Koncepcja podatku katastralnego w Polsce na tle doświadczeń ...

Wrocaw 2016

Praca jest powicona koncepcji podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze wybranych krajw. Poruszana w pracy problematyka nie jest nowa, a samo zagadnienie koncepcji podatku katastralnego i jego ewentualnego wprowadzenia w Polsce jest aktualne od wielu lat. Przed-stawiciele doktryny rnie wypowiadaj si na ten temat. Jedni, akcentu-jc potrzeb jego wprowadzenia, choby z uwagi na potrzeb zwiksze-nia dochodw budetowych jednostek samorzdu terytorialnego, czy te uczynienia zado wymogom zasady sprawiedliwoci podatkowej, inni za poddaj w wtpliwo potrzeb, a nawet moliwo jego wprowa-dzenia, akcentujc ryzyko ewentualnego zaburzenia rynku nieruchomo-ci, jakie moe si pojawi wraz z wprowadzeniem cakowicie nowych re-gu opodatkowania, czy te konieczno poniesienia znacznych nakadw finansowych na wprowadzenie i utrzymanie systemu katastralnego. [...]

Fakt, i do tej pory nie wprowadzono w Polsce podatku katastralne-go nie moe mie wpywu na przyjcie, e sama koncepcja i jej ocena nie jest dla polskiej doktryny prawa podatkowego wana. Koncepcja podatku katastralnego jest warta powicenia uwagi po pierwsze dlatego, e zo-staa przyjta do porzdkw normatywnych wielu pastw, po drugie za dlatego, e jest koncepcj cakowicie odmienn, opierajc si na innych zaoeniach ni koncepcja opodatkowania nieruchomoci obowizujca obecnie w Polsce. W konsekwencji praca na temat koncepcji podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze wybranych krajw moe zo-sta uznana za istotny gos w dyskusji w ramach trwajcej nieprzerwanie reformy systemu opodatkowania nieruchomoci w Polsce.

Ze Wstpu

Koncepcja podatku katastralnego w Polsce

na tle dowiadcze w

ybranych krajw

ISBN 978-83-65431-32-5 (druk)ISBN 978-83-65431-33-2 (online)

Katarzyna Kopyciaska

Katarzyna Kopyciaska

Koncepcja podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze

wybranych krajw

http://www.uni.wroc.pl/

Koncepcja podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze wybranych krajw

Dostp online: http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/79995

Prace NaukoweWydziau Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytetu Wrocawskiego

Seria: e-Monografie Nr 81

http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/79995

Katarzyna KopyciaskaUniwersytet Wrocawski

Koncepcja podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze wybranych krajw

Wrocaw 2016

KomitetRedakcyjnyprof. dr hab. Leonard Grnicki przewodniczcymgr Boena Grna czonekmgr Aleksandra Dorywaa sekretarz

Recenzent: dr hab. Mariusz Popawski, prof. UwB

CopyrightbyKatarzynaKopyciaska

Korekta: Dorota BrzostekProjekt i wykonanie okadki: Karolina DrozdSkad i opracowanie techniczne: Aleksandra Kumaszka, Tomasz Kalota eBooki.com.pl

Druk: Drukarnia Beta-druk, www.betadruk.pl

WydawcaE-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa. Wydzia Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocawskiego

ISBN 978-83-65431-32-5 (druk) ISBN 978-83-65431-33-2 (online)

http://www.ebooki.com.pl/www.betadruk.pl

Spis treci

Wstp ........................................................................................................................ 11

RozdziaI.Podstawykoncepcjipodatkukatastralnego ........................... 151. Rys historyczny koncepcji katastru oraz opodatkowania nieruchomoci w Pol-

sce ......................................................................................................................... 151.1. Proces powstawania katastru w Polsce w ujciu historycznym ................... 151.2. Podstawowe regulacje prawne zwizane z opodatkowaniem nieruchomo-

ci w Polsce w drugiej poowie XX wieku .................................................. 252. Znaczenie zasady sprawiedliwoci podatkowej dla tworzenia prawa podatko-

wego ..................................................................................................................... 272.1. Pojcie zasad prawa ..................................................................................... 272.2. Geneza i istota zasady pastwa sprawiedliwoci spoecznej ....................... 302.3. Zasada sprawiedliwoci podatkowej ............................................................ 33

3. Mechanizmy wyceny nieruchomoci ................................................................... 424. Ekonomiczne uwarunkowania opodatkowania nieruchomoci ........................... 545. Mechanizmy funkcjonowania i wdraania podatku katastralnego ...................... 59

5.1. Uwagi wprowadzajce ................................................................................. 595.2. Rejestracja gruntw ...................................................................................... 61

5.2.1. Rejestracja aktu wasnoci ................................................................. 625.2.2. Rejestracja tytuu wasnoci .............................................................. 63

5.3. Wdroenie rejestracji gruntw ..................................................................... 645.4. Tworzenie map katastralnych ....................................................................... 675.5. Katastry fiskalne ........................................................................................... 685.6. Katastry prawne ........................................................................................... 705.7. Wielofunkcyjne katastry .............................................................................. 715.8. Metody pomiarowe ...................................................................................... 715.9. Pomiary naziemne i lotnicze ........................................................................ 73

8

Spis treci

Rozdzia II. Podatek katastralny w wybranych krajach czonkow-skichUniiEuropejskiej ..................................................................................... 79

1. Zasadnicze problemy zwizane z opodatkowaniem nieruchomoci w Europie .. 792. Opodatkowanie nieruchomoci w Niemczech ..................................................... 86

2.1. Rys historyczny opodatkowania nieruchomoci w Niemczech ................... 862.2. Zasadnicze elementy podatku gruntowego .................................................. 92

3. Podatek katastralny w Krlestwie Szwecji .......................................................... 954. Regulacja prawna podatku katastralnego w Republice Woskiej ........................ 108

4.1. Reforma prawa podatkowego z I poowy XX wieku ................................... 1084.2. Zasadnicze elementy wspczesnego systemu opodatkowania nieruchomo-

ci w Republice Woskiej ............................................................................. 1135. Wdroenie podatku katastralnego w Republice Litewskiej ................................. 119

5.1. Uwagi wprowadzajce ................................................................................. 1195.2. Gromadzenie danych o nieruchomociach oraz zasadnicze elementy opo-

datkowania nieruchomoci ........................................................................... 124

RozdziaIII.Opodatkowanienieruchomociwinnychkrajach .............. 1271. Zasady opodatkowania nieruchomoci w Stanach Zjednoczonych Ameryki P-

nocnej ................................................................................................................... 1272. Podatek katastralny w Stanach Zjednoczonych jako podatek quasi-celowy ....... 1303. Wycena i opodatkowanie nieruchomoci w Modawii ........................................ 141

3.1. Pocztki opodatkowania nieruchomoci w Modawii.................................. 1453.2. Wdroenie nowego systemu opodatkowania nieruchomoci ...................... 148

4. Wycena katastralna i opodatkowanie nieruchomoci w Federacji Rosyjskiej ..... 1574.1. Uwagi oglne ............................................................................................... 1574.2. Podatek majtkowy od aktyww przedsibiorstwa oraz podatek od nieru-

chomoci majtku prywatnego osb fizycznych .......................................... 1594.3. Podatek od gruntu oparty na wartoci katastralnej ...................................... 1604.4. Ocena wdroenia nowego systemu opodatkowania w Federacji Rosyjskiej 165

RozdziaIV.PodatekodnieruchomociwPolsce ...................................... 1691. Podstawowe zasady opodatkowania nieruchomoci oraz ich wpyw na polityk

fiskaln ................................................................................................................. 1692. Podstawa opodatkowania w podatku od nieruchomoci ...................................... 1783. Ramy prawne wprowadzenia katastru w Polsce .................................................. 2084. Ocena koncepcji wprowadzenia podatku katastralnego w Polsce ....................... 2145. Propozycja uwzgldnienia w procesie wdroenia podatku katastralnego w Pol-

sce niektrych rozwiza prawnych przyjtych w wybranych krajach ............... 2196. Dochody budetowe z podatku od nieruchomoci w Polsce ............................... 224

Zakoczenie .............................................................................................................. 233

Bibliografia ............................................................................................................... 239

9

Spis treci

Wykazaktwprawnych .......................................................................................... 257

Wykazaktwprawnychinnychpastw ................................................................ 261

Wykazorzecznictwa ................................................................................................ 263

Wykazpozostaychrde ....................................................................................... 267

11

Wstp

Praca zostaa napisana wedug metody dogmatyczno-prawnej oraz metody porw-nawczej. Jest powicona koncepcji podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze wybranych krajw. Poruszana w pracy problematyka nie jest nowa, a samo zagadnienie koncepcji podatku katastralnego i jego ewentualnego wprowadzenia w Polsce jest aktu-alne od wielu lat. Przedstawiciele doktryny rnie wypowiadaj si na ten temat. Jedni, akcentujc potrzeb jego wprowadzenia, choby z uwagi na potrzeb zwikszenia do-chodw budetowych jednostek samorzdu terytorialnego czy te uczynienia zado wymogom zasady sprawiedliwoci podatkowej, inni za poddaj w wtpliwo potrze-b, a nawet moliwo jego wprowadzenia, akcentujc ryzyko ewentualnego zaburzenia rynku nieruchomoci, jakie moe si pojawi wraz z wprowadzeniem cakowicie no-wych regu opodatkowania, czy te konieczno poniesienia znacznych nakadw finan-sowych na wprowadzenie i utrzymanie systemu katastralnego.

Naley zatem postawi pytania: jak oceni koncepcj wprowadzenia podatku kata-stralnego w wietle zasady sprawiedliwoci podatkowej? Czy i ewentualnie w jakim za-kresie regulacja prawna podatku katastralnego w Polsce powinna by wzorowana na rozwizaniach i dowiadczeniach innych krajw? Jakie elementy naley uzna za dys-tynktywne dla podatku katastralnego, a tym samym, ktre z nich powinny by uwzgld-nione przez ustawodawc tworzcego przepisy prawne regulujce dziaanie nowego systemu opodatkowania nieruchomoci? Czy moliwe i wskazane jest denie do stwo-rzenia kompleksowej regulacji prawnej w zakresie podatku katastralnego? Najistotniej-sza kwestia, wyraajca w istocie podstawowy cel badawczy pracy, dotyczy zasadnoci wprowadzenia podatku katastralnego.

Podejmujc prb odpowiedzi na postawione pytania, naleao w pierwszej kolej-noci okreli zakres bada. Pocztkowo koncentruj si one na problematyce zwizanej z samymi podstawami koncepcji podatku katastralnego. Biorc pod uwag fakt, i opo-datkowanie nieruchomoci ma w Europie i na wiecie do dug tradycj, uznano za

12

Wstp

celowe krtkie odniesienie si do idei i rozwiza, ktre pojawiay si w historii, tym bardziej e szereg z nich mia ogromny wpyw na ksztat wspczesnych systemw opo-datkowania nieruchomoci.

W badaniach nad podatkiem katastralnym istotne znaczenie ma zasada sprawiedli-woci podatkowej, w polskim systemie prawa wywodzona z konstytucyjnej zasady de-mokratycznego pastwa prawnego, urzeczywistniajcego zasady sprawiedliwoci spo-ecznej. Oceniajc proponowane rozwizania prawne, naley szereg z nich rozpatrzy w odniesieniu do tej wanie zasady, a w konsekwencji do wyprowadzanej z niej zasady sprawiedliwoci podatkowej, tym bardziej e ewentualne wprowadzenie podatku, w kt-rym podstaw opodatkowania byaby warto nieruchomoci, a nie powierzchnia grun-tu, pozwala w sposb naturalny stawia pytania oparte o kryteria sprawiedliwego opo-datkowania. Poprzez pryzmat zasady sprawiedliwoci podatkowej naley te oceni koncepcj podatku katastralnego w kontekcie obowizujcych aktualnie przepisw prawnych regulujcych opodatkowanie nieruchomoci. Rozpatrywanie potencjalnej re-gulacji odnoszcej si do podatku katastralnego w kontekcie zasady sprawiedliwoci podatkowej jest ze wszech miar uzasadnione, a nawet podane. Zwaszcza, jeli zasad-nie przyj, i przyjmowane do systemu podatkowego rozwizania powinny by ocenio-ne przez pryzmat podstawowych wartoci, ktrym musz odpowiada, gdy zwizane s one z wadcz ingerencj pastwa w sfer prywatnych praw majtkowych. Uwzgldnie-nie w badaniach nad podatkiem katastralnym wanie zasady sprawiedliwoci podatko-wej znajduje te pozaprawne uzasadnienie, a mianowicie argument sprawiedliwoci umoliwia atwiejsze osignicie akceptacji spoecznej dla proponowanych zmian, tym bardziej gdy mog one mie znaczcy wymiar. Podstawy koncepcji podatku katastralne-go naley odnie do gwnych zasad opodatkowania nieruchomoci, a nade wszystko do podstaw prawnych wyceny nieruchomoci, ktra ma kluczowe znaczenie dla podatku katastralnego. Wybr metod wyceny nieruchomoci wpywa wprost na wysoko pod-stawy opodatkowania i w konsekwencji ma bezporednio dotyczy wysokoci dochodw budetowych uzyskiwanych przez gminy. Ponadto wybr waciwych metod wyceny nieruchomoci jest przedsiwziciem zoonym z uwagi na ich wielo, co w niektrych krajach skutkuje pozostawieniem swobody wyboru podmiotom dokonujcym wyceny na podstawie ustawowego upowanienia.

Ze wzgldu na postawiony cel badawczy konieczne stao si zbadanie podstawo-wych zasad opodatkowania nieruchomoci w wybranych krajach. Wybr poszczegl-nych pastw oparty by o zaoenie zaprezentowania w miar moliwie szerokiego spek-trum zagadnie charakterystycznych dla podatku katastralnego na tle rnych systemw opodatkowania nieruchomoci. Wanym zaoeniem byo jednak osignicie przejrzy-stoci wypowiedzi. Za bezcelowe uznano (pomijajc obszerno takiego opracowania)

13

Wstp

szczegowe omwienie poszczeglnych systemw opodatkowania nieruchomoci w wybranych krajach, tym bardziej e cz przyjtych w nich rozwiza prawnych jest podobna. W pracy przyjto zatem zaoenie analizy wybranych zagadnie praw-nych w krajach, ktre albo maj bogate dowiadczenie w funkcjonowaniu podatku ka-tastralnego, albo s w pocztkowej fazie jego wdraania. Ponadto cel badawczy, tj. oce-na koncepcji podatku katastralnego w Polsce na podstawie dowiadcze innych krajw, okreli ramy badawcze odnoszce si do zasad opodatkowania nieruchomoci w po-szczeglnych krajach.

Z powyszych powodw celem pracy nie byo szczegowe omwienie regulacji prawnych obowizujcych w wybranych przez autork krajach, a jedynie przedstawie-nie najbardziej charakterystycznych rozwiza, a zwaszcza problemw, z jakimi zmie-rzay si poszczeglne kraje. To one bowiem stanowi najwiksz warto poznawcz i pozwalaj z jednej strony oceni koncepcj ewentualnego wprowadzenia podatku ka-tastralnego w Polsce, z drugiej za wykorzysta konkretne dowiadczenia wynikajce z mniej lub bardziej udanych prb rozwizywania problemw zwizanych z opodatko-waniem nieruchomoci. Jednoczenie, majc na uwadze fakt, e Unia Europejska nie wprowadzia regulacji, ktre wymuszay na jej czonkach ujednolicenie zasad opodatko-wania nieruchomoci, za zasadne uznano odwoanie si do tradycji niektrych krajw spoza Unii Europejskiej. Zwaszcza dowiadczenia Stanw Zjednoczonych Ameryki Pnocnej, w zwizku z niezwykle bogat praktyk opart na opodatkowaniu nierucho-moci przy uwzgldnieniu wartoci nieruchomoci, naleao uzna za wane z punktu widzenia postawionego celu badawczego. Nolens volens, podejmujc prb oceny kon-cepcji wprowadzenia podatku katastralnego w Polsce na podstawie dowiadcze krajw czonkowskich Unii Europejskiej oraz pastw spoza tej organizacji, naleao zakoczy prac omwieniem podstawowych zagadnie zwizanych z ewentualnym wprowadza-niem podatku katastralnego w Polsce, a take dokona oceny samej koncepcji poprzez pryzmat dowiadcze innych krajw, a take zasady sprawiedliwoci podatkowej. Pod-jto te prb wskazania tych rozwiza prawnych przyjtych ju przez polskiego usta-wodawc, ktre mog stanowi baz dla wprowadzenia podatku katastralnego.

Swego rodzaju impulsem do napisania niniejszej pracy by te brak w polskiej li-teraturze prawniczej typowej monografii powiconej zagadnieniom wprowadzenia podatku katastralnego w Polsce, a nade wszystko monografii, w ktrej podjto by prb dokonania oceny tej koncepcji w oparciu o dowiadczenia innych krajw. W literaturze prawniczej wystpuj opracowania dotyczce podatku katastralnego czy te jego po-szczeglnych elementw, w tym opracowania zawierajce zwize przedstawienie sys-temw opodatkowania nieruchomoci innych pastw. Brak jest jednak opracowa

14

Wstp

kompleksowo omawiajcych problematyk samej koncepcji podatku katastralnego, szczeglnie w sposb zaproponowany w niniejszej pracy.

Naley zaznaczy, e problematyka podatku katastralnego nie jest wiea, tj. pew-ne postulaty, a w kadym razie dyskusja na temat wprowadzenia tego podatku, tocz si w Polsce od lat. Fakt, i do tej pory nie wprowadzono w Polsce podatku katastralnego nie moe mie oczywicie wpywu na przyjcie, e sama koncepcja i jej ocena nie jest dla polskiej doktryny prawa podatkowego wana. Koncepcja podatku katastralnego jest warta powicenia uwagi po pierwsze dlatego, e zostaa przyjta do porzdkw norma-tywnych wielu pastw, po drugie za dlatego, e jest koncepcj cakowicie odmienn, opierajc si na innych zaoeniach ni koncepcja opodatkowania nieruchomoci obo-wizujca obecnie w Polsce. W konsekwencji praca na temat koncepcji podatku kata-stralnego w Polsce na tle dowiadcze wybranych krajw moe zosta uznana za istotny gos w dyskusji w ramach trwajcej nieprzerwanie reformy systemu opodatkowania nie-ruchomoci w Polsce.

15

Rozdzia I

Podstawy koncepcji podatku katastralnego

Rys historyczny koncepcji katastru oraz opodatkowania nieru-1. chomoci w Polsce

Proces powstawania katastru w Polsce w ujciu historycznym1.1.

Przystpujc do zwizego1 przedstawienia procesu powstawania katastru w Pol-sce, nie sposb nie zacz od umiejscowienia tego zagadnienia w szerszym ujciu histo-rycznym. Kataster, najoglniej rzecz ujmujc, stanowi ewidencj informacji obejmuj-cych szereg danych odnoszcych si do nieruchomoci. Etymologia tego wyrazu pochodzi z jzyka greckiego, a dokadnie od sowa katastichion, co oznacza po prostu rejestr. rde etymologicznych naley take poszukiwa w jzyku aciskim od sowa capitastrum, czyli rejestr pogwnego2. Badanie strony semantycznej wyrazu kataster w oparciu o aktualne znaczenie w jzyku polskim prowadzi do stwierdzenia, i jest on definiowany jako urzdowy spis gruntw i budynkw3 lub jako urzdowy opis grun-tw i budynkw, zawierajcy m.in. dane o powierzchni gruntu, urodzajnoci gleby, do-chodowoci, sucy za podstaw do sporzdzania planw, zakadania ksig gruntowych oraz ustalania wysokoci podatkw4.

1 Biorc pod uwag postawiony cel badawczy, tj. ujmujc rzecz najoglniej, dokonanie oceny kon-cepcji wprowadzenia podatku katastralnego w Polsce na tle dowiadcze innych krajw, pogbiona analiza ukierunkowana na badania historyczne znacznie wykraczaaby poza potrzeby wyznaczone celem badaw-czym. 2 Zob. A. Bie, Kataster i podatek od nieruchomoci, Monitor Podatkowy 1995, nr 2, s. 36 i nast. 3 D. Kalisiewicz (red.), Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. III, Warszawa 1996, s. 134. 4 S. Dubisz (red.), Uniwersalny sownik jzyka polskiego, t. II, Warszawa 2003, s. 73.

16

Rozdzia I

Pierwsze wzmianki o metodach spisu i opisu gruntw, czyli ewidencjach, ktre mona uzna za pierwowzo ry katastru, pochodz ju z epoki staroytnoci. W literaturze przedmiotu podkrela si, e od czasw, gdy czowiek zacz prowadzi osiady tryb ycia i zaj si upraw roli na swoich gruntach lub oddanych mu w uytkowanie przez wadcw, ochrona granic wasnoci oraz danina (podatek gruntowy) w postaci spisw i opisw zaczy odgrywa wan rol5.

Jak zatem wspomniano, pierwszych ladw katastru naley poszukiwa ju w cza-sach staroytnych. Badanie historii zarwno staroytnego Egiptu, jak i staroytnego Rzymu pokazuje, i pastwa te wprowadziy regulacje prawne dotyczce zasad okrela-nia i rejestrowania stanu posiadania gruntw, handlu ziemi i wytyczania granic posia-doci, cho regulacje te miay jeszcze inny cel i zmierzay raczej w pierwszej kolejnoci do uporzdkowania praw majtkowych, nili do ingerencji w system daninowy6.

Katastry nieruchomoci we wspczesnym ksztacie, a zatem zmierzajce nie tylko do zadouczynienia wymogom statystycznym czy te ochrony praw majtkowych, lecz przede wszystkim do osignicia okrelonych celw istotnych z punktu widzenia funk-cjonowania pastwa, zaczto zakada w XIX wieku we Francji (1850 r.) i w monarchii austriacko-wgierskiej (1881 r.)7. Aktualnie kade rozwinite pastwo ma odpowiedni system gromadzenia, przetwarzania i udostpniania danych o nieruchomociach. Syste-my ewidencyjne, niezalenie od ich rodzajw i charakteru, obejmuj w kadym przy-padku takie dokumenty jak mapy i rejestry. W Polsce funkcj gromadzenia, przetwarza-nia i udostpniania danych o nieruchomociach peni ewidencja gruntw i budynkw prowadzona przy starostwach powiatowych. Niezalenie od oceny jego funkcjonowania niespornym jest stwierdzenie, e sprawny system ewidencji nieruchomoci powinien by podstawowym rdem informacji wykorzystywanych na potrzeby m.in. ochrony interesw majtkowych podmiotw dziaajcych na rynku nieruchomoci, szeroko ro-zumianej gospodarki nieruchomociami, zagospodarowania przestrzennego, statystyki publicznej czy te wymiaru podatkw.

W literaturze przedmiotu kataster dzielono na rne modele penice odrbne funkcje8. W XIX wieku kataster w zalenoci od systemu prawnego i ekonomicznego

5 W. Fedorowski, Ewidencja gruntw, Warszawa 1974, s. 45 i nast. Pierwsze wzmianki o istnieniu katastru przed wielu tysicami lat pochodz od ludw o najstarszej cywilizacji: w Chaldei, Egipcie, Chi-nach. 6 Prowadzenie tego rodzaju ewidencji w pastwach staroytnych (obok Egiptu czy Rzymu, take np. w staroytnym Babilonie i Chinach) miao prawdopodobnie na celu, w najwikszej mierze, okrelenie pod-stawy przynalenoci do poszczeglnych klas, a w konsekwencji suyo okreleniu praw i obowizkw przypisywanych poszczeglnym klasom. Por. np. A. Iwasiewicz, Rola statystyki w yciu spoeczestwa i funkcjonowaniu pastwa, Pastwo i Spoeczestwo 2011, nr 2, s. 107 i nast. 7 A. Bie, Kataster, s. 36 i nast. 8 Zob. np. P. Cupiak, Ksigi wieczyste a kataster nieruchomoci, Przegld Geodezyjny 1999, nr 10, s. 5 i nast.

17


poszczeglnych pastw, nabiera charakteru waciwego celom, jakim mia suy. W zwizku z powyszym uksztatoway si podstawowe modele katastru takie jak ka-taster fiskalny, kataster prawny oraz kataster fizyczny. Kataster fiskalny mia gwaranto-wa wpywy podatkowe z tytuu wasnoci, wzgldnie posiadania nieruchomoci, kata-ster prawny mia suy zabezpieczeniu obrotu nieruchomociami. Kataster fizyczny natomiast mia suy planowaniu i gospodarowaniu nieruchomociami9. W literaturze przedmiotu wskazywano ponadto na inne cele prowadzenia katastru, zwaszcza przy uwzgldnieniu charakteru, jaki miaa ziemia w danych sytuacjach gospodarczych czy spoecznych10.

W Polsce tworzenie katastru rozpoczto ju w XIII wieku. W czasie wczeniejsze-go osadnictwa na prawie polskim zacza si tworzy wielka wasno ziemska, ktra powstaa z nada ksicych. W poowie XIII wieku, na skutek najazdw tatarskich, rozpoczo si osadnictwo na prawie magdeburskim, ktre charakteryzowao si czyn-szem paconym w gotwce, cho w umowach ustalano take opaty dodatkowe w natu-rze (ewentualnie dodatkow robocizn 4 dni pracy w cigu roku z ana). W drugiej poowie XIV wieku wytworzya si w Polsce nowa klasa spoeczna szlachta wywodz-ca si z rycerstwa. Powstay gospodarstwa folwarczne, ktre niekiedy czyy si w wiel-kie wasnoci zwizane z latyfundiami. Na chopw paszczynianych nakadano pasz-czyzn, a gospodarstwa czynszowe utrzymyway si tylko w dobrach krlewskich i kocielnych11.

Wymiar czynszu i podatku gruntowego paconego przez szlacht na rzecz pastwa ustalano w sposb przybliony, gdy powierzchnia uprawianej ziemi nie podlegaa do-kadnym pomiarom. W poowie XVI wieku przeprowadzono wielk reform roln na Litwie i mudzi. Danina w naturze ulega zmianie na opat pienin. Jednostk po-wierzchniow gruntu bya wwczas wka litewska, ktra odpowiadaa 30 morgom li-tewskim. Zygmunt August dy do wprowadzenia na Litwie rejestracji ziemi szlachec-kiej i wolnych bojarw celem uregulowania prawa wasnoci ziemi i jednoczenie doprowadzenia do zwikszenia dochodu i rwnomiernego opodatkowania. Rozwiza-niom tym sprzeciwia si szlachta. W zwizku z tym reformy rolne ograniczono tylko do dbr wielkoksicych. W dniu 1 kwietnia 1557 r. Zygmunt August wyda ustaw o wo-ocznej pomierze, do ktrej 20 padziernika 1557 r. dodano poprawki i uzupenienia.

9 Zob. S. Surowiec, J. Karwowski, P. Kajko, Tworzenie polskiego katastru z wykorzystaniem dowiad-cze zagranicznych, Zeszyty Naukowe Akademii Rolniczej w Krakowie. Sesja Naukowa 1999, nr 68, s. 427 i nast. 10 P. Williamson, The evolution of modern cadastres, New Technology for a New Century, Internatio-nal Conference FIG Working Week 2001, Session 6, Cadastral Systems and Sustainable Development, Seoul, Korea 611 May 2011, s. 12. 11 R. Hycner, M. Mika, System KW w Polsce analiza stanu istniejcego w aspekcie katastru nieru-chomoci, Geodezja 2000, t. 6, z. 1, s. 56.

18

Rozdzia I

Ustanowiono wwczas urzd wjta, ktrym by zaprzysiony urzdnik mianowany przez komisarza. Powstay rwnie rejestry pomiarowe, ktre do poowy XIX wieku byy niezmiernie pomocne w sprawach spornych, granicznych oraz przy uwaszczeniu wocian12.

W okresie rozbiorw w Polsce, w pastwach zachodnich przystpiono do reformy podatku gruntowego, likwidacji paszczyzny oraz uwaszczenia chopw. Miao to te wpyw na rozwizania prawne w odniesieniu do stosunkw wasnociowych w Polsce, ktre przybieray rne rodzaje i formy oraz przypaday w rnych okresach w kadym z zaborw.

Kataster austriacki obejmowa tereny poudniowej Polski, woj. maopolskie, pod-karpackie wraz z powiatem cieszyskim i bielskim oraz cz wojewdztwa lskiego (ok. 14% powierzchni kraju). Zosta utworzony 23 grudnia 1817 r. patentem cesarza Franciszka I o podatku gruntowym i oparty by na odwzorowaniu Cassiniego-Soldnera (wiernopolowe). Oglne wasnoci metryczne odwzorowania Cassiniego-Soldnera s powszechnie znane i byy szeroko opisywane w literaturze13.

Pomiary katastralne zostay oparte na podstawach matematycznych (sie triangula-cyjna, jednolita skala map) i kartograficznych. Operat szacunkowy suy zarwno ce-lom fiskalnym, jak i gospodarczym. Do 1897 roku obowizywa opracowany pod Wied-niem w dowiadczeniach pomiarowych system miar austriackich, a nastpnie system miar metrycznych. W skad katastru austriackiego wchodziy mapy katastralne w skali 1:2800 stworzone metod pomiaru stolikowego. Dokumentacja tego katastru obejmo-waa w Polsce nastpujce ziemie: dawne wojewdztwo rzeszowskie, cz dawnego wojewdztwa krakowskiego oraz cz dawnego wojewdztwa katowickiego.

Badania nad wykorzystaniem map byego katastru austriackiego dowodz, e tzw. pomiary stolikowe wykazuj si dokadnoci, ktra przy uwzgldnieniu wcze snych metod pomiaru i reprodukcji jest w peni zadowalajca. Pomiary stolikowe wykonane w latach 18441861 wykazay dokadno prawie 10-krotnie wiksz ni w latach prac pocztkowych 18171830. Naley tu zaznaczy, e pomiary katastralne w Polsce wyko-nane byy w latach 1844 (woj. krakowskie) do 1854 (woj. rzeszowskie) i stanowi istot-ny materia badawczy byego katastru austriackiego14.

12 M. Mika, Historia katastru polskiego, Infrastruktura i ekologia terenw wiejskich 2010, nr 6, s. 75 i nast. 13 Szerzej zobacz P. Pdzich, Zastosowanie odwzorowania Cassiniego-Soldnera do przedstawienia obszaru Polski w wskich lub szerokich pasach poudniowych, Polskie Towarzystwo Informacji Prze-strzennej, Roczniki Geomatyki 2007, t. V, z. 3, s. 60 i nast.; P. Pdzich, Podstawy odwzorowa kartogra-ficznych z aplikacjami komputerowymi, Warszawa 2014, s. 29 i nast. 14 R. Hycner, T. Szczutko, Badanie wpywu pooenia punktw oparcia na dokadno wyznaczenia z mapy katastralnej zasigu prawa wasnoci do nieruchomoci gruntowej, Przegld Geodezyjny 1997, nr 7, s. 1014.

19


Powicenie pewnej uwagi kwestii dokumentacji byego katastru austriackiego w badaniach nad koncepcj podatku katastralnego w Polsce jest istotne, gdy dokumen-tacja ta, zarwno jej cz graficzna, jak rwnie opisowa, odegray w historii ksztato-wania si katastru w Polsce bardzo wan rol. W drugiej poowie XIX wieku suya jako rdo informacji o pooeniu, powierzchni, uytku i klasie gruntu, zabezpieczaa prawa wasnoci w ksigach gruntowych, uatwiaa obrt nieruchomociami i dostp do kredytw. Niejednokrotnie wykorzy stywana bya jako materia dowodowy i podstawa prawna podczas ustalenia stanu posiadania i ochrony prawa wasnoci15.

Za umowny pocztek funkcjonowania katastru pruskiego, ktry obejmowa ziemie zachodnie i pnocne, mona przyj rok 1868, kiedy to zostaa wydana w Prusach pierwsza instrukcja katastralna. Wprowadzia ona jednoczenie metr jako obowizujc jednostk dugoci. Cech charakterystyczn katastru pruskiego by wprowadzony w 1880 r. wymg terenowego utrwalania punktw zaamania granic, ktre pocztkowo stabilizowane byy naturalnymi kamieniami, a nastpnie supkami w ksztacie rwnole-gocianu o wysokoci co najmniej 40 cm. Pocztkowo byy to ociosane skay naturalne, a z czasem sztucznie formowane znaki betonowe. Kady z nich posiada na grnej swej powierzchni znak krzya bdcy terenowym nonikiem geometrycznego pooenia gra-nicy dziaki. Troch pniej pojawi si rwnie nakaz stabilizacji nie tylko naziemnej ale rwnie podziemnej (za pomoc centrycznie osadzonych butelek lub ceramicznych rurek drenarskich) na wypadek zniszczenia znaku naziemnego16.

Kataster pruski by katastrem numerycznym, co oznacza, e kady punkt opisujcy granic dziaki (stabilizowany znakiem granicznym) posiada wsprzdne w prostokt-nym ukadzie kartezjaskim. Pierwsza katastralna (pruska) instrukcja nakazywaa bo-wiem wykonywanie pomiarw poszczeglnych terenw metod ortogonaln (czyli rzdnych i odcitych, domiarw prostoktnych). Polegaa ona na rzutowaniu na tereno-w lini pomiarow, speniajc rol kartezjaskiej osi odcitych punktw sytuacyj-nych, ktrych najkrtsza odlego od tej linii to rzdna w tak zbudowanym ukadzie wsprzdnych prostoktnych17.

Kataster numeryczny charakteryzowa si tym, e mapa przedstawiaa (z dokadno-ci jej sporzdzenia) sytuowanie dziaki i jej szczegy wewntrzne w przestrzeni kata-stralnej. Wsprzdne punktw opisujcych jednoznacznie (z dokadnoci pomiaru) gra-nice wadania wszystkich dziaek bdcych treci mapy, umoliwiay natychmiastowe

15 Niekwestionowane znaczenie miao wykorzystanie tej dokumentacji w sporze toczonym z Wgrami o Morskie Oko w Tatrach, wygranym w 1902 roku przez stron polsk w Trybunale Zwizkowym w Lozan-nie; J. Taszakowski, Ocena przydatnoci map byego katastru austriackiego dla regulacji stanu prawnego nieruchomoci w poudniowej Polsce, Infrastruktura i Ekologia Terenw Wiejskich 2011, nr 4, s. 719. 16 Ibidem, s. 719. 17 M. ak, Jak rozumie termin kataster nieruchomoci, Nieruchomoci 2011, nr 3, s. 31 i nast.

20

Rozdzia I

okrelenie drog analityczn powierzchni kadej dziaki, co byo gwnym celem kata-stru gruntw (z wymagan dokadnoci do 1 m2). Posiadanie wsprzdnych umoliwia-o rwnie odszukanie w terenie zaginionych punktw, a w konsekwencji terenowe wznowienie granic. Dane te byy, podobnie jak wspczenie, niezbdne do przeprowa-dzenia podziaw czy wydzielenia. Funkcjonujca w obecnej Polsce ewidencja gruntw i budynkw posiada cechy katastru numerycznego, a zatem ewentualna moliwo sko-rzystania z danych pochodzcych z byego katastru pruskiego nie stawia w zasadzie ad-nych nowych wymaga metodycznych.

Pocztkw katastru rosyjskiego, a w kadym razie systemu ewidencjonowania nie-ruchomoci, poszukiwa naley w latach 18601864, kiedy to pojawiy si Ukazy Car-skie w sprawie dokumentowania uwaszczenia wocian. Powierzchnie obszarw uwasz-czanych, umieszczane w dokumentach18 miay charakter czysto orientacyjny. Wraz z wydaniem instrukcji katastralnej pod nazw Skodyfikowane przepisy z dnia 9 kwietnia 1881 r. o mierzeniu i odgraniczaniu gruntw, ktre przeszy nastpnie na wasno wo-cian guberni Krlestwa Polskiego na mocy najwaniejszych ukazw z dnia 19 lutego 1864 r. powsta modu geometryczny w katastrze rosyjskim19. W nastpnych latach za-czto sporzdza mapy katastralne w miarach polskich w skali 1:5000 i 1:2500. Nato-miast od grudnia 1891 r. sporzdzane byy wycznie z zastosowaniem rosyjskiego syste-mu miar w skali 1:4200 lub 1:8400 i nazywano je mapami ukazowymi. Pierwsz czynnoci podczas dokonywania pomiaru terenu byo rozdzielenie wasnoci wocia-skiej z nadania ukazowego od przylegajcych nieruchomoci o innym tytule i utrwalenie tych granic za pomoc drewnianych pali czy kamieni granicznych. Pomiarw dokonywa-no specjaln metod ktowo-liniow, a za sprzt pomiarowy w terenie suy acuch mierniczy piciopitrowy i astrolabium pierwowzr tedolitu20.

Mapy katastru rosyjskiego tworzone pod koniec XIX wieku zawieray bogat tre informacyjn i techniczn, wyranie rnic si od map katastru austriackiego i pruskie-go. Sporzdzane byy dla kompleksw gruntw uwaszczonych, zwykle soectw. Na mapach tych umieszczano dane liczbowe dotyczce granic zewntrznych kompleksu okrelajce dugoci prostych odcinkw granic i zawarte midzy nimi kty, mierzone w miejscach zaamania granic zewntrznych. Tre wewntrzn danego kompleksu przedstawiano za pomoc odwzorowania dziaek z ich numeracj i dugociami granic, jak rwnie z odwzorowaniem sposobu uytkowania gruntu (sady, ki, pastwiska, grun-ty pod budynkami, rowy, drogi, nieuytki)21.

18 Przy czym w rosyjskim katastrze pocztkowo nie wykorzystywano map. 19 M. ak, Jak rozumie, s. 31 i nast. 20 Ibidem, s. 7 i nast. 21 Pomimo takiej szczegowoci przydatno tych map aktualnie jest praktycznie niewielka, zwasz-cza z uwagi na fakt, i pokrywaj one tylko pewne fragmenty obszaru, na ktrym obowizywa kataster

21


W poowie XIX wieku podejmowano te prby strukturalnych rozwiza i w zwiz-ku z tym w 1859 r. powstao Biuro Pomiarowe przy kancelarii Centralnej Ordynacji Zamojskiej z siedzib w Zwierzycu, czyli tzw. kataster zamojski obejmujcy obszar 0,6% terytorium dzisiejszej Rzeczypospolitej. Biuro to pocztkowo wykonywao wy-cznie jednostkowe mapy poszczeglnych folwarkw, wsi czy kompleksw lenych wedug zasad instrukcji polskiej z 1839 r., nastpnie podporzdkowujc si cakowicie reguom katastru austriackiego. Pomiary wykonywano metod stolikow, powierzchni poszczeglnych dziaek natomiast obliczano metod graficzn. Na wzr katastru pru-skiego, niektre punkty zaamania granic stabilizowane byy drewnianymi palami, ktre w nielicznych przypadkach zachoway si po dzie dzisiejszy.

Po zakoczeniu I wojny wiatowej w Polsce wprowadzono ustawy regulujce jed-nakowe stawki podatku gruntowego na caym obszarze pastwa, pozostawiajc jedno-czenie w mocy ustawy o podatku gruntowym i katastrze podatku gruntowego, ktre obowizyway w okresie zaborw. Pocztkiem organizacji jednolitego katastru grunto-wego bya wydana 26 marca 1935 r. ustawa o klasyfikacji gruntw dla podatku grunto-wego22 (tzw. ustawa skarbowa), ktra staa si podstaw do opracowania w 1938 r. wstpnego projektu ustawy o rejestrach gruntowych. Prace kodyfikacyjne przerwano wraz z wybuchem II wojny wiatowej. Istniejcy wwczas kataster wykorzystywano do wymiaru podatku gruntowego oraz do innych zagadnie geodezyjnych czy gospodar-czych23.

Pierwszym aktem prawnym regulujcym funkcjonowanie katastru w Polsce po II wojnie wiatowej by dekret z 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym24, ktry wprowadzono w miejsce dotychczasowych katastrw: austriackiego (galicyjskiego), pruskiego, zamojskiego i rosyjskiego. Zgodnie z przepisem art. 1 dekretu z 1947 r., ka-taster to oparty na mapie spis i opis gruntw i budynkw, stanowicych odrbny przed-miot wasnoci. W dekrecie tym zdefiniowano rwnie celowo funkcjonowania w-czesnego katastru jako podstaw opisw i planw dla oznaczenia nieruchomoci przy zakadaniu i prowadzeniu ksig wieczystych, dla zakadania i prowadzenia ksig grni-czych, wodnych i innych, do wymiaru danin, podatkw i innych wiadcze publicznych, do dostarczania danych w zakresie objtym katastrem dla rnych dziedzin techniki oraz ycia spoecznego i gospodarczego (art. 2 dekretu z 1947 r.).

rosyjski. Zob. ibidem, s. 31 i nast. 22 Ibidem, s. 31 i nast. 23 Ibidem. 24 Dekret z dnia 24 wrzenia 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. z 1947 r. Nr 61, poz. 344).

22

Rozdzia I

Kolejnym istotnym aktem prawnym by dekret z 1955 r. o ewidencji gruntw i bu-dynkw25, na podstawie ktrego kataster gruntowy i budynkowy w pewnym sensie prze-mianowano na ewidencj gruntw i budynkw. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, e do czasu ponownego przeksztacenia ewidencji gruntw i budynkw w kataster nieru-chomoci, ewidencja peni podstawowe funkcje typowe dla katastru nieruchomoci, cho z tym pojciem nie moe by utosamiana, co wynika choby z treci art. 224 obec-nie obowizujcej ustawy o gospodarce nieruchomociami26.

Rozwj katastru w Polsce, podobnie jak na wiecie, zwizany by z potrzebami wynikajcymi z rozwijajcych si stosunkw spoecznych, a take z funkcjonowaniem pastw, ktrych struktury staway si coraz bardziej zinstytucjonalizowane. Wymuszao to konieczno porzdkowania zbiorw informacji dotyczcych nieruchomoci. Konsta-tacja ta dotyczy take podatkw pobieranych w zwizku z wasnoci (posiadaniem) nieruchomoci. Kataster, umoliwiajc rzetelne zbieranie danych dotyczcych nierucho-moci, w tym ich wartoci, pozwala systematyzowa i uatwia pobr podatku.

System opodatkowania nieruchomoci funkcjonujcy aktualnie w Polsce pozosta niezmienny pomimo zasadniczych zmian ustrojowych i politycznych, ktre nastpiy w Polsce po 1990 r. Opodatkowanie nieruchomoci w dalszym cigu bazuje na modelu wywodzcym si z minionego ustroju. Pierwsze prace nad reform rozpoczto w 1990 r., jednake z rnych wzgldw, ktre zostan omwione w dalszej czci pracy, ich za-niechano27. Naley jednak w tym miejscu zasygnalizowa, e w Polsce trwaj prace nad stworzeniem systemu katastralnego zgodnie z zaleceniami ekspertw Unii Europejskiej, ktry powinien obejmowa trzy dopeniajce si ogniwa:

ewidencj gruntw i budynkw kataster nieruchomoci;1) ksigi wieczyste kataster prawny;2) ewidencj podatkow nieruchomoci kataster fiskalny3) 28.Podstawow funkcj ksig wieczystych jest przede wszystkim ujawnianie praw

rzeczowych do nieruchomoci. Obok prawa wasnoci ujawniane jest rwnie uytko-wanie wieczyste oraz ograniczone prawa rzeczowe obciajce nieruchomo, takie jak uytkowanie, suebnoci czy hipoteka. W niektrych przypadkach mog by w ksigach take ujawnione prawa osobiste i roszczenia. Podstaw oznaczenia nieru-chomoci w ksidze wieczystej s dane z katastru lub ewidencji nieruchomoci. Tym

25 Dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntw i budynkw (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32). 26 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomociami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). 27 M. Mikiciuk, Podatek katastralny jako docelowy system opodatkowania nieruchomoci w Polsce w dobie kryzysu, wyd. on-line www.rp .pl/artykul/975225, sierpie 2015. 28 T. Woowiec, Reforma sytemu opodatkowania nieruchomoci w Polsce szans pobudzenia rozwoju lokalnego i regionalnego samorzdw terytorialnych, Studia Regionalne i Lokalne 2003, nr 4, dostp on-line; www.studreg.uw.edu.pl, [dostp 15.02.2016 r.].

www.rp .pl/artykul/975225www.studreg.uw.edu.pl

23


samym mianem informacji katastralnej mona okreli uporzdkowany zbir danych o nieruchomociach z rnych rde, w ktrym elementy tego zbioru powizane s ze sob cile okrelonymi relacjami.

Ewidencjonowanie danych nie jest celem samym w sobie, lecz suy zdobyciu wie-dzy, a nastpnie jej wykorzystaniu. Pozyskane dane tworz informacje, ktre powizane relacjami daj wiedz potrzebn w procesach decyzyjnych i podejmowaniu rozstrzy-gni mierzonych obiektywnie stwierdzonymi efektami. W celu wiadomego i racjonal-nego podejmowania waciwych decyzji oraz efektywnego zarzdzania, informacja ka-tastralna powinna by przede wszystkim prawdziwa, a zatem aktualna i zgodna ze stanem faktycznym i na bieco aktualizowana. Tylko bowiem taka informacja kata-stralna jest w stanie zapewni odpowiedni poziom wielu procesom decyzyjnym.

Odpowiednio pozyskana i przygotowana informacja katastralna moe suy r-nym celom. Przykadowo moe by wykorzystywana do planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatkw i wiadcze, oznaczenia nieruchomoci w ksigach wieczystych, gospodarki nieruchomociami czy statystyki publicznej i ewi-dencji gospodarstw rolnych. Informacja katastralna moe mie zatem wielozadaniowy charakter, wykorzystywany w rnych dziedzinach zarwno przy jednostkach sektora publicznego, jak i prywatnego. Stanowi ona swoistego rodzaju szkielet i materia do do-konywania dalszych opracowa. Istnieje zatem uzasadniona potrzeba pozyskiwania da-nych ewidencyjnych i prawnych w celu tworzenia z nich informacji na potrzeby rozwo-ju gospodarki oraz zrwnowaonego zarzdzania przestrzeni29.

Pewnego podkrelenia wymaga fakt, i cel katastru uzaleniony by zwykle od charakteru nieruchomoci (ziemi) w danych okolicznociach historycznych. Z jednej strony celem byo odnotowanie wasnoci dla celw podatkowych, z drugiej za, kiedy cena gruntu jako dobra ograniczonego rosa, kataster stanowi wsparcie dla obrotu nie-ruchomociami. W latach powojennych, kiedy rozpoczto odbudow pastwa, dane ka-tastru wykorzystywane byy do celw planistycznych umoliwiajcych racjonalne go-spodarowanie zasobami ziemi. Cele te realizowane byy poprzez rejestracj stanw prawnych, ewidencyjnych oraz tworzenie opracowa geodezyjno-kartograficznych przedstawiajcych dokadnie ksztat, pooenie i wielko poszczeglnych dziaek grun-tu. Rejestracja (z uwagi na wzgldy technologiczno-organizacyjne) odbywaa si w po-staci analogowej, tj. rcznie prowadzonych rejestrw oraz map. Prezentacja graficzna odbywaa si w postaci 2D, tj. dwuwymiarowej, okrelajcej pooenie obiektw w uka-dzie wsprzdnych paskich z ewentualnym opisem rzdnych okrelajcych wysoko.

29 A. Dawidowicz, R. rbek, Ewolucja potencjau systemu katastralnego nieruchomoci w Polsce w wietle zaoe Midzynarodowej Federacji Geodetw (FIG), Studia i Materiay Towarzystwa Nauko-wego Nieruchomoci 2011, Vol. 19, nr 4, s. 12 i nast.; R. Hycner, Podstawy katastru, Krakw 2004, s. 10 i nast.

24

Rozdzia I

Z upywem czasu oraz wzrostem potencjau informatycznego rozpoczto komputeryza-cj rejestrw oraz map. Polegao to pocztkowo na zwykym przepisywaniu danych z rejestrw analogowych i digitalizacji map, dziki czemu tworzono bazy danych w for-mie cyfrowej. Rwnoczenie bazy danych zasilane byy danymi pozyskiwanymi ze r-de bezporednich, jak np. operatw pomiarowych, dokumentw prawnych, co zdecydo-wanie zwikszao poziom zaufania do ewidencjonowanych danych. Pozyskane w ten sposb dane stanowiy podstaw zarwno do wymiaru podatkw, planowania prze-strzennego czy statystyki publicznej. Pomimo jednak wielozadaniowoci nadal widocz-ny by rozam pomidzy systemami rejestrujcymi stany prawne, stany ewidencyjne oraz systemami geometrycznej prezentacji danych. Dokonujca si rewolucja informa-tyczna pozwolia na bardziej efektywne powizanie danych rejestrw opisowych wraz z mapami. Interoperacyjno baz danych oraz rozwj internetu pozwoli na prezentacj danych katastralnych w sieci. Za pomoc zatem licznych geoportali mona aktualnie przeglda dane ewidencyjne, natomiast dane prawne zwizane z wasnoci za pomoc systemu Elektronicznej Ksigi Wieczystej. Systemy te nie s jednak bezporednio ze sob powizane, a prowadzenie ich zostao powierzone zupenie innym organom. W przypadku bowiem danych ewidencyjnych (katastralnych) zadanie to wykonuje sta-rosta jako zadanie z zakresu administracji rzdowej, ktre obecnie naley do waciwo-ci Ministra Administracji i Cyfryzacji. Ksigi wieczyste s natomiast prowadzone przez sdy rejonowe podlegajce Ministerstwu Sprawiedliwoci. Zauwaalne jest obecnie ukierunkowanie roli katastru na powszechno dostpu do informacji. Przez powszech-no uwaa si rwny dostp do rzetelnej informacji katastralnej nie tylko przez sektor publiczny, ale rwnie sektor prywatny.

Kady model katastru ma stanowi rdo wiarygodnej i aktualnej informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o ich wartoci oraz wacicielach. W tym zaoeniu kataster jako rejestr zawierajcy dane geometryczne i opisowe dotyczce gruntw sta si pocztkiem adu i porzdku, a jego pierwotna idea zostaa zweryfikowana na prze-strzeni niezliczonej liczby lat30. Rola katastru nieruchomoci zmienia si w czasie, pod-dajc si wpywom nowych potrzeb w celu skutecznego rozwizywania lokalnych czy regionalnych problemw gospodarki przestrzennej, w tym rwnie racjonalnego gospo-darowania zasobami nieruchomoci. Z uwagi na postrzeganie nieruchomoci (ziemi) jako w pewnym sensie wsplnoty ograniczonych zasobw, rola systemw katastralnych musiaa ewoluowa w odpowiedzi na rozwijajc si potrzeb dostarczania komplekso-wej informacji o relacjach pomidzy gospodark a administrowaniem zasobami. Nowa

30 J. Wolski, Kataster podatku gruntowego na ziemiach polskich rys historyczny oraz geodezyjne i kartograficzne zasady sporzdzania, Przegld Geograficzny 2001, z. 12, s. 107 i nast.; M. ak, Jak rozumie termin kataster nieruchomoci cz. II, Nieruchomoci 2011, z. 3, s. 35 i nast.

25


technologia przyczynia si do tego, tworzc now rol katastralnych systemw wielo-funkcyjnych.

Podejmujc prb usystematyzowania tej czci rozwaa, naley zauway, e kataster w Polsce przechodzi kilka etapw rozwoju. Etapem pierwszym bya inwenta-ryzacja ocalonej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej obejmujcej kataster au-striacki i pruski, dokumentacji powstaej w wyniku prac scaleniowych okresu midzy-wojennego oraz dokumentacji tworzonej jako efekt przemian spoeczno-ustrojowych lat powojennych i przemieszcze ludnoci. Drugim etapem byo zaoenie jednolitej pod wzgldem techniczno-prawnym ewidencji gruntw. Kolejnym, trzecim etapem bya in-formatyzacja funkcjonujcej ewidencji gruntw. Czwartym za byo tworzenie katastru nieruchomoci poprzez modernizacj istniejcej ewidencji gruntw, natomiast pitym bya budowa Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomociach31.

Unia Europejska32 nie nakada adnych ogranicze na kraje czonkowskie posiada-jce wasne rozwizania prawne regulujce system wasnoci nieruchomoci. Oznacza to, e ta organizacja midzynarodowa nie bdzie ingerowaa w prawo krajowe dotyczce rejestracji gruntw, a rzdy krajw czonkowskich maj pen swobod co do wyboru modelu rejestracji nieruchomoci. Kierowanie natomiast sektorem rejestracji nierucho-moci ley w gestii poszczeglnych pastw czonkowskich. Dlatego te organizacja ka-tastru nieruchomoci w poszczeglnych krajach pozostaje zrnicowana33.

Podstawowe regulacje prawne zwizane z opodatkowaniem 1.2. nieruchomoci w Polsce w drugiej poowie XX wieku

Jednym z pierwszych aktw prawnych regulujcych po II wojnie wiatowej opo-datkowanie nieruchomoci by dekret z dnia 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym34, uchylajcy z dniem wejcia w ycie wszelkie przepisy w przedmiotach nim unormowa-nych, a w szczeglnoci ustaw z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym35. Opo-datkowaniu tym podatkiem podlegay grunty gospodarstw rolnych. Podstaw opodatko-wania stanowi, zgodnie z art. 6 dekretu, wyraony w zotych og poytkw gospodarstwa rolnego.

Kolejnym aktem prawnym majcym istotne znaczenie dla opodatkowania nieru-chomoci, ktry zawiera inn regulacj ni wwczas obowizujca36, by dekret z dnia

31 W. Wilkowski, Historia katastru w Polsce, Przegld Geodezyjny 2005, nr 7, s. 24 i nast. 32 Dalej te jako UE. 33 Szerzej na ten temat w dalszych rozdziaach monografii. 34 Dekret z dnia 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1951 r. Nr 38, poz. 284). 35 Ustawa z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym (Dz. U. Nr 27, poz. 250). 36 Regulacj znacznie odbiegajc od obecnie obowizujcej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o po-datkach i opatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 87 ze zm.).

26

Rozdzia I

20 maja 1955 r. o podatkach i opatach terenowych37. Dziki tej regulacji opodatkowane zostay nie tylko nieruchomoci majce charakter gruntowy, ale take majce charakter budynkowy. Konstrukcja wprowadzonego dekretem podatku w znaczcy sposb rnia si od obecnej. Podstaw opodatkowania nieruchomoci bya jej warto oszacowana wedug wartoci czynszowej, obiegowej, amortyzacyjnej lub bilansowej i dotyczya wy-cznie opodatkowania budynkw. Natomiast jako podstawa opodatkowania gruntw pojawia si tam po raz pierwszy powierzchnia wyraona w metrach kwadratowych38.

Na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o niektrych podatkach i opatach terenowych39 podstawa opodatkowania ulega cakowitej zmianie i staa si ni po-wierzchnia. Stanowia ona zatem podstaw opodatkowania ju nie tylko gruntw, ale rwnie budynkw niewynajtych lub niewydzierawionych, stanowicych wasno osb fizycznych i prawnych, ktre nie byy jednostkami gospodarki uspoecznionej. Na-tomiast w przypadku gruntw wydzierawionych podstaw wymiaru podatku stanowi czynsz z zastrzeeniem, e obliczony podatek od czynszu nie mg by niszy ni obliczony od powierzchni. W sytuacji gdy warto podatku od czynszu bya nisza, pod-staw opodatkowania stawaa si automatycznie powierzchnia gruntw. W budynkach pooonych na terenie miast podstaw opodatkowania lokali staa si powierzchnia lo-kalu, a nie jak do tej pory jego warto40.

Kolejne dwie ustawy regulujce opodatkowanie podatkiem od nieruchomoci zo-stay wprowadzone w latach 80. Dokonano w nich rozrnienia opodatkowania jedno-stek gospodarki uspoecznionej od jednostek gospodarki nieuspoecznionej i ludnoci. Na podstawie ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o opodatkowaniu jednostek gospodarki uspoecznionej41 zakresem przedmiotowym opodatkowania objto po raz pierwszy rw-nie budowle. Podstaw opodatkowania gruntw pozostawaa powierzchnia, natomiast budowli ich warto amortyzacyjna.

Ustaw z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opatach lokalnych42 uregulowano opodatkowanie osb fizycznych i jednostek gospodarki nieuspoecznionej. Opodatko-waniu, zgodnie z t ustaw, podlegay budynki lub ich czci, grunty oraz obiekty bu-dowlane niezczone trwale z gruntem, co byo kolejn nowoci. Jednoczenie w usta-wie tej zrezygnowano z wartoci czynszowej jako podstawy opodatkowania oraz

37 Dekret z dnia 20 maja 1955 r. o podatkach i opatach terenowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 16, poz. 87 ze zm.). 38 L. Etel, Opodatkowanie nieruchomoci, problemy praktyczne, Biaystok 2001, s. 34 i nast. 39 Ustawa z dnia 19 grudnia 1975 r. o niektrych podatkach i opatach terenowych (Dz. U. Nr 45, poz. 229 ze zm.). 40 J. Ciak, B. Wsewicz, Kataster jako warunek reformy systemu opodatkowania nieruchomoci w Polsce, Prawo Budetowe Pastwa i Samorzdu 2014, nr 4(2), s. 14 i nast. 41 Ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o opodatkowaniu jednostek gospodarki uspoecznionej (Dz. U. Nr 7, poz. 55 ze zm.). 42 Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opatach lokalnych (Dz. U. Nr 12, poz. 50 ze zm.).

27


zlikwidowano podatek od lokali. Z kolei na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o zmianie niektrych ustaw regulujcych zasady opodatkowania poczono odrbne do-tychczas regulacje w jedn cao. Ustawa ta obowizywaa bardzo krtko i zostaa za-stpiona aktualnie obowizujc ustaw o podatkach i opatach lokalnych43, w ktrej warto jako podstawa opodatkowania zostaa ograniczona jedynie do budowli44.

Po zmianach ustrojowych, jakie nastpiy w Polsce po 1989 r., 12 stycznia 1991 r. zostaa uchwalona obowizujca do dzisiaj ustawa o podatkach i opatach lokalnych. W pierwotnym ksztacie nie zawieraa ona adnych odniesie do wartoci nieruchomo-ci w zakresie ksztatowania podstawy opodatkowania. Dopiero w pniejszym czasie zaczto dostrzega potrzeb zmian w zakresie do archaicznej budowy podstawy opo-datkowania.

Znaczenie zasady sprawiedliwoci podatkowej dla tworzenia 2. prawa podatkowego

Pojcie zasad prawa2.1.

W doktrynie prawa naroso wiele sporw na temat pojcia zasad prawa45. S one niewtpliwie odbiciem prawnonaturalnego i pozytywistycznego stosunku do prawa po-szczeglnych przedstawicieli doktryny. Prawnonaturalne traktowanie prawa prowadzi do poszukiwania zasad prawa gwnie w zaoeniach i reguach prawa natury, wedug ktrych prawo ma by przede wszystkim sprawiedliwe i suszne. Niemniej jednak spr pomidzy reprezentantami obu kierunkw odnosi si w istocie do trzech podstawowych kwestii: co jest rdem prawa; w jaki sposb normy prawne mog utraci moc obowi-zujc; jakie s granice obowizku posuszestwa wobec prawa.

Przystpujc do omwienia zasady pastwa sprawiedliwoci spoecznej, a nastp-nie zasady sprawiedliwoci podatkowej bdcej w istocie elementem systemu podatko-wego, celowym wydaje si nakrelenie istoty samego pojcia zasada prawa, tym bar-dziej e dokonanie przegldu w literaturze przedmiotu prowadzi do oczywistego stwierdzenia, i nie jest to termin jednoznaczny. Stosownie do definicji sownikowej, zawartej w Sowniku jzyka polskiego46 zasada to teza, w ktrej treci zawarte jest prawo

43 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 87 ze zm.). 44 L. Etel, Opodatkowanie nieruchomoci, problemy, s. 29 i nast. 45 Zob. np. L. Morawski, Gwne problemy wspczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 1999, s. 257258; W. Gralski, Spr o miejsce i rol wartoci w prawie. Koncepcje prawnonatu-ralne i pozytywistyczne, Studia Pockie 2012, t. XL, s. 121122; M. Zirk-Sadowski, Wprowadzenie do fi-lozofii prawa, Krakw 2000, s. 149. 46 M. Szymczak (red.), Sownik jzyka polskiego, t. III, Warszawa 1992, s. 955.

28

Rozdzia I

rzdzce jakimi procesami; podstawa, na ktrej co si opiera, regua. Podobnie zreszt stanowienie prawa odbywa si wedug okrelonych zasad, ktre mog by zasadami techniki legislacyjnej, odnoszcymi si do formalnej strony. Zasady te maj obowizy-wa w prawie pozytywnym, tzn. w prawie ustanowionym jako obowizujce niezalenie od tego, czy s w nim wyranie sformuowane. Pozytywistyczne widzenie prawa ogra-nicza pojcie zasad prawa tylko do norm prawa obowizujcego i ich logicznych konse-kwencji.

Wspczenie coraz szersz aprobat zyskuje tzw. trzecia droga midzy doktryna-mi prawa natury a pozytywizmem prawniczym, wedug ktrej za zasady prawa uznaje si przyjte w danej kulturze prawnej i powszechnie stosowane w argumentacji prawni-czej tezy. Maj one najczciej oparcie w Konstytucji RP lub w innych ustawach. Jednak posugiwanie si takimi pojciami jak konstytucyjna zasada prawa czy zasada ustro-jowa budzi zarwno w nauce prawa, jak i orzecznictwie konstytucyjnym spore kontro-wersje. Dyskusyjne s bowiem tak zasadnicze kwestie, jak kryteria identyfikacji zasady, jej tre, funkcje w systemie prawa konstytucyjnego oraz stosunek do zasad obowizu-jcych na tle poszczeglnych gazi prawa47.

W doktrynie podnosi si rwnie, e zasady nie mona utosamia z regu, a r-nic midzy reguami a zasadami mona okreli mianem logicznej48. Rnica mi-dzy tymi dwoma rodzajami wypowiedzi nie przebiega bowiem w sferze ich zakresw regulowania, lecz w zakresach zastosowania49, z ktrych to zakresw analiza byaby klu-czowa dla rozrnienia regu i zasad. Jednym z kryteriw rozrnienia reguy od za-sady moe by odmienna rola speniana przez analizowane typy wypowiedzi w proce-sie rozumowania podmiotu tworzcego i podmiotu stosujcego prawo. Reguy miayby bowiem wymusza okrelone decyzje, zasady za wskazywa pewien kierunek argu-mentacji50.

Dla podmiotu, ktry ma zastosowa prawo dana zasada bdzie przesank, ktr musi wzi pod uwag przy podejmowaniu decyzji51. Mog jednak istnie inne zasady lub wymogi polityki prawnej przemawiajce za innym kierunkiem podejmowania decyzji.

47 E. towska, Promieniowanie orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego na poszczeglne gazie prawa, [w:] M. Zubik (red.), Ksiga XX-lecia orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 353373; M. Safjan, Zasady prawa prywatnego, [w:] M. Safjan (red.), System prawa prywatnego, T. 1, Prawo cywilne cz oglna, Warszawa 2007, s. 262273. 48 Tak np. R. Dworkin, Biorc prawa na powanie, Warszawa 1998, s. 60. 49 Niektrzy przedstawiciele teorii prawa przyjmuj konwencj, zgodnie z ktr zakres regulacji nor-my pojmuje si jako klas przyszych zachowa adresata normy, nakazywanych albo zakazywanych przez t norm. Zakres zastosowania normy okrela si jako moliwe przysze sytuacje, w ktrych adresat normy znalazby si w przewidywanych przez norm okolicznociach. S. Wronkowska, Z. Ziembiski, Zarys teorii prawa, Pozna 1997, s. 32. 50 R. Dworkin, Biorc prawa..., s. 63. 51 Ibidem.

29


W takich przypadkach zasada nie bdzie de cydujca, cho w nastpnej sprawie moe by rozstrzygajca52. Zatem niezastosowanie zasady w sytuacji, w ktrej mogaby zosta za-stosowana przy podejmowaniu decyzji przez podmiot stosujcy prawo, nie oznacza, e dana zasada nie przynaley do okrelonego systemu prawa53.

W ujciu jednak najbardziej powszechnym i podstawowym, przez zasad prawa rozumie si rodzaj normy prawnej (zasada w ujciu dyrektywalnym). Na tle in nych norm prawnych norm zwykych zasada prawa wyrnia si ponadprzecitn doniosoci aksjologiczn, funkcjonaln i hierarchiczn. Zasady prawa chroni bowiem wartoci prawne usytuowane na szczycie aksjologicznej hierarchii prawodawcy, wartoci podsta-wowe dla caego systemu prawnego lub co najmniej jednej gazi czy dziau prawa.

Zasady prawa stanowi dzisiaj bardzo znaczcy element procedur tworzenia, ale i stosowania prawa, zwaszcza na poziomie sdw konstytucyjnych. Mona bowiem powiedzie, e to wanie poprzez odwoywanie si do zasad sdy konstytucyjne na ca-ym wiecie w mniej lub bardziej aktywny sposb prawo nie tylko stosuj, ale i je kszta-tuj, modyfikuj, poniekd tworz czy zmieniaj. Z drugiej strony stosowanie zasad to klasyczny przykad argumentacyjnego podejcia do stosowania prawa. Zasady prawa zawarte s najczciej w konstytucjach i ustawach oraz s to niejako najwaniejsze ele-menty struktury systemu prawa. Waciwie zasady systemu prawa mona okreli jako strategiczne punkty systemu prawa, ktre okrelaj jego charakter. Naley jeszcze wska-za, e wystpuj zasady, ktrych zasig czy zakres zastosowania rozciga si na cay system prawa s to zasady uniwersalne, np. zasada pastwa prawnego, za sada pastwa sprawiedliwoci spoecznej, zasady rwnoci. S to zasady caego prawa, ktre maj niewtpliwie najszerszy wpyw nie tylko na proces tworzenia, ale i stosowania prawa. Obok zasad uniwersalnych wystpuj take zasady czci systemu prawa, wywodzone zreszt czsto z zasad uniwersalnych, ktre odnosz si do niektrych dziaw lub ga-zi prawa, np. zasada sprawiedliwoci podatkowej, ktra dotyczy tylko prawa podatko-wego, a ktra jest wywodzona z konstytucyjnej zasady pastwa sprawiedliwoci spo-ecznej54. Zasad sprawiedliwoci podatkowej mona potraktowa jako kluczow w kontekcie wprowadzania zmian do systemu podatkowego, gdy przyjmowane roz-wizania powinny by ocenione przez pryzmat podstawowych wartoci, ktrym musz odpowiada, zwaszcza e w przypadku regulacji ze sfery prawa podatkowego mamy do czynienia z wadcz ingerencj w obszar prywatny praw majtkowych. Uwzgldnienie

52 Ibidem. 53 Ta uwaga ma oczywicie nieco inny sens w systemie common law, w ktrym norma prawna moe zosta wprowadzona do sytemu w wyniku precedensu prawotwrczego. Z punktu widzenia natomiast kon-tynentalnej tradycji prawoznawstwa stanowi ona potwierdzenie przynalenoci zasad prawa do systemu prawa. 54 R. Dworkin, Biorc prawa..., s. 63.

30

Rozdzia I

w badaniach nad podatkiem katastralnym wanie zasady sprawiedliwoci podatkowej znajduje te pozaprawne uzasadnienie, a mianowicie argument sprawiedliwoci umoli-wia atwiejsze osignicie akceptacji spoecznej dla proponowanych zmian, tym bar-dziej gdy mog one mie znaczcy wymiar.

Zasady prawa podatkowego nie tworz zamknitego katalogu i zalicza si do nich take rne postulaty, zalenie od reprezentowanych pogldw i oczekiwa wzgldem ustawodawcy oraz ksztatu systemu podatkowego, ktre ksztatuj si pod wpywem biecych prdw politycznych czy ekonomicznych wystpujcych w danym pastwie55. Nie s zatem kanonem wiedzy niepodlegajcym zmianom, a wyrazem zja wisk zacho-dzcych nieustannie w rzeczywistoci spoecznej i gospodarczej56. Wydaje si jednak, e pewne zasady, takie jak choby wywodzona z zasady pastwa sprawiedliwoci spoecz-nej zasada sprawiedliwoci podatkowej maj kanoniczny wrcz charakter i z wysokim prawdopodobiestwem dugo tak pozostanie57.

Geneza i istota zasady pastwa sprawiedliwoci spoecznej2.2.

Ustawa zasadnicza ksztatuje system gospodarczy w oparciu o cztery kanony58. Przede wszystkim w przepisach art. 20 Konstytucji RP59 wyraona zostaa zasada spo-ecznej gospodarki rynkowej. Zgodnie z norm konstytucyjn spoeczna gospodarka rynkowa oparta powinna by na takich filarach jak: wolno dziaalnoci gospodarczej, wasno prywatna oraz solidarno, dialog i wsppraca partnerw spoecznych. Po-nadto, obok zasady spoecznej gospodarki rynkowej, w przepisach art. 20, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP ustrojodawca wyraa zasad konstytucyjn ochrony wasnoci. Trzeci ogln ide jest wolno gospodarcza oparta na normach zawartych w przepisach art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Wolno ta dotyczy zarwno podejmowania, jak i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej. Nie oznacza to oczywicie niedopuszczalnoci wprowadze-nia ustawowych warunkw ograniczajcych wolno gospodarcz, gdy jest to uzasad-nione wanym interesem publicznym. Ostatnim kanonem ksztatujcym system gospo-darczy RP jest zasada solidarnoci i dialogu wyraona w przepisie art. 20 Konstytucji RP60.

55 L. Etel, System podatkowy (zarys wykadu), Siedlce 2002, s. 41. 56 Ibidem. 57 Ta teza ley u podstaw uznania zasady sprawiedliwoci podatkowej za zasad prawa niezwykle wan dla samej koncepcji wprowadzenia podatku katastralnego. Nie oznacza to niedostrzegania znaczenia innych zasad prawa, w tym prawa podatkowego, ktre jednak w ocenie autorki nie maj dla samej koncepcji wprowadzenia podatku katastralnego takiego znaczenia. 58 Zob. K. Sobczak, Problemy gospodarcze w Konstytucji, Przegld Ustawodawstwa Gospodarcze-go 1996, nr 7, s. 1 i nast. 59 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej te jako Konstytucja RP. 60 Zob. K. Sobczak, Dziaalno gospodarcza. Uregulowania prawne, Warszawa 2001, s. 2125.

31


Niezalenie od roli, jak powysze zasady konstytucyjne odgrywaj dla funkcjono-wania systemu gospodarczego, a w konsekwencji poprzez nadanie temu systemowi go-spodarczemu okrelonych ram oraz dla ksztatu zarwno caego systemu podatkowego, jak i konstrukcji poszczeglnych podatkw, jednym z najistotniejszych punktw odnie-sienia w badaniach nad koncepcj wprowadzenia podatku katastralnego w Polsce po-winna by wyraona w przepisie art. 2 Konstytucji RP norma konstytucyjna. Zgodnie z powoanym przepisem Rzeczpospolita jest demokratycznym pastwem prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej. Norma ta konstytuuje zasad prawn pastwa sprawiedliwoci spoecznej, ktrej donioso jest zwizana m.in. z jej nadrzdnoci aksjologiczn w stosunku do innych norm systemu prawnego61. Ta nad-rzdno aksjologiczna pozwala na odnoszenie zasady pastwa sprawiedliwoci spo-ecznej do rnych kontekstw, w tym kontekstu nakadania podatkw i ksztatowania ich konstrukcji. Kontekst podatkowy wydaje si tu cakowicie oczywisty i bez wtpienia koresponduje z koniecznoci urzeczywistniania regu sprawiedliwoci62 w rnych ob-szarach ycia spoecznego. Zasada pastwa sprawiedliwoci spoecznej skutkuje zasad-niczo we wszystkich dziedzinach prawa, w tym w prawie podatkowym63.

Konstytucyjny nakaz przestrzegania regu pastwa sprawiedliwoci spoecznej na-kada na organy wadzy publicznej obowizek podejmowania dziaa zmierzajcych do osignicia stanu sprawiedliwoci spoecznej. Stopie, w jakim organy wadzy publicz-nej mog osign tak okrelony cel, zaley od faktycznych i prawnych aspektw64. Usprawiedliwione jest zatem przyjcie, e zasada pastwa sprawiedliwoci spoecznej powinna by rozumiana jako konieczno spoecznego uzasadnienia dziaa pastwa podjtych w odniesieniu do regulacji stosunkw spoecznych. Zasada ta powinna by jednak przede wszystkim rozumiana jako nakaz podejmowania dziaa spoecznie

61 Zob. S. Wronkowska, M. Zieliski, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 28; K. Strzyczkowski, Zasada pastwa sprawiedliwoci spoecznej jako zasada publicznego prawa gospodar-czego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2007, z. 4, s. 11; K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sfer praw czowieka w Konstytucji RP, Krakw 1999, s. 177178. 62 Umiejscawianie tej zasady w kontekcie podatkowym nie wpywa na kwalifikacj zasady sprawie-dliwoci jako zasady caego systemu prawa. Zob. T. Zieliski, Klauzule generalne w nowym porzdku kon-stytucyjnym, Pastwo i Prawo 2001, nr 4, s. 141. Zasada konstytucyjna moe by ponadto wyprowadzona z innej bardziej oglnej zasady konstytucyjnej, a zasada pastwa sprawiedliwoci spoecznej naley bez wtpienia do zasad o najoglniejszym charakterze. Por. M. Kopyciaski, Granice ingerencji prawnej w funkcjonowaniu alternatywnych systemw obrotu instrumentami finansowymi (MTF), Wrocaw 2013, s. 134 i nast.; A. Puo, Idee oglne a zasady prawa konstytucyjnego, Pastwo i Prawo 1995, nr 8, s. 22 i nast. 63 W dziaalnoci orzeczniczej Trybuna Konstytucyjny wielokrotnie powoywa zasad pastwa spra-wiedliwoci spoecznej jako podstaw kontroli prawa pod wzgldem zgodnoci z Konstytucj. W konse-kwencji zasad t naley uzna za wyznaczajc granice regulacji prawnej. Zob. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego na pocztku XXI wieku, Krakw 2004, s. 266 i nast. 64 Por. T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguy prawne, Pastwo i Prawo 1988, nr 3, s. 16 i nast.

32

Rozdzia I

uzasadnionych. Ingerencja prawna np. w sfer ksztatowania elementw konstrukcji po-datkowej musi by oparta o podstawowe kryteria sprawiedliwoci spoecznej.

Poszukujc genezy zasady pastwa sprawiedliwoci spoecznej poza systemem normatywnym RP, nie sposb nie odnie si krtko do koncepcji zasady sprawiedliwo-ci, ktre uksztatoway si w staroytnoci i do dzisiaj oddziauj na jej pojmowanie. Niezalenie od rnorakich, mniej lub bardziej udanych prb definiowania zasad prawa, w tym zasad podatkowych, naley zwrci uwag, i zale one od obowizujcych zasad ustrojowych. Silny wpyw na pojmowanie zasad ustrojowych, problematyki wa-dzy (kompetencji rzdzcych) oraz wolnoci jednostki (w sferze adu politycznego) wy-wary rne koncepcje pastwa, ktre na przestrzeni wiekw pojawiay si w dyskursie politycznym. Tak koncepcj, majc do dzisiaj przemony wpyw na pojmowanie za-sad funkcjonowania pastwa, a w konsekwencji na pojmowanie zasad prawa, jest bez-spornie koncepcja Platona. Obrosa ona w liczne komentarze w stopniu, ktry uniemo-liwia ich opanowanie65 i nadal budzi liczne kontrowersje, przy czym w zmieniajcych si okolicznociach historycznych i spoecznych nabiera coraz to nowych znacze. Spo-ry Platona maj cisy zwizek z ksztatem otaczajcej rzeczywistoci spoecznej, dlate-go te filozofia ta ma istotne znaczenie dla postrzegania wolnoci jednostki, a porednio rwnie wpywa na postrzeganie sprawiedliwoci spoecznej rozumianej przez Platona zgodnie ze wspczesnymi mu uwarunkowaniami, tj. w do wski sposb. Pocztkiem pastwa wedug Platona bya samoczynnie ksztatujca si wsplnota (jak wspczesna Platonowi Sparta) oparta na rolnictwie oraz wymianie dbr, ktra z czasem ulega ewo-lucji i wysublimowaniu. Jednake wraz z rozwojem pastwa, powstaniem obyczajowo-ci, kultu religijnego spoeczestwo coraz silniej stawao si spoeczestwem konsump-cyjny. Platon by przekonany o szkodliwoci funkcjonujcych w Atenach jego czasw tradycyjnych procedur demokratycznych. Kwestionowa rwno wszystkich obywate-li, gdy uwaa, e postulat rwnoci arytmetycznej, tj. przyznanie kademu tego, czego si domaga np. w demokracji prawa gosu wszystkim obywatelom oznacza przekre-lenie zasady kompetencji. Tym niemniej nie oznacza to odejcia od zasady sprawiedli-woci, tylko inne jej sformuowanie. Naturalna nierwno ludzi przekada si na postu-lat rwnoci geometrycznej: lepszemu wicej. Tym niemniej w pniejszym okresie koncepcja ta ulega zagodzeniu (oceniajc j ze wspczesnego punktu widzenia), a za-projektowany ustrj by ustrojem mieszanym, czym pomidzy monarchi a demokra-cj66. Niejako przedueniem tej zmodyfikowanej koncepcji byy koncepcje innego

65 Nie miecioby si to zreszt w ramach ani podstawowego, ani ubocznego nurtu bada nad koncep-cj wprowadzenia podatku katastralnego w Polsce. 66 Por. T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguy..., s. 16 i nast.

33


przedstawiciela wrd staroytnych filozofw, Arystotelesa, ktry wskazywa, e prawo musi oznacza dobry ad, bowiem stanowi wytwr rozumu i namysu67.

Podsumowujc t cz pracy, naley stwierdzi, e prawo musi urzeczywistnia okrelony system wartoci, wrd ktrych jedn z najwyej cenionych i najistotniej-szych jest godno czowieka i jego wolno68. Godno i wolno jednostki, stanowic granic aktywnoci prawodawczej, wyznaczaj susznociow granic prawa; prawo jest ze, jeeli z jego norm pynie nakaz czynienia niesprawiedliwoci69. Dyrektywy wy-pywajce z zasady pastwa sprawiedliwoci spoecznej, a w konsekwencji zasady spra-wiedliwoci podatkowej maj te bezporednie odniesienie do wykonywania tzw. wadz-twa podatkowego przez Pastwo. Zasada ta wpywa nie tylko na kierunek stanowienia prawa podatkowego, ale take na proces stosowania prawa podatkowego, przy czym zarwno w przypadku stanowienia, jak i stosowania prawa podatkowego nakazuje od-woywa si do pozaprawnych regu sprawiedliwoci spoecznej. Uwagi te dotycz w ogromnym stopniu dokonywania wyboru konstrukcji poszczeglnych podatkw w ra-mach wspomnianego wadztwa podatkowego. Prawodawca powinien bowiem dy do takiego ksztatowania abstrakcyjnych stosunkw podatkowych, aby zapewni rwno-mierno w pobieranych podatkach, a z drugiej strony, aby pozwalay one gromadzi rodki publiczne pozwalajce na realizacj zada publicznych.

Zasada sprawiedliwoci podatkowej2.3.

Jednym z pierwszych przedstawicieli koncepcji sprawiedliwego ksztatowania wiadcze podatkowych by Adam Smith, ktry wywodzi t koncepcj z majcej jego zdaniem szerszy wymiar zasady sprawiedliwoci jako takiej. Opracowa on, wanie na gruncie goszonej przez prawo naturalne zasady sprawiedliwoci, nowe pogldy doty-czce zasad opodatkowania. Jedn z najbardziej doniosych i istotnych zasad sformuo-wanych przez Smitha bya rwnomierno opodatkowania, ktr pojmowa w taki spo-sb, i niezbdnym dla sprawiedliwego rozkadania obowizkw podatkowych jest uwzgldnienie nurtu etycznego waciwego dla danej epoki. Wedug A. Smitha najwa-niejszym problemem byo odnalezienie kryteriw, wedug ktrych naley mierzy obo-wizek finansowania ciarw publicznych. Problematyczne w jego ocenie byo to, w jakim stopniu kady powinien uczestniczy w finansowaniu wydatkw publicznych,

67 P. Rybicki, Arystoteles. Pocztki i podstawy nauki o spoeczestwie, Warszawa 1964, s. 65; J.M. Kel-ly, Historia zachodniej teorii prawa, Krakw 2006, s. 130 i nast. 68 J. Maecki, Obowizek podatkowy a godno podatnika, [w:] S. Fundowicz, F. Rymarz, A. Gomuo-wicz (red.), Prawno i godno. Ksiga pamitkowa w 70. rocznic urodzin prof. W. czkowskiego, Lublin 2003, s. 68. 69 Cz. Znamierowski, Prolegomena do nauki o pastwie, Warszawa 1947; J.S. Karolak, Sprawiedli-wo. Sens prawa. Eseje, Warszawa 2007; A. Gomuowicz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1133/13, OSP 2104, nr 2, poz. 15.

34

Rozdzia I

o ile obowizek pacenia podatkw jest powszechny dla wszystkich, ktrzy uzyskuj dochd, korzystajc jednoczenie z opieki pastwa.

Biorc pod uwag aspekt zdolnoci patniczej oraz ekwiwalencji, A. Smith sformu-owa nastpujce tezy:

nikt nie powinien paci wyszych podatkw, anieli jest w stanie paci;1) nie jest rzecz nierozsdn, aby bogaci uczestniczyli w publicznych wydatkach 2) nie tylko proporcjonalnie do swoich dochodw, ale nieco powyej tej proporcji;spod opodatkowania naley wyczy dochody uksztatowane na poziomie nie-3) zbdnego dla ycia minimum70.Naley zatem zauway, e Smith za podstawow tez zasady sprawiedliwoci

przyjmuje zaoenie, e zdolno patnicza powinna by znaczcym elementem decydu-jcym o wysokoci nakadanych ciarw podatkowych. Jego zdaniem etyczne opodat-kowanie oparte o zasad rwnomiernoci w rozkadzie ciaru podatkowego pozwala z jednej strony na zachowanie rda opodatkowania w przypadku podatnika, jak rw-nie na utrzymanie w zadowalajcym stopniu dochodw budetowych71. Urzeczywist-nienie zasady sprawiedliwoci podatkowej wymaga, aby cay system podatkowy spe-nia cztery nastpujce zasady:

rwnoci opodatkowanie proporcjonalne do zdolnoci podatkowej patnika;1) pewnoci odpowiednio wczesne powiadomienie podatnika o tym, jakie podatki 2) i w jaki sposb ma paci;dogodnoci respektowanie interesu podatnika w trakcie poboru podatkw;3) tanioci wymiaru i poboru zapewnienie jak najniszych kosztw zwizanych 4) z tymi czynnociami.Twrc wanych tez podatkowych opartych o zasad sprawiedliwoci by take

David Ricardo72. Podobnie jak A. Smith by zwolennikiem liberalizmu ekonomicznego, jednake swoje postulaty formuowa w sposb nieco odmienny. Zaproponowan przez Ricardo, najbardziej znan bya tzw. regua edynburska, ktra przedstawia etyczny po-stulat o brzmieniu: leave them as you find them. O racjonalnoci i sprawiedliwoci po-datku, zdaniem Ricardo, nie przesdza jeden wybrany podatek, a cay system podatko-wy. W zwizku z tym formuuje on zasad, zgodnie z ktr obcienia podatkowe jako cao nie mog powodowa naruszenia rde opodatkowania. Oczywistym jest, e istnieje zaleno midzy zwikszeniem wysokoci obcienia podatkowego, a zmniej-szeniem siy nabywczej podatnika, co zwykle powoduje przekrelenie motywu zysku

70 A. Gomuowicz, Etyka a opodatkowanie, [w:] J. Gral, R. Hauser, J. Trzciski (red.), Sdownictwo administracyjne gwarantem wolnoci i praw obywatelskich 19802005, Warszawa 2005, s. 174. 71 P. Grzybowski, Etyka i opodatkowanie aspekt doktrynalny i normatywny, Przegld Prawniczy, Ekonomiczny i Spoeczny 2012, nr 3, s. 59 i nast. 72 D. Ricardo, Zasady ekonomii politycznej i opodatkowania, London 1817.

35


i zwizane z tym zaprzestanie prowadzenia dziaalnoci gospodarczej. Zjawisko takie jest bardzo niekorzystne nie tylko dla podatnika, ale przede wszystkim dla pastwa. Zdaniem Ricardo, zdolno podatnikw do ponoszenia ciarw podatkowych stanowi o sile pastwa, poniewa to gwnie wpywy z paconych przez nich podatkw zasilaj budet. Ponadto, jak twierdzi Ricardo, zapata podatku powoduje zmian sytuacji do-chodowej i majtkowej podatnika, jednake zmiana ta nie powinna by nadmierna, a po-datek ma spenia ide neutralnoci, dziki czemu nie bdzie powodowa rezygnacji podatnika z prowadzenia dziaalnoci bdcej rdem opodatkowania73.

W staroytnoci sprawiedliwo postrzegano w dwojaki sposb. Iustitia bya defi-niowana jako opis zachowa ludzkich poddanych pniej skrupulatnej ocenie. A z kolei aequitas odnosia si do rwnoci, susznoci oraz prawoci przy stosowaniu regu praw-nych74. Wspczesne systemy podatkowe oparte s o zasady podatkowe, wrd ktrych istotne miejsce zajmuje wanie zasada sprawiedliwoci podatkowej wyraajca si m.in. w powszechnoci i rwnomiernoci (rwnoci) opodatkowania.

Zasada sprawiedliwoci podatkowej i zasada rwnoci maj szczeglne znaczenie w kontekcie bada nad koncepcj podatku katastralnego czy te problematyki opodat-kowania nieruchomoci w ogle75. Obie te zasady s cile ze sob zwizane. Zasada rwnoci nakazuje jednakowe traktowanie podmiotw w obrbie okrelonej klasy (kate-gorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujce si w rwnym stopniu dan cech istotn (relewantn) powinny by traktowane rwno, a wic wedug jednakowej miary, bez zrnicowa zarwno dyskryminujcych, jak i faworyzujcych. Oceniajc regulacj prawn z punktu widzenia zasady rwnoci, naley w pierwszej kolejnoci rozway, czy mona wskaza wspln cech istotn, uzasadniajc rwne traktowanie podmio-tw prawa. To samo pytanie mona postawi w odniesieniu do koncepcji wprowadzenia podatku katastralnego w kontekcie obowizujcych aktualnie przepisw prawnych re-gulujcych opodatkowanie nieruchomoci. Wydaje si, e rozpatrywanie potencjalnej regulacji odnoszcej si do podatku katastralnego w kontekcie zasady sprawiedliwoci podatkowej jest ze wszech miar uzasadnione, a nawet podane. Zwaszcza jeli zasad-nie uzna, i przyjmowane do systemu podatkowego rozwizania powinny by ocenione przez pryzmat podstawowych wartoci, ktrym musz odpowiada.

73 A. Gomuowicz, Etyka a opodatkowanie, s. 174. 74 A. Nowak-Far, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2011, s. 26. 75 Majc na wzgldzie fakt, i omwienie zasady sprawiedliwoci podatkowej w ramach niniejszej pracy uzasadnione jest jej znaczeniem dla stanowienia prawa podatkowego w kontekcie podatku od nieru-chomoci, uznano e zasadnym bdzie biece odnoszenie si do kwestii podatku katastralnego i rezygnacja z prowadzenia zwartych rozwaa odnoszcych si wpierw do zasady sprawiedliwoci podatkowej, a dopie-ro nastpnie jej odniesienie do kwestii zwizanych z opodatkowaniem nieruchomoci. Z jednej strony moe to sprawia wraenie pozornego braku przejrzystoci, z drugiej jednak pozwala na podjcie prby uchwyce-nia znaczenia zasady sprawiedliwoci podatkowej dla procesu wprowadzania podatku katastralnego.

36

Rozdzia I

Ustawodawca, kierujc si istot zasady pastwa sprawiedliwoci spoecznej, z ktrej wynika zasada sprawiedliwoci podatkowej, powinien skonstruowa idealny podatek, a jeszcze szerzej cay system podatkowy realizujcy nakrelone przez pastwo funkcje76. Zasada sprawiedliwoci podatkowej powinna zapewni powszechno i rw-no opodatkowania wszystkich obywateli w taki sposb, aby opodatkowanie byo pro-porcjonalne do ich moliwoci77.

Zasada sprawiedliwoci podatkowej nie jest tylko postulatem nauki pod adresem ustawodawcy czy praktyki stosowania prawa, ale ma swoje umocowanie rwnie w obo-wizujcym w Polsce systemie prawnym. Stosownie do powoanego ju przepisu art. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pastwem prawnym urze-czywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej. Z przepisw konstytucyjnych wy-nika rwnie istotna zasada rwnoci, ktra jest okrelona w przepisie art. 67 ust. 2 Kon-stytucji RP. Jej istota wedug jednego z orzecze Trybunau Konstytucyjnego78 polega na tym, e wszystkie podmioty prawa charakteryzujce si dan cech istotn w rwnym stopniu maj by traktowane rwno. Niedopuszczalne jest wic, by pewna grupa obywa-teli korzystaa z praw, ktrych nie ma wikszo.

Odnoszc powysze do koncepcji podatku katastralnego, ktrego konstrukcja prawna zmierza do opodatkowania nieruchomoci, przy uwzgldnieniu aktualnej jej wartoci, naturalnym wydaje si stwierdzenie, e kady moe by wacicielem takiej nieruchomoci, ktrej utrzymanie, z uwzgldnieniem obcie podatkowych, mieci si w jego moliwociach dochodowych i majtkowych. Podatek katastralny, co do zasady jest tym wyszy, im wysza jest warto rynkowa nieruchomoci, co jednoczenie nie musi wpywa negatywnie na wpywy budetowe. Dowiadczenia wielu wysoko rozwi-nitych pastw wskazuj, e wzrost opodatkowania wraz ze wzrostem wartoci rynko-wej nieruchomoci pozostaje w zgodzie z zasad sprawiedliwoci podatkowej, gdy odnosi si do podatnikw pozostajcych w tym samym krgu. Jednoczenie podatek katastralny pozwala na osiganie celw pozafiskalnych, gdy stanowi swego rodzaju sprzeciw wobec nieodpowiedniej alokacji kapitau w przestrzeni.

Podejmujc prb okrelenia granic pojcia sprawiedliwoci podatkowej, niekt-rzy autorzy79 rozrniaj sprawiedliwo obiektywn i subiektywn. Za sprawiedli-wo podatkow w ujciu obiektywnym rozumie si systematyczne zwikszanie wy-datkw publicznych zwizane z koniecznoci sprawiedliwego doboru rde dochodw,

76 N. Gajl, Teorie podatkowe w wiecie, Warszawa 1992, s. 140. Wydaje si oczywicie, e zwrot ide-alny podatek naley przyj nie tyle dosownie, co jako pewien postulat denia do osignicia stanu optymalnego w danych warunkach i okrelonym czasie. 77 A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 2011, s. 123. 78 Orzeczenie TK z dnia 21 stycznia 1992 r., sygn. akt U 4/91, OTK 1992/1/9. 79 T. Famulska, Sprawiedliwo podatkowa, Przegld Podatkowy 1996, nr 2, s. 3 i nast.; T. Famul-ska, Oddziaywanie systemu podatkowego na rynek finansowy, Katowice 1998, s. 2234.

37


sprawiedliwego rozkadu ciarw rosncych wydatkw, ktre sprowadzaj si do roz-oenia obcie podatkowych na poszczeglne podmioty. Wspczenie podzielany jest pogld, e rozoenie ciaru podatkowego w sposb zgodny z zasad sprawiedli-woci uwzgldnia zdolno opodatkowanego do poniesienia tego ciaru, czyli uwzgld-nia jego zdolno podatkow. Z przyjciem takiego stanowiska wie si rozrnienie sprawiedliwoci podatkowej poziomej i sprawiedliwoci podatkowej pionowej80.

Sprawiedliwo podatkowa pozioma ma miejsce, gdy podmioty bdce w takiej samej (bardzo zblionej) sytuacji s tak samo opodatkowa ne, czyli podmioty s rwno traktowane obcieniami podatkowymi. Takimi podmiotami mog by np. podatnicy bdcy wacicielami nieruchomoci o zblionej wartoci rynkowej. Stosowanie tej za-sady, tj. w ujciu poziomym, jest tylko na po zr proste. Do czsto nie realizuj jej podatki rzeczowe, natomiast uwzgldniaj j bardziej skomplikowane podatki osobiste, w ramach ktrych bierze si pod uwag indywidualn sytuacj opodatkowanego, np. stan zdrowia, liczb osb na utrzymaniu81. Sprawiedliwo podatkowa pionowa z kolei ma miejsce, gdy podmioty lepiej sytuowane (lepiej prosperujce) s w wikszym stop-niu obcione ciarami publicznymi ni podmioty o mniejszych zdolnociach do ich ponoszenia.

Obok sprawiedliwoci podatkowej obiektywnej wyrnia si sprawiedliwo po-datkow subiektywn, stanowic przedmiot bada gwnie w obrbie psychologii eko-nomicznej. Sprawiedliwo podatkowa subiektywna, zwana take spostrzegan, odwo-uje si do subiektywnych odczu podatnikw, tj. do tego, jak obywatel postrzega podatki i jakie uwaa za sprawiedliwe82. Z samej istoty podatku, jego przymusowoci, nieodpatnoci i bezzwrotnoci wynika naturalna reakcja obronna podmiotu opodatko-wanego przed uszczupleniem rodkw finansowych pozostajcych do jego dyspozycji. Podmiot opodatkowany moe racjonalnie zmierza do redukowania swoich wasnych podatkw, chocia oczekuje jednoczenie wiadcze ze strony organw publicznych83.

Sprawiedliwo jest pojciem charakteryzujcym si nie tylko daleko idc wielo-znacznoci, ale i znaczn zoonoci. Jego ksztat jest za zazwyczaj uzaleniony od ideologii oraz wiatopogldu wyznawanego przez autora formuujcego okrelon kon-cepcj sprawiedliwoci84. Z tego wzgldu, analizujc ewolucj myli ekonomicznej i prawniczej, atwo zaobserwowa przeobraenia w ujmowaniu postulatw sprawiedli-woci podatkowej. Dyskusja prowadzona w tym zakresie dotyczya w szczeglnoci

80 Por. m.in. J.R. Aronson, Public Finance, New York 1985, s. 303328. 81 S.E.G. Lea, R.M. Tarpy, P. Webley, The Individual in the Economy: A Survey of Economic Psychol-ogy, Cambridge 1987, s. 67 i nast. 82 Ibidem, s. 67 i nast. 83 R. Goode, Government Finance in Developing Countries, Washington D.C. 1984, s. 75. 84 Por. W.R. Walz, Steuergerechtigkeit und Rechtsanwendung. Grundlinien einer relativ autonomen Steuerrechtsdogmatik, Heidelberg, Hamburg 1980, s. 45.

38

Rozdzia I

zasad nakadania podatkw, ksztatu systemu podatkowego oraz ustalenia rodzaju opo-datkowania odpowiadajcego ideaom sprawiedliwoci podatkowej85.

Ostatecznie doprowadzio to do wyksztacenia kanonu sprawiedliwoci podatko-wej opierajcego si na dwch podstawowych filarach: postulacie ustawowego ksztato-wania konstrukcji podatku jako gwarancji jego stabilnoci zapewniajcej bezpiecze-stwo prawne podatnika oraz na nakazie rwnego obcienia podatkowego wszelkich podatnikw86.

Z punktu widzenia zasady sprawiedliwoci podatkowej istotna jest te, niewywo-ujca ju dzisiaj kontrowersji, dyrektywa nakazujca nakadanie obcie podatkowych w drodze ustawy. W Polsce swoistym ukoronowaniem naukowej dyskusji prowadzonej w tym zakresie stao si wprowadzenie stosownego wymogu do Konstytucji RP w prze-pisie art. 217. W wietle tej regulacji nie budzi te wtpliwoci to, jakie elementy kon-strukcji podatku winny by okrelone w ustawie podatkowej. Podstawowa rozbieno regulacji prawnej z zakresu oglnego prawa podatkowego z normami ustawy zasadni-czej, istniejca po wejciu w ycie Konstytucji RP i sygnalizowana w nauce prawa po-datkowego, zostaa usunita z treci Ordynacji podatkowej87. W konsekwencji zastoso-wania takich rozwiza konstytucyjnych niezgodno regulacji podatkowych z wynikajcym z ustawy zasadniczej wymogiem ustawowego ksztatowania konstrukcji podatku moe by rozpoznawana przez Trybuna Konstytucyjny. W przypadku potwier-dzenia zarzutu ujcia w akcie prawnym niszego rzdu materii zastrzeonej dla ustawy podatkowej prowadzi to do wyeliminowania z systemu prawnego sprzecznej z Konsty-tucj regulacji prawnej88.

85 Por. charakterystyka rozwoju teorii podatkowych dokonana przez N. Gajl: N. Gajl, Teorie podatko-we na wiecie, Warszawa 1992, s. 1169; Por. take W.R. Walz, Steuergerechtigkeit und , s. 17100. 86 F. Schulz, Die Vollverzinsung im bundesdeutschen Steuersystem: Notwendigkeit, Strategien und Auslegungsprobleme, Bergisch-Gladbach, Kln 1992, s. 10; A. Nita, Teoretyczne i normatywne wyznaczni-ki sprawiedliwego opodatkowania, Toru 2013, s. 16 i nast. 87 Por. art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 wrzenia 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektrych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387). Przepis ten nada nowe brzmienie art. 4 Ordynacji podatkowej, usuwajc z niego sprzecznoci z art. 217 Konstytucji RP. Na temat zarzutw co do pierwotnej treci art. 4 Ordynacji podatkowej por. C. Kosikowski, Konstytucyjno Ordynacji podatkowej, Pastwo i Prawo 1998, nr 2, s. 56. 88 Por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK ZU, seria A, nr 2 z 2002 r., poz. 13, Legalis nr 53821. Przedmiotem tego rozstrzygnicia by zarzut czciowego okrelenia zakresu podmioto-wego podatku akcyzowego w drodze rozporzdzenia Ministra Finansw. Trybuna Konstytucyjny susznie stwierdzi sprzeczno z Konstytucj RP przepisu rozporzdzenia Ministra Finansw rozszerzajcego usta-wowy krg podmiotw podatkowych oraz przepisu ustawy upowaniajcego Ministra Finansw do takiego dziaania. Wtpliwoci budzi natomiast stwierdzenie Trybunau, e sprzeczno ta nie upowania podatni-kw do uzyskania zwrotu podatku nienalenie uiszczonego na podstawie sprzecznych z Konstytucj RP przepisw. W tym zakresie naley podzieli zastrzeenia podniesione w zdaniu odrbnym do uzasadnienia wyroku przez Sdziego Trybunau Konstytucyjnego T. Dbowsk-Romanowsk oraz wtpliwoci sformu-owane przez D. Mczyskiego (D. Mczyski, Glosa do wyroku TK z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, Prze-gld Orzecznictwa Podatkowego 2002, nr 4).

39


Tymczasem art. 217 Konstytucji wyranie stanowi, i Nakadanie podatkw, in-nych danin publicznych, okrelanie podmiotw, przedmiotw opodatkowania i stawek podatkowych, a take zasad przyznawania ulg i umorze oraz kategorii podmiotw zwolnionych od podatkw nastpuje w drodze ustawy. Przepis ten, stanowic wymg ustawowego ksztatowania konstrukcji podatku, kadzie bowiem nacisk na wymagania o charakterze legislacyjno-proceduralnym towarzyszce uchwalaniu podatkw. Kwestia materialnych granic ciaru podatkowego pozostaje natomiast poza jego zakresem i w konsekwencji nie determinuje on podanej treci regulacji podatkowej89.

Na gruncie tego przepisu, w zwizku z przepisem art. 84 Konstytucji RP, sformu-owana zostaa m.in. zasada wadztwa podatkowego, zgodnie z ktr pastwo ma prawo obciania podmiotw znajdujcych si w polu jego wadzy w celu sfinansowania zada pastwa. Jednoczenie przepis ten wyranie formuuje zasad wycznoci ustawowej w obcieniach daninowych, do ktrych zaliczaj si podatki.

Interpretujc art. 217 Konstytucji RP, Trybuna Konstytucyjny wielokrotnie wska-zywa, i wyliczenie w nim zawarte naley rozumie jako nakaz uregulowania ustaw wszystkich istotnych elementw stosunku daninowego, do ktrych zaliczaj si m.in.: okrelenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przy-znawania ulg i umorze oraz kategorii podmiotw zwolnionych od podatku. Trybuna Konstytucyjny podkrela rwnie, i wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji RP nie ma charakteru wyczerpujcego, co oznacza, e wszystkie istotne elementy stosunku da-ninowego powinny by uregulowane bezporednio w ustawie, za do unormowania w drodze rozporzdzenia mog zosta przekazane tylko te sprawy, ktre nie maj istot-nego znaczenia

Koncepcja podatku katastralnego w Polsce na tle doświadczeń ...

Documents

Transcript of Koncepcja podatku katastralnego w Polsce na tle doświadczeń ...