Implementacja prawa-klimatyczno-energetycznego-ue-w-polsce

Implementacja prawa klimatyczno-energetycznegoUE w Polsce

Fundacja ClientEarth Poland jest częścią międzynarodowej organizacji prawniczej z siedzibą w Londynie oraz oddziałami w Warszawie i Brukseli. Zajmujemy się prawem ochrony środowiska zarówno na etapie jego tworzenia jak i przestrzegania. Interesuje nas praca analityczna oraz działanie w miejscach, gdzie potrzebują tego ludzie i natura.

Wydawca: Fundacja ClientEarth PolandAl. Ujazdowskie 39/4, 00-540 Warszawa

Stan prawny na dzień 14 września 2013 r.Redakcja naukowa: Marcin StoczkiewiczOpracowanie redakcyjne: Michał OlszewskiDruk i oprawa: Grafix Bis Zakład Poligraficzny Szymański S.© Copyright by ClientEarth Poland, Warszawa 2013ISBN 978-83-938296-0-6

2

Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego Unii Europejskiej w Polsce

3

Spis treści

6 Wstęp

7 Obowiązki państw członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa Unii Europejskiej

12 Dyrektywa w sprawie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Dyrektywa 2009/29/WE

20 Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii Dyrektywa 2009/28/WE - energia

32 Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii Dyrektywa 2009/28/WE - transport

38 Dyrektywa w sprawie składowania dwutlenku węgla Dyrektywa 2009/31/WE

44 Dyrektywa w sprawie końcowego wykorzystanie energii i usług elektrycznych Dyrektywa 2006/32/WE

58 Dyrektywa w sprawie ekoprojektu dla produktów związanych z energią Dyrektywa 2009/125/WE

64 Dyrektywa w sprawie informacji o zużyciu energii przez produkty Dyrektywa 2010/30/UE

72 Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków Dyrektywa 2010/31/UE

78 Dyrektywa w sprawie czystości paliw Dyrektywa 2009/30/WE

82 Dyrektywa w sprawie czystszego powietrza dla Europy (CAFE) Dyrektywa 2008/50/WE

88 Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych Dyrektywa 2010/75/UE

92 Dyrektywa o ocenach oddziaływania na środowisko Dyrektywa 2011/92/UE

100 Notki biograficzne

101 Streszczenie

5

Warszawska Konferencja Stron Ramowej Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) w sprawie zmian klimatu (UNFCCC COP19) zainspirowała organiza-cję pozarządową ClientEarth do dokonania przeglądu i oceny stanu prawa ochrony klimatu w Polsce. Obowiązujące polskie akty prawne, które składają się na prawo ochrony klimatu, są efektem wdrożenia do pra-wa krajowego aktów prawnych Unii Europejskiej w tym przedmiocie. Jak wiadomo, adresowane do państw człon-kowskich dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dla osiągnięcia swojej skuteczności wymagają przede wszyst-kim ich transpozycji do prawa krajowego oraz stworzenia krajowych ram instytucjonalnych dla ich stosowania i prze-strzegania. Z tej perspektywy 19 Konferencja Stron Ramowej Konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu jest właściwą okazją do postawienia pytania o stan wdrożenia europejskiego prawa ochrony klimatu w Polsce, zwłaszcza dotyczącego redukcji tzw. gazów cieplarnianych. Polska ma znaczne osiągnięcia w dziedzinie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Należy jednak pamiętać, że istotne zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych w Pol-sce jest przede wszystkim wynikiem procesu dostosowa-nia parametrów technicznych polskiego przemysłu do eu-ropejskich norm środowiskowych w związku ze wstąpie-niem Polski do Unii Europejskiej w roku 2004, poprze-dzonym procesem transformacji gospodarczej, która do-konała się w Polsce z latach 90. XX w., a w wyniku któ-rej zamknięto wiele najbardziej przestarzałych instalacji przemysłowych. Wdrażane normy prawa UE w dziedzinie ochrony kli-matu wyznaczają wartości brzegowe ograniczenia emi-sji gazów cieplarnianych w najbliższych latach. Od termi-nowości i jakości wdrożenia tego prawa zależy więc, czy trend redukcji emisji utrzyma się w następnych latach i czy polska gospodarka stanie się gospodarką niskoemisyjną zgodnie z polityką UE w tej dziedzinie. W oddawanej do rąk Czytelnika publikacji, która jest rodzajem raportu, dokonano przeglądu i analizy stanu wdrożenia w Polsce najważniejszych dyrektyw składają-cych się na prawo ochrony klimatu Unii Europejskiej. Jego zakres obejmuje przede wszystkim dyrektywy tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego oraz powiązane z nimi funk-cjonalnie dyrektywy dotyczące efektywności energetycz-nej, emisji przemysłowych oraz jakości powietrza. Ich peł-ne wdrożenie może dać pozytywny efekt w postaci stałej tendencji redukcji emisji gazów cieplarnianych. Konkluzje raportu nie są niestety optymistyczne. Jak się okazało, większość dyrektyw nie została transponowana do prawa polskiego we właściwym terminie, co ma zasadniczy wpływ na ich implementację i co oznacza, że realizacja celów dyrektyw jest w znacznym stopniu zagrożona. Na szczególną uwagę zasługuje brak transpozycji tzw. drugiej dyrektywy w sprawie handlu uprawnieniami do emisji (2009/28/WE) oraz dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/UE). Zaniedbania te spowodowały uruchomienie przez Komi-sję Europejską postępowań w trybie art. 258 i art. 260 Trakta-tu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wyniki raportu stają się jeszcze bardziej alarmujące w świetle statystyk sporządzanych przez Trybunał Spra-wiedliwości Unii Europejskiej i Komisję Europejską. Wyni-ka z nich, że w 2012 r. Polska zajęła niechlubne pierwsze

miejsce w ilości skarg skierowanych do Trybunału Spra-wiedliwości UE przez Komisję przeciwko państwu człon-kowskiemu w związku z łamaniem prawa europejskiego (12 spraw). Były to głównie sprawy z zakresu prawa ener-getycznego i prawa środowiska . Według statystyk Komi-sji, w 2011 r. Polska zajmowała pierwsze miejsce wśród państw członkowskich UE w kategorii postępowań wszczę-tych przez Komisję w związku z brakiem dokonania termi-nowej transpozycji dyrektyw (46 spraw). Zaniedbania w zakresie wdrażania w Polsce unijne-go prawa ochrony klimatu wymagają od organów pań-stwa szybkiej reakcji zmierzającej do naprawy tego stanu rzeczy. Zaniedbania te prowadzą do negatywnych konse-kwencji dla Polski i jej obywateli, m.in. do naruszenia wize-runku państw polskiego jako państwa prawa, a brak szyb-kiej poprawy w zakresie wdrażania prawa klimatyczne-go w Polsce może spowodować także przegrane proce-sy, sankcje finansowe nałożone na państwo polskie oraz zablokowanie przez Komisję Europejską części funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Postulując ww. działania należy podkreślić, że dyrek-tywy UE dotyczące prawa ochrony klimatu łączą ochronę środowiska i klimatu ze stymulowaniem rozwoju gospodar-czego. Zaniechania w przedmiocie wdrażania tych przepi-sów do prawa krajowego to w konsekwencji utracone możliwości dla polskiej gospodarki i utracone wymierne szanse obywateli Polski. Dowodzi się bowiem, że działa-nia służące redukcji emisji gazów cieplarnianych, wpisane w szerszą politykę redukcji emisji, mogłyby doprowadzić do poprawy jakości elementów środowiska najbardziej istotnych z perspektywy poprawy jakości życia Polaków. Ponadto, właściwe wdrożenie przepisów prawa ochrony klimatu UE łączy się z powstawaniem lokalnych miejsc pracy w małych i średnich przedsiębiorstwach (zwłaszcza w sektorze efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii) oraz wzrostem oszczędności i wydajności w sferze publicznej i prywatnej, co w konsekwencji prowa-dzi do unowocześnienia gospodarki. Z tej perspektywy retorycznym wydaje się być pytanie, czy Polska potrafi i może wykorzystać te szanse oraz możliwości? Mamy nadzieję, że niniejszy raport chociaż w części może się przyczynić do oczekiwanej odpowiedzi.

Prof. zw. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska Rada Programowa ClientEarth Poland

Dr Marcin Stoczkiewicz Członek Zarządu ClientEarth Poland

Wstęp Maria Magdalena Kenig-Witkowska, Marcin Stoczkiewicz

6

Wstęp

Obowiązek nałożony na państwa członkowskie wobec sto-sowania się do zasad prawa UE jest jednym z najlepiej zde-finiowanych zobowiązań. Obowiązek ten jest jasno usta-nowiony jako fundamentalne konstytucyjne zobowiązanie, związane z członkostwem w Unii Europejskiej. Charakter i zakres tego obowiązku były przy wielu okazjach przytacza-ne przez Trybunał Sprawiedliwości i w konsekwencji jest to przedmiotem obszernej i jednoznacznej wykładni prawa. Obowiązek ten obejmuje nie tylko zobowiązanie do stosowania się do warunków Traktatów Europejskich (będących pierwotnym źródłem prawa UE) oraz ogólnych zasad prawa UE, ale także zobowiązanie do stosowania się do prawa wtórnego UE (rozporządzeń, decyzji i dyrek-tyw przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej), a także postanowień Trybunałów Europejskich. Kamieniem węgielnym tego obowiązku jest ogólne zo-bowiązanie do „lojalnej współpracy”, zapisane od samego początku w Traktatach Europejskich. Obecnie jest ono za-warte w art. 4 ust 3. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Po pierwsze, zobowiązanie to stanowi, że państwa członkowskie i instytucje UE muszą „wzajemnie się sza-nować i udzielać sobie wzajemnego wsparcia w wykony-waniu zadań wynikających z Traktatów”. Po drugie, wymagane jest, aby „państwa członkowskie podejmowały wszelkie środki ogólne lub szczególne wła-ściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikają-cych z traktatów lub aktów instytucji Unii”. Po trzecie, państwa członkowskie ponadto muszą „uła-twiać wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymywać się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”. Stosowanie się do zasad prawa UE jest bez wątpienia jedną z najbardziej fundamentalnych konsekwencji ogólnej zasady lojalnej współpracy. W przypadku, jeśli jakieś pań-stwo członkowskie nie spełni warunków Traktatów Euro-pejskich lub nie spełni obowiązku włączenia przepisów wtórnego prawodawstwa UE do krajowego porządku prawnego, Komisja Europejska, zgodnie z art. 258 i art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), jest uprawniona do wszczęcia postępowań egzekucyjnych przeciw temu państwu. Podjęcie kroków prawnych może doprowadzić nie tyl-ko do wiążącej decyzji Trybunału Europejskiego nakazują-cej zastosowanie się do odpowiednich przepisów, ale po-tencjalnie również do dodatkowego nałożenia znacznych sankcji finansowych. Niniejszy rozdział ma dwojaki cel, a jest nim przedstawienie zarysu:

a) charakteru i zakresu obowiązku państw członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa UE, w szczegól-ności skupiając się na obowiązku stosowania się do prawa wtórnego UE,

b) uprawnień Komisji Europejskiej do wszczęcia postępo-wania egzekucyjnego i nakładania sankcji finansowych w przypadku ujawnienia niezgodności z przepisami.

Część 1

Obowiązek państw członkowskich wobec zasad prawa UEAby zrozumieć charakter i zakres obowiązku państw członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa UE, należy zacząć od wyjaśnienia różnych źródeł prawa UE. Istnieje sześć głównych źródeł prawa UE:1. Prawo pierwotne – składające się z Traktatów

i Karty Praw Podstawowych2. Ogólne zasady prawa UE3. Prawo wtórne – składające się z rozporządzeń,

dyrektyw i decyzji4. Wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości

Można stwierdzić, że istnieje pewna hierarchia między źródłami prawa UE, jednak różnice między tymi kategoria-mi są raczej natury formalnej, a nie faktycznej; wszystkie źródła są tak samo wiążące prawnie.

Pierwotne źródła prawa UE

Traktaty Europejskie uznawane są za pierwotne źródła prawa UE. Określa się je w ten sposób, ponieważ insty-tucje europejskie nie mogą ich zmieniać. W tej katego-rii Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat o Funk-cjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) postrzegane są jako Traktaty Konstytucyjne Unii, ponieważ oba stanowią pod-stawę prawną leżącą u podstaw założenia Unii Europej-skiej1. Oba zostały zawarte na nieokreślony czas i oba mają równy status prawny (tzn. żaden nie jest podległy względem drugiego). TUE określa zasady, misję, wartości podstawowe, prawa, cele i strukturę instytucjonalną UE, podczas gdy TFUE określa bardziej szczegółowe zasady dotyczące funkcjonowania Unii. Należy również zauważyć, że podczas gdy oba te Trak-taty były przedmiotem ostatniej zmiany w szerokim zakre-sie poprzez Traktat Lizboński w 2009 r. – Traktat Lizboński jako taki nie istniał niezależnie, wobec czego nie jest on uznawany za jeden z traktatów „konstytucyjnych” UE. Traktat EURATOM w dalszym ciągu istnieje równolegle z traktatami założycielskimi lub głównymi „konstytucyjnymi” traktatami, dlatego też pozostaje wiążącym źródłem prawa pierwotnego UE. Warto również zwrócić uwagę na to, że Karta Praw Podstawowych UE, w świetle której muszą być interpretowane wszystkie przepisy traktatów założycielskich (Protokół 30) ma taki sam status prawny jak te traktaty. Jedną z najważniejszych cech podkreślających wiążącą moc traktatów UE jest to, że nie można ich porównać do kla-sycznych traktatów międzynarodowych. W sprawie 26/62 Van Gend en Loos2 Trybunał Europejski orzekł, że traktat za-łożycielski (obecnie zapisany w TUE i TFUE) „jest więcej niż umową, która jedynie tworzy obopólne zobowiązania między umawiającymi się państwami” oraz, że „Wspólnota [obecnie „Unia”] stanowi nowy porządek prawny prawa międzynaro-dowego”, który tworzy prawa i obowiązki nie tylko dla państw członkowskich, ale, co ważniejsze, dla ich obywateli, „co sta-je się częścią dziedzictwa ich kultury prawnej”.

Obowiązki państw członkowskich zasad prawa Unii Europejskiej

1. Art. 1 TFUE2. [1963] ECR 3

Sharon Turner

7

Główne zasady prawa

Główne zasady prawa UE reprezentują kategorię prawa ustanowionego przez sędziów, ponieważ przyjmowane były i rozwijały się przez dekady poprzez orzeczenia Try-bunałów Unii Europejskiej, w szczególności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dla obecnych celów prawo UE obejmuje przestrzeganie następujących ogólnych zasad:

1. Zasada proporcjonalności2. Podstawowe prawa3. Pewność prawna4. Uzasadnione oczekiwania5. Równość6. Zasada ostrożności7. Sprawiedliwość proceduralna

Zasady te zostały opracowane przez Trybunał podczas interpretowania traktatów, jak również do interpretacji znaczenia i prawomocności ustawodawstwa UE. Dlate-go też, zważywszy na to, że wszystkie źródła prawa UE będą interpretowane w świetle ogólnych zasad, mogą one być stosowane jako podstawa do unieważnienia pra-wa wtórnego UE.

Wtórne źródła prawa UE

Zgodnie z art. 228 TFUE, instytucje Unii są wyposażone w szerokie uprawnienia do przyjmowania „aktów praw-nych” wdrażających cele określone w traktatach oraz w celu nadawania pełnej mocy prawu i zasadom UE. W rezultacie instytucje UE są odpowiednio uprawnione do tworzenia prawa. Artykuł 228 daje instytucjom UE uprawnienia do przyjmowania 3 rodzajów aktów prawnych:1. rozporządzeń2. dyrektyw3. decyzji

Mimo tego, że te akty prawne mają różny charakter, wszyst-kie są prawnie wiążące. Zasadniczo, Traktat stworzył trzy różne kategorie środków UE ze względu na to, że w różnych okolicznościach są potrzebne różne środki legislacyjne. Przed odniesieniem się do natury tych form legislacji UE ważne jest, aby zauważyć, że art. 288 TFUE uprawnia również instytucje UE do przyjmowania „zaleceń” i „opi-nii”. Jednakże art. 288 stanowi również, że środki te nie mają „mocy prawnej”. Zalecenia i opinie nie są prawnie wiążące, jednak nie są całkowicie pozbawione mocy praw-nej. W gruncie rzeczy uznaje się, że tworzą część „mięk-kiego prawa” UE, zawierającego wskazówki, plany działa-nia, strategie i porozumienia przyjęte przez instytucje UE – głównie przez Komisję. Mimo tego, że środki miękkiego prawa nie są wiążące prawnie, mają one wagę prawną podczas interpretacji pra-wa UE. Fakt ten został potwierdzony przez Trybunał Euro-pejski w sprawie 322/88 Grimaldi3, w której orzekł, że sądy krajowe i państwa członkowskie mają brać pod uwagę za-lecenia i opinie podczas interpretacji prawa UE. Aby zrozumieć moc prawną rozporządzeń, decyzji i dyrektyw, należy zaznaczyć kilka ogólnych kwestii:1. Nie istnieje żadna hierarchia pomiędzy tymi środkami,

wszystkie mają taką samą wagę prawną.

2. Instytucje UE mogą decydować o tym, czy stosować rozporządzenia, decyzje czy dyrektywy w celu zastoso-wania środków UE w danym kontekście. Środki te, jak zostało to przedstawione poniżej, mają różne funkcje, dlatego też to, które z nich zostaną przyjęte, zależy od głównego kontekstu. Biorąc powyższe pod uwagę, moż-na stwierdzić, że istnieje wiele obszarów przepisów UE regulowanych poprzez kombinację rozporządzeń, de-cyzji i dyrektyw. Na przykład może być rozporządzenie „założycielskie”, po którym następuje cały szereg zwią-zanych z nim dyrektyw i decyzji. Jednakże równie do-brze może być to dyrektywa (zwykle nazywana dyrek-tywą „ramową”), po której wydawane są bardziej szcze-gółowe dyrektywy.

3. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi Traktatem Li-zbońskim rozporządzenia, dyrektywy i decyzje mogą mieć formę aktów „legislacyjnych”, „delegowanych” lub „wykonawczych”. Forma, jaką przyjmą, nie będzie mieć wpływu na ich naturę opisaną poniżej, a wszystkie for-my każdego środka są prawnie wiążące. Różnice po-między nimi można streścić następująco:

a) Rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje przyjęte po-przez zwykłą procedurę legislacyjną (wcześniej nazwa-ną „współ-decyzją”) lub poprzez specjalne procedury le-gislacyjne (stosowane w szczególnym kontekście) usta-nowione w Traktatach uznawane są za „akty legislacyj-ne”.

b) Rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje przyjęte bez za-stosowania procedury legislacyjnej będą uznawane za rozporządzenia, dyrektywy bądź decyzje „delegowane” lub „wykonawcze”. Jednakże, pomimo tego, że środki te formalnie uznawane są za środki „nielegislacyjne”, są one prawnie wiążące. Termin „delegowany” lub „wyko-nawczy” będzie używany w tytule danego środka w celu wyjaśnienia jego natury4.

Ad. Akty delegowane: zgodnie z art. 290 TFUE Komisja może przyjmować rozporządzenia, dyrektywy lub decy-zje jako akty „delegowane” wyłącznie, jeśli jest wyraźnie do tego umocowana poprzez środki przyjęte jako „akty le-gislacyjne”. Zgodnie z zasadami określonymi w art. 290 TFUE akty delegowane nie są przyjmowane przez Komi-sję za radą komitetów składających się z państwowych ekspertów technicznych (nie tak jak według starej proce-dury „komitetowej”), ale podlegają nadzorowi Parlamentu Europejskiego i Rady. Akty delegowane faktycznie są tym, co w wielu krajowych systemach prawnych byłoby po-strzegane jako legislacja „wtórna” lub delegowana. Mimo tego, że są one określane jako „akty nielegislacyjne o za-stosowaniu ogólnym”, są one prawnie wiążące i stosu-je się je do całej Unii Europejskiej. Akty delegowane mogą uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż podstawowe, elementy rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji podjętych na drodze procedur legislacyjnych. Komisja przyjęła stosowa-nie Komunikatów w celu dalszego wyjaśnienia natury pro-cesu tworzenia aktów delegowanych5.

Ad. Akty wykonawcze: przyjęcie środków będących „ak-tami wykonawczymi” podlega art. 291 TFUE. Tak jak akty delegowane, akty wykonawcze mogą mieć ogólne zasto-sowanie do całej Unii Europejskiej. Główna różnica mię-dzy tymi aktami polega na tym, że akty wykonawcze są

3. [1989] ECR 4407.4. Te nowe kategorie legislacji UE są rozwinięciem procesu wcześniej używanego przez Komisję UE w celu przyjęcia bardziej szczegółowych technicznych

(ale wiążących) zasad potrzebnych do zapewnienia celów legislacji UE. Przed Traktatem Lizbońskim środki te były przyjmowane poprzez procedurę „komi-tetową” oraz poprzez szeroki wachlarz środków, poczynając od ustalania zasad do bardziej wykonawczych wytycznych; nie było rozróżnienia między tymi typami środków, które mogły być przyjęte.

5. Wdrożenie art. 290 TFUE COM(2009) 673 wersja ostateczna.

8

pomyślane w taki sposób, aby wykonać akt legislacyjny bez zmiany czy uzupełnienia. Akty wykonawcze są przyj-mowane, gdy istnieje potrzeba zapewnienia jednakowych warunków wdrożenia.

4. Aby zrozumieć naturę rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, należy podkreślić niżej wymienione ważne punkty. Warto powtórzyć, że wszystkie te trzy kategorie legisla-cji UE są tak samo wiążące prawnie, bez względu na to, czy są przyjęte w formie legislacyjnej, delegowanej czy wykonawczej:

a) Rozporządzenia mają zasięg ogólny (np. dla całej Unii), wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W efekcie rozporządzenia używane są do wprowadzania zobowiązań prawnych dotyczących całej Unii Euro-pejskiej i wchodzą w życie z datą ich przyjęcia przez UE.

b) Decyzje tak samo jak rozporządzenia są prawnie wiążące i wchodzą w życie z datą ich przyjęcia przez UE, jednakże różnią się tym, że używane są do wprowadzania zobowiązań prawnych doty-czących poszczególnych państw członkowskich lub grup państw członkowskich, a nie dotyczą Unii Europejskiej jako całości. Tak więc decyzje są wią-żące wyłącznie dla państw członkowskich, których dotyczą.

c) Dyrektywy tak samo jak pozostałe formy aktów prawnych są prawnie wiążące, ale różnią się w dwóch kwestiach:

I. Mogą być stosowane odnośnie do całej Unii Euro-pejskiej lub do poszczególnych państw członkow-skich / grup państw członkowskich.

II. Wymagają procesu transpozycji do porządku prawnego państw członkowskich i praktycznego wdrożenia przez państwa członkowskie.

Rozumienie mocy prawnej dyrektyw

Dyrektywy są najczęściej używanymi z trzech wymienio-nych aktów UE, ponieważ przeznaczone są w szczegól-ności do usprawnienia procesu harmonizacji norm praw-nych w Unii Europejskiej. Mimo tego, że wymaga się, aby państwa członkowskie stosowały się do warunków okre-ślonych dyrektywami, większość dyrektyw daje państwom członkowskim określony czas na dokonanie odpowiednich ustaleń w celu zapewnienia dostosowania się do wspól-nych norm UE. Okres ten nazywa się „okresem transpozy-cji”. Okres transpozycji każdej dyrektywy zależy od tego, jak bardzo złożone są zmiany prawne wymagane na pozio-mie krajowym, lub od skali zmian ekonomicznych, społecz-nych, infrastrukturalnych lub instytucjonalnych wymaga-nych na poziomie krajowym w celu zapewnienia zgodności. Należy zwrócić uwagę, że podczas gdy okres transpozycji trwa dłuższy czas (zwykle około dwóch lat), w niektórych przypadkach dyrektywy nie określają konkretnego terminu na ich wdrożenie, w takim przypadku wymagane jest peł-ne ich przestrzeganie na poziomie krajowym 20 dni od pu-blikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Jednakże należy zaznaczyć, że art. 288 TFUE przy-znaje państwom członkowskim pewien stopień prawa do decydowania co do „formy i metody” uzyskania zgodno-

ści, jednak podlega on ostrym ograniczeniom wykonalnym z mocy prawa, ich charakter został jasno określony przez Trybunał Europejski. Orzecznictwo Trybunału w tej kwestii jest rozległe i dobrze udokumentowane6. Ograniczenia stopnia decydowania państw członkow-skich można streścić następująco:1. Transpozycję prawną można osiągnąć wyłącznie po-

przez państwową legislację. W Sprawie 102/79 Komisja przeciwko Belgii7 Trybunał Europejski orzekł, że pań-stwa członkowskie nie mogą osiągnąć zgodności po-przez zastosowanie nieformalnych lub nielegislacyjnych środków (takich jak środki administracyjne) na poziomie krajowym. Wymaganie odnośnie do transpozycji dyrek-tyw do państwowego porządku prawnego oparte jest na trosce Trybunału o to, żeby państwa członkowskie za-pewniły pewność prawną na poziomie krajowym wobec wymagań dyrektyw UE8.

2. Państwa członkowskie muszą zapewnić, że warunki dyrektywy są w całości i odpowiednio transponowane do prawa krajowego. Transpozycja prawa musi być zakończona w terminie określonym w danej dyrekty-wie. Dlatego opóźnienie lub częściowa bądź wybiórcza transpozycja prawna do krajowego porządku prawnego stanowi naruszenie art. 288 TFUE.

3. Państwa członkowskie muszą zapewnić terminową transpozycję prawną na całym swoim terytorium. Wo-bec czego wprowadzenie pełnej transpozycji prawa wyłącznie w odniesieniu do pewnych regionów państwa członkowskiego stanowi naruszenie obowiązku zgodno-ści. W Sprawie C-157/89 Komisja przeciwko Włochom9 Trybunał Europejski orzekł, że państwo członkowskie nie może polegać na wewnętrznych ustaleniach kon-stytucyjnych przekazujących uprawnienia legislacyjne regionalnym władzom administracyjnym, jako obronę przed zbyt późną lub niekompletną transpozycją.

4. Państwa członkowskie muszą również zapewnić zacho-wanie zgodności w praktyce. Obowiązek osiągnięcia re-zultatów wymaganych dyrektywą obejmuje obowiązek dokonania wszelkich infrastrukturalnych, regulacyjnych, instytucjonalnych, społecznych, ekonomicznych, środo-wiskowych czy innych potrzebnych zmian koniecznych do zapewnienia, że w rzeczywistości osiągnięte zosta-ną rezultaty wymagane dyrektywą. Wobec czego, na-wet jeśli państwo członkowskie zapewni pełną transpo-zycję legislacyjną, a w praktyce nie zostaną osiągnięte wyniki wymagane dyrektywą, będzie to stanowiło naru-szenie obowiązku zgodności. Na przykład jeśli państwo członkowskie zapewni pełną transpozycję legislacyjną Dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stoso-wania energii z odnawialnych źródeł, ale w praktyce nie spełni docelowego wzrostu zużycia energii z odnawial-nych źródeł określonego w dyrektywie dla danego pań-stwa członkowskiego, będzie to stanowić naruszenie obowiązku zgodności.

Przed upływem okresu transpozycji nie można egzekwo-wać od państwa członkowskiego stosowania się do prze-pisów dyrektywy na poziomie krajowym10. Jednakże po upływie okresu transpozycji sytuacja prawna dramatycznie się zmienia. Nawet jeśli państwo członkowskie w określo-nym terminie nie dokona właściwej lub kompletnej trans-pozycji danej dyrektywy do krajowego porządku prawne-

6. To prawo precedensowe podlega również szerokiej analizie naukowej; wiodące przykłady to: S. Prechal, Directives in EC Law (Oxford University Press, 2005) oraz R. Schűtze, European Constitutional Law (Cambridge University Press, 2012).

7. [1980] ECR 1473.8. Sprawa C-58/89 Komisja przeciwko Niemcom [1991] ECR I-4983.9. [1991] ECR I-57.10. Sprawa 80/86 Postępowanie karne przeciwko Kolpinghuis Nijmegeb BV [1987] ECR 3969.

9

go, dyrektywa i tak stanie się „bezpośrednio obowiązu-jąca”11 i wobec tego osiąga swój pełny skutek prawny po upływie tego terminu. Konsekwencje tego można podsu-mować następująco:

1. Komisja Europejska jest uprawniona do użycia swoich uprawnień wykonawczych (omówionych w Części 2), aby przeciwdziałać wszelkim niezgodnościom. Postępo-wanie takie może doprowadzić nie tylko do tego, że Try-bunał Europejski wyda wyrok przeciwko danemu pań-stwu członkowskiemu, ale potencjalnie do nałożenia znacznej kwoty ryczałtowej i/lub sankcji finansowych za każdy dzień trwania wykroczenia. Jeśli dyrektywa zawiera również dodatkowe terminy dotyczące wykona-nia konkretnych praktycznych zmian (np. nowej infra-struktury lub zmian źródeł energii zużywanej w danym państwie), nieuzyskanie żądanych wyników może być kwestionowane wyłącznie po upływie tych terminów.

2. Jednostki (i spółki) mogą ubiegać się przed sądami krajowymi o bezpośrednie zaspokojenie swoich praw i obowiązków zawartych w dyrektywie przez dane pań-stwo członkowskie. Sądy krajowe będą również zobo-wiązani interpretować prawo krajowe w zakresie, w ja-kim to możliwe, tak aby nadać skuteczność warunkom dyrektywy.

3. Jednostka lub spółka może pozwać państwo członkow-skie o odszkodowanie za wszelkie straty spowodowane w wyniku nie zastosowania się danego państwa człon-kowskiego do przepisów dyrektywy (pod warunkiem, że spełnione są odpowiednie okoliczności). W tym kontek-ście pojęcie „państwo” zawiera naruszenia dotyczące obszarów związanych z legislacją, wykonawstwem i są-downictwem12.

Część 2

Uprawnienia wykonawcze Komisji Europejskiej

Jak wyżej wskazano na początku, art. 4 ust. 3 TUE nakła-da na państwa członkowskie ogólny obowiązek lojalnej współpracy, który zobowiązuje je do współpracy ze sobą oraz do współpracy z instytucjami UE w celu pomocy przy wy-konywaniu zadań wynikających z traktatów, a w szczegól-ności w celu podjęcia odpowiednich środków do zapew-nienia wykonania obowiązków wynikających z traktatu lub z innych źródeł prawa UE, a także w celu zaprzestania ja-kichkolwiek działań, które zagrażałyby celom UE. Mimo tego, że z Części 1 powyżej jasno wynika, że obowiązek lojalnej współpracy wymaga, aby państwa członkowskie stosowały się do znacznej liczby źródeł pra-wa UE, nie ma wątpliwości, że osiągnięcie celów UE zale-ży przede wszystkim od tego, czy państwo członkowskie w całości, terminowo i jednolicie będzie spełniało korpus prawa UE – określanego wspólnie „aquis communautaire”. Bez tego proces harmonizacji prawa UE jest niemożliwy, a polityczna solidarność, od której zależy projekt UE, jest zasadniczo narażona na szwank. Być może nie jest zaskoczeniem to, że biorąc pod

uwagę niezmierną ważność tego, aby państwo członkow-skie stosowało się do przepisów UE, prawo UE tworzy znaczne ramy prawne i instytucjonalne, aby ten cel osią-gnąć. Pomimo tego, że gracze na rynku krajowym są uprawnieni do tego, aby brać udział w procesie egzekwo-wania prawa UE, i wymaga się tego od nich (np. jednostki, spółki, społeczeństwa obywatelskie, agencje regulacyjne i sądy krajowe), Traktaty Europejskie nadają Komisji Euro-pejskiej konstytucyjnie przypisaną rolę „strażnika Trakta-tów”. Art. 17 TFUE jasno wymaga, aby Komisja promowa-ła „ogólne interesy” Unii i podejmowała w tym celu odpo-wiednie środki. W szczególności, zgodnie z artykułami 258-260 TFUE, Komisji nadane są szerokie uprawnienia w celu podję-cia czynności wykonawczych przeciwko państwu człon-kowskiemu, które według niej narusza prawo UE, w tym uprawnienia do nakładania kar finansowych. Pomimo tego, że polityką Komisji jest ścisła współpraca z państwa-mi członkowskimi w celu wspierania zgodności, nie ma wątpliwości co do tego, że połączenie jej uprawnień wy-konawczych z uprawnieniami przyznanymi Europejskie-mu Trybunałowi Sprawiedliwości oraz z obowiązkiem państw członkowskich do lojalnej współpracy z instytucja-mi UE tworzy mocne narzędzie pomagające do zachowa-nia zgodności nawet w razie głębokiego oporu.

Dla obecnych celów, uprawnienia Komisji jako „strażnika Traktatów” można streścić następująco:

1. Po pierwsze, Komisja ma rozległe uprawnienia do zbie-rania informacji dotyczących natury i jakości zgodności państwa członkowskiego. Obowiązek działania zgodnie z zasadą lojalnej współpracy oznacza, że wszystkie organy danego państwa na poziomie krajowym oraz wszystkie organy publiczne podlegają ogólnemu obo-wiązkowi ujawniania wszelkich informacji, które są uznane przez Komisję za konieczne do określenia zgodności państwowej. Prawie wszystkie dyrektywy obecnie zawierają szczególne zobowiązania wymagają-ce, aby państwa członkowskie informowały Komisję o środkach podjętych w celu osiągnięcia transpozycji w przypadku, jeśli upłynął okres na osiągnięcie zgodno-ści prawnej. Brak takiego zawiadomienia stanowi naru-szenie prawa UE, oddzielne od wszelkiego potencjalne-go braku zapewnienia terminowej i pełnej transpozycji. Ponadto, Prawo Konkurencji UE udziela Komisji szero-kich uprawnień do zbierania informacji oraz prowadze-nia dochodzeń w sprawie jednostek i przedsięwzięć.

2. Jak już wspomniano, polityką Komisji jest ścisła współ-praca z państwami członkowskimi mająca na celu wspieranie ich w osiągnięciu zgodności. Zasady Komi-sji w tej kwestii są określone w dwóch komunikatach (COM(2007) 502, wersja ostateczna, oraz COM(2008) 773)13. Oprócz współpracy z urzędnikami państwowy-mi oraz wspierania Sieci IMPEL UE14, Komisja rutyno-wo publikuje komunikaty, wytyczne i dokumenty robo-cze mające na celu podanie wytycznych dla państw członkowskich w sprawie właściwej interpretacji prawa i polityki UE. Pomimo tego, że środki te nie są prawnie wiążące w sensie formalnym, niezastosowanie się do wskazówek zawartych w tych dokumentach będzie po-

11. Należy zauważyć, że pojęcie prawa UE „bezpośrednio obowiązujący” jest odmienne od pojęcia „bezpośredni skutek”, które dotyczy możliwości bezpośred-niego egzekwowania środka prawa UE przed sądami krajowymi przez strony prywatne. Środek prawa UE jest bezpośrednio obowiązujący wyłącznie, jeśli spełnione są poszczególne kryteria – są one opisane poniżej.

12. Połączone sprawy C-6/90 oraz C-9/90 Francovich i Inni przeciwko Włochom ECR I-5357.13. Patrz również http://ec.europa.eu/environment/legel/law/copliance.htm.14. Dalsze informacje dotyczące pracy Sieci Unii Europejskiej przy wdrażaniu i egzekucji prawa UE (IMPEL) dostępne są na stronie http://impel.eu/.

10

strzegane przez Komisję jako brak działania w dobrej wierze przez państwo członkowskie i będzie powołane jako dowód podczas wszelkiego dalszego postępowa-nia egzekucyjnego.

3. Art. 258 TFUE (wcześniej art. 226 WE) określa upraw-nienia Komisji do postawienia państwa członkowskiego przed Trybunałem Sprawiedliwości, jeśli uzna, że dane państwo naruszyło prawo UE. Należy podkreślić, że Trybunał Sprawiedliwości szeroko interpretuje upraw-nienia Komisji w tej kwestii15. Faktycznie Komisja ma nieograniczoną wolność decydowania o tym, czy wsz-czynać postępowanie egzekucyjne, czy postępować w danej sprawie na etapie „Uzasadnionej Opinii” oraz czy i jak szybko skierować daną sprawę do Trybunału Spra-wiedliwości. Po wszczęciu postępowania Komisja wyda „Formalną notę” do władz państwowych, określają-ce jej poglądy wobec natury naruszenia i zapraszające państwo członkowskie do przedłożenia swoich poglą-dów odnoszących się do trafności zarzutu Komisji oraz do przedstawienia przez państwo członkowskie propo-zycji, w jaki sposób zapewnić zgodność. Komisja cza-sami, ale nie zawsze, podejmie korespondencję z pań-stwem członkowskim jeszcze przed rozpoczęciem spo-ru na drodze sądowej. Celem Komisji jest zapewnienie zgodności bez potrzeby wydania orzeczenia sądowego, jednakże Traktat tworzy dla Komisji również narzędzia służące do silnego zniechęcenia państwa członkowskie-go do nadużywania tego procesu i przeciągania okresu braku zgodności.

Jeśli Komisja w dalszym ciągu jest nieusatysfakcjonowana stanem zgodności prawnej lub faktycznej, zgodnie z art. 258 (wcześniej art. 226 WE) jest ona uprawniona do wy-dania „Uzasadnionej Opinii”. Dokument ten określa spra-wę przeciw danemu państwu członkowskiemu i wskazuje zamiar przekazania sprawy do Trybunału przez Komisję. Uzasadniona Opinia również wyznacza państwu człon-kowskiemu termin do zapewnienia zgodności. W przypad-ku, jeśli państwo członkowskie nie zapewni zgodności z wszystkimi elementami Opinii w wyznaczonych ramach czasowych, Komisja może wówczas skierować sprawę do Trybunału. Pomimo tego, że może minąć aż do 2 lat, zanim Trybunał ostatecznie rozpatrzy sprawę, Trybunał może rozpatrzyć stan zgodności państwa członkowskie-go wyłącznie po upływie terminu wskazanego w Uzasad-nionej Opinii. Wobec czego, nawet jeśli zgodność zostanie zapewniona bezpośrednio przed rozprawą, Trybunał nie weźmie tego pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia.

4. Art. 260 TFUE (wcześniej art. 228 WE) określa upraw-nienia Komisji do wniesienia wniosku, aby Trybunał Eu-ropejski nałożył sankcje finansowe (w formie kar za każ-dy dzień naruszenia i/lub kwoty ryczałtowej) na państwa członkowskie naruszające prawo UE. Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z art. 258 TFUE Komisja może wnio-skować, aby Trybunał nałożył kary wtedy, gdy uzyskała orzeczenie przeciwko państwu członkowskiemu. W ta-kich przypadkach kara zostaje nałożona, ponieważ pań-stwo nie spełniło warunków poprzedniego postanowie-nia Trybunału, w postępowaniu z art. 258, w odpowied-nim okresie czasu. Jednakże warto zauważyć, że w od-różnieniu od art. 258, stosując się do zmian zgodnie z Traktatem Lizbońskim, Komisja nie musi wydać Uza-sadnionej Opinii przy postępowaniu z art. 260, wobec

czego może przyspieszyć sprawę poprzez przesłucha-nie przed Trybunałem. Pomimo tego, że od połowy lat 90., czyli od czasu przyznania tych uprawnień, na pań-stwa członkowskie nałożono niewiele kar finansowych, nie można tego mylić z niechęcią Komisji do wszczęcia postępowania z art. 260. Komisja często korzysta z tych uprawnień, jednakże bardzo niewiele przypadków, kiedy to nałożono grzywny, odzwierciedla czynnik powstrzy-mujący Trybunał od nałożenia znacznej grzywny w przy-padkach, gdy sprawy z art. 260 kierowane są na dro-gę sądową. Innymi słowy, znaczna większość państw członkowskich naprawia naruszenie, zanim dana spra-wa zostanie skierowana na drogę sądową.

5. Jednakże ważne jest również podkreślenie jeszcze jednego wymiaru postępowania z art. 260: szczególnej ważności kontekstu wdrożenia dyrektywy. Poważne ry-zyko dotyczące harmonizacji UE poprzez opóźnioną lub niepełną transpozycję dyrektyw zostało odzwierciedlone w drugiej poprawce Traktatu Lizbońskiego odnośnie do procedury nakładania kar. Jeśli państwo członkowskie terminowo nie zawiadomi Komisji o całkowitej transpo-zycji danej dyrektywy, Komisja będzie uprawniona do nałożenia kar wprost na podstawie art. 260. Innymi sło-wy, Komisja nie musi najpierw ubiegać się o orzeczenie Trybunału zgodnie z art. 258 (wcześniej art. 228 WE) – z tego powodu, że opóźniona lub niepełna transpozy-cja jest powszechnie uznana za naruszenie prawa UE. Oznacza to, że Komisja może wówczas działać szybciej w celu ukarania państwa, które dokonuje transpozycji z opóźnieniem lub częściowo, przez co skutecznie zapobiega przedłużaniu przez państwa członkowskie stanu braku transpozycji. W tym celu stosowana jest dwuetapowa procedura karna sprzed Traktatu Lizboń-skiego.

Ogólnie rzecz ujmując, należy zauważyć, że Komisja opublikowała sporo komunikatów określających jej podejście do korzystania z tych praw i oceny poziomu odpowiedniej kary16.Główne brane pod uwagę czynniki to:a) waga naruszenia zasady UEb) waga głosu państwa członkowskiego w Radzie (a przez

to jego wpływ na tworzenie procesu legislacyjnego);c) PKB danego państwa członkowskiego (a przez to jego

wypłacalność).

PodsumowaniePodsumowując, nie ma wątpliwości co do tego, że obo-wiązek nałożony na państwa członkowskie, aby działać według zasady „lojalnej współpracy”, ma bardzo szczegól-ne znaczenie prawne oraz konsekwencje w prawie UE. Trybunał Sprawiedliwości stale podkreślał fundamentalną wagę terminowego i całkowitego wdrożenia dyrektyw jako podstawową zasadę związaną z członkostwem w Unii Eu-ropejskiej. W przypadku naruszenia tego obowiązku, Ko-misja jest uprawniona do podjęcia możliwie szybkiego działania w celu wyegzekwowania wdrożenia dyrektyw UE oraz nałożenia kar za niedopełnienie tego obowiązku.

15. Zakres uprawnień wykonawczych Komisji oraz interpretacja Trybunału Europejskiego tych uprawnień dyskutowana jest w publikacji P. Craig i G. deBurca, EU Law: Text, Cases and Materials (Oxford University Press, 2011) 5 edycja, rozdział 12.

16. Dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_260_en.htm

11

Dyrektywa w sprawiehandlu uprawnieniami

do emisji gazówcieplarnianych

Marcin Stoczkiewicz

12

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca Dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplar-nianych (Dz. Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009, str. 63) (dalej: „Dyrektywa”).

2. Cel Dyrektywy

Dyrektywa ta jest głównym instrumentem realizacji unijnej polityki klimatyczno-energetycznej w zakresie redukcji emisji dwutlenku węgla. Jak stwierdził Sąd Unii Europej-skiej w wyroku w sprawie T-370/11 Rzeczpospolita Polska p. Komisji: „Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci«, określoną w art. 174 ust. 2 TWE1, celem systemu handlu uprawnieniami było ustalenie ceny za emisję gazów cieplarnianych i pozostawienie przedsiębiorcom wyboru między zapłatą ceny a zmniejszeniem swoich emisji”2. Dyrektywa dokonuje zmiany Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 październi-ka 2003 r., ustanawiającej system handlu przydziałami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmienia-jącej Dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275/32 z 25 października 2003, str. 631). Jak wskazuje sama na-zwa Dyrektywy, jej celem jest usprawnienie i rozszerzenie wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Dyrektywa zmienia także cele Dyrektywy 2003/87/WE. Dyrektywa 2003/87/WE po zmia-nach dokonanych Dyrektywą 2009/29/WE3 wskazuje w art. 1 na następujące cele:

1) ustanowienie systemu handlu przydziałami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wspiera-nia zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efek-tywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospo-darczo sposób;

2) dalszą redukcję gazów cieplarnianych, aby przyczynić się do osiągnięcia takich poziomów redukcji, które we-dług naukowców uważane są za konieczne dla uniknię-cia groźnych zmian klimatu;

3) ustanowienie przepisów dotyczących oceny i wprowa-dzenia w życie ściślejszego zobowiązania Wspólnoty dotyczącego redukcji przekraczającej 20% po zatwier-dzeniu przez Wspólnotę międzynarodowego porozu-mienia w sprawie zmian klimatu. „Z art. 1 akapit drugi i motywu 3 dyrektywy 2003/87 wynika, że po jej zmianie przez dyrektywę 2009/29, dyrektywa 2003/87 przewi-duje dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, aby przyczynić się do osiągnięcia takich poziomów redukcji, które według naukowców uważane są za konieczne do uniknięcia groźnych zmian klimatu. Jak wynika z tych przepisów oraz z motywów 3, 5, 6 i 13 dyrektywy 2009/29, głównym celem dyrektywy 2003/87, po jej zmianie przez dyrektywę 2009/29, jest zmniejszenie do 2020 r. całkowitych emisji gazów cieplarnianych Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r.”4.

3. Podstawowe postanowienia Dyrektywy

Z uwagi na ograniczone ramy niniejszego opracowania omówione są w nim jedynie najistotniejsze zmiany we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadzone Dyrektywą. Dyrektywa zmienia reguły dotyczące liczby uprawnień we Wspólnocie5 . Stosownie do art. 9 zmienionej Dyrekty-wy 2003/87/WE, począwszy od 2013 r. liczba wydawanych corocznie w całej Wspólnocie uprawnień ulega zmniejsze-niu w sposób liniowy, przy czym za punkt wyjścia przyjmu-je się wartość z połowy okresu 2008–2012. Liczba upraw-

nień ulega zmniejszeniu o współczynnik liniowy wynoszący 1,74% w odniesieniu do średniej całkowitej rocznej liczby uprawnień wydanych przez państwa członkowskie zgod-nie z decyzjami Komisji dotyczącymi ich krajowych planów rozdziału uprawnień na lata 2008–2012. Ponadto, w od-niesieniu do instalacji prowadzących działania wymienione w Załączniku I, które są objęte systemem wspólnotowym dopiero od 2013 r., państwa członkowskie zapewniają, aby prowadzący takie instalacje przedkładali właściwemu organowi należycie uzasadnione i zweryfikowane dane dotyczące emisji, tak aby zostały one uwzględnione przy dostosowywaniu liczby uprawnień w całej Wspólnocie, które mają być wydane. Dyrektywa wprowadza także całkowicie nową zasa-dę pierwotnej sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji. Przed tą zmianą Dyrektywa 2003/87/WE przewidywała za-sadę bezpłatnego przydzielania uprawnień do emisji przez państwa członkowskie. Według art. 10 ust. 1 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, począwszy od 2013 r., państwa członkowskie sprzedają na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie są przydzielone jako bezpłatne zgodnie z art. 10a i 10c. W ślad za przyjęciem zasady pierwotnej sprzedaży uprawnień na aukcji, Dyrektywa określiła także obowiąz-ki państw członkowskich dotyczące przeznaczenia uzy-skanych w ten sposób dochodów. Jak stanowi art. 10 ust. 3 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, państwa członkow-skie określają sposób wykorzystania dochodów uzyska-nych ze sprzedaży uprawnień na aukcji. Przynajmniej 50% tych dochodów lub ich równowartość finansowa powinny

1. Obecnie, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.2. Wyrok z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie T-370/11, Rzeczpospolita Polska p. Komisji, pkt 90. W sprawie tej Polska zaskarżyła decyzję Komisji 2011/278/UE

w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a Dy-rektywy 2003/87/WE. Sąd oddalił skargę, a Polska nie wniosła odwołania. Zob. także wyroki w sprawach dotyczących Krajowego Planu Rozdziału Upraw-nień przyjętego w celu wykonania Dyrektywy 2003/87/WE: wyrok Sądu w sprawie T-183/07 Polska p. Komisji oraz wyrok Trybunału w sprawie C-504/09, któ-re Polska wygrała.

3. Tekst skonsolidowany http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2003L0087:20090625:PL:HTML4. Wyrok z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie T-370/11, Rzeczpospolita Polska p. Komisji, pkt 68. 5. Obecnie, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony – „w Unii Europejskiej”.

Termin transpozycji Dyrektywy 2009/29/WE upłynął 31.XII.2012. Do 14.IX.2013 r. nie została w pełni transponowana.

13

zostać wykorzystane na jeden lub większą ilość następu-jących celów: a) redukcja emisji gazów cieplarnianych; b) rozwój energii ze źródeł odnawialnych, jak również roz-

wój innych technologii przyczyniających się do przejścia do bezpiecznej i zrównoważonej gospodarki niskoemi-syjnej oraz pomoc w realizacji zobowiązania Wspólnoty dotyczącego zwiększenia efektywności energetycznej o 20% do 2020 r.;

c) środki mające na celu unikanie wylesiania oraz zwięk-szenie zalesiania;

d) pochłanianie dwutlenku węgla przez lasy we Wspólno-cie;

e) bezpieczne dla środowiska wychwytywanie i geologicz-ne składowanie CO2;

f) zachęty do przestawiania się na niskie emisje i publicz-ne środki transportu;

g) finansowanie badań i rozwoju w zakresie efektywności energetycznej oraz czystych technologii w sektorach objętych niniejszą Dyrektywą;

h) środki służące zwiększeniu efektywności energetycznej i termomodernizacji budynków;

i) pokrycie wydatków administracyjnych związanych z zarządzaniem systemem wspólnotowym.

Dyrektywa wprowadziła także wyjątki od zasady aukcji uprawnień do emisji. Artykuł 10a zmienionej Dyrektywy 2003/87 określa przejściowe zasady dotyczące zharmo-nizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej Wspólnocie. Znakomita większość postanowień tego ar-tykułu określa kompetencje Komisji Europejskiej do przy-jęcia przepisów wykonawczych. Postanowienia takie nie podlegają transpozycji do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Wśród tych postanowień są jednak także takie, które wymagają implementacji w państwach człon-kowskich. Zaliczyć do nich należy w szczególności istot-ne zastrzeżenia, iż nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień wytwórcom energii elektrycznej, instalacjom służącym do wychwytywania CO2, rurociągom służącym do transportu CO2 ani składowiskom CO2 (art. 10a ust. 3) oraz że nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elek-trycznej przez nowe instalacje (art. 10a ust. 7, akapit 3), że nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień in-stalacjom, które zaprzestały działalności (art. 10a ust. 19) a także, iż bezpłatne uprawnienia przydziela się sieciom ciepłowniczym, jak również kogeneracji o wysokiej spraw-ności (art. 10a ust. 4). Jeśli państwo członkowskie zamie-

rza przyjąć środki finansowe na rzecz sektorów lub pod-sektorów, które uznaje się za narażone na znaczące ryzy-ko ucieczki emisji z powodu przenoszenia kosztów zwią-zanych z emisją gazów cieplarnianych w ceny energii, to środki takie muszą spełniać wymagania określone w art. 10a ust. 6. W takim więc wypadku to wymaganie zmienio-nej Dyrektywy 2003/87/WE wymaga transpozycji do prawa krajowego. Jak stanowi art. 10a ust. 11 zmienionej Dyrek-tywy 2003/87/WE, w roku 2013 liczba bezpłatnych upraw-nień przydzielonych na mocy tegoż artykułu wynosi 80% liczby uprawnień określonych w przepisach wykonaw-czych przyjętych przez Komisję, a następnie ta liczba jest corocznie zmniejszana o taką samą wielkość aż do osią-gnięcia poziomu 30% w roku 2020, w celu osiągnięcia cał-kowitej likwidacji przydziałów bezpłatnych uprawnień w roku 2027. Inny istotny wyjątek od zasady pierwotnej sprzedaży uprawnień na aukcji określa art. 10c zmienionej Dyrek-tywy 2003/87/WE. Jak stanowi ten artykuł, w drodze od-stępstwa od zasady aukcji, niektóre państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia in-stalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funk-cjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r., lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia. Wyjątek ten dotyczy tzw. nowych państw członkowskich (w tym Polski), co wynika z warunków określonych w art. 10c lit. a-c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE. Dane pań-stwo członkowskie przedkłada Komisji krajowy plan prze-widujący inwestycje w zakresie modernizacji i poprawy in-frastruktury oraz czystych technologii. Plan ten przewidu-je również dywersyfikację struktury energetycznej i źródeł dostaw na wielkość odpowiadającą wartości rynkowej bez-płatnych uprawnień przydzielonych w odniesieniu do za-mierzonych inwestycji. Jak stanowi art. 10c ust. 5 zmienio-nej Dyrektywy 2003/87/WE, dane państwo członkowskie, zamierzające przydzielić bezpłatnie uprawnienia, składa do Komisji do 30 września 2011 r. stosowny wniosek. Komisja ocenia wniosek i może go odrzucić w całości lub w części w okresie sześciu miesięcy po otrzymaniu odpo-wiednich informacji. Zgodnie z art. 11 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE każde państwo członkowskie publikuje i przedkłada Komi-sji do 30 września 2011 r. wykaz instalacji na jego teryto-rium objętych zakresem niniejszej Dyrektywy oraz wszel-kich bezpłatnych uprawnień przydzielonych każdej z in-stalacji na jego terytorium. Właściwe organy wydają licz-

14

bę uprawnień, które mają być przydzielone w danym roku, obliczonych zgodnie z art. 10, 10a i 10c zmienionej Dyrek-tywy 2003/87/WE do dnia 28 lutego każdego roku. Poza wskazanymi wyżej kluczowymi postanowieniami Dyrektywy, zmienia ona także inne istotne postanowienia Dyrektywy 2003/87/WE, w tym dotyczące: wykorzystania w systemie wspólnotowym jednostek CER i EUR pocho-dzących z projektów realizowanych przed wejściem w ży-cie międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian kli-matu (art. 11a), ważności uprawnień (art. 13), monitorowa-nia i raportowania emisji (art. 14), procedury jednostronne-go włączania dodatkowych działań oraz gazów (art. 24), wyłączania małych instalacji objętych równoważnymi środkami (art. 27), dostosowania w związku z zatwierdze-niem przez Wspólnotę międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu (art. 28), sprawozdania w celu lepszego funkcjonowania rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla (art. 29). Ponadto Dyrektywa dodała do Dyrektywy 2003/87/WE postanowienia dotyczące: ujawnia-nia informacji i tajemnicy zawodowej (art. 15a), zharmonizo-wanych zasad dotyczących projektów służących zmniejsze-niu emisji (art. 24a) oraz postanowienia dotyczące środków w przypadku nadmiernych zmian cen (art. 29a). 4. Termin wejścia w życie DyrektywyZgodnie z jej art. 4 Dyrektywa weszła w życie w dniu 25 czerwca 2009 r.

5. Termin transpozycji Dyrektywy w prawie krajowym

Jak stanowi art. 2 Dyrektywy, państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wyko-nawcze i administracyjne niezbędne do wykonania Dyrek-tywy do dnia 31 grudnia 2012 r. Jednakże w pewnym za-kresie termin dokonania transpozycji był nawet wcześniej-szy. Mianowicie, w odniesieniu do art. 9a ust. 2 (przekazy-wanie właściwemu organowi danych dotyczących emisji z instalacji objętych systemem wspólnotowym od 2013 r., aby zostały uwzględnione przy dostosowaniu licznych uprawnień w całej Wspólnocie) oraz art. 11 (publikowanie i przedkładanie Komisji wykazu instalacji oraz przydzielo-nych im wszelkich bezpłatnych uprawnień) zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, termin na wprowadzenie w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i admini-stracyjnych niezbędnych do ich wykonania minął 31 grudnia 2009 r. 6. TranspozycjaW dniu 21 czerwca 2011 r. weszła w życie w Polsce usta-wa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnie-niami do emisji gazów cieplarnianych (D. U. 2011, Nr 122, poz. 695) (dalej jako: „ustawa z 28 kwietnia 2011 r.”)6. Ustawa z 28 kwietnia 2011 r. stanowi w przypisie 1, iż dokonuje ona w zakresie swojej regulacji wdrożenia następu-jących dyrektyw: „(...) 4) dyrektywy Parlamentu Europejskie-go i Rady 2009/29/WE z dnia 29 kwietnia 2009 r. zmieniają-cej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerze-nia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63)”. To stwierdzenie sugeruje, iż ustawa z 28 kwietnia 2011 r. dokonuje pełnej transpozycji do prawa polskiego Dyrekty-wy 2009/29/WE. W rzeczywistości tak nie jest.

6. Zob. Leszek Karski, System handlu uprawnieniami do emisji gazów cie-plarnianych. Komentarz do ustawy. Wolters Kluwer, Warszawa 2012.

15

Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie zawiera w szcze-gólności transpozycji do prawa polskiego najistotniejszych postanowień Dyrektywy 2009/29/WE. Ustawa ta nie trans-ponuje art. 3 lit. h zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE – określającego pojęcie „nowa instalacja”. To pojęcie ozna-cza według zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE: „- każdą instalację prowadzącą jedno lub więcej dzia-łań wskazanych w załączniku I, która uzyskała zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r., - każdą instalację prowadzącą po raz pierwszy działanie włączone do systemu wspólnotowe-go na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, lub - każdą instalację pro-wadzącą jedno lub więcej działań wskazanych w załączni-ku I lub działanie włączone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, która uległa znaczącemu rozszerzeniu po dniu 30 czerwca 2011 r., tylko w zakresie objętym rozszerzeniem”. Tymczasem art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. stanowi, że pojęcie „nowa insta-lacja” oznacza „eksploatowaną instalację, która powodu-je emisję gazów cieplarnianych objętych systemem i speł-nia przesłanki objęcia systemem, a która nie została ujęta w krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji dla insta-lacji objętych systemem lub w wykazie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 lub 3”. Nawet literalne porównanie zakresów tych definicji wskazuje, że ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. w żadnym zakresie nie transponuje pojęcia nowej instalacji, o którym mowa w zmienionej Dyrektywie 2003/87/WE. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie dokonuje także transpozycji do prawa polskiego art. 10 zmienionej Dyrek-tywy 2003/87/WE, wprowadzającego zasadę pierwotnej sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji oraz określające-go sposób wykorzystania dochodów ze sprzedaży upraw-nień. W szczególności należy zauważyć, że art. 29-39 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. określają sprzedaż

uprawnień na aukcji tylko w odniesieniu do uprawnień z rezerwy krajowej oraz z rezerwy uprawnień wspólnych wdrożeń, które nie zostaną wykorzystane do dnia 31 grud-nia 2012 r. Jest więc oczywiste, że postanowienia te nie wprowadzają obowiązkowego systemu aukcji uprawnień do emisji oraz, że nie dotyczą uprawnień z okresu po 31 grudnia 2012 r. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. wprowadza jednak pewne elementy zmienionego brzmienia art. 10c Dyrekty-wy 2003/87/WE. Według art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. zezwolenie jest wydawane na wniosek podmiotu podejmującego realizację instalacji spalania pa-liw, o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW. Z kolej art. 50 ust. 2 tejże ustawy stanowi: „Podjęcie realizacji instalacji ma miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia pro-cesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznaje się dzień przed 31 grudnia 2008 r., w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji”. W drodze ustawy z 28 kwietnia 2011 r. dokonano więc transpozycji do prawa polskiego wybranych elementów art. 10c zmie-nionej Dyrektywy 2003/87/WE, a mianowicie tych, które stanowić mogły podstawę do zastosowania określonej w art. 10c derogacji od systemu aukcji. Art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE został przetransponowany do pra-wa krajowego w sposób niepełny, przez co nawet transpo-zycja tego wybranego postanowienia Dyrektywy jest wadli-wa. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie transponowała do prawa polskiego następujących kluczowych elementów konstytuujących derogację, określoną w art. 10c zmienio-nej Dyrektywy 2003/87/WE: (1) art. 10c ust. 1 – w zakresie wskazania na zasadę:

„w drodze odstępstwa od art.10a ust. 1-5”;(2) art. 10a ust. 7 akapit 3 – w zakresie określenia, że:

„Nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elektrycznej przez nowe instalacje”;

(3) art. 3 lit. h – w zakresie definicji „nowej instalacji”. Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. transponowała do prawa polskiego tylko pojęcie „instalacji wytwarzających energię elektryczną, w przypadku których proces inwesty-cyjny faktycznie wszczęto do 31 grudnia 2008 r.” użyte w art. 10c ust. 1 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE. W szczególności brak jest transpozycji występującej w art. 10c ust. 1 frazy: „w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5” i w konsekwencji brak transpozycji art. 10a ust. 7, który wyraźnie wyklucza udzielenie bezpłatnych upraw-nień nowym instalacjom wytwarzającym energię elektrycz-ną, a także brak jest definicji nowej instalacji, określonej w art. 3 lit. h jako instalacji, „która uzyskała zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r.”. Poprzez te braki w transpozycji pra-wo polskie nie wyklucza bezpłatnych przydziałów emisji dla nowych instalacji, tj. instalacji, które uzyskały pierwsze zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych po 30 czerw-ca 2011 r. Ta cząstkowa i wadliwa transpozycja w istot-ny sposób wpływa na wdrożenie zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE oraz zagraża osiągnięciu celów Dyrektywy. Do dnia ukończenia niniejszego opracowania (14 września 2013 r.) nie uchwalono w Polsce aktu prawnego, który dokonywałby transpozycji Dyrektywy 2003/87/WE w brzmieniu zmienionym przez Dyrektywę 2009/29/WE. Na obecnym etapie publicznie dostępne są tylko założe-nia z dnia 7 marca 2012 r. do projektu ustawy dokonują-cej transpozycji Dyrektywy 2009/29/WE7. W dniu 14 sierp-nia 2012 r. Centrum Informacyjne Rządu poinformowało,

7. http://www.mos.gov.pl/g2/big/2012_03/c9d2fa1aaf6b2b45d11e6cd0a8975fa8.pdf

16

iż Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej przyjęła zało-żenia do projektu ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, przedłożone przez Ministra Środo-wiska8. Jak poinformował portal WNP, prace nad projek-tem ustawy są prowadzone przez Rządowe Centrum Legislacji, a przewidywany termin wejścia w życie nowych przepisów to, według Ministerstwa Środowiska, IV kwar-tał 20139. Termin ten wydaje się zupełnie nierealistyczny z uwagi na konieczność przeprowadzenia całego procesu legislacyjnego w parlamencie. Według portalu WNP, w projekcie ustawy znalazł się zapis, iż środki pochodzące z aukcji uprawnień do emisji powinny stanowić dochód bu-dżetu państwa10. Zdaniem autora niniejszego opracowania jest to rozwiązanie nieodpowiadające postanowieniom art. 10 ust. 3 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE11. Należy zauważyć, iż obecnie obowiązuje w Polsce ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009, Nr 130, poz. 1070, z późn. zm.), (dalej jako: „usta-wa z dnia 17 lipca 2009 r.”). Ustawa ta nie stanowi trans-pozycji Dyrektywy 2009/29/WE i obejmuje swoim zakre-sem zarządzanie emisjami tzw. jednostek Kioto. Ustawa ta ustanawia Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 10 lit. j ustawy z dnia 17 lipca 2009 r., jednym z zadań Ośrodka jest prowadze-nie aukcji uprawnień do emisji. Żadne przepisy tej ustawy nie wprowadzają jednak ani obowiązku sprzedaży upraw-nień do emisji w okresie handlu 2013–2020 na aukcji, ani nie określają reguł prawnych sprzedaży uprawnień do emisji w tym okresie. W związku z tym ustawa z dnia

17 lipca 2009 r. nie stanowi podstawy prawnej do prowadzenia aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, objętych zmienioną Dyrektywą 2003/87/WE ani też nie wprowadza podstaw prawnych, określających sposób wykorzystywania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji, o których mowa w art. 10 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE. Podsumowując należy stwierdzić, że do dnia ukończe-nia niniejszego opracowania (14 września 2013 r.) Dyrek-tywa 2003/87/WE w zakresie zmian wprowadzonych Dy-rektywą 2009/29/WE nie została transponowana do prawa polskiego w zakresie podstawowych zasad, w szczególno-ści w zakresie zasady sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji. Do prawa polskiego dokonano natomiast transpo-zycji wybranych elementów art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE wyłącznie w zakresie, jaki pozwolił polskiemu rządowi notyfikować Komisji Europejskiej wniosek, o któ-rym mowa w art. 10c ust. 5 Dyrektywy 2003/87/WE zmie-nionej przez Dyrektywę 2009/29/WE, tj. w zakresie wyjąt-ku od zasady sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji.

7. ImplementacjaZ uwagi na brak transpozycji do prawa polskiego zmienio-nej Dyrektywy 2003/87/WE, w tym w szczególności zasa-dy systemu aukcji uprawnień do emisji, reguł przeznacza-nia dochodów osiągniętych ze sprzedaży uprawnień do emisji oraz warunków korzystania z derogacji określonych w szczególności w art. 10a i 10c, brak także właściwej im-plementacji Dyrektywy.

8. http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/924817.html 9. http://www.wnp.pl/wiadomosci/energetyka-czeka-na-ust-o-handlu-uprawnieniami-do-emisji,206322_1_0_0_0_0.html 10. http://www.wnp.pl/wiadomosci/energetyka-czeka-na-ust-o-handlu-uprawnieniami-do-emisji,206322_1_0_0_0_0.html 11. Zob. Marta Toporek, Argumenty wskazujące na konieczność przeznaczenia przez Polskę środków finansowych ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 w ra-

mach Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (EU ETS) na efektywność energetyczną, ClientEarth, styczeń 2013: http://www.clientearth.org/reports/opi-nia-przeznaczeniesrodkow-z-ets-final.pdf

17

W odniesieniu do aukcji uprawnień do emisji, należy zauważyć, że w Polsce podjęto próbę implementacji (wdrożenia) zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE bez do-konywania jej transpozycji. Próbę tę podjęto bardzo póź-no, gdyż dopiero we wrześniu 2013 r. W dniu 2 września 2013 r. Ministerstwo Środowiska poinformowało na swo-jej stronie internetowej, że Minister Środowiska podpisał umowę z Europejską Giełdą Energii (EGE), na mocy któ-rej Polska będzie tymczasowo sprzedawała swoje upraw-nienia do emisji gazów cieplarnianych poprzez Wspólno-tową Platformę Aukcyjną prowadzoną przez EGE. Polska wyznaczyła Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBIZE) jako podmiot, który w imieniu Polski sprzedaje uprawnienia do emisji na aukcjach. Aukcje mają odbywać się co tydzień, począwszy od 15 września 2013 r. Według informacji zamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska, sprzedaż polskich uprawnień do emisji na Wspólnotowej Platformie Aukcyjnej będzie się odbywać do czasu wyłonienia przez Polskę krajowej plat-formy aukcyjnej, co będzie możliwe po wejściu w życie nowych przepisów dotyczących systemu handlu uprawnie-niami do emisji12. Ponieważ w dniu ukończenia niniejszego opracowania mechanizm ten jeszcze nie ruszył, nie moż-na ocenić jego funkcjonowania. Brak transpozycji zmienio-nej Dyrektywy 2003/87/WE powoduje, że przyjęte w Pol-sce rozwiązanie charakteryzuje się tymczasowością oraz brakiem przejrzystości. Obecnie w Polsce nie obowiązują przepisy, które w sposób jednoznaczny określałyby, które instalacje obję-te obowiązkami zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE mu-szą kupować uprawnienia na aukcji, a które są z tego obo-wiązku zwolnione. Wobec braku w prawie polskim wyraź-nego, określonego w ustawie obowiązku zakupu upraw-nień na aukcji oraz braku stosownej podstawy prawnej do egzekwowania tego obowiązku, żaden organ administracji nie może skutecznie wymagać od prowadzących instala-cje objętych zakresem Dyrektywy, aby dokonywali zakupu uprawnień na aukcji. W szczególności obowiązku zakupu uprawnień do emisji nie zawiera art. 21 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. Artykuł ten określa obowiązki organów administracji w zakresie bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji, a więc stanowi przyjęcie środków wykonawczych do art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE (który określa jedną z derogacji od zasady aukcji). Także inne przepi-sy ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie wprowadzają od 1 stycznia 2013 r. wyraźnego obowiązku zakupu w dro-dze aukcji wszystkich uprawnień, które nie są przydzielo-ne jako bezpłatne zgodnie z art. 10a i 10c zmienionej Dy-rektywy 2003/87/WE. W związku z tym, wszelkie zaku-py polskich uprawnień do emisji dokonywane przez prowa-dzących instalacje objęte obowiązkami na podstawie zmie-nionej Dyrektywy 2003/87/WE w drodze aukcji prowadzo-nej przez Europejską Giełdę Energii mają dobrowolny cha-rakter. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszech-nie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodo-we oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego13. Należy także w tym kontekście podkreślić, iż postanowienie art. 10 ust. 1 zd. 1 zmienionej Dyrektywy 2008/37/WE nie może mieć bezpośredniego skutku wobec operatorów instalacji, które są objęte zakre-sem Dyrektywy, w szczególności skutku polegającego na obowiązku zakupu uprawnień na aukcji, ponieważ norma ta nie przyznaje uprawnień jednostkom. Dla rozwa-żanego obowiązku operatorów instalacji ma natomiast zna-czenie orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Pubblico Ministero v. Tulio Ratti14. W wyrokutym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł: „Państwo członkowskie, które nie przyjęło środków wykonawczych określonych przez dyrektywę w wymaganym czasie, nie może w stosunkach z jednostką korzystać z własnego zaniechania w wykonywaniu obowiązków nałożonych dyrektywą”. Nałożonego na operatorów instalacji obowiąz-ku zakupu uprawnień na aukcji nie przewiduje także Roz-porządzenie Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie harmonogramu, kwestii administra-cyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy Dyrek-tywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady usta-nawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cie-plarnianych we Wspólnocie15. Konsekwencją braku transpozycji podstawowych za-sad Dyrektywy, w tym w szczególności zasady pierwotnej sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji, jest brak jej poprawnej implementacji. Konsekwencją zaś transpozy-cji przepisów, które pozwalają na zastosowanie derogacji od systemu sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji jest wdrożenie w prawie polskim wyjątków od zasady aukcji. W ślad za przyjęciem w ustawie z 28 kwietnia 2011 r. prze-pisów pozwalających na skorzystanie z derogacji określo-nej w art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, Polski rząd podjął działania, aby uzyskać zgodę Komisji Europej-skiej na skorzystanie z tej derogacji. Rząd Polski w dniu 30 września 2011 r. wysłał do Komisji Europejskiej wnio-sek na podstawie art. 10c ust. 5 zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE w celu przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na modernizację wytwarzania energii elektrycznej16. W drodze decyzji z dnia 13 lipca 2012 r. Ko-misja nie wniosła zastrzeżeń do wniosku Polski pod warunkiem: 1) wyłączenia z bezpłatnego przydziału dla 6 instalacji, określonych w jej Załącznikach I i II; 2) wyłącze-nia ze swojego krajowego planu inwestycyjnego 30 insta-

12, http://www.mos.gov.pl/artykul/7_aktualnosci/21238_aukcje_polskich_uprawnien_do_emisji_na_wspolnotowej_platformie_aukcyjnej_prowa-dzonej_przez_gielde_eex.html

13. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, Nr 78, poz. 482, ze zm.)

14. Wyrok w sprawie Pubblico Ministero v. Tulio Ratti, 148/78, pkt 22.15. Dz. U. UE L 302/1 z dnia 18 listopada 2010 r. 16. Fundacja ClientEarth Poland zaskarżyła do sądów administracyjnych

zezwolenia na emisję CO2 wydane dla niektórych z instalacji ujętych w przedmiotowym wniosku derogacyjnym. Sprawy te nie są definitywnie rozstrzygnięte, gdyż skargi czekają na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

17. h t tp : / /ec .eu ropa .eu /c l ima /po l i c ies /e ts /cap /auc t ion ing /do -cs/c_2012_4609_pl.pdf

18

lacji, określonych w jej Załączniku III17. Według uzasadnie-nia tej decyzji, w ramach krajowego planu Polska zapropo-nowała inwestycje w zakresie dostosowania i podniesienia standardu infrastruktury, czystych technologii oraz zróżni-cowania koszyka energetycznego i źródeł dostaw. Komi-sja jest jednak zdania, że proponowane inwestycje wymie-nione w Załączniku III nie są zgodne z wymogami art. 10c ust. 1 Dyrektywy i w związku z tym nie kwalifikują się do finansowania poprzez wartość uprawnień przydzielanych na podstawie art. 10c18. Jak podkreśla Komisja w pkt 27 Wytycznych w za-kresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c Dyrekty-wy 2003/87/WE (Dz. Urz. UE C 99/9 z 31 marca 2011)19 : „Przydzielanie bezpłatnych uprawnień do emisji wytwór-com energii elektrycznej oraz finansowanie odpowiadają-cych inwestycji zgodnie z wymogami art. 10c dyrektywy 2003/87/WE zasadniczo obejmuje pomoc państwa w ro-zumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE państwa członkowskie muszą powiadomić Komi-sję o środkach obejmujących pomoc państwa. Po dokona-niu zgłoszenia państwa członkowskie nie mogą wdrożyć proponowanych środków do czasu podjęcia przez Komisję ostatecznej decyzji. Komisja zamierza przyjąć w najbliższej przyszłości kryteria kompatybilności dla oceny tego rodzaju pomo-cy. Wniosek złożony zgodnie z art. 10c ust. 5 dyrektywy 2003/87/WE oraz jakakolwiek późniejsza decyzja Komisji pozostają bez uszczerbku dla obowiązku zgłoszenia przez państwo członkowskie pomocy państwa zgodnie z art. 108 TFUE, zaś państwa członkowskie powinny odpowied-nio planować przedłożenie wymaganych zgłoszeń pomocy państwa”20. Ocena tej pomocy jest dokonywana zgodnie z Wytycznymi w sprawie niektórych środków pomocy pań-stwa w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emi-sji gazów cieplarnianych po 2012 r. (Dz. Urz. UE C 158/4 z dnia 5 czerwca 2012)21. Wytyczne te w zasadzie obniżają poziom ochrony kon-kurencji i ochrony środowiska w stosunku do obowiązu-jących w zakresie pomocy państwa na ochronę środowi-ska reguł ogólnych22. Rząd Polski w dniu 18 kwietnia 2014 r. pre-notyfikował do Komisji Europejskiej program pomo-cowy w formie bezpłatnego przydziału uprawnień do emi-sji dwutlenku węgla na realizację zadań ujętych w krajowym planie inwestycyjnym. Według danych dostępnych w Urzę-dzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 czerw-ca 2013 r. nie dokonano jeszcze formalnej notyfikacji pro-gramu23. Podsumowując należy stwierdzić, że o ile na po-ziomie krajowym nie podjęto wystarczających środków wy-konawczych w celu osiągnięcia celu Dyrektywy, to podję-to bardzo zaawansowane działania administracyjne, aby

zapewnić skorzystanie z derogacji dla elektroenergety-ki i udzielić operatorom instalacji wytwarzania energii elek-trycznej pomoc państwa w formie bezpłatnych uprawnień na emisję dwutlenku węgla. 8. Realizacja celów DyrektywyZ uwagi na brak transpozycji i implementacji w prawie pol-skim zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, w szczególności w zakresie nałożenia na operatorów instalacji obowiązku zakupu uprawnień do emisji na aukcji oraz w zakresie reguł przeznaczania dochodów osiągniętych ze sprzedaży uprawnień do emisji, cel zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE określony w art. 1 akapit 1 nie został dotychczas (wrzesień 2013 r.) osiągnięty. System handlu uprawnienia-mi do emisji funkcjonujący w Polsce nie jest bowiem zgod-ny z przepisami określonymi w Dyrektywie. Z uwagi zaś na transpozycję i bardzo zaawansowany proces implementa-cji art. 10c zmienionej Dyrektywy 2003/87/WE, w zakresie w którym przepisy te umożliwiają skorzystanie operatorom instalacji elektroenergetycznych z bezpłatnych uprawnień do emisji, osiągnięcie celów określonych w art. 1 akapit 2 (zmniejszenie do 2020 r. całkowitych emisji gazów cieplar-nianych Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r.) oraz art. 1 akapit 3 (wprowadzenia ściślejszego zobowiązania Wspólnoty dotyczącego redukcji przekracza-jącej 20% po zatwierdzenie międzynarodowego porozumie-nia w sprawie zmian klimatu) jest w znaczącym stopniu za-grożone24. W tym kontekście warto przytoczyć utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zdaniem którego – „w okresie przewidzianym na dokona-nie transpozycji dyrektywy państwa członkowskie będące jej adresatami są zobowiązane do powstrzymywania się od przyjmowania przepisów, które mogłyby poważnie za-grozić osiągnięciu celu wyznaczonego w tej dyrektywie”25.

9. Postępowanie wszczęte przez Komisję Europejską

W związku z uchybieniem przez Polskę terminowej trans-pozycji Dyrektywy 2009/29/WE, w dniu 31 stycznia 2013 r. Komisja Europejska przesłała do władz Polski formalną notę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest to pierwszy krok na drodze do skiero-wania przez Komisję skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

18. O problemach związanych ze stosowaniem derogacji określonej w art. 10c w Polsce zob. Marcin Stoczkiewicz, The Emission Trading Scheme in Polish Law. Selected Problems Related to the Scope of Derogation from the General Rule for Auctioning in Poland, Yearbook of Antitrust and Regulatory Studies, Vol. 2011, 4(4), see: http://www.yars.wz.uw.edu.pl/yars2011_4_4/Stoczkiewicz_The_Emission_Trading_Scheme.pdf

19. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=O-J:C:2011:099:0009:0028:PL:PDF

20. Zob. M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycz-nych w prawie Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, str. 117-131.

21. ://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=O-J:C:2012:158:0004:0022:PL:PDF

22. Zob. M. Stoczkiewicz, Free allocation of EU ETS emission allowances to installations for electricity production from a State aid law perspective, Environmental Economics, Vol. 2012, 3(3).

23. http://www.uokik.gov.pl/informacje_o_decyzjach_komisji_europejskiej2.php 24. Szczegółowa analiza możliwości realizacji celów redukcyjnych przekra-

cza ramy niniejszego opracowania. 25. Wyrok w połączonych sprawach od C-165/09 do C-167/09 Stichting Na-

tuur en Milieu, pkt 78; wyrok w sprawie C-129/96 Inter-Environment Wal-lonie, pkt 45; wyrok w sprawie C-14/02 ATRAL, pkt 58; wyrok w połączo-nych sprawach C-261/07 i C-299/07 VTB-VAB i Gallatea, pkt 38.

19

Dyrektywaw sprawie odnawialnychźródeł energii(energetyka)Robert Rybski

20

1. Pełna nazwa Dyrektywy Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowa-nia energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następ-stwie uchylająca Dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L z 2009, Nr 140, poz. 16) (dalej jako: „Dy-rektywa OZE”).

2. Cele Dyrektywy OZE Realne efekty stosowania odnawialnych źródeł energii zgodnie z motywami 1-5 preambuły do Dyrektywy OZE.a. Poprawa bezpieczeństwa energetycznego. Ma na celu

zmniejszenie zależności państw członkowskich UE od importu energii oraz dominację małych i średnich źró-deł, stabilizujących funkcjonowanie sieci;

b. Zdecentralizowane wytwarzanie energii. Dzięki korzystaniu z lokalnych źródeł energii przełoży się na większe bezpieczeństwo dostaw energii w skali lokal-nej, krótsze odległości transportowe oraz zmniejszenie strat przesyłowych;

c. Stworzenie warunków dla zwiększenia zatrudnienia i rozwoju regionalnego. Dotyczy zwłaszcza obszarów wiejskich i odizolowanych. Rezultatem zapewniania źró-deł dochodu oraz tworzenia miejsc pracy na szczeblu lokalnym będzie postępująca decentralizacja wytwarza-nia energii z OZE, wspieranie rozwoju i spójności spo-łeczności lokalnych;

d. Wspieranie rozwoju technologicznego i innowacji;e. Obniżenie emisji gazów cieplarnianych. Pozwoli zreali-

zować postanowienia Protokołu z Kioto przez całą Unię Europejską;

f. Rozwój małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Nie tylko samo wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych prowadzone jest przez lokalne lub regionalne MŚP. W proces inwestycyjny, a następnie w konserwację za-angażowane są najczęściej MŚP, co będzie miało od-powiednie przełożenie na osiąganie zrównoważonego wzrostu gospodarczego;

g. osiągnięcie krajowego celu udziału energii ze źródeł od-nawialnych w końcowym zużyciu energii brutto;

h. Podkreślenie roli efektywności energetycznej i jej oszczędzania dla rozwoju odnawialnych źródeł ener-gii. Najskuteczniejszym sposobem na osiągnięcie celu krajowego jest właśnie efektywność energetyczna i oszczędność energii, gdyż prowadzą do bardzo szyb-kiej poprawy krajowego udziału OZE w miksie energe-tycznym. Zmniejszenie zapotrzebowania na energię przy stałym poziomie mocy zainstalowanej w OZE, niskie koszty operacyjne OZE oraz obowiązek zapew-nienia OZE priorytetowego dostępu do sieci, sprawi, że udział OZE w krajowym zużyciu brutto znacząco się zwiększy. Priorytetowy dostęp do sieci wraz ze zjawi-skiem merit order prowadzą do wypierania energii elek-trycznej wytworzonej z paliw kopalnych na towarowych giełdach energii. Efektywność energetyczna i oszczę-dzanie energii tylko przyspieszają ten proces;

i. Wskazane jest, by ceny energii w Unii Europejskiej odzwierciedlały zewnętrzne koszty wytwarzania i zużycia energii, w tym koszty środowiskowe i społecz-ne oraz koszty opieki zdrowotnej. Właśnie odnawialne źródła energii są w stanie w najpełniejszym zakresie wyjść naprzeciw temu celowi UE, gdyż praktycznie nie generują kosztów zewnętrznych;

j. Wspieranie energii z odnawialnych źródeł. Wsparcie ma trwać tak długo, dopóki ceny energii elektrycznej na rynku wewnętrznym nie będą odzwierciedlały pełnych kosztów i korzyści środowiskowych i społecznych wyni-kających z wykorzystywanych źródeł energii1;

k. wysoki potencjał oszczędności w emisji gazów cieplar-nianych. Może wynikać z wykorzystywania biogazu wy-twarzanego z surowców rolnych i organicznych stoso-wanego zarówno przy wytwarzaniu energii ciepła i elektrycznej, jak i stosowanego jako biopaliwo.

Celem Dyrektywy jest również kontynuowanie środków i działań krajowych wprowadzonych na podstawie Dyrek-tywy 2001/77/WE (dalej określanej także: „I Dyrektywa OZE2” ) – i to przez ten pryzmat należy również odczyty-wać postanowienia Dyrektywy OZE. Cele te mają zostać osiągnięte za pomocą środków przewidzianych w Dyrekty-wie, które mają zostać zatem prawidłowo transponowane. Stabilność regulacji ma stanowić odpowiednią zachętę do inwestycji, które przełożą się na zmniejszenie impor-tu i zwiększenie wykorzystania nowych technologii ener-getycznych. Natomiast nawet w przypadku podobieństwa rozwią-zań zawartych w tych dwóch dyrektywach, niedopuszczal-ne jest pozostawanie przy rozwiązaniach krajowych przy-jętych w oparciu o Dyrektywę 2001/77/WE bez weryfika-cji, czy Dyrektywa OZE nie ustanowiła znacząco wyższe-go standardu. Na przykład w taki błędny sposób zostało to ocenione przez polskich legislatorów w przypadku art. 16 Dyrektywy OZE3.

1. Zob. pkt 27 preambuły2. Dyrektywa 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 wrze-

śnia 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym ener-gii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L Nr 283, poz. 33).

3. Zob. Tabela zbieżności ustawy o odnawialnych źródłach energii z Dy-rektywą OZE, str. 43 i dalej; dostępna pod adresem: http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/19349/69284/69285/dokument51406.pdf?lastUpdateDa-y=09.08.13&lastUpdateHour=15%3A45&userLogged=false&date=sobota%2C+10+sierpie%C5%84+2013

21

3. Podstawowe postanowienia Dyrektywy OZE

Zadaniem Dyrektywy OZE jest ustanowienie ram dla pro-mowania energii ze źródeł odnawialnych. Na tę harmo-nizację składają się nie tylko odpowiednie ramy prawne, lecz również właściwe prowadzenie krajowej polityki ener-getyczno-klimatycznej. Z tego względu najważniejsze po-stanowienia Dyrektywy podzielone zostaną w zależności od ich rodzaju, przy czym pociąga to za sobą odmienne obowiązki implementacyjne. Do pierwszej grupy (3.1) należy zaliczyć przepisy usta-nawiające wiążące cele udziału OZE w miksie energetycz-nym. Do drugiej grupy (3.2) zaliczają się przepisy, które ze względu na tworzenie jednolitych ram prawnych w Unii Europejskiej podlegają obowiązkowi ścisłej transpozycji. W trzeciej grupie (3.3) umieszczone zostały te postano-wienia Dyrektywy, w stosunku do których państwom człon-kowskim przysługuje szerszy zakres swobody co do spo-sobu ich ukształtowania w krajowym porządku prawnym.

3.1. Przepisy zawierające wiążące cele udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto

3.1.1. Obowiązkowy krajowy cel ogólny

Dyrektywa OZE ustanawia w art. 3 ust. 1 w zw. z Załącz-nikiem I część A wiążący cel krajowy dla Polski udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu ener-gii brutto w 2020 r. W przypadku Polski udział OZE w 2020 roku musi wynieść co najmniej 15%, przy tym nie zainsta-lowanej albo dyspozycyjnej mocy, lecz z u ż y t e j.

3.1.2. Dojście do krajowego celu 2020

Drugim wiążącym elementem Dyrektywy jest trajektoria dojścia do celu krajowego 2020. Przepis art. 3 ust. 2 Dyrektywy OZE nakazuje, by w kolejnych dwuletnich okre-sach poprzedzających 2020 rok udział energii ze źródeł odnawialnych był równy lub przekraczał orientacyjny kurs wyznaczony przez Załącznik I część B4, co ma następu-jące przełożenie na cele dla Polski: 8,76% (2011–2012); 10,14% (2013–2014); 11,31% (2015–2016); 12,87% (2017–2018).

3.1.3. Obowiązek wprowadzenia środków skutecznie zaprojektowanych zapewniających udział energii z OZE

Dwa powyższe obowiązki należy odczytywać przez pry-zmat art. 3 ust. 2 Dyrektywy OZE, który nakłada na pań-stwa członkowskie obowiązek wprowadzenia takich środ-ków i podjęcia takich działań, które zapewnią, że udział energii ze źródeł odnawialnych będzie równy udziałowi określonemu dla celu 2020 oraz w trajektorii dojścia do celu krajowego. Tym samym na każdym z państw człon-kowskich ciąży obowiązek stworzenia odpowiednich ram legislacyjnych i podjęcia odpowiednich działań, by powyż-sze cele zostały osiągnięte.

3.2. Przepisy objęte obowiązkiem ścisłej transpozycji

3.2.1. Dostęp energii ze źródeł odnawialnych do sieci elektroenergetycznej

W kwestii uprzywilejowanego dostępu do sieci Dyrektywa OZE zawiera szereg wyraźnie określonych środków i dzia-łań, które państwa członkowskie muszą wprowadzić lub podjąć:a. Gwarancja przesyłu i dystrybucji

energii elektrycznej z OZE Zgodnie z art. 16 ust. 2 lit. a. Dyrektywy OZE obowiąz-kiem państw członkowskich jest zagwarantowanie prze-syłu i dystrybucji energii elektrycznej wytwarzanej z od-nawialnych źródeł energii przez operatorów systemów przesyłowych oraz operatorów systemów dystrybucji na obszarze ich działalności. Jedyne ograniczenie w tym zakresie dotyczy wymogu zachowania niezawodności i bezpieczeństwa sieci, co bez wątpienia stanowi pozytywny obowiązek państwa.

4. Część B Załącznika I do Dyrektywy OZE przewiduje: „Orientacyjny kurs, o którym mowa w art. 3 ust. 2, składa się z następujących wartości udziału energii ze źródeł odnawialnych: S2005 + 0,20 (S2020 – S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2011–2012, S2005 + 0,30 (S2020 – S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2013–2014, S2005 + 0,45 (S2020 – S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2015–2016, oraz S2005 + 0,65 (S2020 – S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2017–2018, gdzie: S2005 = udział dla danego państwa członkowskiego w 2005 r. podany w tabeli w części A, oraz S2020 = udział dla danego państwa członkowskiego w 2020 r. podany w tabeli w części A”.

Termin transpozycji Dyrektywy OZE upłynął 5.XII.2010. Do 14.IX.2013 nie została w pełni transponowana.

22

W tym zakresie na krajowym regulatorze rynku energe-tycznego spoczywa obowiązek nadzorowania, czy prze-słanka „wymogu zachowania niezawodności i bezpie-czeństwa sieci” nie jest nadużywana przez operatorów.

b. Priorytetowy albo gwarantowany dostęp energii elek-trycznej z OZE do systemu sieciowego Na podstawie art. 16 ust. 2 lit. b. Dyrektywy OZE pań-stwa członkowskie obciąża obowiązek zapewnienia priorytetowego albo gwarantowanego dostępu do sys-temu sieciowego dla energii elektrycznej, która jest wy-twarzana z odnawialnych źródeł energii. Oznacza to ustanowienie systemu gwarantującego, iż energia elek-tryczna z OZE będzie zawsze miała dostęp do systemu sieciowego. Również i w tym zakresie zastosowanie znajduje zastrzeżenie z art. 16 ust. 2 Dyrektywy OZE.

c. Pierwszeństwo dla instalacji wykorzystujących OZE przy wyborze instalacji wytwarzających energię elektryczną Z art. 16 ust. 2 lit. c. Dyrektywy OZE wynika obowiązek państw członkowskich zapewnienia, by operatorzy sys-temu przesyłowego podczas wyboru instalacji wytwa-rzających energię elektryczną przyznawali pierwszeń-stwo instalacjom wykorzystującym odnawialne źródła energii. Zostało to obostrzone warunkiem zapewnie-nia bezpiecznej eksploatacji krajowego systemu elektro-energetycznego oraz stosowania przejrzystych i niedy-skryminacyjnych kryteriów. Jednocześnie państwa członkowskie obciąża pozy-tywny obowiązek zapewnienia przyjęcia odpowiednich środków operacyjnych minimalizujących ograniczenia wobec energii elektrycznej z odnawialnych źródeł ener-gii. Również i w tym zakresie zastosowanie znajduje zastrzeżenie z art. 16 ust. 2 Dyrektywy OZE.

d. Obowiązek zapobiegania nieodpowiednim ograniczeniom Zgodnie z art. 16 ust. 2 lit. d. in fine Dyrektywy OZE wszelkie ograniczenia w zakresie możliwości przyłącza-nia nowych mocy OZE do krajowego systemu energii elektrycznej są uznawane za niewłaściwe. Mianowicie, na państwach członkowskich ciąży obowiązek, aby ope-ratorzy przedstawiali stosowne programy naprawcze w przypadku powstania takich ograniczeń. Oznacza to, iż do pozytywnych obowiązków państw członkowskich należy wymaganie od operatorów systemów przesyło-wych, aby zapewniona była ciągła możliwość przyłącze-nia dla odnawialnych źródeł energii do sieci przesyło-wych. Również i w tym zakresie zastosowanie znajdu-je zastrzeżenie z art. 16 ust. 2 Dyrektywy OZE. Nakaz przedstawiania programów naprawczych bardzo wyraź-nie wskazuje, że zachowanie bezpieczeństwa i nieza-wodności sieci to obowiązek operatorów i nie może sta-nowić podstawy odmowy przyłączenia.

e. Obowiązek publikacji zasad ponoszenia i podziału kosztów przyłączenia OZE Dla zapewnienia przejrzystości w procesie przyłącza-nia nowych mocy OZE, Dyrektywa OZE zobowiązu-je w art. 16 ust. 3 zd. 1 państwa członkowskie do nało-żenia na operatorów systemów przesyłowych i operato-rów systemów dystrybucji zasad regulujących ponosze-nie i podział kosztów technicznego dostosowania sieci. Jako przykłady działań wskazane zostało przyłączenie do sieci, wzmocnienie sieci oraz poprawienie jej funk-cjonowania, jak i zasady niedyskryminacyjnego wdraża-nia kodeksów sieciowych. Z kolei w art. 16 ust. 3 zd. 2 Dyrektywy OZE określony został obowiązek stworzenia takich warunków przyłą-czenia dla odnawialnych źródeł energii przyłączanych w regionach peryferyjnych lub o niskiej gęstości za-ludnienia, które będą opierały się na obiektywnych,

przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriach oraz uwzględnią wszystkie koszty i korzyści z przyłączenia tak ulokowanych źródeł do sieci. Do tych korzyści nale-ży zmniejszenie kosztów przesyłu ze względu na zna-czące zmniejszenie strat na przesyle, mniejsze inwesty-cje infrastrukturalne ze względu na częste podłączanie do sieci źródeł niskiego lub średniego napięcia.

f. Partycypacja operatorów systemu w kosztach przyłączenia OZE Art. 16 ust. 6 Dyrektywy OZE wprowadza z kolei uczest-niczenie przez operatorów systemów przesyłowych oraz operatorów systemów dystrybucji w kosztach przyłącze-nia OZE poprzez ich pokrywanie w całości lub w części. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do regular-nego monitorowania kosztów przyłączeń nowych mocy OZE oraz do dbania o usprawnienie ram legislacyjnych ponoszenia i podziału tych kosztów. Pierwszy przegląd miał nastąpić do dnia 30 czerwca 2011 r., a wszystkie kolejne mają następować co dwa lata. Wskazane rozwiązanie doprecyzowuje art. 16 ust. 6 Dyrektywy OZE: „Podział kosztów, o którym mowa w ust. 3, egzekwuje się za pomocą mechanizmu opar-tego na obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminują-cych kryteriach, uwzględniając korzyści, jakie odnoszą z przyłączenia pierwsi i kolejno przyłączani producenci, jak również operatorzy systemów przesyłowych i syste-mów dystrybucji”.

23

g. Obowiązki informacyjne OSP i OSD wobec nowych OZE Ponadto, Dyrektywa OZE wprowadza obowiązki informa-cyjne obciążające operatorów systemów przesyłowych i systemów dystrybucji wobec nowych producentów energii ze źródeł odnawialnych, którzy zamierzają dokonać przyłączenia do systemu. Zakres tego obowiązku zgodnie z art. 5 zd. 1 lit. a. – c. Dyrektywy OZE obejmuje: - wyczerpującą i szczegółową ocenę kosztów związa-

nych z przyłączeniem; - rozsądny i precyzyjny harmonogram przyjęcia i roz-

patrzenia wniosku o przyłączenie do sieci; - rozsądny orientacyjny harmonogram każdego propo-

nowanego przyłączenia do sieci.Zgodnie z art. 16 ust. 5 zd. 2 Dyrektywy OZE dopuszczal-ne jest wprowadzenie w systemie krajowym przetargów na roboty przyłączeniowe, które ogłaszaliby producenci OZE, którzy planują przyłączenie do sieci.h. Sposób naliczania taryf przesyłowych

i dystrybucyjnychPrzy kształtowaniu wysokości taryf przesyłowych i dystry-bucyjnych art. 16 ust. 7 Dyrektywy OZE nakłada na pań-stwa członkowskie obowiązek zapewnienia braku dyskry-minacji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł ener-gii. Wysokość taryf dystrybucyjnych i przesyłowych dla tego rodzaju energii elektrycznej ma wykorzystywać korzy-ści wynikające z przyłączania odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza bezpośredniego wykorzystania sieci niskiego napięcia, co ma bezpośrednie przełożenie na niskie kosz-ty korzystania z niej. W szczególności taryfy przesyłowe i dystrybucyjne mają zgodnie z art. 16 ust. 7 zd. 1 in fine Dyrektywy OZE zapewniać, iż nie będą dyskryminowane źródła energii elektrycznej wytwarzające energię w regio-nach peryferyjnych, takich jak regiony wyspiarskie i regio-ny o niskiej gęstości zaludnienia. Standard ustanawiany przez Dyrektywę OZE jest bar-dzo czytelny: Polska jako państwo członkowskie UE jest zobowiązana do zapewnienia priorytetowego dostępu OZE do sieci, choć może on podlegać ograniczeniom ze względu na kwestie bezpieczeństwa sieci, to pojawienie się takich czynników nakłada nowy obowiązek prawny w postaci zadbania, by operatorzy podjęli programy na-prawcze, które służyć będą dostosowaniu sieci do korzy-stania z niej przez nowe moce OZE. Standard ten oznacza także, iż koszty ponoszone przez nowych producentów energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, którzy pragną uzyskać przyłączenie do sieci, powinny być pomniejszone o korzyści, jakie niesie ze sobą decentrali-zacja wytwarzania energii elektrycznej.

3.2.2. Transfery statystyczne

Dyrektywa ustanawia również mechanizm transferów statystycznych, które zgodnie z art. 6 ust. 1 polegają na uzgodnieniu dokonania wirtualnych transferów energii. „Przekazywana” ilość energii podlega w państwie przeka-zującym odjęciu od ilości energii branej pod uwagę przy obliczaniu, natomiast w państwie odbierającym jest ona zaliczana na poczet krajowego celu OZE. Wskazana regulacja wymaga ustanowienia odpowiednich podstaw w prawie krajowym.

3.2.3. Gwarancje pochodzenia

Ponadto wprowadzany jest również instrument zapew-niający o pochodzeniu energii elektrycznej z odnawialne-go źródła energii. W tym zakresie państwa członkowskie

24

-

mają zgodnie z art. 15 Dyrektywy obowiązek ustanowienia odpowiedniego systemu gwarancji pochodzenia (GP), wy-stawianych dla każdej wytworzonej jednostki 1 MWh, przy tym nie wpływają one na krajowy cel udziału OZE i są od-rębnym instrumentem od transferów statystycznych. Dyrektywa przewiduje obowiązek wprowadzenia GP dla energii elektrycznej, natomiast przewiduje fakultatywną możliwość wprowadzenia gwarancji pochodzenia wysta-wianych na wniosek producentów ciepła lub chłodu z od-nawialnych źródeł energii. GP nie mają wpływu na oblicza-nie końcowego zużycia brutto energii ze źródeł odnawial-nych czy też funkcji w zakresie osiągania krajowego celu udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto.

3.2.4. Krajowy Plan Działania

Dyrektywa OZE zobowiązuje w art. 4 każde państwo członkowskie do przyjęcia Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Służą one szczegółowemu ustaleniu sposobu realizacji krajowego celu OZE do 2020 r. poprzez dokonanie projekcji zużycia energii, jak i oddziaływania efektywności energetycznej i oszczędzania energii na krajowy cel OZE, jak również efektów podejmowanej współpracy w postaci np. trans-ferów statystycznych. Z Krajowego Planu Działania mają również wynikać zaplanowane środki, które mają zostać podjęte w celu osiągnięcia krajowego celu udziału OZE.

3.2.5. Definicje z Dyrektywy OZE

W prawie krajowym wszystkich państw członkowskich UE konieczne jest również ustanowienie jednolitej siatki poję-ciowej. Do kluczowych należy zaliczyć następujące defi-niowane przez Dyrektywę OZE pojęcia:

a. „energia ze źródeł odnawialnych” oznacza „energię z odnawialnych źródeł niekopalnych, a mianowicie ener-gię wiatru, energię promieniowania słonecznego, ener-gię aerotermalną, geotermalną i hydrotermalną i energię oceanów, hydroenergię, energię pozyskiwaną z bioma-sy, gazu pochodzącego z wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz)”;

b. „biomasa” oznacza „ulegającą biodegradacji część pro-duktów, odpadów lub pozostałości pochodzenia biologicznego z rolnictwa (łącznie z substancjami roślinnymi i zwierzęcymi), leśnictwa i związanych dzia-łów przemysłu”;

c. „końcowe zużycie energii brutto” oznacza „towary ener-getyczne dostarczane do celów energetycznych prze-mysłowi, sektorowi transportowemu, gospodarstwom domowym, sektorowi usługowemu, w tym świadczące-

mu usługi publiczne, rolnictwu, leśnictwu i rybołówstwu, łącznie ze zużyciem energii elektrycznej i ciepła przez przemysł energetyczny na wytwarzanie energii elektrycznej i ciepła oraz łącznie ze stratami energii elektrycznej i ciepła podczas dystrybucji i przesyłania”;

d. „biopłyny” oznacza „ciekłe paliwa dla celów energetycz-nych, innych niż w transporcie, w tym do wytwarzania energii elektrycznej oraz energii ciepła i chłodu, produ-kowane z biomasy”.

3.3. Przepisy właściwe ze względu na osiągnięcie skutku

3.3.1. Uproszczenie przepisów administracyjnych

Dyrektywa OZE przewiduje również w art. 13 poprzez nałożenie na państwa członkowskie obowiązku takie-go ukształtowania krajowych przepisów, by zapewnia-ły uproszczenie wszystkich przepisów administracyjnych znajdujących zastosowanie względem energii z odnawial-nych źródeł, tj. by spełniały one test, iż są proporcjonalne i niezbędne. Jest to szczególnie istotne w przypadku inwestycji, które nie mają charakteru stricte gospodarczego, lecz słu-żą częściowej lub całkowitej produkcji na własne potrzeby lub stanowią np. element projektu domu pasywnego5. W przypadku mikro- i małych instalacji OZE, które są przede wszystkim instalowane przez osoby fizyczne, wspólnoty mieszkaniowe czy też spółdzielnie mieszka-niowe, to właśnie niskie bariery administracyjne stanowić mogą czynnik przeważający o podjęciu decyzji o realizacji takiej inwestycji w dziedzinie energetyki.

4. Termin wejścia w życie Zgodnie z art. 28 Dyrektywy, weszła ona w życie w dniu 25 czerwca 2009 r.

5. Termin na wdrożenie w prawie krajowym

Zgodnie z art. 27 ust. 1 Dyrektywy, dokonanie transpozycji miało nastąpić nie później niż do dnia 5 grudnia 2010 r.

6. Transpozycja do prawa krajowego Do dnia ukończenia niniejszego opracowania, Dyrektywa OZE w zakresie energetyki nie została w pełny i prawidło-wy sposób transponowana do polskiego porządku praw-nego. Część przepisów Dyrektywy OZE w zakresie ener-getyki została transponowana z prawie trzyletnim opóźnie-niem przez tzw. „Mały Trójpak”, czyli przez ustawę z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 0, poz. 984), któ-ra weszła w życie 11 września 2013 r. Na poziomie usta-wowym brakuje:● priorytetowego dostępu energii ze źródeł odnawialnych,

zwłaszcza w zakresie przyłączeń wszystkich OZE, a nie tylko dla mikroinstalacji;

● zniesienia barier administracyjnych dla wszystkich OZE, a nie tylko dla mikroinstalacji.

5. Zob. przygotowany przez koalicję polskich firm pod egidą BOŚ Bank S.A. projekt „SAMOspłacający się dom”. Informacje prasowe w „DGP” dostęp-ny jest pod adresem: http://serwisy.gazetaprawna.pl/nieruchomosci/arty-kuly/709676,samosplacajacy_sie_dom_slonce_sfinansuje_100_tys_no-wych_budynkow.html

Państwo członkowskie ma obowiązek zapewnienia priorytetowego albo gwarantowanego dostępu do sieci elektrycznej wytwarzanej z OZE.

25

6.I. Przepisy zawierające wiążące cele udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto

6.1.1. Obowiązkowy krajowy cel ogólny 2020 oraz trajektoria dojścia do krajowego celu 2020

Transpozycja obowiązkowych art. 3 ust. 1 i ust. 2 Dyrekty-wy OZE nastąpiła wraz z wejściem w życie „Małego Trój-paku”. Do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo ener-getyczne6 (Dz. U. z 2012, Nr 0, poz. 1059, ze zm.) dodane zostały art. 20b, 20c, 20d, 20e oraz 20f. Ustanowiły one ramy prawne dla ustalania stopnia realizacji oraz planowa-nych środków krajowych umożliwiających osiągnięcie obo-wiązkowego krajowego celu ogólnego 2020. Właściwymi organami w tym zakresie został ustanowiony minister wła-ściwy do spraw gospodarki, minister właściwy do spraw środowiska (w zakresie biopłynów) oraz Prezes Urzędu Regulacji Energetyki.

6.1.2. Obowiązek wprowadzenia środków skutecznie zaprojektowanych zapewniających udział energii z OZE

Podstawę funkcjonowania obecnego systemu wsparcia stanowią przede wszystkim art. 9a, 9e, 9l, 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33-35 ustawy Prawo energetyczne wraz z rozpo-rządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii7, oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funk-cjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.). W tym zakresie fakultatywne przepisy Dyrektywy OZE zostały terminowo transponowane do polskiego porządku prawnego.

6.2. Przepisy objęte obowiązkiem ścisłej transpozycji

6.2.1. Dostęp energii ze źródeł odnawialnych do sieci elektroenergetycznej

Bez wątpienia postanowienia Dyrektywy OZE dotyczące priorytetowego dostępu do sieci podlegają obowiązkowi ścisłej transpozycji. O ile art. 9a ust. 6 ustawy Prawo energetyczne nało-żył obowiązek zakupu przez sprzedawcę z urzędu energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach ener-gii, to kształt innych przepisów powoduje brak możliwości pełnej realizacji poprzez ten przepis priorytetowego dostę-pu ze względu na wysoce ograniczoną możliwość przyłą-czania nowych źródeł OZE do sieci. Przede wszystkim, obecnie obowiązujący stan prawny nie tylko nie gwarantuje priorytetowego dostępu do sieci nowym źródłom OZE, ale ogranicza także zwykły (nie prio-rytetowy) dostęp do sieci poprzez wskazanie wymagań w postaci „technicznych i ekonomicznych warunków przy-łączenia do sieci i dostarczania energii”, których Dyrekty-wa OZE nie przewiduje8 . Wraz z wejściem w życie „Małego Trójpaku”, czyli prawie trzy lata od momentu na dokonanie transpozycji Dyrektywy, w ustawie Prawo energetyczne pojawiły się pierwsze rozwiązania stanowiące transpozycję prioryteto-wego dostępu do sieci, jednak wyłącznie dla mikroinstala-cji9 . Wprowadzone rozwiązanie należy ocenić bardzo pozytywnie, gdyż przewiduje zwolnienie najmniejszych odnawialnych źródeł energii z oceny przez pryzmat możli-wości technicznych lub ekonomicznych dla ich przyłącze-nia. Co więcej, koszt instalacji układu zabezpieczające-go i układu pomiarowo-rozliczeniowego ponosić ma ope-rator systemu elektroenergetycznego. Takie rozwiązanie

6. Dalej jako: „ustawa Prawo energetyczne”.7. Dz. U. Nr 156, poz. 969, ze zm.8. Zob. w tym zakresie pkt 28-70 Analizy prawnej „Mały Trójpak” a dyrektywa 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii

ze źródeł odnawialnych, dostępnej pod adresem: http://www.clientearth.org/reports/robert-rybski-trojpak-analiza-ozefinal25062013.pdf 9. Chodzi o następujący przepis art. 7 ust. 8d: „W przypadku gdy podmiot ubiegający się o przyłączenie mikroinstalacji do sieci dystrybucyjnej jest przyłączony

do sieci jako odbiorca końcowy, a moc zainstalowana mikroinstalacji, o przyłączenie której ubiega się ten podmiot, nie jest większa niż określona w wydanych warunkach przyłączenia, przyłączenie do sieci odbywa się na podstawie zgłoszenia przyłączenia mikroinstalacji, złożonego w przedsiębiorstwie energetycz-nym, do sieci którego ma być ona przyłączona, po zainstalowaniu odpowiednich układów zabezpieczających i układu pomiarowo-rozliczeniowego. W innym przypadku przyłączenie mikroinstalacji do sieci dystrybucyjnej odbywa się na podstawie umowy o przyłączenie do sieci. Koszt instalacji układu zabezpiecza-jącego i układu pomiarowo-rozliczeniowego ponosi operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego”.

26

należy ocenić jako modelowe i zgodne z Dyrektywą OZE, gdyż zapewnia ono odpowiednie zachęty inwestycyjne oraz uwzględnienie dużej adaptowalności mikroinstalacji do współpracy z siecią. Wymaga jednak podkreślenia, że Dyrektywa OZE nie rozróżnia źródeł z uwagi na ich wielkość, moc lub rodzaj, lecz zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia priorytetowego albo gwarantowanego dostępu do sieci dla wszystkich rodzajów i wszystkich wielkości instalacji OZE. Reżim prawny, jaki został wprowadzony dla mikroinstala-cji albo bardzo zbliżony, powinien zostać rozciągnięty na wszystkie rodzaje instalacji OZE, gdyż dopiero wówczas dojdzie do pełnej transpozycji art. 16 Dyrektywy OZE.

6.2.2. Transfery statystyczne

Dyrektywa OZE przewiduje możliwość utworzenia ram prawnych dla dokonywania wirtualnych transferów energii w postaci tzw. transferów statystycznych. Krajowe prze-pisy w tym zakresie weszły w życie dopiero 11 września 2013 r. w ramach „Małego Trójpaku”. Poprzez dodanie do Prawa energetycznego art. 55a, 55b i 55c utworzone zostały ramy prawne dla dokonania przez Polskę „zakupu” albo „sprzedaży” energii elektrycznej poprzez transfer sta-tystyczny z innym państwem członkowskim UE, Konfede-racją Szwajcarską albo państwem członkowskim Europej-skiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Tym samym należy wskazać, iż przepisy zostały w tym zakresie prawidłowo transponowane.

6.2.3. Gwarancje pochodzenia

Celem wykazania odbiorcom końcowym, jaki jest udział lub jaka jest ilość energii ze źródeł odnawialnych w koszy-ku energetycznym danego dostawcy energii, Dyrektywa

ustanawia mechanizm gwarancji pochodzenia. Ten został wprowadzony do polskiego porządku prawnego dopiero w 2013 r. wraz z dodaniem do Prawa energetycznego art. 11g, 11h, 11i, 11j, 11k oraz 11l. Ustanowiona regulacja wprowadza wyłącznie możliwość wydawania GP za wytworzoną energię elektryczną – tym samym obowiązek transpozycji został dochowany. Nato-miast należy wskazać, iż pożądane byłoby wprowadzenie również możliwości wydawania GP dla ciepła i chłodu – ze względu na bardzo duże znaczenie tych rodzajów ener-gii w Polsce. Duża część ciepła w Polsce pochodzi z sieci ciepłowniczej, więc odbiorca końcowy powinien móc uzy-skać informacje o udziale energii z odnawialnych źródeł w dostarczanym cieple lub chłodzie.

6.2.4. Krajowy Plan Działania

Dyrektywa OZE zawiera również obowiązek ustanowienia ram prawnych dla przyjęcia, a następnie aktualizowania Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Dopiero w 2013 r. dodany został rozdział 3a do ustawy Prawo energetyczne10 , zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki ma za zadanie opracować Krajowy Plan Działania, który zostanie następnie przyjęty w drodze uchwały przez Radę Ministrów i przekazany Komisji Euro-pejskiej. Niewłaściwe jest jednak wybranie formy aktu pra-wa wewnętrznie obowiązującego w postaci uchwały Rady Ministrów dla przyjęcia Krajowego Planu Działania11. Wła-ściwe byłoby skorzystanie z formy aktu prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzenia Rady Ministrów. Mimo że z Krajowego Planu Działania nie będą bezpo-średnio wynikały skutki prawne dla jednostek, to skutki takie będą wynikały dla jednostek w sposób pośredni. Krajowy Plan Działania wyznacza sposób realizowania

10. Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz monitorowanie rynku energii elektrycznej, ciepła dostarczanego lub odbieranego z odnawialnego źródła energii, biogazu rolniczego, a także rynku biokomponentów, paliw ciekłych i biopaliw ciekłych stosowanych w transporcie

11. Zwraca na to uwagę również opinia Biura Analiz Sejmowych z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr BAS-WAPEiM-3365/12 ws. zgodności z prawem Unii Europej-skiej poselskiego projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii, str. 17-18.

27

celu Polski w zakresie OZE, a więc określa państwową politykę energetyczną w tym zakresie. Krajowy Plan Dzia-łania stanowi nie tyle prognozę rozwoju odnawialnych źró-deł energii w Polsce, co efekt działań, które Polska podej-mie. Tym samym Krajowy Plan Działania stanowi taki akt prawny, w oparciu o który jednostki (prosumenci, profe-sjonalni inwestorzy, gminy, rolnicy, wspólnoty mieszkanio-we czy spółdzielnie) mają uzasadnioną podstawę, by pla-nować swoje działania. Krajowy Plan Działania powinien więc przybrać formę aktu prawa powszechnie obowiązują-cego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Również dodane w tym rozdziale art. 20b i 20c Pra-wa energetycznego dotyczące sprawozdawczości za po-dejmowane działania krajowe wprowadzają mechanizm przedstawiania odpowiedniego sprawozdania KE, wyma-ganego art. 22 ust. 1 par. 1 Dyrektywy OZE. Natomiast art. 22 ust. 1 par. 2 lit. a, b, c, i, j, k ustawy Prawo energetycz-ne przewiduje kluczowe z perspektywy transportu elemen-ty stosownego sprawozdania. Nie zostały one jednak w całości przewidziane regulacją art. 20b i 20c ustawy Prawo energetyczne, więc i w tym zakresie transpozycja ma charakter niepełny. Organem właściwym do każdo-razowego (tj. co dwa lata) sporządzania sprawozdania jest minister właściwy do spraw gospodarki, który następ-nie przekazuje je Radzie Ministrów. Po przyjęciu przez RM jest ono przekazywane przez ministra właściwego do spraw gospodarki Komisji Europejskiej.

6.2.5. Definicje z Dyrektywy OZE

W przypadku definicji „biopłynów” wraz z wejściem w życie „Małego Trójpaku” do Prawa energetycznego dodana zo-stała następująca definicja: a. „biopłyny” to biopaliwa ciekłe lub inne paliwa odnawialne

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199, z późn. zm.), wytworzone wyłącznie z biomasy, wykorzystywane w celach energetycznych in-nych niż w transporcie, w tym do wytwarzania energii

elektrycznej lub ciepła w instalacjach spełniających wy-magania w zakresie emisji gazów do atmosfery, określo-ne w ustawie z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarzą-dzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substan-cji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070, z późn. zm.)”.

Stanowi to transpozycję niepełną, gdyż część Dyrektywy OZE dotycząca transportu miała zostać wdrożona poprzez nowelizację ustawy o biokomponentach i biopaliwach cie-kłych, co nie nastąpiło do dnia dzisiejszego12. Brak usta-nowienia w krajowym systemie prawnym Kryteriów Zrów-noważonego Rozwoju (art. 17) ze względu na treść art. 5 ust. 1 akapit 3 Dyrektywy OZE13 uniemożliwia zalicza-nie biopłynów na rzecz osiągania krajowego celu udziału energii z odnawialnych źródeł w końcowym zużyciu ener-gii brutto. Tym samym dokonana transpozycja jest jedy-nie pozornie prawidłowa. Tymczasem Polska, z ogromnym potencjałem co do możliwości wytwarzania biopaliw oraz biopłynów, mogłaby poprzez szerokie zaangażowanie bio-płynów w realizację krajowego celu OZE w zakresie ener-getyki odpowiednio doprowadzić do rozwoju regionalnego, prowadząc do zmniejszenia importu paliw kopalnych.

Dyrektywa OZE wprowadza obowiązek ustanowienia definicji „energii ze źródeł odnawialnych”, która ma cha-rakter przedmiotowy, podkreślający pochodzenie energii. Natomiast w ustawie Prawo energetyczne istnieje nastę-pująca definicja:b. „odnawialne źródło energii” – źródło wykorzystujące w

procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów mor-skich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z bioma-sy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych”14 (art. 3 pkt 20 Prawa energetycznego).

Wraz z wejściem w życie „Małego Trójpaku”, wprowadzo-na została poprawna definicja poprzez dodanie do Prawa energetycznego art. 20g: „Przez energię ze źródeł odnawialnych, o której mowa

12. Zob. rozdział Odnawialne źródła energii (Transport) 13. Art. 5 ust. 1 akapit 3 przewiduje: „Z zastrzeżeniem art. 17 ust. 1 akapit drugi biopaliwa i biopłyny, które nie spełniają kryteriów zrównoważonego rozwoju

określonych w art. 17 ust. 2-6, nie są brane pod uwagę14. Wskazana definicja została zmodyfikowana przez „Mały Trójpak” i od dnia 11 września 2013 r. ma następującą treść: „odnawialne źródło energii – źródło

wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, aerotermalną, geotermalną, hydrotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu pochodzącego ze składowisk odpadów, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątków roślinnych i zwierzęcych”.

28

w niniejszym rozdziale, rozumie się energię wiatru, ener-gię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, geotermalną, hydrotermalną, energię fal, prądów i pływów morskich, energię spadku rzek oraz energię pozyskiwa-ną z biomasy, biogazu pochodzącego ze składowisk odpa-dów, a także biogazu powstałego w procesach odprowa-dzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowa-nych szczątków roślinnych i zwierzęcych.” O ile pod względem treściowym przepis ten odpowiada wymaganiom stawianym przez Dyrektywę, to jednak wprowadzenie ograniczenia jego stosowania wyłącznie do rozdziału 3a ustawy Prawo energetyczne stanowi nieprawidłowy zabieg legislacyjny, przekładający się na nieprawidłową transpozycję. Dyrektywa wielokrotnie po-sługuje się pojęciem „energii ze źródeł odnawialnych”, np. w art. 15 czy 16, a nie tylko w art. 3 – tymczasem regula-cja art. 20g ustawy Prawo energetyczne pozwala wyłącz-nie stosować tę definicję w zakresie, w jakim art. 3 Dyrek-tywy jest transponowany. Prowadzi to do powstania na gruncie Prawa energetycznego niewłaściwej luki prawnej wynikającej z nieprawidłowej, zbyt wąskiej transpozycji. Tym samym definicja energii ze źródeł odnawialnych została nieprawidłowo transponowana, gdyż jej zakres obowiązywania został zawężony wyłącznie do tego roz-działu Prawa energetycznego, a powinna mieć zastosowa-nie na gruncie całej ustawy.

6.3. Przepisy właściwe ze względu na osiągnięcie skutku

6.3.1. Uproszczenie przepisów administracyjnych

Jedną z zachęt skłaniających do zainwestowania w nowe instalacje OZE jest brak barier administracyjnych lub ich znikomość. Jest to szczególnie istotne w przypadku inwe-stycji, które nie mają charakteru stricte gospodarczego, a służą np. częściowej produkcji na własne potrzeby lub stanowią np. element projektu domu pasywnego. W przy-padku mikroinstalacji, które są przede wszystkim instalo-wane przez osoby fizyczne, wspólnoty mieszkaniowe czy też spółdzielnie mieszkaniowe, to właśnie niskie barie-ry administracyjne stanowić mogą czynnik przeważający o podjęciu decyzji o realizacji takiej inwestycji w dziedzinie energetyki. Tymczasem bariery administracyjne dla powstawania nowych instalacji OZE wynikają z szeregu aktów obowią-zującego prawa polskiego, w szczególności dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, ocen oddziaływania na środowisko, oraz obowiązku (co do za-sady) uzyskania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej. Dopiero wraz z wejściem w życie „Małego Trójpaku”, który zawierał tzw. „poprawkę prosumencką”, doszło do prawidłowej transpozycji art. 13 Dyrektywy OZE, ale tyl-ko w zakresie dotyczącym mikroinstalacji. Wprowadzo-ne rozwiązania to powrót do pomysłu Koalicji Klimatycz-nej, która pół roku wcześniej przedstawiła pakiet poprawek do „Małego Trójpaku”, znoszących bariery administracyj-ne dla rozwoju mikroinstalacji w Polsce: brak wymogu uzy-skania koncesji, brak obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej oraz obowiązek odkupu energii elektrycz-nej wytworzonej w mikroinstalacji. Nie zostały one jednak wówczas zaakceptowane. Ostateczny kształt „poprawki prosumenckiej” to projekt ministerialny, który miał na celu przede wszystkim zachęcenie obywateli do produkowa-nia energii na własny użytek. Wprowadzone obostrzenie, iż zakup energii elektrycznej odbywa się po cenie równej

80% średniej ceny sprzedaży energii elektrycznej w po-przednim roku kalendarzowym na rynku konkurencyjnym, ma stanowić odpowiedni bodziec regulacyjny. Jest to jed-nak rozwiązanie wysoce kontrowersyjne, gdyż brak jest wyraźnego uzasadnienia, dlaczego odbiorcy końcowi, któ-rzy wytworzą w mikroinstalacjach nadwyżki energii elek-trycznej, będą musieli sprzedawać tę energię po cenie o 20% niższej, aniżeli inni wytwórcy, którzy uzyskiwali energię w poprzednim roku kalendarzowym na rynku spotowym. Natomiast bardzo pozytywnie należy ocenić rozszerzenie propozycji Koalicji Klimatycznej również o wytwarzanie energii elektrycznej z biogazu rolniczego w mikroinstalacjach.

Brak uzasadnienia dla rozwiązania, według którego odbiorcy końcowi, wytwarzający energię w mikroinstalacjach, będą mogli ją sprzedać po cenie o 20% niższej niż inni wytwórcy.

29

Docelowy i pożądany, możliwie najniższy poziom ba-rier administracyjnych to możliwość załatwienia wszyst-kich formalności związanych z nową instalacją w „jednym okienku”.

7. Implementacja7.1. Krajowy Plan Działania

Wątpliwości budzi okoliczność, czy doszło do implemen-tacji art. 4 Dyrektywy OZE wprowadzającego obowiązek ustanawiania krajowych planów działania w zakresie ener-gii ze źródeł odnawialnych. W dniu 7 grudnia 2010 r. Rada Ministrów „przyjęła dokument pn.: Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych”15 , który na-stępnie w dniu 9 grudnia 2010 r. został przesłany Komisji Europejskiej – tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 2 Dyrekty-wy OZE powinno to było nastąpić najpóźniej do dnia 30 czerwca 2010 r. Przede wszystkim jednak dla wskazanej uchwały Rady Ministrów brak było odpowiedniej podstawy prawnej, co podaje w wątpliwość moc obowiązującą tej uchwały ze względu na naruszenie zasady legalizmu, brak odpowied-niej formy prawnej oraz trybu jego uchwalenia. Wskazane wady formalne najbardziej są widoczne w przypadku do-kumentu „Uzupełnienie do Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych”16 z dnia 2 grudnia 2011 r. Brak odpowiednich krajowych przepisów proceduralnych przejawia się np. w tym, że mimo jedynie pośredniej regulacji Dyrektywy17 , właściwe jest dokonywa-nie aktualizacji Krajowego Planu Działania, a nie tworze-nie „Uzupełnienia”.

7.2. Obowiązek wprowadzenia skutecznie zaprojektowanych środków zapewniają-cych udział energii z OZE

Biorąc pod uwagę, iż znacząca część wsparcia kierowana jest do zamortyzowanych kotłów współspalających węgiel z biomasą oraz elektrowni wodnych, osiągnięcie w 2020 r. odpowiedniej zainstalowanej mocy w odnawialnych źró-dłach energii, umożliwiające osiągnięcie trwałego krajowe-go udziału OZE, jest zagrożone, gdyż wsparcie kierowane jest do zamortyzowanych instalacji. Ponadto, system wsparcia nie rozpoznaje również rodza-jów technologii, w jakich wytwarzana jest energia elektryczna w ramach OZE, przyznając wsparcie wyłącznie ze względu na ilość wytworzonej energii elektrycznej. Biorąc pod uwagę, iż system wsparcia jest uzależniony m.in. od ilości zielonych certyfikatów dostępnych w obrocie, to ze względu na dopusz-czenie wspierania współspalania i zamortyzowanych elek-trowni wodnych, mamy do czynienia z nadpodażą tych instru-mentów, przez co osiągnęły one niską cenę, która nie stano-wi żadnej zachęty do inwestowania w nowe moce. Oznacza to, że system wsparcia nie spełnia swojej pierwotnej funkcji w postaci zwiększania mocy zainstalowanej w OZE. Ponadto, wraz z wejściem w życie w dniu 6 stycz-nia 2011 r. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UW z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczysz-czeniom i ich kontrola)18 , obowiązek modernizacji doty-czyć będzie większości instalacji współspalających, gdyż

15. Tak komunikat prasowy Ministerstwa Gospodarki, dostępny pod adre-sem: http://www.mg.gov.pl/Bezpieczenstwo+gospodarcze/Energetyka/Odnawialne+zrodla+energii/Krajowy+plan+dzialan

16. Dokument jest dostępny pod następującym adresem: http://www.mg.gov.pl/files/upload/12326/uzupe%C5%82nienie%20KPD_www.pdf

17. Art. 4 ust. 4 par. 2 a contrario.

30

-

jest przeprowadzana z reguły w najstarszych kotłach wę-glowych. Ze względu na brak planów modernizacyjnych, jedyną możliwość przewiduje włączenie tych instalacji do Krajo-wego Planu Przejściowego, który umożliwia ustanowienie okresu przejściowego dla części instalacji w pierwszym okresie obowiązywania dyrektywy o emisjach przemy-słowych. Biorąc pod uwagę, iż Krajowy Plan Przejściowy obowiązywać będzie jedynie do 2020 r., nastąpi wówczas odłączenie od Krajowego Systemu Energetycznego tych mocy objętych planem, w których możliwe było współspa-lanie biomasy. Tym samym, najpóźniej od 2020 r. nastąpi wyłączenie znaczących źródeł współspalających z udziału w kształto-waniu krajowego energy mix. Nawet jeżeli możliwe było-by uwzględnienie znaczącej części tych instalacji w Krajo-wym Planie Przejściowym, a przez to wpływ na osiągnię-cie w 2020 roku 15% udziału OZE, to jednak po 2020 roku nastąpi ubytek tych mocy – również dlatego udzielane wsparcie nie ma trwałego charakteru. Przykład ten nie sta-nowi jednocześnie wezwania do rozpoczęcia jak najdłuż-szego utrzymania wspierania technologii współspalania, a ma służyć ukazaniu utraty mocy biomasowych, a przez to zmniejszeniu możliwości zwiększania udziału odnawial-nych źródeł po 2020 r. WSkazuje to na pilną potrzebę wspierania instalowania nowych mocy OZE. Tymczasem system wsparcia utrzy-mując dofinansowanie bloków współspalających, które najpóźniej w 2020 roku zostaną zamknięte, tylko powięk-sza ubytek mocy zainstalowanych w OZE. Tym samym w przypadku systemu wsparcia oraz środków służących zapewnieniu udziału energii z OZE w krajowym zużyciu energii brutto doszło do nieprawidłowej implementacji Dyrektywy OZE, gdyż przyjęte środki są nieefektywne i nie spełniają swojej funkcji.

8. Osiągnięcie celu przez DyrektywęW przypadku Dyrektywy OZE osiągnięcie skutku Dyrekty-wy w zakresie energetyki dotyczy trzech płaszczyzn:

a. osiągnięcia przez Polskę krajowego 15% celu udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 roku;

b. dojścia do 15% udziału OZE w końcowym zużyciu ener-gii brutto;

c. wprowadzenia krajowych środków prawnych i politycz-nych wymaganych albo przewidzianych Dyrektywą, któ-re będą skutecznie realizowały wskazane w preambu-le Dyrektywy cele – pożądane jest nie tylko osiągnięcie 20% udziału OZE w unijnym miksie energetycznym w 2020 r., ale przeobrażanie sektora energetycznego, a przez to i gospodarki unijnej w kierunku niskoemisyjnej.

W zakresie a. i b. istnieje duże zagrożenie, że krajowe cele oraz trajektoria dochodzenia do nich nie zostaną osiągnięte ze względu na brak wspierania wyłącznie trwa-łych odnawialnych źródeł energii. W przypadku c. skutek jest osiągany jedynie częścio-wo, gdyż jak zostało wskazane, występują bardzo poważ-ne braki w zakresie dokonanej transpozycji i implementacji najważniejszych przepisów Dyrektywy OZE.

9. Procedury wszczęte przez Komisję Europejską

W styczniu 2011 r. Komisja Europejska wszczęła postępo-wanie przeciwko Polsce za niedopełnienie obowiązku transpozycji i wezwała Polskę do usunięcia uchybienia. Uzasadniona opinia została przesłana Polsce w marcu 2012 r., natomiast w dniu 21 marca 2013 r. Komisja Euro-pejska skierowała przeciwko Polsce skargę do Trybuna-łu Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze względu na „niedo-pełnienie obowiązku transpozycji” Dyrektywy OZE19 . Komisja wystąpiła o stwierdzenie przez TSUE „że nie przyjmując przepisów ustawowych, wykonawczych i admi-nistracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy [...] w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odna-wialnych [...], i w każdym razie nie powiadamiając Komisji o takich przepisach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 27 ust. 1 tejże dyrektywy”20. Wobec tego Komisja domaga się zasą-dzenia kary, dla której wysokość stawki dziennej za każdy dzień pozostawania w stanie braku transpozycji wynosi € 133 228,80. Oznacza to, iż za każdy rok pozostawania w stanie braku transpozycji może zostać orzeczona kara w wysokości ok. 205 mln zł.

18. Dz. Urz. UE L Nr 334, poz. 17 19. Zob. komunikat prasowy Komisji Europejskiej z dnia 21 marca 2013 r.:

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-259_pl.htm 20. Zob. Dz. Urz. UE C Nr 226, str. 8, z 3 sierpnia 2013 r.

31

Dyrektywaw sprawie odnawialnychźródeł energii(transport)1

Robert Rybski

32

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stoso-wania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej Dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L z 2009, Nr 140, poz. 16) (dalej jako: „Dyrektywa OZE”).

2. Cele Dyrektywy Stosowanie odnawialnych źródeł energii w transporcie bę-dzie realizowało podstawowe cele2 Dyrektywy OZE, ale przede wszystkim Dyrektywa kładzie nacisk na zrówno-ważony charakter produkcji biopaliw i biopłynów. Aby mo-gły one korzystać z krajowego systemu wsparcia i być za-liczane na poczet wiążącego 10% celu krajowego, muszą spełniać kryteria zrównoważonego rozwoju ustanawiane Dyrektywą OZE. Niedopuszczalne jest bowiem, by rosną-ce zapotrzebowanie na biopaliwa i biopłyny prowadziło do niszczenia terenów o dużej bioróżnorodności. Ponadto, cel Dyrektywy w postaci obowiązkowego minimalnego 10% udziału biopaliw w ogólnym zużyciu benzyny i oleju napędowego w transporcie do 2020 r. ma zostać zrealizowany nie tylko w sposób efektywny pod względem kosztów, ale mieć przede wszystkim trwa-ły charakter.

3. Podstawowe postanowienia Dyrek-tywy OZE w zakresie transportu

3.1. Krajowy cel udziału OZE w transporcie

Dyrektywa OZE nakłada w art. 4 ust. 4 na każde państwo członkowskie jednolity obowiązkowy udział energii ze źró-deł odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu, któ-ry ma wynieść w 2020 r. co najmniej 10% końcowego zużycia energii w transporcie. Za podstawę do obliczenia całkowitej ilości energii zużytej w transporcie ma zostać uwzględniona energia elektryczna oraz benzyna, olej napędowy i biopaliwa, zużyte w transporcie drogowym i kolejowym. Należy zwrócić uwagę na bardzo korzystne traktowanie pojazdów elektrycznych. Zgodnie z art. 3 ust. 4 akapit 2 lit. c Dyrektywy OZE, przy obliczaniu ilości ener-gii z odnawialnych źródeł zużywanej przez elektryczne pojazdy drogowe należy przyjmować, iż zużycie jest rów-ne pomnożonej o 2,5 wartości energetycznej przypadają-cej na pobraną ilość energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. 3.2. Obliczanie końcowego

zużycia energii brutto

Kluczowy charakter ma rozróżnienie biopaliw i biopły-nów na te zaliczane do krajowego udziału i na te, które nie mogą zostać zaliczone. Zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit 3 Dy-rektywy OZE biopaliwa i biopłyny, które nie spełniają kryte-riów zrównoważonego rozwoju określonych w art. 17 ust. 2 – 6, nie są brane pod uwagę przy obliczaniu realizacji celu krajowego dla transportu. Tym samym bez wprowa-

dzenia mechanizmu weryfikacji brak jest możliwości usta-lenia stopnia realizacji celu krajowego.

3.3. Kryteria zrównoważonego rozwoju (KZR)

Wszystkie surowce, niezależnie od tego, czy były uprawia-ne na terenie UE, czy poza jej terytorium, muszą zgodnie z art. 17 ust. 1 spełniać kryteria zrównoważonego rozwoju przewidziane w art. 17 ust. 2 – 6 Dyrektywy OZE. Pierw-szym czynnikiem składającym się na KZR jest koniecz-

Termin transpozycji Dyrektywy OZE upłynął 5.XII.2010. Do 14.IX.2013 nie została w pełni transponowana.

1. Ze względu na zasadniczą odmienność regulacji wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych w transporcie, do osobnego omówienia wyłączone zosta-ły przepisy Dyrektywy dotyczące energii ze źródeł odnawialnych w sektorze energetycznym – dla większej przejrzystości i ze względu na odrębność regula-cyjną w prawie krajowym.

2. To przede wszystkim: zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego ze względu na zmniejszenie importu paliw kopalnych; decentralizacja wytwarzania energii; lokalna produkcja biopaliw przełoży się na większe bezpieczeństwo dostaw energii, krótsze odległości transportu paliw oraz zmniejszenie kosztów utrzymania prezencji militarnej dla zapewnienia bezpieczeństwa morskich i lądowych szlaków przesyłowych ropy i gazu oraz obniżenie emisji gazów cie-plarnianych.

33

ność uzyskiwania progresywnego ograniczania emisji gazów cieplarnianych przy wykorzystywaniu biopaliw i bio-płynów (art. 17 ust. 2). Drugim jest zakaz uzyskiwania surowców z terenów o wysokiej wartości bioróżnorodności w rozumieniu art. 17 ust. 3 Dyrektywy OZE. Biopaliwa i biopłyny nie mogą też pochodzić z surowców uzyskanych z terenów zasobnych w pierwiastek węgla (tereny podmo-kłe, torfowiska i inne określone w art. 17 ust. 4 i 5). Spo-sób uzyskiwania surowców oraz zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska muszą być spełniane przy produkcji surowców rolnych do ich dalszego przetwo-rzenia w biopaliwa lub biopłyny (art. 17 ust. 6). Aby pod-mioty gospodarcze mogły wykazywać, iż dostarczane surowce spełniają KZR, konieczne jest wprowadzenie krajowego systemu stosowania bilansu masy zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a – c Dyrektywy OZE, a także krajowych środków zapewniających wiarygodność (i możliwość wery-fikacji) przedkładanych informacji nt. spełniania KZR. Dyrektywa OZE ustanawia jednolity unijny standard re-gulacyjny dotyczący KZR – zgodnie bowiem z art. 17 ust. 8, państwa członkowskie nie mają możliwości odmowy uwzględnienia biopaliw i biopłynów z innych powodów dotyczących zrównoważonego rozwoju, jeżeli spełniają one wymogi art. 17 Dyrektywy OZE.

4. Termin wejścia w życie Dyrektywy OZE

Zgodnie z art. 28 Dyrektywy OZE, weszła ona w życie w dniu 25 czerwca 2009 r.


Zgodnie z art. 27 ust. 1 Dyrektywy OZE, państwa człon-kowskie miały dokonać transpozycji nie później niż do dnia 5 grudnia 2010 r.

6. Transpozycja do prawa krajowego

Do dnia ukończenia niniejszego opracowania (14 września 2013 r.) Dyrektywa OZE w zakresie transportu nie została transponowana do polskiego porządku prawnego3. Na po-ziomie ustawowym brakuje: ● obowiązkowego celu krajowego dla transportu oraz

regulacji, która zagwarantuje osiągnięcie 10% udziału OZE w transporcie (art. 3 ust. 4);

● wprowadzenia kryteriów zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw i biopłynów (art. 16);

● możliwości weryfikacji zgodności biopaliw i biopłynów z KZR (art. 17);

● sposobu obliczania wpływu biopaliw i biopłynów na emi-sję gazów cieplarnianych (art. 19);

● obowiązku informowania opinii publicznej o dostępności

3. Wdrożenie ma dopiero nastąpić za pomocą opracowanego przez Minister-stwo Gospodarki projektu ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (wersja 0.5, projekt z dnia 18 czerwca 2013 r., dostęp-ny pod adresem: http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/73350/73375/73376/dokument77103.pdf?lastUpdateDay=14.08.13&lastUpdateHour=16%3A56&userLogged=false&date=czwartek%2C+15+sierpie%C5%84+2013), lecz wskazany projekt do dnia 15 września 2013 r. był dopiero przedmio-tem obrad Komitetu Stałego Rady Ministrów.

4. „Krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz monitorowanie rynku energii elektrycznej, ciepła dostarczanego lub odbie-ranego z odnawialnego źródła energii, biogazu rolniczego, a także rynku biokomponentów, paliw ciekłych i biopaliw ciekłych stosowanych w trans-porcie”

5. Zwraca na to uwagę również opinia Biura Analiz Sejmowych z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr BAS-WAPEiM-3365/12 ws. zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o odnawialnych źródłach ener-gii, str. 17-18.

34

i płynących dla środowiska korzyściach z wykorzystywa-nia wszystkich poszczególnych źródeł energii odnawial-nej w transporcie;

● definicji: „biomasy” [dla celów produkcji biopaliw] (z art. 2 lit. e Dyrektywy OZE), „wartości rzeczywistej” (z art. 2 lit. m), „wartości typowej” (z art. 2 lit. n), „wartości stan-dardowej” (z art. 2 lit. o).

Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 26 ust. 3 Dyrektywy OZE z dniem 1 stycznia 2012 r. uchylona zo-stała Dyrektywa 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 roku w sprawie wspierania uży-cia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych, która to Dyrektywa została transponowana do polskie-go systemu prawnego ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199, ze zm.). Rozwiązania zawarte w Dyrektywie OZE w zakresie ich wykorzystania w transporcie jedynie pozornie stanowić mogą kontynuację Dyrektywy 2003/30/WE. Przesądza o tym art. 5 ust. 1 par. 3 Dyrektywy OZE, który przewiduje brak możliwości uwzględnienia przy obli-czaniu energii ze źródeł odnawialnych energii pochodzą-cej z tych biopaliw i biopłynów, które nie spełniają kryte-riów zrównoważonego rozwoju wprowadzanych dopiero Dyrektywą OZE od 2009 roku. Część przepisów Dyrektywy OZE została transpono-wana z prawie trzyletnim opóźnieniem w tzw. „Małym Trój-paku”, czyli ustawie z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie usta-wy Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 0, poz. 984), która weszła w życie 11 września 2013 roku. Nie zmienia to krytycznej oceny braku transpo-zycji, bo z perspektywy OZE w transporcie nie wprowadza ona zasadniczych zmian. Zgodnie z dodawanym do usta-wy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne4 (Dz. U. z 2012, Nr 0, poz. 1059, ze zm.) rozdziałem 3a minister

właściwy do spraw gospodarki ma za zadanie opracować Krajowy Plan Działania, który zostanie następnie przyjęty w drodze uchwały przez Radę Ministrów i przekazany Komisji Europejskiej. Co najmniej wątpliwe pod względem legislacyjnym jest jednak wybranie formy aktu prawa we-wnętrznie obowiązującego w postaci uchwały Rady Mini-strów dla przyjęcia Krajowego Planu Działania5; za właści-we należałoby uznać przyjęcie aktu prawa powszechnie obowiązującego w formie rozporządzenia Rady Ministrów.Również w tym rozdziale ustawy Prawo energetyczne dodano art. 20b i 20c dotyczące sprawozdawczości za podejmowane działania krajowe, co wprowadza mecha-nizm przedstawiania odpowiedniego sprawozdania dla Komisji Europejskiej, wymaganego art. 22 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy OZE. Natomiast art. 22 ust. 1 akapit 2 lit. a, b, c, i, j, k Dyrektywy OZE przewiduje kluczowe z perspekty-wy transportu elementy stosownego sprawozdania. Nie zostały one jednak w całości przewidziane regulacją art. 20b i 20c, więc i w tym zakresie transpozycja ma cha-rakter niepełny. 7. Implementacja

Brak transpozycji Dyrektywy OZE w zakresie transportu przełożył się odpowiednio na brak implementacji tej Dy-rektywy w polskim porządku prawnym. Wątpliwe jest, czy mimo braku transpozycji doszło do implementacji art. 4 Dyrektywy OZE ustanawiającego krajowe plany działania

35

w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Mianowicie, w dniu 7 grudnia 2010 r. Rada Ministrów „przyjęła doku-ment pn.: Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych”6, który w dniu 9 grudnia 2010 r. zo-stał przesłany Komisji Europejskiej – tymczasem zgod-nie z art. 4 ust. 2 Dyrektywy OZE powinno to było nastąpić najpóźniej do dnia 30 czerwca 2010 r. . Oceniając treść Krajowego Planu Działania w zakre-sie transportu należy w pierwszej kolejności wskazać nie-prawidłowe podejście do przewidywanego zużycia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w transporcie zgodnie z regulacją art. 3 ust. 4 akapit 2 lit. a – c. Na poczet udzia-łu energii ze źródeł odnawialnych należy zaliczać zużywa-ną energię elektryczną ze źródeł odnawialnych we wszyst-kich rodzajach transportu7. Dotyczy to tak transportu dro-gowego, jak i kolejowego. Do działań państwa poprawia-jących udział OZE w transporcie powinno należeć wspie-ranie mobilności elektrycznej. Mogłoby to polegać np. na zwiększaniu dostępności transportu zbiorowego opartego na elektryczności (kolej, tramwaje, trolejbusy). Biorąc pod uwagę, iż kolej, ale również i miejskie przedsiębiorstwa ko-munikacji zaliczają się do największych odbiorców energii elektrycznej w Polsce, to, w przypadku rozpoczęcia zasila-nia przez te podmioty swoich pojazdów wyłącznie energią elektryczną z odnawialnych źródeł, stworzyłoby to możli-wość uzyskania znaczącego udziału OZE w transporcie. Drugim aspektem elektrycznej mobilności jest wspieranie zwiększania wykorzystania pojazdów drogowych z pełnym lub częściowym napędem elektrycznym w lokalnym trans-porcie zbiorowym, tak jak i przez osoby indywidualne.

Tymczasem Krajowy Plan Działania nie uwzględnia większego wykorzystywania energii elektrycznej z odna-wialnych źródeł w transporcie, przewidując, iż w 2020 r. 99,8% energii z odnawialnych źródeł ma być pokrywana przez biopaliwa. O ile ze względu na znaczący potencjał rolniczy Polski postawienie na biopaliwa sprzyja rozwojowi regionalnemu i znacząco stymuluje produkcję rolną w tym zakresie, to nic nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu znacznie bardziej ambitnego celu na 2020 roku aniżeli 10% wymagane przez Dyrektywę (zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ma zostać zapewnione, by „co najmniej 10% koń-cowego zużycia energii w transporcie” było pokrywane przez udział energii ze źródeł odnawialnych, co umożliwia państwom członkowskim ustanowienie wyższego celu kra-jowego). Uwzględnienie znacznie większego udziału ener-gii elektrycznej stworzyłoby bowiem dodatkowe, znaczące zapotrzebowanie na energię elektryczną z OZE, pozytyw-nie przekładając się na rozwój OZE i poprzez efekt ska-li ułatwiając osiągnięcie celu krajowego w zakresie udziału OZE w energetyce. Drugim działaniem władz publicznych w zakresie transportu, w przypadku którego wątpliwe jest, czy doszło do implementacji Dyrektywy, to sprawozdania dotyczą-ce postępu w promowaniu i wykorzystaniu energii ze źró-deł odnawialnych w rozumieniu art. 22 ust. 1 – 4 Dyrekty-wy OZE. Zgodnie z art. 22 ust. 1 zd. 1 powinno ono zostać przedstawione Komisji do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz kolejno co dwa lata od tego terminu. Tymczasem doku-ment Ministerstwa Gospodarki pt. „Sprawozdanie okreso-we za lata 2009–2010 dotyczące postępu w promowaniu

36

i wykorzystaniu energii ze źródeł odnawialnych w Polsce”8

został przyjęty 28 lutego 2012 roku9, ponad dwa miesiące po terminie. Należy ponadto wskazać na zasadniczą nie-prawidłowość zawartą w „Sprawozdaniu...”.Otóż zgodnie z przedstawionymi w nim informacjami udział energii ze źródeł odnawialnych w transporcie miał wynieść w 2010 r. 5,9%, przy czym zostało to obliczone w oparciu o art. 5 Dyrektywy OZE10. Należy jednak wskazać, iż ze względu na brak trans-pozycji przepisów Dyrektywy OZE w zakresie dotyczącym KZR, to ze względu na swoistą sankcję braku możliwości uwzględniania energii, która nie pochodzi z upraw speł-niających kryteria zrównoważonego rozwoju, informacje wskazane za 2010 rok są nieprawidłowe, gdyż nie istniał i nie istnieje żaden krajowy mechanizm umożliwiający we-ryfikację spełniania KZR przez surowce użyte do produkcji biopaliw i biopłynów. Tym samym, formalnie rzecz ujmu-jąc, Polska w ramach stosowania biopaliw osiągnęła 0% udziału energii z odnawialnych źródeł w transporcie.

8. Osiągnięcie celu przez Dyrektywę

W przypadku transportu opartego na energii ze źródeł odnawialnych osiągnięcie skutku Dyrektywy OZE dotyczy zasadniczo dwóch elementów:a. zapewnienie, iż zużywana biomasa spełnia kryteria

zrównoważonego rozwoju;b. osiągnięcie przez Polskę krajowego 10% celu udziału

OZE w transporcie.Ze względu na brak transpozycji stosownych przepisów Dyrektywy OZE, Polska nie osiąga celu Dyrektywy, by zużywana biomasa w celu jej wykorzystania jako energii w transporcie spełniała KZR, ze względu na brak krajo-wych ram prawnych.

W ramach implementacji Dyrektywy 2003/30/WE usta-nowiony został krajowy mechanizm, dzięki któremu udział energii odnawialnej w końcowym zużyciu w transporcie wynosił w 2010 r. 5,5%. Jednak ustanowiony przez Dyrek-tywę OZE reżim prawny wyraźnie przewiduje zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit 3, iż biopaliwa i biopłyny, które nie spełnia-ją KZR, nie są brane pod uwagę przy obliczaniu udziału energii z OZE w zakresie transportu. Tym samym do mo-mentu, w którym nie dojdzie do prawidłowej transpozy-cji i implementacji Dyrektywy OZE w zakresie transpor-tu, niemożliwe będzie ustalenie, w jakim zakresie używa-ne obecnie biopaliwa wypełniają KZR, a przez to niemożli-we jest obliczenie krajowego udziału energii ze źródeł od-nawialnych w końcowym zużyciu w transporcie. Tym sa-mym w obecnym stanie prawnym, formalnie rzecz ujmu-jąc, z powodu braku transpozycji Dyrektywy OZE, udział energii z odnawialnych źródeł w transporcie w Polsce jest zbliżony do zera.6. Tak komunikat prasowy Ministerstwa Gospodarki, dostępny pod adre-

sem: http://www.mg.gov.pl/Bezpieczenstwo+gospodarcze/Energetyka/Odnawialne+zrodla+energii/Krajowy+plan+dzialan

7. Przykład takiego działania oprócz pojazdów elektrycznych stanowić może projekt Politechniki Lubelskiej z Miejskim Przedsiębiorstwem Ko-munikacji w Lublinie, polegający na instalowaniu paneli fotowoltaicznych w autobusach i poprzez zmniejszenie wytwarzania energii elektrycz-nej z oleju napędowego przez alternator, a przez to znaczące zmniej-szenie zużywanego oleju napędowego. Zob. http://gramwzielone.pl/energia-sloneczna/7509/panele-fotowoltaiczne-na-dachach-autobusow-miejskich-w-Lublinie

8. Dokument dostępny jest pod adresem: http://www.mg.gov.pl/files/uplo-ad/15688/Sprawozdanie.pdf

9. Zob. komunikat prasowy Ministerstwa Gospodarki: http://www.mg.gov.pl/node/15688

10. Zob. „Tabela 1: Sektorowy (sektor energii elektrycznej, sektor cie-płowniczy i chłodniczy oraz sektor transportu) i całkowity udział ener-gii ze źródeł odnawialnych” oraz przypis 4 w „Sprawozdanie okreso-we...”, str. 4.

37

Dyrektywa w sprawie skladowaniadwutlenku węglaBolesław Matuszewski

38

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego skła-dowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca Dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, Dyrektywy Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 (Dz. Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009, str. 114) (dalej jako: „Dyrektywa CCS” albo „Dyrektywa”).

2. Cel DyrektywyDyrektywa ustanawia ramy prawne bezpiecznego dla śro-dowiska geologicznego składowania dwutlenku węgla (CO2), tak aby przyczynić się do walki ze zmianami klimatu. Celem bezpiecznego dla środowiska geologicznego-składowania CO2 jest stałe hermetyczne składowanie CO2 w taki sposób, aby uniemożliwić lub – w przypadku gdy nie jest to możliwe – w jak największym stopniu wyelimi-nować negatywne oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzkie oraz wszelkie zagrożenia dla nich.


Stosownie do art. 4 Dyrektywy, państwa członkowskie, które zamierzają zezwolić na geologiczne składowanie CO2 na swoim terytorium, przeprowadzają ocenę dostęp-nych możliwości składowania na części lub całości swo-jego terytorium, w tym poprzez zezwolenie na poszukiwa-nia, przy czym odpowiedniość formacji geologicznej do wykorzystania jako składowisko określana jest przez charakterystykę i ocenę potencjalnego kompleksu składo-wania i otaczającej go przestrzeni (górotworu), zgodnie z kryteriami określonymi w Załączniku I Dyrektywy. W przypadku stwierdzenia przez państwa członkow-skie konieczności poszukiwań w celu uzyskania informacji niezbędnych do wyboru lokalizacji składowiska zgodnie z art. 4, państwa członkowskie zapewniają, aby takie poszukiwania nie były prowadzone bez pozwolenia na poszukiwania (art. 5 Dyrektywy). Procedura udzielania pozwoleń na poszukiwania musi być otwarta dla wszyst-kich podmiotów posiadających niezbędne możliwości, zaś przy udzielaniu pozwolenia lub odmowie jego udzielenia państwa członkowskie muszą kierować się obiektywnymi, podanymi do wiadomości publicznej i niedyskryminacyjny-mi kryteriami. Pozwolenia ograniczone są zarówno czasowo (nie mogą przekraczać okresu niezbędnego do przeprowadza-nia poszukiwań, na które zostały udzielone), jak i prze-strzennie (udzielane są one tylko w odniesieniu do obsza-ru o ograniczonej pojemności). Podmiot, któremu zosta-je udzielone pozwolenie na poszukiwanie, jest uprzywile-jowany w zakresie ewentualnego wydobywania, albowiem takiemu podmiotowi przysługuje wyłączne prawo do pro-wadzenia poszukiwań w potencjalnym kompleksie składo-wania CO2. Państwa członkowskie zapewniają: aby żadne skła-dowiska nie były eksploatowane bez pozwolenia na skła-dowanie, aby na każdym składowisku działał tylko jeden operator i aby nie było dozwolone wykorzystywanie skła-dowiska do sprzecznych ze sobą zastosowań. Dyrektywa określa konieczne elementy wniosku o po-zwolenie na składowanie CO2, warunki wydania tego po-zwolenia oraz minimalną jego treść (art. 7, 8, 9 Dyrekty-wy), jak również szczegółowe warunki zmiany, przeglądu, aktualizacji i wycofania pozwoleń na składowanie.

Artykuł 12 Dyrektywy stwierdza, że strumień CO2 składa się w przeważającej części z dwutlenku węgla. W związku z tym zabrania się dodawania odpadów lub in-nych substancji w celu ich składowania. Strumień CO2 może jednak zawierać domieszki przypadkowych towarzy-szących mu substancji pochodzących z procesu źródłowe-go, wychwytywania lub zatłaczania, jak również substan-cje znacznikowe dodane po to, aby pomóc w monitorowa-niu i weryfikacji migracji CO2. Stężenie wszystkich przy-padkowych i dodanych substancji powinno być poniżej po-ziomów ustalonych stosownie do tego artykułu. Państwa członkowskie zapewniają, aby operator: a) akceptował i zatłaczał strumienie CO2 tylko wtedy, gdy

przeprowadzono analizę składu strumieni, w tym sub-stancji korozyjnych, i ocenę ryzyka oraz jeżeli ocena ryzyka wykazała, że poziomy zanieczyszczenia są zgodne z warunkami, o których mowa w Dyrektywie;

b) prowadził rejestr ilości i właściwości dostarczonych i zatłoczonych strumieni CO2, w tym danych na temat składu tych strumieni.

Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by operatorzy monitorowali instalacje zatła-czające, kompleksy składowania (w tym chmurę CO2, jeśli to możliwe) i – w stosownych przypadkach – otacza-jące środowisko (art. 13 Dyrektywy) w celu: a) porównania faktycznego i modelowanego zachowania

w składowisku CO2 i wody występującej w formacjach;b) wykrycia znaczących nieprawidłowości;c) wykrycia znaczącego niekorzystnego wpływu na ota-

czające środowisko, w tym w szczególności na wodę pitną, na populacje ludzkie lub na użytkowników otacza-jącej biosfery.

Podstawą monitorowania jest plan monitorowania opraco-wany przez operatora zgodnie z wymogami określonymi w Załączniku II Dyrektywy. Z obowiązkiem monitorowania oraz z innymi obowiąz-kami nałożonymi przez Dyrektywę połączony jest obowią-zek raportowania przez operatorów (art. 14 Dyrektywy) m.in.: (i) wszystkich wyników monitorowania, (ii) ilości i właściwości strumieni CO2 dostarczonych i zatłoczonych w okresie raportowym, (iii) potwierdzenia ustanowienia i utrzymania zabezpieczenia finansowego. Państwa członkowskie zapewniają (art. 15 Dyrektywy), aby właściwe organy zorganizowały system rutynowych oraz nierutynowych kontroli wszystkich kompleksów skła-dowania objętych zakresem stosowania Dyrektywy dla celów weryfikacji i wspierania zgodności z wymogami Dyrektywy i dla celów monitorowania wpływu na środowi-sko i na zdrowie ludzkie. W przypadku wycieków lub znaczących nieprawidłowo-ści, państwo członkowskie ma obowiązek zapewnić, aby

Polskie przepisy o CCS ograniczają możliwość podziemnego składowania CO2

wyłącznie do projektów demonstracyjnych.

39

operator niezwłocznie powiadomił właściwy organ i podjął niezbędne działania naprawcze, w tym działania związane z ochroną zdrowia ludzkiego (art. 16 Dyrektywy). Dyrektywa określa przesłanki zamknięcia składowiska oraz obowiązki operatora oraz państwa członkowskiego po zamknięciu składowiska (art. 17 Dyrektywy), jak rów-nież przekazanie wszystkich określonych w Dyrektywie obowiązków prawnych związanych z monitorowaniem i środkami naprawczymi (art. 18 Dyrektywy). Dyrektywa (art. 19) nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby potencjalny operator przed-stawiał – jako część wniosku o pozwolenie na składowa-nie – dowód, że można stworzyć odpowiednie rozwiązania w formie zabezpieczenia finansowego lub jakiegokolwiek innego, równoważnego rozwiązania w celu umożliwienia wypełnienia wszystkich obowiązków wynikających z po-zwolenia wydanego zgodnie z Dyrektywą, w tym wymo-gów dotyczących zamknięcia i po zamknięciu, jak również wszelkich obowiązków wynikających z włączenia składo-wiska w zakres stosowania Dyrektywy 2003/87/WE1. Ponadto, z uwagi na to, że organy krajowe mogą, po przekazaniu odpowiedzialności, ponosić obowiązek pokrywania kosztów związanych ze składowaniem CO2, takich jak koszty monitorowania, Dyrektywa obliguje pań-stwa członkowskie do zapewnienia, by operator udostępnił właściwemu organowi środki finansowe przed przekaza-niem odpowiedzialności w trybie określonym przez pań-stwa członkowskie, w celu zapewnienia, aby CO2 był cał-kowicie i stale hermetycznie składowany w składowiskach geologicznych po przekazaniu odpowiedzialności (art. 20 Dyrektywy).

Państwa członkowskie, w myśl art. 21 Dyrektywy, podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby potencjalni użytkownicy mogli uzyskać dostęp do sieci transportowych i do składowisk dla celów geologicznego składowania wytworzonego i wychwyconego CO2 na zasadach określonych w Dyrektywie. Dyrektywa wymaga od państwa członkowskiego udo-stępnienia społeczeństwu informacji środowiskowych, dotyczących geologicznego składowania CO2 zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami wspólnotowymi. Dyrektywa dokonuje szeregu zmian w obowiązujących przepisach unijnych, w tym zwłaszcza w Załączniku I i II Dyrektywy 85/337/EWG2 oraz w Dyrektywie 2001/80/WE3 (dalej: „Dyrektywa LCP”). Do Dyrektywy 2001/80/WE Dyrektywa dodaje art. 9a, stosownie do którego państwo członkowskie zobowiązane jest zapewnić, aby operatorzy wszystkich obiektów energetycznego spalania o elektrycz-nej mocy znamionowej 300 megawatów lub wyższej, któ-rym pozwolenia na budowę lub – w przypadku braku ta-kiej procedury – pozwolenia na prowadzenie działalności udzielono już po wejściu w życie Dyrektywy, przeprowa-dzili ocenę, czy spełnione są następujące warunki: (i) do-stępne są odpowiednie składowiska, instalacje transporto-we są wykonalne technicznie i ekonomicznie, (ii) moderni-zacja pod kątem wychwytywania CO2 jest wykonalna tech-nicznie i ekonomicznie. Jeżeli powyższe warunki są spełnione, właściwy or-gan zapewnia, aby na terenie obiektu zarezerwowano od-powiednią przestrzeń na instalację urządzeń niezbędnych do wychwytywania i sprężania CO2. Właściwy organ okre-śla, czy warunki są spełnione, na podstawie oceny, o któ-rej mowa wyżej, i na podstawie innych dostępnych infor-macji, w szczególności dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego.

4. Termin wejścia w życie DyrektywyDyrektywa weszła w życie w dniu 25 czerwca 2009.

5. Termin implementacji Dyrektywy w prawie polskim

Państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyj-ne niezbędne do wykonania Dyrektywy do dnia 25 czerw-ca 2011.

6. TranspozycjaDo chwili sporządzenia niniejszego Raportu (14 września 2013) Dyrektywa nie została transponowana do prawa polskiego. W dniu 30 sierpnia 2013 r. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz nie-których innych ustaw z projektami aktów wykonawczy, co ma na celu transpozycję Dyrektywy do prawa polskiego (dalej: „Ustawa”)4 Na podstawie uchwalonej, lecz jeszcze nie promulgo-wanej ustawy, można uczynić następujące uwagi co do proponowanych rozwiązań. Po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia Ustawy, Rada

1. Obecnie Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przed-sięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012, str. 1)

2. Obecnie Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przed-sięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012, str. 1).

3. Dyrektywa 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powie-trza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz. Urz. UE L 309 z 27 listopada 2001, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 299)

4. http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter7.nsf/0/1CF5E01B7D6C9274C1257BD700671F4A/%24File/47_d_ksiazka.pdf

40

Ministrów podjęła decyzję o ograniczeniu regulacji doty-czących podziemnego składowania dwutlenku węgla w Polsce do realizacji wyłącznie projektów demonstracyj-nych5, co znalazło odzwierciedlenie w art. 1 Ustawy. Z opinii Komisji Europejskiej z 28 lutego 2013 r.6 wynika, że powyższe ograniczenie jest dozwolone przepisami Dy-rektywy, choć brzmienie przepisów Dyrektywy – zdaniem autorów niniejszego Raportu – nie sugeruje, by takie ogra-niczenie było dopuszczalne przy uwzględnieniu całokształ-tu rozwiązań przyjętych w uchwalonej ustawie. Dyrektywa bowiem pozwala na to, by państwo członkowskie wyłączyło ze składowania CO2 całe swoje terytorium lub jego wybraną część (art. 4 ust. 1 Dyrektywy), jednakże ograniczenie zakresu ustawy wyłącznie do projektów demonstracyjnych w odniesieniu nie tylko do składowania CO2, ale także w odniesieniu do poszukiwania i rozpoznawania struktur geologicznych odpowiednich do przyszłego składowania CO2 wydaje się nie być uzasadnione przepisami Dyrek-tywy ani celem Dyrektywy, albowiem takie ograniczenie oznacza, że ustawa – wbrew idei Dyrektywy CCS – unie-możliwia poszukiwanie i rozpoznawanie struktur geolo-gicznych dla składowisk pod obiekty niedemonstracyjne (tj. obiekty komercyjne), które mogłyby stosować technolo-gię CCS, co z kolei uniemożliwia dokonywanie odpowied-nich analiz w zakresie przyszłego składowiska CO2. Poza powyższym – dosyć istotnym – zastrzeżeniem po-wiedzieć można, że Ustawa wprowadza zmiany w obecnie obowiązujących przepisach, które zasadniczo wydają się wypełniać obowiązki Polski wynikające z Dyrektywy. W szczególności Ustawa wprowadza:● definicje znajdujące się w Dyrektywie, ● szczegółowe rozwiązania dotyczące: ● procesu koncesyjnego w zakresie poszukiwania lub

rozpoznawania kompleksu podziemnego składowa-nia dwutlenku węgla oraz składowania dwutlenku węgla;

● monitorowania i kontroli; ● obowiązków inwestora po zamknięciu składowiska; ● zabezpieczenia finansowego w celu zapewnienia

wypełnienia warunków określonych w koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla;

● przesyłania dwutlenku węgla, w tym dostępu do sieci transportowej dwutlenku węgla;

● udostępniania społeczeństwu informacji środowisko-wych dotyczących geologicznego składowania dwu-tlenku węgla;

– które to, jeśli zostaną promulgowane w formie zawartej w Ustawie, zdają się właściwie transponować Dyrektywę. Pozytywnie należy ocenić rozwiązania zawarte w Pro-jekcie, dotyczące obowiązku przeprowadzenia oceny go-towości do wdrożenia technologii CCS (co stanowić bę-dzie wdrożenie obowiązku określonego w 9a Dyrektywy LCP, wprowadzonego art. 33 Dyrektywy). Ustawa zakła-da odpowiednie zmiany w przepisach ustawy z dnia 3 paź-dziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; udziale społeczeństwa w ochronie środo-wiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) (dalej: „ustawa o oce-nach”), których celem jest zapewnienie, że dla instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamienionowej nie mniejszej niż 300

MW, zostanie przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko – w tym odpowiednie informacje zostaną za-warte w raporcie sporządzonym przez inwestora – w celu ustalenia: (i) dostępności podziemnych składowisk dwu-tlenku węgla, (ii) wykonalności technicznej i ekonomicznej sieci transportowych dwutlenku węgla. Z kolei obowiązek zapewnienia, by na terenie obiektu zarezerwowano odpo-wiednią przestrzeń na instalację urządzeń niezbędnych do wychwytywania i sprężania dwutlenku węgla, ma zostać wprowadzony w drodze odpowiedniej nowelizacji przepi-sów wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pra-wo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). W odniesieniu do gotowości do wdrożenia technolo-gii CCS Ustawa przewiduje szczególne rozwiązania w sto-sunku do odpowiednich instalacji do spalania paliw, dla których pozwolenie na budowę wydano po dniu 25 czerw-ca 2009, a przed dniem wejścia w życie Ustawy, albo dla których przed dniem wejścia w życie Ustawy wydano de-cyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o ocenach. W odniesieniu do takich instalacji Ustawa stanowi, że właściwy miejscowo marszałek województwa zobowiąże, w drodze decyzji wydanej nie później niż w ciągu 2 lat od wejścia w życie Ustawy, pro-wadzącego instalację do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, o którym mowa w przepisach prawa ochrony środowiska, rozszerzonego o ocenę goto-wości przystosowania instalacji do wychwytywania dwu-tlenku węgla. Jeżeli ww. przegląd zawierać będzie pozytyw-ną ocenę gotowości przystosowania instalacji do wychwyty-wania dwutlenku węgla, prowadzący instalację zobowiąza-ny zostanie do wskazania nieruchomości lub jej części, na której będą zainstalowane urządzenia do wychwytywania dwutlenku węgla. Powyższe rozwiązanie jest istotne dla zapewnienia, by dotychczasowy brak transpozycji Dyrek-tywy do prawa polskiego nie spowodował faktycznego nie-przestrzegania przepisów unijnych, które obowiązują już od 25 czerwca 2009, i których transpozycja winna była na-stąpić do dnia 25 czerwca 2011 r. Należy w tym miejscu

5. http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter7.nsf/0/1CF5E01B7D6C-9274C1257BD700671F4A/%24File/47_d_ksiazka.pdf

6. http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?documentId=1A-F3069890614DF7C1257B95003CAB49

7. http://www.mos.gov.pl/g2/big/2013_03/36a4606daa2003104f39ad0ce-9af4836.pdf

41

jednak nadmienić, że przepisy te mogą okazać się niewy-starczające dla zapewnienia, by w istniejących obiektach zostały wydzielone obszary pod zainstalowanie urządzeń do wychwytywania dwutlenku węgla. Może się bowiem zdarzyć, że ocena gotowości przystosowania istniejącej instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla najczęściej będzie negatywna z uwagi na uprzednie zagospodarowa-nie nieruchomości; taka okoliczność może z kolei ozna-czać, że w stosunku do instalacji, o których tu mowa, cele Dyrektywy nie zostaną wypełnione.

7. ImplementacjaZ uwagi na brak odpowiednich przepisów w krajowym po-rządku prawnym, trudno mówić o właściwej implementa-cji Dyrektywy. Przypadki, w których w Polsce podjęto pró-bę zastosowania technologii pozwalającej na wychwyty-wanie i składowanie CO2, jak również zbadania możliwo-ści jej użycia w przyszłości, są bardzo nieliczne. W zakresie stosowania CCS w Polsce miarodajne są 3 inwestycje: budowa instalacji CCS w Elektrowni Bełcha-tów, rozbudowa Elektrowni Opole oraz budowa Elektrowni Północ.

a) Elektrownia BełchatówProjekt budowy demonstracyjnej instalacji CCS w Bełcha-towie realizowany był od 2009 r. przez spółkę PGE Górnic-two i Energetyka Konwencjonalna SA z siedzibą w Bełcha-towie. Instalacja miała być zintegrowana z blokiem o mocy 858 MW przekazanym we wrześniu 2011 r. do eksploatacji w PGE GiEK SA – Oddział Elektrownia Bełchatów i obej-mować trzy kluczowe komponenty „stanowiące pełny łań-cuch wartości w procesie walidacji technologii CCS:● Instalacja Wychwytywania CO2 (CCP – Carbon Capture

Plant) oraz proces jej integracji z blokiem 858 MW, od-powiadająca mocy >250 MW i wydajności wychwytywa-

nia CO2 >85%, oparta na technologii »zaawansowanych amin« (AAP – ang. Advanced Amine Process). Oznacza to, że instalacja [wychwytywałaby] CO2 w ilości około 1,8 miliona ton CO2 rocznie. Zadanie to obejmuje również dostosowanie bloku energetycznego 858 MW do zabu-dowy CCP – status »Capture Ready«;

● Transport CO2: rurociąg i powiązana z nim infrastruktura do transportu sprężonego CO2 do miejsca składowania;

● Składowanie CO2: zatłaczanie sprężonego CO2 pod po-wierzchnię ziemi (do głębokich warstw solankowych) w celu jego permanentnego składowania”7.

Bełchatowski projekt CCS realizowany przez PGE GiEK SA zdołał uzyskać znaczące wsparcie ze strony Unii Euro-pejskiej, przejawiające się m.in. w:● przyznaniu dotacji w kwocie 180 milionów euro pocho-

dzących ze środków wspólnotowych w ramach Euro-pejskiego Programu Energetycznego na rzecz Naprawy Gospodarczej (ang: EEPR – European Energy Program-me for Recovery), oraz

● opublikowania w lipcu 2012 r. przez Komisję Europejską roboczego dokumentu, wg którego bełchatowski projekt CCS został sklasyfikowany na 2 miejscu na podstawo-wej liście rankingowej projektów kandydujących do finansowania z programu NER3008,9.

Wsparcie unijne, tak finansowe, jak i techniczne, okaza-ło się niewystarczające dla zapewnienia dokończenia re-alizacji inwestycji, albowiem w dniu 20 lutego 2013 r. spół-ka PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA zre-zygnowała z projektu CCS realizowanego w Bełchatowie. „Decyzja o zamknięciu projektu budowy demonstracyjnej instalacji CCS podjęta została z uwagi na brak zamknię-cia struktury finansowej projektu oraz znaczne ogranicze-nia w zakresie rozstrzygnięć formalno-prawnych dla tego typu inwestycji, m.in. brak implementacji Dyrektywy CCS do polskiego porządku prawnego oraz brak rozwiązań dla realizacji przesyłu dwutlenku węgla. Koszt całego przed-sięwzięcia szacowano na 600 mln euro, a brak zabezpie-czenia finansowania w pełnym wymiarze powodował jego nierentowność”10.

b) Elektrownia PółnocProjekt Elektrowni Północ obejmuje budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW na terenie dotychczas nie-zabudowanym. W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie którego organ prowa-dzący postępowanie dokonał powtórnej oceny oddziaływa-nia na środowisko, nie zobowiązano inwestora do dokona-nia oceny tzw. CCS-readiness, tj. oceny: czy (i) instalacje transportowe są wykonalne technicznie i ekonomicznie, (ii) modernizacja pod kątem wychwytywania CO2 jest wyko-nalna technicznie i ekonomicznie. Inwestor, spółka Elektrownia Północ sp. z o.o. z siedzi-bą w Warszawie, wskazał, że przeprowadził sam we wła-snym zakresie ocenę CCS oraz zaplanował gotowość do wychwytu CO2, przez co zapewnił, że przedsięwzięcie zo-stanie dostosowane do wymogów, których wprowadzenie do prawa krajowego jest dopiero antycypowane w rezulta-cie transpozycji Dyrektywy. Jednakże, zdaniem Fundacji ClientEarth Poland, organy prowadzące postępowanie w

7. http://www.pgegiek.pl/index.php/ccs/instalacja-demonstracyjna-ccs/8. Tamże.9. Podobny los spotkał inne projekty demonstracyjne, które miały być reali-

zowane w Polsce, w tym m.in. demonstracyjny projekt CCS w elektrow-ni w Kędzierzynie-Koźlu.

10. Informacja podana przez PGE GiEK SA w dniu 6 czerwca 2013 r. http://www.pgegiek.pl/index.php/2013/06/06/rezygnacja-z-budowy-demonstracyjnego-projektu-ccs-pge-giek-sa/

42

sprawie nie dokonały należytej analizy danych podanych przez inwestora w przedmiocie CCS-readiness, i nie nało-żyły w decyzji kończącej postępowanie odpowiednich obo-wiązków na inwestora w odniesieniu do analizy wymaga-nej przez art. 9a Dyrektywy LCP, który został wprowadzo-ny Dyrektywą. Brak działania organów administracji publicznej w ww. przedmiocie wynika z faktu braku transpozycji Dyrektywy do krajowego porządku prawnego – organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne nie uznają bez-pośredniego skutku Dyrektywy, toteż stoją na stanowisku, że organy władzy publicznej nie mogą nałożyć na inwesto-ra obowiązku wynikającego z art. 9a ww. Dyrektywy bez odpowiednich rozwiązań w prawie polskim. Konsekwencje takiego stanowiska widać w mniejszym stopniu w sprawie Elektrowni Północ z uwagi na działania samego inwestora, natomiast w większym stopniu są one widoczne w sprawie Elektrowni Opole.

c) Elektrownia OpoleRozbudowa Elektrowni Opole obejmuje rozbudowę istnie-jącej elektrowni m.in. o dwa bloki energetyczne o mocy elektrycznej brutto ok. 900 MW każdy. We wrześniu 2011 r. Fundacja ClientEarth Poland za-skarżyła decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując m.in., że organy prowadzące postępowanie nie nałożyły na inwe-stora obowiązku przeprowadzenia oceny CCS-readiness, na zasadzie art. 9a Dyrektywy LCP. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. IV SA/Wa 1757/11) uchylił ww. decyzję, wskazując m.in., że winna była zostać zastosowana pro-unijna wykładnia odpowiednich przepi-sów krajowych tak, aby nadać skutek art. 9a Dyrektywy LPC, tj. tak, aby nałożyć na inwestora obowiązek przepro-wadzenia oceny CCS-readiness. Wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. (sygn. II OSK 1246/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie i przekazał temu sądowi sprawę

do ponownego rozpoznania, w uzasadnieniu stwierdza-jąc m.in., że pro-unijna wykładnia odpowiednich przepisów krajowych nie była możliwa, a nadto bezpośrednie sto-sowanie nietransponowanego art. 9a Dyrektywy LPC nie jest możliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie był zobowiązany – z uwagi na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270, z późn. zm.) – zgodzić się z NSA, co też uczynił w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. (sygn. IV SA/Wa 2652/12), oddalając skargę Fundacji ClientEarth Poland. We wszystkich ww. wyrokach sądy stwierdziły, że Pol-ska naruszyła prawo unijne przez to, że nie transponowa-ła Dyrektywy, której termin na transpozycje minął w poło-wie 2009 r., przy czym w przypadku wyroków z dnia 2 paź-dziernika 2012 r. oraz 19 lutego 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w War-szawie uznały, że jedynym powodem, dla którego argument naruszenia art. 9a Dyrektywy LCP nie mógł się ostać, był brak obowiązywania w prawie polskim odpo-wiednich przepisów dotyczących oceny CCS-readiness.

8. Realizacja celu DyrektywyZ uwagi na brak transpozycji oraz właściwej implementacji Dyrektywy, jej cel nie został w Polsce osiągnięty.

9. Postępowanie wszczęte przez Komisję EuropejskąW dniu 18 lipca 2011 r. Komisja Europejska podjęła decy-zję o wszczęciu przeciwko Polsce postępowania w spra-wie braku transpozycji Dyrektywy (nr sprawy 2011/0909).W dniu 8 maja 2013 r. Fundacja ClientEarth Poland skie-rowała do Komisji Europejskiej skargę przeciwko Polsce, zarzucając jej naruszenie prawa unijnego przez brak wła-ściwej implementacji Dyrektywy w kontekście sprawy Elek-trowni Opole. Skarga ta w chwili obecnej jest analizowana przez odpowiednie służby Komisji Europejskiej.

43

Dyrektywa w sprawie efektywnościkońcowego wykorzystaniaenergii i usług elektrycznych

Agata Bator44

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końco-wego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca Dyrektywę Rady 93/76/EWG (Dz. Urz. UE L114 z 27 kwietnia 2006, str. 64). Dalej jako: „Dyrektywa 2006/32/WE”.

2. Cele DyrektywyGeneralnym celem Dyrektywy 2006/32/WE jest poprawa efektywności wykorzystania energii przez użytkowników końcowych, co ma się przyczynić do poprawy niezawod-ności dostaw energii (w tym uniezależnienia się Unii Euro-pejskiej od importu energii), a także do zmniejszenia zuży-cia energii pierwotnej oraz do zmniejszenia emisji CO2 i innych gazów cieplarnianych i tym samym do zapobie-gania zmianom klimatycznym (motyw (1), (2) i (3) pream-buły Dyrektywy 2006/32/WE). Zakładany przez Dyrektywę 2006/32/WE poziom oszczędności energii to 9%, w odnie-sieniu do każdego państwa członkowskiego (motyw (12) Dyrektywy2006/32/WE). W Dyrektywie 2006/32/WE pod-kreślono, że zakładana przez nią poprawa efektywności energetycznej powinna być opłacalna ekonomicznie (art. 1 Dyrektywy 2006/32/WE) oraz ukierunkowana na stoso-wanie efektywnych kosztowo innowacji technologicznych (motyw (28) preambuły Dyrektywy 2006/32/WE). Powyższy cel generalny powinien zostać osiągnięty przede wszystkim poprzez rozwój usług energetycznych oraz zarządzanie popytem na energię (motyw (1), (7), (9) i (20) preambuły Dyrektywy 2006/32/WE). W motywie (7) preambuły Dyrektywy 2006/32/WE za-akcentowano także kluczową rolę sektora publicznego w dążeniu do poprawy efektywności energetycznej. Sektor publiczny powinien dawać dobry przykład w zakresie in-westycji, utrzymania i innych wydatków na urządzenia zu-żywające energię, usługi energetyczne i inne środki popra-wy efektywności energetycznej. Art. 1 Dyrektywy 2006/32/WE stwierdza wyraźnie, że jej celem jest opłacalna eko-nomicznie poprawa efektywności końcowego wykorzysta-nia energii w państwach członkowskich poprzez określe-nie celów orientacyjnych dotyczących efektywności ener-getycznej oraz stworzenie mechanizmów, zachęt i ram in-stytucjonalnych, finansowych i prawnych, niezbędnych do usunięcia istniejących barier rynkowych i niedoskonałości rynku utrudniających efektywne końcowe wykorzystanie energii, a także stworzenie warunków dla rozwoju i promo-wania rynku usług energetycznych oraz dostarczania od-biorcom końcowym innych środków poprawy efektywności energetycznej (art. 1 Dyrektywy 2006/32/WE).

3. Podstawowe postanowienia Dyrektywy 2006/32/WE

W rozdziale I Dyrektywy 2006/32/WE określono cel i za-kres jej stosowania oraz zawarto definicje najistotniej-szych pojęć. Dyrektywa 2006/32/WE ma zastosowanie do podmiotów dostarczających środki poprawy efektywno-ści energetycznej, dystrybutorów energii, operatorów sys-temu dystrybucji oraz przedsiębiorstw prowadzących de-taliczną sprzedaż energii. Państwa członkowskie mogą jednak wyłączyć z zakresu stosowania odpowiednich po-stanowień Dyrektywy 2006/32/WE małych dystrybutorów, małych operatorów systemu dystrybucji oraz małe przed-siębiorstwa prowadzące detaliczną sprzedaż energii (art. 2 lit. a Dyrektywy 2006/32/WE). Dyrektywa 2006/32/WE ma również zastosowanie do odbiorców końcowych, z wyjąt-

kiem odbiorców objętych systemem handlu uprawnienia-mi do emisji, o których mowa w Załączniku I do Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r., ustanawiającej system handlu przy-działami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (art. 2 lit. b Dyrektywy 2006/32/WE). Z zastosowania Dyrekty-wy 2006/32/WE są też wyłączone w pewnym zakresie siły zbrojne (art. 2 lit. c Dyrektywy 2006/32/WE). Do najistotniejszych z punktu widzenia stosowania Dy-rektywy 2006/32/WE definicji zawartych w art. 3 należą definicje „efektywności energetycznej”, „usługi energetycz-nej” i „audytu energetycznego”. Rozdział II Dyrektywy 2006/32/WE określa ogólny cel indykatywny oraz akcentuje wzorcową rolę sektora pu-blicznego. Zgodnie z art. 4 Dyrektywy 2006/32/WE, pań-stwa członkowskie przyjmują i dążą do osiągnięcia krajo-wego celu indykatywnego w zakresie oszczędności energii w wysokości 9% w dziewiątym roku stosowania Dyrektywy

Termin transpozycji Dyrektywyminął 17.V.2008. Transponowana w sposób niepełny.

45

2006/32/WE (tj. w roku 2016), który realizują za pomocą usług energetycznych i innych środków poprawy efektyw-ności energetycznej (art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE). Okoliczność, że cel jest indykatywny, oznacza, że nie jest on wiążący pod rygorem zastosowania określonych sank-cji, ale państwa członkowskie muszą dążyć do jego osią-gnięcia, a jego nieosiągnięcie będzie wymagało przed-stawienia przyczyn1. Ponadto, każde państwo członkow-skie powinno przyjąć także pośredni cel indykatywny w za-kresie oszczędności energii na trzeci rok stosowania Dy-rektywy 2006/32/WE (tj. na rok 2010) (art. 4 ust. 2 Dyrek-tywy 2006/32/WE). Państwa członkowskie powinny tak-że zapewnić, że sektor publiczny będzie odgrywał wzor-cową rolę w zakresie efektywności końcowego wykorzy-stania energii. W tym celu państwa członkowskie powinny zobowiązać jednostki sektora publicznego do stosowania co najmniej dwóch środków poprawy efektywności ener-getycznej z wykazu zawartego w załączniku VI Dyrektywy 2006/32/WE (art. 5 Dyrektywy 2006/32/WE). Dodatkowo państwa członkowskie powinny publikować wytyczne doty-czące efektywności energetycznej i oszczędności energii mogące posłużyć za kryteria oceny przy udzielaniu zamó-wień publicznych (art. 5 Dyrektywy 2006/32/WE). Ponad-to państwa członkowskie powinny wyznaczyć organy lub agencje, którym zostanie powierzona kontrola i odpowie-dzialność za nadzorowanie realizacji wyżej wymienionych zadań (art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 2 Dyrektywy 2006/32/WE). Rozdział III Dyrektywy 2006/32/WE zawiera bardziej szczegółowe uregulowania dotyczące wspierania efektyw-ności końcowego wykorzystania energii oraz usług ener-getycznych. Państwa członkowskie powinny między inny-mi wybrać jedno lub kilka z wymienionych w Dyrektywie 2006/32/WE wymagań, które muszą być spełnione przez przedsiębiorstwa objęte zakresem tej Dyrektywy. Wyma-

gania te są następujące: (i) zapewnienie odbiorcom koń-cowym konkurencyjnych cenowo usług energetycznych oraz ich promowanie, (ii) zapewnienie odbiorcom końco-wym dostępności i promowanie konkurencyjnych cenowo audytów energetycznych, (iii) wnoszenie wkładów do fun-duszów lub mechanizmów finansowania środków popra-wy efektywności energetycznej. Alternatywą jest wprowa-dzenie przez państwa członkowskie dobrowolnych umów lub innych mechanizmów rynkowych, takich jak białe cer-tyfikaty, o skutkach równoważnych z jednym lub kilkoma wymienionymi powyżej wymaganiami (art. 6 ust. 2 Dyrek-tywy 2006/32/WE). Państwa członkowskie powinny także zapewnić warunki niezbędne do rozwoju rynku usług ener-getycznych, audytów energetycznych i środków popra-wy energetycznej (art. 6 ust. 3 Dyrektywy 2006/32/WE). Państwa członkowskie powinny również zapewnić uczest-nikom rynku dostęp do informacji dotyczących mechani-zmów służących efektywności energetycznej oraz ram fi-nansowych i prawnych przyjętych w celu osiągnięcia kra-jowego celu orientacyjnego w zakresie oszczędności ener-gii (art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE), dostępności od-powiednich systemów kwalifikacji, akredytacji lub certyfi-kacji dla dostawców usług energetycznych, audytów ener-getycznych oraz środków poprawy efektywności energe-tycznej. O ile państwa członkowskie uznają to za koniecz-ne (art. 8 Dyrektywy 2006/32/WE): uchylić lub zmienić kra-jowe przepisy ustawowe i wykonawcze, inne niż o charak-terze wyłącznie podatkowym, niepotrzebnie lub niepropor-cjonalnie hamujące lub ograniczające wykorzystanie in-strumentów finansowych dotyczących oszczędności ener-gii na rynku usług energetycznych lub innych środków po-prawy efektywności energetycznej (art. 9 ust. 1 Dyrekty-wy 2006/32/WE), zapewnić usunięcie zachęt w taryfach w zakresie przesyłu i dystrybucji energii, które niepotrzebnie zwiększają ilość dystrybuowanej lub przesyłanej energii (art. 10 Dyrektywy 2006/32/WE). Państwa członkowskie muszą także zapewnić dostępność dla odbiorców końco-wych wysokiej jakości programów audytu energetyczne-go (art. 12 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE) oraz możliwość nabycia przez odbiorców końcowych energii elektrycznej, gazu, ogrzewania, chłodzenia oraz ciepłej wody użytkowej indywidualnych liczników po konkurencyjnych cenach, o ile będzie to technicznie wykonalne, uzasadnione finanso-wo i proporcjonalne do potencjalnych oszczędności ener-gii (art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE). Państwa człon-kowskie muszą również zapewnić, by rachunki wystawia-ne przez dystrybutorów energii, operatorów systemu dys-trybucji i przedsiębiorstwa prowadzące detaliczną sprze-daż energii opierały się na rzeczywistym zużyciu energii i były sformułowane w sposób jasny i zrozumiały (art. 13 ust. 2 Dyrektywy 2006/32/WE), a dodatkowo, żeby wraz z rachunkami, umowami lub pokwitowaniami odbiorcom końcowym były udostępniane wyszczególnione w Dyrekty-wie 2006/32/WE informacje umożliwiające właściwą ocenę ich zużycia energii, takie jak np. rzeczywiste aktualne ceny i rzeczywiste zużycie energii, czy porównanie obecnego zużycia energii przez odbiorcę końcowego ze zużyciem za ten sam okres w roku poprzednim (art. 13 ust. 3 Dyrekty-wy 2006/32/WE). Dyrektywa 2006/32/WE zobowiązuje także państwa członkowskie do sporządzenia i przekazania Komisji pla-nów działań dotyczących efektywności energetycznej, przy czym pierwszy plan powinien zostać przekazany Ko-misji do dnia 30 czerwca 2007 r., drugi do dnia 30 czerwca 2011 r., zaś trzeci do dnia 30 czerwca 2014 r. (art. 14 ust. 2 Dyrektywy 2006/32/WE). Istotne postanowienia zawierają także załączniki do Dyrektywy 2006/32/WE, zwłaszcza Załącznik I – określa-

1. Tak: A. Damasiewicz, Efektywność energetyczna. Komentarz, LEX/el. 2012 (komentarz dostępny wyłącznie w formie elektronicznej w Systemie Informacji Prawnej LEX).

46

jący metodologię obliczania orientacyjnego krajowego celu w zakresie oszczędności energii, Załącznik IV – określa-jący zasady pomiarów i weryfikacji oszczędności energii oraz Załącznik VI – zawierający wykaz kwalifikujących się środków efektywności energetycznej w ramach zamówień publicznych. 4. Termin wejścia w życie

Dyrektywy 2006/32/WEDyrektywa 2006/32/WE weszła w życie 17 maja 2006 r., tj. dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzę-dowym Unii Europejskiej (art. 19 Dyrektywy 2006/32/WE).


Zgodnie z art. 18 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić w życie prze-pisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania Dyrektywy do dnia 17 maja 2008 r., z wyjąt-kiem postanowień art. 14 ust. 1, 2 i 4 (przepisy dotyczące przekazywania Komisji informacji dotyczących stosowa-nych już przez państwa członkowskie w dniu wejścia w życie Dyrektywy 2006/32/WE metod obliczania oszczęd-ności energii, oraz sporządzania, przekazywania Komi-sji i oceniania przez Komisję planów działań dotyczących efektywności energetycznej), dla których datą transpozycji był dzień 17 maja 2006 r.

6. Transpozycja do prawa krajowegoW celu transpozycji Dyrektywy 2006/32/WE do polskie-go porządku prawnego została uchwalona Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej2 („Usta-wa o efektywności energetycznej”). Ustawa ta nie trans-ponuje prawidłowo wszystkich definicji zawartych w Dy-rektywie 2006/32/WE do polskiego porządku prawnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na brak za-mieszczenia w Ustawie o efektywności energetycznej de-finicji „usługi energetycznej”, która w Dyrektywie 2006/32/WE jest określona jako fizyczna korzyść, udogodnienie lub pożytek, pochodzące z połączeń energii z technologiami efektywnymi energetycznie lub z działaniem, które może obejmować czynności, utrzymanie i kontrolę niezbędne do świadczenia usługi na podstawie umowy, i które, jak zo-stało udowodnione, w normalnych warunkach prowadzi do sprawdzalnej i wymiernej lub możliwej do oszacowa-nia poprawy efektywności energetycznej lub oszczędno-ści energii pierwotnej (art. 3 lit. e Dyrektywy 2006/32/WE). Brak tej definicji w Ustawie o efektywności energetycznej wynika z tego, że ustawa ta w ogóle nie odnosi się wprost do kwestii usług energetycznych, co należy uznać za po-ważne uchybienie w transpozycji Dyrektywy 2006/32/WE do polskiego porządku prawnego. Jak słusznie zauważa A. Damasiewicz: „Dyrektywa, począwszy od jej tytułu (dy-rektywa »w sprawie efektywności końcowego wykorzysta-nia energii i usług energetycznych«), podkreśla znacze-nie rozwoju usług energetycznych dla osiągnięcia wzro-stu efektywności energetycznej. W preambule wskazu-je się, że poprawa efektywności końcowego wykorzysta-nia energii może zostać osiągnięta przez zwiększenie do-stępności usług energetycznych, zwiększenie popytu na te usługi »oraz inne środki poprawy efektywności energe-tycznej« (por. motyw 17 preambuły do dyrektywy). Dyrek-tywa podkreśla ponadto, że w konkluzjach Rady z dnia 5

grudnia 2000 r. wymienia się promowanie usług energe-tycznych poprzez rozwój strategii Wspólnoty, jako obszar priorytetowy dla działań mających na celu poprawę efek-tywności energetycznej (por. motyw 19 preambuły do dy-rektywy), oraz że dystrybutorzy energii, operatorzy syste-mu dystrybucji oraz przedsiębiorstwa prowadzące deta-liczną sprzedaż energii mogą poprawić efektywność ener-getyczną we Wspólnocie, jeżeli będą oferować usługi energetyczne obejmujące efektywne wykorzystanie ener-gii (por. motyw 20 preambuły do dyrektywy). W zasadni-czym tekście dyrektywy wskazuje się, że jej celem jest opłacalna ekonomicznie poprawa efektywności końcowe-go wykorzystania energii w państwach członkowskich po-przez stworzenie warunków dla rozwoju i promowania ryn-ku usług energetycznych oraz dla dostarczania odbiorcom końcowym innych środków poprawy efektywności energe-tycznej (por. art. 1 dyrektywy) oraz państwa członkowskie mają dążyć do osiągnięcia krajowego celu indykatywnego

2. Dz. U. z 2011, Nr 94 poz. 551, z późn. zm.

47

w zakresie oszczędności energii za pomocą usług ener-getycznych i innych środków poprawy efektywności ener-getycznej (por. art. 4 dyrektywy)”3. A. Damasiewicz zazna-cza także, że Dyrektywa stawia usługi energetyczne nie-jako na pierwszym miejscu, skoro posługuje się wyraże-niem: „usług energetycznych lub innych środków popra-wy efektywności energetycznej”, i zaznacza, że tak ustalo-ny priorytet Dyrektywy nie został w ogóle uwzględniony w Ustawie o efektywności energetycznej4, z czym należy się zgodzić. Konsekwencją braku regulacji w Ustawie o efek-tywności energetycznej kwestii usług energetycznych jest także brak wprowadzenia do tej ustawy przewidzianych w Dyrektywie 2006/32/WE definicji „przedsiębiorstwa usług energetycznych (ESCO)”, „umowy o poprawę efektyw-ności energetycznej” oraz „umowy finansowania przez stronę trzecią” (art. 3 lit. i, j oraz k Dyrektywy 2006/32/WE). Z uwagi na kluczową rolę usług energetycznych, w tym zasygnalizowaną w Dyrektywie 2006/32/WE potrzebę transformacji ryn-ku traktującego energię jako towar, w rynek oferują-cy usługi energetyczne w postaci komfortu ter-micznego w pomieszcze-niach, ciepłej wody do użytku domowego, chło-dzenia, produkcji towarów, oświetlenia oraz mocy na-pędowej5, a także niski stopień zaawansowania rozwo-ju usług energetycznych w Polsce6, wydaje się koniecz-ne podjęcie działań legislacyjnych w tym zakresie, w celu stworzenia ram prawnych funkcjonowania rynku usług energetycznych. Takie ramy prawne można stworzyć m.in. poprzez wprowadzenie do przepisów krajowych definicji

przedsiębiorstwa usług energetycznych i konstrukcji umo-wy o świadczenie usług energetycznych, co pomogłoby w pobudzeniu rynku, chociażby poprzez wprowadzenie tych pojęć do świadomości potencjalnych usługodawców i po-tencjalnych klientów. Ustawa o efektywności energetycz-nej niestety takich ram prawnych nie tworzy. Ponadto należy zwrócić uwagę na nieco zawężającą transpozycję definicji audytu energetycznego. Audyt ener-getyczny Dyrektywa 2006/32/WE określa jako systema-tyczną procedurę pozwalającą na zdobycie odpowiedniej wiedzy o profilu istniejącego zużycia energii danego bu-dynku lub zespołu budynków, operacji lub instalacji prze-mysłowej oraz usług prywatnych lub publicznych, która

określa i kwantyfikuje moż-liwości opłacalnych ekono-micznie oszczędności ener-getycznych oraz informuje o wynikach (art. 3 lit. l Dyrekty-wy 2006/32/WE). Tymczasem Ustawa o efektywności ener-getycznej wprowadza defini-cję „audytu efektywności ener-getycznej”, który jest określony jako opracowanie zawierają-ce analizę zużycia energii oraz określające stan techniczny obiektu, urządzenia technicz-nego lub instalacji, zawierają-ce wykaz przedsięwzięć słu-żących poprawie efektywności energetycznej tych obiektów, urządzeń lub instalacji, a także ocenę ich opłacalności ekono-

micznej i możliwej do uzyskania oszczędności energii (art. 3 pkt. 7 Ustawy o efektywności energetycznej). Polska de-finicja pomija aspekt systematyczności oraz nie dopusz-cza możliwości przeprowadzenia audytu w odniesieniu do operacji7. Artykułem 4 ust. 1 Ustawy o efektywności energetycz-

Wprowadzenie do przepisów krajowych definicji przedsię-biorstwa usług energetycznych i umowy o świadczeniu usług energetycznych pomogłoby w pobudzeniu rynku.

3. A. Damasiewicz, op. cit.4. Ibidem.5. Por. motyw (20) i (21) preambuły Dyrektywy 2006/32/WE.6. Jak wynika z raportu wstępnego przygotowanego przez Instytut Ekonomii Środowiska, rynek ESCO ma w Polsce istotny potencjał, ale wciąż stoi u progu fazy rozwoju, a liczbę uczestników tego rynku należy określić jako niewielką. Rynek ten od kilku lat się rozwija, jednak biorąc pod uwagę okoliczności potencjalnie sprzyjające rozwojowi, takie jak rosnące koszty energii czy polityka Unii Europejskiej nakierowana na zwiększenie efektywności energetycznej, wzrost ten po-winien następować znacznie szybciej, por. Rynek ESCO w Polsce. Stan obecny i perspektywy rozwoju. Raport wstępny, Instytut Ekonomii Środowiska 2012, http://www.iee.org.pl/?a=text&b=32, str. 7.7. Tak: A. Damasiewicz, op. cit.

48

nej dokonano transpozycji art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE, wymagającego od państw członkowskich przyjęcia i dążenia do osiągnięcia krajowego celu indykatywnego w zakresie oszczędności energii w wysokości 9% w dzie-wiątym roku stosowania Dyrektywy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o efektywności energetycznej ustala się krajo-wy cel w zakresie oszczędnego gospodarowania energią, wyznaczający uzyskanie do 2016 r. oszczędności energii finalnej w ilości nie mniejszej niż 9% średniego krajowe-go zużycia tej energii w ciągu roku, przy czym uśrednienie obejmuje lata 2001–2005. Ustawą o efektywności ener-getycznej nie transponowano jednak art. 4 ust. 2 Dyrekty-wy 2006/32/WE, wymagającego określenia przez państwa członkowskie pośredniego celu indykatywnego w zakre-sie oszczędności energii na trzeci rok stosowania Dyrekty-wy 2006/32/WE (tj. na rok 2010). Można podejrzewać, że do takiego stanu rzeczy przyczyniło się znaczne opóźnie-nie transpozycji Dyrektywy 2006/32/WE do polskiego po-rządku prawnego (Ustawa o efektywności energetycznej pochodzi z 2011 r.), które sprawiło, że transpozycja tego przepisu Dyrektywy 2006/32/WE była w momencie uchwa-lania Ustawy o efektywności energetycznej już bezprzed-miotowa. Art. 4 ust. 4 Dyrektywy 2006/32/WE, wymagający od państw członkowskich wyznaczenia jednego lub kilku or-ganów lub agencji, którym powierzona zostanie ogólna kontrola i odpowiedzialność za nadzorowanie ram usta-nowionych w związku z krajowym celem indykatywnym. Podmioty te mają weryfikować oszczędności uzyskane dzięki usługom energetycznym i innym środkom poprawy efektywności energetycznej, a także informować o wyni-kach. Przepis ten został transponowany do polskiego po-rządku prawnego artykułem 9 ust. 1 Ustawy o efektywno-ści energetycznej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki monitoruje realizację krajowego celu w zakresie oszczędnego gospodarowania energią, na pod-stawie badań statystycznych przeprowadzonych zgod-nie z programem badań statystycznych statystyki publicz-nej oraz danych dotyczących ilości uzyskiwanej oszczęd-ności energii, wynikającej ze sporządzonych audytów efektywności energetycznej, a także przepisami określa-jącymi kompetencje Prezesa URE w zakresie koordyna-cji i nadzoru nad zasadniczym elementem polskiego sys-temu wsparcia efektywności energetycznej, tj. systemem białych certyfikatów (m.in. artykuły 12, 14, 16, 23, 27 i 35 Ustawy o efektywności energetycznej). Artykuł 5 Dyrektywy 2006/32/WE, dotyczący wzorco-wej roli sektora publicznego w zakresie efektywności ener-getycznej, został transponowany artykułami 10 i 11 Usta-wy o efektywności energetycznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 Ustawy o efektywności energetycznej, jednostka sektora publicznego realizując swoje zadania, powinna stosować co najmniej dwa z następujących środków poprawy efek-tywności energetycznej: (i) umowa, której przedmiotem jest realizacja i finansowanie przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej; (ii) nabycie nowe-go urządzenia, instalacji lub pojazdu, charakteryzujących się niskim zużyciem energii oraz niskimi kosztami eksplo-atacji; (iii) wymiana eksploatowanego urządzenia, instala-cji lub pojazdu na urządzenie, instalację lub pojazd, o któ-rych mowa w pkt (ii), albo ich modernizacja; (iv) nabycie lub wynajęcie efektywnych energetycznie budynków lub ich części albo przebudowa lub remont użytkowanych bu-dynków; (v) sporządzenie audytu energetycznego w rozu-mieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu ter-momodernizacji i remontów eksploatowanych budynków o powierzchni użytkowej powyżej 500 m2, których jednostka sektora publicznego jest właścicielem lub zarządcą.

49

Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 3 Ustawy o efektywno-ści energetycznej jednostka sektora publicznego informu-je o stosowanych środkach poprawy efektywności ener-getycznej na swojej stronie internetowej lub w inny spo-sób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Cytowa-ny przepis Ustawy o efektywności energetycznej jest sto-sunkowo wiernym powtórzeniem odpowiedniego przepi-su Dyrektywy 2006/32/WE, należy jednak podkreślić, że z punktu widzenia prawidłowej implementacji dyrektyw, po-wtórzenie sformułowania dyrektywy nie zawsze jest wy-starczającą formą jej transpozycji do krajowego porząd-ku prawnego. Naczelną zasadą implementacyjną jest bo-wiem taki wybór form i środków implementacyjnych, który zapewni im pełną skuteczność8. Tymczasem skuteczność art. 10 ust. 1–3 Ustawy o efektywności energetycznej jest wątpliwa, zważywszy na brak poparcia obowiązku stoso-wania środków poprawy efektywności energetycznej przez jednostki sektora publicznego kryteriami czasowymi, jako-ściowymi czy ilościowymi (w rozumieniu ilości zaoszczę-dzonej energii)9. Biorąc pod uwagę obecne brzmienie art. 10 Ustawy o efektywności energetycznej oraz okoliczność, że co do zasady postanowienia tej ustawy mają obowią-zywać do 31 grudnia 2016 r., można wysnuć wniosek, że do wypełnienia obowiązku przez jednostki sektora publicz-nego wystarczy zastosowanie zaledwie dwóch wybranych środków w okresie ponad 5 lat, nawet jeżeli będą to środ-ki mało ambitne i o krótkotrwałym czasie zastosowania, jak np. jednorazowa wymiana żarówek (brak jest bowiem wymogu, aby energooszczędne rozwiązania miały okre-ślony okres trwałości czy generowały określoną wielkość oszczędności energii). Ponadto, pomimo że zasadniczo Ustawa o efektywności energetycznej powtarza w odnie-sieniu do roli sektora publicznego odpowiednie fragmenty art. 5 Dyrektywy 2006/32/WE, pomija ona wspomniany w wymienionej Dyrektywie wymóg, aby sektor publiczny sku-piał się na opłacalnych ekonomicznie środkach, które ge-nerują największe oszczędności w najkrótszym czasie. W związku z powyższym, uregulowania wprowadzone Usta-wą o efektywności energetycznej nie wydają się wystar-czające dla spełnienia przez sektor publiczny wzorcowej roli w zakresie efektywności energetycznej. Artykuł 5 Dyrektywy 2006/32/WE wymaga również, aby państwa członkowskie publikowały wytyczne dotyczą-ce efektywności energetycznej i oszczędności energii mo-gące posłużyć za kryteria oceny przy udzielaniu zamówień publicznych oraz aby wyznaczyły jedną lub kilka nowych lub istniejących organizacji jako podmioty odpowiedzialne w zakresie administrowania, kierowania i wykonania za-dań w zakresie uwzględnienia wymogów poprawy efek-tywności energetycznej w sektorze publicznym. Wymogi te zostały transponowane do polskiego porządku prawnego artykułem 11 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b Ustawy o efektyw-ności energetycznej. Artykuł 6 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, że dystry-butorzy energii, operatorzy systemu dystrybucji lub przed-siębiorstwa prowadzące detaliczną sprzedaż energii: (i) przedstawiają nie częściej niż raz w roku wyznaczonym podmiotom zagregowane dane statystyczne dotyczące ich odbiorców końcowych, w celu sformułowania i wdroże-nia programów poprawy efektywności energetycznej oraz w celu wspierania i monitorowania usług energetycznych oraz innych środków poprawy efektywności energetycznej, (ii) powstrzymują się od wszelkich działań, które mogłyby

stworzyć bariery dla popytu i świadczenia usług energe-tycznych oraz innych środków poprawy efektywności ener-getycznej lub utrudnić rozwój rynku usług energetycznych i innych środków poprawy efektywności energetycznej. Powyższe postanowienia Dyrektywy 2006/32/WE nie zo-stały transponowane do polskiego porządku prawnego.Artykuł 6 ust. 2 Dyrektywy 2006/32/WE został transpono-wany do polskiego porządku prawnego poprzez wprowa-dzenie Ustawą o efektywności energetycznej tzw. syste-mu białych certyfikatów, określanych w polskich przepi-sach jako świadectwa efektywności energetycznej (da-lej: „białe certyfikaty”)10. Jako uzupełnienie przepisów rangi ustawowej i na ich podstawie zostały wydane rów-nież odpowiednie akty wykonawcze dotyczące m.in. wa-runków i trybu organizacji przetargów dotyczących wybo-ru przedsięwzięć służących poprawie efektywności ener-getycznej, za które są przyznawane białe certyfikaty, oraz wielkość i sposób obliczania ilości energii pierwotnej od-powiadającej wartości białego certyfikatu. Polski ustawo-dawca zdecydował się na zastosowanie mechanizmu, któ-ry w świetle Dyrektywy 2006/32/WE jest opcjonalny i któ-ry w rezultacie powinien skutkować: (i) zapewnieniem od-biorcom końcowym konkurencyjnych cenowo usług ener-getycznych oraz promowaniem tych usług, (ii) zapewnie-niem odbiorcom końcowym dostępności i promowaniem konkurencyjnych cenowo audytów energetycznych, lub (iii) wnoszeniem wkładów do funduszów lub mechanizmów fi-nansowania środków poprawy efektywności energetycz-nej. Z uwagi na opcjonalność tego mechanizmu, Dyrekty-wa 2006/32/WE nie zawiera szczegółowych wymogów w tym zakresie. Zawiera ona jedynie definicję „białych cer-tyfikatów”, zgodnie z którą są to certyfikaty wydane przez

8. Tak: B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze 2004, str. 150.9. Por. A. Damasiewicz, op. cit.10. Art. 12–27 Ustawy o efektywności energetycznej.

50

niezależne organy certyfikujące, potwierdzające roszcze-nia uczestników rynku w związku z oszczędnościami ener-getycznymi, uzyskanymi w efekcie zastosowania środ-ków poprawy efektywności energetycznej. Dokonując oce-ny zgodności systemu białych certyfikatów wprowadzone-go Ustawą o efektywności energetycznej z postanowie-niami Dyrektywy 2006/32/WE, trzeba jednak wziąć tak-że pod uwagę cele tej Dyrektywy, a zwłaszcza akcento-waną przez nią potrzebę poprawy efektywności wykorzy-stania energii przez odbiorców końcowych. Zgodnie z art. 16 ust. 7 Ustawy o efektywności energetycznej, co naj-mniej 80% białych certyfikatów przewidzianych do wyda-nia powinna zostać wydana za przedsięwzięcia zwiększa-jące oszczędność energii przez odbiorców końcowych, zaś pozostałe 20% może dotyczyć przedsięwzięć prowa-dzących do zwiększenia oszczędności energii przez urzą-dzenia potrzeb własnych11 oraz zmniejszenia strat energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego w przesyle lub dys-trybucji. Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 8 Ustawy o efek-tywności energetycznej, jeżeli suma wartości białych cer-tyfikatów przyznanych w danym przetargu w ramach ka-tegorii przedsięwzięć służących zwiększeniu oszczędno-ści energii przez odbiorców końcowych jest mniejsza od wspomnianych powyżej 80%, Prezes URE może przyznać pozostałe białe certyfikaty dla przedsięwzięć dotyczących oszczędności energii przez urządzenia potrzeb własnych oraz zmniejszenia strat w przesyle lub dystrybucji. Takie brzmienie przepisów Ustawy o efektywności energetycz-nej nie zapewnia priorytetu dla promowania oszczędności energii przez odbiorców końcowych. Teoretycznie jest na-

wet możliwa sytuacja, w której białe certyfikaty dotyczące przedsięwzięć służących zwiększeniu oszczędności przez odbiorców końcowych będą stanowiły mniejszość lub nie zostaną przyznane w ogóle, z uwagi na brak zgłoszenia odpowiednich ofert w przetargu. Obecne brzmienie art. 16 Ustawy o efektywności energetycznej nie odzwierciedla zatem odpowiednio powyższego celu Dyrektywy 2006/32/WE. Trzeba dodać, że generalnie liczba wydanych białych certyfikatów w znacznej mierze zależy od ilości i jakości ofert złożonych w przetargu dotyczących wyboru przed-sięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej. Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 7 oraz art. 48 pkt 2 Usta-wy o efektywności energetycznej, system białych certyfi-katów ma funkcjonować jedynie do marca 2016 r. Tymcza-sem, jak zauważają M. Toporek i M. Stoczkiewicz, przed-siębiorstwa podejmują decyzje gospodarcze, opierając się na kalkulacjach uwzględniających znacznie dłuższe per-spektywy czasowe. Dotyczy to w szczególności przed-siębiorstw z energochłonnych sektorów gospodarki oraz sektora energetycznego. Dlatego, z uwagi na krótki gwa-rantowany okres funkcjonowania rynku białych certyfika-tów, nie jest pewne, czy mechanizm białych certyfikatów spełni swoją rolę12. W związku z powyższym, taki sposób transpozycji przepisów Dyrektywy 2006/32/WE wyma-gających ustanowienia systemu wsparcia efektywności energetycznej może okazać się niewystarczający dla re-alizacji celów tej Dyrektywy. Art. 6 ust. 3 Dyrektywy 2006/32/WE, zgodnie z któ-rym państwa członkowskie powinny zapewnić warunki nie-zbędne do rozwoju rynku usług energetycznych, audytów energetycznych i środków poprawy energetycznej, nie zo-stał odzwierciedlony w Ustawie o efektywności energe-tycznej, w zakresie w jakim odnosi się do usług energe-tycznych. Jak już była mowa powyżej, Ustawa o efektyw-ności energetycznej nie stworzyła ram prawnych w celu pobudzenia funkcjonowania rynku takich usług. Planowa-ne działania zmierzające do pobudzenia rynku dla firm świadczących usługi energetyczne zostały opisane w Dru-gim Krajowym Planie Działań dotyczącym efektywno-ści energetycznej dla Polski. Jako przykład takiego dzia-łania podano umożliwienie firmom typu ESCO przystępo-wania do przetargu w celu uzyskania świadectwa efektyw-ności energetycznej (białego certyfikatu) oraz umożliwie-nie jednostkom sektora publicznego (które są zobligowa-ne do stosowania przewidzianych Ustawą o efektywności energetycznej środków poprawy efektywności energetycz-nej) zawierania umów, których przedmiotem jest realizacja i finansowanie przedsięwzięcia służącego poprawie efek-tywności energetycznej, z podmiotami takimi jak przedsię-biorstwa oszczędzania energii typu ESCO. Ponadto, zgod-nie z Drugim Krajowym Planem Działań dotyczącym efek-tywności energetycznej dla Polski, w 2012 r. miały zostać podjęte także inne działania prowadzące do rozwoju ryn-ku dla usług energetycznych, takie jak wprowadzenie sto-sownych zmian w dokumentach, w tym odpowiednich re-gulaminach, dotyczących pozyskiwania finansowania ze środków Unii Europejskiej, NFOŚWiGW, WFOŚiGW oraz z Mechanizmu Norweskiego. Na stronach internetowych Ministerstwa Gospodarki miały także zostać umieszczone przykładowe specyfikacje istotnych warunków zamówie-nia oraz wzory umów dotyczących różnych kategorii usług gwarantujących poprawę efektywności energetycznej13.

11. Urządzenia potrzeb własnych są zdefiniowane jako zespół pomocniczych obiektów lub instalacji, służących procesowi wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła (art. 3 pkt 14 Ustawy o efektywności energetycznej).

12. Tak: M. Toporek, M. Stoczkiewicz, Na ile efektywna ustawa o efektywności energetycznej, „Rzeczpospolita”, 25 czerwca 2011 r., http://www.rp.pl/arty-kul/663942.html?p=1.

13. Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2011, wersja 0.3 z 10 lutego 2012 r., str. 43.

51

Należy jednak zaznaczyć, że Krajowy Plan Działań doty-czących efektywności energetycznej nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a transpozycja prze-pisów unijnych do krajowego porządku prawnego wyma-ga, co do zasady, stanowienia takich właśnie aktów pra-wa14. Zawarcie postanowień dotyczących rozwoju usług energetycznych w Drugim Krajowym Planie Działań doty-czącym efektywności energetycznej dla Polski nie może zastąpić transpozycji w postaci stanowienia powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, ponieważ nie spo-sób z tego planu wywieść obowiązków podjęcia konkret-nych działań, spoczywających na konkretnych podmio-tach (m.in. z uwagi na brak charakteru źródła prawa oraz ogólny charakter postanowień planu). W związku z powyż-szym należy stwierdzić, że przepis art. 6 ust. 3 Dyrektywy 2006/32/WE nie został transponowany do polskiego po-rządku prawnego. Za przepis transponujący do polskiego porządku praw-nego art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE, zgodnie z któ-rym państwa członkowskie powinny zapewnić uczestni-kom rynku dostęp do informacji dotyczących mechani-zmów służących efektywności energetycznej oraz ram fi-nansowych i prawnych przyjętych w celu osiągnięcia kra-jowego celu orientacyjnego w zakresie oszczędności energii, można uznać art. 11 ust. 1 Ustawy o efektywno-ści energetycznej. Zgodnie z tym przepisem, minister wła-ściwy do spraw gospodarki, minister właściwy do spraw transportu oraz minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, organizują kampanię promującą sto-sowanie środków poprawy efektywności energetycznej, w tym wprowadzanie innowacyjnych technologii, oraz prowa-

dzą działania informacyjno-edukacyjne i szkoleniowe o do-stępnych środkach poprawy efektywności energetycznej. Art. 8 Dyrektywy 2006/32/WE stanowiący, że państwa członkowskie, o ile uznają to za konieczne, powinny za-pewnić dostępność odpowiednich systemów kwalifika-cji, akredytacji lub certyfikacji dla dostawców usług ener-getycznych, audytów energetycznych oraz środków po-prawy efektywności energetycznej, nie jest obecnie trans-ponowany do polskiego porządku prawnego. Początko-wo Ustawa o efektywności energetycznej zawierała prze-pisy regulujące kwestie uzyskania kwalifikacji wymaga-nych do sporządzania audytu energetycznego (art. 29–34 Ustawy o efektywności energetycznej), jednak przepisy te zostały usunięte ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie Ustawy o efektywności energetycznej15. Trze-ba jednak podkreślić, że państwom członkowskim została przyznana swoboda, jeśli chodzi o ustanowienie bądź nie systemów kwalifikacji, akredytacji lub certyfikacji dla do-stawców usług energetycznych, audytów energetycznych oraz środków poprawy efektywności energetycznej, a za-tem obecny stan prawny nie jest niezgodny z Dyrektywą 2006/32/WE. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na istotny problem, jakim jest jakość przeprowadzanych au-dytów energetycznych. W funkcjonującym na polskim ryn-ku modelu brakuje odbioru efektu i monitoringu prowadzo-nych działań, a korzyści oszacowane w audytach często są znacznie zawyżone. Zdaniem M. Zaborowskiego z In-stytutu Ekonomii Środowiska, uwolnienie zawodu audytora energetycznego nie wpłynie na jakość przeprowadzanych analiz. Jakość tę mogłyby w jego opinii poprawić zwięk-szenie odpowiedzialności audytorów i poprawa monitorin-gu rzeczywistych rezultatów przedsięwzięcia16.

14. Tak: B. Kurcz, op. cit., str. 54-55.15. Dz. U. z 2012, poz. 1397.16. M. Zaborowski dla ChronmyKlimat.pl, http://www.chronmyklimat.pl/energetyka/efektywnosc-energetyczna/14443-decyzja-rzadu-o-uwolnieniu-zawodu-

audytora-nie-wplynie-na-jakosc-uslug-audytorskich.

52

Art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE, nakazujący pań-stwom członkowskim uchylić lub zmienić krajowe przepisy ustawowe i wykonawcze, inne niż o charakterze wyłącznie podatkowym, niepotrzebnie lub nieproporcjonalnie hamu-jące lub ograniczające wykorzystanie instrumentów finan-sowych dotyczących oszczędności energii na rynku usług energetycznych lub innych środków poprawy efektywności energetycznej, nie został w pełni transponowany do pol-skiego porządku prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje na przykład przepis § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposo-bu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwo-wego długu publicznego17, zgodnie z którym do długu pu-blicznego należą m.in. kredyty i pożyczki, w tym również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, a także umowy nie-nazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożycz-ki lub kredytu. Część firm typu ESCO oraz przedstawicieli samorzą-dów terytorialnych postrzega ten przepis jako barierę dla rozwoju inwestycji ESCO, zwłaszcza w oświetleniu ulicz-nym, z uwagi na możliwość zwiększenia w ten sposób dłu-gu gminy18. Autorzy raportu Rynek ESCO w Polsce. Stan obecny i perspektywy rozwoju zwracają jednak uwagę, że w przypadku wykorzystania przy umowach typu ESCO formuły partnerstwa publiczno-prywatnego („PPP”), przy spełnieniu pewnych dodatkowych warunków, możliwe jest uniknięcie zaklasyfikowania należności z tytułu kontrak-tów ESCO do długu publicznego19. Należy jednak zazna-czyć, że formuła PPP wciąż jest postrzegana w Polsce jako skomplikowana i kosztowna, a przez to może okazać się nie dość atrakcyjna, żeby zostać wykorzystana w celu pobudzenia rozwoju rynku ESCO. Zgodnie z art. 12 Dyrektywy 2006/32/WE państwa członkowskie powinny między innymi zapewnić odbiorcom końcowym dostępność wysokiej jakości programów audy-tu energetycznego. Kwestia dostępności audytów energe-tycznych jest poruszona w Drugim Krajowym Planie Dzia-łań dotyczącym efektywności energetycznej dla Polski20, w postaci wskazania dofinansowania audytów energetycz-nych w przedsiębiorstwach jako jeden ze środków popra-wy efektywności energetycznej. Jak była już jednak mowa powyżej, Krajowy Plan Działań dotyczących efektywności energetycznej nie stanowi źródła prawa powszechnie obo-wiązującego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 12 Dyrektywy 2006/32/WE nie został transponowa-ny do polskiego porządku prawnego. Za przepisy transponujące art. 12 Dyrektywy 2006/32/WE nie mogą zostać uznane w szczególności przepisy

ustanawiające system białych certyfikatów (które wyma-gają m.in. przeprowadzenia audytu efektywności energe-tycznej i dołączenia go do deklaracji przetargowej) ani też przepisy Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów21 (które przewidują koniecz-ność dołączenia do wniosku o przyznanie premii termomo-dernizacyjnej albo premii remontowej odpowiednio audy-tu energetycznego albo audytu remontowego). Po pierw-sze definicja audytu energetycznego zawarta w Dyrek-tywie 2006/32/WE znacząco się różni od definicji audy-tu energetycznego i audytu remontowego zawartej w usta-wie o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Ponadto, w przywołanych powyżej przepisach krajowych audyt jest dokumentem warunkującym uzyskanie wsparcia inwesty-cji w postaci białych certyfikatów lub premii termomoder-nizacyjnej lub modernizacyjnej, w sytuacji gdy kierunkowa decyzja o inwestycji już została podjęta. Tymczasem wy-daje się, że celem art. 12 Dyrektywy 2006/32/WE jest upo-wszechnianie audytów energetycznych (w rozumieniu tej dyrektywy) w celu zmotywowania odbiorców końcowych, zwłaszcza w gospodarstwach domowych, do podejmowa-

17. Dz. U. z 2011, Nr 298, poz. 1767.18. Zob. Rynek ESCO w Polsce. Stan obecny i perspektywy rozwoju. Ra-

port wstępny, Instytut Ekonomii Środowiska 2012, http://www.iee.org.pl/?a=text&b=32, str. 15.

19. Według oficjalnego stanowiska Ministerstwa Finansów o tym, czy dane zobowiązanie wynikające z przedsięwzięcia PPP zaliczane jest lub nie do długu sektora finansów publicznych, decyduje interpretacja wynika-jąca z decyzji Eurostat nr 18/2004, zgodnie z którą zobowiązania z tytu-łu umów PPP nie są zaliczane do długu sektora finansów publicznych, jeżeli partner prywatny przejmie na siebie „ryzyko związane z budową” oraz co najmniej jedno z następujących ryzyk: „ryzyko popytu” lub „ryzy-ko dostępności”, por. Rynek ESCO w Polsce. Stan obecny i perspekty-wy rozwoju. Raport wstępny, Instytut Ekonomii Środowiska 2012, http://www.iee.org.pl/?a=text&b=32, str. 15.

20. Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2011, wersja 0.3 z 10 lutego 2012 r., str. 23.

21. Dz. U. z 2008, Nr 223, poz. 1459, z późn. zm.

Istnieją poważne wątpliwości,czy mechanizm białych certyfikatów spełni swoją rolę.

53

nia działań zmierzających do zwiększenia efektywności energetycznej. Artykuł 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE nakazujący państwom członkowskim zapewnienie odbiorcom końco-wym możliwości nabycia indywidualnych liczników, które dokładnie oddają rzeczywiste zużycie energii przez odbior-cę końcowego i informują o rzeczywistym czasie korzysta-nia z energii po konkurencyjnych cenach, o ile będzie to technicznie wykonalne, uzasadnione finansowo i propor-cjonalne do potencjalnych oszczędności energii, nie zo-stał transponowany do polskiego porządku prawnego. Na-leży jednak zaznaczyć, że zgodnie z Dyrektywą 2006/32/WE, obowiązek zapewnienia opisanych powyżej liczników indywidualnych nie jest bezwzględny, ale jest uzależniony od wykonalności technicznej, uzasadnienia finansowego i proporcjonalności do potencjalnych oszczędności energii. Art. 13 ust. 3 Dyrektywy 2006/32/WE został pozornie transponowany do polskiego porządku prawnego przez art. 39 Ustawy o efektywności energetycznej, zgodnie z którym do art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Pra-wo energetyczne22 („Prawo energetyczne”) został dodany ust. 6c nakazujący sprzedawcom energii elektrycznej in-formować swojego odbiorcę o ilości zużytej przez tego od-biorcę energii elektrycznej w poprzednim roku oraz o miej-scu, w którym są dostępne informacje o przeciętnym zu-życiu energii elektrycznej dla danej grupy przyłączeniowej odbiorców, środkach poprawy efektywności energetycz-nej i charakterystykach technicznych efektywnych ener-getycznie urządzeń. Jednocześnie jednak wprowadzo-no do Prawa energetycznego przepis, zgodnie z którym zakres i sposób informowania odbiorcy przez sprzedaw-cę o ilości zużytej przez tego odbiorcę energii elektrycz-nej w poprzednim roku oraz sposób informowania o miej-scu, w którym są dostępne informacje o przykładowym zu-życiu energii elektrycznej dla danej grupy przyłączeniowej odbiorców, środkach poprawy efektywności energetycz-nej i charakterystykach technicznych efektywnych energe-tycznie urządzeń zostanie określony w rozporządzeniu mi-nistra właściwego do spraw gospodarki (art. 9 ust. 4 pkt 15 Prawa energetycznego). Tymczasem odpowiednie roz-

porządzenie23 nie było zmieniane od roku 2008 ani nie zo-stało wydane nowe rozporządzenie w tym zakresie. Trans-pozycja tego przepisu Dyrektywy 2006/32/WE jest zatem niepełna, nie zapewnia bowiem jego skuteczności. Dodat-kowym uchybieniem jest ograniczenie powyższego obo-wiązku do sprzedawców energii elektrycznej, z pominię-ciem sprzedawców innych form energii oraz paliw. W Ustawie o efektywności energetycznej został tak-że odzwierciedlony art. 14 Dyrektywy 2006/32/WE, wyma-gający od państw członkowskich przekazywania Komisji planów działań dotyczących efektywności energetycznej (pierwszy plan działań miał zostać przekazany Komisji nie później niż dnia 30 czerwca 2007 r., drugi – nie później niż dnia 30 czerwca 2011 r., zaś trzeci ma zostać przekazany Komisji nie później niż dnia 30 czerwca 2014 r.). Artykuł 6 Ustawy o efektywności energetycznej stanowiący, że mi-nister właściwy do spraw gospodarki co trzy lata, do dnia 15 maja danego roku, sporządza i przedstawia do zatwier-dzenia Radzie Ministrów Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej oraz art. 44 Ustawy o efektyw-ności energetycznej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki miał sporządzić i przedstawić Radzie Ministrów do zatwierdzenia Krajowy Plan Działań dotyczą-cy efektywności energetycznej do dnia 15 maja 2011 r., nie gwarantują przygotowania planów w wymaganych Dy-rektywą 2006/32/WE terminach. Brak jest bowiem określe-nia terminu do zatwierdzenia planu przez Radę Ministrów.

7. ImplementacjaW przypadku przepisów Dyrektywy 2006/32/WE, które zo-stały formalnie transponowane do polskiego porządku prawnego (poprzez ustanowienie lub zmianę odpowied-nich powszechnie obowiązujących aktów prawnych), ko-nieczne jest rozważenie, czy w celu zapewnienia efek-tywności transponowanych przepisów unijnych nie należy podjąć dodatkowych działań, takich jak na przykład wyda-nie aktów wewnętrznie obowiązujących, aktów administra-cyjnych czy też czynności nadzoru i kontroli administracyj-nej (implementacja praktyczna)24.

22. Tj. Dz. U. z 2012, poz. 1059, z późn. zm.23. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, Dz. U. z

2007, Nr 93, poz. 623, z późn. zm.24. Por. B. Kurcz, op. cit., str. 57.

54

Jak wynika z Drugiego Krajowego Planu Działań do-tyczącego efektywności energetycznej dla Polski, przygo-towanego przez Ministerstwo Gospodarki, z zaangażowa-niem Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Głównego Urzędu Statystycznego oraz Krajowej Agencji Poszanowania Energii S.A., dane dotyczące uzy-skanych oszczędności energii są zbierane i analizowane (obliczenia oszczędności energii zostały przeprowadzone przez Krajową Agencję Poszanowania Energii na podsta-wie danych Głównego Urzędu Statystycznego)25. W związ-ku z powyższym należy stwierdzić, że nastąpiła implemen-tacja art. 4 ust. 4 Dyrektywy 2006/32/WE, wymagającego od państw członkowskich wyznaczenia jednego lub kilku or-ganów lub agencji, którym powierzona zostanie ogólna kon-trola i odpowiedzialność za nadzorowanie ram ustanowio-nych w związku z krajowym celem indykatywnym przepisów Dyrektywy 2006/32/WE. Należy jednak zaznaczyć, że do tej pory (wrzesień 2013 r.) nie zostało opublikowane przez Ko-misję sprawozdanie obejmujące ocenę Drugiego Krajowego Planu Działań dotyczącego efektywności energetycznej dla Polski, a więc nie jest obecnie znana opinia Komisji na te-mat zastosowanych metodologii oraz przekazanych danych. Pewne działania z zakresu praktycznej implementacji artykułu 5 Dyrektywy 2006/32/WE, dotyczącego wzorco-wej roli sektora publicznego w zakresie efektywności ener-getycznej, zostały wskazane w „Raporcie zawierającym w szczególności informacje dotyczące realizacji krajowe-go celu w zakresie oszczędnego gospodarowania ener-gią oraz krajowego planu działań dotyczącego efektyw-ności energetycznej za 2011 r., wraz z oceną i wnioska-mi z ich realizacji”26 („Raport”), przygotowanego zgodnie z art. 8 ust. 1 Ustawy o efektywności energetycznej, na pod-

stawie sprawozdań z realizacji Krajowego Planu Działań dotyczącego efektywności energetycznej, przekazanych przez właściwych ministrów oraz wojewodów. Jak wyni-ka z Raportu, „W celu ułatwienia sporządzania sprawoz-dań opracowane zostały wytyczne dla ministrów i wojewo-dów w tym zakresie”27. Raport zawiera w szczególności in-formacje o spełnianiu przez poszczególne organy admi-nistracji obowiązku w zakresie wzorcowej roli sektora pu-blicznego, w postaci stosowania co najmniej dwóch środ-ków z zakresu poprawy efektywności energetycznej wy-mienionych w Ustawie o efektywności energetycznej. Z Raportu wynika, że najrzadziej stosowanym środkiem po-prawy efektywności energetycznej (zarówno na pozio-mie resortów, jaki i na poziomie województw) jest zawie-ranie umowy, której przedmiotem jest realizacja i finanso-wanie przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej oraz sporządzanie audytu energetyczne-go28, a ponadto, z uwagi na brak sprzętu lub opomiarowa-nia do monitorowania zużycia energii lub niewystarczającą liczbę specjalistów nie zawsze jest możliwe dokonywanie oszacowania wartości oszczędności energii29. W odniesie-niu do informacji przekazanych przez urzędy wojewódzkie, w Raporcie zwrócono uwagę na pewne utrudnienia zwią-zane z niejednorodnością przekazanych informacji, które różniły się poziomem szczegółowości danych (począwszy od bardzo ogólnych informacji do wyliczeń oszczędności energii w jednostkach bezwzględnych)30. Zwrócono także uwagę na konieczność upowszechnienia informacji o do-stępnych środkach finansowych na realizację działań z za-kresu poprawy efektywności energetycznej oraz poszerze-nia świadomości w zakresie pełnienia wzorcowej roli jed-nostek sektora publicznego na poziomie województw31.

25. Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2011, wersja 0.3 z 10 lutego 2012 r., str. 2.26. „Raport zawierający w szczególności informacje dotyczące realizacji krajowego celu w zakresie oszczędnego gospodarowania energią oraz krajowego

planu działań dotyczącego efektywności energetycznej za 2011 r., wraz z oceną i wnioskami z ich realizacji”, załącznik do obwieszczenia Ministra Gospo-darki z dnia 2 sierpnia 2013 r., Monitor Polski z dnia 23 sierpnia 2013 r., poz. 673.

27. Ibidem, str. 5.28. Ibidem, str. 10.29. Ibidem, str. 11-12.30. Ibidem, str. 12.31. Ibidem, str. 12.

55

Ponieważ, jak wynika z Raportu, istnieją pewne trudno-ści związane z pełnieniem wzorcowej roli przez sektor pu-bliczny, a także z przekazywaniem informacji dotyczących stosowanych przez ten sektor środków poprawy efektyw-ności energetycznej, pożądane byłoby podjęcie dodatko-wych działań w celu zwiększenia kompetencji i świado-mości jednostek sektora publicznego, co przyczyni się do praktycznej implementacji art. 5 Dyrektywy 2006/32/WE. Co do praktycznej implementacji art. 6 Dyrektywy 2006/32/WE, transponowanego do polskiego porządku prawnego poprzez wprowadzenie regulacji dotyczących systemu białych certyfikatów, należy zaznaczyć, że klu-czową kwestią jest tutaj rzeczywiste rozpoczęcie funkcjo-nowania tego systemu oraz jego skuteczność w stymu-lowaniu inwestycji zmierzających do zwiększenia efek-tywności energetycznej. W tym celu nie jest wystarczają-ce wprowadzenie przepisów ustawowych oraz odpowied-nich rozporządzeń, ale także podjęcie przez Prezesa URE działań zmierzających do wydania odpowiedniej liczby bia-łych certyfikatów, to jest ogłoszenia i rozstrzygnięcia prze-targów na wybór przedsięwzięć, za które te certyfikaty zo-staną przyznane. Prezes URE zamieścił ogłoszenie o przeprowadzeniu pierwszego takiego przetargu w Biuletynie Informacji Pu-blicznej Urzędu Regulacji Energetyki w dniu 31 grudnia 2012 r.32. Termin zgłaszania ofert minął w dniu 30 stycz-nia 2013 r., a oferty zostały otwarte 28 lutego 2013 r. Prze-targ został rozstrzygnięty 29 sierpnia 2013 r33, czyli aż po 6 miesiącach od otwarcia ofert. W komunikacie Prezesa URE z dnia 27 maja 2013 r. uzasadniano długi czas trwa-nia procedury przetargowej precedensowym charakterem sprawy34. Tak długi czas rozstrzygania przetargu nasuwa jednak pytanie, czy organy administracyjne odpowiedzial-ne za przeprowadzenie przetargu zostały właściwie przy-gotowane do tego zadania. Niezależnie od czasu rozstrzygnięcia pierwszego prze-targu dotyczącego wydania białych certyfikatów (które-go długość można częściowo uzasadnić precedenso-wym charakterem sprawy), należy zaznaczyć, że liczo-na w tonach oleju ekwiwalentnego wartość białych certy-fikatów, o których wydanie wskutek rozstrzygnięcia prze-targu będą mogły wystąpić zwycięskie podmioty, stanowi niespełna 4 proc. wartości certyfikatów przewidzianych do wydania35. Łączna wartość świadectw efektywności ener-getycznej przewidzianych do wydania w wyniku zorgani-zowanego przetargu wynosiła 550 000 toe36, a zatem war-tość świadectw efektywności energetycznej, które będą mogły zostać wydane w wyniku tego przetargu, to 22 000 toe. Cel w zakresie oszczędności energii przewidziany do osiągnięcia w 2016 r. poprzez system białych certyfika-tów to ok. 2,2 Mtoe37. Wartość białych certyfikatów, któ-re będą mogły zostać wydane w wyniku rozstrzygniętego przetargu, to zatem zaledwie około 1% z tych przewidzia-nych do osiągnięcia oszczędności. Jeżeli wyniki oraz czas rozstrzygania kolejnych przetargów będą podobne, zało-żona do osiągnięcia dzięki białym certyfikatom wielkość oszczędności nie zostanie osiągnięta.

Mała liczba złożonych ofert, duża liczba ofert odrzu-conych oraz bardzo długi czas rozstrzygania przetar-gu sugerują, że powinny zostać podjęte dalsze praktycz-ne działania, zmierzające do udoskonalenia systemu, a tym samym do praktycznej implementacji art. 6 Dyrekty-

wy 2006/32/WE, takie jak na przykład zapewnienie odpo-wiednich szkoleń dla pracowników organu rozstrzygające-go przetarg czy też zapewnienie wsparcia dla podmiotów składających oferty w przetargu. Mała podaż białych certy-

32. http://ure.gov.pl/bip/efektywnosc-energetycz/1102,Ogloszenie-Prezesa-Urzedu-Regulacji-Energetyki-Nr-12012-w-sprawie-przetargu-na-w.html.33. Protokół nr 1/2013 z przebiegu przeprowadzonego przetargu, http://bip.ure.gov.pl/bip/efektywnosc-energetycz/1137,Protokol-Nr-12013-z-dnia-29-sierpnia-

2013-r-z-przebiegu-przeprowadzonego-przetar.html.34. http://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacje-ogolne/aktualnosci/5300,URE-w-sprawie-przetargu-na-wybor-przedsiewziec-sluzacych-poprawie-efektywnosci-e.

html.35. http://www.wnp.pl/polska_efektywna_energetycznie/pierwszy-przetarg-na-biale-certyfikaty-rozstrzygniety,206546_1_0_0.html.36. Ogłoszenie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Nr 1/2012 w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycz-

nej, za które można uzyskać świadectwa efektywności energetycznej, http://bip.ure.gov.pl/bip/efektywnosc-energetycz37. cel przewidziany do osiągnięcia w 2016 r. to ok. 4,5 Mtoe, zob. uzasadnienie do projektu ustawy o efektywności energetycznej, http://orka.sejm.gov.pl/Dru-

ki6ka.nsf/0/3E63E71ACD1BCE32C12577C3005DDF04/$file/3514-I.pdf, str. 41.

56

fikatów (jaka może wyniknąć ze wskazanych powyżej nie-doskonałości w funkcjonowaniu systemu białych certyfika-tów) może bowiem postawić pod znakiem zapytania sku-teczność tego systemu, jako mechanizmu stymulującego inwestycje w efektywność energetyczną. Ponadto, jak już

wskazano powyżej, system białych certyfikatów ma funk-cjonować jedynie do marca 2016 r., podczas gdy przedsię-biorstwa podejmują decyzje gospodarcze, opierając się na kalkulacjach uwzględniających znacznie dłuższe perspek-tywy czasowe38. Jest to dodatkowy argument przemawia-jący za tym, że istnieją poważne wątpliwości co do tego,

czy mechanizm białych certyfikatów spełni swoją rolę. Należy uznać, że zostały podjęte działania zmierza-jące do praktycznej implementacji art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2006/32/WE, zgodnie z którym państwa członkowskie po-winny zapewnić uczestnikom rynku dostęp do informacji dotyczących mechanizmów służących efektywności ener-getycznej oraz ram finansowych i prawnych przyjętych w celu osiągnięcia krajowego celu orientacyjnego w zakre-sie oszczędności energii. Jak wynika bowiem z Rapor-tu, w okresie objętym Raportem były prowadzone działa-nia ukierunkowane na poszerzanie świadomości dotyczą-cej efektywności energetycznej, takie jak konkurs „Najbar-dziej efektywna energetycznie gmina w Polsce”, program „Szkoły dla ekorozwoju” czy kampania Ministerstwa Go-spodarki „Czas na oszczędzanie energii”. Zostały także podjęte działania zmierzające do imple-mentacji art. 14 Dyrektywy 2006/32/WE, wymagające-go od państw członkowskich przekazywania Komisji pla-nów działań dotyczących efektywności energetycznej. Do-tychczas wymagane plany, tj. Pierwszy Plan Działań (któ-ry miał zostać przekazany Komisji nie później niż dnia 30 czerwca 2007 r.) oraz Drugi Plan Działań (który miał zo-stać przekazany Komisji nie później niż dnia 30 czerwca 2011 r.), zostały przekazane Komisji, aczkolwiek z pew-nym opóźnieniem39.

8. Osiągnięcie celów Dyrektywy 2006/32/WE

Generalnym celem Dyrektywy 2006/32/WE jest osiągnię-cie w 2016 r. oszczędności energii wynoszącej 9% w od-niesieniu do średniego zużycia z lat 2001–2005. Ocena realizacji tego celu będzie zatem możliwa w 2016 r. Dodat-kowo, został wyznaczony pośredni cel indykatywny w wy-sokości 2% średniego zużycia z lat 2001–2005. Zgodnie z Drugim Krajowym Planem Działań dotyczącym efektywno-ści energetycznej, do 2010 r. uzyskano oszczędność ener-gii wynoszącą 5,9% średniego zużycia z lat 2001–200540, a zatem pośredni cel indykatywny został osiągnięty. Nale-ży jednak zaznaczyć, że do września 2013 r. Komisja nie opublikowała jeszcze sprawozdania z oceny Drugich Kra-jowych Planów Działań dotyczących efektywności energe-tycznej przekazanych przez państwa członkowskie, a za-tem nie jest obecnie znana opinia Komisji odnośnie do przekazanych danych. 9. Postępowania wszczęte

przez Komisję Europejską Jak wynika z projektu załącznika nr 3 do Umowy Partner-stwa, „Stan spełnienia przez Polskę warunkowości ex ante dla funduszy Europejskich 2014–2020”, postępowanie wszczęte przez Komisję przeciwko Polsce z powodu bra-ku transpozycji Dyrektywy 2006/32/WE zostało umorzo-ne. Jednocześnie jednak zaznaczono, że „obecnie w Mi-nisterstwie Gospodarki trwają prace nad wypracowaniem rozwiązań do ustawy Prawo energetyczne, w której znajdą się zapisy dotyczące konieczności instalowania inteligent-nych liczników energii elektrycznej.

38. Tak: M. Toporek, M. Stoczkiewicz, op. cit.39. Odnośnie czasu przekazania Pierwszego Krajowego Planu Działań dotyczącego efektywności energetycznej, zob. Commission Staff Working Document,

Synthesis of the complete assessment of all 27 National Energy Efficiency Action Plans as required by Directive 2006/32/EC on energy end-use efficien-cy and energy services, SEC(2009)889 final, http://ec.europa.eu/energy/efficiency/doc/sec_2009_0889.pdf , str. 5; Drugi Krajowy Plan Działań dotyczą-cy efektywności energetycznej został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 17 kwietnia 2012 r. – zob. załącznik do obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 2 sierpnia 2013 r., Monitor Polski z dnia 23 sierpnia 2013 r., poz. 673, str. 5.

40. Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski 2011, http://ec.europa.eu/energy/efficiency/end-use_en.htm, str. 8.

57

Dyrektywa w sprawie ekoprojektu dla produktów związanych z energią

Agata Bator58

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiająca ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią (Dz. Urz. UE L 285 z 31 marca 2009, str. 10) (dalej jako: „Dyrektywa 2009/125/WE”).

2. Cele DyrektywyCelem Dyrektywy 2009/125/WE jest osiągnięcie wysokie-go poziomu ochrony środowiska przez redukcję potencjal-nego wpływu produktów związanych z energią na środo-wisko. W preambule Dyrektywy 2009/125/WE wskazano, że będzie to w efekcie korzystne dla konsumentów i in-nych użytkowników końcowych oraz że poprawa efektyw-ności energetycznej produktów i efektywności wykorzy-stania zasobów przyczyni się do wzrostu bezpieczeństwa dostaw energii i zmniejszenia zapotrzebowania na zaso-by naturalne (motyw 10 preambuły Dyrektywy 2009/125/WE). Wprowadzenie wymogów dotyczących ekoprojek-tu ma się przyczynić do wzrostu efektywności energetycz-nej i zmniejszenia wpływu na środowisko, ponieważ wiele produktów związanych z energią ma znaczny potencjał do tego, aby zredukować ich wpływ na środowisko i osiągnąć oszczędności energii dzięki lepszym projektom. Ma to również doprowadzić do oszczędności dla przedsiębiorstw i użytkowników końcowych (motyw 10 preambuły Dyrek-tywy 2009/125/WE). W preambule Dyrektywy podkreślo-no także związek ekoprojektu i polepszanej w ten sposób efektywności energetycznej z osiągnięciem docelowych wartości emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej (motyw 6 preambuły Dyrektywy 2009/125/WE) oraz zwią-zek ze zintegrowaną polityką produktową Unii Europejskiej (motyw 5 preambuły Dyrektywy 2009/125/WE). Główny cel Dyrektywy 2009/125/WE określony jest w jej art. 1 ust. 1. Zgodnie tym przepisem celem Dyrektywy 2009/125/WE jest zapewnienie swobodnego przepływu produktów zwią-zanych z energią na rynku wewnętrznym i w związku z tym Dyrektywa określa ramy wymogów dotyczących ekoprojektu dla takich produktów. 3. Podstawowe postanowienia

Dyrektywy 2009/125/WE„Ekoprojekt” oznacza uwzględnienie aspektów środowi-skowych przy projektowaniu produktu celem poprawy ekologiczności podczas całego cyklu życia produktu1. Dyrektywa przewiduje wydawanie przez Komisję tzw. środków wykonawczych2, określających wymogi ekopro-jektu dotyczące poszczególnych grup produktów (art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2009/125/WE). Środki wykonawcze są wydawane w odniesieniu do produktów, które spełniają następujące kryteria:a) wysokość sprzedaży produktu w Unii Europejskiej

jest znacząca – orientacyjnie wynosi więcej niż 200 000 sztuk w ciągu roku według najnowszych dostępnych danych;

b) przy uwzględnieniu ilości wprowadzonych na rynek lub do użytkowania produkt ma znaczący wpływ na środo-wisko naturalne3; oraz

c) produkt posiada znaczący potencjał w zakresie popra-

wy swojego wpływu na środowisko bez pociągania za sobą nadmiernych kosztów, ze szczególnym uwzględ-nieniem: (i) braku innego odpowiedniego prawodaw-stwa unijnego lub braku odpowiedniego rozwiązania problemu przez siły rynkowe, oraz (ii) dużych rozbież-ności w zakresie ekologiczności pomiędzy dostępnymi na rynku produktami o równorzędnej funkcji.

Dyrektywa 2009/125/WE wymaga, aby produkty objęte środkami wykonawczymi były wprowadzane do obrotu lub użytkowania wyłącznie, jeżeli spełniają warunki określone w tych środkach i noszą oznakowanie CE (art. 3 ust. 1 Dy-rektywy 2009/125/WE). Zasady umieszczania oznakowa-

Termin transpozycji Dyrektywy minął 20.XI.2010. Transponowanaz opóźnieniem.

1. Art. 2 pkt 23 Dyrektywy 2009/125/WE.2. Przyjmują one formę tzw. rozporządzeń wykonawczych.3. Jak określono w strategicznych priorytetach Wspólnoty określonych

w decyzji nr 1600/2002/WE.4. Art. 8 ust. 1–2 Dyrektywy 2009/125/WE.

59

nia CE oraz wydawania deklaracji zgodności w związku ze spełnianiem wymogów dotyczących ekoprojektu są okre-ślone w art. 5 Dyrektywy 2009/125/WE, a także w Załącz-niku VI do tej Dyrektywy. Deklaracja zgodności powinna zostać sporządzona po przeprowadzeniu oceny zgodności produktu ze wszystkimi odpowiednimi wymogami właściwe-go środka wykonawczego. Procedury oceny zgodności są określane w środkach wykonawczych dotyczących poszczególnych produktów i pozostawiają producentom wybór pomiędzy wewnętrzną kontrolą projektu (opisa-ną w Załączniku IV do Dyrektywy 2009/125/WE) a syste-mem zarządzania (opisanym w Załączniku V do Dyrektywy 2009/125/WE)4. Państwa członkowskie są na mocy Dyrektywy 2009/125/WE zobowiązane, do ustanowienia systemu kontroli i nadzoru nad rynkiem, w zakresie spełniania wymagań określonych w tej Dyrektywie, w tym ustanowie-nie organów odpowiedzialnych za nadzór i wyposażenie ich w odpowiednie kompetencje (art. 3 ust. 2 oraz art. 7 Dyrektywy 2009/125/WE). Jednocześnie, Dyrektywa 2009/125/WE zastrzega, że wymogi dotyczące ekoprojektu nie mogą ograniczać ani utrudniać wprowadzania do obrotu lub do użytkowania na terytoriach poszczególnych państw członkowskich pro-duktów spełniających wymagania odpowiedniego środka wykonawczego i posiadającego oznakowanie CE, powołu-jąc się przy tym na zasadę swobody przepływu towarów w Unii Europejskiej (art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2009/125/WE). Państwa członkowskie są również zobowiązane, na mocy art. 20 Dyrektywy 2009/125/WE, określić sankcje za naruszenia przepisów krajowych przyjętych na mocy tej Dyrektywy i zawiadomić o tych przepisach Komisję do dnia 20 listopada 2010 r. (a następnie powiadamiać Komi-sję o wszelkich zmianach tych przepisów).

4. Termin wejścia w życie Dyrektywy 2009/125/WE

Dyrektywa 2009/125/WE weszła w życie 20 listopada 2009 r. (art. 25 Dyrektywy 2009/125/WE).


Państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania skierowanych do nich przepisów Dyrektywy 2009/125/WE, do dnia 20 listopada 2010 r. (art. 23 ust. 1 Dyrektywy 2009/125/WE).

6. Transpozycja do prawa krajowegoDyrektywa 2009/125/WE została transponowana do pol-skiego porządku prawnego poprzez uchwalenie Rozporzą-dzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie procedur oceny zgodności wyrobów wykorzy-stujących energię oraz ich oznakowania5 („Rozporządze-nie”). Trzeba jednak zaznaczyć, że ze względu na powią-zanie Dyrektywy 2009/125/WE z tzw. nowym podejściem6 określonym w rezolucji Rady z dnia 7 maja 1985 r. w spra-wie nowego podejścia do harmonizacji technicznej i norm7, rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgod-ności8 („Ustawa o systemie oceny zgodności”). Ustawa ta ustala ramy prawne dla wyrobów objętych tzw. dyrektywami nowego podejścia, tj. dyrektywami uchwalonymi zgodnie z zasadami zawartymi we wspo-mnianej powyżej uchwale Rady Unii Europejskiej z dnia 7 maja 1985 r. w sprawie nowego podejścia do harmoniza-

5. Dz. U. z 2011, Nr 8, poz. 32. 6. Por. pkt 34 preambuły Dyrektywy 2009/125/WE. 7. Dz. U. C 136 z 4 czerwca 1985, str. 1. 8. Dz. U. z 2010, Nr 138 poz. 935 j.t., z późn. zm.

60

cji technicznej oraz normalizacji. W związku z powyższym, odpowiednie przepisy Ustawy o systemie oceny zgodności znajdą zastosowanie do wyrobów objętych środkami wy-konawczymi wydanymi na podstawie Dyrektywy 2009/125/WE. Wśród tych przepisów można wymienić art. 13a Ustawy o systemie oceny zgodności, zgodnie z którym producent lub jego upoważniony przedstawiciel (ewentual-nie importer, jeżeli producent ma siedzibę poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej i państw człon-kowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospo-darczym i nie ustanowił upoważnionego przedstawiciela) jest obowiązany przechowywać dokumentację dotyczącą wyrobów oraz wyników dokonanej oceny zgodności wyro-bów z zasadniczymi wymaganiami przez okres 10 lat od daty wyprodukowania ostatniego wyrobu, którego dokumentacja ta dotyczy. Ponadto, konsekwencją powiązania Dyrektywy 2009/125/WE z tzw. nowym podejściem jest objęcie wy-robów określonych w środkach wykonawczych wydanych na podstawie tej Dyrektywy kompetencjami kontrolnymi In-spekcji Handlowej oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elek-tronicznej (w odpowiednich zakresach)9. Organy te działają jako organy wyspecjalizowane, w myśl art. 38 Ustawy o systemie oceny zgodności, i wraz z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stanowią elementy systemu kontroli, którego podstawy ta Ustawa określa (tak-że w odniesieniu do wyrobów objętych środkami wykonaw-czymi wydanymi na podstawie Dyrektywy 2009/125/WE). Zgodnie z art. 39 ust. 1 Ustawy o systemie oceny zgodno-ści, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest organem monitorującym funkcjonowanie systemu kontroli wyrobów ustanowionego na mocy tej Ustawy. Szczegółowe kompetencje Inspekcji Handlowej oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie kontroli rynku wyrobów (w tym wyrobów objętych środ-kami wykonawczymi wydanymi na podstawie Dyrektywy 2009/125/WE) określają odpowiednio: Ustawa o Inspekcji Handlowej z dnia 5 grudnia 2000 r.10 („Ustawa o Inspekcji Handlowej”) oraz ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne11 („Prawo telekomunikacyjne”). Środki wykonawcze wydawane na podstawie Dyrek-tywy 2009/125/WE, stanowiące zasadnicze źródło wymo-gów w zakresie ekoprojektu, mają formę rozporządzeń (rozporządzenia wykonawcze)12, a zatem wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich13. Od momentu wejścia w życie, rozporzą-dzenie stanowi część prawa krajowego państw członkow-skich i jest stosowane bezpośrednio, bez potrzeby trans-ponowania do prawa krajowego14. W związku z powyższym, krajowe uregulowania transponujące przepisy Dyrektywy 2009/125/WE i bezpośrednio obowiązujące przepisy unij-ne wzajemnie się uzupełniają. Analiza przepisów Rozporządzenia, Ustawy o syste-mie oceny zgodności, ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz Ustawy o Inspekcji Handlowej prowadzi do wniosku, że większość przepisów Dyrektywy 2009/125/WE zosta-ła transponowana do polskiego porządku prawnego. Nale-ży jednak wskazać na pewne rozbieżności między przepi-

sami Dyrektywy 2009/125/WE a odpowiednimi przepisami prawa krajowego. Po pierwsze, wśród definicji przewidzianych w Roz-porządzeniu zabrakło definicji części i podzespołów, któ-re zgodnie z art. 2 pkt 2 Dyrektywy 2009/125/WE ozna-czają części, które mają zostać włączone do produktów oraz które nie są wprowadzane do obrotu lub użytkowania jako osobne części dla użytkowników końcowych lub któ-rych ekologiczność nie może być oceniana osobno. Kon-sekwencją braku tej definicji w akcie prawnym transpo-nującym Dyrektywę 2009/125/WE do polskiego porządku prawnego mogą być wątpliwości interpretacyjne – art. 11 Dyrektywy 2009/125/WE stanowi bowiem, że środki wyko

9. Art. 199 ust. 1a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. z 2004, Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1a Ustawy o Inspekcji Handlowej z dnia 5 grudnia 2000 r., Dz. U. z 2009, Nr 151, poz. 1219 j.t., z późn. zm.

10. Dz. U. z 2009, Nr 151, poz. 1219 j.t., z późn. zm.11. Dz. U. z 2004, Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.12. Wykaz odpowiednich rozporządzeń wykonawczych znajduje się na stronie internetowej Komisji: http://ec.europa.eu/energy/efficiency/ecodesign/doc/ove-

rview_legislation_eco-design.pdf 13. Por. art. 288 akapit 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, , Dz. Urz. UE C 83 z 30 marca 2010, str. 47.14. Tak: A. Wyrozumska [w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2012, str. 237 oraz sprawa 34/73 Variola, Le-

xPolonica nr 348040.

61

nawcze mogą wymagać od producenta lub jego autoryzo-wanego przedstawiciela, wprowadzających do obrotu lub użytkowania części i podzespoły, aby przekazywali producentowi danego produktu objętego przepisami wykonawczymi odpowiednie informacje o składzie mate-riałowym i zużyciu energii, materiałach lub zasobach czę-ści lub podzespołów. W przypadku środka wykonawczego przewidującego takie wymaganie, mogą powstać wątpliwości, jak rozumieć części i podzespoły na gruncie prawa polskiego, tym bar-dziej że Dyrektywa 2009/125/WE definiuje te pojęcia mię-dzy innymi odnosząc się do braku możliwości osobnej oceny ekologiczności tych elementów. Definicja zawarta w Dyrektywie 2009/125/WE jest więc na tyle specyficzna, że potoczne rozumienie pojęć „część” i „podzespół” może się okazać nieadekwatne. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 4 Rozporządzenia, produ-cent zamieszcza w dokumentacji technicznej kopię infor-macji dotyczących aspektów środowiskowych wyrobu wykorzystującego energię, mających wpływ na używa-nie wyrobu. Tymczasem, z Załącznika I do Dyrektywy 2009/125/WE (Część 2. Wymogi związane z dostarcza-niem informacji), wynika, że w stosownych przypadkach środki wykonawcze mogą wymagać od producenta prze-kazania informacji, które mogą mieć wpływ na sposób ob-chodzenia się z produktem, używania go lub ponownego przez osoby inne niż producent. Tak więc brzmienie przepisu Rozporządzenia sugeruje bezwzględny obowiązek podawania informacji mających wpływ na używanie wyrobu, podczas gdy Dyrektywa 2009/125/WE wyraźnie uzależnia istnienie takiego obowiąz-ku od brzmienia odpowiedniego środka wykonawczego. Jak już była mowa powyżej, środki wykonawcze wydawane na podstawie Dyrektywy 2009/125/WE mają formę rozporzą-dzeń (rozporządzenia wykonawcze), a zatem wiążą w cało-ści i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich15. Państwa członkowskie nie mogą podej-mować działań w celu wykonania Rozporządzenia, któ-re mogłyby doprowadzić do zmiany jego treści16. Dlatego wskazana powyżej rozbieżność między brzmieniem Roz-porządzenia a brzmieniem Dyrektywy 2009/125/WE sta-nowi nieprawidłowość w transpozycji tej Dyrektywy do pol-skiego porządku prawnego. Należy także zwrócić uwagę na zawarty w art. 7 ust. 3 Dyrektywy 2009/125/WE wymóg niezwłocznego poinfor-mowania Komisji i innych państw członkowskich o wszel-kich decyzjach zobowiązujących producenta lub jego autoryzowanego przedstawiciela do spowodowania, aby produkt spełniał przepisy obowiązującego środka wyko-nawczego lub wymogi oznakowania CE, oraz do zaprze-stania naruszeń, ewentualnie także decyzjach wprowa-dzających zakaz wprowadzania produktu do obrotu lub nakaz jego wycofania z obrotu (w przypadku, gdy produkt posiadający oznakowanie CE i używany zgodnie ze swo-im przeznaczeniem nie spełnia wszystkich odpowiednich przepisów obowiązującego środka wykonawczego). Przepis ten nie został prawidłowo transponowany do polskiego porządku prawnego, ponieważ z art. 44 ust. 1 Ustawy o systemie oceny zgodności wynika, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (któremu Ustawa ta przyznaje kompetencje w tym zakresie) infor-muje o takich decyzjach jedynie Komisję Europejską.

15. Por. art. 288 akapit 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, , Dz. Urz. UE C 83 z 30 marca 2010, str. 47.

16. Punkt 4 Wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 18 lutego 1970 r., w spra-wie Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe v. Firma Paul G. Bollmann, numer sprawy 40-69, Zbiór Orzeczeń z 1970 r., s. 69.

62

7. Implementacja

Kluczową kwestią w odniesieniu do wymogów dotyczą-cych ekoprojektu ma kontrola spełniania tych wymagań przez producentów lub ich autoryzowanych przedstawicie-li. Jak wynika z „Krajowego programu dotyczącego sys-temu kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu pod-legających dyrektywom nowego podejścia na rok 2013”, przygotowywanego i przekazywanego Komisji i pozosta-łym państwom członkowskim na podstawie art. 18 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymaga-nia w zakresie akredytacji i nadzoru rynku, odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu, i uchy-lającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 , deklaruje się koncentrację działań odpowiednich organów kontrolnych, między innymi na zagadnieniach związanych z wymaga-niami dotyczącymi ekoprojektu, poprzez prowadzenie re-gularnych działań kontrolnych w tym zakresie18. Informa-cje o przeprowadzonych kontrolach w zakresie spełniania wymagań dotyczących ekoprojektu można także znaleźć w sprawozdaniach z działalności poszczególnych Woje-wódzkich Inspektoratów Inspekcji Handlowej19. Wydaje się zatem, że zostały podjęte środki niezbędne do praktycznej implementacji postanowień Dyrektywy 2009/125/WE.

8. Osiągnięcie celów Dyrektywy 2009/125/WE

W Dyrektywie 2009/125/WE nie określono odrębnego celu ilościowego (np. w postaci osiągnięcia określonej wielkości oszczędności energii). W art. 1 ust. 1 Dyrektywy 2009/125/WE określono jej cel jako zapewnienie swobodnego przepływu produktów związanych z energią na rynku we-wnętrznym, w wyniku określenia ram ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią. Ponieważ ramy ustalania tych wymogów zostały określone w tej Dyrektywie, należy uznać, że ogólny cel został osiągnięty. Należy jednak podkreślić, że istotne zna-czenie ma tutaj egzekwowanie spełniania wymagań do-tyczących ekoprojektu w praktyce. Ponadto, wymagania wprowadzone przez Dyrektywę 2009/125/WE powiązano z poprawą efektywności energetycznej oraz osiągnięciem docelowych wartości emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej. Dlatego realizacja postanowień Dyrektywy 2009/125/WE powinna być także oceniana w kontekście tych właśnie ogólnych celów (a zatem celu unijnego pole-gającego na zwiększeniu efektywności energetycznej o 20% oraz zmniejszenia emisji dwutlenku węgla o 20% do 2020 r.). Ostateczna weryfikacja przyczynienia się re-gulacji dotyczących ekoprojektu do osiągnięcia tych celów będzie możliwa w roku 2020.

17. Dz. Urz. UE L 218 z 13 sierpnia 2008 r., str. 30. 18. http://uokik.gov.pl/kompetencje_prezesa_uokik_i_opis_systemu.php#faq851 19. Zob. Sprawozdanie z działalności Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej we Wrocławiu za rok 2012, http://wiih.ibip.wroc.pl/public/get_file_con-

tents.php?id=146914, str. 3 i 4.

63

Dyrektywa w sprawieinformacji o zużyciu energii

przez produktyAgata Bator

64

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie wskazania poprzez ety-kietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zu-życia energii oraz innych zasobów przez produkty związa-ne z energią (Dz. Urz. UE L 153 z 18 czerwca 2010, str. 1) (dalej jako: „Dyrektywa 2010/30/UE”).

2. Cele DyrektywyCelem Dyrektywy 2010/30/UE jest poprawa efektywności produktów związanych z energią poprzez bardziej świado-me wybory konsumentów (motyw. 4 preambuły Dyrektywy 2010/30/UE). Osiągnięcie tego celu ma nastąpić w szcze-gólności poprzez udostępnianie rzetelnych, stosownych i porównywalnych informacji dotyczących zużycia ener-gii przez produkty związane z energią, co powinno dopro-wadzić do tego, że użytkownicy końcowi będą wybierać te produkty, które zużywają w trakcie ich użytkowania mniej energii i innych podstawowych zasobów, zachęcając tym samym producentów do podejmowania kroków w zakresie ograniczania zużycia energii i innych podstawowych zaso-bów przez produkty przez nich wytwarzane, a pośrednio także wpływając na wydajne korzystanie z tych produktów (motyw 5 preambuły Dyrektywy 2010/30/UE). Powyższy cel Dyrektywy 2010/30/UE wpisuje się w generalny unij-ny cel, jakim jest doprowadzenie do zmniejszenia zużycia energii w Unii o 20 % do roku 2020 (motyw 3 i 5 preambu-ły Dyrektywy 2010/30/UE). 3. Podstawowe postanowienia

Dyrektywy 2010/30/UEDyrektywa 2010/30/UE ustanawia ramy dla harmonizacji krajowych przepisów dotyczących informacji przekazywa-nej użytkownikom końcowym produktów w zakresie zuży-cia energii (a w niektórych przypadkach także innych zasobów) podczas użytkowania tych produktów, w szcze-gólności w formie etykiet oraz standardowych informacji o produkcie. Taka harmonizacja przepisów ma umożliwić użytkownikom końcowym wybór bardziej efektywnych produktów. Dyrektywa 2010/30/UE obejmuje produkty związane z energią wywierające podczas ich użytkowania znaczący bezpośredni lub pośredni wpływ na zużycie energii, a w niektórych przypadkach także wywierających wpływ na zużycie innych podstawowych zasobów (takich jak np. woda). Kategorie tych produktów oraz szczegółowe wy-magania ich dotyczące są określane przez Komisję w dro-dze aktów delegowanych, wydawanych na podstawie art. 10–13 Dyrektywy. W art. 2 Dyrektywy 2010/30/UE zosta-ły zdefiniowane podstawowe pojęcia, takie jak: „dystrybu-tor”, „dostawca”, „wprowadzanie do obrotu” i „oddawanie do użytku”. „Dostawca” oznacza producenta, jego upoważnione-go przedstawiciela w Unii lub importera, który wprowadza produkt na rynek Unii lub oddaje produkt do użytkowania (przy ich braku każda osoba fizyczna lub prawna, która wprowadza produkt do obrotu na rynku wspólno-towym lub oddaje do użytku produkty objęte Dyrektywą 2010/30/UE, jest uznawana za dostawcę). „Dystrybutor” oznacza detalistę lub inną osobę, która sprzedaje, wynaj-muje, oferuje w sprzedaży ratalnej lub wystawia produkty na sprzedaż użytkownikom końcowym. „Wprowadzanie do obrotu” oznacza udostępnianie produktu po raz pierwszy na rynku Unii w celu dystrybucji lub użytkowania w Unii, odpłatnie lub nieodpłatnie oraz niezależnie od techniki

Termin transpozycji Dyrektywyminął 20.VI.2011. Transponowana z uchybieniami.

65

sprzedaży. „Oddawanie do użytku” oznacza pierwsze w Unii użycie produktu zgodne z jego przeznaczeniem. Dyrektywa 2010/30/UE wymaga nałożenia na dostaw- ców i dystrybutorów produktów objętych tą Dyrektywą określonych obowiązków dotyczących informowania o zu-życiu energii przez te produkty. Zgodnie z art. 5 Dyrektywy 2010/30/UE, dostawcy wprowadzający na rynek lub odda-jący do użytku produkty objęte tą Dyrektywą, powinni załączać do produktów odpowiednią etykietę oraz kartę produktu, tj. standardową tabelę informacyjną dotyczącą produktu (szczegółowe wymagania dotyczące etykiet i kart zawierają właściwe akty delegowane). Ponadto, dostaw-cy powinni sporządzać dokumentację techniczną, która umożliwia ocenę rzetelności informacji zawartych na ety-kiecie i karcie produktu. Dokumentacja taka powinna być przechowywana przez okres 5 lat od wyprodukowania ostatniego produktu, którego dotyczy, oraz być udostęp-

niana na wniosek organów nadzoru rynku państw człon-kowskich oraz Komisji w ciągu 10 dni roboczych od otrzy-mania wniosku w tej sprawie. Dostawcy powinni nieodpłat-nie dostarczać odpowiednie etykiety dystrybutorom. Do-stawcy powinni załączać kartę produktu do wszystkich broszur dotyczących produktu, lub do innej dokumentacji dostarczanej z produktem. Z kolei dystrybutorzy są zobo-wiązani do eksponowania etykiet we właściwy, widoczny i czytelny sposób oraz udostępniania karty produktu w broszurze dotyczącej produktu lub innej dokumentacji dołączonej do niego w momencie sprzedaży użytkowni-kom końcowym. Zgodnie z art. 6 Dyrektywy 2010/30/UE, obowiązek przedstawiania informacji zawartych w etykie-cie oraz karcie produktu istnieje także w przypadku ofero-wania produktów do sprzedaży lub wynajmu na odległość (szczegóły w tym zakresie określają odpowiednie akty delegowane). Państwa członkowskie powinny mieć moż-liwość wyegzekwowania od dostawcy tego, że dany pro-dukt spełnia wymagania określone w Dyrektywie 2010/30/UE oraz odpowiednich aktach delegowanych. Jeżeli pro-dukt nadal nie spełnia wymagań, państwo członkowskie powinno podjąć decyzję ograniczającą lub zakazującą wprowadzania danego produktu do obrotu lub oddawania go do użytku, lub też zapewnić jego wycofanie (art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2010/30/UE). Dodatkowo, Dyrektywa 2010/30/UE wymaga, aby wszelkie reklamy konkretnego modelu produktów zwią-zanych z energią objętych aktem delegowanym przewi-dzianym w niniejszej Dyrektywie zawierały – w przypadku ujawniania informacji związanych z energią lub ceną – od-niesienie do klasy energetycznej tego produktu oraz aby wszelkie techniczne materiały promocyjne dotyczące produktów związanych z energią, opisujące konkretne parametry techniczne danego produktu dostarczały użyt-kownikom końcowym koniecznych informacji dotyczących zużycia energii lub zawierały odniesienie do klasy energe-tycznej produktu (art. 4 lit. c i d Dyrektywy 2010/30/UE). Państwa członkowskie powinny ustanowić także prze-pisy dotyczące sankcji za naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z Dyrektywą 2010/30/UE oraz wydany-mi na jej podstawie aktami delegowanymi i przekazać Ko-misji teksty przepisów ustanawiających te sankcje do dnia 20 czerwca 2011 r. (art. 15 Dyrektywy 2010/30/UE). 4. Termin wejścia w życie

Dyrektywy 2010/30/UEDyrektywa 2010/30/UE weszła w życie 19 czerwca 2010 r. (art. 18 Dyrektywy 2010/30/UE, zd. pierwsze). Jednak artykuły dotyczące obowiązku dostarczania etykiet i infor-macji o produkcie przez dostawców dystrybutorom, odpo-wiedzialności dostawców za rzetelność etykiet i kart do-tyczących produktów oraz domniemania wyrażenia przez dostawców zgody na upublicznianie informacji zawartych na etykiecie lub karcie (art. 5 lit. d, g i h Dyrektywy 2010/30/UE) stosuje się od dnia 31 lipca 2011 r. (art. 18 Dyrektywy 2010/30/UE, zd. drugie).


Państwa członkowskie powinny były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne nie-zbędne do wykonania Dyrektywy 2010/30/UE najpóźniej do dnia 20 czerwca 2011 r. (art. 16 Dyrektywy 2010/30/UE, zd. pierwsze). Stosowanie tych przepisów państwa członkowskie powinny rozpocząć od dnia 20 lipca 2011 r. (art. 16 Dyrektywy 2010/30/UE, zd. drugie).

66

6. Transpozycja do prawa krajowegoDyrektywa 2010/30/UE została transponowana do polskiego porządku prawnego poprzez uchwalenie ustawy z dnia 14 września 2012 r. o obowiązkach w zakresie informowania o zużyciu energii przez produkty wykorzystujące energię1 („Ustawa o obowiązkach”). Niezależnie od okoliczności, że przepisy transponujące Dyrektywę 2010/30/UE zosta-ły uchwalone ze znacznym opóźnieniem względem termi-nów wymaganych przez tę Dyrektywę, w przepisach tych można wskazać pewne uchybienia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy o obowiązkach, jej przepisy stosuje się do produktów wykorzystujących energię, dla których wyma-gania dotyczące sporządzania dokumentacji technicznej oraz stosowania etykiet i kart określają akty Komisji Euro-pejskiej wydane na podstawie kompetencji delegowanych przez Parlament Europejski i Radę, a wykaz tych aktów ogłasza minister właściwy do spraw gospodarki, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospoli-tej Polskiej „Monitor Polski”. Akty delegowane, o których mowa powyżej, są wydawane na podstawie art. 290 Trak-tatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej2 („TFUE”) oraz kompetencji przekazanych w tym względzie Komisji w art. 10 Dyrektywy 2010/30/UE. Akty delegowane mogą przyj-mować formę rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji3. Akty delegowane wydane na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE mają formę rozporządzeń (rozporządzenia delegowa-ne), a zatem wiążą w całości i są bezpośrednio stosowa-ne we wszystkich państwach członkowskich4. Od momen-tu wejścia w życie, rozporządzenie stanowi część prawa krajowego państw członkowskich i jest stosowane bezpo-średnio, bez potrzeby transponowania do prawa krajowe-go. Wprowadzanie rozporządzenia do prawa krajowego, np. poprzez wydanie ustawy, jest wręcz niedopuszczalne, gdyż doprowadziłoby to do zablokowania bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i ich charakteru wspólnotowe-go (jednostki sądziłyby wówczas, że ich sytuacja w danej materii jest regulowana prawem krajowym, a nie unijnym)5. Państwa członkowskie nie mogą przyjąć „żadnego środka, który ukrywałby przed osobami, do których ma on zasto-sowanie, wspólnotową naturę i skutki jakiegokolwiek po-stanowienia prawnego”6. Rozwiązania zastosowanego przez polskiego ustawodawcę w art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy o obowiązkach nie można uznać za niezgodne z powyż-szymi zasadami, ponieważ artykuł ten zawiera wyraźne odniesienie do unijnych aktów delegowanych, a wykaz tych aktów ogłoszony w formie obwieszczenia przez mini-stra właściwego do spraw gospodarki nie ma charakteru prawotwórczego, a jedynie informacyjny. Niemniej jednak należy wskazać na istotne mankamenty takiego rozwiąza-nia. Przede wszystkim, art. 2 ust. 2 Ustawy o obowiązkach nie wspomina o częstotliwości publikowania obwieszczeń zawierających wykaz aktów delegowanych, ani nie nakłada obowiązku aktualizowania tego wykazu. Tymczasem, zgodnie z art. 11 Dyrektywy 2010/30/UE, uprawnienia do przyjęcia aktów delegowanych w zakresie wynikającym z tej Dyrektywy zostały powierzone Komisji na okres pię-ciu lat (licząc od dnia 19 czerwca 2010 r.), z możliwością przedłużenia tego okresu o dalsze pięć lat. Jeszcze co

najmniej do 19 czerwca 2015 r. można się więc spodzie-wać nowych rozporządzeń Komisji w tym względzie. Do tej pory Komisja wydała osiem rozporządzeń delegowa-nych (akty delegowane w odniesieniu do etykiet efektyw-ności energetycznej dla: pralek dla gospodarstw domo-

1. Dz. U. z 2012. poz. 1203. 2. Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz. Urz. UE C 83 z 30 marca 2010, str. 47. 3. A. Wyrozumska [w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2012, str. 330. 4. Por. art. 288 akapit 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, , Dz. Urz. UE C

83 z 30 marca 2010, str. 47. 5. Tak: A. Wyrozumska [w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2012, str. 237 oraz sprawa 34/73 Variola, Le-

xPolonica nr 348040. 6. Zob. A. Wyrozumska [w:] J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2012, str. 237 oraz sprawa C-253/00 Munoz,

LexPolonica 356992.

67

wych7, zmywarek do naczyń dla gospodarstw domowych8, telewizorów9, urządzeń chłodniczych dla gospodarstw domowych10, klimatyzatorów11, suszarek bębnowych dla gospodarstw domowych12, lamp elektrycznych i opraw oświetleniowych13 oraz odkurzaczy14). Tymczasem, ob-wieszczenie ministra gospodarki z dnia 26 lutego 2013 r.

w sprawie wykazu aktów delegowanych15 obejmuje jedy-nie siedem pierwszych z wymienionych wyżej rozporzą-dzeń, nie uwzględniając wydanego już po opublikowaniu tego obwieszczenia rozporządzenia delegowanego Komi-sji (UE) nr 665/2013 z dnia 3 maja 2013 r. uzupełniające-go Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/

7. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1061/2010 z dnia 28 września 2010 r. uzupełniające Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE w odniesieniu do etykiet efektywności energetycznej dla pralek dla gospodarstw domowych, Dz. Urz. UE L 314 z 30 listopada 2010, str. 47.

8. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1059/2010 z dnia 28 września 2010 r. uzupełniające Dyrektywę 2010/30/UE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do etykiet efektywności energetycznej dla zmywarek do naczyń dla gospodarstw domowych, Dz. Urz. UE L 314 z 30 listopada 2010, str. 1.

9. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1062/2010 z dnia 28 września 2010 r. uzupełniające Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE w odniesieniu do etykiet efektywności energetycznej dla telewizorów, Dz. Urz. UE L 314 z 30 listopada 2010, str. 64.

10. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1060/2010 z dnia 28 września 2010 r. uzupełniające Dyrektywę 2010/30/UE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do etykiet efektywności energetycznej dla urządzeń chłodniczych dla gospodarstw domowych, Dz. Urz. UE L 314 z 30 listopada 2010, str. 17.

11. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 626/2011 z dnia 4 maja 2011 r. uzupełniające Dyrektywę 2010/30/UE Parlamentu Europejskiego i Rady w od-niesieniu do etykiet efektywności energetycznej dla klimatyzatorów, Dz. Urz. UE L 178 z 6 lipca 2011, str. 1.

12. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 392/2012 z dnia 1 marca 2012 r. uzupełniające Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE w od-niesieniu do etykietowania energetycznego suszarek bębnowych dla gospodarstw domowych, Dz. Urz. UE L 123 z 9 maja 2012, str. 1.

13. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 874/2012 z dnia 12 lipca 2012 r. uzupełniające Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE w od-niesieniu do etykietowania energetycznego lamp elektrycznych i opraw oświetleniowych, Dz. Urz. UE L 258 z 26 września 2012, str. 1.

14. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 665/2013 z dnia 3 maja 2013 r. uzupełniające Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE w od-niesieniu do etykietowania energetycznego odkurzaczy, Dz. Urz. UE L 192 z 13 lipca 2013, str. 1.

15. M.P. z 2013, poz. 168.

68

Przepisy o informacji dotyczącej zużycia energii mają umożliwić użytkownikom końcowym wybór bardziej efektywnych produktów.

UE w odniesieniu do etykietowania energetycznego odku-rzaczy. Już w relatywnie krótkim czasie po opublikowaniu, wykaz aktów delegowanych stał się zatem nieaktualny. Obecne brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy o obowiązkach (biorąc pod uwagę brak odniesienia się w tym przepisie do kwestii aktów delegowanych wydanych po dacie opubliko-wania pierwszego obwieszczenia w sprawie wykazu aktów delegowanych) może więc wprowadzać jednostki w błąd co do obowiązującego stanu prawnego w zakresie katalo-gu produktów objętych przepisami Dyrektywy 2010/30/UE i wydanych na jej podstawie aktów delegowanych. Należy także zwrócić uwagę na brzmienie art. 19 oraz art. 20 Ustawy o obowiązkach, które określają kompeten-cje Inspekcji Handlowej oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczące kontroli wprowadzanych do obro-tu lub oddawanych do użytku produktów wykorzystujących energię. Zgodnie z art. 19 Ustawy o obowiązkach, zmie-niającym art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej16, do zadań Inspekcji Handlowej należy kontro-la spełniania wymagań określonych w aktach delegowa-nych wydanych na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE doty-czących pralek dla gospodarstw domowych, zmywarek do

naczyń dla gospodarstw domowych, telewizorów, urządzeń chłodniczych dla gospodarstw domowych oraz klimatyzato-rów. Z kolei Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej został wyposażony w analogiczne kompetencje dotyczące telewizorów (art. 199 ust. 1b ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne17). Porównując katalog produk-tów objętych zakresem kontroli Inspekcji Handlowej i Pre-zesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z produktami objętymi aktami delegowanymi wymienionymi w obwiesz-czeniu ministra gospodarki z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie wykazu aktów delegowanych18, brakuje zatem wyraźnego przyznania kompetencji kontrolnych w odnie-sieniu do suszarek bębnowych dla gospodarstw domo-wych oraz lamp elektrycznych i opraw oświetleniowych. Ponadto, powraca w tej kwestii poruszony już powyżej problem braku obowiązku aktualizacji wykazu aktów de-legowanych wydanych na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE. Biorąc pod uwagę wydane do tej pory przez Komisję akty delegowane, brakuje więc również wyraźnego przy-znania kompetencji kontrolnych w odniesieniu do odkurza-czy. Jak już była mowa powyżej, rozporządzenia delego-wane wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich oraz stają się częścią krajowych porządków prawnych, bez potrzeby ich transpozycji. Jednocześnie pewne generalne kompeten-cje Inspekcji Handlowej wynikają z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 1 a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej19, zgodnie z którymi do zadań Inspekcji Handlowej należy kontrola legalności i rzetelności działania przedsiębior-ców prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów odrębnych w zakresie produkcji, handlu i usług, a także kontrola wyrobów wprowadzonych do obrotu w za-kresie zgodności z zasadniczymi lub innymi wymaganiami określonymi w przepisach odrębnych, z wyłączeniem pro-duktów podlegających nadzorowi innych właściwych orga-nów. Uprawnienia do kontroli spełniania wymagań okre-ślonych w aktach delegowanych wydanych na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE w odniesieniu do suszarek bęb-nowych dla gospodarstw domowych, lamp elektrycznych i opraw oświetleniowych oraz odkurzaczy, można zatem wywieść z tych przepisów oraz z bezpośrednio obowiązu-jących aktów delegowanych. Z drugiej jednak strony, wy-raźne przyznanie w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o In-spekcji Handlowej20 kompetencji kontrolnych tylko w od-niesieniu do niektórych produktów objętych aktami dele-gowanymi wydanymi na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE budzi wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu kom-petencji właściwych organów w odniesieniu do pozosta-łych z tych produktów. Takie rozwiązanie należy więc oce-

16. Dz. U. z 2009, Nr 151, poz. 1219, j.t., z późn. zm.17. Dz. U. z 2004, Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.18. M.P. z 2013, poz. 168.19. Dz. U. z 2009, Nr 151, poz. 1219, j.t., z późn. zm.20. Dz. U. z 2009, Nr 151, poz. 1219, j.t., z późn. zm.

69

nić negatywnie. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby generalne odniesienie się do produktów objętych aktami delegowanymi wydanymi na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE. Należy także zwrócić uwagę na okoliczność, że po-przedniczka Dyrektywy 2010/30/UE, tj. Dyrektywa Rady 92/75/EWG z dnia 22 września 1992 r. w sprawie wska-zania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez urządzenia gospodarstwa domowego („Dyrektywa 92/75/EWG”)21, została transponowana do polskiego porząd-ku prawnego poprzez wprowadzenie do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne22 („Prawo energe-tyczne”) artykułów 52–53a. Zgodnie z art. 52 Prawa ener-getycznego producenci i importerzy urządzeń określają w dokumentacji technicznej wielkość zużycia paliw i ener-gii, odniesioną do uzyskiwanej wielkości efektu użytkowe-go urządzenia w typowych warunkach użytkowania (efek-tywność energetyczna), a producenci i importerzy urzą-dzeń wprowadzanych do obrotu informują o efektywności energetycznej urządzeń na etykiecie i w charakterystyce technicznej. Zgodnie z art. 52 ust. 4 i 5 Prawa energetycz-

nego, minister właściwy do spraw gospodarki może okre-ślić, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie efektywności energetycznej, jakie powinny spełniać urzą-dzenia, uwzględniając konieczność ochrony interesów od-biorców końcowych, a także wymagania dotyczące doku-mentacji technicznej, stosowania etykiet i charakterystyk technicznych, oraz wzory etykiet. Art. 53 Prawa energe-tycznego zakazuje wprowadzania do obrotu na obszarze kraju urządzeń niespełniających wymagań określonych w art. 52 Prawa energetycznego. Dyrektywa 2010/30/UE różni się istotnie od Dyrektywy 92/75/EWG, należy więc zwrócić uwagę na możliwe sprzeczności między uregulo-waniami art. 52–53a Prawa energetycznego oraz przepi-sami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 52 ust. 4 i 5 Prawa energetycznego a przepisami transponującymi i wydanymi na podstawie Dyrektywy 2010/30/UE. Wydaje się, że sprzeczności takie będą mogły być rozstrzygane za pomocą reguł kolizyjnych (zwłaszcza lex posterior derogat legi priori), jednak brak uchylenia, czy też odpowiedniej modyfikacji art. 52–53a Prawa energetycznego oraz prze-pisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 52 ust. 4 i 5 Prawa energetycznego przy okazji transpozycji Dy-rektywy 2010/30/UE, sprawia, że stan prawny dotyczący wymagań w zakresie etykiet, kart i dokumentacji technicz-nej, odnoszących się do produktów związanych z ener-gią, jest bardzo złożony i może być niejasny dla uczestni-ków rynku.

7. ImplementacjaZ uwagi na krótki okres obowiązywania przepisów Usta-wy o obowiązkach (przepisy weszły w życie 1 lutego 2013 r.) trudno jest obecnie (wrzesień 2013 r.) ocenić stopień praktycznej implementacji przepisów Dyrektywy 2010/30/UE, w tym na przykład stopień przygotowania właściwych organów do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem przepisów transponujących jej postanowienia do polskie-go porządku prawnego oraz wydanych na jej podstawie aktów delegowanych. Warto przy tym zaznaczyć, że w od-niesieniu do przepisów transponujących Dyrektywę 92/75/EWG organem uprawnionym do nakładania kar za wpro-wadzanie do obrotu na obszarze kraju urządzeń niespeł-niających wymagań określonych w art. 52 Prawa energe-tycznego jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 11 Prawa energetyczne-go). Jak wynika z uzasadnienia projektu Ustawy o obo-wiązkach, powyższy przepis dotyczący nakładania kar przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nie był w prak-tyce stosowany23 – stąd zmiana systemu kontroli nad prze-strzeganiem przepisów dotyczących informowania o zuży-ciu energii, poprzez wyposażenie w odpowiednie kompe-tencje Inspekcji Handlowej oraz Urzędu Komunikacji Elektronicznej i powierzenie Prezesowi Urzędu Ochro-ny Konkurencji i Konsumentów monitorowania tego sys-temu kontroli, na podstawie art. 11 ust. 1 Ustawy o obo-wiązkach. W związku z brakiem praktycznego stosowania przepisu dotyczącego nakładania kar przez Prezesa Urzę-du Regulacji Energetyki, nie można odnieść się do prak-tycznych doświadczeń nabytych na podstawie poprzed-nio obowiązujących przepisów, a ocena systemu kontro-li wprowadzonego Ustawą o obowiązkach będzie możliwa dopiero po pewnym czasie jego funkcjonowania.

21. Dz. Urz. UE L 297 z 13 października 1992, str.16.22. Dz. U. z 2012, poz. 1059, j.t.23. http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/16935/50450/dokument39455.pdf?la-

stUpdateDay=27.08.13&lastUpdateHour=15%3A53&userLogged=false&date=wtorek%2C+27+sierpie%C5%84+2013, str. 18.

70

8. Osiągnięcie celów Dyrektywy 2010/30/UE

W Dyrektywie 2010/30/UE nie określono odrębnego celu (np. ilościowego), ale wprowadzone przez nią wymagania powiązano z ogólnym celem, jakim jest doprowadzenie do zmniejszenia zużycia energii w Unii o 20% do roku 2020. Oszacowanie stopnia przyczynia-nia się informowania o zużyciu energii przez produkty wykorzystujące energię do osiągania tego celu będzie możliwe dopiero po pewnym czasie obowiązywania odpowiednich przepisów (na podstawie art. 14 Dyrekty-wy 2010/30/UE Komisja powinna dokonać przeglądu skuteczności tej Dyrektywy do dnia 31 grudnia 2014 r.), zaś ostateczna weryfikacja osiągnięcia celu w postaci zmniejszenia zużycia energii o 20% będzie możliwa w roku 2020. 9. Procedury wszczęte

przez Komisję EuropejskąKomisja Europejska prowadziła postępowanie związane z brakiem notyfikacji aktów prawa krajowego stanowią-cych transpozycję Dyrektywy 2010/30/UE (nr naruszenia wg ewidencji Komisji 2011/0916). W dniu 26 marca 2012 r. została skierowana przez Komisję Europejską do Polski uzasadniona opinia24. Postępowanie było prowadzone w trybie art. 258 TFUE. Według stanu na dzień 21 lutego 2013 r. postępowanie było nadal w toku25.

24. http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=7A-701AF2

25. http://ec.europa.eu/energy/infringements/doc/infringements_energy.pdf

71

Dyrektywa w sprawie charakterystykienergetycznej budynkówAgata Bator

72

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energe-tycznej budynków (Dz. Urz. UE L 153 z 18 czerwca 2010, str. 13) (dalej jako: „Dyrektywa 2010/31/UE”).

2. Cele DyrektywyCelem Dyrektywy 2010/31/UE jest ograniczenie zużycia energii oraz zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w sektorze budynków, poprzez promocję poprawy charakterystyki energetycznej budynków w Unii. Cel ten wpisuje się w ogólny cel, jakim jest poprawa efek-tywności energetycznej i obniżenie do 2020 r. zużycia energii przez Unię o 20% (motyw 5 preambuły Dyrekty-wy 2010/31/UE). Dyrektywa 2010/31/UE wymaga, aby po-wyższy cel został zrealizowany poprzez wykorzystanie niezrealizowanego potencjału oszczędności energii w bu-dynkach i zredukowanie dużych różnic pomiędzy wynikami państw członkowskich w tym sektorze (motyw 7 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE), za pomocą poprawy charaktery-styki energetycznej budynków, z uwzględnieniem warun-ków klimatycznych i lokalnych, wewnętrznego środowiska klimatycznego oraz opłacalności ekonomicznej (motyw 8 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE). W związku z powyższym, państwa członkowskie powin-ny określić minimalne wymagania dotyczące charaktery-styki energetycznej budynków i elementów budynków (mo-tyw 10 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE), a następnie za-pewnić, aby nowe budynki lub budynki poddawane ważniej-szym renowacjom spełniały te minimalne wymagania (mo-tyw 16 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE). Kolejnymi ce-lami szczegółowymi Dyrektywy 2010/31/UE są: zwiększe-nie liczby budynków o niemal zerowym zapotrzebowaniu na energię (motyw 17 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE) oraz zapewnienie potencjalnym nabywcom i najemcom budyn-ków lub modułów budynków właściwych informacji dotyczą-cych charakterystyki energetycznej budynku, poprzez spo-rządzanie świadectw charakterystyki energetycznej (motyw 22 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE). Przykład w zakresie efektywności energetycznej budyn-ków powinny dawać władze publiczne (pkt 24 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE). Ponadto, Dyrektywa 2010/31/UE akcentuje konieczność wyrównywania reguł w zakresie wysiłków czynionych przez państwa członkowskie w celu oszczędności energii w sektorze budowlanym i zapewnie-nia przejrzystości dla przyszłych właścicieli lub użytkowni-ków w zakresie charakterystyki energetycznej na wspólno-towym rynku nieruchomości (pkt 27 preambuły Dyrektywy 2010/31/UE).

3. Podstawowe postanowienia Dyrektywy 2010/31/UE

Dyrektywa 2010/31/UE promuje poprawę charakterystyki energetycznej budynków w Unii, z uwzględnieniem panu-jących na zewnątrz warunków klimatycznych i warunków lokalnych oraz wymagań dotyczących klimatu wewnętrz-nego i opłacalności ekonomicznej (art. 1 Dyrektywy 2010/31/UE).

W art. 2 Dyrektywy 2010/31/UE zostały sformułowa-ne definicje najważniejszych pojęć, m.in. definicje „budyn-ku”, „budynku o niemal zerowym zużyciu energii”, „syste-mu technicznego budynku”, „charakterystyki energetycz-nej budynku”, „modułu budynku”, „ważniejszej renowacji”, „świadectwa charakterystyki energetycznej” oraz „poziomu optymalnego pod względem kosztów”. Zgodnie z art. 4 Dyrektywy 2010/31/UE, państwa członkowskie powinny ustalić minimalne wymagania doty-czące charakterystyki energetycznej budynków lub modu-łów budynków w celu osiągnięcia poziomów optymalnych pod względem kosztów. Metodologia obliczania charakte-rystyki energetycznej budynków powinna być zgodna ze wspólnymi ramami ogólnymi, określonymi w Załączniku I do Dyrektywy 2010/31/UE. Z kolei obliczanie poziomów optymalnych pod względem kosztów powinno być zgodne z ramami metodologii porównawczej, określonej przez Ko-misję w Rozporządzeniu delegowanym nr 244/2012 z dnia 16 stycznia 2012 r. uzupełniającym Dyrektywę 2010/31/UE („Rozporządzenie”)1. Minimalne wymagania dotyczące charakterystyki ener-getycznej powinny być poddawane przeglądowi w regular-nych odstępach czasu, nie dłuższych niż pięć lat, oraz, w razie potrzeby, uaktualniane w celu uwzględnienia postę-pu technicznego w sektorze budowlanym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 Dyrektywy 2010/31/UE, każde państwo członkow-skie powinno obliczyć optymalny pod względem kosztów poziom wymagań minimalnych dotyczących charakterysty-ki energetycznej, przy użyciu ram metodologii porównaw-czej określonych w Rozporządzeniu, z uwzględnieniem ta-kich indywidualnych dla danego państwa parametrów jak warunki klimatyczne i praktyczna dostępność infrastruktu-ry energetycznej, a następnie porównać wyniki tego obli-czenia z obowiązującymi minimalnymi wymaganiami doty-czącymi charakterystyki energetycznej. Jeżeli wynik tego porównania wskazuje, że minimalne obowiązujące wyma-gania dotyczące charakterystyki energetycznej są zde-cydowanie mniej efektywne energetycznie niż optymalny

1. Rozporządzenie nr 244/2012 z dnia 16 stycznia 2012 r. uzupełniające Dy-rektywę 2010/31/UE ustanawiające ramy metodologii porównawczej do celów obliczania optymalnego pod względem kosztów poziomu wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej budynków i ele-mentów budynków, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 081 z 21 mar-ca 2012, str. 18.

73

pod względem kosztów poziom wymagań minimalnych dotyczących charakterystyki energetycznej, państwo członkowskie powinno przedstawić Komisji uzasadnienie tej różnicy, a w stopniu, w jakim ta różnica nie jest uzasad-niona, przedstawić dodatkowo plan wskazujący kroki mające na celu znaczne zmniejszenie różnicy przed ko-lejnym przeglądem wymagań dotyczących charakterysty-ki energetycznej. Państwa członkowskie składają Komisji sprawozdania z wszystkich danych wejściowych i założeń użytych do celów powyższych obliczeń optymalnego pod względem kosztów poziomu wymagań minimalnych do-tyczących charakterystyki energetycznej oraz z wyników tych obliczeń, w regularnych odstępach czasu nieprzekra-czających 5 lat. Pierwsze sprawozdanie należało złożyć najpóźniej do dnia 30 czerwca 2012 r. Podobne zasady powinny obowiązywać przy wyko-nywaniu ważniejszej renowacji budynku: charakterystyka energetyczna tego budynku lub jego części poddawanej renowacji powinna zostać poprawiona tak, aby spełniała minimalne wymagania dotyczące charakterystyki ener-getycznej, przy uwzględnieniu możliwości technicznych, funkcjonalnych i ekonomicznych. Ponadto, w celu opty-malizacji zużycia energii w systemach technicznych bu-dynków2 powinny zostać określone wymagania dotyczące ogólnej charakterystyki energetycznej tych systemów, a także ich odpowiedniej instalacji, regulacji i kontroli (w odniesieniu do systemów zainstalowanych w już istnie-jących budynkach). Zgodnie z art. 6 Dyrektywy 2010/31/UE, państwa członkowskie powinny zapewnić, że przed rozpoczęciem budowy zostały rozważone i wzięte pod uwagę, o ile są

dostępne, techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możli-wości realizacji wysoko efektywnych systemów alternatyw-nych, takich jak: (i) zdecentralizowane systemy dostawy energii oparte na energii ze źródeł odnawialnych, (ii) koge-neracja, (iii) ogrzewanie lub chłodzenie lokalne lub bloko-we, szczególnie jeżeli opiera się całkowicie lub częściowo na energii ze źródeł odnawialnych, (iv) pompy cieplne. Dyrektywa 2010/31/UE wymaga także, aby po dniu 31 grudnia 2018 r. nowe budynki zajmowane przez władze publiczne oraz będące ich własnością były budynkami o niemal zerowym zużyciu energii. Pozostałe nowo budowane budynki powinny być budynkami o niemal zerowym zużyciu energii po dniu 31 grudnia 2020 r. Nale-ży zaznaczyć, że definicja budynku o niemal zerowym zużyciu energii zawarta w Dyrektywie 2010/31/UE jest bardzo ogólna, a szczegółową definicję państwa człon-kowskie powinny określić samodzielnie, w krajowych pla-nach mających na celu zwiększenie liczby budynków o niemal zerowym zużyciu energii. Plany te powinny także zawierać pośrednie cele służące poprawie charakterystyki energetycznej nowych budynków na rok 2015. Państwa członkowskie są także zobowiązane przeanali-zować, jakie środki finansowania i inne instrumenty będą od-powiednie w danym państwie, w celu wsparcia polepszania charakterystyki energetycznej budynków oraz przekształca-nia ich w budynki o niemal zerowym zużyciu energii. Wykaz takich środków i instrumentów powinien był zostać przygoto-wany do 30 czerwca 2011 r. i przekazany do Komisji, a na-stępnie powinien być aktualizowany co trzy lata. Dyrektywa 2010/31/UE wymaga także utworzenia sys-temu certyfikacji charakterystyki energetycznej budynków, w ramach którego będą wydawane świadectwa charakte-rystyki energetycznej, określające charakterystykę ener-getyczną budynku oraz wartości referencyjne, takie jak mi-nimalne wymagania dotyczące charakterystyki energe-tycznej. Świadectwa charakterystyki energetycznej powin-ny być wydawane dla budynków lub modułów budynków, które są budowane, sprzedawane lub wynajmowane no-wemu najemcy, a także dla budynków, w których całko-wita powierzchnia użytkowa powyżej 500 m2 jest zajmo-wana przez władze publiczne i które są często odwiedza-ne przez ludność (w dniu 9 lipca 2015 r. próg 500 m2 ulega obniżeniu do 250 m2). Świadectwa charakterystyki energetycznej budynków powinny być przedstawiane potencjalnym nowym nabyw-com lub najemcom oraz przekazywane nabywcom lub najemcom. W przypadku budynków, w których władze pu-bliczne zajmują całkowitą powierzchnię użytkową powyżej 500 m2, a budynek ten jest często odwiedzany przez lud-ność, a także w przypadku budynków o całkowitej powierzchni użytkowej powyżej 500 m2, często odwiedzanych przez ludność, wydane dla takich budynków świadectwa energetyczne powinny być umieszczane w widocznym miejscu. W przypadku budynków zajmowanych przez wła-dze publiczne, w dniu 9 lipca 2015 r. próg 500 m2 ulega obniżeniu do 250 m2. Dyrektywa 2010/31/UE wymaga także przeprowadzania regularnych przeglądów systemów wykorzystywanych do ogrzewania budynków (o mocy ponad 20 kW) oraz syste-mów klimatyzacji (o mocy ponad 12 kW). Z przeglądów ta-kich powinny być sporządzane i wydawane sprawozdania. Świadectwa charakterystyki energetycznej budynków powinny być wydawane, a przeglądy systemów ogrzewa-nia i klimatyzacji powinny być przeprowadzane przez nie-

Termin transpozycji Dyrektywy minął 9.VII.2012. Została transponowana tylko częściowo.

2. Zgodnie z art. 2 pkt 3 Dyrektywy 2010/31/UE, systemy techniczne bu-dynku oznaczają urządzenia techniczne do ogrzewania, chłodzenia, wentylacji, zapewnienia ciepłej wody czy oświetlenia budynku.

74

zależnych, wykwalifikowanych lub akredytowanych eks-pertów. Listy wykwalifikowanych lub akredytowanych eks-pertów powinny być regularnie aktualizowane i publicznie dostępne. Powinien także zostać ustanowiony niezależny system kontroli świadectw charakterystyki energetycznej i sprawozdań z przeglądów systemów ogrzewania i klima-tyzacji, a właściciele i najemcy budynków lub modułów budynków powinni mieć zapewniony dostęp do informacji o metodach poprawy charakterystyki energetycznej. Dodatkowo, art. 27 Dyrektywy 2010/31/UE wymaga od państw członkowskich określenia zasad dotyczących sankcji stosowanych w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na mocy tej Dyrektywy, oraz poinfor-mowania Komisji o tych przepisach najpóźniej do dnia 9 stycznia 2013 r.

4. Termin wejścia w życie Dyrektywy 2010/31/UE

Dyrektywa 2010/31/UE weszła w życie dwudziestego dnia po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, tj. 8 lipca 2010 r. (art. 30 Dyrektywy 2010/31/UE).


Zgodnie z art. 28 Dyrektywy 2010/31/UE, termin na trans-pozycję przepisów tej Dyrektywy do krajowych porządków prawnych państw członkowskich to 9 lipca 2012 r. Ponadto, w art. 28 Dyrektywy 2010/31/UE określono terminy na im-plementację (tj. doprowadzenie do stosowania) poszcze-gólnych przepisów tej Dyrektywy. W odniesieniu do przepisów dotyczących: (i) definicji podstawowych pojęć, (ii) ustalenia metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynków, (iii) budynków o niemal zerowym zużyciu energii, (iv) świadectw charakterystyki energetycznej bu-dynków (w tym ich wydawania i umieszczania w widocz-nym miejscu), (v) niezależnych ekspertów wydających świadectwa charakterystyki energetycznej budynków oraz dokonujących przeglądów systemów ogrzewania i klima-tyzacji, (vi) niezależnego systemu kontroli świadectw cha-

rakterystyki energetycznej i sprawozdań z przeglądów systemów ogrzewania i klimatyzacji, (vii) przekazywania obywatelom informacji o różnych metodach i praktykach służących poprawie charakterystyki energetycznej, oraz (viii) sankcji stosowanych w przypadku naruszenia prze-pisów krajowych przyjętych w celu implementacji Dyrekty-wy 2010/31/UE – terminem na implementację był dzień 9 stycznia 2013 r. W odniesieniu do przepisów Dyrektywy 2010/31/UE do-tyczących: (i) minimalnych wymagań dotyczących charakte-rystyki energetycznej, (ii) optymalnego pod względem kosz-tów poziomu wymagań minimalnych dotyczących charak-terystyki energetycznej, (iii) spełniania przez nowe budyn-ki minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki ener-getycznej, (iv) spełniania minimalnych wymagań dotyczą-cych charakterystyki energetycznej w przypadku ważniej-szych renowacji budynków istniejących, (v) wymagań doty-czących systemów technicznych budynków, (vi) przeglądów systemów ogrzewania oraz systemów klimatyzacji, a także sprawozdań z tych przeglądów – termin na implementację został uzależniony od tego, czy w danym przypadku prze-pisy te będą stosowane do budynków zajmowanych przez władze publiczne, czy też do innych budynków. W odniesieniu do budynków zajmowanych przez władze publiczne, przepisy te powinny zostać implementowane naj-później do dnia 9 stycznia 2013 r., zaś w przypadku pozo-stałych budynków – najpóźniej do dnia 9 lipca 2013 r.

6. Transpozycja do prawa krajowegoRozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie3 do pol-skiego porządku prawnego został transponowany art. 4 Dyrektywy 2010/31/UE wymagający od państw członkow-skich ustalenia minimalnych wymagań dotyczących cha-rakterystyki energetycznej budynków lub modułów budyn-ków w celu osiągnięcia poziomów optymalnych pod wzglę-dem kosztów.

3. Dz. U. poz. 926.

75

Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 2013 r. zmienia-jącym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego4 transponowano do polskiego porządku prawnego art. 6 Dyrektywy 2010/31/UE, wyma-gający od państw członkowskich zapewnienia, że przed rozpoczęciem budowy zostały rozważone i wzięte pod uwagę, o ile są dostępne, techniczne, środowiskowe i eko-nomiczne możliwości realizacji wysoko efektywnych syste-mów alternatywnych, takich jak: (i) zdecentralizowane sys-temy dostawy energii oparte na energii ze źródeł odna-wialnych, (ii) kogeneracja, (iii) ogrzewanie lub chłodzenie lokalne lub blokowe, szczególnie jeżeli opiera się całkowi-cie lub częściowo na energii ze źródeł odnawialnych, (iv) pompy cieplne. W pozostałym zakresie przepisy Dyrektywy 2010/31/UE nie zostały transponowane do polskiego porządku prawnego, mimo upływu wyznaczonego w tej dyrektywie terminu do jej transpozycji. W dniu 16 kwietnia 2013 r. Rada Ministrów przyjęła za-łożenia projektu ustawy o charakterystyce energetycznej budynków („Założenia”), mającej na celu transpozycję po-zostałych przepisów Dyrektywy 2010/31/UE do polskiego porządku prawnego5. Zgodnie z Założeniami, w celu trans-pozycji Dyrektywy 2010/31/UE, poza uchwaleniem ustawy o charakterystyce energetycznej budynków oraz przyjęciem wskazanych powyżej rozporządzeń, zostaną także zmienio-ne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego6. Ponadto, zgodnie z Założeniami, transpozycja Dyrek-tywy 2010/31/UE i wejście w życie ustawy o charakterysty-ce energetycznej budynków spowoduje konieczność wy-dania następujących aktów wykonawczych: (i) rozporzą-dzenia w sprawie metodologii wyznaczania charaktery-styki energetycznej budynku lub jego części oraz sposo-bu sporządzania i wzoru świadectw charakterystyki ener-getycznej, (ii) rozporządzenia w sprawie rejestru i kontroli świadectw charakterystyki energetycznej budynków i czę-

ści budynków oraz kontroli protokołów z przeglądów syste-mów ogrzewania i klimatyzacji, oraz (iii) rozporządzenia w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzial-ności cywilnej osoby sporządzającej świadectwa charakte-rystyki energetycznej budynku lub jego części. Należy zaznaczyć, że przyjęcie założeń projektu usta-wy stanowi zaledwie wstępny etap procesu legislacyjnego, a na każdym kolejnym etapie tego procesu (prace nad projektem ustawy na etapie rządowym, prace w Sejmie i w Senacie, przekazanie ustawy do podpisu prezydenta) możliwe jest wprowadzenie zmian, nawet takich, które znacznie wpłyną na kształt proponowanych rozwiązań. Ponadto, założenia projektów ustaw są dokumentami o charakterze ogólnym, wskazującym raczej kierunki, w których będzie zmierzać przyszła regulacja, oraz obsza-ry, których regulacja będzie dotyczyć. Dlatego na obecnym, bardzo wstępnym etapie prac legislacyjnych nad transpo-zycją Dyrektywy 2010/31/UE nie sposób ocenić, na ile pla-nowana ustawa oraz rozporządzenia będą stanowiły pra-widłową transpozycję przepisów unijnych. Niemniej jednak, opierając się wyłącznie na brzmie-niu Założeń, można wskazać pewne nieścisłości. Dyrekty-wa 2010/31/UE wymaga, aby świadectwo charakterysty-ki energetycznej budynku lub modułu budynku albo jego kopia było przedstawiane ewentualnemu nowemu najem-cy lub kupującemu, oraz aby to świadectwo albo jego ko-pia zostało przekazane kupującemu lub najemcy. Dyrek-tywa wyraźnie zatem rozróżnia dwie sytuacje: okazanie świadectwa lub jego kopii potencjalnemu nabywcy lub na-jemcy (w celu uzyskania wiedzy na temat charakterystyki energetycznej budynku lub jego części przed dokonaniem zakupu) oraz przekazanie świadectwa kupującemu lub na-jemcy (który już się zdecydował na zakup lub najem). Założenia nie odzwierciedlają właściwie tych dwóch sytuacji. Jest w nich bowiem mowa jedynie o przekazaniu świadectwa charakterystyki energetycznej lub jego kopii nabywcy albo najemcy najpóźniej w dniu zawarcia umo-wy, na podstawie której będzie następować przeniesienie

4. Dz.U. poz. 7625. http://www.transport.gov.pl/2-482d4e0d266e3-1796138-p_1.htm, Projekt założeń projektu ustawy o charakterystyce energetycznej budynków, wersja z dnia

28 marca 2013 r., http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/1/projekt/36518/katalog/36551,6. Dz. U. Nr 120, poz. 1134.

76

własności budynku lub jego części (albo w dniu zawarcia umowy najmu)7. W Założeniach brak jest propozycji prze-pisów umożliwiających potencjalnym nabywcom lub na-jemcom wyegzekwowanie informacji o charakterystyce energetycznej budynku lub jego części z odpowiednim wy-przedzeniem, przed podjęciem ostatecznej decyzji o zaku-pie lub najmie. Dyrektywa 2010/31/UE stanowi przekształcenie Dyrek-tywy 2002/91/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków8 („Dyrektywa 2002/91/WE”). W celu transpozy-cji Dyrektywy 2002/91/WE zostało przyjętych (z pewnym opóźnieniem względem przewidzianego przez tę Dyrekty-wę terminu9) kilka aktów prawnych, w szczególności dwu-krotna nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo bu-dowlane10, nowelizacja rozporządzenia Ministra Infrastruk-tury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków tech-nicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie11, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktu-ry z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakre-su i formy projektu budowlanego12, a także trzy nowe roz-porządzenia: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2008 r. w sprawie przeprowadzania szkolenia oraz egzaminu dla osób ubiegających się o uprawnienie do sporządzania świadectwa charakterystyki energetycz-nej budynku, lokalu mieszkalnego oraz części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterysty-ki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użyt-kową13 oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej14 oraz rozporządze-nie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej osoby sporządzającej świadectwa charakterystyki energe-tycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową15. Dyrektywa 2010/31/UE wprowadza jednak tak wiele zmian w porównaniu z Dyrektywą 2002/91/WE, że w celu jej transpozycji konieczne jest wprowadzenie do polskie-go porządku prawnego całkowicie nowych rozwiązań (na przykład obowiązków związanych z budynkami o niemal zerowym zużyciu energii, które w Dyrektywie 2002/91/WE nie występowały), a także zmianę przepisów wprowadzo-nych w celu transpozycji Dyrektywy 2002/91/WE (na przy-kład zmianę istniejącego systemu oceny charakterystyki energetycznej budynków)16.

7. Implementacja Ocena implementacji przepisów Dyrektywy 2010/31/UE może zostać dokonana jedynie w odniesieniu do przepi-sów, które weszły już w życie i obowiązują przez odpo-

wiednio długi okres czasu (jedynie wtedy można bowiem ocenić stosowanie przepisów transponujących dyrektywę w praktyce). Tymczasem, jedynymi przepisami transponu-jącymi postanowienia Dyrektywy 2010/31/UE, które weszły już w życie są przepisy dotyczące obowiązku rozważenia i wzięcia pod uwagę przed rozpoczęciem budowy możli-wości realizacji wysoko efektywnych systemów alterna-tywnych, które obowiązywać będą dopiero od 3 paździer-nika 2013 r. Należy zaznaczyć, że przepisy Rozporządze-nia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mor-skiej z dnia 5 lipca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpo-wiadać budynki i ich usytuowanie wprowadzające minimal-ne wymagania dotyczące charakterystyki energetycznej budynków wejdą w życie dopiero 1 stycznia 2014 r., a za-tem w odniesieniu do budynków publicznych termin na im-plementację przepisów określony w Dyrektywie 2010/31/UE zostanie przekroczony o niemal rok, zaś w odniesieniu do pozostałych budynków – o 5 miesięcy.

8. Realizacja celu Dyrektywy 2010/31/UE

Z uwagi na brak transpozycji oraz właściwej implementacji większości przepisów Dyrektywy, jej cel nie został w Pol-sce osiągnięty.


W związku z uchybieniem przez Polskę terminowej trans-pozycji Dyrektywy 2010/31/UE, w dniu 20 czerwca 2013 r. Komisja Europejska przesłała do władz Polski uzasad-nioną opinię (reasoned opinion), o której mowa w art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej17.

7. Projekt założeń projektu ustawy o charakterystyce energetycznej budynków, wersja z dnia 28 marca 2013 r., http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/1/projekt/36518/katalog/36551, str. 7.

8. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 001 z 04 stycznia 2003 r., str. 65.9. Państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania Dyrektywy

2002/91/WE najpóźniej do dnia 4 stycznia 2006 r., tymczasem na przykład nowelizacja Prawa budowlanego mająca na celu transpozycję tej ustawy pocho-dzi z 19 września 2007 r., a weszła w życie 1 stycznia 2009 r.

10. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.11. Dz. U. Nr 75, poz. 690. z późn. zm.12. Dz. U. Nr 120, poz. 1133, z późn. zm.13. Dz. U. Nr 17, poz. 104, z późn. zm.14. Dz. U. Nr 201, poz. 1240, z późn. zm.15. Dz. U. Nr 224, poz. 1802.16. Por. Projekt założeń projektu ustawy o charakterystyce energetycznej budynków, wersja z dnia 28 marca 2013 r., http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/1/pro-

jekt/36518/katalog/36551, str. 1, 3-4.17. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-583_pl.htm

77

Dyrektywa w sprawie

czystości paliwRobert Rybski

78

Termin transpozycji Dyrektywy upłynął 31.XII.2010. Do pełnej transpozycji nie doszło.

1. Pełna nazwa Dyrektywy Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca Dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do specyfikacji benzyny i olejów napędo-wych oraz wprowadzającą mechanizm monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz zmieniają-ca Dyrektywę Rady 1999/32/WE odnoszącą się do specy-fikacji paliw wykorzystywanych przez statki żeglugi śródlą-dowej oraz uchylająca Dyrektywę 93/12/EWG (Dz. Urz. UE L Nr 140, poz. 88) (dalej jako: „Dyrektywa paliwowa”).

2. Cele Dyrektywy Środki przewidziane przez Dyrektywę paliwową mają re-alizować cel ustanowiony szóstym wspólnotowym progra-mem działań w zakresie środowiska naturalnego1 w po-staci osiągnięcia takiego poziomu jakości powietrza, który nie powoduje znacznego negatywnego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne lub zagrożenie dla nich. Dyrektywa ws. czystości paliw ma również wzmacniać działania ustanawiane Dyrektywą CAFE2. Biorąc pod uwagę, iż spalanie paliw stosowanych w transporcie drogowym odpowiada za ok. 20% emisji gazów cieplarnianych w UE, Dyrektywa ma na celu moni-torowanie i ograniczanie emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia paliw3. Ma to nastąpić poprzez stosowanie biopaliw, paliw alternatywnych oraz ograniczenia w spala-niu i uwalnianiu gazów do atmosfery w miejscach produkcji. Dyrektywa paliwowa promując stosowanie biopaliw dąży do tego, by produkowane biopaliwa spełniały kryte-ria zrównoważonego rozwoju4 określone Dyrektywą OZE5. Jedynie wówczas biopaliwa powinny być objęte systemem wsparcia, gdy wypełniają KZR6.


3.1. Ograniczenie emisji gazów cieplarnianych

Dyrektywa paliwowa uzupełnia obowiązujące dotychczas unijne akty prawne regulujące czystość paliw o mecha-nizm monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplar-nianych w związku z wykorzystywaniem paliw i energii elektrycznej w: pojazdach drogowych, maszynach jezd-nych nieporuszących się po drogach (w tym statkach że-glugi śródlądowej, gdy nie znajdują się na morzu), ciągni-kach rolniczych i leśnych oraz rekreacyjnych jednostkach pływających, gdy nie znajdują się na morzu. Dyrektywa wprowadza przy tym pojęcie „emisji gazów cieplarnianych w całym cyklu życia paliw” jako „wszystkie emisje netto CO2, CH4, N2O, które można przypisać pali-wu (także wszystkim jego dodanym komponentom) lub do-

1. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 1600/2002/WE z dnia 22 lip-ca 2002 r. ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakre-sie środowiska naturalnego.

2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.

3. Zob. pkt 8 i 9 preambuły Dyrektywy paliwowej. 4. Dalej jako: „KZR”.5. Zob. pkt 10 preambuły Dyrektywy paliwowej oraz art. 16-19 Dyrektywy

Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmie-niającej i w następstwie uchylającej Dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE.

6. Zob. pkt 11-18 preambuły Dyrektywy paliwowej.

79

starczonej energii. Obejmuje to wszystkie właściwe etapy od wydobycia lub uprawy włącznie, poprzez zmianę sposobu użytkowania gruntów, transport i dystrybucję, przetwarzanie i spalanie, niezależnie od tego, skąd po-chodzą emisje”. Ustalenie emisyjności ma następować poprzez przeliczanie emisji gazów cieplarnianych na jednostki energii. Państwa członkowskie obciąża obowiązek, by dostaw-cy paliw wraz z informacją o całkowitej wielkości dostar-czonego paliwa oraz energii elektrycznej przekazywali informacje na temat emisji gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w przeliczeniu na jednostkę dostarczonej ener-gii. Oprócz tego, państwa członkowskie mają nałożyć na dostawców obowiązek stopniowego zmniejszania emisji gazów cieplarnianych o minimalnie 6%, a maksymalnie o 10%, do dnia 31 grudnia 2020 roku.

3.2 Specyfikacja środowiskowa paliw

Dyrektywa wprowadza obowiązek, by benzyna oferowana w państwach członkowskich jedynie wówczas była wpro-wadzana do obrotu, jeżeli będzie odpowiadać nowym spe-cyfikacjom. Dyrektywa zmniejsza dopuszczalny poziom węglowodorów aromatycznych, a jednocześnie zwiększa maksymalny limit dla zawartości większości związków tle-nowych. Również bardzo znaczącej redukcji poddana zo-stała zawartość siarki, gdyż z dotychczasowego poziomu 150 g/kg sprowadzona została do 10 g/kg. W przypadku oleju napędowego wprowadzana jest nowa specyfikacja, gdyż zmniejszona ma zostać maksy-malna zawartość wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, zawartość siarki (z 350 g/kg do 10 g/kg) oraz biokomponentów, tj. FAME7 (do 7%). Dyrektywa do-puszcza możliwość wprowadzenia do obrotu ON zawiera-jącego ponad 7% FAME.

3.3 Zawartość dodatków metalicznych w paliwach

Jednym z dodatków przeciwstukowych do benzyny, zastę-pującym tetraetyloołów, jest dodatek metaliczny MMT8. Ze względu na okoliczność, iż jego wpływ na zdrowie ludzkie oraz na środowisko pozostaje sporny, Komisja została zo-bowiązana Dyrektywą paliwową do dokonania oceny za-grożeń wiążących się z powszechnym stosowaniem MMT oraz ustanowieniem odpowiedniej metodologii testowania. Dyrektywa paliwowa w odniesieniu do MMT przyjmu-je przy tym bardzo zachowawcze podejście – do momentu opracowania przez KE odpowiedniej metodologii testowa-nia, wprowadza ograniczenie obecności MMT do wartości 6 mg manganu na litr od dnia 1 stycznia 2011 r., natomiast do 2 mg od dnia 1 stycznia 2014 roku9.

3.4 Kryteria zrównoważonego rozwoju w biopaliwach

Biopaliwa w rozumieniu Dyrektywy paliwowej mają mieć to samo znaczenie, jakie mają w Dyrektywie OZE. Wpro-wadzenie regulacji szczegółowej następuje poprzez doda-nie do Dyrektywy 98/70/WE art. 7b, 7c, 7d oraz 7e, które odpowiednio dotyczą KZR, weryfikacji zgodności biopaliw z KZR, obliczania wpływu biopaliw na emisję gazów cie-plarnianych w całym ich cyklu życia oraz środków wdraża-jących i sprawozdawczych dotyczących zrównoważonego rozwoju biopaliw. Te postanowienia są zgodne z zawartymi w Dyrektywie OZE i służą temu, by zarówno na etapie produkcji biopaliw (Dyrektywa OZE), jak i mieszania paliw oraz kontroli ich specyfikacji (Dyrektywa paliwowa) dochowany był ten sam standard minimalizujący negatywny wpływ biopaliw na bio-różnorodność oraz emisję gazów cieplarnianych.

7. Estrów metylowych kwasów tłuszczowych.8. Trikarbonylek (metylocyklopentadieno) manganowy.9. Zob. w tym zakresie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt C-343/09 (publ. ZOTSiS z 2010 r., seria 7A, s.

7027-7090), który potwierdził ważność zakwestionowanej regulacji znacząco ograniczającej zawartość dodatków metalicznych.

80

Podobnie jak w przypadku energii z odnawialnych źró-deł wykorzystywanych w transporcie, tak i w przypadku Dyrektywy paliwowej biopaliwa, które nie spełniają KZR, nie mogą być uwzględniane do celów ograniczania emisji gazów cieplarnianych nakładanych na dostawców paliw.

4. Termin wejścia w życie Zgodnie z art. 5 Dyrektywy weszła ona w życie w dniu 25 czerwca 2009 r.


Zgodnie z art. 4 ust. 1 zd. 1 Dyrektywy dokonanie transpo-zycji miało nastąpić nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r.

6. Transpozycja do prawa krajowego W przypadku Dyrektywy paliwowej nie doszło do pełnej transpozycji10.. Jedynie nieliczne rozwiązania zostały transponowane do krajowego porządku prawnego. Braki w zakresie transpozycji dotyczą najważniejszych postano-wień, co powoduje, iż nie zostały uregulowane następują-ce kwestie:● mechanizm monitorowania i ograniczania emisji gazów

cieplarnianych w związku z wykorzystywaniem paliw i energii elektrycznej w pojazdach;

● specyfikacje środowiskowe paliw (za wyjątkiem ON);● ograniczenie zawartości dodatków metalicznych

w paliwach;● spełnianie KZR przez mieszane biopaliwa. Dodatkowym problemem przy ocenie stopnia transpozy-cji omawianej Dyrektywy jest fakt braku pełnej transpozycji Dyrektywy OZE w zakresie transportu. Przepisy Dyrekty-wy paliwowej dotyczące wypełniania przez biopaliwa KZR, w zakresie w jakim są relewantne dla Dyrektywy paliwo-wej, nie obowiązują – stanowią puste normy, gdyż odwołu-ją się do kryteriów zrównoważonego rozwoju, których brak w polskim systemie prawnym ze względu na brak pełnej transpozycji Dyrektywy OZE w zakresie transportu. Jedyny przepis, który – częściowo nieprawidłowo – zo-stał transponowany, odnosi się do oleju napędowego, w szczególności do zawartości FAME – jego maksymalna zawartość w ON miała wynosić 7%, ale państwa członkow-skie mogą dopuścić wprowadzenie również olejów o wyż-szej zawartości. Polska miała czas na dokonanie transpo-zycji do dnia 31 grudnia 2010 r. Z dniem 10 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 902; Nr 234, poz. 1392), która zmieniła definicję paliwa cie-kłego jako oleju napędowego zawierającego do 7% FAME. Dopiero jednak wraz z wejściem w życie 15 lutego 2012 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lutego 2012 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie wymagań jako-ściowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 0, poz. 136) doszło do prawidłowej transpozycji specyfikacji oleju napędowego. 7. ImplementacjaBrak pełnej transpozycji Dyrektywy paliwowej przekłada się odpowiednio na brak implementacji Dyrektywy w pol-skim porządku prawnym.

W jednym przypadku doszło do implementacji Dyrekty-wy paliwowej jeszcze przed jej uchwaleniem. Dopuszczal-ny poziom zawartości siarki w paliwach ciekłych na pozio-mie 10 g/kg został ustanowiony Załącznikiem I i II do roz-porządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 221, poz. 1441) od dnia 1 stycznia 2009 r.

8. Osiągnięcie celu DyrektywyW przypadku Dyrektywy paliwowej możliwe jest wskazanie czterech celów, które mają być realizowane poprzez jej poprawną implementację:1) poziom czystości powietrza, który nie powoduje znacz-

nego negatywnego wpływu na zdrowie ludzkie i środo-wisko naturalne – jest to główny cel, a kolejne stanowią jego realizację:

2) monitorowanie i ograniczanie emisji gazów cieplarnia-nych w cyklu życia paliw;

3) dekarbonizacja paliw transportowych poprzez odpo-wiednią specyfikację paliw;

4) biopaliwa wypełniają KZR. Spośród czterech celów, wyłącznie w przypadku jednego nastąpiło jego częściowe wypełnienie (specyfikacja paliw), natomiast żaden z pozostałych przez okres dwóch i pół roku po upływie terminu transpozycji nie został osiągnię-ty. Brak transpozycji powoduje, iż niemożliwe jest prowa-dzenie monitoringu emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia paliw, a zatem również i ograniczenie tej emisji. Brak transpozycji przepisów w zakresie KZR powoduje niemoż-liwość ustalenia, czy dodawane biopaliwa i biokomponen-ty wypełniają KZR. Specyfikacja paliw, mając na celu przy-czynianie się do dekarbonizacji, jest realizowana wyłącz-nie w przypadku oleju napędowego. Zasadniczy brak realizacji tych celów przekłada się wprost na brak realizacji głównego celu w postaci osią-gnięcia standardów jakości powietrza na terenie Rzeczy-pospolitej Polskiej. 9. Procedury wszczęte

przez Komisję EuropejskąObecnie nie jest prowadzone przeciwko Polsce żadne postępowanie w związku z Dyrektywą paliwową.

10. Miało to nastąpić opracowanym przez Ministerstwo Gospodarki projektem ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości pa-liw oraz niektórych innych ustaw, lecz wskazana nowelizacja nie została uchwalona. Projekt jest dostępny pod następującym adresem: http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/55354

81

Dyrektywa w sprawieczystszego powietrza

dla Europy (CAFE)

Dyrektywa w sprawieczystszego powietrza

dla Europy (CAFE)Małgorzata Smolak

82

Termin transpozycji Dyrektywy minął 11.VI.2010. Transponowana z opóźnieniem i fragmentarycznie.

Termin transpozycji Dyrektywy minął 11.VI.2010. Transponowana z opóźnieniem i fragmentarycznie.

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czyst-szego powietrza dla Europy (Dz. U. UE L z dnia 11 czerw-ca 2008 r., Nr 152, str. 1) (dalej jako: „Dyrektywa CAFE”).

2. Cele DyrektywyDyrektywa CAFE stanowi główny instrument prawny na szczeblu unijnym w sprawie zanieczyszczeń powietrza. Dyrektywa CAFE zmienia przepisy dotyczące jakości po-wietrza w taki sposób, aby ograniczyć zanieczyszczenia do poziomów, które w minimalnym stopniu szkodzą zdro-wiu ludzkiemu i środowisku jako całości, oraz aby lepiej informować społeczeństwo o możliwych zagrożeniach. Dyrektywa CAFE zastąpiła i zmieniła pięć dotychczas obowiązujących aktów prawnych:

1. Dyrektywę Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza;

2. Dyrektywę Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącą się do wartości dopuszczalnych dla dwutlen-ku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu;

3. Dyrektywę 2000/69/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2000 r. dotyczącą wartości dopuszczalnych benzenu i tlenku węgla w otaczającym powietrzu;

4. Dyrektywę 2002/3/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 2002 r. odnoszącą się do ozonu w otaczającym powietrzu;

5. decyzję Rady 97/101/WE z dnia 27 stycznia 1997 r. ustanawiającą system wzajemnej wymiany informacji i danych pochodzących z sieci i poszczególnych stacji dokonujących pomiarów zanieczyszczeń otaczającego powietrza w państwach członkowskich.

Zmiana ta miała na celu uwzględnienie najnowszych osią-gnięć naukowych w zakresie zanieczyszczenia powietrza oraz w dziedzinie ochrony zdrowia, a także uwzględnienie dotychczasowych doświadczeń państw członkowskich oraz zapewnienie przejrzystości, prostoty i efektywności administracyjnej. Dyrektywa 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aroma-tycznych w otaczającym powietrzu nie została objęta za-kresem Dyrektywy CAFE, a decyzje na ten temat zostały odłożone do czasu, gdy zostanie zgromadzone wystarcza-jące doświadczenie związane z jej wdrożeniem.

Podstawowymi celami Dyrektywy CAFE wyrażonymi w jej art. 1 są: 1) określenie wartości dotyczących jakości powietrza, wy-

znaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;

2) ocena jakości powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów;

3) uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długotermino-wych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych;

4) zapewnienie, aby informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu;

5) utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra,

oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach; 6) promowanie ścisłej współpracy pomiędzy państwami

członkowskimi w zakresie ograniczania zanieczyszcze-nia powietrza.

3. Opis podstawowych postanowień Dyrektywy CAFE

Główną zmianą w dotychczas obowiązujących przepisach jest wprowadzenie standardów jakości powietrza dla pyłu zawieszonego PM2,5. W odniesieniu natomiast do benze-nu, dwutlenku azotu, tlenku azotu, dwutlenku siarki, oło-wiu, pyłu zawieszonego PM10, tlenku węgla oraz ozonu,

83

Dyrektywa CAFE utrzymała normy już określone w ww. dyrektywach. Oprócz dotychczasowo obowiązujących wartości do-puszczalnych, oznaczających poziom substancji w powie-trzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, w celu uni-kania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego oddzia-ływania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, który to cel powinien być osiągnięty w określonym terminie i po tym terminie nie powinien być przekraczany, Dyrekty-wa CAFE wprowadziła pojęcia wartości docelowej ozna-czającej poziom substancji w powietrzu ustalony w celu unikania, zapobiegania lub ograniczania szkodliwego od-działywania na zdrowie ludzkie lub środowisko jako ca-łość, który to cel ma być osiągnięty tam, gdzie to możliwe w określonym czasie, oraz celu długoterminowego ozna-czającego poziom substancji w powietrzu, który to cel należy osiągnąć w dłuższej perspektywie — z wyjątkiem przypadków, gdy nie jest to możliwe w drodze zastosowa-nia proporcjonalnych środków — w celu zapewnienia sku-tecznej ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Dyrektywa określa zatem poziomy dopuszczalne wraz z terminami ich osiągnięcia dla dwutlenku siarki, dwutlen-ku azotu, benzenu, tlenku węgla, ołowiu, pyłu PM10, pyłu PM2,5. Ponadto dla ozonu oraz pyłu PM2,5 określony jest poziom docelowy, a dla ozonu poziom celu długotermino-wego. Dla stężenia w powietrzu dwutlenku siarki i dwu-tlenku azotu ustanowione są progi alarmowe, a dla pyłu MP2,5 krajowy cel redukcji narażenia dla ochrony zdrowia ludzkiego. Dyrektywa wprowadza w art. 22 możliwość odroczenia

terminów realizacji i wyłączenie z obowiązku stosowania określonych wartości dopuszczalnych – o 3 lata w przy-padku pyłu PM10 i o 5 lat w przypadku tlenków azotu i benzenu na podstawie oceny i warunków wskazanych przez Komisję Europejską. I tak w przypadku, gdy w okre-ślonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami do-puszczalnymi dla dwutlenku azotu lub benzenu nie może być osiągnięta w wyznaczonych terminach, państwa członkowskie mogą odroczyć ustalone terminy maksymal-nie o 5 lat, tj. do końca 2014 r., pod warunkiem że opra-cowany został plan w zakresie jakości powietrza. Nato-miast w przypadku, gdy w określonej strefie lub aglome-racji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla PM10 nie może być osiągnięta ze względu na szczególne lokal-ne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, nieko-rzystne warunki klimatyczne lub transgraniczny charakter zanieczyszczenia, państwo członkowskie zostaje wyłączo-ne z obowiązku stosowania tych wartości dopuszczalnych do dnia 11 czerwca 2011 r., pod warunkiem że opracowa-ny został plan w zakresie jakości powietrza oraz wykaza-niu przez to państwo członkowskie, że podjęto wszelkie odpowiednie środki na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu dotrzymania terminów. Dyrektywa CAFE wprowadza także nowe mechanizmy dotyczące zarządzania jakością powietrza w strefach i aglomeracjach. Dyrektywa CAFE zobowiązuje państwa członkowskie do wyznaczenia organów i podmiotów odpo-wiedzialnych za ocenę jakości powietrza; akceptację sys-temów pomiarowych (metod, sprzętu, sieci i laboratoriów); zapewnienie właściwości pomiarów; analizę metod oceny; koordynację na swoim terytorium wspólnotowych progra-mów zapewniania jakości, opracowanych przez Komisję; współpracę z innymi państwami członkowskimi oraz Komi-sją, a także do wyznaczenia stref i aglomeracji na całym swoim terytorium. Dyrektywa CAFE określa system oceny jakości powietrza (w oparciu o pomiary stałe, techniki mo-delowania i pomiary wskaźnikowe) oraz kryteria rozmiesz-czenia i ilość punktów pomiarowych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 Dyrektywy CAFE, państwa członkowskie mają zagwarantować na swoich terytoriach nieprzekraczanie wartości dopuszczalnych stężeń substan-cji określonych w Dyrektywie. W przypadku gdy w określo-nej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczysz-czeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekracza-ją wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powięk-szone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa człon-kowskie są zobowiązane do opracowania planów ochro-ny powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych (art. 23). Plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym wartości dopuszczal-ne nie są dotrzymane, był jak najkrótszy. Ponadto w przy-padku gdy w określonej strefie lub aglomeracji istnieje za-grożenie, że poziomy zanieczyszczeń w powietrzu prze-kroczą jeden lub kilka progów alarmowych, państwa człon-kowskie opracowują plany określające krótkoterminowe działania, podejmowane w celu ograniczenia zagrożenia lub skrócenia czasu występowania przekroczenia (art. 24). W przypadku przekroczenia progu alarmowego, war-tości dopuszczalnych lub docelowych, a także odpowied-nich marginesów tolerancji lub celów długoterminowych, spowodowanego transgranicznym przenoszeniem zanie-czyszczeń lub ich prekursorów, zainteresowane państwa członkowskie przeprowadzają wspólne konsultacje i, w stosownych przypadkach, określają wspólne działania w celu redukcji przekroczeń poprzez zastosowanie odpo-wiednich, lecz proporcjonalnych środków.

84

1. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2012, poz. 460, dalej określana „usta-wą z 28 maja 2012 r.”.

Dyrektywa CAFE zobowiązuje państwa członkowskie do informowania opinii społecznej i odpowiednich organi-zacji o jakości powietrza o decyzjach odraczających i zwol-nieniach z obowiązku stosowania wartości dopuszczalnych, a także o programach ochrony jakości powietrza. Ponadto państwa członkowskie udostępniają publicznie roczne ra-porty na temat zanieczyszczeń podlegających przepisom Dyrektywy CAFE (art. 26). Państwa członkowskie są także zobowiązane do przekazywania Komisji Europejskiej in-formacji na temat jakości powietrza zgodnie z określonym harmonogramem (art. 27).

4. Termin wejścia w życie Dyrektywy CAFE

Dyrektywa weszła w życie z dniem jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, tj. 11 czerw-ca 2008 r.

5. Termin na wdrożenie w prawie krajowym Dyrektywy CAFE

Państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyj-ne niezbędne do wykonania Dyrektywy CAFE do dnia 11 czerwca 2010 r. Ponadto państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia ustanowienia najpóźniej do dnia 1 stycznia 2009 r. wystarczającej liczby stacji po-miarowych tła miejskiego do prowadzenia pomiarów pyłu PM2,5 potrzebnych do wyliczenia wskaźnika średniego narażenia.

6. Transpozycja do prawa polskiego Dopiero 28 maja 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środo-wiska oraz niektórych innych ustaw1, która stanowi w przy-pisie 1, iż „w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego po-wietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11 czerwca 2008, str. 1)”. Zapis ten sugeruje, że chociaż z niemal dwuletnim opóźnieniem, to Dyrektywa CAFE została w pełni transpo-nowana do prawa polskiego ustawą z 28 maja 2012 r. Nie jest to jednak do końca prawdą. Po pierwsze, przepisy wykonawcze weszły w życie w terminie późniejszym, i tak: 1) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia

2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012, poz. 1031) weszło w życie 15 października 2012 r.;

2) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 wrze-śnia 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012, poz. 1032) we-szło w życie 3 października 2012 r.;

3) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. z 2012, poz. 914) weszło w życie 25 sierpnia 2012 r.;

4) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 wrze-śnia 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012, poz. 1028) weszło w życie 3 października 2012 r.;

85

5) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 wrze-śnia 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przekazywa-nia informacji dotyczących zanieczyszczenia powietrza (Dz. U. z 2012, poz. 1034) weszło w życie 3 październi-ka 2012 r.;

6) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 wrze-śnia 2012 r. w sprawie sposobu obliczania wskaźników średniego narażenia oraz sposobu oceny dotrzymania pułapu stężenia ekspozycji (Dz. U. z 2012, poz. 1029) weszło w życie 3 października 2012 r.;

7) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 sierp-nia 2012 r. w sprawie krajowego celu redukcji narażenia (Dz. U. z 2012, poz. 1030) weszło w życie 3 październi-ka 2012 r.

Nowe rozwiązania prawne wdrażające Dyrektywę CAFE do polskiego porządku prawnego przewidują m.in.:● wprowadzenie definicji: krajowego celu redukcji naraże-

nia, krajowego wskaźnika średniego narażenia, obsza-ru tła miejskiego, poziomu docelowego, poziomu infor-mowania, pułapu stężenia ekspozycji, standardu jakości środowiska, wskaźnika średniego narażenia dla miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglo-meracji, udziału zanieczyszczeń pochodzących ze źró-deł naturalnych;

● określenie zasad dotyczących pyłu PM2,5: przeprowa-dzania oceny jakości powietrza, sposobu obliczania wartości wskaźników oraz sposobu oceny dotrzymania pułapu stężenia ekspozycji oraz krajowego celu reduk-cji narażenia, wprowadzenie nowego standardu jakości powietrza odnoszącego się do stężeń pyłu PM2,5 przez określenie poziomu docelowego i dopuszczalnego, utworzenie sieci pomiarowej pyłu PM2,5 oraz wdrożenie i prowadzenie monitoringu i oceny jakości powietrza pod kątem pyłu PM2,5 oraz systemu prognozowania krótko-terminowego;

● określenie nowych definicji stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, oraz nowego podziału kraju na strefy (zmniejszono ich liczbę ze 170 do 46);

● wprowadzenie nowych zasad opracowywania i wymo-gów, jakim powinny odpowiadać programy ochrony po-wietrza oraz plany działań krótkoterminowych;

● wprowadzenie instytucji „odroczenia”, umożliwiającej od-roczenie terminu osiągnięcia poziomów dopuszczalnych dwutlenku azotu lub benzenu, po wydaniu pozytywnej decyzji w tym zakresie przez Komisję Europejską.

Należy jednak zwrócić uwagę na istotne wady dokonanej transpozycji. Po pierwsze, za niewłaściwie transponowany do polskiego porządku prawnego należy uznać art. 23 ust 1, zdanie drugie Dyrektywy CAFE stanowiący, że „w przy-padku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości po-wietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy”. Obo-wiązujące w Polsce przepisy dotyczące programu ochro-ny powietrza nie wymagają, aby zapewniały możliwie naj-krótszy okres niezgodności z poziomami dopuszczalnymi. Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie progra-mów ochrony powietrza oraz planów działań krótkotermi-nowych wskazuje natomiast, że program ochrony powie-trza obejmuje „harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza, w tym poszczegól-nych działań średnioterminowych – na okres nie dłuższy niż 5 lat i działań długoterminowych – na okres nie dłuż-szy niż 10 lat”, co stoi w jasnej sprzeczności z celem art. 23 Dyrektywy CAFE. Dodatkowo zmiany w ustawie Prawo ochrony środowiska, dokonane w drodze ustawy z dnia 28 maja 2012 r., określają, że w przypadku stref, dla których programy ochrony powietrza zostały uchwalone, a stan-

dardy jakości powietrza są przekraczane, zarząd woje-wództwa jest zobowiązany opracować projekt aktualizacji programu w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie uchwa-ły sejmiku województwa w sprawie programu ochrony po-wietrza. Trzyletni okres na aktualizację planów w sytuacji, gdy normy jakości powietrza nie są dotrzymane, nie ma na celu sprawienia, aby okres, w którym normy nie są dotrzy-mane, był jak najkrótszy. Po drugie, Dyrektywa CAFE w art. 30 nakazuje, aby państwa członkowskie określiły system kar nakładanych w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie Dyrektywy i podejmowały wszelkie niezbęd-ne środki w celu zapewnienia ich wykonania, a przewi-dziane kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i od-straszające. Ustawa z 28 maja 2012 r. wprowadza w usta-wie z dnia 27 kwietnia 2001 r. rozdział dotyczący kar pie-niężnych za uchybienia w zakresie przygotowania i reali-zacji programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, jednakże zgodnie z art. 315a organ odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł w przypadku: 1) gdy nie realizuje zaleceń pokontrolnych w zakresie do-

trzymania terminu uchwalenia programów ochrony po-wietrza oraz planów działań krótkoterminowych,

2) niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia pro-gramów ochrony powietrza oraz planów działań krótko-terminowych,

3) niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych.

Przepis ten dotyczy zatem tylko zakresu przygotowania planów ochrony powietrza i planów działań krótkotermino-wych. Nie ma natomiast przepisów przewidujących kary w zakresie realizacji ww. planów. Brak systemu kar oraz innych środków zapewniających realizację planów ochro-ny powietrza i planów krótkoterminowych jest istotną wadą transpozycji Dyrektywy CAFE, powoduje niepełne wdroże-nie oraz zagraża osiągnięciu jej celów.

7. Implementacja Dyrektywy CAFEZ uwagi na opóźnioną i błędną transpozycję zapisów Dyrektywy CAFE dotyczących planów ochrony powietrza, jej implementacja jest niepełna. Chociaż plany ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych zawierają-ce opisane w Dyrektywie CAFE informacje i środki powin-ny wejść w życie do dnia 11 czerwca 2010 r., to w Polsce obowiązują obecnie (wrzesień 2013 r.) plany sporządzone według starych zasad. Zgodnie z harmonogramem okre-ślonym w art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska, pro-gramy ochrony powietrza wg nowych zasad muszą być uchwalone w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania wy-ników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfika-cji stref od wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku doko-nuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej stre-fie za rok poprzedni. Po wejściu w życie ustawy z dnia 28 maja 2012 r. nowe plany zostaną uchwalone zatem dopie-ro w listopadzie 2013 r. Ze względu na fakt, że programy te są obecnie w trakcie przygotowywania, trudno określić jakość implementacji przepisów dotyczących planów, jed-nak ze względu na nieprawidłową transpozycję do polskiego porządku prawnego art. 23 Dyrektywy CAFE można zakładać, że programy te nie będą zapewniać, aby okres niedotrzymania wartości dopuszczalnych był jak najkrótszy. Warto także podkreślić, że chociaż w Polsce nie trans-ponowano Dyrektywy CAFE, to w dniu 30 października

86

Stworzenie warunków dla zwiększenia zatrud-nienia i rozwoju regional-nego, zwłaszcza na ob-szarach

2. http://powietrze.gios.gov.pl/gios/site/content/derogations_postponement3. Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2011, http://powie-trze.gios.gov.pl/gios/site/air/quality/type/R?year=124. Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sprawa

C-48/12, 2012/C 80/19. Dz. U. UE z dnia 17 marca 2012 r., C 80/12. Do-stępna na stronie internetowej: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Le-xUriServ.do?uri=OJ:C:2012:080:0012:0013:PL:PDF.

5. http://powietrze.gios.gov.pl/gios/site/content/derogations_postponement

2008 r. rząd Polski przekazał Komisji Europejskiej powia-domienia w sprawie wyłączenia z obowiązku stosowania określonych wartości dopuszczalnych dla pyłu drobnego PM10 w trybie art. 22 ust. 2 Dyrektywy CAFE dla 83 stref na obszarze kraju. Wyłączenie z obowiązku stosowania określonych wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 uzy-skały jedynie cztery strefy. Następnie rząd Polski w dniu 2 września 2010 r. oraz w dniu 30 września 2010 r. prze-kazał powiadomienia o wyłączenie terminów osiągnię-cia wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 dla stref woje-wództwa śląskiego oraz województwa małopolskiego oraz powiadomienia o odroczeniu terminów stosowania warto-ści dopuszczalnych dla NO2 dla jednej strefy wojewódz-twa mazowieckiego. Komisja Europejska zgłosiła zaś za-strzeżenia do przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską powiadomień2.

8. Osiągnięcie celów Dyrektywy CAFEPodstawowy cel Dyrektywy CAFE, jakim jest zapobieganie i ograniczanie szkodliwego oddziaływania zanieczyszczeń powietrza na zdrowie ludzi i środowisko, jako całość nie został w Polsce osiągnięty. Wpłynęła na to spóźniona i nie do końca poprawna transpozycja Dyrektywy CAFE do pra-wa polskiego oraz, w konsekwencji, spóźniona implemen-tacja. Należy przede wszystkim wskazać na naruszenia zobowiązań wynikających z art. 13 Dyrektywy CAFE gwa-rantujących, że wartości substancji w powietrzu nie prze-kroczą wartości dopuszczalnych. Z oceny za 2011 rok wynika, że w każdej strefie odno-towano przekroczenie wartości normatywnych stężeń dla jednego lub więcej niż jednego zanieczyszczenia, skutku-jące zakwalifikowaniem strefy do klasy C dla tego zanie-czyszczenia. W strefach zaliczonych do klasy C wymaga-ne jest prowadzenie działań mających na celu osiągnię-cie poziomów dopuszczalnych lub poziomów docelowych substancji w powietrzu (m.in. w ramach programów ochro-ny powietrza) – w odniesieniu do substancji i obszarów, dla których stwierdzono przekroczenia odpowiednich war-tości kryterialnych stężeń. Dużą liczbę stref w kraju zaliczono do klasy C ze względu na pył PM10. W 2011 r. były to 42 z pośród 46 stref (około 91%).W każdej strefie zaliczonej do klasy C dla tego zanieczyszczenia miało miejsce przekrocze-nie poziomów dopuszczalnych określonych dla stężeń 24-godz. PM10. W części z nich (w ok. 55%) równocze-śnie wystąpiło przekroczenie poziomów dopuszczalnych określonych dla stężeń średnich rocznych. Dość duża licz-ba stref została zaliczona do klasy C dla pyłu PM2,5. Pył PM2,5 został uwzględniony w rocznej ocenie jakości po-wietrza w Polsce po raz drugi. Przekroczenia wartości kry-terialnej kwalifikujące strefę do klasy C (poziomu dopusz-czalnego powiększonego o margines tolerancji) odnotowa-no w 21 strefach (ok. 46% wszystkich). Sześć stref zaliczo-no do klasy B. Łączna liczba stref w klasie B i C (oznacza-jąca wystąpienie w strefie przekroczenia poziomu dopusz-czalnego) była podobna jak w ocenie za 2010 rok. Rezulta-ty oceny dokonanej w oparciu o kryteria ustanowione w celu ochrony zdrowia za 2011 rok są zbliżone do uzyskanych w wyniku rocznej oceny jakości powietrza za 2010 rok, prowa-dzonej w tym samym układzie stref w kraju3.


W dniu 31 stycznia 2012 r. Komisja Europejska skierowała skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w której Rzeczypospolitej Polskiej zarzucono nieprzyjęcie

do krajowego porządku prawnego i niewprowadzenie w życie wszystkich niezbędnych przepisów wymaganych przez Dyrektywę CAFE. Jednocześnie Komisja Europej-ska wniosła o nałożenie na Polskę okresowej kary pienięż-nej w wysokości 71.521,38 EUR dziennie4. W związku z informacją o dokonaniu transpozycji Dyrektywy, Komisja Europejska wycofała skargę w sprawie C-48/12, a w kon-sekwencji Prezes Trybunału Sprawiedliwości UE w dniu 8 stycznia 2013 r. zarządził wykreślenie sprawy z rejestru. Ponadto wobec stref, w których stwierdzone zostały przekroczenia dopuszczalnych wartości pyłu PM10, a dla których z uwagi na zastrzeżenia do przedłożonych wnio-sków derogacji nie przyznano, Komisja Europejska pod-jęła decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie naru-szenia na mocy art. 258 lub 260 Traktatu o Funkcjonowa-niu Unii Europejskiej (TFUE) (dotychczas art. 226 i 228 TWE) (naruszenie nr 2008/2199)5. To postępowanie jest obecnie w toku.

W 2012 roku przekroczenia dziennej dopuszczalnej wartości pyłu zawieszonego PM10 wystąpiły w Polsce w 38 z 46 stref, a wartości rocznej w 18 strefach.

87

Dyrektywa w sprawieemisjii przemysłowychDyrektywa w sprawie

emisjii przemysłowychMarcin Stoczkiewicz

88

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysło-wych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 334 z dnia 17 grudnia 2010, str. 17) (dalej jako: „Dyrektywa 2010/75/UE”).

2. Cel DyrektywyDyrektywa 2010/75/UE jest aktem prawnym integrującym i modyfikującym siedem innych dyrektyw, a w szczegól-ności Dyrektywę 2008/1/WE (zintegrowane zapobieganie i kontrola zanieczyszczeń)1 oraz Dyrektywę 2001/80/WE (ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z du-żych obiektów energetycznego spalania)2. Najogólniejsze cele Dyrektywy 2010/75/UE określone są w jej motywie (44), gdzie wskazuje się na zapewnienie wysokiego pozio-mu ochrony środowiska i poprawy jego jakości, co stanowi nawiązanie do art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Motyw (2) Dyrektywy 2010/75/UE wska-zuje, iż celem tego aktu prawnego jest zapobieganie zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysło-wej, ich redukcja i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowanie zgodnie z zasadą „zanieczyszczający pła-ci” i zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom. Według motywu (3) Dyrektywy 2010/75/UE, aby osiągnąć wskaza-ny wyżej cel, każda instalacja powinna być eksploatowa-na wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie, zaś według jej motywu (12) warunki pozwolenia powinny opierać się na najlepszych dostępnych technikach. Art. 1 Dyrektywy 2010/75/UE stanowi, iż przedmiotowa Dyrektywa ustana-wia zasady dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom powstającym w wyniku działalności przemysłowej oraz zasady dotyczące kontroli tych zanie-czyszczeń. Ogólne cele Dyrektywy 2010/75/UE mają być więc osiągnięte poprzez zintegrowane zapobieganie i kon-trolę zanieczyszczeń, a ta sprowadza się do dopuszczania do eksploatacji jedynie tych instalacji, które dzięki stoso-waniu najlepszych dostępnych technik spełniają określone przez Dyrektywę dopuszczalne wielkości emisji. 3. Podstawowe postanowienia

Dyrektywy 2010/75/UEZ uwagi na ograniczone ramy niniejszego opracowania omówione są w nim jedynie najistotniejsze elementy regulacji zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanie-czyszczeń w Unii Europejskiej wprowadzone Dyrektywą 2010/75/UE. Przedmiotowa Dyrektywa ma bardzo duże znaczenie dla realizacji polityki środowiskowej Unii Euro-pejskiej w zakresie energetyki. Jak bowiem wskazano w jej motywie (29), duże obiekty energetycznego spalania w dużym stopniu przyczyniają się do emisji substancji zanieczyszczających do powie-trza, co powoduje znaczące skutki dla zdrowia ludzi i dla środowiska, więc „niezbędne jest ustalenie bardziej ry-gorystycznych dopuszczalnych wielkości emisji na pozio-mie Unii dla niektórych kategorii obiektów energetyczne-go spalania i substancji zanieczyszczających”. Dyrektywa

2010/75/UE w sposób znaczący zaostrza standardy emi-syjne SO2, NOx i pyłów, wprowadza obowiązek ciągłych pomiarów stężeń tych zanieczyszczeń dla źródeł o mocy od 100 MWt oraz obowiązek pomiarów całkowitej emisji rtęci w źródłach opalanych węglem. Zakres zastosowania Dyrektywy 2010/75/UE jest bar-dzo szeroki; określony jest w art. 2 poprzez wskazanie ro-dzajów działalności przemysłowej, które powodują zanie-czyszczenia wskazane w jej Załącznikach II-IV. Kluczowe postanowienie zawiera art. 4 ust. 1 akapit pierwszy Dyrek-tywy 2010/75/UE, według którego państwa członkowskie podejmują niezbędne środki do zapewnienia, aby żadna instalacja albo obiekt energetycznego spalania, spalania odpadów lub współspalania odpadów nie był eksploatowa-ny bez pozwolenia. Państwa członkowskie mają obowiązek udzielania pozwoleń, jeżeli instalacja spełnia wymagania Dyrektywy 2010/75/UE (art. 5 ust. 1) oraz mają obowiązek

Termin transpozycji Dyrektywyminął 7.I.2013. Nie została transponowana.

1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycz-nia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. U. L 24 z 29 stycznia 2008, str. 8).

2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/80/WE z dnia 23 paź-dziernika 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczysz-czeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz. U. L 309 z 27 listopada 2001, str. 1).

Termin transpozycji Dyrektywyminął 7.I.2013. Nie została transponowana.

89

podejmowania niezbędnych środków w celu zapewnienia zgodności funkcjonowania instalacji z warunkami pozwole-nia (art. 8 ust. 1). Ten ostatni obowiązek obejmuje w szcze-gólności sankcję zawieszenia działalności instalacji w przy-padku naruszenia warunków pozwolenia powodującego zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub grożącego znacz-nym bezpośrednim negatywnym skutkiem dla środowiska (art. 8 ust. 2 akapit drugi). Emisje gazów cieplarnianych, objęte zakresem za-stosowania Dyrektywy 2003/87/WE, są zasadniczo wyłą-czone z zakresu warunków ujętych w pozwoleniu (art. 9 ust.1), ale poprzez zaostrzenie norm emisyjnych dla obiek-tów energetycznego spalania paliw Dyrektywa 2010/75/UE pośrednio przyczynia się do realizacji polityki klima-tyczno-energetycznej Unii Europejskiej. Instalacje prze-mysłowe objęte zakresem Dyrektywy 2010/75/UE muszą bowiem spełniać niezwykle ostre normy ochrony środowi-ska, w tym państwa członkowskie mają zapewnić, aby instalacje takie nie powodowały żadnych znaczących za-nieczyszczeń oraz by zastosowano najlepsze dostępne

techniki (Best Availalbe Technique – BAT). Dyrektywa 2010/75/UE w znaczącym stopniu rozbudowała postano-wienia dotyczące BAT, w tym wprowadziła obowiązek ujmowania konkluzji BAT jako odniesienia do określenia warunków pozwolenia (art. 14 ust. 3). Dopuszczalne wielkości emisyjne opierają się na naj-lepszych dostępnych technikach, a właściwy organ określa dopuszczalne wielkości emisji, zapewniając nieprzekracza-nie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępny-mi technikami, określonych w decyzjach w sprawie konklu-zji dotyczących BAT (art. 15 ust. 2 i 3). Procedura wydawa-nia pozwoleń uwzględnia dostęp do informacji, udział spo-łeczeństwa w podejmowaniu decyzji, dostęp zaintereso-wanej społeczności (w tym organizacji pozarządowych) do wymiaru sprawiedliwości a także ocenę skutków trans-granicznych (art. 24-26). Rozdział III Dyrektywy 2010/75/UE zawiera przepisy szczególne dotyczące obiektów energetycznego spalania o mocy większej niż 50 MW, niezależnie od rodzaju wyko-rzystywanego paliwa. Art. 30 ust. 2 Dyrektywy 2010/75/UE stanowi ogólny obowiązek przestrzegania dopuszczal-nych wielkości emisji przez obiekty energetycznego spala-nia. Dopuszczalne wielkości emisji (ang. „ELV” – Emission Limits Values) zostały określone bardzo szczegółowo w części 1 i 2 obszernego Załącznika V Dyrektywy 2010/75/UE. Zgodnie z Dyrektywą 2010/75/UE od dnia 1 stycznia 2016 r. zaostrzone standardy emisyjne powin-ny spełniać co do zasady zarówno istniejące, jak i nowe obiekty energetycznego spalania. W przypadku tych ostat-nich standardy emisyjne są szczególnie restrykcyjne. Prawodawca unijny przewidział cztery opcje osiągnięcia przez duże obiekty energetycznego spalania zgodności z tymi standardami. Opcja pierwsza polega na dostoso-waniu emisji z tych źródeł do dopuszczalnych standardów emisyjnych w terminie do 1 stycznia 2016 r. (art. 30 ust. 2 akapit drugi Dyrektywy 2010/75/UE). Opcja druga to skorzystanie z mechanizmu stopniowej redukcji emisji w latach 2016–2020 poprzez ujęcie instalacji w Przejścio-wym Planie Krajowym („PPK”), który może jednak obejmo-wać tylko „starsze” obiekty energetycznego spalania, tj. ta-kie, którym pierwszego pozwolenia udzielono przed 27 li-stopada 2002 r., a obiekt oddano do eksploatacji nie póź-niej niż w dniu 27 listopada 2003 r. (art. 32 Dyrektywy 2010/75/UE). Opcja trzecia polega na zwolnieniu obiektów energetycznego spalania z przestrzegania dopuszczal-nych wielkości emisji w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2023 r. pod warunkiem ograniczenia eksploatacji obiektu do maksymalnie 17 500 godzin (art. 33 Dyrektywy 2010/75/UE). I wreszcie opcja czwarta to po prostu wyłą-czenie z dniem 1 stycznia 2016 r. obiektów energetycznego spalania, które nie są ujęte w TNP i nie będą w tym dniu spełniały dopuszczalnych standardów emisyjnych. Wyżej wskazane ogólne opcje obwarowane są bardzo szczegó-łowymi warunkami, zaś od ww. zasad przewidziano wiele wyjątków.

4. Termin wejścia w życie Dyrektywy 2010/75/UE

Zgodnie z art. 83 Dyrektywy 2010/75 weszła ona w życie w dniu 6 stycznia 2011 r.

5. Termin na transpozycję Dyrektywy 2010/75/UE w prawie krajowymJak stanowi art. 80 ust. 1 zd. 1 Dyrektywy 2010/75/UE, państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzić w ży-cie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne nie-

90

zbędne do wykonania znakomitej większość postanowień tej Dyrektywy do dnia 7 stycznia 2013 r. Zgodnie z jej art. 80 ust. 1 zd. 2 w tym samym terminie powinno nastąpić rozpoczęcie stosowania tych przepisów. Art. 82 Dyrekty-wy 2010/75/UE zawiera bardzo rozbudowane określenie przepisów przejściowych, które określają odmienne (prze-dłużone) terminy stosowania (ale nie transpozycji) jej po-szczególnych przepisów w odniesieniu do poszczególnych kategorii instalacji.

6. Transpozycja Dyrektywa 2010/75/UE nie została w terminie do 7 stycz-nia 2013 r. transponowana do prawa polskiego i taki stan utrzymywał się do dnia zakończenia prac nad niniejszym opracowaniem (14 września 2013 r.). Na stronach inter-netowych Ministerstwa Środowiska opublikowano projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (projekt 2012-07-27), który we-dług odnośnika 1) zmienionej ustawy Prawo ochrony śro-dowiska ma stanowić transpozycję Dyrektywy 2010/75/UE do prawa polskiego3. Analiza tego projektu ustawy znaczą-co przekracza ramy niniejszego opracowania.

7. ImplementacjaW związku z brakiem terminowej transpozycji Dyrektywy 2010/75/UE do prawa polskiego w zasadzie brak także jej implementacji w polskim obszarze prawnym. Jednak korzystając z fakultatywnej derogacji określo-nej w art. 32 Dyrektywy 2010/75/UE, Rada Ministrów przy-jęła projekt Przejściowego Planu Krajowego w drodze uchwały nr 212/2012 w dniu 27 grudnia 2012 r. Minister-stwo Środowiska przekazało projekt PPK do Komisji Euro-pejskiej w przewidzianym przez art. 32 ust. 5 terminie, tj. do 31 grudnia 2012 r.4 Zgodnie z art 32 ust. 5 Dyrektywy 2010/75/UE Komisja Europejska dysponuje terminem 12 miesięcy na wskazanie zastrzeżeń i akceptację planu lub jego odrzucenie. Ocena projektu PPK uwzględnia przepisy przedmiotowej Dyrektywy oraz Decyzji Wykonawczej Komi-sji z dnia 10 lutego 2012 r. ustanawiającej przepisy dotyczą-

ce przejściowych planów krajowych, o których mowa w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych5. Projekt PPK został opublikowany na stronach interneto-wych Ministerstwa Środowiska . Obiekty energetycznego spalania ujęte w PPK nie będą musiały spełniać w latach 2016–2020 standardów określonych w Załączniku V, część I Dyrektywy 2010/75/UE. Instalacje te będą musiały do-trzymywać standardów emisyjnych określonych w pozwo-leniu dla instalacji, które będą miały zastosowanie w dniu 31 grudnia 2015 r. oraz dodatkowo dotrzymywać rocznych maksymalnych pułapów emisji określonych w PPK. W pro-jekcie PPK ujęto łącznie 73 obiekty energetycznego spala-nia paliw. Komisja Europejska nie wydała jeszcze (wrzesień 2013 r.) decyzji w przedmiocie projektu PPK.

8. Realizacja celu Dyrektywy 2010/75/UE

Cele Dyrektywy 2010/75/UE w postaci poprawy jakości środowiska poprzez znaczną redukcję zanieczyszczeń przemysłowych mają być osiągnięte poprzez zintegrowane zapobieganie i kontrolę zanieczyszczeń, a ta sprowadza się do dopuszczania do eksploatacji jedynie tych instalacji, które spełniają określone przez Dyrektywę dopuszczalne wielkości emisji. Realizacja celów Dyrektywy 2010/75/UE jest w bardzo istotnym stopniu zagrożona z uwagi na brak jej terminowej transpozycji i implementacji. Cel Dyrektywy będzie szczególnie trudny do osiągnięcia w przypadku in-stalacji energetycznych. Jak wskazuje bowiem Bloomberg New Energy Finance, istniejące w Polsce obiekty energe-tycznego spalania paliw o łącznej mocy 33 GW nie speł-niają standardów emisyjnych Dyrektywy 2010/75/UE7.

9. Postępowanie wszczęte przez Komisję Europejską

Z uwagi na brak transpozycji Dyrektywy 2010/75/UE do prawa polskiego, Komisja Europejska rozpoczęła pro-cedurę określoną art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej .

3. http://ippc.mos.gov.pl/ippc/custom/Ustawa_mr.pdf 4. http://www.mos.gov.pl/artykul/4903_ppk/19838_informacja_na_temat_podjecia_uchwaly_rady_ministrow_212_2012_w_sprawie_przyjecia_projektu_przej-

sciowego_planu_krajowego.html 5. Decyzja Wykonawcza Komisji z dnia 10 lutego 2012 r. ustanawiającej przepisy dotyczące przejściowych planów krajowych, o których mowa w dyrektywie Par-

lamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (Dz. Urz. UE L 52 z 24 lutego 2012, str. 13). 6. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:052:0012:0025:PL:PDF http://www.mos.gov.pl/g2/big/2012_11/d84e3819d24702d732f1c4fc7419bc50.pdf 7. Bloomberg New Energy Finance, European Power Research Note, Industrial Emissions Directive. 18 October 2012, str. 1 i 7. 8. http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/stationary/ied/transposition.htm

91

Dyrektywa o ocenach oddziaływania na środowisko

Dyrektywa o ocenach oddziaływania na środowiskoBolesław Matuszewski

92

1. Pełna nazwa DyrektywyDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywie-ranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywat-ne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28 stycznia 2012, str. 1) (dalej jako: „Dyrektywa EIA” albo „Dyrektywa”).

2. Cel DyrektywyCelem Dyrektywy jest ustanowienie ogólnych zasad do-tyczących oceny skutków środowiskowych w celu uzupeł-nienia i skoordynowania procedur wydawania zezwoleń na inwestycje stosowanych w stosunku do publicznych i pry-watnych przedsięwzięć, które mogą mieć znaczny wpływ na środowisko, oraz zapewnienie, by zezwolenia na inwe-stycje dotyczące publicznych i prywatnych przedsięwzięć, mogące powodować znaczące skutki w środowisku, udzie-lane były jedynie po wykonaniu oceny możliwych znaczą-cych skutków środowiskowych tych przedsięwzięć.

3. Omówienie podstawowych postanowień Dyrektywy

Biorąc pod uwagę skutek, który Dyrektywa winna osią-gnąć, art. 1 określa zakres Dyrektywy, stwierdzając, że Dyrektywę stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowią-zek przyjęcia wszystkich niezbędnych środków, aby zapew-nić podleganie przedsięwzięć mogących powodować zna-czące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skut-ków, przed udzieleniem zezwolenia (art. 2 Dyrektywy).Ocena oddziaływania na środowisko, stosownie do art. 3 Dyrektywy, określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z zasa-dami określonymi w Dyrektywie, bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:a) istot ludzkich, fauny i flory;b) gleby, wód, powietrza, klimatu i krajobrazu;c) dóbr materialnych i dziedzictwa kultury;d) oddziaływania między elementami,

o których mowa w lit. a, b i c.Dyrektywa rozróżnia zasadniczo dwa rodzaje przedsię-wzięć (art. 4 Dyrektywy): (i) te, dla których zawsze prze-prowadza się ocenę stosownie do zasad określonych w Dyrektywie (wymienione w Załączniku I Dyrektywy) oraz (ii) te, dla których taka ocena jest przeprowadzana tylko

wówczas, gdy zostaną spełnione określone przesłanki (wymienione w Załączniku II Dyrektywy). W odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w Załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega oce-nie zgodnie Dyrektywą, przy czym państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:a) badania indywidualnego, lubb) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo człon-

kowskie.Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a i b. Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów lub kryteriów do celów, o których mowa wyżej, uwzględnia się odpowiednie kryteria selekcji wymienione w Załączniku III. W przypadku przedsięwzięć, które stosownie do art. 4 mają podlegać ocenie oddziaływania na środowisko zgod-nie z przepisami Dyrektywy, państwa członkowskie mają obowiązek przyjąć środki niezbędne do zapewnienia, by wykonawca dostarczył we właściwej formie informacje wyszczególnione w Załączniku IV Dyrektywy w zakresie, w jakim:a) państwa członkowskie uznają, że te informacje są od-

powiednie dla danego etapu procedury zezwolenia i dla szczególnych cech określonego przedsięwzięcia lub typu przedsięwzięcia oraz dla cech środowiskowych, które mogą być naruszone;

b) państwa członkowskie uznają, że można w sposób uza-sadniony żądać od wykonawcy zebrania takich informa-cji, uwzględniając między innymi obecny stan wiedzy i metody oceny.

Państwa członkowskie nadto są zobowiązane podjąć nie-zbędne środki w celu zapewnienia, by na życzenie wyko-nawcy przed złożeniem wniosku o zezwolenie na inwesty-cję właściwy organ wydał opinię na temat informacji, jakie mają być dostarczone przez wykonawcę. Dyrektywa określa minimalny zakres informacji, które mają zostać dostarczone przez wykonawcę. Wśród nich znajduje się m.in.: (i) opis przedsięwzięcia zawierający in-formacje o miejscu, projekcie i wielkości przedsięwzięcia; (ii) opis środków przewidzianych w celu uniknięcia, zmniej-szenia i, jeżeli to możliwe, naprawienia poważnych nieko-rzystnych skutków; (iii) dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowo-dowane w środowisku przez to przedsięwzięcie; (iv) za-rys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych po-wodów dokonanego przez niego wyboru uwzględniające-go skutki środowiskowe. Państwa członkowskie są zobowiązane również wy-znaczyć organy, które są konsultowane w sposób ogólny lub w odniesieniu do poszczególnych przypadków, oraz podjąć wszelkie inne niezbędne środki w celu umożliwienia tym organom wyrażenia swojej opinii na temat informacji dostarczonych przez wykonawcę i wniosku o zezwolenie na inwestycję (art. 6 Dyrektywy).

Dyrektywa wdrożona prawidłowo.

Dyrektywa 2011/92/UE stanowi kodyfikację istniejących rozwiązań prawnych UE, które już zostały implementowane.

93

Dyrektywa kładzie bardzo duży nacisk na właściwe in-formowanie społeczeństwa1 i zainteresowanej społeczno-ści2 o przedsięwzięciu mającym podlegać ocenie oddzia-ływania na środowisko. W związku z tym Dyrektywa zo-bowiązuje państwa członkowskie do informowania społe-czeństwa, czy to poprzez ogłoszenia publiczne, czy po-przez inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, jeśli są dostępne, o następujących kwestiach w ramach procedur podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2 Dyrektywy3, i najpóźniej wtedy, kiedy tylko informacje mogą zostać należycie do-starczone: o (i) wniosku o zezwolenie na inwestycję; (ii) fakcie, że przedsięwzięcie poddane jest procedurze oceny oddziaływania na środowisko oraz, gdzie stosowne, fakcie, że stosuje się art. 7 Dyrektywy; (iii) danych szczegółowych właściwych organów odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji, organów, od których można uzyskać istotne infor-macje, organów, do których mogą być przedkładane komentarze lub zapytania, oraz o szczegółach harmono-gramu przekazywania komentarzy lub zapytań; (iv) cha-rakterze możliwych decyzji lub, jeśli istnieje, projekcie decyzji; (v) wskazaniu dostępności informacji zebranych na podstawie art. 5 Dyrektywy; (vi) wskazaniu czasu i miejsc, w których zostaną udostępnione istotne informa-cje, oraz środków, za pomocą których zostaną one udo-stępnione; (vii) szczegółach ustaleń dotyczących udziału społeczeństwa. Państwa członkowskie zapewniają, by w odpowiednich ramach czasowych udostępniane były zainteresowanej społeczności m.in.: (i) opis przedsięwzięcia zawierający informacje o miejscu, projekcie i wielkości przedsięwzię-cia; (ii) opis środków przewidzianych w celu uniknięcia, zmniejszenia i, jeżeli to możliwe, naprawienia poważnych niekorzystnych skutków; (iii) dane wymagane do rozpo-znania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie; (iv) zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozwa-żanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głów-nych powodów dokonanego przez niego wyboru uwzględ-niającego skutki środowiskowe. Równie dużą wagę Dyrektywa przykłada do zapewnie-nia zainteresowanej społeczności możliwości udziału w procedurach podejmowania decyzji zezwalających na

przedsięwzięcie. Wobec tego, w myśl art. 6 ust. 4 Dyrekty-wy, zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach podejmo-wania decyzji dotyczących środowiska oraz uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ lub organy dysponują wszystkimi opcjami, zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję. Dyrektywa uwzględnia również specyfikę przedsię-wzięć mogących znacząco wpływać na środowisko innych państw członkowskich niż to, w którym przedsięwzięcie jest realizowane. Jeżeli państwo członkowskie ma świa-domość, że przedsięwzięcie może powodować znaczące skutki w środowisku innego państwa członkowskiego lub na żądanie państwa członkowskiego, które może być dotknięte takimi skutkami, państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, przesyła państwu członkowskiemu dotkniętemu skutkami danego przedsięwzięcia jak najszybciej, nie później jednak niż w terminie poinformowania własnego społeczeństwa, między innymi: (i) opis przedsięwzięcia wraz z wszelkimi dostępnymi informacjami o jego możliwym oddziaływaniu transgranicznym; (ii) informacje o charakterze decyzji, która może być podjęta. Stosownie do art. 9 Dyrektywy, kiedy decyzja o przy-znaniu lub odmowie wydania zezwolenia na inwestycję zostaje podjęta, właściwy organ lub organy informują o niej społeczeństwo zgodnie z odpowiednimi procedura-mi, podając do wiadomości społeczeństwa m.in.:a) treść decyzji i związane z nią warunki;b) przebadawszy troski i opinie wyrażone przez zaintere-

sowaną społeczność, główne przyczyny i okoliczności, na których oparta jest decyzja, włączając informacje do-tyczące udziału społeczeństwa.

Te same informacje winny zostać przekazane innemu państwu członkowskiemu, jeżeli przedsięwzięcie może znacząco wpływać na środowisko w tym państwie człon-kowskim. Kluczowym artykułem z punktu widzenia organizacji pozarządowych jest art. 11 Dyrektywy, na mocy którego państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowa-nej społeczności:

1. W rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt d Dyrektywy „społeczeństwo” oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodaw-stwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy.

2. W rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt e Dyrektywy „zainteresowana społeczność” oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma inte-res w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2 Dyrektywy. Do celów tej definicji organizacje pozarządowe, działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym, uważa się za mające interes w tym zakresie.

3. Tj. decyzji wydanych w ramach istniejących procedur udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w państwach członkowskich albo, w razie braku takich pro-cedur, w ramach innych procedur lub procedur, które będą ustanowione do realizacji celów Dyrektywy.

94

a) mający wystarczający interes lub ewentualnie;b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne

procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,

mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej Dyrektywy dotyczących udziału spo-łeczeństwa. Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarcza-jący interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzie-lenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi, o któ-rych mowa w art. 1 ust. 2, uważa się za wystarczający. Ta-kie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone.

4. Termin wejścia w życie DyrektywyDyrektywa weszła w życie w dniu 17 lutego 2012 r.

5. Termin implementacji Dyrektywy w prawie polskim

Dyrektywa nie określa terminu dla przyjęcia rozwiązań krajowych mających na celu wdrożenie Dyrektywy, albo-wiem stanowi ona jedynie kodyfikację istniejących rozwią-zań prawnych, które już zostały implementowane.

6. TranspozycjaAnalizując transpozycję Dyrektywy, trzeba przede wszystkim nadmienić, że stanowi ona próbę ujednolicenia przepisów unijnych, dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzię-cia na środowisko, zawartych dotychczas w Dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne zmienionej dyrektywami: (i) Rady 97/11/WE, (ii) Parlamentu Europej-skiego i Rady 2003/35/WE oraz (iii) Parlamentu Europej-skiego i Rady 2009/31/WE (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985, str. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wyda-nie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248, z późn. zm.). Okoliczność ta jest istotna, jeśli się zważy, że krajo-we przepisy w zakresie oceny oddziaływania na środowi-sko, ujęte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udo-stępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udzia-le społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008, Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) (dalej: „ustawa o ocenach”) oraz prze-pisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, uchwa-lone zostały jeszcze w okresie obowiązywania Dyrektywy 85/337/EWG, toteż okoliczności towarzyszące uchwaleniu tych przepisów są pomocne w ocenie obecnego stanu transpozycji Dyrektywy do prawa polskiego. Ustawa o ocenach uchwalona została z dwóch powo-dów. Po pierwsze, stanowiła ona próbę usprawnienia pro-cesu dokonywania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć wywierających istotny wpływ na środowi-sko. Po drugie, i co wyraźnie podkreślono w uzasadnieniu ustawy o ocenach4, stanowiła ona próbę uwzględnienia zarzutów Komisji Europejskiej odnośnie do nieprawidło-wej transpozycji Dyrektywy 85/337/EWG, sformułowanych w sprawie nr 2006/2281. Zarzuty te dotyczyły m.in. niewła-

ściwej transpozycji: (i) sposobu i zakresu powiadamiania społeczeństwa oraz sposobu zapoznawania społeczeń-stwa z dokumentacją sprawy oraz możliwości składania uwag i wniosków, (ii) pojęcia „zainteresowanej społeczno-ści” oraz (iii) pojęcia „zezwolenia na inwestycję”, co z kolei rzutowało na nieprawidłowe rozwiązanie problemu etapu, na którym ma zostać przeprowadzona ocena oddziaływa-nia na środowisko. Z uwagi na powyższe można więc powiedzieć, że obecne przepisy ustawy o ocenach oraz przepisów wyko-nawczych wydanych na jej podstawie stanowić powinny właściwą transpozycję przepisów Dyrektywy 2011/92/UE. I tak, przede wszystkim, ustawa o ocenach transpo-nuje pojęcia zawarte w Dyrektywie. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do pojęć „zezwolenia na inwestycję” oraz „zain-teresowana społeczność”, do których transpozycji Komisja Europejska miała poważne zastrzeżenia. „Zezwolenie na inwestycję” w polskim prawie odnosi się do dwóch decyzji, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji końcowej zezwa-lającej na podjęcie działalności w stosunku do danego przedsięwzięcia. Skoro zatem, w myśl Dyrektywy, przez „zezwolenie na inwestycję” należy rozumieć „decyzję wła-ściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia”, to usta-wa o ocenach słusznie nakłada obowiązek dokonania niejednej oceny oddziaływania na środowisko – jednej „samodzielnej” prowadzącej do wydania decyzji o środo-wiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przed-sięwzięcia, i – o ile taka konieczność zostanie stwierdzona przez właściwy organ z uwagi na brak dostatecznych da-nych przy pierwszej ocenie oddziaływania na środowisko – drugiej oceny na etapie wydawania decyzji bezpośred-nio umożliwiającej realizację przedsięwzięcia (np. na eta-pie wydania pozwolenia na budowę). Można w tym miej-scu powtórzyć za K. Gruszeckim (Komentarz do art. 88 ustawy o ocenach, System prawniczy LEX OMEGA, stan prawny na dzień 31 stycznia 2013 r.), że ustawa o oce-

4. Druk sejmowy VI kadencji nr 768, http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/AA43EF8B99A49D1DC125748D003C8B61?OpenDocument

95

nach, słusznie wymagając oceny na różnych etapach pro-cesu inwestycyjnego, nasuwa pewne zastrzeżenia co do jej zgodności z postanowieniami art. 2 ust. 1 Dyrektywy, albowiem w art. 88 ust. 1 ustawy o ocenach wprowadzone zostało ograniczenie możliwości przeprowadzenia ponow-nej oceny oddziaływania na środowisko jedynie do przed-sięwzięć wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach, co może ograniczyć zdolność Polski do podjęcia wszystkich niezbędnych środków, pozwalają-cych na właściwą ocenę skutków środowiskowych wynika-jących z realizacji przedsięwzięcia. Prawo krajowe w sposób zasadniczo zgodny z Dyrek-tywą normuje problematykę udziału społeczeństwa w pro-cedurze oceny oddziaływania na środowisko. Z zastrzeże-niem pewnych wyjątków, ustawa o ocenach zgodnie z Dyrektywą zapewnia bezpośrednie podanie do publicznej wiadomości bez zbędnej zwłoki licznych informacji, m.in. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy (w tym wniosku o wydanie decyzji wraz z wyma-ganymi załącznikami), sposobie i miejscu składania uwa-gi i wniosków. Wyjątkiem, o którym mowa wyżej, jest wynikający z art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji, możli-wościach zapoznania się z nią oraz z dokumentacją sprawy. Zgodnie z art. 9 Dyrektywy, kiedy decyzja o przyznaniu lub odmowie wydania zezwolenia na inwestycję zostaje podjęta, właściwy organ lub organy informują o niej społe-czeństwo zgodnie z odpowiednimi procedurami, podając do wiadomości społeczeństwa m.in. treść decyzji i związa-ne z nią warunki. W przepisie art. 85 ust. 3 zachodzi zatem „niezgodność z art. 9 Dyrektywy 2011/92/UE, za-kładającym bezpośrednie informowanie o treści rozstrzy-gnięcia” (A. Haładyj, Podanie do publicznej wiadomości i obwieszczenie w przepisach prawa ochrony środowiska, Prawo i Środowisko, 2012, nr 2, str. 79). Ustawa o ocenach (art. 44) właściwie realizuje obowiązek określony w art. 11 Dyrektywy, by członkowie zainteresowa-nej społeczności mający wystarczający interes lub podnoszą-cy naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku ko-niecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed są-dem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustano-wionym ustawą, by zakwestionować materialną lub procedu-ralną legalność decyzji, działań lub zaniechań. Zakres oceny oddziaływania na środowisko określony został w art. 62 ustawy o ocenach, który transponuje art. 3 Dyrektywy. Dyrektywa rozróżnia dwa rodzaje przedsięwzięć: (i) te, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko i wobec których ocena oddziaływania jest konieczna, oraz (ii) te, które wymagają takiej oceny wówczas, gdy państwo członkowskie tak ustali. Przedsięwzięcia, o których mowa wyżej w pkt (i), wymienione zostały w Załączniku I Dyrek-tywy, zaś te, o których mowa w pkt (ii), wymienione zostały w Załączniku II Dyrektywy. Obydwa ww. załączniki zosta-ły transponowane do prawa polskiego w drodze Rozporzą-dzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w spra-wie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.). Kryteria selekcji przedsięwzięcia należącego do ka-tegorii (ii) ujęte zostały w art. 63 ustawy o ocenach, który stanowi transpozycję Załącznika III Dyrektywy. Wymagania Dyrektywy w zakresie samej procedury w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ujęte zo-stały zasadniczo w Dziale V ustawy o ocenach w sposób zgodny z Dyrektywą.

Obowiązek państwa członkowskiego zapewnienia, by wykonawca dostarczył informacje określone w Załączniku IV Dyrektywy w odpowiednim zakresie, oraz by na życze-nie wnioskodawcy przed złożeniem wniosku o zezwolenie na inwestycję właściwy organ wydał opinię na temat infor-macji, jakie mają być dostarczone przez wykonawcę, sko-dyfikowany został w Rozdziale 2 Działu V ustawy o oce-nach, w którym umieszczono przepisy dotyczące raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz umożliwiające wykonawcy (wnioskodawcy) złożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia wraz z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu, jak również nakładające na organ prowa-dzący postępowanie zasięgnięcie opinii właściwych orga-nów (w tym m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowi-ska), co wypełnia obowiązek określony w art. 5 Dyrektywy.Ustawa o ocenach określa organy, które winny być konsul-towane w ramach procedury oceny oddziaływania przed-sięwzięcia na środowisko, oraz określa sposób konsultacji, tym samym transponując art. 6 ust. 1 Dyrektywy. Procedura w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko wymagana przez art. 7 Dyrektywy transpo-nowana została do prawa polskiego przepisami ujętymi w Dziale VI ustawy o ocenach. 7. ImplementacjaZasadniczo właściwa transpozycja Dyrektywy, dokonana ustawą o ocenach oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogą-cych znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.) nie przekłada się na cał-kowicie właściwą implementację Dyrektywy. Dla osiągnięcia celu Dyrektywy konieczne jest przepro-wadzenie oceny oddziaływania na środowisko na podsta-wie odpowiednich informacji dostarczonych przez wyko-nawcę (tj. przede wszystkim karty informacyjnej przedsię-

96

wzięcia i raportu), które mogą być uzupełniane przez orga-ny i społeczność, która może być zainteresowana danym przedsięwzięciem (motyw 7. Dyrektywy). Analiza orzecznictwa sądów krajowych dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko pokazuje, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie czę-stokroć wydają rozstrzygnięcia procesowe na podstawie dokumentacji, która jest niekompletna lub nieweryfikowa-na (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Po 736/11, LEX nr 1153134, oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 929/10, LEX nr 759071). Problem ten wiąże się m.in. ze sposobem traktowania dowodów przedłożonych przez społeczność (często orga-nizacje ekologiczne biorące udział w postępowaniu admi-nistracyjnym); dowody te, mające tę samą moc dowodo-wą co informacje zawarte w dokumentach przedkładanych przez inwestora, zwykle przeczą tym informacjom. Orga-ny w niektórych przypadkach dają większą wiarę raportom i innym dokumentom przedkładanym przez inwestora bez należytego wyjaśnienia zagadnień, które zostały podane w wątpliwość przez innych uczestników postępowania. W orzecznictwie sądów krajowych wyraźnie stwierdzono już nieraz, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwe-stora będącego dowodem w postępowaniu administracyj-nym (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Lu 845/10) i wo-bec tego ma on taką samą moc dowodową jak inne doku-menty (w tym przede wszystkim ekspertyzy) przedkładane przez pozostałych uczestników postępowania. Stosownie do Dyrektywy społeczeństwo winno być in-formowane o szczegółowych zagadnieniach dotyczących procedury oceny oddziaływania na środowisko „najpóźniej wtedy, kiedy tylko informacje mogą zostać należycie do-

starczone” (art. 6 ust. 2 Dyrektywy), zaś m.in. raport powi-nien zostać udostępniony zainteresowanej społeczności w „odpowiednich ramach czasowych” (art. 6 ust. 3 Dyrektywy). W realiach polskich najczęściej oznacza to, że raport zostaje udostępniony niedługo po tym, gdy zostanie przedłożony przez inwestora, tj. przed tym, jak zostanie należycie zbadany przez organ administracji pu-blicznej w celu jego wstępnej weryfikacji i ustalenia, czy nie wymaga on uzupełnienia. W takich przypadkach, w ra-zie uzupełnienia raportu, konieczne jest ponowne zapew-nienie udziału społeczeństwa, tj. m.in. ponowne udostęp-nienie raportu i umożliwienie społeczeństwu składania uwag i wniosków, co – choć formalnie spełnia wymagania Dyrektywy – w sposób oczywisty prowadzi do niepotrzeb-nego wydłużenia postępowania, a ponadto powoduje to, że staje się ono mało przejrzyste – samo składanie anek-sów bowiem, niekiedy bardzo obszernych, nie nakłada obowiązku złożenia nowego raportu ani tekstu jednolitego raportu. Wypada zresztą spostrzec, że zdarzają się przy-padki, w których uzupełnienie raportu nie pociąga za sobą powtórzenia udziału społeczeństwa i wystąpienia do odpo-wiednich organów5, co jest obowiązkiem ustawowym. Istotnym problemem z punktu widzenia m.in. organiza-cji ekologicznych jest to, że raporty nierzadko zawierają wszystkie elementy formalne wymagane przez prawo, tj. zawierają elementy formalne określone w odpowiednich przepisach, jednak elementy te wypełnione są treścią, która jest nieadekwatna dla oceny oddziaływania przed-sięwzięcia na środowisko. Jeżeli się zważy, że sądy admi-nistracyjne mogą badać raport jedynie pod kątem formal-nym, nie zaś merytorycznym6, to można stwierdzić, że me-rytoryczna wartość raportu – podstawowego dowodu w sprawie – nie podlega weryfikacji sądowej, a jego ocena pozostaje wyłącznie w gestii organu prowadzącego sprawę, która, jak nadmieniono wyżej, często nie jest doskonała. Akceptacja formalnie wadliwego raportu i wydanie decyzji na jego podstawie nie jest rzeczą niespotykaną w polskiej przestrzeni prawnej. Widać to wyraźnie na przy-kładzie problemu z określeniem opisu analizowanych wa-riantów, tj. obowiązku nałożonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o ocenach, by raport zawierał opis wariantu propo-nowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu al-ternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla śro-dowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W niektórych postępowaniach organy prowadzące postępowanie przyj-mowały za podstawę wydania decyzji raport, w którym po-przestano na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i – jako alternatywnego – wariantu pole-gającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia; tymcza-sem wariant polegający na nierealizowaniu przedsięwzię-cia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatyw-ny wobec wariantu wnioskodawcy (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 mar-ca 2011 r., II SA/Gd 864/10, ONSAiWSA 2012/3/48). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, „skoro raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środo-wisko musi opisywać kilka wariantów jego realizacji, a nie tylko wariant wnioskodawcy oraz wariant polegający na

5. Tak E. Smoktunowicz [w:] System ocen oddziaływania na środowisko pla-nowanych przedsięwzięć w aspekcie problemów proceduralnych i innych, doświadczenie i praktyka RDOŚ w Łodzi, Spotkanie Grupy Roboczej OOŚ Poznań, 18-20 luty 2013 r., http://www.gdos.gov.pl/files/ENEA/Guru-py-robocze/OOS/18-20.02/System-ocen-oddzialywania-na-srodowisko-planowanych-przedsiewziec-w-aspekcie-problemow-proceduralnych-i-innych.pdf

6. Tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 maja 2011 r., II SA/Ol 176/11, LEX nr 795681.

97

niepodejmowaniu przedsięwzięcia, a także skoro z powo-łanego wyżej art. 81 ust. 1 [ustawy o ocenach] wynika, że to nie wnioskodawca ma decydujący głos w wyborze wa-riantu realizacji przedsięwzięcia, lecz musi w tym zakre-sie współdziałać z organem wydającym decyzję o środo-wiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przed-sięwzięcia, szczególnie istotne jest rozważenie opisanych wariantów w kontekście zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń co do realizacji przedsięwzięcia”. Przyjęcie za podstawę wydania decyzji raportu, który nie spełnia for-malnych wymagań ustawowych, skutkuje wadliwością postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środo-wisko, a prostą konsekwencją tego jest brak właściwej im-plementacji Dyrektywy, tj. brak możliwości wykonania oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku na podstawie odpowiednich informacji do-starczonych m.in. przez wykonawcę. Istnieją ponadto problemy wynikające z: (i) dokonania przez inwestora niewłaściwego opisu przedsięwzięcia, co – przy braku właściwej weryfikacji ze strony organów – prowadzi do wadliwej klasyfikacji przedsięwzięcia i nie-właściwego prowadzenia postępowania administracyjne-go, oraz (ii) dzielenia inwestycji przez inwestora w celu wyłączenia niektórych lub wszystkich elementów inwesty-cji spod obowiązku dokonania oceny oddziaływania na środowisko7. 8. Realizacja celu DyrektywyPomimo wskazanych wyżej problemów dotyczących trans-pozycji i implementacji Dyrektywy, stwierdzić trzeba, że cel Dyrektywy zasadniczo został osiągnięty, tj. zezwolenia na inwestycje dotyczące publicznych i prywatnych przedsię-wzięć, mogących powodować znaczące skutki w środowi-

sku, udzielane są jedynie po wykonaniu oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych tych przedsięwzięć, przy czym w większości przypadków ocena ta jest dokony-wana zgodnie z duchem Dyrektywy.

9. Postępowania wszczęte przez Komisję Europejską

Z dostępnych informacji wynika, że w chwili obecnej nie są prowadzone żadne postępowania przeciwko Polsce wszczęte przez Komisję Europejską z powodu niewłaści-wej transpozycji lub implementacji Dyrektywy.

10. Działania organizacji pozarządowych

Organizacje pozarządowe aktywnie uczestniczą w postę-powaniach wymagających przeprowadzenia oceny od-działywania na środowisko, zarówno składając uwagi i wnioski w toczących się postępowaniach, jak i wnosząc środki zaskarżenia na wydane decyzje. Organizacje pozarządowe podejmują również działa-nia mające na celu zapewnienie, by w polskiej przestrze-ni prawnej przepisy Dyrektywy EIA mogły nabrać pełnej mocy. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na sprzeciw organizacji pozarządowych skupionych w Koalicji Klima-tycznej, w tym Fundacji ClientEarth Poland, wobec propo-nowanej nowelizacji art. 44 ustawy o ocenach8. Według proponowanej nowelizacji, art. 44 ust. 1 usta-wy o ocenach otrzymałby następujące brzmienie: „Organi-zacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele sta-tutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postę-powaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestni-czą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą dzielność9 statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony

7. Tak E. Smoktunowicz [w:] System ocen oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w aspekcie problemów proceduralnych i innych, doświad-czenie i praktyka RDOŚ w Łodzi, Spotkanie Grupy Roboczej OOŚ Poznań, 18-20 luty 2013 r., http://www.gdos.gov.pl/files/ENEA/Gurupy-robocze/OOS/18-20.02/System-ocen-oddzialywania-na-srodowisko-planowanych-przedsiewziec-w-aspekcie-problemow-proceduralnych-i-innych.pdf

8. http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/141245/141276/dokument83642.pdf?lastUpdateDay=03.09.13&lastUpdateHour=17%3A04&userLogged=false&date=wtorek%2C+3+wrzesie%C5%84+2013

9. W proponowanej nowelizacji jest mowa o „dzielności”; wydaje się, że powinno zostać tu zastosowane słowo „działalność”.

98

przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 par. 4 Ko-deksu postępowania administracyjnego nie stosuje się”. Zdaniem organizacji pozarządowych, proponowana nowelizacja utrudnia dostęp organizacji ekologicznych do postępowań administracyjnych i z tego powodu budzi uza-sadnione wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją RP, Konwencją z Aarhus10 oraz Dyrektywą EIA. Proponowane nowe brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy o ocenach przyznałoby organowi administracji publicznej znacząco szerszą niż dotychczas swobodę przy ocenie, czy dana organizacja ekologiczna może brać udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Proponowana nowelizacja bowiem dopuszcza do udziału w postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa tylko te organizacje ekologiczne, które prowadziły działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez „minimum 12 mie-sięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania”. Takie ukształtowanie przepisu każe sądzić, że dotyczy on okre-su 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania w pierw-szej instancji, i to niezależnie od tego, czy postępowanie w pierwszej instancji toczy się „po raz pierwszy”, czy też wskutek „ponownego” rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej w konsekwencji uchylenia wcze-śniej wydanych decyzji (które to „ponowne” rozpatrzenie sprawy nastąpić może nawet kilka lat po pierwotnym wsz-częciu postępowania). Ponadto należy przyjąć, że organizacja ekologiczna będzie musiała wykazać, że działała przez okres 12 mie-sięcy przed wszczęciem postępowania (tj. postępowania w pierwszej instancji) także wtedy, gdy zgłosi chęć udziału w postępowaniu dopiero na etapie odwoławczym. Trzeba spostrzec, że wprowadzenie kryterium czaso-wego wiąże się nie tylko z koniecznością kalendarzowego obliczenia daty rozpoczęcia prowadzenia działalności w zakresie ochrony środowiska lub przyrody, lecz także z koniecznością oceny przez organ administracji publicz-nej, czy rzeczywiście organizacja ekologiczna prowadzi działalność na rzecz ochrony środowiska lub przyrody. Innymi słowy, proponowana nowelizacja w praktyce wypo-sażyłaby organy administracji publicznej w kompetencje do oceny tego, czy działalność prowadzona przez daną organizację ekologiczną winna zostać zakwalifikowana jako działalność w zakresie ochrony środowiska lub przy-rody. Problem ten jest istotny, albowiem w przeciwieństwie do drugiego z kryteriów – tj. celu określonego w statucie danej organizacji ekologicznej – kryterium prowadzenia działalności na rzecz ochrony środowiska lub przyrody, po pierwsze, odnosi się bardziej do praktyki działalności organizacji ekologicznej, a nie sposobu formalnego ujęcia celów statutowych oraz, po drugie, nie doczekało się ob-szernej analizy orzeczniczej, pozwalającej organizacjom ekologicznym odpowiednio dostosować się, by spełnić to kryterium. Z powyższych względów w maju br. Fundacja ClientE-arth Polska w piśmie do Rzecznika Praw Obywatelskich zasygnalizowała problemy związane z proponowaną nowelizacją art. 44 ustawy o ocenach.

10. Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz do-stępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003, Nr 78, poz. 706)

99

Maria Magdalena Kenig-Witkowska Profesor nauk prawnych, profesor zwyczajny Uniwersytetu Warszawskiego. Wicedyrektor Instytutu Prawa Międzynarodowego i kierownik Katedry Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji UW. Członek Rady Naukowej Uniwersyteckiego Centrum Badań nad Środowiskiem Przyrodniczym, członek Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego (ILA). Autorka wielu prac z dziedziny międzynarodowego i europejskiego prawa środowiska. Ekspert i konsultant organizacji międzynarodowych (UNEP, UNDP, ECA) oraz instytucji rządowych. Laureatka nagrody im. Profesora Manfreda Lachsa oraz Nagrody Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia naukowe. Wykładowca na uniwersytetach w Europie, Afryce, Azji oraz w USA. Członek Rady Programowej Fundacji ClientEarth Poland.

Sharon TurnerProwadzi międzynarodowym zespołem ds. klimatu i energii ClientEarth w Londynie, Brukseli i Warszawie. Specjalizuje się w prawie ochrony środowiska. Większość kariery zawodowej spędziła na Wydziale Prawa w Queen’s University w Belfaście, gdzie pracowała jako profesor prawa ochrony środowiska. Doradzała też rządowi Irlandii Północnej jako niezależny ekspert, a w latach 2002-2004 pracowała w rządowym departamencie ochrony środowiska jako starszy prawnik. Jest autorką licznych prac z zakresu prawa ochrony środowiska, jest także członkiem rady programowej „Journal of Environmental Law and Environmen-tal Policy & Governance”. Posiada tytuł profesora honorowego University College London i University of Sussex.

Marcin StoczkiewiczStarszy prawnik ClientEarth, szef polskiego zespołu ds. klimatu i energii, członek zarządu Fundacji ClientEarth Poland. Posiada ponad 15-letnie doświadczenie w zakresie prawa ochrony środowiska. Przed pracą w ClientEarth, wspólnik w kance-larii „Jendrośka, Jerzmański, Bar i Wspólnicy” specjalizującej się w polskim i europejskim prawie ochrony środowiska. W 2002 r. uzyskał stopień doktora nauk prawnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. W latach 2002-2013 adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Katedrze Publicznego Prawa Gospodarczego (2002-2010) i następnie w Katedrze Prawa Ochrony Środowisk.

Agata BatorPrawnik zespołu Klimat i Energia w ClientEarth. Radca prawny. W ClientEarth zajmuje się zagadnieniami związanymi z efektywnością energetyczną. Przed rozpoczęciem współpracy z ClientEarth, pracowała w wiodących polskich i międzyna-rodowych kancelariach prawnych, gdzie specjalizowała się w obsłudze klientów z branży energetycznej. Jej doświadcze-nie zawodowe obejmuje zwłaszcza prawne aspekty funkcjonowania odnawialnych źródeł energii, wytwarzania energii elek-trycznej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła oraz prawne aspekty przyłączeń do sieci. Absolwentka Wydziału Prawa Administracji oraz Wydziału Filozofii i Socjologii Uniwersytetu im. Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

Robert RybskiPrawnik zespołu Klimat i Energia w ClientEarth, doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPiA UW; absolwent Uni-wersytetu Warszawskiego (prawo) oraz Humboldt-Universität zu Berlin (LL.M.); związany ze społeczeństwem obywatelskim w Polsce, pracował m.in. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka; obecnie przy-gotowuje rozprawę doktorską z pogranicza prawa konstytucyjnego, prawa energetycznego i prawa ochrony środowiska.

Bolesław Matuszewskijest adwokatem, pełnomocnikiem Fundacji ClientEarth Poland od października 2012 r.. Prowadzi on indywidualną kancelarię adwokacką w Warszawie specjalizującą się w prawie administracyjnym i karnym. Przed założeniem własnej kancelarii adwo-kackiej, zdobywał doświadczenie zawodowe w międzynarodowych kancelariach prawnych specjalizujących się w prawie han-dlowym, jak i polskiej kancelarii prawnej specjalizującej się w prawie procesowym. Jest również wykłądowcą systemu prawa anglo-amerykańskiego oraz anglojęzycznej terminologii prawniczej.

Małgorzata SmolakPrawnik zespołu Klimat i Energia w ClientEarth. Posiada wieloletnie doświadczenie zawodowe zarówno w administracji pu-blicznej, sektorze prywatnym i organizacjach międzynarodowych. Zajmowała się obsługą prawną instytucji i prowadzeniem procesów inwestycyjnych, jako prawnik brała udział w misji pokojowej w Bośni i Hercegowinie. Jest absolwentką Wydziału Pra-wa i Administracji na Uniwersytecie Jagiellońskim, studiów podyplomowych: Integracji Europejskiej w Papieskiej Akademii Teo-logicznej oraz Dyplomacji i Stosunków Międzynarodowych na Uniwersytecie Jagiellońskim.

100

Celem niniejszego raportu było dokonanie przeglądu i analizy stanu wdrożenia w Polsce najważniejszych dyrektyw składających się na prawo ochrony klimatu Unii Europej-skiej. Jego zakres obejmuje przede wszystkim dyrektywy tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego oraz powiąza-ne z nimi funkcjonalnie dyrektywy dotyczące efektywności energetycznej, emisji przemysłowych, jakości powietrza oraz ocen oddziaływania na środowisko przedsięwzięć. Ich pełne wdrożenie może dać pozytywny efekt w postaci stałej tendencji reducji emisji gazów cieplarnianych. Ana-lizę stanu wdrożenia dyrektyw poprzedza rozdział wstęp-ny przybliżający Czytelnikowi obowiązki państw członkow-skich związane ze stosowaniem prawa Unii Europejskiej. Raport uwzględnia stan wdrożenia dyrektyw na dzień 14 września 2013 r. Spośród 11 przeanalizowanych dyrektyw tylko jedna (dyrektywa 2011/92/UE w sprawie oceny oddziaływania na środowisko) została przetransponowana do prawa polskie-go w wymaganym terminie. Pozostałe analizowane dyrek-tywy zostały transponowane do prawa polskiego ze znacz-nym opóźnieniem lub proces transpozycji nie został za-kończony. Dwie bardzo istotne z punktu widzenia ochrony klima-tu dyrektywy nie zostały transponowane do prawa polskie-go, pomimo, że terminy na dokonanie transpozycji minę-ły: tzw. druga dyrektywa w sprawie handlu uprawnieniami do emisji (2009/29/WE) oraz dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/UE). Braki w zakresie transpozycji lub wadliwa (niepełna) transpozycja poskutkowały lukami w zakresie praktycznej implementacji 8 dyrektyw. W odniesieniu do 2 dyrektyw nie można wogóle mówić o osiągnięciu ich celu, a w stosunku do kolejnych 5 osią-gnięcie celów dyrektyw jest w istotnym stopniu zagrożone. Komisja Europejska wszczęła postępowania w trybie art. 258 i art. 260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europej-skiej w związku z brakiem transponowania w Polsce 8 dy-rektyw, przy czym 1 z tych postępowań zostało umożone.

Dyrektywa EU ETSDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplar-nianych nie została transponowana do polskiego systemu prawnego. Dyrektywa ta weszła w życie w dniu 25 czerw-ca 2009. Termin na dokonanie transpozcyji minął 31 grud-nia 2012 r. Z uwagi na brak transpozycji i implementacji w prawie polskim dyrektywy 2009/29/WE, w szczególno-ści w zakresie nałożenia na operatorów instalacji obowiąz-ku zakupu uprawnień do emisji na aukcji oraz w zakresie reguł przeznaczania dochodów osiągniętych ze sprzeda-ży uprawnień do emisji, cel dyrektywy nie został dotych-czas osiągnięty. System handlu uprawnieniami do emisji funkcjonujący w Polsce nie jest bowiem zgodny z przepisami, określony-mi w dyrektywie 2009/29/WE. Z uwagi zaś na transpozy-cję i bardzo zaawansowany proces implementacji art. 10c zmienionej dyrektywy 2003/87/WE, w zakresie w którym przepisy te umożliwiają skorzystanie operatorom instalacji elektroenergetycznych z bezpłatnych uprawnień do emisji, osiagnięcie celów określonych w art. 1 akapit 2 (zmniej-

szenie do 2020 r. całkowitych emisji gazów cieplarnianych Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r.) oraz art. 1 akapit 3 (wprowadzenia ściślejszego zobo-wiązania Wspólnoty dotyczącego redukcji przekraczającej 20% po zatwierdzeniu międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu) jest w znaczącym stopniu zagro-żone. W związku z uchybieniem przez Polskę terminowej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE, w dniu 31 stycznia 2013 r. Komisja Europejska przesłała do władz Polski for-malną notę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowa-niu Unii Europejskiej.

Dyrektywa OZEDyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowa-nia energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następ-stwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE weszła ona w życie w dniu 25 czerwca 2009 r. Termin do-konania transpozycji minął dnia 5 grudnia 2010 r. Dyrekty-wa 2009/28/WE nie została w pełny i prawidłowy sposób transponowana do polskiego porządku prawnego. Część przepisów dyrektywy 2009/28/WE w zakresie energetyki została transponowana z prawie trzyletnim opóźnieniem przez tzw. „Mały Trójpak”, czyli przez ustawę z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo ener-getyczne oraz niektórych innych ustaw. Istnieje zagroże-nie, że krajowe cele oraz tzw. trajektoria dochodzenia do nich nie zostaną w Polsce osiągnięte, ze względu na brak wspierania wyłącznie trwałych odnawialnych źródeł ener-gii. W odniesieniu do sektora transportu, z uwagi na brak transpozycji dyrektywy 2009/28/WE w zakresie kryteriów zrównoważonego rozwoju, udział energii z odnawialnych źródeł w transporcie, które spełniałyby te kryteria w Polsce jest zbliżony do zera. W dniu 21 marca 2013 r. Komisja Europejska skiero-wała przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwo-ści Unii Europejskiej ze względu na „niedopełnienie obo-wiązku transpozycji” dyrektywy 2009/28/WE. Komisja domaga się zasądzenia kary, dla której wysokość staw-ki dziennej za każdy dzień pozostawania w stanie braku transpozycji wynosi € 133.228,80. Oznacza to, iż za każdy rok pozostawania w stanie braku transpozycji może zostać orzeczona kara w wysokości ok. 205 mln zł.

Dyrektywa CCS Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego skła-dowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 weszła w życie w dniu 25 czerwca 2009. Ter-min na transpozycję dyrektywy do prawa krajowego minął dnia 25 czerwca 2011. Dopiero w dniu 30 sierpnia 2013 r. Sejm RP uchwa-lił ustawę o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górni-cze oraz niektórych innych ustawy z projektami aktów wy-konawczy, która ma na celu transpozycję tej dyrektywy do prawa polskiego. Z uwagi na długotrwały brak odpowied-nich przepisów w krajowym porządku prawnym, trudno mówić o właściwej implementacji dyrektywy 2009/31/WE. Przypadki, w których w Polsce podjęto próbę zastosowa-

Streszczenie Marcin Stoczkiewicz

101

nia technologii pozwalającej na wychwytywanie i składo-wanie CO2, jak również zbadania możliwości jej użycia w przyszłości, były bardzo nieliczne i zakończyły się nie-powodzeniem. Z uwagi na brak terminowej transpozycji, w Polsce nie stosowano tzw. oceny CCS-readiness. Według dyrektywy 2009/31/WE właściwy organ powi-nien zobowiązać inwestora ubiegającego się o pozwolenia na budowę dużego obiektu energetycznego spalania paliw do dokonania oceny tzw. CCS-readiness, tj. oceny czy (i) instalacje transportowe są wykonalne technicznie i ekono-micznie, oraz (ii) modernizacja pod kątem wychwytywania CO2 jest wykonalna technicznie i ekonomicznie. Z uwagi na brak transpozycji oraz właściwej implementacji dyrekty-wy 2009/31/WE, jej cel nie został w Polsce osiągnięty. W dniu 18 lipca 2011 r. Komisja Europejska podjęła decyzję o wszczęciu przeciwko Polsce postępowania w sprawie braku transpozycji dyrektywy 2009/31/WE.

Dyrektywa w sprawie końcowego wykorzystania energii Dyrektywy 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końco-wego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/EWG weszła w życie w dniu 17 maja 2006 r. Termin na dokonanie transpozycji i impementacji tej dyrektywy minął dnia 17 Maja 2008 r. Do prawa polskiego dyrektywa 2006/32/WE została transponowana w drodze ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej. Transpozycja dyrektywy jest niepełna i w pewnym zakresie nieprawidłowa. Gene-ralnym celem dyrektywy 2006/32/WE jest osiągnięcie w 2016 r. oszczędności energii wynoszącej 9% w odnie-sieniu do średniego zużycia z lat 2001 – 2005. Ocena re-alizacji tego celu będzie zatem możliwa w 2016 r. Dodatkowo, został wyznaczony pośredni cel indyka-tywny w wysokości 2% średniego zużycia z lat 2001 – 2005. Zgodnie z Drugim Krajowym Planem Działań do-tyczący efektywności energetycznej, do 2010 r. uzyska-no oszczędność energii wynoszącą 5,9% średniego zu-życia z lat 2001 – 2005, a zatem pośredni cel indyka-tywny został osiągnięty. Do dnia 1 września 2013 r. Ko-misja nie opublikowała sprawozdania z oceny drugich krajowych planów działań dotyczących efektywności energetycznej przekazanych przez Państwa Członkow-skie. Postępowanie wszczęte przez Komisję przeciwko Polsce z powodu braku transpozycji dyrektywy 2006/32/WE zostało umorzone.

Dyrektywa w sprawie ekoprojektu Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającej ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią weszła w życie w dniu 20 listopada 2009 r. Termin na wdrożenie tej dyrektywy do prawa krajowego minął 20 listopada 2010 r. Dyrekty-wa 2009/125/WE została transponowana do polskiego po-rządku prawnego poprzez uchwalenie rozporządzenia mi-nistra gospodarki z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie pro-cedur oceny zgodności wyrobów wykorzystujących ener-gię oraz ich oznakowania. Większość przepisów dyrektywy 2009/125/WE została prawidłowo transponowana do polskiego porządku praw-nego. Zostały także podjęte środki niezbędne do prak-tycznej implementacji jej postanowień. Ogólny cel tej dy-rektywy w postaci zapewnienia swobodnego przepły-wu produktów związanych z energią na rynku wewnętrz-nym, w wyniku określenia ram ustalania wymogów doty-czących ekoprojektu dla produktów związanych z energią został osiągnięty.

Dyrektywa w sprawie informacji o żyżyciu energii Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie wskazania poprzez ety-kietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zu-życia energii oraz innych zasobów przez produkty zwią-zane z energią weszła w życie w dniu 19 czerwca 2010 r. Termin na dokonanie transpozycji tej dyrektywy minął dnia 20 czerwca 2011 r. Dyrektywa 2010/30/UE została transponowana do pol-skiego porządku prawnego poprzez uchwalenie ustawy z dnia 14 września 2012 r. o obowiązkach w zakresie in-formowania o zużyciu energii przez produkty wykorzystu-jące energię. Transpozycja ta jest do co zasady pełna i prawidłowa. Z uwagi na krótki okres obowiązywania prze-pisów ustawy z 14 września 2010 r. (przepisy weszły w ży-cie 1 lutego 2013 r.) trudno jest obecnie (wrzesień 2013 r.) ocenić stopień praktycznej implementacji jej przepisów. W Dyrektywie 2010/30/UE nie określono odrębnego celu, ale wprowadzone przez nią wymagania powiązano z ogólnym celem, jakim jest doprowadzenie do zmniej-szenia zużycia energii w Unii o 20% do roku 2020. Osza-cowanie stopnia przyczyniania się informowania o zuży-ciu energii przez produkty wykorzystujące energię do osią-gania tego celu, będzie możliwe dopiero po pewnym cza-sie, zaś ostateczna weryfikacja osiągnięcia celu w posta-ci zmniejszenia zużycia energii o 20% będzie możliwa w roku 2020. Komisja Europejska prowadziła postępowa-nie związane z brakiem notyfikacji aktów prawa krajowego stanowiących transpozycję dyrektywy 2010/30/UE. W dniu 26 marca 2012 r. została skierowana przez Komisję Eu-ropejską do Polski uzasadniona opinia. Według stanu na dzień 21 lutego 2013 r. postępowanie było nadal w toku.

Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energe-tycznej budynków weszła w życie w dniu 8 lipca 2010 r. Termin na transpozycję przepisów tej dyrektywy do krajo-wych porządków prawnych minął 9 lipca 2012 r. Dyrektywa 2010/31/UE została transponowana do pra-wa polskiego tylko w szczątkowym zakresie art. 4 oraz art. 6, w drodze Rozporządzenia Ministra transportu Budow-nictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipCA 2013 r. i z dnia 21 czerwca 2013 r. Z uwagi na brak pełnej transpozycji i implementacji Dyrektywy jej cel nie został dotychczas w Polsce osiągnięty. W związku z uchybieniem przez Polskę terminowej transpozycji dyrektywy 2010/31/UE, w dniu 20 czerwca stycznia 2013 r. Komisja Europejska przesłała do władz Polski uzasadnioną opinię.

Dyrektywa w sprawie jakości paliw Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do specyfikacji benzyny i olejów napę-dowych oraz wprowadzającą mechanizm monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz zmienia-jącą dyrektywę Rady 1999/32/WE odnoszącą się do spe-cyfikacji paliw wykorzystywanych przez statki żeglugi śród-lądowej oraz uchylająca dyrektywę 93/12/EWG weszła w życie w dniu 25 czerwca 2009 r. Dyrektywa ta została transponowana tylko szczątkowo w zakresie jej wybranych elementów. Zasadniczy brak transpozycji dyrektywy 2009/30/WE przekłada się odpo-wiednio na brak implementacji dyrektywy w polskim po-rządku prawnym. W przypadku dyrektywy 2009/30/WE możliwe jest wskazanie czterech celów, które mają być

102

realizowane poprzez jej poprawną implementację: (1) po-ziom czystości powietrza, który nie powoduje znacznego negatywnego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko na-turalne – jest to główny cel; (2) monitorowanie i ogranicza-nie emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia paliw; (3) dekarbonizacja paliw transportowych poprzez odpowied-nią specyfikację paliw;(4) biopaliwa wypełniają kryteria zrównoważonego rozwoju. Spośród ww. czterech celów, wyłącznie w przypadku jednego nastąpiło jego częściowe wypełnienie (specyfikacja paliw). Obecnie nie jest prowa-dzone przez Komisję Europejską przeciwko Polsce żadne postępowanie związane z dyrektywą 2009/30/WE.

Dyrektywa CAFE Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy weszła w życie w dniu 11 czerwca 2008 r. Państwa członkowskie miały obowią-zek dokonać jej transpozycji do dnia 11 czerwca 2010 r. Dopiero 28 maja 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środo-wiska oraz niektórych innych ustaw, która stanowi transpo-zycję dyrektywy 2008/50/WE. Dokonana transpozycja ma istotne wady. Z uwagi na opóźnioną i częściowo wadliwą transpozycje zapisów dy-rektywy 2008/50/WE, dotyczących planów ochrony powie-trza, jej implementacja jest niepełna. Chociaż plany ochro-ny powietrza i plany działań krótkoterminowych zawierają-ce opisane w dyrektywie 2008/50/WE informacje i środki powinny wejść w życie do dnia 11 czerwca 2010 r., to w Polsce obowiązują obecnie (wrzesień 2013 r.) plany sporządzone według starych zasad. Nowe plany zostaną uchwalone zatem dopiero w listopadzie 2013 r. Ze względu na fakt, że programy te są obecnie w trak-cie przygotowywania trudno określić jakość implementacji przepisów dotyczących planów, jednak ze względu na nie-prawidłową transpozycje do prawa polskiego art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50/WE można zakładać, że programy te nie będą zapewniać, aby okres niedotrzymania wartości dopuszczalnych „był jak najkrótszy”. Cel dyrektywy 2008/50/WE, jakim jest zapobieganie i ograniczanie szko-dliwego oddziaływania zanieczyszczeń powietrza na zdro-wie ludzi i środowisko jako całość nie został w Polsce osiągnięty. Według danych z 2011 r. w każdej strefie odnotowano przekroczenie wartości normatywnych stężeń dla jedne-go lub więcej niż jednego zanieczyszczenia. Wobec stref, w których stwierdzone zostały przekroczenia dopuszczal-nych wartości pyłu PM10, Komisja Europejska podjęła de-cyzję o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia na mocy art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej TFUE (naruszenie nr 2008/2199). To postępowanie jest obecnie w toku.

Dyrektywa IED Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysło-wych weszła w życie w dniu 6 stycznia 2011 r. Termin na transpozycję i impementację znakomitej większości prze-pisów tej dyrektywy minął dnia 7 stycznia 2013 r. Dyrekty-wa 2010/75/UE nie została w terminie do 7 stycznia 2013 r. transponowana do prawa polskiego i taki stan utrzymy-wał się do dnia zakończenia prac nad niniejszym opraco-waniem. W związku z brakiem terminowej transpozycji dyrekty-wy 2010/75/UE do prawa polskiego w zasadzie brak także jej implementacji w polskim obszarze prawnym. Jednak, korzystając z fakultatywnej derogacji określonej w art. 32

dyrektywy 2010/75/UE, Rada Ministrów przyjęła projekt Przejściowego Planu Krajowego (PPK) i w dniu 27 grudnia 2012 r. Ministerstwo Środowiska przekazało projekt PPK do Komisji Europejskiej w przewidzialnym przez art. 32 ust. 5 terminie, tj. do 31 grudnia 2012 r. Realizacja celów dyrektywy 2010/75/UE jest w bardzo istotnym stopniu zagrożona z uwagi na brak jej terminowej transpozycji i implementacji. Cel dyrektywy będzie szczególnie trudny do osięgnię-cia w przypadku instalacji energetycznych. Jak wskazuje bowiem Blumberg New Energy Finance istniejące w Polsce obiekty energetycznego spalania paliw o łącznej mocy 33 GW nie spełniają standardów emisyjnych dyrektywy 2010/75/UE. Komisja Europejska wszczęła przeciwko Pol-sce procedurę w sprawie braku transpozycji Dyrektywy 2010/75/UE.

Dyrektywa OOŚ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywie-ranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywat-ne na środowisko weszła w życie w dniu 17 lutego 2012 r. nie określa terminu dla przyjęcia rozwiązań krajowych ma-jących na celu jej wdrożenie. Dyrektywa 2011/92/UE sta-nowi bowiem jedynie kodyfikację istniejących rozwiązań prawnych, które już zostały implementowane. Stanowi ona próbę ujednolicenia przepisów unijnych dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na śro-dowisko zawartych dotychczas w dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Polskie przepisy w zakresie oce-ny oddziaływania na środowisko, stanowiące transpozy-cję dyrektywy 85/337/EWG ujęte zostały w ustawie z dnia 3 października 2008 r.o udostępnianiu informacji o środo-wisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zasadniczo transpozycja przedmiotowej dyrektywy jest prawidłowa. Pomimo pewnych problemów dotyczących implementacji dyrektywy 2011/92/UE, stwierdzić należy, że cel dyrektywy zasadniczo został osiągnięty, tj. zezwolenia na inwestycje dotyczące publicznych i prywatnych przed-sięwzięć, mogących powodować znaczące skutki w śro-dowisku, udzielane są jedynie po wykonaniu oceny możli-wych znaczących skutków środowiskowych tych przedsię-wzięć, przy czym w większości przypadków ocena ta jest dokonywana zgodnie z duchem tej dyrektywy. W chwili obecnej nie są prowadzone żadne postępo-wania przeciwko Polsce wszczęte przez Komisję Europej-ską z powodu niewłaściwej transpozycji lub implementacji dyrektywy 2011/92/UE.

103

Implementacja prawa-klimatyczno-energetycznego-ue-w-polsce

Documents

Transcript of Implementacja prawa-klimatyczno-energetycznego-ue-w-polsce