Instrumenty prawnerynku pracy

Wykład: Zagadnienia wstępne

dr Ariel PrzybyłowiczZakład Prawa Pracy

Rok akademicki 2016/2017

Regulacja prawna

• Art. 65 ust. 5 Konstytucji RP:

Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych.• Art. 67 ust. 2 Konstytucji RP:

Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa.

Regulacja prawna

• Zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej reguluje przede wszystkim ustawa z dn. 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2016, poz. 645 ze zm. – dalej jako ustawa). 

• Zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej są realizowane przez instytucje rynku pracy działające w celu:

1) pełnego i produktywnego zatrudnienia;

2) rozwoju zasobów ludzkich;

3) osiągnięcia wysokiej jakości pracy;

4) wzmacniania integracji oraz solidarności społecznej;

5) zwiększania mobilności na rynku pracy.

Przynależność gałęziowa

• Możliwe jest wyróżnienie czterech teorii kwalifikowania regulacji prawnej dot. osób bezrobotnych do określonej gałęzi prawa:

ü  jako część prawa pracy (np. W. Sanetra, M. Włodarczyk)ü  jako część prawa zabezpieczenia społecznego (np. J. Jończyk)ü  jako część prawa socjalnego (np. M. Lewandowicz-Machnikowska)ü  jako odrębna gałąź prawa (prawo rynku pracy?)

Przynależność gałęziowa

• jako część prawa pracyü opiera się na uznaniu, że prawo pracy obejmuje również stosunki bezpośrednio i życiowo

związane ze stosunkiem pracy, w tym zmierzające do jego nawiązaniaü Niektórzy autorzy podkreślają proaktywną (prozatrudnieniową) funkcję prawa pracy, która

jest realizowana przez przepisy dot. promocji zatrudnienia

Przynależność gałęziowa

• jako część prawa zabezpieczenia społecznegoü opiera się na zaliczeniu bezrobocia do ryzyk socjalnychü ryzyko socjalne to niebezpieczeństwo wystąpienia zdarzenia przyszłego, niepewnego,

niezależnego od woli człowieka i wywołującego niekorzystne dla niego skutki prawneü koncepcja prawa zabezpieczenia społecznego opartego na kategorii ryzyk socjalnych

zakłada, że prawo to ma łagodzić skutki wystąpienia danych sytuacji życiowych, uznanych za te ryzyka

ü bezrobocie to ryzyko człowieka w wieku produkcyjnym, który aktywnie poszukuje pracy zarobkowej, lecz nie może znaleźć stałego zatrudnienia, przez co nie może własną pracą zapewnić sobie źródła utrzymania

ü bezrobocie jako ryzyko socjalne?

Przynależność gałęziowa

• jako część prawa socjalnegoü prawo, które reguluje stosunki związane z realizacją przez władze publiczne praw

socjalnych zawartych w Konstytucji RP, które pozwalają jednostce na uzyskanie środków utrzymania i zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. 

ü w szerokim znaczeniu prawo socjalne obejmuje regulacje prawne dotyczące realizacji przez ustawodawcę wszystkich praw socjalnych wyrażonych w Konstytucji, a w znaczeniu wąskim jedynie te konstytucyjne prawa socjalne, z których realizacji wynika prawo do świadczeń

ü Do tak określonego prawa socjalnego M. Lewandowicz-Machnikowska zalicza również prawo promocji zatrudnienia

Polityka zatrudnienia – pojęcie

• Polityka zatrudnienia ma na celu oddziaływanie na ogólny poziom zatrudnienia w gospodarce, a w szczególności osiąganie stanu pełnego zatrudnienia, tzn. zrównoważenie popytu i podaży pracy.

• Innymi słowy, jest to czynne oddziaływanie władz państwowych na rynek pracy pod kątem potrzeb gospodarki kraju oraz godzenia interesów pracodawców i pracowników, stanowiące integralną część całokształtu polityki społeczno-ekonomicznej państwa.  

• Aktywność państwa na rynku pracy (polityka zatrudnienia) powinna mieć charakter makroekonomiczny, polegający na wykorzystaniu dla ograniczania bezrobocia instrumentów polityki gospodarczej (głównie polityki budżetowej, pieniężnej oraz współpracy gospodarczej z zagranicą). 

• W zależności od tego, jaka teoria ekonomiczna jest podstawą polityki zatrudnienia, instrumenty te skierowane są albo na stymulowanie globalnego popytu na towary (w przypadku teorii keynesistowskiej) albo na stwarzanie producentom korzystniejszych ekonomicznych warunków rozwijania produkcji (w przypadku teorii neoklasycznej).

Polityka zatrudnienia – ESZ

• Zasad i priorytety ukierunkowujących działania Unii Europejskiej na określone cele w zakresie polityki zatrudnienia określa Europejska Strategia Zatrudnienia z 1997 r.

• Europejska Strategia Zatrudnienia musi być przestrzegana przez państwa członkowskie, ponieważ Rada Europejska cyklicznie ocenia postępy każdego z nich we Wspólnym Raporcie Zatrudniania, jednocześnie wytyczając ścieżki działań na przyszłość. Na podstawie tych wytycznych kraje UE są zobowiązane do utworzenia swoich Narodowych Planów Na Rzecz Zatrudnienia. Pierwotnie ESZ została oparta na czterech filarach:

• Zatrudnialność - w ramach tego filaru wprowadzono doradztwo zawodowe, ustawiczne kształcenie bezrobotnych, organizowanie kursów podnoszących lub zmieniających ich kwalifikacje tak, aby mieli oni szansę powrotu na rynek pracy.

• Przedsiębiorczość - zainicjowano zmiany w zasadach zakładania działalności gospodarczej, aby dać obywatelom UE swobodę działania i zwiększyć szansę na powstawanie nowych miejsc pracy

• Zdolność adaptacyjna pracowników i pracodawców - filar ten ma na celu propagowanie elastycznych form zatrudnienia, nowoczesnych form zarządzania organizacją, przeprowadzanie szkoleń pracowników w celu podniesienia ich zdolności adaptacyjnych do zmieniającej się sytuacji rynkowej

• Równość szans - dążenie do aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych oraz zrównanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. W obrębie tego filaru postulowano również konieczność przeprowadzania prób pogodzenia życia zawodowego z życiem rodzinnym.

Polityka zatrudnienia – ESZ

• W 2003 roku ustalono nowe cele polityki zatrudnienia UE, tj. pełne zatrudnienie, poprawę jakości i produktywności pracy oraz wzmocnienie spójności społecznej i integracji.

• Przyjęto również 10 szczegółowych wytycznych, które miały ukierunkować państwa członkowskie na realizację głównych celów:

Ø Aktywne i prewencyjne działanie na rzecz bezrobotnych i biernych zawodowoØ Tworzenie miejsc pracy i przedsiębiorczośćØ Promocja adaptacyjności i mobilności na rynku pracyØ Promocja rozwoju kapitału ludzkiego i kształcenia ustawicznegoØ Wzrost podaży pracy i promowanie "aktywnego starzenia się"Ø Polityka równości szans kobiet i mężczyzn na rynku pracyØ Wspieranie integracji i zwalczanie dyskryminacji osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji na

rynku pracyØ Rozwijanie finansowych zachęt do podjęcia pracyØ Ograniczenie szarej strefy zatrudnieniaØ Zmniejszenie regionalnych zróżnicowań w zatrudnieniu

Polityka zatrudnienia – cele i zadania

• Nadrzędnym celem polityki zatrudnienia jest zatem walka z bezrobociem i jego skutkami. • Ponadto do zadań polityki zatrudnienia możemy zaliczyć:Ø bilansowanie zatrudnienia w skali krajowej i lokalnej,Ø kształtowanie jego struktury zgodnie z potrzebami i profilem demograficznym ludnościØ dostosowanie kwalifikacji zasobów pracy do potrzeb gospodarczych,Ø organizacja rynku pracy i związanego z nim pośrednictwa oraz poradnictwa zawodowego,Ø udzielanie pomocy w znalezieniu zajęcia grupom społecznym mającym szczególne trudności w

aktywizacji zawodowej (np. młodocianym, niepełnosprawnym, Kobietom, zwalnianym z zakładów karnych itp.) ,

Ø motywowanie do pracy.

Polityka rynku pracy – pojęcie

• Politykę zatrudnienia należy odróżnić od polityki rynku pracy, która nakierowana jest głównie na rozwiązywanie problemów strukturalnych rynku pracy i poprawianie skuteczności jego funkcjonowania.

• Polityka rynku pracy jest zatem interwencją państwa stosowaną w przypadku wystąpienia nierównowagi na rynku pracy i z natury rzeczy nie tworzy nowych miejsc pracy o długotrwałym i kapitałointensywnym charakterze.

• Polityka rynku pracy opiera się na wyspecjalizowanych instrumentach dostosowujących strukturę podaży pracy do struktury popytu na pracę, takich jak na przykład szkolenia zawodowe czy subsydiowanie zatrudnienia, ma zatem charakter mikroekonomiczny.

• Można zatem powiedzieć, że polityka zatrudnienia zajmuje się popytem i podażą na pracę oraz środkami globalnego sterowania; polityka rynku pracy zaś ogranicza się do instrumentów stosowanych przez urzędy zatrudnienia i jest ona zazwyczaj podporządkowana polityce zatrudnienia.

Polityka rynku pracy – zadania

• De lege lata na politykę rynku pracy składają się trzy rodzaje zadań: promocja zatrudnienia, łagodzenie skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa (art. 1 ust. 2 ustawy).

• Zadania te są realizowane przez instytucje rynku pracy działające w celu:

1) pełnego i produktywnego zatrudnienia;

2) rozwoju zasobów ludzkich;

3) osiągnięcia wysokiej jakości pracy;

4) wzmacniania integracji oraz solidarności społecznej;

5) zwiększania mobilności na rynku pracy

Polityka rynku pracy – narzędzia

• W działalności państwa na rynku pracy można wyodrębnić tzw. pasywną politykę rynku pracy. • Ma ona na celu łagodzenie ekonomicznych skutków bezrobocia dla osób go doświadczających.• Najważniejszą formę pomocy dla bezrobotnych w ramach pasywnej polityki stanowią zasiłki dla

bezrobotnych. • Zasiłki te pełnią dwie funkcje: dochodową, polegającą na zapewnieniu bezrobotnemu środków

utrzymania, oraz motywacyjną, która polega na ustaleniu takiej wysokości zasiłku, aby jego poziom mobilizował do możliwie szybkiego znalezienia zatrudnienia. 

• Inne narzędzia (instrumenty) zaliczane do pasywnej polityki:Ø wcześniejsze emeryturyØ zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracyØ skracanie czasu pracyØ ustawodawstwo chroniące własny rynek pracy przed cudzoziemcami

Polityka rynku pracy – narzędzia• Przeciwieństwem pasywnej polityki a jest tzw. aktywna polityka rynku pracy, której zadaniem jest

zmniejszenie liczby bezrobotnych. Do środków aktywnych zalicza się wszelkiego rodzaju instrumenty zapobiegające i ograniczające poziom bezrobocia. Instrumenty aktywne mają przede wszystkim charakter prozatrudnieniowy, tworzą szanse zatrudnienia i aktywizacji zawodowej bezrobotnych.

• Aktywna polityka państwa na rynku pracy opiera się na wykorzystaniu odpowiednich instrumentów mających na celu zmniejszenie rozmiarów bezrobocia. Obejmuje ona wzrost popytu na siłę roboczą, obniżenie rozmiarów podaży siły roboczej oraz poprawę funkcjonowania rynku pracy. 

• Do instrumentów aktywnej polityki zaliczamy:Ø Selektywne programy zatrudnienia w sektorze państwowym (np. prace interwencyjne czy roboty

publiczne)Ø Subwencjonowanie płac i zatrudnienia (np. poprzez dofinansowania do wynagrodzeń, refundację

kosztów wynagrodzenia i składek na ubezpieczenia społeczne itp.)Ø Popieranie przedsiębiorczości indywidualnej (np. poprzez udzielanie pożyczek lub niezwrotnych

świadczeń na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub założenie spółdzielni socjalnej, udzielanie ulg podatkowych)

Ø Kursy przekwalifikowania lub doskonalenia zawodowego (np. finansowanie kosztów kursów lub szkoleń, studiów podyplomowych)

Ø Instrumenty równoważenia rynków pracy w układzie regionalnym

Instrumenty prawne rynku pracy - pojęcie

• Instrumenty prawne rynku pracy to zatem przyjęte w ramach określonej polityki rozwiązania prawne, służące jej realizacji. W przypadku aktywnej polityki będą to przede wszystkim środki mające na celu aktywizację bezrobotnych i promowanie zatrudnienia. W przypadku pasywnej polityki będą to środki o charakterze osłonowym, mające na celu łagodzenie skutków bezrobocia.

• Na gruncie ustawy do instrumentów prawnych rynku pracy zalicza się:Ø Usługi rynku pracy, tj. działania o charakterze podstawowym (pośrednictwo zawodowe,

poradnictwo zawodowe i organizacja szkoleń – rozdział 10 ustawy)Ø Instrumenty rynku pracy (działania wspierające usługi rynku pracy, o uzupełniającym

charakterze – rozdział 11, 12, 13a, 13b, 13c, 13d, 14 ustawy). Instrumenty rynku pracy mogą mieć charakter uniwersalny (kierowane do ogółu bezrobotnych) lub ograniczony zakres działania (kierowane do określonych grup bezrobotnych).

• E. Staszewska wyróżnia z kolei: • instrumenty prawne, których celem jest zapewnienie pomocy osobom bezrobotnym

w poszukiwaniu zatrudnienia i dostosowaniu się do potrzeb rynku pracy oraz • instrumenty prawne zachęcające pracodawców do zatrudniania bezrobotnych oraz

sprzyjające ich aktywizacji zawodowej. 

Rynek pracy - pojęcie

• Rynek pracy jest to rodzaj rynku ekonomicznego (jeden z wielu), na którym z jednej strony znajdują się poszukujący pracy i ich oferty, a z drugiej strony przedsiębiorcy tworzący miejsca pracy i poszukujący siły roboczej. 

• Popyt na pracę to zapotrzebowanie na pracę zgłaszane przez pracodawców (przedsiębiorstwa). 

• Podaż pracy to z kolei liczba osób, które chcą w danym okresie pracować za określoną stawkę płacy. 

• Przedmiotem transakcji jest zatem praca, za którą pracownik otrzymuje określoną płacę (wynagrodzenie). 

• Osiągnięcie równowagi na rynku pracy jest pożądane, ale niemożliwe. • Brak równowagi oznacza, że na rynku tym są ludzie, którzy chcą i mogą pracować, ale nie

mogą znaleźć zatrudnienia – jest to bezrobocie. 

Rynek pracy

• Czynniki wpływające na popyt na pracę:ü  Zasób kapitałów potrzebny do stworzenia miejsc pracyü  Wielkość globalnego popytuü  Struktura dóbr i usług na rynku pracyü  Postęp techniczny i związana nim wydajność pracy

Rynek pracy

• Ekonomiczne czynniki wpływające na podaż na pracę:ü Wysokość płacyü System opieki społecznej ü Związki zawodoweü Wysokość podatkówü Mobilność siły roboczejü System szkolenia i kształcenia

• Demograficzne czynniki wpływające na podaż na pracę:ü Przyrost naturalny

ü Saldo migracjiü Struktura ludności wg wieku

ü Struktura ludności wg płciü Indywidualne ludzkie decyzje i motywacje

Bezrobocie - pojęcie

• W literaturze ekonomii podkreśla się trzy cechy bezrobocia (M. Godfrey): 

1) pozostawanie bez pracy,

2) poszukiwanie pracy,

3) gotowość do pracy. • E. Kwiatkowski definiuje bezrobocie jako zjawisko braku pracy zarobkowej wśród osób

będących w pewnym przedziale wiekowym, wyznaczonym najczęściej przez dolną i górną granicą wieku produkcyjnego, które są zdolne i gotowe do pracy oraz tej pracy poszukują.

• Bezrobocie wynikiem zakłóceń w funkcjonowaniu systemu gospodarczego, wyrażającym się niedoborem miejsc pracy w stosunku do istniejącego w danej gospodarce potencjału siły roboczej. 

Bezrobocie – ujęcie przedmiotowe

• Bezrobocie w ujęciu przedmiotowym traktowane jest jako kategoria analityczna rynku pracy i oznacza niezrealizowaną podaż pracy (reprezentowaną przez pracowników poszukujących pracy) będącą rezultatem nierównowagi między podażą siły roboczej (zasoby pracy) a popytem na pracę (miejsca pracy).

• W tym rozumieniu, wskazującym wyraźnie na przyczyny zjawiska, bezrobocie jawi się jako problem ekonomiczny.

Bezrobocie – ujęcie podmiotowe

• Bezrobocie w ujęciu podmiotowym rozpatrywane jest od strony jednostek dotkniętych brakiem pracy i oznacza stan bezczynności zawodowej osób zdolnych do pracy i zgłaszających gotowość do jej podjęcia, dla których podstawą egzystencji są dochody z pracy. 

• Z punktu widzenia jednostki bezrobocie oznacza zatem przymusowe pozostawanie w bezczynności zawodowej z powodu braku możliwości znalezienia pracy.

• Takie ujęcie zawiera odniesienie do  społecznych skutków bezrobocia i wskazuje, że jest to ważna kwestia społeczna.

Bezrobocie - rodzaje

• bezrobocie krótkookresowe – pozostawanie bez zatrudnienia do 3 miesięcy• bezrobocie średniookresowe - pozostawanie bez zatrudnienia od 3 do 6 miesięcy• bezrobocie długookresowe - dotyczy osób pozostających bez pracy od 6 do 12 miesięcy.

Może przekształcić się w bezrobocie długotrwałe, ponieważ dłuższe pozostawanie bez pracy powoduje zmniejszenie szans na ponowne zatrudnienie.

Bezrobocie - rodzaje

• bezrobocie ukryte to pewna - nieokreślona - liczba osób, które w myśl ustawy nie mogą zarejestrować się jako bezrobotne, albo wykonywana przez nich praca nie jest niezbędna z punktu widzenia zatrudniającego.

• bezrobocie rejestrowane to liczba osób bezrobotnych, czyli posiadających określone w ustawie cechy i zarejestrowanych w urzędach pracy.

Bezrobocie - rodzaje

• Bezrobocie można również podzielić na bezrobocie naturalne i cykliczne.• Na pojęcie bezrobocia naturalnego składają się bezrobocie frykcyjne oraz strukturalne. • Bezrobocie frykcyjne jest bezrobociem krótkookresowym i wiąże się ze zmianą statusu na

rynku pracy lub zmianą miejsca wykonywania pracy. • Znalezienie odpowiedniej oferty pracy spełniającej oczekiwania płacowe oraz

odpowiadającej kwalifikacjom danej osoby trwa określoną ilość czasu, tym większą im trudniej dotrzeć do pełnych i wiarygodnych informacji na temat istniejących wakatów oraz kwalifikacji siły roboczej.

• Bezrobocia frykcyjnego nie da się zatem w zupełności wyeliminować, można jedynie starać się zmniejszyć jego wysokość usprawniając przepływ informacji oraz stosując zachęty do szybkiego podjęcia pracy.

• Jego umiarkowany poziom może spełniać pozytywną rolę jako czynnik elastyczności rynku pracy oraz hamowania nadmiernego wzrostu płac.

Bezrobocie - rodzaje

• Bezrobocie strukturalne jest rezultatem ogólnej nierównowagi między podażą zasobów siły roboczej a popytem na pracę. Nierównowaga ta może wynikać z różnych przyczyn:

ü niedostosowania poziomu i struktury kształcenia kadr do rzeczywistych potrzeb gospodarki i kultury narodowej, które skazuje część absolwentów na bezczynność zawodową lub/i konieczność przekwalifikowań;

ü restrukturyzacji lub likwidacji nierentownych gałęzi produkcji (np.: górnictwo węgla kamiennego, hutnictwo) powodującej przymusową dezaktywizację całych grup społeczno-zawodowych;

ü zmian w podaży zasobów siły roboczej wywołanych procesami demograficznymi (wyż demograficzny ludności w wieku produkcyjnym, migracje).

• Bezrobocie strukturalne jest często bezrobociem technologicznym - wynika z postępu technicznego, automatyzacji i mechanizacji procesów wytwórczych, które mają charakter pracooszczędny.

• Pojawia się, gdy tempo wzrostu gospodarczego jest niskie, a inwestycje mają charakter modernizacyjny - prowadząc do unowocześnienia procesów produkcji przy spadku zatrudnienia pracowników.

Bezrobocie - rodzaje

• Bezrobocie cykliczne (inaczej zwane koniunkturalnym) związane jest z okresowym osłabieniem ogólnej aktywności gospodarczej. Jest wynikiem niedostatecznego popytu na dobra i usługi w stosunku do istniejącego w danej gospodarce potencjału produkcyjnego. Zmniejszający się popyt skutkuje ograniczeniem produkcji dóbr i świadczenia usług, czego efektem jest zmniejszenie zatrudnienia. Charakterystyczny dla bezrobocia koniunkturalnego jest jego spadek w okresach korzystnej koniunktury gospodarczej i wzrost w okresach recesji. 

Bezrobocie - skutki

• Można wyróżnić trzy grupy skutków bezrobocia:Ø ekonomiczneØ społeczneØ psychologiczne

Bezrobocie – skutki ekonomiczne

• Ekonomiczne skutki bezrobocia są następujące:Ø wysokie koszty świadczeń socjalnychØ niewykorzystane zdolności do pracyØ straty produkcji w wyniku niepełnego wykorzystania siły roboczejØ obciążenie budżetowe z tytułu finansowania zasiłków dla bezrobotnychØ straty we wpływach podatkowych i składkowych (które byłyby większe

gdyby bezrobotni pracowali i płacili podatki oraz składki)

Bezrobocie – skutki społeczne

• Społeczne skutki bezrobocia są następujące:Ø pogarszanie się warunków życia całych społeczności lokalnychØ nasilanie zjawisk izolacji, napięć i konfliktów społecznychØ rozwój zjawisk niepożądanych (np. alkoholizm, narkomania, przestępczość,

samobójstwa, kradzieże, rozwody itp.Ø pogorszenie zdrowia psychicznego i fizycznegoØ poczucie zagrożenia utratą pracy ludzi zatrudnionych

Bezrobocie – skutki psychologiczne

• Psychologiczne skutki bezrobocia są następujące:Ø pogorszenie standardu życia, a nawet ubóstwoØ problemy z zagospodarowaniem wolnego czasuØ poczucie obniżenia statusuØ ograniczenie lub zaniechanie uczestnictwa w życiu politycznym,

kulturalnym i w życiu społeczności lokalnejØ choroby psychosomatyczneØ objawy depresyjne (smutek, przygnębienie, zniechęcenie, zobojętnienie).

• Opracowano na podstawie:

1. Z. Góral (red.)., Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, Warszawa 2016

2. E. Staszewska, Środki prawne przeciwdziałania bezrobociu, Warszawa 2012