KIEROWANIE REAGOWANIEM KRYZYSOWYM W PA ŃSTWIE … · Obrony Narodowej. 1 J. A. F. Stoner, R ......

* Ppłk mgr inż. Tadeusz Leszczyński – doktorant na Wydziale Strategiczno-Obronnym AkademiiObrony Narodowej.

1 J. A. F. Stoner, R. E. Freeman, D. R. Gilbert: Kierowanie, PWE, Warszawa 1998, s. 20.2 Tamże, s. 25.3 Tamże.4 Tamże.

Ppłk mgr inż. Tadeusz LESZCZYŃSKI *

KIEROWANIE REAGOWANIEM KRYZYSOWYM W PAŃSTWIEPODSTAWOWE POJĘCIA I DEFINICJE

Obecnie aparat pojęciowy nie wystarcza do jednoznacznego formułowaniapoglądów na temat kierowania reagowaniem kryzysowym. W celu stworzeniapodstaw do przeprowadzenia procesu badawczego w tym obszarze niezbędne jestdokonanie analizy podstawowych terminów, w tym wyjaśnienie kwestii dotyczą-cych kierowania państwem, relacji między problemem, kryzysem a reagowaniemkryzysowym oraz zbadanie podsystemu kierowania i jego roli w systemie reago-wania kryzysowego.

Pojęcie „kierowanie państwem” nie jest dotychczas zdefiniowane, mimo iżpojęcia „kierowanie” oraz „państwo” są powszechnie zrozumiałe.

Należy odpowiedzieć na pytanie: czym jest i jak należy rozumieć termin „kie-rowanie państwem”?

Kierowanie to proces obejmujący planowanie, organizowanie, przewodzeniei kontrolowanie pracy członków organizacji oraz wykorzystywanie wszelkich do-stępnych zasobów organizacji do osiągnięcia jej celów.1 Termin „proces”, wyko-rzystany w powyższej oraz wielu innych podstawowych definicjach z zakresuteorii organizacji i zarządzania, oznacza systematyczny sposób postępowania. 2

Poszczególne elementy kierowania należy rozumieć jako: planowanie – procesustalania celów i odpowiednich działań, by je osiągnąć 3 ; organizowanie – procesporządkowania i przydzielania pracy, uprawnień decyzyjnych i zasobów poszcze-gólnym członkom organizacji w taki sposób, aby mogli osiągnąć jej cele 4 ; przewo-dzenie – proces kierowania działaniami członków grupy lub całej organizacji w taki

1 45REAGOWANIE KRYZYSOWE

sposób, aby mogli osiągnąć jej cele 5 ; kontrolowanie – proces zmierzający do za-pewnienia, by rzeczywiste działania były zgodne z planami 6.

Wykorzystane w definicji kierowania pojęcia oznaczają: organizacja – dwielub więcej osób współpracujących w ramach określonej struktury stosunków, abyosiągnąć określony cel lub zbiór celów; cel – to, co organizacja stara się osiągnąć,podstawowy element organizacji; kierownik – osoba odpowiedzialna za kierowa-nie działaniami prowadzącymi do osiągania celów organizacji.

Zgodnie z powyższym, kierowanie to systematyczny sposób postępowania,obejmujący określanie celów organizacji, przydzielanie zadań i uprawnień decyzyj-nych jej członkom oraz zapewnianie, by ich działania, zgodnie z przyjętym planem,przy wykorzystaniu dostępnych zasobów doprowadziły do osiągnięcia wyznaczo-nych celów.

Kierowanie bywa definiowane również jako działalność zmierzająca do skoor-dynowanego wykorzystania będących do dyspozycji organu kierowniczego zaso-bów ludzkich i materialnych dla osiągnięcia założonych celów 7 lub spowodowaniafunkcjonowania innych rzeczy, zgodnie z celem tego, który kieruje 8.

W organizacji można wyodrębnić kierownika i obiekt kierowania, co przedsta-wiono na rysunku 1.

Rys. 1. Proces kierowania

Podmiotem działania jest kierownik (organ kierowania), zaś przedmiotem dzia-łania – obiekt kierowania (członkowie organizacji pogrupowani zazwyczaj w ze-społy funkcjonalne). Kierownik wyznacza cele organizacji (poddawane na ogółakceptacji członków organizacji), następnie przydziela pracę, uprawnienia decy-zyjne i zasoby poszczególnym członkom organizacji (zespołom funkcjonal-nym). Oddziałuje w taki sposób na członków organizacji, by realizowali oni cele

Kierownik Obiektkierowania

Meldunki o wykonaniu poleceń

Polecenia

Źródło: Opracowanie własne.

5 Tamże, s. 26.6 Tamże, s. 26.7 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 1996, s. 30.8 J. Zieleniewski: Organizacja i zarządzanie.

46 1TADEUSZ LESZCZYŃSKI

organizacji i aby ich działania były zgodne z planem (w określonym czasie, z wyko-rzystaniem określonych zasobów, ewentualnie w określonej kolejności). W tokucałego procesu kierowania kierownik zbiera meldunki o wykonywaniu poleceńi reaguje na pojawiające się nieprawidłowości.

Można więc stwierdzić, że kierowanie jest procesem, w którym kierownikprzyczynia się do osiągnięcia wyznaczonych celów przez obiekt kierowania.

Szczególnymi sposobami kierowania są: zarządzanie, administrowanie orazdowodzenie.

Zarządzanie obejmuje tworzenie, kontrolę oraz ciągłe dostosowywanie regułpostępowania (norm, planów, instrukcji itp.) do potrzeb 9. Jest to działalność kie-rownicza, polegająca na ustalaniu celów i powodowaniu, aby zostały osiągniętew organizacji podległej zarządzającemu 10. Pojęcie „zarządzanie” jest węższe niż„kierowanie” 11, które dotyczy organizacji niekoniecznie podległej kierującemu.

Administrowanie, zwane również administracją, to jedna z podstawowych formdziałalności państwa, polegająca na organizowaniu bezpośredniej praktycznejrealizacji jego zadań na podstawie przepisów prawnych, które określają te zadaniai zasady ich realizacji.12 Jest to czynność zarządzania, obejmująca kierowanie czymś,opiekę nad tym, działania porządkowe i organizacyjne.13

Dowodzenie to całokształt celowej działalności dowódcy i sztabu prowadzonejw ramach określonego systemu kierowania, zapewniającej wysoką gotowośćbojową i właściwe przygotowanie wojsk do jak najlepszego osiągnięcia celówwalki.14 Jest ono szczególnym sposobem kierowania ze względu na strukturęorganizacyjną sił zbrojnych i specyfikę wykonywanych przez nie zadań, zwłaszczaw czasie reagowania kryzysowego oraz w warunkach działań wojennych.

Zarządzanie, administrowanie i dowodzenie mają cechy wspólne:— można je realizować w organizacji;— są procesami w rozumieniu teorii organizacji i zarządzania;— umożliwiają wyróżnienie podmiotu działania (zarządca, administrator, do-

wódca);— pozwalają wyodrębnić obiekt działania (obiekt zarządzany, administrowa-

ny lub dowodzony).Omawiane formy kierowania mają również różnice:— zarządzanie umożliwia zmianę reguł w trakcie działania;— administrowanie jest najbardziej sformalizowane;— dowodzić można wyłącznie wojskami.

9 Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 6, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996,s. 988.

10 Encyklopedia organizacji i zarządzania, PWE, Warszawa 1981, s. 609.11 Tamże, s. 609.12 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, op. cit., s. 5.13 R. Pawelec: Szkolny słownik wyrazów obcych i trudnych, Wydawnictwo Wilga, Warszawa

2002, s. 5.14 Leksykon wiedzy wojskowej.


Z powyższych form kierowania największy zasięg ma zarządzanie, zaś naj-mniejszy dowodzenie. Kierować i administrować można zarówno organizacją pod-legającą, jak i nie podlegającą kierującemu, w przeciwieństwie do zarządzaniai dowodzenia, które dotyczą tylko organizacji podległych kierującemu. Dowodze-nie, będące formą zarządzania, obejmuje również elementy administrowania. Re-lacje pomiędzy kierowaniem, zarządzaniem, administrowaniem i dowodzeniemprzedstawione zostały na rysunku 2.

Rys. 2. Relacje między kierowaniem, zarządzaniem, administrowaniem a dowodzeniem

„Państwo” i „naród” to pojęcia zazwyczaj niebudzące kontrowersji.15 Pań-stwo jest organizacją polityczną grupy społecznej, obejmującą określone tery-torium, na którym rozciąga się jego władza i obowiązują prawa przez nią stano-wione.16

Każde suwerenne państwo składa się więc z trzech elementów: terytorium(wyznaczonego granicami państwowymi), ludności (zamieszkującej terytoriumpaństwa) oraz władzy politycznej (sprawowanej na terytorium państwa).

KIEROWANIE

ZARZĄDZANIEADMINISTROWANIE

DOWODZENIE


15 Zainteresowanych ewolucją poglądów na temat charakteru i przeznaczenia państwa odsyłam dorozprawy doktorskiej B. Wiśniewskiego: Ogniwa ochrony państwa w systemie obronności RP, AON,Warszawa 2001, s. 26–30.

16 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, op. cit., s. 53.


Przynależność do państwa ma charakter sformalizowany. Ludność wiążez państwem instytucja obywatelstwa, którego nabycie może nastąpić przez fakturodzenia się z rodziców będących obywatelami danego państwa (np. w Polscei Brazylii) lub urodzenia się na obszarze danego państwa (np. w USA i Australii).Przynależność do państwa ma również charakter przymusowy. Każdy obywatelma określone obowiązki i prawa zwane obywatelskimi.

Terytorium państwa stanowi obszar podległy suwerennej władzy państwo-wej, określony granicą państwową; w jego skład wchodzą: ląd wraz z wodamiśródlądowymi, morze terytorialne wraz z wodami wewnętrznymi, przestrzeń po-wietrzna nad nimi oraz podziemie położone pod nimi.17 Terytorium państwa możnapodzielić na: lądowe (ląd, wody śródlądowe i obszar w głąb Ziemi), morskie (wodywewnętrzne i morza terytorialne – wraz z obszarem w głąb Ziemi) oraz powietrz-ne (przestrzeń nad obszarem lądowym i morskim do granicy z przestrzenią ko-smiczną).

Ludność to ogół ludzi zamieszkujących dany obszar.18 Naród stanowi trwaławspólnota ludzi, ukształtowana historycznie na gruncie wzajemnych losów dziejo-wych, wspólnego terytorium, kultury, języka i życia ekonomicznego, charakteryzu-jąca się świadomością odrębności oraz dążeniem do posiadania i utrzymania włas-nego państwa 19.

Atrybutem państwa jest suwerenność rozumiana jako całkowita niezależ-ność od jakiejkolwiek siły zewnętrznej i wewnętrznej. Ograniczenie suwerennościmoże nastąpić w wyniku zobowiązań przyjętych przez państwo (np. w wynikuprzystąpienia do organizacji międzynarodowej) lub mu narzuconych (np. w następ-stwie przegranej wojny).

Współczesne państwa spełniają siedem zasadniczych funkcji: wewnętrzną (za-pewnienie porządku i bezpieczeństwa wewnątrz kraju), zewnętrzną (działalnośćw ramach stosunków z innymi krajami i organizacjami międzynarodowymi), go-spodarczo-organizatorską (organizowanie gospodarki oraz wpływanie na procesygospodarcze), socjalną (zapewnienie minimum socjalnego obywatelom), adapta-cyjną (przystosowywanie państwa do zmieniających się warunków cywilizacyj-nych), regulacyjną (wpływanie na zachodzące procesy społeczne) i innowacyjną(wdrażanie nowych procesów i przeobrażeń społecznych).20

Elementem państwa jest także władza polityczna, sprawująca pełnię władzynad terytorium państwa i jego ludnością. Elementem struktury władzy jest admini-stracja państwowa. Zakres kompetencji organów władzy i administracji określakonstytucja danego państwa.

W obrębie państwa występuje stosunek: władza – podporządkowane jej osobyi grupy. Ogólną zależność przedstawia rysunek 3.

17 Encyklopedia popularna PWN, PWN, Warszawa 1982, s. 787.18 Słownik języka polskiego, t. 2, PWN, Warszawa 1982, s. 56.20 Tamże, s. 41.21 K. Wojtaszek: Kompendium wiedzy o państwie, PWN, Warszawa 1993, s. 22–24.


Rys. 3. Proces kierowania państwem

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że kierowanie państwemjest procesem, w którym władza polityczna przyczynia się do zaspokojenia potrzebludności (do osiągnięcia wyznaczonych celów przez obiekt kierowania).

Problem, kryzys a reagowanie kryzysowe. Przed każdym państwem stoiwiele wyzwań i zagrożeń. Aby określić ich źródła, należy najpierw dokonać anali-zy powyższych pojęć oraz zachodzących między nimi relacji.

Zarówno zagrożenie, jak i wyzwanie stwarzają dla państwa określone trud-ności, które pozostawione bez rozwiązania mogą doprowadzić do kryzysu, a cza-sem nawet przekształcić się w konflikt. Wyprowadzanie obu pojęć należy rozpo-cząć od odpowiedzi na pytanie: co to jest problem?

Problem to zagadnienie (zdarzenie, sprawa) do rozwiązania; zagadnienie stwa-rzające trudności, kłopot.21 Inna definicja problemu to: poważne zagadnienie, zada-nie wymagające rozwiązania, sprawa, kwestia do rozstrzygnięcia.22 Można więcprzyjąć, że problem to wymagające rozwiązania zagadnienie stwarzające trud-ności.23

Podkreślenia wymaga fakt stwarzania przez problem określonych trudności.Prawdopodobieństwo P stwarzania owych trudności graniczy z pewnością, możnawięc przyjąć, że dla i tego zagadnienia:

0,9 < Pi < 1

Poziom trudności powodowany przez poszczególne, wymagające rozwiąza-nia, sytuacje może być różny. Zależy on od wielu czynników, na przykład przygo-towania systemu na pojawienie się określonego problemu, jego czasu trwania,

Ludność


Władzapolityczna

Ustawy i rozporządzenia

Sygnały od ludności

21 W. Kopaliński: Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, WydawnictwoMuza SA, Warszawa 2000, s. 406.

22 Słownik języka polskiego, t. 2, op. cit., s. 925.23 Zagadnienie – kwestia wymagająca rozwiązania, rozstrzygnięcia; problem. Słownik języka pol-

skiego, t. 3, PWN, Warszawa 1993, s. 904.

4 – Myśl Wojskowa nr 1


częstotliwości pojawiania się, koincydencji z innymi problemami, ważności dziedzi-ny, w której wystąpił itd.

Zagrożenie – z jednej strony to pewien stan psychiczny lub świadomościowy,wywołany postrzeganiem zjawiska, które subiektywnie ocenia się jako niekorzyst-ne lub niebezpieczne, a z drugiej – czynnik obiektywny powodujący stan niepew-ności i obaw.24 Zagrożenie to sytuacja, w której pojawia się prawdopodobieństwopowstania stanu niebezpiecznego dla otoczenia. Przyjmując za podstawę dziedzi-ny, w których może wystąpić zagrożenie, wyróżnia się zagrożenia militarne i niemi-litarne. Wśród zagrożeń niemilitarnych można z kolei wyróżnić zagrożenia: poli-tyczne, gospodarcze, psychospołeczne, ekologiczne, wewnętrzne i inne.25 W ostat-nich kilku latach zagrożenia polityczne łączy się z militarnymi i dokonuje niecoinnego podziału: na zagrożenia polityczno-militarne oraz niemilitarne.26 Niektórzybadacze problematyki zagrożeń proponują określanie ich jako możliwość wystą-pienia jednego z negatywnie wartościowanych zjawisk.27

Nie każde zagrożenie jest niebezpieczne dla bytu państwa i narodu. Najbar-dziej rozpowszechniona definicja zagrożenia bezpieczeństwa państwa zapropono-wana została przez S. Dworeckiego 28 jako: taki splot zdarzeń wewnętrznych lubw stosunkach międzynarodowych, w którym z dużym prawdopodobieństwemmoże nastąpić ograniczenie lub utrata warunków do niezakłóconego bytui rozwoju wewnętrznego bądź naruszenie lub utrata suwerenności państwaoraz jego partnerskiego traktowania w stosunkach międzynarodowych –w wyniku zastosowania przemocy politycznej, psychologicznej, ekonomicz-nej, militarnej itp. Funkcjonują również definicje zagrożenia bezpieczeństwa na-rodowego29 oraz zagrożenia państwa 30.

Syntezę powyższych definicji może stanowić następujące objaśnienie: zagro-żenie to wymagająca rozwiązania sytuacja, w której istnieje duże prawdopodo-bieństwo wystąpienia zagadnienia stwarzającego trudności.

Takie podejście pozwala traktować zagrożenia jako możliwość wystąpie-nia problemów, przy czym prawdopodobieństwo ich pojawienia się jest duże. Dla

24 S. Korycki: System bezpieczeństwa Polski, AON, Warszawa 1994, s. 54.25 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, op. cit., s. 89.26 Wynika to z faktu wstąpienia Polski do NATO, które od początku swego istnienia łączyło

zagrożenia polityczne z militarnymi, oraz z utworzenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeń-stwa Unii Europejskiej na mocy traktatu z Maastricht.

27 W. Kitler: Wybrane aspekty kierowania państwem w sytuacjach kryzysowych w obronie narodo-wej RP wobec wyzwań i zagrożeń współczesności, za: F.X. Kaufman: Sicherheit als soziologisches undsocialpolitisches Problem, Georg Thieme Verlglas, Stuttgard 1970, s. 167.

38 S. Dworecki: Zagrożenia bezpieczeństwa państwa, AON, Warszawa 1994, s. 61; Słownik termi-nów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, op. cit., s. 89.

29 Możliwość powstania sytuacji, w której społeczeństwo (państwo) nie ma warunków dla swegobytu i rozwoju lub są one w istotnym stopniu ograniczone. R. Wróblewski: Podstawowe pojęciaz dziedziny polityki bezpieczeństwa, strategii i sztuki wojennej, AON, Warszawa 1993, s. 16.

30 Zagrożenie państwa jest takim rodzajem zagrożenia, w wyniku którego istnieje zwiększone praw-dopodobieństwo naruszenia interesów tego państwa. B. Balcerowicz: Wybrane problemy obronnościpaństwa, AON, Warszawa 1997, s. 55.


dalszych rozważań można przyjąć, że prawdopodobieństwo i zagadnienia stwarza-jącego trudności jest określone zależnością

0,5 < Pi < 1

Wyzwanie to wezwanie do wzięcia udziału, na przykład w walce, zapa-sach itp.31 Wyzwanie jest dotychczas pojęciem słabo osadzonym wśród pojęćz dziedziny bezpieczeństwa państwa. Strategia obronności RP do wyzwań (poli-tyczno-militarnych czasu pokoju), w obliczu których stoi Polska, zalicza wymaga-nia i potrzeby wynikające z rozwoju sytuacji w otoczeniu Rzeczypospolitej Pol-skiej 32. Niektórzy znawcy problemu podejmują próby zdefiniowania rozpatrywa-nego pojęcia, przyjmując, że wyzwanie to: niezbywalna potrzeba wymagająca sfor-mułowania odpowiedzi i podjęcia stosownych działań 33; potrzeba podjęcia działańwobec zjawisk mogących wywołać zagrożenie lub rodzących szansę dla podsta-wowych interesów danego podmiotu (państwa, narodu, grupy państw) 34.

Uwzględniając powyższe spostrzeżenia, wyzwanie należy traktować jako moż-liwość pojawienia się problemu, przy czym prawdopodobieństwo jego wystąpienianie jest zbyt duże. Można więc przyjąć, że wyzwanie to wymagająca rozwiązaniasytuacja, w której istnieje małe prawdopodobieństwo wystąpienia zagadnienia stwa-rzającego trudności. Wyzwania zazwyczaj nie stwarzają dużych trudności dla pań-stwa. Mogą oddziaływać poprzez swoją rozległość, długotrwałość, dotykanie szcze-gólnie ważnych dziedzin itp. Należy im jednak przeciwdziałać zanim przekształcąsię w zagrożenia.

Podsumowując, można stwierdzić, że zarówno zagrożenie, jak i wyzwanie tosytuacje, w których z pewnym prawdopodobieństwem mogą wystąpić prob-lemy dla żywotnych interesów organizacji lub każdego człowieka. Każde wyzwa-nie to potencjalne zagrożenie. Zagrożenie to wyzwanie, któremu nie przeciw-działano skutecznie we właściwym czasie i które nie zostało (dotychczas) rozwią-zane. Jeśli wyzwanie zostanie w porę dostrzeżone, a działania podjęte w celu prze-ciwdziałania mu okażą się skuteczne, to nie przekształci się ono w zagrożenie.Relacje zachodzące między wyzwaniem, zagrożeniem i problemem przedsta-wiono na rysunku 4. Brak wyzwań (w początku układu współrzędnych) to sytua-cja nietypowa, w rzeczywistości w państwie nigdy niewystępująca. Bez wyzwańpaństwo nie może się rozwijać, nie zmagając się z nimi, staje się nieodporne nazagrożenia.

31 Słownik poprawnej polszczyzny, PWN, Warszawa 1982, s. 936.32 Strategia obronności RP, przyjęta na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 23 maja 2000 r., s. 2.33 R. Zięba: Kategoria bezpieczeństwa w nauce o stosunkach międzynarodowych [w:] Bezpieczeń-

stwo narodowe i międzynarodowe, Warszawa 1997, s. 5.34 W. Kitler: Wybrane aspekty kierowania państwem w sytuacjach kryzysowych w obronie narodo-

wej RP wobec wyzwań i zagrożeń współczesności, AON, Warszawa 1999, s. 10.


Rys. 4. Relacje miedzy wyzwaniem, zagrożeniem a problemem

Problemem może być na przykład wystąpienie rzeki z brzegów, wybuchgazu w budynku lub porwanie samolotu. Problemu nie można utożsamiaćz kryzysem. Kryzys może wystąpić zarówno w momencie braku problemów,jak i po ich ujawnieniu się; w kryzys może przekształcić się zagrożenie, bezpo-średnio może do niego doprowadzić także wyzwanie. Relacje między wyzwaniem,zagrożeniem, problemem a kryzysem przedstawiono na rysunku 5.

Termin „kryzys” nie jest jednoznaczny. Bywa definiowany jako: moment, okresprzełomu, przesilenie, decydujący zwrot; okres załamania gospodarczego;35

T

T3

T2

T1

Pi = 0,5 P i = 1

P

S2

S1

S3

S S SP

1 2 3 , , – sytuacje wymagające rozwiązania; – prawdopodobieństwo wystąpienia;

– brak wyzwań;– wyzwanie;– moment przekształcenia się wyzwania w zagrożenie;– zagrożenie;– problem.

T – poziom trudności;


35 T. Kopaliński: Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, op. cit., s. 282.


załamanie się procesu wzrostu gospodarczego, poważne naruszenie stanu równo-wagi gospodarczej i regres w rozwoju ekonomicznym kraju [...];36 sytuacja,w której państwo stoi w obliczu zaskakującej i ostrej sytuacji niepokojów mogą-cych doprowadzić do wojny;37 forma (faza) konfliktu, w wyniku którego dochodzido gwałtownego wzrostu napięcia między stronami, w wyniku czego może nastą-pić konflikt zbrojny;38 sytuacja powstała w wyniku załamania się stabilnego dotądprocesu rozwoju, grożąca utratą inicjatywy i koniecznością godzenia się na przyj-mowanie niekorzystnych warunków, wymagająca podjęcia zdecydowanych,wszechstronnych kroków zaradczych.39

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego 40 kryzys to: sytuacja niekorzyst-na dla kogoś lub czegoś; poważniejsze załamanie procesu wzrostu gospo-darczego, których przyczyną są sprzeczności tkwiące w stosunkach produk-cji; nagłe, gwałtowne przesilenie się choroby z szybkim spadkiem gorączkii ustąpieniem innych objawów chorobowych, przesilenie. Przy czym sugerujesię 41 traktować jako kryzysowe tylko dwa pierwsze znaczenia, zaś ostatnie jakokrytyczne.

Niektórzy badacze zwracają uwagę na to, że istotne jest dostrzeganie w defi-niowaniu kryzysów faktu przełomu i zwrotu w funkcjonowaniu obiektu. Twierdzą,że wszystkie zagrożenia (sprzeczności, konflikty, patologie), które nawet pomimo

Wyzwanie Zagrożenie Problem

Kryzys


36 Encyklopedia popularna PWN, PWN, Warszawa 1982, s. 383.37 E. Jendraszczak: Narodowy system zarządzania w sytuacjach kryzysowych, DSO MON, Warszawa

1996, s. 8.38 Słownik podstawowych terminów dotyczących bezpieczeństwa państwa, AON, Warszawa

1994, s. 13.39 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, op. cit., s. 33.40 Słownik języka polskiego, op. cit., s. 1066.41 Tamże, s. 1066.

Rys. 5. Relacje miedzy wyzwaniem, zagrożeniem, problemem a kryzysem


najbardziej katastrofalnych skutków nie zmieniają lub nie prowadzą do zmiany istotyorganizacji, nie mogą być uznane za kryzys.42

Często podkreśla się, że kryzys oznacza przełom dwóch jakościowo różnychfaz jakiegoś procesu; może być bardziej lub mniej dotkliwy; może mieć różny za-kres, czas trwania, ale zawsze kończy dotychczasowy stan rzeczy (sposób działa-nia, rozwój sytuacji); jest naruszeniem stanu równowagi; nierozwiązany na czaspowoduje przerwanie dotychczasowego cyklu rozwojowego 43; na kryzys składająsię trzy elementy – presja czasu, ewentualność zasadniczego zagrożenia [...] orazzaskoczenie [...]. Wzajemne oddziaływanie tych trzech elementów: czasu, zagro-żenia i zaskoczenia tworzy definicję kryzysu [...].44

Jak wynika z przedstawionych definicji kryzysu, zjawisko będzie postrzeganejako kryzys, gdy będzie stwarzać określone trudności, na przykład nagłe, realnei nieakceptowane przez dany podmiot zagrożenie jego interesów i celów. Dla nie-których badaczy zjawiska (naukowców i polityków) znaczenie ma bliskość zagro-żenia. Twierdzą oni, że jeśli jest oddalone w czasie lub w przestrzeni, to ma niskistopień oddziaływania na system. Jeśli zagrożenie jest małe, wówczas jest to kry-zys o niskim stopniu oddziaływania. Zdaniem autora, mamy wówczas do czynieniaz wyzwaniem.

Istnieje różnica między pojęciami „kryzys” i „sytuacja kryzysowa”. Sytuacjakryzysowa to zespół okoliczności zewnętrznych i wewnętrznych wpływają-cych na dany układ (system) w ten sposób, iż zaczyna się w nim i jest konty-nuowany proces zmienny, w rezultacie czego dochodzi do zachwiania rów-nowagi, a następnie jej przywrócenia, dzięki podjętym środkom regulacji(nadzwyczajne działania).45

W tym ujęciu kryzys jest tylko jedną z faz sytuacji kryzysowej i oznaczaokres niestabilności w strukturze i funkcjach podmiotu kryzysu.

Sytuacje kryzysowe mogą wymagać podjęcia nadzwyczajnych kroków zarad-czych z wprowadzaniem stanów nadzwyczajnych włącznie.W sytuacji kryzyso-wej, jak w każdej sytuacji stwarzającej trudności, ogromne znaczenie ma sprawnepodjęcie działań i wcześniejsze przyjęcie procedur reagowania.

Ponadto w sytuacji kryzysowej czasami występuje czynnik zaskoczenia i pre-sji czasu, a także jest ograniczony dostęp do informacji ze względu na wzrost zapo-trzebowania na nią zarówno ze strony organów kierujących państwem, jak i całe-go społeczeństwa. W czasie kryzysu zdarzenia zazwyczaj będą rozwijać się szyb-ciej niż reagowanie. Aby nie tracić kontroli nad sytuacją, ze względu na pewną

42 C. Rutkowski, A. Kasprzewski: Siły zbrojne w sytuacjach kryzysowych. „SZ-KRYZYS”. Kryzys.Państwo w okresie kryzysu. Wojskowe aspekty sytuacji kryzysowej, AON, Warszawa 1996, s. 40.

43 P. Tallentire: Ćwiczenie PCM-95, NATO, Bruksela 1995, tłum. E. Jendraszczak (maszynopis).44 M. Clarke: Charakterystyka zachowania się w kryzysie, NATO, Bruksela 1995, tłum. E. Jen-

draszczak.45 Funkcjonowanie państwa w sytuacji kryzysu polityczno-militarnego, seminarium w AON, War-

szawa 1997, s. 3.


bezwładność podsystemu kierowania państwem należy dostosowywać planowa-ne działania do sytuacji, ograniczając do minimum opóźniające reakcję kolegialnewypracowywanie decyzji.

Sytuacje kryzysowe są najczęściej szczególnym przypadkiem zagrożenia. Mogąone również stanowić problem, na przykład powodując straty w ludziach i dobrachmaterialnych. Dla państwa sytuacją kryzysową nie jest ani katastrofa na drodze,ani wybuch instalacji gazowej w budynku, ograniczony pożar, zaspy śnieżne itp.zjawiska dnia codziennego (charakterystyczne dla klimatu, pory roku i postępucywilizacyjnego). Często zdarzenia te wywołują zakłócenia na poziomie gminy:w lokalnym ruchu drogowym, w funkcjonowaniu transportu itp.

Sytuacja kryzysowa – w odróżnieniu od kryzysu – po to, by zaistnieć, niemusi stwarzać istotnego zagrożenia dla życia ludzkiego. Stanowi ona swoistewyzwanie dla społecznego poczucia normalności, tradycji, wartości i bezpieczeń-stwa.

Co dla jednych jest kryzysem, dla innych jeszcze nim nie jest. Zdaniem autoradefinicję kryzysu należy powiązać z definicją poziomu akceptacji społecznej. Narysunku 6. przedstawiono zależność kryzysu od poziomu akceptacji społecznej.Poziom akceptacji społecznej to dopuszczalny poziom trudności, po przekroczeniuktórego sytuacja kryzysowa staje się kryzysem.46

Syntezę powyższych definicji może stanowić następujące objaśnienie: kryzysto wymagająca rozwiązania sytuacja, stwarzająca trudności ponad poziom akcep-tacji społecznej. Takie podejście pozwala traktować moment wystąpienia kryzysujako ten, w którym sytuacja kryzysowa przekracza dopuszczalny poziom trud-ności. W takim ujęciu sytuacja kryzysowa to wymagająca rozwiązania sytuacjastwarzająca trudności.

Sytuacją kryzysową jest więc zarówno wyzwanie, zagrożenie, problem, jaki kryzys. Z kryzysem mamy zaś do czynienia jedynie wówczas, gdy sytuacja kry-zysowa staje się nieakceptowalna społecznie. Kryzys trwa do czasu, aż stwarzanyprzez niego poziom trudności staje się ponownie akceptowalny. Dana sytuacjakryzysowa może wielokrotnie wywoływać kryzysy. Na przykład wezbrane wodyWisły, występując z koryta rzeki, niosąc śmierć i zniszczenie na zalanych terenach,mogą wywołać kryzys w Małopolsce, kilka dni później na Mazowszu, zaś po kolej-nych kilku dniach na Pomorzu.

Można stwierdzić, że zarządzanie kryzysowe jest procesem, w którym kie-rownik przyczynia się do rozwiązania, przy pomocy podległego mu obiektu kiero-wania, sytuacji stwarzających trudności ponad poziom akceptacji społecznej. Na-tomiast zarządzanie w sytuacji kryzysowej jest procesem, w którym kierownikprzyczynia się do rozwiązania, przy pomocy podległego mu obiektu kierowania,sytuacji stwarzających trudności.

46 Definicja autora.


Rys. 6. Relacje pomiędzy sytuacją kryzysową a kryzysem

Reagowanie to zachowywanie się w określony sposób w odpowiedzi na czy-jeś postępowanie, w związku z jakąś sytuacją, z jakimiś zdarzeniami; odpowiada-nie na bodźce, podniety, postrzeganie ich (biol.); bycie chemicznie czynnym, wy-woływanie zmian chemicznych (chem) 47; odpowiadanie (słowem, czynem, odru-chem) na słowa, czyny, zdarzenia, bodźce, podniety48, działanie w odpowiedzi najakieś działanie; dawanie do poznania, że się coś dostrzega.49

T

t

T2

T1

S3

S2

S1

S S St

1 2 3 , , – sytuacje kryzysowe; – czas;

– brak sytuacji kryzysowych;– poziom trudności akceptowalny społecznie;

T – poziom trudności;


– poziom akceptacji społecznej ;T1

– poziom akceptacji społecznej ;– moment wystąpienia kryzysu przy = ;– moment wystąpienia kryzysu przy = .

TT TT T

2

1

2

47 Słownik języka polskiego, t. 3, op. cit., s. 26.48 T. Kopaliński, op. cit., s. 282.49 Słownik poprawnej polszczyzny, op. cit., s. 936.


Można przyjąć, że reagowanie to działanie w odpowiedzi na jakieś działanie.Reakcja jest więc odpowiedzią na akcję. Zgodnie z przyjętymi definicjami nie moż-na reagować na wyzwanie lub zagrożenie, gdyż są to jedynie sytuacje, w którychmoże wystąpić zagadnienie stwarzające trudności. Można zapobiegać, nie dopusz-czać, przeciwdziałać przekształceniu się wyzwania bądź zagrożenia w problem.W tym ujęciu wyzwanie i zagrożenie są to sytuacje, które należy rozwiązywać,nim spowodują określone trudności. Na przykład ocieplanie klimatu, stanowiąceproblem w skali globalnej, zaś zagrożenie dla mieszkańców Bangladeszu (prawdo-podobne jest zalanie znacznych obszarów tego kraju, ponieważ podnosi się poziomoceanów na skutek stopienia lodowców), jest jedynie wyzwaniem dla mieszkań-ców Polski. Terroryzm natomiast, występujący dotychczas daleko od naszych gra-nic, stanowił jedynie wyzwanie, zaś obecnie, dotykając naszego sąsiada (Rosji),stanowi zagrożenie dla naszego kraju. Można więc stwierdzić, że reagować należynie tylko w sytuacji kryzysu, lecz także w poprzedzających go etapach sytuacjikryzysowej.

W myśl powyższych rozważań reagowanie kryzysowe to rozwiązywanieproblemów i pokonywanie trudności zaistniałych w wyniku wystąpienia kryzysu,zaś reagowanie w sytuacji kryzysowej to rozwiązywanie problemów i pokonywa-nie trudności, jakie stwarza sytuacja kryzysowa.

Często reagowanie w sytuacji kryzysowej jest utożsamiane z reagowaniemkryzysowym. Nie jest to jednak to samo, reagowania kryzysowego nie możnamylić z reagowaniem w sytuacji kryzysowej. Ponieważ kryzys jest etapem sy-tuacji kryzysowej, więc reagowanie w sytuacji kryzysowej obejmuje również rea-gowanie kryzysowe.

Na podstawie dotychczasowych rozważań można przyjąć, że kierowanie rea-gowaniem kryzysowym jest procesem, w którym kierownik przyczynia się do roz-wiązania, przez obiekt kierowania, problemów i pokonania trudności zaistniałychw wyniku wystąpienia kryzysu.

Zarządzać elementami systemu reagowania kryzysowego państwa mogą wy-łącznie ich przełożeni. W większości sytuacji kryzysowych propozycje decyzji sąwypracowywane przez zespoły ekspertów i doradców (sztaby kryzysowe), zaśdecyzje podejmowane przez upoważnionych kierowników.

System to wyodrębniony z otoczenia zbiór elementów materialnych lub ab-strakcyjnych mających wzajemne powiązania wewnętrzne i rozważanych z okreś-lonego punktu widzenia jako całość 50. System definiowany jest także jako zbiórwzajemnie powiązanych elementów, wyodrębnionych z otoczenia ze względu nate powiązania, przy czym powiązania (relacje) między elementami systemu tworząjego strukturę, oraz jako zespół sposobów (metod) działania, wykonywania złożo-nych czynności, a także całokształt zasad organizacji, ogół norm i reguł obowiązu-jących w danej dziedzinie 51. Systemem nazywa się również każdy złożony obiekt

50 Encyklopedia organizacji i zarządzania, op. cit., s. 508.51 Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 6, op. cit., s. 152.


wyróżniony z badanej rzeczywistości, stanowiący całość tworzoną przez zbiór obiek-tów elementarnych (elementów) i powiązań (relacji) pomiędzy nimi 52.

Analiza przytoczonych desygnatów wyrazu „system” uprawnia do stwierdze-nia, że aby dany obiekt złożony można było nazwać systemem, powinien on speł-niać następujące warunki:

— dać się wyodrębnić z badanej rzeczywistości;— stanowić pewną całość;— dać się podzielić na elementy, które również mogą być obiektami zło-

żonymi;— umożliwiać określenie powiązań (relacji) między elementami.Opierając się na warunkach, jakie obiekt złożony musi spełniać, aby można go

było nazwać systemem, oraz na definicji reagowania kryzysowego, można stwier-dzić, że system reagowania kryzysowego państwa to zbiór organów 53 (sił, służb)przeznaczonych do rozwiązywania problemów i pokonywania trudności zaistnia-łych w wyniku wystąpienia kryzysu (wraz z organami kierowniczymi) oraz powią-zań (relacji) informacyjnych pomiędzy nimi.

System obronności RP stanowią wszystkie siły i środki przeznaczone do wy-konania zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, przygoto-wane i utrzymywane. Składa się on z trzech podstawowych elementów: podsys-temu kierowania oraz dwóch podsystemów wykonawczych – militarnego (SiłyZbrojne RP) i pozamilitarnego (pozamilitarne ogniwa obronne).54

Podsystem to funkcjonalny składnik systemu dający się wyodrębnić ze wzglę-du na realizowane w nim cele, charakter zachodzących procesów oraz właściwąmu strukturę.55

Realizację decyzji państwa w dziedzinie obronności zapewniają organy kiero-wania na wszystkich szczeblach struktury państwowej – naczelnym, centralnymi terenowym. Organy kierowania odpowiadające za realizację zadań obronnych,powiązane informacyjnie i pozostające w ustanowionych prawnie relacjach kom-petencyjnych, wraz ze swym aparatem wykonawczym (administracyjnym, szta-bowym, organizacyjnym) oraz niezbędną infrastrukturą tworzą podsystem kiero-wania obronnością.56 Do zasadniczych zadań tego podsystemu należy kierowanieprzygotowaniami obronnymi w czasie pokoju, reagowaniem kryzysowym oraz obro-ną państwa w czasie wojny.57

52 P. Sienkiewicz: Teoria efektywności systemów, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław1997, s. 8.

53 Organ – tutaj: wyodrębniona jednostka organizacyjna aparatu państwowego, pełniąca określonefunkcje w dziedzinie życia społecznego, np. organ administracyjny, sądowy, władzy państwowej, ścigania,wymiaru sprawiedliwości. Słownik języka polskiego PWN, t. 2, op. cit., s. 539.

54 Obrona narodowa 2001, Bellona, Warszawa 2000, s. 18.55 Encyklopedia organizacji i zarządzania, op. cit., s. 363.56 Obrona narodowa 2001, op. cit., s. 18.57 B. Wiśniewski: Ogniwa ochrony państwa w systemie obronności RP, AON, Warszawa

2001, s. 45.


Przyjmuje się, że w razie zaistnienia sytuacji kryzysowych nie będą wprowa-dzane nadzwyczajne zmiany w ogólnych zasadach kierowania obronnością, a je-dynie zostaną uruchomione dodatkowe środki i procedury kierowania reagowa-niem kryzysowym.58

Na podstawie przeprowadzonych rozważań można stwierdzić, że podsystemkierowania reagowaniem kryzysowym państwa to zespół powiązanych informa-cyjnie organów kierowania i aparatu wykonawczego wraz z niezbędną infrastruk-turą, odpowiedzialnych za rozwiązywanie problemów i pokonywanie trudności za-istniałych w wyniku wystąpienia kryzysu.

––––––––––––––––––––

58 St. Koziej, J. Pawłowski: Tworzenie systemu kierowania reagowaniem kryzysowym, synteza wyni-ków badań prowadzonych w latach 1998–2000, AON, Warszawa 2000, s. 18.

KIEROWANIE REAGOWANIEM KRYZYSOWYM W PA ŃSTWIE … · Obrony Narodowej. 1 J. A. F. Stoner, R ......

Documents

Transcript of KIEROWANIE REAGOWANIEM KRYZYSOWYM W PA ŃSTWIE … · Obrony Narodowej. 1 J. A. F. Stoner, R ......