, opartej na przesłankach ekonomicznych, a regulatorem stał się

specjalnie utworzony - Urząd Regulacji Energetyki

Polityka energetyczna państwa stwarza warunki dla powstania i rozwoju rynku

energii oraz wprowadza mechanizmy rynkowe. Powstały system pozwala sterować

działaniami w kierunku rozwiązań zgodnych z decyzjami władz, ale na ryzyko

ekonomiczne właścicieli.

Należy podkreślić, że dotychczasowa współpraca ludzi różnych specjalności

o najwyższych kwalifikacjach, zaangażowanych w przy procesach transformacji

gospodarki energetycznej doprowadziła do powstania uwarunkowań prawno –

administracyjnych, które skutecznie ograniczają straty ogólnospołeczne wynikające

z żywiołowego procesu urynkowienia energii (ciepła).

ŹRÓDŁA PRAWA

1. Dekret z 24 czerwca 1953 r. o uprawie tytoniu i wytwarzaniu wyrobów tytoniowych

(Dz.U.53 Nr 34 poz.144)

2. Dekret z 24 czerwca 1953 r. o wyrobie i przerobie spirytusu (Dz.U.53 Nr 34 poz.143),

3. Dekret z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U.78 Nr 4 poz.12),

4. Dekret z dn.23 stycznia 1947 r. o obrocie i gospodarowaniu odpadkami użytkowymi (Dz.U.

47 Nr 27 poz.105),

5. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych

aktów prawnych (Dz. U. Nr.62, poz. 718).

6. Ustawa z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz.

555)

7. Ustawa z dnia 1 sierpnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych

aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz.718)

8. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94 poz.1037)

9. Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz.U. Nr 3 poz.16.) .

10. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr.122,

poz. 1319).

11. Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321).

12. Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych Dz.U. Nr 11 poz.95 z

późn.zm)

13. Ustawa z dnia 29 września 1999 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 121 poz. 591 z późn. zm.)

14. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz.

1178),.

15. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z

późn. zm.)

16. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych

(Dz. U. Nr.160, poz. 1064)

17. Ustawa z 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 r. Nr 54 poz.349 z

późn.zm.)

18. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP(Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz.483)

19. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1999 r. Nr 82

poz.926 z późn.zm.)

20. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74

poz.368 z późn.zm.)

21. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27 poz.96 z

późn.zm.)

22. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz.415 z

późn.zm.).

23. Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 47

poz.211 z późn.zm.)

24. Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i

ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547)

25. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (tj. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z

późn. zm.)

26. Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41,poz.234 ze zm.)

27. Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r.

Nr 7, poz. 25 z póżn. zm)

28. Ustawa z dnia 8 sierpnia 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (Dz.U Nr 23,

poz.164)

29. Ustawa z dnia 18 maja 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz.93 z późn.zm.)

30. Ustawa z dnia 1 grudnia 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43 poz.206)

31. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14

czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U.

1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.)

32. Ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r. (Dz.U. 52 Nr 21 poz.133),

33. Ustawa z dnia 22 lipca 1952 r. Konstytucja PRL (Dz.U.52 Nr 33 poz.232)

34. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo

upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm.).

35. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii

prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów

wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania

służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy

informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763)

36. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu

pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez

przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr.60, poz. 387 i

z 1999 r. Nr.92, poz. 1049)

37. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie zakresu stosowania

Prawo energetyczne do jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony

Narodowej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, jednostek wojskowych

podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednostek organizacyjnych

Urzędu Ochrony Państwa, jednostek organizacyjnych więziennictwa podległych Ministrowi

Sprawiedliwości oraz organów właściwych w sprawach regulacji gospodarki paliwami i

energią w tych jednostkach (Dz. U. Nr.60, poz. 385)

38. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowego

zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej Oddziału Centralnego i oddziałów

terenowych URE (Dz.U. Nr 162 poz.1141)

39. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie

szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz. U. Nr.50, poz. 588).

40. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie nadania

statutu Urzędowi Regulacji Energetyki. (Dz.U. Nr 130 poz.859)

41. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 12 października 2000 r. w sprawie

szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie

ciepłem (Dz.U. Nr 96 poz. 1053)

42. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 16 marca 1998 r. w sprawie wymagań

kwalifikacyjnych dla osób zajmujących się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz.U.

Nr 509 poz .377)

43. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia

Sądu Antymonopolowego. (Dz.U. Nr 166 poz. 1254)

44. Uchwała Sądu Najwyższego z 28 września 1991 r. III CZP, OSN 1991 r. nr 1, poz. 3

45. Wyrok NSA z 20 października 1989 r. II S.A. 808,

46. Wyrok NSA z 22 czerwca 1989 r. II S.A./Kc 248/89

47. Wyrok NSA z 6 lutego 1995 r. ONSA 1996 nr 1 poz. 36

48. Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 12 maja 1999 r., sygn. akt XVII Ame 19/99..

49. Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 października 1999 r. XVII Ame 35/99).

50. Zarządzenie Nr 1/2001 Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 czerwca 2001 r. w

sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Regulacji Energetyki

LITERATURA 1. Baehr J.Stawicki E. Prawo energetyczne MUNICIPIUM, 1999 r. 2. Biernat S., Wasilewski A., Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz,

Kraków 1997 r. 3. Boć J. (red.) Prawo administracyjne, Wrocław, 1997 r. 4. Buńczyk A., Daniluk A.,

Głukowska-Sobol A., Moskalik M.

Ciepłownictwo w Polsce - charakterystyka przedsiębiorstw koncesjonowanych - część I Biuletyn URE 6/2001

5. Duda M. Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998

6. Głukowska-Sobol A., Wesołowska M.

Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce a zobowiązania międzynarodowe, Biuletyn URE nr 6 (14) 2000

7. Gronowski S. Prawo energetyczne, ABC, Warszawa, 2000 r. 8. Janiszewska Z Procedury koncesyjne w Departamencie Koncesji

URE Biuletyn URE 6/2001 9. Jarosz M. i zespół 2001 Słownik Wyrazów Obcych” Wydawnictwa Europa 10. J asiński P., Włodarczyk P. Strategia Urzędu Regulacji Energetyki, Biuletyn URE

1/99 11. Juchniewicz L. wystąpienie XXXV Zjazd Gazowników Polskich 28.09-

1.10 1999 r. w Mikołajkach 12. Juchniewicz L. Pismo Prezesa URE z dnia 4 grudnia 2001 r.

Warszawa, BAB-1/4887 /2001 13. Jurczyk Z. Podstawy rozwoju konkurencji w sektorze

infrastrukturalnym, Ciepłownictwo w Polsce i na świecie, Rocznik V (1998) zeszyt 5-6

14. Kania A. Zmiany w decyzjach koncesyjnych Biuletyn URE 4/1999

15. Kijowski D.R. Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000 r.

16. Kijowski D.R Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000 r.

17. Kosikowski C. Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r 18. Kosikowski C. Prawo działalności gospodarczej. Komentarz,

Warszawa 2000 r. 19. Kosikowski C. Wolność gospodarcza w prawie polskim Warszawa

1995 r. 20. Kosikowski C. Koncesje w prawie polskim Kraków 1996 r., 21. Lewandowska I. Nowe ramy dla przedsiębiorczości Rzeczpospolita

16.12 1998 r. nr 294 22. Lewandowski. J. Neoliberałowie wobec współczesności. Gdynia 1991

r. 23. Lipiński A.: Niektóre problemy nowego prawa energetycznego,

PUC, Nr 5,1998 r.; 24. Muszyński I. Prawo energetyczne, ABC,Warszawa, 2000 r. 25. Niebisz E. Pierwsze koncesje, Biuletyn URE 1998 r. nr 2 26. Palarz H. Prawo energetyczne z komentarzem, Gdańsk, 1999 r.

27. Palarz H. , Rozwadowska A. Praktyki monopolistyczne i sprawy sporne w prawie energetycznym, Gazeta Prawna z 2 lutego 1999 r.

28. Spyra M. Koncesje w prawie energetycznym, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, 1998 r. nr 6.

29. Steinhoff J. List otwarty Ministra Gospodarki, I Konferencja Ciepłowników Polskich, Gdańsk, 11-12 kwietnia 2000 r.

30. Strzeszewski. C. Katolicka nauka społeczna. Lublin 1994 r. 31. Szewczyk M. Nadzór w materialnym prawie administracyjnym.

Administracja wobec wolności, własności i innych praw podmiotowych jednostki" Zachodnie Centrum Organizacji, Poznań, 1997 r.,

32. Szewczyk M. Spór o znaczenie pojęcia nadzór i kontrola" na stronie www.wszib.Poznan.pl/dystrybucja

33. Szłapczyński O. Bieżąca działalność URE, Rynek energii 5/98 34. Taradejna, R. i B. Prawo Energetyczne, IGCP, Warszawa, 2001 r. 35. Tusiewicz B., Wesołowska

M., Witkowska B. Ciepłownictwo w Polsce-charakterystyka przedsiebiorstw koncesjonowanych-część II Biuletyn URE nr 1 (21) 2002 r.

36. Walaszek-Pyzioł A. Energia i prawo, Lex Nexis, Warszawa 2002 r 37. Walaszek-Pyzioł A. Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 r. 38. Walaszek-Pyzioł A. Prawo energetyczne Wydawnictwo Prawnicze,

Warszawa 1999 r. 39. Waligórski M. Administracyjnoprawna reglamentacja działalności

gospodarczej, Poznań, 1994 r. 40. Waligórski M. Nowe Prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001

r 41. Waligórski M. Administracyjna regulacja działalności gospodarczej

Poznań 1998 r. 42. Waligórski M. Administracyjnoprawna reglamentacja działalności

gospodarczej, Poznań, 1994 r. 43. Waligórski M. Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie

indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS, Nr 3 1988 r.

44. Zdyb M. Prawo działalności gospodarczej, Zakamycze 2000 45. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2001 r.

Biuletyn URE Nr 3 z 2002 r. 46. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2000 r.

Biuletyn URE Nr 3 z 2001 r.

ZAŁĄCZNIKI Rysunek 1. Struktura zarządzania energetyką Rysunek 2. Planowanie zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe Rysunek 3. Schemat organizacyjny Urzędu Regulacji Energetyki Tabela 1. Rodzaje regulacji obowiązujące przy rozpatrywaniu spraw

monopolistycznych i spornych energetyki cieplnej

źródło: Ministerstwo Gospodarki

SEJM RP

RADA MINISTRÓW PREZES RADY MINISTRÓW MINISTER GOSPODARKI

PREZES URE

URZĄD REGULACJI ENERGETYKI

SAMORZĄD WOJEWÓDZTWA

- koncesjonowanie, wydawanie koncesji

- uzgadnianie planów rozwoju - zatwierdzanie, kontrolowanie taryf- powoływanie komisji

kwalifikacyjnych - rozstrzyganie sporów (wg K.p.a.)

- Statut URE - powoływanie Wiceprezesa URE - warunki przyłączania do sieci,

obrotu, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego, eksploatacji, standardów jakościowych

- kształtowanie i kalkulacja taryf, zasady rozliczeń

- warunki planowania rozwoju i finansowania inwestycji

- powoływanie Prezesa URE - zasady wynagradzania

pracowników URE

- polityka energetyczna - ustalanie opłat koncesyjnych - sprawozdania dla Sejmu z

realizacji polityki energetycznej

Rysunek 1. STRUKTURA ZARZĄDZANIA ENERGETYKĄ

stan na 28 lutego 2002 r.

PREZES URE

1. Departament Koncesji 2. Departament Promowania Konkurencji 3. Departament Taryf 4. Departament Planów i Analiz

wg www.ure.gov.pl

1. Biuro Prawne 2. Biuro Współpracy

Zagranicznej i Integracji Europejskiej

3. Biuro Komunikacji Społecznej i Informacji

4. Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji

5. Biuro Administracyjno-Budżetowe

6. Biuro Informatyki 7. Samodzielny Zespół do Spraw

Ochrony Informacji Niejawnych

1. Oddział Centralny z siedzibą w Warszawie 2. Oddział Północno – Zachodni z siedzibą w

Szczecinie 3. Oddział Północny z siedzibą w Gdańsku 4. Oddział Zachodni z siedzibą w Poznaniu 5. Oddział Wschodni z siedzibą w Lublinie 6. Oddział Środkowozachodni z siedzibą w

Łodzi 7. Oddział Południowo – Zachodni siedzibą

we Wrocławiu 8. Oddział Południowy z siedzibą

w Katowicach 9. Oddział Południowo – Wschodni z siedzibą

w Krakowie

Sekretariat Urzędu Gabinet Prezesa

DYREKTOR GENERALNY WICEPREZES URE

Rysunek 3. URZĄD REGULACJI ENERGETYKI. Struktura Urzędu

PRZEDSIĘBIORSTWO ENERGETYCZNE (energia elektryczna, gaz, ciepło)

PLAN ROZWOJU przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się

przesyłaniem lub dystrybucją (art.16 ust.1) UWZGLĘDNIENIE Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego gminy (art.16 ust.1) UZGODNIENIE (z wyjątkiem ciepła)

Prezes URE (art.16 ust.6) OPINIA

Zarząd województwa(art.23 ust.3 i 4)

PROJEKT ZAŁOŻEŃ DO PLANU ZAOPATRZENIA

GMINY LUB JEJ CZĘŚCI W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, CIEPŁO I PALIWA GAZOWE

Zarząd Gminy (art.19 ust.1 i 2)

WSPÓŁPRACA Inne gminy (art.19 ust.3.

pkt 4)

OPINIA w zakresie koordynacji

współpracy Samorząd województwa

(art.19 ust.5) WNIOSKI, ZASTRZEŻENIA

I UWAGI Mieszkańcy gminy (art.19

ust.6) OPINIA

w zakresie zgodności z założeniami polityki

energetycznej państwa Wojewoda (art.19 ust.5)

OPINIA w sprawie współpracy z innymi

gminami Zarząd województwa

(art.41 ust.1 i art.18 ustawy o samorządzie wojewódzkim)

ELEKTR ZOWE

Rysunek 2. SCHEMAT TWORZENIA ZAŁOŻEŃ I PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE

WSPÓŁPRACA z przyłączonymi podmiotami i gminami (art.16 ust.5.)

UCHWAŁA określająca jaka część PLANU ZAOPATRZENIA obowiązuje w gminie Rada gminy (art.20 ust. 6)

ZAWARCIE UMÓW z przedsiębiorstwami, Zarząd Gminy (art.20 ust.5)

DECYZJA o zgodności PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W

CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE z polityką energetyczną państwa oraz

obowiązującymi przepisami prawa Wojewoda (art.17 ust.2)

DECYZJA o zgodności PROJEKTU PLANU z ZAŁOŻENIAMI DO PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄI PALIWA GAZOWE

Wojewoda (art.20 ust.3)

UCHWAŁA PLAN ZAOPATRZENIA GMINY

W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE

Rada gminy (art.20 ust.4)

PROJEKT PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ

YCZNĄ I PALIWA GAZarząd gminy (art.20 ust.1)

NIEZGODNE

ZGODNE

BADANIE ZGODNOŚCI ZAŁOŻEŃ DO PLANU ZAOPATRZENIA Z PLANAMI ROZWOJU

przedsiębiorstw energetycznych Zarząd gminy (art.20 ust.1)

UCHWAŁA ZAŁOŻENIA DO PLANU

ZAOPATRZENIA GMINY W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, CIEPŁO I PALIWA GAZOWE Rada gminy (art.19 ust.8)

Tabela 1

RODZAJE REGULACJI OBOWIĄZUJĄCE PRZY ROZPATRYWANIU SPRAW MONOPOLISTYCZNYCH I SPORNYCH

ENERGETYKI CIEPLNEJ

Rodzaj regulacji Prawo energetyczne Ustawa antymonopolowa Podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania

- osoby fizyczne - osoby prawne - jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej

- przedsiębiorcy oraz związki przedsiębiorców, których interes został (może być) naruszony przez praktykę monopolistyczną,

- organy kontroli państwowej i społecznej, - organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy

ochrona interesów konsumentów, - organy gminy, - powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów

Podmioty, przeciwko którym może się toczyć postępowanie

- podmiot prowadzący działalność przedsiębiorcy o pozycji dominującej gospodarczo lub monopolistycznej na rynku krajowym lub lokalnym w zakresie wytwarzania i obrotu ciepłem,

- przedsiębiorstwo ciepłownicze niezależnie od posiadania koncesji

Tryb wszczęcia postępowania na wniosek strony z urzędu lub na wniosek uprawnionego

Rodzaj postępowania postępowanie administracyjne postępowanie administracyjne

Organ uprawniony do rozstrzygnięć Prezes Urzędu Regulacji Energetyki Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Rodzaje rozstrzygnięć decyzja administracyjna rozstrzygająca spór decyzja administracyjna zakazująca stosowania praktyk monopolistycznych, mogąca zawierać: 1) stwierdzenie nieważności umów zawartych z naruszeniem

zakazu stosowania praktyk monopolistycznych w całości lub w odpowiedniej części,

2) nakaz obniżenia ceny, jeśli wskutek praktyk nastąpiło podwyższenie cen,

3) zakaz wykonywania porozumienia,

Rodzaj regulacji Prawo energetyczne Ustawa antymonopolowa 4) karę pieniężną płatną do budżetu państwa

Dodatkowe uprawnienia organu - możliwość wydania na wniosek strony postanowienia określającego z urzędu warunki podjęcia bądź kontynuowania dostaw ciepła do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu,

- możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności

Sankcje za niewykonywanie decyzji Kary pieniężne mogą być zastosowane, jeśli przedsiębiorca: 1) nie przestrzega obowiązków - miesiąc niewykonywania

decyzji wynikających z koncesji, 2) przedsiębiorstwo zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją

odmawia zawarcia umowy sprzedaży ciepła lub umowy o świadczenie usług przesyłowych,

Kara nałożona na przedsiębiorcę nie może przekroczyć 15 % przychodu w poprzednim roku podatkowym, a w przyopadku działalności koncesjonowanej 15 % działalności przedsiebiuorcy wynikijącej z działalności koncesjonowanej. Kara nałożona na kierownika przedsiębiorstwa nie może przekroczyć wysokości 300% jego miesięcznego wynagrodzenia.

Kara pieniężna nałożona na osobę kierującą przedsiębiorstwem lub związkiem przedsiębiorstw nie może przekroczyć dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia

Organ odwoławczy Sąd Antymonopolowy Sąd Antymonopolowy