jakiernia współpraca prezydenta i premiera w polityce zagranicznej

5/8/2018 jakiernia współpraca prezydenta i premiera w polityce zagranicznej - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/jakiernia-wspolpraca-prezydenta-i-premiera-w-polityce-zagranicznej 1/16

PAŃSTWO i PRAWO 6/2010 3

JERZY JASKIERNIA

Współdziałanie Prezydenta i Rady Ministrów

w sferze polityki zagranicznej

1. Jednym z żywo dyskutowanych problemów ustrojowych, jakiepowstały na tle stosowania Konstytucji RP z 1997 r., jest rozgraniczenie

kompetencji między Prezydentem a Radą Ministrów i premierem1, m.in.

w dziedzinie polityki zagranicznej. Formułowana jest opinia, że Konsty-

tucja nie rozstrzygnęła jednoznacznie, na poziomie ogólnych regulacji

ustrojowych (art. 10 i 126), wszystkich wątpliwości dotyczących miejsca

i roli Prezydenta w strukturze władzy wykonawczej. Ma to znaczenie dla

określenia ustrojowych reguł prowadzenia polityki zagranicznej2. Rela-

cje Prezydenta z rządem mają przy tym w polskich realiach politycznych

niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania nie tylko władzy wykonaw-

czej, ale całego aparatu państwowego3.

W nauce prawa konstytucyjnego przeważa pogląd, że Konstytucja

daje możliwość precyzyjnego rozgraniczenia kompetencji obu organów.

W świetle tego stanowiska, art. 126 „nie ma charakteru przepisu kom-

petencyjnego, a jedynie służy za podstawę do rekonstruowania ogólnych

linii ustrojowych Prezydenta RP w ustawie zasadniczej”4. Konstytucja,

sytuując Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela RP, nie ustana-

1 Por. R. Balicki: Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-

skiej - zagadnienia podstawowe, „Przegląd Prawa i Administracji” 1998, t. XL, s. 21 i n.;P. Kierończyk: Regulacja instytucji Prezydenta w nowej Konstytucji RP [w:] Wybrane za-gadnienia nowej Konstytucji, red. A. Szmyt, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, t. III, s.186; T. Słomka: Egzekutywa w III Rzeczypospolitej. Mechanizmy i wzajemne relacje (zarys

problemu), „Społeczeństwo i Polityka” nr 1/2007; J. Jaskiernia: Konstytucyjna konstruk-cja kompetencyjna organów władzy wykonawczej w obszarze bezpieczeństwa państwa a

propozycje zmian polskiej ustawy zasadniczej, „Bezpieczeństwo i Ochrona” nr 1-2/2008,s. 31.

2 Por. L. Mażewski: Prowadzenie polityki zagranicznej w Rzeczypospolitej Polskiej,RPEiS nr 3/2009.

3 Zob. R. Glajcar: Relacje Prezydenta z Radą Ministrów [w:] Prezydent w Polsce po

1989 r. Studium politologiczne, red. R. Glajcar, M. Migalski, Warszawa 2006, s. 104.4 Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2006, s. 398.



PAŃSTWO i PRAWO 6/20104

wia „żadnych kompetencji związanych z rolą Prezydenta w stosunkach

zagranicznych, ale przyznaje mu prawo do reprezentowania RP przez

sam fakt obecności w organizowanych za granicą konferencjach, uroczy-

stościach etc.”5 Prezydent może przedstawić swoje stanowisko na forum

zewnętrznym, gdy leży to w jego kompetencjach, albo może przedstawić

stanowisko innego organu, do którego kompetencji należy formułowanie

wiążącej linii w danej dziedzinie6.

Niektórzy autorzy sugerują jednak brak należytego dookreślenia

roli Prezydenta jako organu egzekutywy, co nie ułatwia interpretacji

normatywno-ustrojowego modelu polskiej prezydentury. Uważają oni,

że podstawowy dylemat ustrojowy - czy Prezydent jest organem repre-

zentującym państwo, czy organem rządzącym w państwie - Konstytucja

pozostawiła w zasadzie otwarty i wymaga on dookreślenia na poziomie

praktyki konstytucyjnej7.

Członkostwo Polski w UE, przy uwzględnieniu m.in. prounijnej wy-kładni Konstytucji8, niewątpliwie oddziałuje na wzajemne relacje tych

organów9, określając nowe role zarówno Rady Ministrów, jak i Prezyden-

ta10. Podstawowe znaczenie ma to, że głównym organem prawotwórczym

jest Rada Unii Europejskiej, w skład której wchodzą przedstawiciele rzą -

dów państw członkowskich11, a nie ciało parlamentarne, co nie może po-

zostać bez wpływu na postrzeganie „deficytu demokracji” w Unii12.

Okazało się jednak, że pewne problemy mogą powstać wokół te-

go, kto ma reprezentować Polskę na forum Rady Europejskiej. Zaistniał

5 P. Sarnecki: Komentarz do art. 126 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-mentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999.

6 Zob. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa2009, s. 644-645.

7 Zob. R. Mojak: Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet-nia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustawodawczej Prezydenta RP a praktyka poli-tyczno-ustrojowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury) [w:] System rządów Rze-czypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski,Warszawa 2006, s. 49-50.

8 Zob. K. Działocha: Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, PiP nr 11/2004, s. 28.

9 Zob. R. Mojak: Konstytucyjny system rządów a członkostwo Polski w Unii Europej-skiej (zagadnienia wybrane) [w:] Prawne problemy członkostwa Polski w Unii Europej-skiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2005, s. 277.

10 Zob. M. Grzybowski: Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekście członkostwa wUnii Europejskiej, PiP nr 7/2004, s. 6.

11 Zob. M. Grzybowski: Władza wykonawcza w Rzeczypospolitej Polskiej w warun-kach członkostwa w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia) [w:] Polska w Unii Euro-

pejskiej, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 41.12 Zob. J. Jaskiernia: Kompetencja rządu do reprezentowania państwa we wspólnoto-

wych procesach decyzyjnych a problem „deficytu demokracji” w Unii Europejskiej [w:]Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Maria-

na Grzybowskiego, red. J. Czajowski i in., Kraków 2007, s. 138; por. M. Westlake, D. Gallo -way: The Council of European Union, London 2004, s. 32.




bowiem spór między Prezydentem L. Kaczyńskim a Prezesem Rady Mi-

nistrów D. Tuskiem w kwestii tego, czy Prezydent ma prawo reprezento-

wać Rzeczpospolitą na posiedzeniach Rady Europejskiej13. W skład te-

go organu wchodzą szefowie państw i rządów UE oraz przewodniczący

Komisji. Rada, w myśl art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, „nadaje Unii

impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kierunki

polityczne”14.

Ten spór konstytucyjny stał się powodem wniosku Prezesa Rady

Ministrów z 17 X 2008 do TK, zgłoszonego na podstawie art. 192 w zw. z

art. 189 Konstytucji oraz art. 53 ustawy z 1 VIII 1997 o Trybunale Kon-

stytucyjnym15, o „rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezy-

dentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów w przed-

miocie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który

uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posie-

dzeniach Rady Europejskiej w celu reprezentowania [na nich] stanowi-ska Państwa”.

W postanowieniu z 20 V 2009 r.16 TK stwierdził, że „Prezydent Rze-

czypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wy-

konywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się

zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133

ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (pkt 1 uzasadnienia). Try-

bunał zarazem uznał, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako naj-

wyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, może, na podstawie art.

126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym po-

siedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań

Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji”

(pkt 2). Zaznaczono wszakże, że to „Rada Ministrów, na podstawie art.

146 ust. 1, 2 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Pol-

skiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów repre-

zentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej i przed-

stawia ustalone stanowisko” (pkt 3). Stwierdzono też, że „udział Prezy-

denta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej

wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady

Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133

13 Na nadzwyczajnej sesji Rady Europejskiej w dniu 1 IX 2008 oraz sesji nadzwyczaj-nej w dniach 15-16 IX 2008 Polska była reprezentowana przez Prezydenta oraz premiera.Natomiast na sesji nadzwyczajnej w dniu 6 XI 2008 Polska była reprezentowana jedynieprzez premiera, a Litwa i Rumunia - przez głowę państwa i szefa rządu, zob. A. Doliwa-Klepacka, Z.M. Doliwa-Klepacki: Struktura organizacyjna (instytucjonalna) Unii Euro-

pejskiej, Białystok 2009, s. 70.14 Zob. J. Tallberg: Bargaining Power in the European Council, „Journal of Common

Market Studies” nr 3/2008, s. 689.15

Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm.16 Kpt 2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78.




ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości

działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosun-

kach z Unią Europejską i jej instytucjami” (pkt 4). Dodano, że „współ-

działanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i

właściwym ministrem umożliwia odniesienie Prezydenta Rzeczypospo-

litej - w sprawach związanych z realizacją jego zadań określonych w art.

126 ust. 2 Konstytucji - do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalane-

go przez Radę Ministrów. Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i formy

zamierzonego udziału Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posie-

dzeniu Rady Europejskiej” (pkt 5).

Postanowienie to zażegnało konflikt między dwoma organami wła-

dzy wykonawczej, ale z pewnością nie rozstrzygnęło wszelkich wątpliwo-

ści, które mogą powstawać na tle tej kwestii. Czy Prezydent ma prawo do

podejmowania działań zagranicznych w obszarze swych konstytucyjnych

zadań? Skoro TK przyznał, że Prezydent może podjąć decyzję o swymudziale w posiedzeniu Rady Europejskiej, „o ile uzna to za celowe dla re-

alizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2

Konstytucji”, to czy jego aktywność może sprowadzać się do reprezen-

towania stanowiska RP, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów? Na

czym polega współdziałanie z rządem „dla zapewnienia jednolitości dzia-

łań”? Czy ma polegać jedynie na „odniesieniu się” do problemów, które

będą przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, i zapoznaniu ze sta-

nowiskiem rządu?

2. Dla rozumowania TK zasadnicze znaczenie ma konstatacja, że

„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie ma wynikających z przepisów

Konstytucji uprawnień do samodzielnego prowadzenia polityki zagranicznej

RP. Jej prowadzenie - z mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji - należy bowiem do

konstytucyjnej właściwości Rady Ministrów. Właściwość Rady Ministrów

obejmuje też - w myśl art. 146 ust. 2 Konstytucji - sprawy polityki państwa

niezastrzeżone na rzecz innych organów państwowych”17. Jak wskazuje TK,

„do kategorii spraw określonych w art. 146 ust. 2 mogą być zaliczane spra-

wy relacji pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Unią Europejską, niestanowią -

ce klasycznej polityki zagranicznej, ale nietraktowane również jako obszartradycyjnie pojmowanej polityki wewnętrznej” (pkt 5.2). Przypisanie Prezy-

dentowi RP konstytucyjnej funkcji (roli) „najwyższego przedstawiciela Rze-

czypospolitej” nie oznacza powierzenia temu organowi funkcji „prowadze-

nia polityki zagranicznej”. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytu-

17 Domniemanie to sugeruje, że „żadne działanie z zakresu władzy wykonawczej niemoże być podjęte w sposób sprzeczny z zasadami polityki państwa przyjętymi przezrząd” - A. Frankiewicz: Elementy ustrojowej pozycji Prezydenta RP decydujące o sposo-bie realizacji jego kompetencji [w:] Pozycja ustrojowa prezydenta na przykładzie wybra-

nych państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, red. A. Frankiewicz, S.L. Stadni-czeńko, Opole 2009, s. 19.




cji, to Rada Ministrów, „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji

i ustawach”, sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z inny-

mi państwami i organizacjami międzynarodowymi” (pkt 5.3).

Trybunał przypomniał, że Prezydent nie uzyskał kompetencji,

które posiadał pod rządami Małej Konstytucji z 1992 r., a mianowicie

kompetencji do sprawowania „ogólnego kierownictwa” w dziedzinie sto-

sunków zagranicznych oraz w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego

bezpieczeństwa państwa (art. 32 ust. 1 i art. 34); nie uzyskał też rozstrzy-

gającego wpływu na obsadę stanowiska ministra odpowiedzialnego za

sprawy zagraniczne. Jak wskazał TK, „w uprzednio obowiązującej regu-

lacji konstytucyjnej upatrywano jednego ze źródeł dysfunkcjonalności

państwa w sferze polityki zagranicznej” (pkt 5.4)18.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Konstytucja nie zawiera upoważ-

nień do prowadzenia polityki zagranicznej oraz ogólnego kierowania tą

polityką przez Prezydenta RP. Zauważono natomiast, że zadania Prezy-denta (określone w art. 126 ust. 2) oraz kompetencje (wskazane w art.

133 ust. 1 Konstytucji) cechuje wiele bezpośrednich i pośrednich odnie-

sień do polityki zewnętrznej (zagranicznej i europejskiej), których pro-

wadzenie należy do Rady Ministrów (pkt 5.5).

Istotne znaczenie ma spostrzeżenie TK, że ustrojowa pozycja Pre-

zydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej”19

nie oznacza, iż Prezydent jest najwyższym przedstawicielem władzy RP.

To najwyższe przedstawicielstwo nie jest bowiem równoznaczne z „naj-

wyższą reprezentacją”. Nie wiedzie wprost do powierzenia Prezydentowifunkcji prowadzenia polityki zagranicznej ani też unijnej. Nie formułuje

więc generalnej kompetencji Prezydenta do udziału w posiedzeniach Ra-

dy Europejskiej, a zwłaszcza do przedstawiania stanowiska RP na posie-

dzeniach tej Rady.

Trybunał uznał, że ustrojowa pozycja Prezydenta jako „najwyższe-

go przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” i „gwaranta ciągłości wła-

dzy państwowej” została konstytucyjnie ukierunkowana przez wskazanie

(w art. 126 ust. 2) konstytucyjnych zadań Prezydenta. Przepis ten stano-

wi, że Prezydent: a) czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji; b) stoi na

straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności iniepodzielności jego terytorium. Trybunał stwierdził przy tym, że w art.

126 ust. 2 Konstytucji wskazane są zadania, a nie kompetencje, a ponad-

18 Umocnienie funkcji Prezydenta w sferze stosunków zagranicznych w Małej Konsty-tucji uzasadniano koniecznością „zachowania ciągłości linii polityki państwa bez względuna zmiany rządów. Podkreślano także ścisłe iunctim kwestii bezpieczeństwa i stosunkówz zagranicą” - J. Ciapała: Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warsza-wa 1999, s. 213; por. R. Mojak: Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojo-wych, Lublin 1995, s. 78.

19

Por. J. Osiński, B. Pytlik: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prezydent w pań-stwach współczesnych. Modernizacja instytucji, red. J. Osiński, Warszawa 2009, s. 518.




to zadania wymienione w art. 126 ust. 2 są realizowane przez Prezyden-

ta wspólnie i we współdziałaniu z innymi organami władzy państwowej.

Głowa państwa nie ma tu wyłączności, a ponadto nie może realizować

tych zadań (celów) w sposób dowolny. Może tylko sięgać po kompetencje

określone w Konstytucji i ustawach oraz jedynie w sytuacji, gdy „służy to

realizacji celów wyrażonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji” (pkt 5.7).

Jak odnotował Trybunał, Rada Europejska może zajmować się bez-

pieczeństwem państw członkowskich, a tym samym - bezpieczeństwem

państwa polskiego. Właśnie na tym tle pojawiło się wiele wątpliwości i

płaszczyzn sporu co do zakresu uczestnictwa Prezydenta RP, wykonu-

jącego zadania określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji, w posiedzeniach

Rady Europejskiej. Trybunał nie rozstrzygnął tu sporu dotyczącego kon-

kretnego posiedzenia Rady Europejskiej, ale zwrócił uwagę, że zadania

wymienione w art. 126 ust. 2 „są zadaniami realizowanymi przez Prezy-

denta wspólnie i w porozumieniu z innymi organami władzy państwowej.W zakresie żadnego ze wskazanych zadań Prezydent nie ma wyłączności

jego realizacji” (pkt 5.8).

W orzeczeniu dokonano rozróżnienia ustrojowej pozycji Prezydenta

jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” od pozycji

„reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych” i stwierdzono, że

nie są to pojęcia tożsame. Konstrukcja „reprezentanta państwa” jest bo-

wiem wyrazem oczywistego atrybutu każdej republikańskiej głowy pań-

stwa i nie ma w polskich warunkach ustrojowych znaczenia odmiennego

niż ów klasyczny atrybut. Konstrukcja konstytucyjna opiera się na zało-

żeniu, że Prezydent jest włączony w prowadzenie polityki zagranicznej,

ale w konstytucyjnie i ustawowo określonym zakresie, zaś wykonując

swe zadania i kompetencje, jest zobowiązany do współdziałania z Preze-

sem Rady Ministrów i właściwym ministrem (pkt 5.10)20.

Trybunał przyjął, że obowiązek realizacji powinności współdziała-

nia w ramach art. 133 ust. 3 Konstytucji, tj. w zakresie polityki zagranicz-

nej, ciąży przede wszystkim, choć nie tylko, na Prezydencie. Współdzia-

łanie w ramach art. 133 ust. 3 oznacza, że „Prezydent nie może, kierując

się najlepszymi intencjami, prowadzić polityki konkurencyjnej wobec

polityki ustalonej przez rząd. Byłoby to sprzeczne z polską racją stanu istąd waga, jaką Konstytucja przywiązuje do jednolitego stanowiska egze-

kutywy w stosunkach z zagranicą. Prezydent nie może w organizacjach i

organach międzynarodowych zajmować stanowiska sprzecznego ze sta-

nowiskiem rządu, ze względu na znaczenie jednolitej polityki zagranicz-

nej jako wyznacznika racji stanu” (pkt 6.3).

20 Wskazuje się, że koncepcja prezydentury „ograniczonej, lecz aktywnej” prowadziw kierunku uznania „prawnej dopuszczalności, a nawet możności i powinności podjęciaprzez prezydenta działań strażnika suwerenności państwa przy zawieraniu umów mię-

dzynarodowych z art. 90 konstytucji” - A. Chorążewska: Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 103.




Trybunał dostrzegł, że Konstytucja nie determinuje zasad i sposo-

bów współdziałania21. Ustrojodawca pozostawił je praktyce relacji Pre-

zydenta i Prezesa Rady Ministrów oraz „potrzebom chwili”. W przypad-

ku posiedzeń Rady Europejskiej, współdziałanie obejmuje wypracowa-

nie stanowiska RP w związku z konkretnym posiedzeniem, niezależnie

od woli udziału w posiedzeniu Prezydenta RP, w zakresie, w jakim sta-

nowisko to mieści się w obszarze polityki zagranicznej. Współdziałanie

oznacza w szczególności informowanie Prezydenta przez Prezesa Rady

Ministrów lub Ministra Spraw Zagranicznych o przedmiocie planowa-

nego posiedzenia. W razie oficjalnie zgłoszonego zainteresowania Pre-

zydenta sprawą (sprawami) dotyczącą przedmiotu obrad Rady Europej-

skiej, a wchodzącą w zakres zadań Prezydenta określonych w art. 126

ust. 2 Konstytucji, Rada Ministrów udziela pełnej informacji o stanowi-

sku rządu. Trybunał doszedł do wniosku, że „udział Prezydenta w kon-

kretnym posiedzeniu Rady Europejskiej winien być przedmiotem współ-działania między określonymi w art. 133 ust. 3 Konstytucji centralnymi

organami państwa. Może być rezultatem uzgodnienia, a nawet wspólną

decyzją Prezydenta Rzeczypospolitej i Rady Ministrów reprezentowanej

przez jej Prezesa” (pkt 6.4).

Z konstytucyjnego obowiązku współdziałania wynikają minimal-

ne oczekiwania, obejmujące: a) obopólną gotowość do współdziałania ze

strony zarówno Prezydenta, jak i Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra

Spraw Zagranicznych; b) powinność Prezesa Rady Ministrów informo-

wania Prezydenta o przedmiocie obrad Rady Europejskiej i o stanowi-

sku ustalonym przez Radę Ministrów; c) powinność zapoznania się przez

Prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez Radę Ministrów; d) po-

winność Prezydenta poinformowania o zamiarze uczestniczenia w kon-

kretnym posiedzeniu Rady Europejskiej; e) obopólną gotowość do rzetel-

nych uzgodnień w zakresie uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady

Europejskiej; f) powinność przestrzegania dokonanych uzgodnień co do

form uczestnictwa i ewentualnego udziału Prezydenta w przedstawianiu

stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów

(pkt 6.7).

W konkluzji Trybunał uznał, że „uzgodnienia dokonane na podsta-wie art. 133 ust. 3 Konstytucji mogą obejmować kwestie zakresu i for-

21 Szerzej zob. W. Brzozowski: Współdziałanie władz publicznych, PiP nr 2/2010, s. 10i n. W nawiązaniu do wynikającej z preambuły do Konstytucji dyrektywy „współdziała-nia władz” jako środka subsydiarnego, a nie podstawowego, wskazuje się, że ustawodaw-

ca nie określa w zasadzie środków umożliwiających owo współdziałanie. Pozostawia to„kulturze politycznej i prawnej oraz wyczuciu i poczuciu odpowiedzialności za państwo i

jego sprawne działanie piastunom wysokich urzędów państwowych” - Z. Witkowski: Dy-rektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowejw świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w

dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz,red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 141.




my uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej (…) mo-

gą przewidywać udział Prezydenta Rzeczypospolitej w przedstawianiu

ustalonego przez Radę Ministrów (i uzgodnionego z innymi państwami

członkowskimi) stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach bę-

dących przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, związanych z wy-

konywaniem konstytucyjnych zadań Prezydenta. Udział Prezydenta w

przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej nie może prowa-

dzić do zmniejszenia wewnętrznej koherencji tego stanowiska, do odej-

ścia od treści ustalonych przez Radę Ministrów. Nie może wykroczyć po-

za granice uzgodnień dokonanych na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytu-

cji” (pkt 6.8).

3. Postanowienie Trybunału stanowi niewątpliwie ważny punkt od-

niesienia dla analizy kompetencji do prowadzenia polskiej polityki za-

granicznej w warunkach dualizmu egzekutywy. Choć wysiłek TK, by mi-mo niejasności norm konstytucyjnych dokonać delimitacji kompetencji

Prezydenta i Rady Ministrów (Prezesa Rady Ministrów), spotkał się ge-

neralnie z życzliwym przyjęciem, to jednak - co można było przewidzieć

- nie wyczerpał on wszelkich wątpliwości. Niektóre z nich dały o sobie

znać już w zdaniach odrębnych.

Sędzia Z. Cieślak - nawiązując do tego, że sama konstrukcja art. 189

Konstytucji, dotycząca kompetencji TK do rozstrzygania sporów kompe-

tencyjnych, „cechuje się dużą dozą niejasności”22 - wskazał, że zasadnicze

znaczenie ma rozdzielenie materii normatywnej i pozanormatywnej, gdyżspory, które powstają w sferze pozanormatywnej (np. spory polityczne),

nie mają, oczywiście, znaczenia z punktu widzenia art. 189. „Sporem kom-

petencyjnym jest tylko taki konflikt, który zachodzi na tle działań zdeter-

minowanych normami prawnymi wyznaczającymi powinności organów”.

Sędzia uważa, że na tle art. 189 „samo pojęcie kompetencji nie jest praw-

nie zdefiniowane, a co więcej, rzadko używane przez ustawodawcę w obo-

wiązującym prawie”. Z kolei pojęcie zadania dopełnia system „nieobjętej

prawnie aktywności centralnego konstytucyjnego organu państwa w ten

sposób, że jest to nakazana prawnie aktywność podmiotu skierowana na

realizację lub ochronę wartości, która to aktywność pośrednio wywołujeskutki prawne. Przy tym jedynym wymogiem poprawności działania pod-

jętego zgodnie z normami zadaniowymi jest jego legalność”.

W tej sytuacji znaczenie pojęcia „spory kompetencyjne” z art. 189

Konstytucji obejmuje pozytywne i negatywne spory w zakresie aktywno-

ści podmiotów wyznaczonej przez normy regulujące właściwość, normy

materialnoprawne, procesowe i zadaniowe. Wykracza poza ścisłe rozu-

mienie określenia „spory kompetencyjne” w znaczeniu „rozbieżności

22

L. Garlicki: Komentarz do art. 189 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-mentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 2.




poglądów dwóch lub więcej organów co do zakresu kompetencji które-

goś z nich”. Ta wykładnia terminologiczna ma zapewne wskazywać, że w

postanowieniu TK niezbyt precyzyjnie posługiwano się tymi pojęciami.

Szkoda jednak, że sędzia Z. Cieślak nie wskazał w swoim votum separa-

tum, jak mogło to rzutować na prawidłowość postanowienia.

W zdaniu odrębnym sędzi T. Liszcz pewne kwestie terminologicz-

ne są analizowane w szerszym, europejskim kontekście. Sędzia przypo-

mina, że zgodnie z art. 53 ustawy o TK, spór kompetencyjny ma miejsce,

gdy „dwa lub więcej centralnych organów konstytucyjnych uznały się

za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej roz-

strzygnięcie (spor kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznały

się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy (spór kompe-

tencyjny negatywny)”. Tymczasem wniosek Prezesa RM nie wskazuje

jednoznacznie, jaką sprawę rozstrzygnęły obydwa organy albo do roz-

strzygnięcia jakiej sprawy obydwa uznały się za niewłaściwe. Wniosekna różne sposoby określa domniemany przedmiot sporu jako ustalenie

składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej bądź jako repre-

zentowanie RP na tych posiedzeniach. Tymczasem Konstytucja nie re-

guluje wskazanych kompetencji. Została uchwalona przed akcesją do

UE i nie zawiera żadnych regulacji dotyczących kompetencji organów

w zakresie stosunków Polski z Unią. Trzeba tu uwzględnić specyfikę sto-

sunków UE z państwami członkowskimi, z której wynika, że „nie będąc

przedmiotem polityki wewnętrznej, relacje te nie należą również do ści-

śle pojmowanej polityki zagranicznej, lecz stanowią w istocie przedmiottrzeciej - obok zagranicznej i wewnętrznej - polityki państwa, dotyczą -

cej co do zasady kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską

Unii Europejskiej, zgodnie z art. 90 Konstytucji”.

Jeszcze mocniej wątek europejski zaakcentował w swym zdaniu od-

rębnym sędzia M. Granat. Uznał on, że spór kompetencyjny rozpatrywany

przez TK nie dotyczy „prowadzenia polityki zagranicznej” Polski (o czym

stanowi art. 146 ust. 1 i art. 133 ust. 3 Konstytucji) ani „stosunków mię-

dzynarodowych”. W tym zakresie z Konstytucji jasno wynika, że politykę

zagraniczną prowadzi Rada Ministrów. Tymczasem spór dotyczy sfery

„spraw europejskich” lub inaczej: „kompetencji przekazanych”. Są to re-lacje Polski z organizacjami, o jakich stanowi art. 90 ust. 1, a także sprawy

należące do kompetencji takiej organizacji. Znaczenie art. 90 ust. 1 dla wy-

znaczenia obszaru spraw europejskich polega na tym, że przepis ten odpo-

wiada na pytanie o pojęcie „spraw europejskich” i ich zakres. Są to spra-

wy, w jakich Polska przekazała kompetencje organów władzy na podstawie

art. 90 ust. 1. W tej sytuacji nie jest istotne w niniejszej sprawie, czy spra-

wy objęte porządkiem obrad Rady Europejskiej są bardziej „wewnętrz-

ne”, czy bardziej „zagraniczne” z punktu widzenia polityki zagranicznej

państwa. Istotne dla określenia obszaru sporu kompetencyjnego jest kry-

terium formalne ustalenia zakresu spraw europejskich.




Rozumowaniu przyjętemu przez Trybunał M. Granat zarzucił to, że

rolę Rady Ministrów i Prezydenta RP w sporze kompetencyjnym, który

ma miejsce na gruncie „kompetencji przekazanych”, wyjaśnia przez ka-

tegorie i pojęcia konstytucyjne dotyczące „polityki zagranicznej”. Sędzia

dostrzegł tu błąd redukcjonizmu, polegający na tym, że konstytucyjnie

wyodrębniony w art. 90 problem stosunków z organizacją ponadnarodo-

wą (i wewnątrzustrojowych konsekwencji przekazania kompetencji) od-

czytuje się przez pryzmat regulacji dotyczących klasycznych stosunków

międzynarodowych. Autor zdania odrębnego zwrócił też uwagę, że jeśli

w sentencji TK stawia i rozstrzyga spór na gruncie „polityki zagranicz-

nej” Polski, to w uzasadnieniu postanowienia, obok „polityki zagranicz-

nej”, wzmiankuje o „polityce unijnej” Polski. Trybunał nie określił jed-

nak treści ani znaczenia tej kategorii. Ponadto, nie podejmując się ana-

lizy sporu na gruncie „kompetencji przekazanych”, zaznaczył jednak, że

przyznanie Prezydentowi w art. 126 ust. 1 Konstytucji roli „najwyższegoprzedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” nie prowadzi i tak do powie-

rzenia mu ani funkcji prowadzenia polityki zagranicznej, ani też polityki

unijnej. Chociaż więc kwestia prowadzenia tej drugiej znalazła się po-

za rozważaniami Trybunału, organ ten antycypuje wnioski co do zadań

Prezydenta na gruncie spraw, które - zdaniem Trybunału - nie są objęte

przedmiotem sporu.

Stanowisko M. Granata niewątpliwie nawiązuje do faktu, że Konsty-

tucja RP nie zawiera tzw. klauzuli europejskiej, w ramach której można by

uregulować wszelkie materie rangi konstytucyjnej wynikające z członko-

stwa w UE. Trafne jest odwołanie się do obszaru „materii przekazanych”,

regulowanego przez art. 90 ust. 1 Konstytucji23. Powstaje jednak pytanie,

czy wobec istnienia tej luki Trybunał mógłby dokonać rozstrzygnięcia

sporu kompetencyjnego związanego z kwestią reprezentacji Polski na po-

siedzeniach Rady Europejskiej wyłącznie na podstawie art. 90 ust. 1 Kon-

stytucji. Nie wiem, czy M. Granat nie idzie zbyt daleko, odrywając kwestię

członkostwa Rzeczypospolitej w organizacji ponadnarodowej - należy tu

uwzględnić, że od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony24 w przypad-

ku UE mamy do czynienia z jednolitą organizacją międzynarodową, po-

siadającą osobowość prawną 25, która zastąpiła Wspólnotę i stała się jej na-stępcą prawnym26 - od prowadzenia polityki zagranicznej państwa, nawet

23 Por. K. Wojtyczek: Przekazanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodo-wym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne, Kraków 2007, s. 78.

24 Zob. J. Barcz: Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiające Unię Eu-ropejską, Warszawa 2008, s. 72.

25 Zob. J. Jaskiernia: Traktat z Lizbony jako podstawa rozwoju Unii Europejskiej w formie jednolitej organizacji międzynarodowej, „Europejski Przegląd Prawa i StosunkówMiędzynarodowych” nr 3-4/2009, s. 168.

26

Zob. W. Czapliński, A. Jasińska: Podmiotowość międzynarodowa Unii Europejskiej.Kilka uwag na tle traktatu reformującego [w:] Prawo międzynarodowe, europejskie i kra-




przy uwzględnieniu, że stawką są tam również sprawy dotyczące polityki

wewnętrznej. Przecież kontekst „polityki europejskiej” daje o sobie znać

również w przypadku innych organizacji międzynarodowych, takich jak

np. Rada Europy i OBWE. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że podejmo-

wanie decyzji na forum tych organizacji mieści się w polityce zagranicz-

nej realizowanej przez Radę Ministrów, a Minister Spraw Zagranicznych

wchodzi w skład organów tych organizacji międzynarodowych (np. jest

członkiem Komitetu Ministrów Rady Europy). Należy też uwzględnić, że

Trybunał dostrzegł problem braku odniesienia się w ustawie zasadniczej

do „kompetencji unijnych” i zastosował domniemanie z art. 146 ust. 2. Na-

wiązanie do kompetencji RM nie wynikało tu więc z niedopatrzenia, lecz

ze świadomie wybranej interpretacji.

Nie ulega wątpliwości, że art. 90 ust. 1 umożliwił akcesję Polski

do UE, co jednak, moim zdaniem, nie oznacza, że rozstrzyganie sporów

kompetencyjnych organów centralnych państwa w sprawach europej-skich może się odbywać jedynie na podstawie tego artykułu. Przesądził

on rygory, które muszą być dotrzymane, gdy dochodzi do przekazania or-

ganowi lub organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy

państwowej w niektórych sprawach. Niewątpliwie przepis ten ma zna-

czenie gwarancyjne, choć określenie „w niektórych sprawach” nie jest

rozwiązaniem doskonałym - choćby w porównaniu z systemami, gdzie

pokuszono się o pewne sprecyzowanie owego „jądra suwerennościowe-

go”27. Nie oznacza to, że w obszarze tych spraw nastąpiło wyłączenie

obowiązującego układu kompetencyjnego centralnych organów państwo-

wych - poza, oczywiście, sytuacjami, które zostały uregulowane w odpo-

wiednich aktach unijnych.

Dopiero więc, gdyby została wprowadzona do Konstytucji klauzu-

la europejska, która stanowiłaby lex specialis w stosunku do generalnej

regulacji kompetencyjnej, można by mówić o takim wyłączeniu. Skoro

tak nie jest, Trybunał postąpił słusznie, decydując się na postrzeganie

sprawy aktywności organów Polski na forum Rady Europejskiej zgodnie

z regułami określającymi podział kompetencji między organami władzy

wykonawczej. Gdyby postąpił inaczej i oparł się na art. 90 ust. 1, miał-

by niewątpliwie trudności z doprowadzeniem do rozstrzygnięcia sporukompetencyjnego, bo przepisy unijne nie precyzują kwestii reprezentacji

państwa członkowskiego na forum Rady Europejskiej, dopuszczając tu

możliwość aktywności głowy państwa lub szefa rządu. W tej sytuacji nie-

odzowne stało się nawiązanie do generalnego konstytucyjnego podziału

kompetencji między organami państwowymi.

jowe - granice i wspólne obszary. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor GenowefieGrabowskiej, red. B. Mikołajczyk, J. Nowakowska-Małusecka, Katowice 2009, s. 149-150.

27 Zob. J. Jaskiernia: Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP a problem określenia

tzw. „jądra suwerennościowego” [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 109.




4. Powstaje, oczywiście, podstawowe pytanie: czy TK dokonał po-

prawnej delimitacji kompetencji w sferze kreowania polityki zagranicz-

nej, uwzględniając rolę Prezydenta i Rady Ministrów? W orzeczeniu

prawidłowo wyeksponowano to, że w świetle Konstytucji prowadzenie

polityki zagranicznej zostało przypisane Radzie Ministrów, która po-

nadto sprawuje ogólne kierownictwo „w dziedzinie stosunków z innymi

państwami i organizacjami międzynarodowymi”. Z pewnością przesądza

to w sposób jednoznaczny, kto ma w tym obszarze ustrojowe pierwszeń-

stwo, mimo występowania systemu dualizmu egzekutywy. Zarazem jed-

nak określone w art. 133 ust. 3 Konstytucji współdziałanie organów za-

chęca do określenia reguł tej współpracy. Jej formy, wyliczone w pkt 6.7

uzasadnienia, wydają się właściwie odzwierciedlać istotę pojęcia. Można

jednak podnieść problem, czy nie osłabiają one pozycji Prezydenta w za-

kresie możliwości oddziaływania na kształt polityki zagranicznej pań-

stwa, przesądzanej przez Radę Ministrów.Gdyby na sprawę spojrzeć przez pryzmat kształtowania stanowi-

ska Polski, to z wyliczenia zaprezentowanego przez TK wynika jedynie

- poza obopólną gotowością współdziałania - powinność informowania

Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów o przedmiocie obrad Rady

Europejskiej oraz powinność zapoznania się przez Prezydenta ze stano-

wiskiem ustalonym przez Radę Ministrów. Zabrakło natomiast, jak się

wydaje, wskazania na możliwość przedłożenia przez Prezydenta uwag

do projektu stanowiska przygotowywanego przez Radę Ministrów w celu

prezentacji na forum Rady Europejskiej. Nawet zakładając, że nie wcho-

dzi tu w grę kategoria „uzgodnienia”, wypada uznać, że jakaś forma ak-

tywnego oddziaływania Prezydenta powinna być jednak przewidziana.

Powinno to dotyczyć de minimis sytuacji, gdy chodzi o jego zadania jako

„najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej” i „gwaranta ciągłości

władzy państwowej”, stojącego „na straży nienaruszalności i niepodziel-

ności terytorium państwa”.

Co prawda, w innym miejscu uzasadnienia (pkt 6.6) Trybunał mówi

o możliwości zgłoszenia przez Prezydenta „uwag do stanowiska przyjęte-

go przez Radę Ministrów jako organ prowadzący politykę zagraniczną

i europejską”, ale z kolei to ujęcie wywołuje pytanie o znaczenie owychuwag, skoro stanowisko Rady Ministrów zostało już przesądzone. Może

więc bardziej trafne byłoby przyjęcie, że chodzi o uwagi do projektu sta-

nowiska rządu. Istotna byłaby też jakaś forma interakcji między Prezy-

dentem a Radą Ministrów w kwestii spożytkowania uwag Prezydenta, a

w szczególności wyjaśnienia, dlaczego nie mogą być one uwzględnione,

jeśli do takiej konkluzji doszedł rząd. Postanowienie tego nie wyklucza,

ale bez wyraźnego wskazania, na czym taka interakcja miałaby polegać,

faktyczne znaczenie stanowiska TK w tej sprawie będzie ograniczone.

Trybunał trafnie przyjął, w nawiązaniu do konstytucyjnych zadańPrezydenta, że nie pozostają one „bez znaczenia dla uczestnictwa Prezy-




denta Rzeczypospolitej w posiedzeniach Rady Europejskiej motywowa-

nego wykonywaniem konstytucyjnych zadań wskazanych w art. 126 ust. 2

Konstytucji”. Takie podejście nie jest jednak wystarczające. Skoro bowiem

aktywność Prezydenta na forum Rady Europejskiej ma być ograniczona

do zaprezentowania stanowiska Rady Ministrów (dla zagwarantowania

prezentacji jednolitego stanowiska Polski), to musi być stworzony mecha-

nizm oddziaływania głowy państwa na kształt tego stanowiska w fazie, gdy

jest ono opracowywane.

Inny istotny problem wiąże się z kwestią interpretacji ogólnych po-

stanowień Konstytucji dotyczących kompetencji Prezydenta. Powstaje

bowiem pytanie, jak należy interpretować konstytucyjną konstrukcję, w

świetle której jest on „najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej

Polskiej” (art. 126 ust. 1). O ile kompetencje Prezydenta jako reprezentan-

ta państwa w stosunkach zewnętrznych zostały precyzyjnie określone (art.

133 ust. 1 pkt 1-3), to nie jest jasne, czy przepis ten może być postrzegany jako lex specialis w stosunku do art. 126 ust. 1, czy raczej art. 126 ust. 1

obejmuje również inne szczegółowe kompetencje reprezentacyjne28.

W świetle interpretacji zawężającej, prezydencka funkcja „stania

na straży” bezpieczeństwa państwa oznacza, że powinien on urucha-

miać działania tego czynnika, który jest konstytucyjnie zobowiązany do

„zapewnienia” bezpieczeństwa, sam zaś nie jest powołany do podejmo-

wania żadnych działań prewencyjnych, stabilizujących czy restytuują -

cych wskazany stan29. Podnosi się jednak, że Prezydent może korzystać

ze wszystkich kompetencji w zakresie spraw zagranicznych, gdy uzna,iż „istnieje groźba obcej agresji oraz zagrożenie o charakterze ekono-

micznym”30. Sugeruje się też, że w art. 133 ustrojodawca wskazał tylko

podstawowe kompetencje Prezydenta w stosunkach zagranicznych. Nie-

umieszczenie którejś z kompetencji szczegółowych w konstytucyjnym

katalogu z art. 133 ust. 1 nie oznacza, że uprawnienie to nie może speł-

niać roli instrumentu działania Prezydenta jako „reprezentanta państwa

w stosunkach zewnętrznych”. Może być natomiast traktowane jako uzna-

nie tego typu kompetencji za mniej istotną i z tego powodu niezasługują -

cą na regulację konstytucyjną 31. Powstaje jednak pytanie: czy możliwość

28 Zob. J. Jaskiernia: Przesłanki aksjologiczne i teleologiczne dualizmu egzekutywyw systemie parlamentarno-gabinetowym i granice racjonalności tego modelu w świetledoświadczeń III RP [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedyko-wana Profesorowi Wiesławowi Skrzydle, red. J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt,Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 181.

29 Zob. P. Sarnecki, jw., s. 2.30 B. Banaszak, jw., s. 645.31 Zob. M. Grzybowski, P. Mikuli: Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezyden-

ta RP w sferze stosunków międzynarodowych [w:] System rządów…, jw., s. 52. Formuło-wany jest jednak pogląd, że Konstytucja określa kompetencje Prezydenta w „stosunkach

zewnętrznych” w art. 133, a ponadto są one wskazane w art. 116 (stan wojny). „Innychkompetencji Prezydenta w dziedzinie polityki zagranicznej nie można ustalać w drodze




wystąpienia takich kompetencji Prezydenta RP w sferze polityki zagra-

nicznej, nieujętych expressis verbis w Konstytucji, może rzutować na je-

go roszczenie do partycypowania w obszarze polityki zagranicznej, gdy

politykę zagraniczną prowadzi Rada Ministrów?

Na tle tej kwestii należy powrócić do dokonanej przez TK oceny,

że w art. 126 ust. 2 Konstytucji mamy do czynienia z „zadaniami”, a nie

„kompetencjami” Prezydenta. Jeśli to nazewnictwo ma stanowić czynnik

ograniczający, to zyskuje on uzasadnienie tylko w kontekście dostrzeże-

nia, że odpowiednim zadaniom towarzyszą kompetencje, co jest regułą

przy określaniu pozycji ustrojowej Prezydenta. Jeśli jednak jest inaczej,

a więc zadaniom nie towarzyszą kompetencje, to jak należy interpreto-

wać zadania? Czy fakt, że są one z reguły określone bardzo ogólnie, ozna-

cza, że nie mają znaczenia prawnego? Czy w sytuacji przygotowywania

stanowiska Rady Ministrów na posiedzenie Rady Europejskiej z zadań

tych nie wynikają żadne uprawnienia otwierające możliwość aktywnegooddziaływania głowy państwa na kształt tego stanowiska?

Należy tu uwzględnić szczególną moc ustawy zasadniczej jako aktu

bezpośrednio wiążącego i jej jurydyczny charakter. Nie ulega wątpliwo-

ści, że kompetencje Prezydenta w sprawach zagranicznych są ujęte jako

wyjątki od zasady i zawsze muszą mieć wyraźną podstawę konstytucyj-

ną 32, a dopuszczenie Prezydenta do roli równorzędnej z Radą Ministrów

w zakresie realizacji polityki zagranicznej byłoby „oczywistym przekro-

czeniem kompetencji obydwóch organów”33. W Konstytucji wyraźnie

rozdzielono zadania (art. 126) od kompetencji (art. 133-144) i wykluczo-

no możliwość samoistnego wydobywania dodatkowych uprawnień Prezy-

denta z art. 126 ust. 1-234. Za zbyt daleko idące należałoby jednak chyba

uznać podejście, które kwestionuje prawne znaczenie tych zadań, niosą -

cych przecież treści ustrojowe, nawet jeśli nie zostały skonkretyzowane.

Inną natomiast kwestią jest to, jakie wnioski można wyprowadzać

z tych zadań. Jak stwierdza T. Liszcz, z art. 126 ust. 1, określającego Pre-

zydenta RP jako jej najwyższego przedstawiciela, wynika to, iż ma on

domniemania. W przypadku organów państwowych obowiązuje zasada, zgodnie z którą to, co nie jest dozwolone, jest zabronione” - R. Piotrowski: W sprawie kompetencji Prezy-

denta RP w „stosunkach zewnętrznych” [w:] Instytucje prawa..., jw., s. 481.32 Zob. M. Masternak-Kubiak, A. Preisner: Realizacja konstytucyjnego podziału kompe-

tencji organów państwa w stosunkach zewnętrznych [w:] Otwarcie Konstytucji RP na pra-wo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 110.

33 Tak K. Działocha w opinii w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony, „Przegląd Sej-mowy” nr 2/2009, s. 122.

34 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 249-250.Wskazuje się, że choć w świetle art. 146 ust. 1 Konstytucji Rada Ministrów prowadzi po-litykę zagraniczną RP, to „jednak przed podjęciem decyzji merytorycznych powinna onawspółdziałać z Prezydentem, co z kolei - nawet gdyby przyjąć, że art. 133 ust. 3 nakładaobowiązek wyłącznie na Prezydenta - wynika z preambuły do Konstytucji” - B. Banaszak:

Kompetencje Prezydenta RP w zakresie spraw zagranicznych i ich realizacja [w:] Insty-tucje prawa..., jw., s. 446.




prawo „uczestniczyć w każdym posiedzeniu Rady Europejskiej, kierując

się własnym przekonaniem o potrzebie swojej obecności na danym po-

siedzeniu, bez uzyskiwania czyjejkolwiek zgody”. Sędzia nie precyzuje,

czy to „własne przekonanie” ma dotyczyć interpretacji konstytucyjnych

zadań, czy jest w ogóle oderwane od języka konstytucyjnego. Co praw-

da, podkreśla ona dalej, że chodzi o sytuacje, gdzie obecność Prezydenta

znajduje „szczególne uzasadnienie”, ale nie wiadomo, czy Prezydent mu-

siałby się czuć związany takim ograniczeniem. Sędzia nie wskazuje też,

czy ma tu być zastosowany jakikolwiek mechanizm koordynacji, a więc

abstrahuje od współdziałania, o którym mówi art. 133 ust. 3 Konstytucji.

Oczywiście, zasadnicze znaczenie ma to, w jakim charakterze Pre-

zydent miałby się pojawić - w takim szerokim ujęciu - na posiedzeniu

Rady Europejskiej. Czy to znaczy, że miałby na tym forum realizować

„własne zadania” bez oglądania się na stanowisko rządu? Czy mógłby

prezentować inne stanowisko niż to, które zostało wypracowane przezRadę Ministrów? Jeśli tak, to ze słusznej przesłanki, że nie można lekce-

ważyć konstytucyjnych zadań Prezydenta, byłby wyprowadzany zbyt da-

leko idący wniosek, niosący zakłócenie w procesie prowadzenia polskiej

polityki zagranicznej.

*

Postanowienie TK spełni niewątpliwie istotną rolę, porządkującpewne aspekty prawne dopuszczalności uczestnictwa Prezydenta w po-

siedzeniach Rady Europejskiej. Stanowi ono jednak wskazanie tylko, jak

się wydaje, na minimum minimorum tego, co można wyinterpretować z

Konstytucji dla głowy państwa. Trybunał kierował się niewątpliwie tro-

ską o to, by nie zakłócić na forum zewnętrznym procesu prezentowania

jednolitego stanowiska Rzeczypospolitej. W dochodzeniu do tej wartości

ograniczył jednak, jak się wydaje, znaczenie ustrojowe zadań Prezydenta

wynikających z art. 126 Konstytucji - w sposób, o którym można sądzić,

że nie całkowicie koresponduje z charakterem mandatu udzielanego te-

mu organowi państwowemu w bezpośrednich wyborach. Daje tu jednakznać o sobie szerszy problem ustrojowy: nieadekwatność bezpośredniego

wyboru Prezydenta przez Naród wobec stosunkowo ograniczonej roli te-

go organu w procesie rządzenia35.

De lege fundamentali ferenda można postulować, by delimitacja

kompetencji głowy państwa i rządu była bardziej precyzyjna. Oczywi-

ście, podstawowe znaczenie ma dylemat, gdzie usytuować punkt ciężko-

35 Powszechny wybór prezydenta, bez poszerzenia pouvoir głowy państwa, ma „utrzy-mać prezydenta w formule władzy regulacyjnej, a zarazem stworzyć mu lepsze warunki

niezależności i bezstronności jako fundamentu pouvoir d’arbitrage” - J. Szymanek: Arbi-traż polityczny głowy państwa, Warszawa 2009, s. 389.




ści w procesie decyzyjnym władzy wykonawczej: po stronie Prezydenta

czy rządu (premiera). Gdyby jednak utrzymał się model pośredni, przy-

jęty przez Konstytucję, to i on zasługiwałby na doprecyzowanie. W szcze-

gólności należałoby ograniczyć do niezbędnego minimum ogólnie sfor-

mułowane zadania Prezydenta, a zastąpić je - wszędzie tam, gdzie jest

to możliwe - kompetencjami. Nie ma przecież przeszkód, by wyliczenie

kompetencji głowy państwa charakteryzowało się precyzją i było wy-

czerpujące. Należałoby wówczas m.in. wyposażyć Prezydenta w prawne

instrumenty „monitorowania” zachowania i realizowania nieprzekazy-

wanych umowami atrybutów suwerenności w ramach Unii oraz nadać

Prezydentowi efektywne instrumenty przeciwdziałania „zawłaszczaniu

nieprzekazanych Unii Europejskiej obszarów decyzyjnych”36.

W odniesieniu do spraw unijnych kluczowe znaczenie będzie mia-

ła konstytucjonalizacja klauzuli europejskiej. Abstrahując nawet od tego,

czy sprawy unijne są częścią polityki zagranicznej państwa, skala konse-kwencji, jakie niesie udział Polski w UE, jest tak duża, że niewątpliwie

zasługuje - wzorem innych państw - na uwzględnienie w ustawie zasad-

niczej. Procesowi temu musi jednak towarzyszyć ponowne przemyślenie

relacji w ramach dualizmu egzekutywy. Wprowadzenie klauzuli europej-

skiej będzie bowiem niewystarczające, jeśli w obszarze generalnych re-

lacji organów władzy wykonawczej nie nastąpi uporządkowanie i dopre-

cyzowanie kompetencyjne.

36

M. Grzybowski: Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w dobie integracji europejskiej, PiP nr 8/2008, s. 3.

jakiernia współpraca prezydenta i premiera w polityce zagranicznej

Documents

Transcript of jakiernia współpraca prezydenta i premiera w polityce zagranicznej