i prosty VAT. - WiseEuropawise-europa.eu/wp-content/uploads/2016/04/internet... · 2020. 7. 22. ·...

Proponujemy wprowadzenie jednolitego VAT na poziomie 18 proc., z jednoczesnym podniesieniem kwoty wolnej w PIT do 4,9 tys. zł. oraz zwiększeniem pomocy społecznej dla osób najuboższych. Nasza propozycja prowadzi do znaczącego uproszczenia systemu podatkowego dla firm i administracji, a jednocześnie nie niesie kosztów budżetowych i jest korzystna dla większości gospodarstw domowych.

Zrozumiały i prosty VAT.Korzyści z ujednoliconych stawek

Maciej Bukowski, Ignacy Morawski, Rafał Trzeciakowski

POLITYKI PUBLICZNE I GOVERNANCE

Instytut WiseEuropa to niezależny think-tank, który specjalizuje się w polityce europejskiej i zagranicznej oraz w ekonomii.

Misją WiseEuropa jest poprawa jakości polityki krajowej i europejskiej oraz środowiska gospodarczego przez oparcie ich na rzetelnych analizach ekonomicznych i instytucjonalnych, niezależnych badaniach oraz ocenach oddziaływania polityki na gospodarkę. Instytut angażuje obywateli, przedsiębiorców, ekspertów oraz twórców polityk publicznych z kraju i z zagranicy we wspólną refleksję na temat modernizacji Polski i Europy oraz ich roli w świecie.

WiseEuropa to najwyższe kompetencje w takich obszarach jak: sprawy europejskie i globalne w wymiarze gospodarczym i politycznym, polityka makroekonomiczna, przemysłowa, energetyczna i instytucjonalna, innowacyjność i cyfrowa gospodarka, rynek pracy i polityka społeczna. WiseEuropa to również solidny warsztat analityczny, obejmujący ilościowe i jakościowe metody badawcze: statystykę i ekonometrię, modelowanie makroekonomiczne i systemowe, badania społeczne i politologiczne, analizy instytucjonalne i socjologiczne. Wszystko wspierane przez wysokiej jakości działania komunikacyjne i relacyjne Instytutu.

Raport powstał dzięki wsparciu Fundacji Przyjazny Kraj

.wise-europa.eu

Al. Jerozolimskie 99/18 | 02-001 Warszawa | t.: +48 22 400 93 03 | f.: +48 22 350 63 12 | [email protected]

Contents

Najważniejsze punkty opracowania 2

Istota propozycji 3Zarys zmiany 3

Punkt wyjścia – stan obecny 6

Przesłanki dla proponowanych zmian 11Uproszczenie i wzrost przejrzystości podatku VAT 11

Zmniejszenie kosztów systemu podatkowego dla podatnika i państwa 12

Słabsze bodźce do unikania i oszukiwania na podatkach 16

Lepsze tropienie oszustw przez służby skarbowe 19

Oczekiwane efekty propozycji 23Efekty fiskalne 23

Efekty dystrybucyjne 27

Podsumowanie 30

Literatura 31

Spis wykresów 33

Spis tabel 34

Spis ramek 34

2

Zrozumiały i prosty VAT

Najważniejsze punkty opracowania

• Sednem proponowanych zmian jest uproszczenie systemu podatkowego poprzez wprowa-dzenie jednolitej stawki podatku od wartości dodanej (VAT). Preferowana przez nas opcja to stawka na poziomie 18 proc. Jednocześnie proponujemy podniesienie kwoty wolnej w podat-ku PIT do 4,9 tys. zł oraz zwiększenie skali pomocy dla osób uboższych. Dzięki temu zmiany będą korzystne dla większości gospodarstw domowych oraz nie będą niosły żadnych zmian w deficycie finansów publicznych.

• Po stronie finansów publicznych, ujednolicenie VAT na poziomie 18 proc. powinno zwiększyć dochody sektora o ok. 8,1 mld zł. Podniesienie kwoty wolnej w podatku PIT oraz zwiększe-nie pomocy społecznej będzie niosło koszt dla finansów publicznych w tej samej wysokości. Dla przejrzystości, pokazujemy wiele innych scenariuszy, w których ujednolicenie VAT i pod-niesienie kwoty wolnej w PIT byłoby neutralne budżetowo.

• Po stronie sektora gospodarstw domowych, ujednolicenie VAT na poziomie 18 proc. zwiększy obciążenie finansowe o ok. 1,2 proc. dochodu rozporządzalnego, ale jednocześnie zmiany w PIT i systemie pomocy społecznej zwiększą dochód średnio o 1,3 proc. Łącznie, zmiany będą korzystne dla gospodarstw domowych.

• Istnienie zróżnicowanych stawek VAT ma silne umocowanie polityczne, ale słabe umocowa-nie ekonomiczne. VAT nie jest dobrym narzędziem redystrybucji dochodów, ponieważ wraz z ulgami dla osób najuboższych z ulg korzystają w dużym stopniu również osoby najzamoż-niejsze. Brak jest również powszechnie akceptowalnych narzędzi, które pozwalałyby jedno-znacznie określać, które towary i usługi powinny być obejmowane wyższymi, a które niższymi stawkami podatku. Często o ustaleniu stawek na określonym poziomie decyduje lobbing grup interesu.

• Zalety jednolitej stawki VAT są wielorakie. Następuje zwiększenie przejrzystości systemu podatkowego, spadek kosztów administracyjnych dla przedsiębiorstw, obniżenie bodźców do oszustw podatkowych, czy zwiększenie efektywności administracji. W naszej propozycji zakładamy, że ujednolicenie VAT pozwoli również na zwiększenie ściągalności tego podatku o niecałe 3 mld zł rocznie.

• Korzyści z ujednolicenia VAT są wzmacniane przez fakt, że Polska jest krajem, który ma bar-dzo nieprzejrzysty system podatkowy. Porównania międzynarodowej pokazują, że relatywne koszty administracji podatkowej dla państwa oraz koszty administracyjne związane z płat-nościami podatków dla przedsiębiorstw należą do najwyższych w OECD. Uproszczenie VAT odciąży zarówno administrację jak i przedsiębiorców.

3

Istota propozycjiZarys zmiany

Celem niniejszej propozycji jest poprawa efektywności fiskalnej i ekonomicznej polskiego systemu podatkowego. Propozycja dotyczy łącznej reformy podatku VAT oraz podatku PIT. W ten sposób wpisuje się ona w ogólny nurt debaty o polskim systemie podatkowym, nie wyczerpując jednocześnie wszystkich wyzwań z jakimi zmierzyć się musi każdy dokument analizujący blaski i cienie finansów publicznych. Sednem proponowanych zmian jest uproszczenie podatku od wartości dodanej poprzez zastąpienie kilku stawek VAT stawką jednolitą, której wysokość ustalona będzie na poziomie pośrednim – niższym od dotychczasowej stawki podstawowej (23% wartości netto towaru i usługi podlegającej sprzedaży), lecz wyższym od najniższej ze stawek obniżonych (5%).

Uproszczenie takie zmniejszy obciążenia administracyjne a co za tym idzie koszty działalności uczciwych przedsiębiorstw, a także znacząco ograniczy bodźce do prowadzenia nielegalnej dzia-łalności polegającej na wyłudzaniu podatku VAT przez nieliczne, lecz dobrze zorganizowane grupy przestępcze aktywne w tym obszarze. Drugim lecz nie mniej ważnym elementem przedstawionej propozycji są zmiany w podatku PIT. Ich zadaniem jest ponad proporcjonalne zwiększenie docho-du do dyspozycji relatywnie uboższych Polaków – w taki sposób aby ciężar wyższego efektyw-nego VAT był osobom uboższym zrekompensowany, a więc aby proponowana reforma nie obni-żała spójności społecznej w naszym kraju. Kwestia ta jest o tyle istotna, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z października 2015 roku, opodatkowaniu nie powinien podlegać do-chód niezbędny do przeżycia, co implikuje potrzebę podwojenia w najbliższych latach kwoty wol-nej od podatku od dochodów osobistych. Poniższa analiza pokazuje, jak można wykonać pierwszy krok tej zmiany - w kolejnych latach kwota wolna może być podnoszona bardziej niż proponujemy, w miarę możliwości fiskalnych. Ekonomicznym sensem przedstawionej propozycji jest więc prze-sunięcie ciężaru fiskalnego z podatków bezpośrednich na pośrednie, zaś sensem społecznym jest podniesienie efektywności redystrybucji dochodów dokonywanego za pośrednictwem finansów publicznych.

4


Wykres 1. Jaką kwotę wolną w PIT (w PLN) można osiągnąć dzięki ujednoliceniu VAT

Źródło: Opracowanie własne WiseEuropa

Wykres 2. Korzyści i koszty dla finansów publicznych (w mld PLN)


Jest wiele konfiguracji w jakich można ujednolicić VAT i obniżyć kwotę wolną od podat-ku. Na wykresach 1. i 2. pokazano, jaka jest relacja między jednolitą stawką VAT a możliwą do wprowadzenia kwotą wolną od podatku, oraz jakie są koszty i korzyści dla finansów publicznych. Wszystkie warianty są neutralne dla salda finansów publicznych w wariancie zakładającym umiar-kowany wzrost ściągalności VAT po obniżeniu stawki podstawowej. Naszą preferowaną propo-zycję konstruowaliśmy w oparciu o dwa założenia. Po pierwsze, stawka VAT powinna być jak najniższa aby zminimalizować bodźce do nadużyć; po drugie, sytuacja gospodarstw domowych po przyjęciu zmian nie może się pogorszyć; po trzecie, system musi być prosty.

ujednolicona stawka VAT

kwotawolna

PLN

kwotajednolita

kwota malejącawraz ze wzrostemdochodu(od danego poziomu,do 3091 zł)

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

stan obecny

16% 17% 18% 19% 20% 21% 22% 23%

dodatkowe dochody dodatkowe koszty kwota wolna | VAT

mld PLN

opcja preferowana

suma=0

-40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40

3,9 tys. zł | 17%

4,9 tys. zł | 18%

6 tys. zł | 19%

7 tys. zł | 20%

8 tys. zł | 21%

8,9 tys. zł | 22%

9,9 tys. zł | 23%

niższe dochody z PITzasiłki

bezpośredni wzrost wpływów z VATredukcja luki VAT

5


Dlatego proponujemy wprowadzenie jednolitego VAT na poziomie 18 proc., z kwotą wolną w PIT na poziomie 4,9 tys. zł. Dodatkowo, proponujemy zwiększenie skali pomocy społecznej dla osób z najniższego kwintyla dochodowego, ponieważ wśród najuboższych relatywnie wyso-ki jest odsetek osób otrzymującyc dochód z zasiłków. Łączna wartość pomocy może wynieść ok. 0,5 mld zł. Jako alternatywę, można rozważyć w prowadzenie kwoty wolnej malejącej – jej bazowy poziom wynosiłby 6,9 tys. zł i malałaby ona o 1 zł z dla każdych 10 zł dochodu ponad tę kwotę, do minimalnego poziomu 3,09 tys. zł. Wtedy osoba z wynagrodzeniem na poziomie poło-wy średniej krajowej (ok. 2 tys. zł brutto miesięcznie) miałaby kwotę wolną na poziomie 5,6 tys. zł, a osoby z wynagrodzeniem brutto od 4,4 tys. zł miesięcznie miałyby taką kwotę wolną jak dziś. To drugie rozwiązanie w większym stopniu premiuje osoby uboższe, ale wydaje się mniej przejrzy-ste dla obywatela oraz nie do końca zgodne z ideą kwoty wolnej, która ma zwalniać z opodatko-wania określony poziom dochodu bez względu na ogólny poziom zarobków.

Tabela 1. Efekty ujednolicenia VAT i podniesienia kwoty wolnej PIT*

zmiany VAT zmiany PIT RAZEM

stawka VAT

zysk budżetu

koszt na osobę/mies.

koszt dla I kwintyla

dochodowego (najubożsi)

koszt dla V kwintyla

dochodowego (najzam

ożniejsi)

neutralna budżetowo

kwota w

olna z PIT

neutralna budżetowo

malejąca kw

ota wolna w

PIT

korzyść na osobę/mies.

korzyść I kwintyla,

wspartego zasiłkiem

korzyść V kwintyla

zmiana

na osobę /mies.

stan obecny 0 mld zł 0 zł 0 zł 0,0 3.1 tys. zł 3.1 tys. zł 0 zł 0 zł 0 zł 0 zł

16% -1.2 mld zł -4.8 zł 0.7 zł -20.4 zł 2.8 tys. zł 3.1 tys. zł -2.7 zł 2.7 zł -3.8 zł 2,1 zł

17% 3.5 mld zł 5.9 zł 6.2 zł 2.3 zł 3.9 tys. zł 5.7 tys. zł 7.7 zł 7.8 zł 10.9 zł 1,8 zł

18% 8.1 mld zł 16.4 zł 11.7 zł 24.5 zł 4.9 tys. zł 6.9 tys. zł 18 zł 12.7 zł 25.3 zł 1,6 zł

19% 12.7 mld zł 26.7 zł 17 zł 46.4 zł 6 tys. zł 7.9 tys. zł 28 zł 17.6 zł 39.4 zł 1.3 zł

20% 17.1 mld zł 36.9 zł 22.3 zł 67.9 zł 7 tys. zł 8.9 tys. zł 37.9 zł 22.4 zł 53.2 zł 1,0 zł

21% 21.5 mld zł 46.9 zł 27.5 zł 89.1 zł 8 tys. zł 9.8 tys. zł 47.6 zł 27.1 zł 66.8 zł 0.7 zł

22% 25.8 mld zl 56.7 zł 32.6 zł 109.9 zł 8.9 tys. zł 10.7 tys. zł 57 zł 31.6 zł 80.1 zł 0.3 zł

23% 30 mld zł 66.4 zł 37.7 zł 130.4 zł 9.9 tys. zł 11.6 tys. zł 66.3 zł 36.2 zł 93.2 zł -0.1 zł

Źródło: Opracowanie własne WiseEuropa, kwintyle dochodowe w całej publikacji przedstawione są w oparciu o analizę populacji gospodarstw domowych w Badaniu Budżetów Gospodarstw Domowych (2014)

6


Szczegóły różnych rozwiązań zobrazowane zostały w powyższej tabeli. Co istotne, założy-liśmy, że wraz z obniżeniem VAT uda się w jakimś stopniu ograniczyć wyłudzenia tego podatku. Nie robimy tu nadmiernie optymistycznych założeń, opieramy się na tych badaniach, które poka-zują, że obniżenie standardowej stawki VAT podnosi ściągalność tego podatku – przyjmując kon-serwatywne założenia, w naszym modelu uwzględniliśmy połowę pozytywnego efektu opisanego w badaniach, tj. zwiększenie ściągalności VAT o 0,3 proc. (potencjalnych dochodów podatkowych).

Punkt wyjścia – stan obecny

Podstawową stawką podatku VAT w Polsce jest stawka 23%. Obowiązuje ona dla większości towa-rów i usług, jednak dla części z nich przewidziano stawki obniżone: 8% oraz 5%. Zakwalifikowanie danego produktu czy usługi do jednej ze stawek preferencyjnych odbywa się na podstawie kla-syfikacji zdefiniowanej w załącznikach do ustawy, rozporządzeniach Ministra Finansów oraz kla-syfikacji GUS. Jest to proces złożony i niejednoznaczny jednak ogólnie rzecz biorąc stawką 5% objęte są podstawowe produkty żywnościowe (m.in. chleb, nabiał, przetwory mięsne, produkty zbożowe, kasze, makaron, soki), książki drukowane oraz wydawane na nośnikach elektronicznych, a także czasopisma specjalistyczne. Z kolei stawka 8% dotyczy dostawy, budowy, remontu, mo-dernizacji, termomodernizacji lub przebudowy obiektów budowlanych lub ich części zaliczonych do budownictwa objętego społecznym programem mieszkaniowym (mieszkania poniżej 150m2 oraz domy jednorodzinne poniżej 300m2), a także bardzo zróżnicowanej listy produktów i usług wymienionych w załączniku do ustawy o VAT (m.in. chemicznych, medycznych, higienicznych, zabawek, materiałów znajdujących zastosowanie w rolnictwie i leśnictwie, usług kultury czy po-siłków w restauracjach).

Wykres 3. Struktura konsumpcji gospodarstw domowych (wg rachunków narodowych)

Źródło: Eurostat

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Kultura i rozrywka Pozostałe usługi Transport i komunikacja

Dom i wyposażenie domu

Ochrona zdrowia

Ubrania i obuwie Używki Jedzenie i napoje

7


Wykres 4. Stosunek VAT zapłaconego przez konsumentów do konsumpcji w grupach produktowych


Wykres 5. Udział grup towarów objętych preferencyjnym (niezerowym) VAT w konsumpcji wg dochodu (struktura wydatków na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych)


Och

rona

zdr

owia

Jedz

enie

i na

poje

Pozo

stał

e us

ługi

Ubr

ania

i ob

uwie

Tran

spor

t i k

omun

ikac

ja

Dom

i w

ypos

ażen

ie d

omu

Kultu

ra i

rozr

ywka

Uży

wki

Raze

m

stan obecny (2014 r.) stan po ujednoliceniu 18%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

usługi transportowe kultura i rekreacja ochrona zdrowia żywność

ogółem

wydatki mieszkaniowe

24,1% 23,6% 23,2% 21,3% 17,1%

7,1% 7,3% 7,0% 6,7%

6,3%

4,3% 3,5% 3,2% 2,6%

2,3%

1,3% 1,4% 1,4% 1,3%

1,3%

4,9% 4,9% 5,3% 5,7%

7,0%

I kwintyl II kwintyl III kwintyl IV kwintyl V kwintyl 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

8


Idei jednolitej stawki podatkowej w VAT zarzuca się często, że byłaby ona degresywna tj. wyżej podatkowała konsumpcję osób relatywnie mniej zamożnych. Pogląd ten wynika po pierwsze z ob-serwacji, że gospodarstwa bogatsze względnie częściej oszczędzają, przez co – w przeciwieństwie do mniej, lub w ogóle nieoszczędzających gospodarstw uboższych, płacą VAT jedynie od części swo-jego dochodu. Po drugie ma on swoje źródło w spostrzeżeniu, że struktura konsumpcji osób o róż-nym poziomie dochodu także się różni. Gospodarstwa biedniejsze większą część swoich budżetów wydają na dobra podstawowe - żywność, energię, ubranie, wyposażenie domu – mniejszą zaś na używki, dobra kultury czy rozrywkę. Ten zarzut można jednak łatwo odeprzeć. System VAT sam w sobie jest bardzo nieefektywnym mechanizmem redystrybucji i nie warto jego roli rozpatrywać w tym kontekście. Obciążenie tym podatkiem w stosunku do dochodu rozporządzalnego jest de-gresywne, jednak wynika to w dużej mierze z wyraźnie większego udziału konsumpcji w wydatkach najuboższych 20% polskiego społeczeństwa. Obciążenie dochodu rozporządzalnego pozostałych 80% jest już niezależne od ich dochodów. Z kolei jeśli odniesiemy wydatki na VAT do konsump-cji poszczególnych grup dochodowych to podatek ten w obecnym kształcie można będzie uznać za podatek progresywny. Jednocześnie, trzeba dostrzec, że gros korzyści zagregowanych ze stoso-wania preferencyjnych stawek VAT trafia do osób najbardziej zamożnych. Osoby te nie tylko korzy-stają z tych stawek preferencyjnych, które są niskie z myślą o konsumpcji osób uboższych (żywność), ale także z korzystnych stawek na te towary i usługi, które nabywane są głównie przez członków najwyższych kwintyli dochodowych, jak rekreacja czy kultura. Mówiąc obrazowo, preferencjami ob-jęty jest nie tylko chleb, ale też pobyt w dobrym hotelu. Gdzie tu redystrybucja?

Wykres 6. Stosunek zapłaconego VAT do dochodu rozporządzalnego wg dochodu


Wykres 7. Zmiana obciążeń po ujednoliceniu VAT, w proc. dochodu rozporządzalnego


0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

I kwintyl II kwintyl III kwintyl IV kwintyl

V kwintyl

I kwintyl II kwintyl III kwintyl IV kwintyl V kwintyl

VAT VAT + redukcja kwoty wolnej + zasiłek

-1.0%

-0.5%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

9


Wykres 8. Utracone korzyści budżetowe (w mld PLN) z tytułu stosowania stawek preferencyjnych VAT


Zakres redystrybucji pomiędzy różnymi grupami dochodowymi za pomocą podatków po-średnich jest więc ograniczony, a przy tym niejawny – ani Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, ani Ministerstwo Finansów nie publikują statystyk obrazujących to zjawisko, a opinia publiczna oraz politycy nie są jej świadomi. Znacznie łatwiej, a jednocześnie efektywniej i dużo bardziej transparentnie byłoby przeprowadzić taką redystrybucję za pomocą innych instrumentów, np. kwoty wolnej i progów podatku PIT, ulg w składkach na ZUS dla osób ubogich czy pomocy społecznej. Byłaby ona wtedy nie tylko bardziej przejrzysta ale i jasno zaadresowana – pomoc trafiałaby tylko do tych, którzy jej potrzebują.

W tym miejscu należy podkreślić, że zdaniem teorii ekonomii efektywne podatki powinny jak najmniej zniekształcać wybory konsumentów. Dlatego tzw. reguła Ramseya efektywnego (fiskal-nie) opodatkowania mówi, że wysokimi stawkami krańcowymi opodatkowane powinny być te do-bra i usługi, na które popyt jest możliwie nieelastyczny. Niskimi zaś te, w których wypadku jest odwrotnie. Zgodnie z tą regułą np. transport i używki, których elastyczność cenowa popytu jest ni-ska, opodatkowane są w Polsce wysoką stawką VAT. Z kolei dobra o wysokiej elastyczności popytu takie jak rozrywka czy kultura opodatkowane są nisko. Z drugiej jednak strony żywność, z której nie sposób zrezygnować korzysta ze stawki preferencyjnej. System jest więc z tego punktu widzenia niekonsekwentny. Nie można przy tym wiarygodnie oszacować czy różnice w stawkach obniżonych i stawce podstawowej VAT nawet w wypadku jakościowej zgodności, rzeczywiście odpowiadają róż-nicom w elastyczności popytu implikowanym przez regułę Ramseya. Postulat różnicowania stawek, choć politycznie atrakcyjny, nie jest więc popularny wśród ekonomistów ze względu na niemoż-ność oszacowania elastyczności cenowej popytu każdego towaru w gospodarce, a co za tym idzie sprawdzenia czy ewentualne zyski z takiego systemu nie są aby przeważone przez błędy oszacowań i klasyfikacji oraz koszt utrzymywania skomplikowanego systemu ulg i ich kontroli.

mld PLN

wobec jednolitej stawki 23% wobec jednolitej stawki 18%

mld PLN

ochrona zdrowia żywnośćmld PLN

kultura i rozrywka

-

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

-

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

-

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

IV k

win

tyl

V k

win

tyl

I kw

inty

l

II kw

inty

l

III k

win

tyl

IV k

win

tyl

V k

win

tyl

I kw

inty

l

II kw

inty

l

III k

win

tyl

IV k

win

tyl

V k

win

tyl

I kw

inty

l

II kw

inty

l

III k

win

tyl

10


Niektórzy twierdzą, że dobra społecznie pożądane (ang. merit goods), których konsumpcja ma korzystne efekty zewnętrzne, powinny być podatkowane nisko. Jest to jeden z argumentów prze-mawiających za niewysokim opodatkowaniem dóbr kultury (np. książek czy filmów), co, zdaniem zwolenników tego rozwiązania, powinno dawać dodatkowe bodźce do konsumpcji jej wytwo-rów we wszystkich grupach dochodowych. W praktyce jest to jednak potężny transfer od ogółu podatników do kwintyla najlepiej zarabiających gospodarstw domowych, w których konsumpcji dobra kultury mają wyraźnie większy udział niż w reszcie populacji. Szacujemy, że we wszyst-kich działach kultury, rozrywki i edukacji korzyść jaką z preferencyjnych stawek VAT otrzymuje najbogatsze 20% polskiego społeczeństwa przekracza 2,5 mld złotych rocznie i jest około czte-ry razy większa niż korzyść otrzymywana przez 20% najuboższych. Mamy tu więc do czynienia z konfliktem dwóch wartości: wsparcia dla kultury jako dobra o niekwestionowanych korzyściach zewnętrznych i pogłębiania nierówności społecznych poprzez wspieranie grup relatywnie lepiej sytuowanych.

Inna grupa argumentów przekonuje, że wyżej opodatkowane powinny być te dobra i usługi, których konsumpcja jest komplementarna z czasem wolnym, niż dobra względem niego substy-tucyjne. Wedle zwolenników tego poglądu system podatkowy wspierać powinien atrakcyjność pracy względem wypoczynku. Zastosowane w Polsce zwolnienie z podatku VAT usług opieki nad dziećmi jest spójne z tym postulatem. Jednocześnie sprzeczne z nim jest niewysokie opodatkowa-nie kultury. Także w tym wypadku ustawodawca nie jest więc konsekwentny.

Wreszcie, niektórzy postulują aby VAT dawał bodźce do ograniczania emisji substancji szko-dliwych środowiskowo. Paliwa kopalne są w Polsce – w zgodzie z tym postulatem – opodatkowa-ne stawką podstawową VAT. Dodatkowo ich konsumpcja jest obciążona podatkiem akcyzowym, a emisje dwutlenku węgla, metali ciężkich czy innych środowiskowo szkodliwych substancji także specjalnymi opłatami lub parapodatkami takimi jak wydatki energetyki węglowej za zakup upraw-nień ETS. Te dodatkowe obciążenia zostały wprowadzone jednak właśnie dlatego, że VAT był zbyt niski by skutecznie ograniczyć emisję szkodliwych dla środowiska substancji, a jednocześnie obciążyły one bezpośrednio niepożądane z punktu widzenia środowiskowego efekty zewnętrzne działalności gospodarczej. Ekonomia środowiska zaleca przy tym wysokie opodatkowanie samych nośników energii lub zanieczyszczeń np. poprzez podatek akcyzowy lub opłaty środowiskowe, zamiast zróżnicowania stawek podatku VAT w zależności od efektywności energetycznej.

Warto zauważyć, że jednolita stawka podatkowa cieszy się sporą popularnością w krajach pozaeuropejskich, które wprowadzały podatek VAT później niż Europa Zachodnia, co pozwoliło im uczyć się z jej doświadczeń. W konsekwencji obejmują generalnie większą bazę podatkową jedną stawką podatku. Tak jest m.in. w Australii, Kanadzie, Korei Południowej, Nowej Zelandii, Singapurze i RPA. Spośród 21 krajów afrykańskich, które w latach ’90 wprowadziły podatek VAT, 14 zrobiło to przy jednolitej stawce. Od 2000 roku przyjęło jednolitą stawkę 8 z 9 kolejnych państw afrykańskich, które wprowadziły podatek od wartości dodanej (Owens, Battiau, Charlet, 2011). Do podobnego rozwiązania przymierzają się też Chiny. To może potwierdzać, że tam, gdzie system VAT konstruowany jest bez politycznego ciężaru status quo, argumenty na rzecz jednolitej stawki VAT przeważają.

11


Przesłanki dla proponowanych zmianUproszczenie i wzrost przejrzystości podatku VAT

Postulat uproszczenia podatku od towarów i usług (VAT) powraca od lat. Nic dziwnego – liczbę stron jego dokumentacji szacuje się aż na 12 tysięcy, co samo w sobie sprawia, że uniknięcie niejasnych bądź sprzecznych przepisów staje się niemożliwe. Niektóre towary i usługi występują w przepisach wielokrotnie, a przypisanie im właściwej stawki VAT staje się operacją karkołomną.

Produkt może być np. zaklasyfikowany do 8% stawki VAT na podstawie załącznika nr 3 do Ustawy o podatku od towarów i usług. Kwalifikacja ta może być jednak poddana w wątpliwość poprzez powołanie się na przepisy reszty ustawy bądź jedno z rozporządzeń wykonawczych Ministra Finansów. Co gorsza, ten sam towar lub usługa może być przypisany do różnych stawek ze wzglę-du na jego przeznaczenie lub rodzaj działalności sprzedającego. Skomplikowanie prawa dotyczą-cego podatku VAT pogłębia jego zmienność. Ustawa o podatku od towarów i usług z 2004 roku była nowelizowana 35 razy, a więc średnio trzy razy na rok (por. Wykres 9.). Na to nakłada się codzienna działalność szesnastu izb skarbowych, których dyrektorzy co miesiąc publikują szereg własnych, niewiążących w skali kraju interpretacji przepisów, które, poprzez to, że mogą być wza-jemnie sprzeczne, geograficznie różnicują warunki prowadzenia biznesu.

W efekcie komplikacji prawa, proces ustalenia właściwej stawki podatku VAT dla konkret-nego produktu dopuszcza szeroki zakres możliwych interpretacji, co zachęca przedsiębiorców do szukania podatkowych okazji poprzez przypisanie swojej oferty do możliwie najkorzystniej opodatkowanych kategorii statystycznych. Wszystkie takie przypisania opierają się na klasyfika-cjach Głównego Urzędu Statystycznego (GUS), które są jednak na tyle szerokie, że wiele towarów lub usług można w praktyce dopasować do kilku grup jednocześnie. Jeśli wiążą się one z obcią-żeniem różnymi stawkami VAT, przedsiębiorca ma bodziec aby wnioskować do GUS o informację statystyczną odnośnie przypisania produktu do najkorzystniej opodatkowanej kategorii. Jednak opinie GUS nie mają statusu decyzji administracyjnych dlatego kiedy w późniejszym terminie GUS zmieni klasyfikację w taki sposób, że produkt przypisany zostanie do wyższej stawki podatku VAT, urząd skarbowy będzie mógł naliczyć płatnikowi nawet 5 lat zaległego podatku.

12


Podsumowując, głównym źródłem niestabilności i nieprzejrzystości regulacji VAT jest zróż-nicowanie stawek tego podatku. Zastąpienie stawką jednolitą obecnego systemu, w którym kilka stawek obudowanych jest gąszczem niejasnych przepisów i niejednoznacznych interpretacji, au-tomatycznie poprawiłoby transparentność całego systemu podatkowego zmniejszając zniekształ-cenie jakie wywiera on na gospodarkę oraz zmniejszając niestabilność prawa per se, a co za tym idzie koszt ponoszony z tego tytułu przez gospodarkę.

Wykres 9. Zmiany w ustawie o podatku od towarów i usług z 2. lipca 2004 r.


Zmniejszenie kosztów systemu podatkowego dla podatnika i państwa

Skomplikowany system podatkowy rodzi duże koszty po stronie przedsiębiorców – tym większe im z mniejszą firmą mamy do czynienia. Wedle szacunków przeprowadzonych dla Kanady, Nowej Zelandii i Wielkiej Brytanii, a więc krajów o relatywnie mało złożonych podatkach, wahają się one od 2% rocznej sprzedaży dla firm o obrotach mniejszych niż 50 000 dolarów po 0,04% dla przed-siębiorstw o sprzedaży przekraczającej milion dolarów (GAO, 2011). Ma to niebagatelne znacze-nie dla perspektyw rozwojowych małych i średnich firm. Zamiast skupiać się na prowadzeniu biznesu muszą one przeznaczać niebagatelną część swoich zasobów na czynności czysto admini-stracyjne związane z obsługą podatku VAT (EC, 2012; Copenhagen Economics, 2007). Głównym źródłem tych - finansowych i ludzkich - kosztów jest ciężar wynikający ze współwystępowania wielu stawek podatkowych w systemie i pochodnego wobec nich zagmatwania przepisów i inter-pretacji podatkowych.

USTAWA 2-7-2004

16/12/2004

21/4/2005

30/6/2005

13/7/2006

13/7/2006

16/11/2006

19/9/2007

11/4/2008

30/5/2008

10/7/2008 29-7-2005

7/11/2008

6/12/2008

23/10/2009 4-9-2007

19/11/2009

2/12/2009

19/2/2010

18/3/2010

20/5/2010

29/10/2010

26/11/2010 16-7-2009

16/12/2010

16/12/2010

18/3/2011

25/3/2011

15/4/2011

9/6/2011

16/11/2012

10/10/2012

23/11/2012

7/12/2012

12/12/2012

26/7/2013

8-11-2013

7-02-2014

25-07-2014

7-11-2014

15-01-2015

9-04-2015

15-05-2015

12-06-2015

10-09-2015

18-09-2015

13


Koszty dostosowawcze firm brytyjskich opodatkowanych więcej niż jedną niezerową stawką podatku VAT mogą być nawet dwukrotnie większe od tych, które płacą tylko jedną (Hemming, Kay, 1981). Szczególnie źle ta sytuacja wygląda w Europie Środkowej, przy czym w wypad-ku Polski szczególnie dużym problemem jest bardzo wysoka częstotliwość zmian przepisów podatkowych i ich całkowicie nieprzewidywalny charakter. Raport Doing Business 2016 Banku Światowego szacuje, że czas poświęcony podatkowi VAT przez polskiego przedsiębiorcę prowa-dzącego średniej wielkości firmę sięga 100 godzin rocznie. Tylko dwa kraje Unii Europejskiej wy-padają pod tym względem gorzej od Polski (por. Wykres 10.). Raport Deloitte (2010) na zlecenie samego Ministerstwa Gospodarki estymował koszty VAT dla przedsiębiorców na 4 mld zł rocznie tj. ok. 0,35% polskiego PKB rocznie.

Wykres 10. Czas poświęcany rocznie na podatek VAT przez przedsiębiorcę w 2015 r. w UE-28

Źródło: World Bank, 2016

Wykres 11. Stosunek kosztu administracji skarbowej do zebranych podatków w 2011 r. w OECD

Źródło: OECD, 2015

0

20

40

60

80

100

120

Belg

ia

Polsk

a

Węg

ry

Port

ugal

ia

Czec

hy

Słow

acja

Słow

enia

Gre

cja

Aus

tria

Łotw

a

Litw

a

Rum

unia

Chor

wac

ja

Nie

mcy

Dan

ia

Cypr

Szw

ecja

Hisz

pani

a

Hol

andi

a

Wło

chy

Fran

cja

Irlan

dia

Esto

nia

Wie

lka

Bryt

ania

Finl

andi

a

Mal

ta

Luks

embu

rg

godziny

Węg

ry

Słow

acja

Słow

enia

Wło

chy

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

Polsk

a Ja

poni

a N

iem

cy

Port

ugal

ia

Belg

ia

Czec

hy

Kana

da

Fran

cja

Irlan

dia

Aus

tral

ia

Hol

andi

a

Now

a Ze

land

ia

Hisz

pani

a Lu

ksem

burg

W

ielk

a Br

ytan

ia

Finl

andi

a Ko

rea

Turc

ja

Dan

ia

Mek

syk

Chile

Izra

el

Aus

tria

St

any

Zjed

nocz

one

Isla

ndia

Sz

wec

ja

Szw

ajca

ria

Esto

nia

14


Istota VAT, jako daniny nałożonej na wytworzoną wartość dodaną, polega na odprowadzaniu części podatku na każdym etapie łańcucha sprzedaży, co decentralizuje ryzyko uchylenia się sprze-dawcy od płatności. Z drugiej strony zwiększa to liczbę transakcji i podmiotów do skontrolowania, utrudniając nadzór aparatu skarbowego i zwiększając koszty poboru podatku. Istnienie wielu sta-wek podatkowych ten problem pogłębia nakładając na administrację skarbową dodatkowe kosz-ty wynikające z konieczności kontroli poprawności klasyfikacji poszczególnych towarów i usług. Przykładowo w Szwecji obniżona stawka VAT na książki została rozszerzona na mapy, w wyniku czego pojawił się problem, czy nie należy objąć nią również globusów. Polskie organy podatkowe należą do najdroższych w Europie, przy bardzo mało efektywnej ściągalności podatku VAT (por. sekcja następna). W 2011 roku spośród państw OECD tylko Słowacja wypadła pod tym względem gorzej od Polski. Stosunek kosztu administracji skarbowej do przychodów podatkowych wyniósł w Polsce 2,73% przy średniej OECD 1,04%. Oczywiście tylko część tych kosztów jest generowa-na przez podatek VAT. Jednak konieczność przypisywania obniżonych stawek, kontroli szerokiej bazy często mylących się płatników, rozwiązywania dysput prawnych i egzekwowania zaległych podatków nakłada istotne obciążenia administracyjne. Przykładowo w 2012 roku 73% ustaleń nieprawidłowości przez kontrolę skarbową dotyczyło podatku VAT. Bardziej szczegółowe dane za rok 2012 dostępne są dla izby skarbowej w Katowicach i podległych jej urzędów skarbowych. Zaległości brutto wobec nich wynikały w aż 76% z tytułu podatku VAT. Dotyczyło go również 55% podatkowych tytułów wykonawczych i 69% kwoty wyegzekwowanych z nich zaległości.

15


Ramka 1. Kontrowersyjne klasyfikacje towarów i usług do stawek podatku VAT

W Polsce ten sam produkt może być opodatkowany różnymi stawkami podatku VAT w zależności od przeznaczenia, rodzaju działalności sprzedającego, niewielkich różnic w składzie lub stanu w jakim się znajduje. Przykładowo aż do 2013 roku kawa była opodatkowana trzema różnymi stawkami, w zależności od zawartości mleka i serwowania na miejscu lub na wynos. Po nowelizacji kawa opodatkowana jest stawką podstawową (23%), choć już na usługi restauracyjne nałożona jest stawka obniżona (8%). W efekcie niektórzy restauratorzy wyszczególniają na rachunku osobno kawę i towarzyszącą jej usługę serwisu dążąc do obniżenia całkowitych obciążeń nakładanych na klienta a co za tym idzie ceny. Zdaniem Ministerstwa Finansów jest to niedopuszczalne, jednak różne izby skarbowe różnie tę kwestię interpretują w indywidualnych przypadkach. Jednocześnie jednak - wedle niektórych interpretacji - usługa restauracyjna, jako jednorodna, powinna podlegać jednolitemu opodatkowaniu, co powoduje, że nie można do niej stosować różnych stawek podatkowych. W efekcie jeśli składową posiłku jest kawa to powinien on być opodatkowany stawką podstawową (23%) jeśli zaś sok pomarańczowy (obciążony sam w sobie stawką obniżoną) to zastosowanie do całości usługi powinna znaleźć stawka 8%. Zróżnicowany VAT powoduje w ten sposób nie tylko wysokie koszty dostosowań po stronie przedsiębiorców i kontroli po stronie aparatu skarbowego, ale i zniekształca wybory konsumentów.

Innym przykładem mogą być występy artystyczne, do których także znajdują zastosowanie różne stawki VAT w zależności od rodzaju działalności świadczącego. Usługa świadczona przez artystę jest objęta obniżoną stawką 8% VAT, ale kiedy świadczy ją agencja koncertowa, musi zapłacić pełną stawkę 23%. Można się obawiać czy nie oddziałuje to negatywnie na efektywność podziału pracy. Odwrotna zależność zachodzi w przypadku salonów masażu i medycyny estetycznej, których usługi mogą być zwolnione z podatku VAT jeśli mają cel medyczny, czyli de facto w zależności od osoby kupującego. Przy czym w wielu przypadkach odróżnienie celu kosmetycznego od medycznego może być zupełnie arbitralne.

Stawkę podatku może też determinować sposób dystrybucji danego towaru lub usługi. Na przykład reemisja programów telewizyjnych objęta jest 8% stawką VAT, podczas gdy usługi typu video-on-demand podlegają stawce standardowej 23%. Podobnie jest w przypadku książek drukowanych lub sprzedawanych na nośnikach elektronicznych, które są objęte 8% stawką VAT w przeciwieństwie do dystrybuowanych drogą cyfrową przez Internet do których zastosowanie znajduje stawka podstawowa. W efekcie w sprzedaży dominują wydawnictwa filmowe przyjmujące formę krótkich para-książek, do których za darmo dołączana jest płyta DVD, której zakup jest rzeczywistym celem konsumenta. Z jednej strony więc system podatkowy skłania konsumentów do preferowania tradycyjnych sposobów dystrybucji kosztem nowszych, bardziej efektywnych, a z drugiej powoduje, że firmy uciekają się do tricków klasyfikacyjnych by zmniejszyć wpływ jaki na cenę ich produktów czy usług ma podatek VAT.

W wypadku szeregu produktów sposobem na uniknięcie obciążenia stawką podstawową może być zmiana ich składu chemicznego lub formy. Ze względów podatkowych istotne mogą być przy tym bardzo niewielkie różnice. Przykładowo wafle przypisane są do różnych stawek w zależności od tego czy zawierają powyżej 10% wody, czy nie. Z kolei kopytka klasyfikowane są do dwóch różnych stawek VAT w zależności od tego czy są mrożone czy chłodzone. Podobnie jest ze świeżymi i suszonymi pomidorami. Znalezienie celu jaki przyświeca ustawodawcy w podtrzymywaniu tych zróżnicowań może być trudne, zwłaszcza, że w niektórych wypadkach obciążenie zależy wyłącznie od interpretacji danego organu skarbowego. Przykładowo wg bydgoskiej izby skarbowej zajęcia plastyczne lub orgiami uniwersytetu trzeciego wieku objęte są obniżoną stawką podatku, natomiast analogiczne kursy komputerowe i ekonomiczne już nie.

16


Słabsze bodźce do unikania i oszukiwania na podatkach

Pośrednim skutkiem przepisów o VAT w obecnym kształcie jest rozrost luki podatkowej, a więc różnicy między wpływami jakie budżet państwa powinien z niego uzyskać w oparciu o obowią-zujące regulacje a wpływami rzeczywiście odnotowanymi. Wedle szacunków PWC (2013 i 2015) sięga ona w Polsce 50 miliardów złotych co odpowiada 3% polskiego PKB. Warto podkreślić, że po wejściu do Unii Europejskiej wpływy z VAT tymczasowo się poprawiły. Jednak od czasu globalnego kryzysu finansowego luka pomiędzy wymaganymi, a ściąganymi zobowiązaniami się powiększa. W kryzysie gospodarczym było to normalne cykliczne zjawisko, bo wiele osób szu-ka dodatkowych źródeł poprawienia swoich uszczuplonych dochodów. Jednak luka podatkowa w Polsce, w odróżnieniu od innych krajów UE, rosła także w ostatnich dwóch latach, kiedy czas dekoniunktury się skończył. Nawet jeśli szacunki PWC są zbyt wysokie, to jednak różnica mię-dzy nimi a luką szacowaną dla krajów Europy Zachodniej (ok. 0,3%-0,7% PKB) jest bardzo duża, co jednoznacznie wskazuje na to, że problem jest znaczący. Można sądzić, że w Polsce sprzyjają jej:

• niska sprawność służb skarbowych i koncentracja ich aktywności na wyłapywaniu błędów uczciwych podatników przy jednocześnie niedostatecznym wysiłku włożonym w prewencję oszustw podatkowych i ich wykrywanie

• wysoka stawka podstawowa VAT skłaniająca obywateli do unikania opodatkowania poprzez przenoszenie części transakcji do szarej strefy

• nieprzejrzystość regulacji, w tym wieloznaczność klasyfikacji uprawniających do stosowania stawek obniżonych owocująca dużą liczbą luk umożliwiających optymalizację podatkową

• komplikacja systemu stwarzająca okazje i pokusy do oszustw

• złożoność regulacji utrudniająca pobór i kontrolę podatkową

Skomplikowanie przepisów VATowskich zwiększa także podatność systemu na niekorzystny lobbing lub przynajmniej jego podejrzenie. Problem dobrze ilustruje przykład z branży cukrow-niczej. W 2010 r. ustawodawca zdefiniował świeże ciastka jako te, których termin przydatności do spożycia wynosi 14 dni. One miały korzystać z preferencyjnej stawki VAT. Jako, że w rze-czywistości ciastka trafiają na półki sklepowe dopiero po 20-25 dniach, efektem było znaczne podniesienie opodatkowania produktów drobnych rzemieślników, którzy uznali to za skutek lo-bbingu firm przemysłowo produkujących ciastka. Później ustawodawca zmienił przepisy, wydłu-żając termin ważności do 45 dni, ale przykład ten dobrze pokazuje, jak pozornie drobne regula-cje mogą nieść znaczące implikacje ekonomiczne. Inny znany przykład komplikacji VAT-owskiej z branży spożywczej to opodatkowanie gumy do żucia – guma z cukrem opodatkowana jest na 23%, a z syntetycznym środkiem słodzącym na 8%. 1

1 http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,9169578,Swieze_ciastka_i_pieczywo_potanieja__bo_parlament.html

17


Wykres 12. Luka podatkowa w VAT (procent PKB), różne szacunki

Źródło: WiseEuropa, PWC, Komisja Europejska

Wykres 13. Luka w VAT vs. percepcja korupcji i efektywność rządzenia

Źródło: WiseEuropa, Bank Światowy, Transparency International

inde

ks p

erce

pcji

koru

pcji

(Tra

nspa

renc

y In

tern

a�on

al)

in

deks

efe

ktyw

nośc

i rzą

dzen

ia (B

ank

Świa

tow

y)

luka w dochodach z VAT, w proc. dochodów potencjalnych

0

0.5

1

1.5

2

2.5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

WISE Europa Komisja Europejska PWC

18


Ramka 2. Wpływ stawki VAT na ściągalność podatku

Są dwa kluczowe czynniki, które wpływają na atrakcyjność procederu wyłudzenia VAT dla przestępców. Po pierwsze, jest to oczekiwany koszt kontroli i sankcji skarbowych. Po drugie, jest to możliwa do uzyskania „marża”, czyli różnica między ceną „netto” i ceną „brutto” sprzedawanego towaru pomniejszona o koszty prowadzonego procederu (czyli np. upusty cenowe, które przestępca oferuje swoim klientom w celu przyciągnięcia ich do zawarcia transakcji). Ten drugi czynnik jest oczywiście determinowany w dużej mierze przez stawkę VAT.

Z naszych analiz oraz dostępnych badań wynika, że pierwszy ze wspomnianych czynników odgrywa prawdopodobnie kluczową rolę. Istnieje ścisły związek między skalą luki VAT (różnica między dochodami możliwymi do uzyskania a dochodami faktycznymi) a wszystkimi zmiennymi, które mogą opisywać skuteczność państwa w ściganiu przestępczości – czyli np. indeksem efektywności rządzenia, czy indeksem percepcji korupcji. Te dwa czynniki wyjaśniają niemal 70 proc. różnic luki w VAT między krajami. Widać to na zamieszczonym powyżej wykresie 13. Jeżeli chodzi o wysokość standardowej stawki VAT, to ma ona prawdopodobnie wpływ na ściągalność podatku, ale wpływ ten nie jest tak istotny i dobrze udokumentowany jak czynniki związane z efektywnością państwa. Są badania, które wymieniają wysokość standardowej stawki VAT wśród istotnych czynników zmniejszających ściągalność podatków (np. Keen, Smith (2007), CASE (2013), czy Adamczyk, Czyż (2015)). Są też badania, które nie znajdują takiej zależności.

Przychylamy się do konkluzji, że w projektowaniu jednolitego VAT można uwzględnić korzyści fiskalne wynikające z obniżenia krańcowej stopy podatkowej i przez to oczekiwanego zysku przestępców. Kluczowe jest jednak umocnienie skuteczności aparatu skarbowego. Ujednolicenie VAT może przynieść oszczędności w administracji skarbowej, które powinny zostać przeznaczone na ściganie przestępstw – to tym kanałem nasza propozycja może mieć największych wpływ na poprawę ściągalności podatku.

Wykres 14. Uproszczony schemat działania międzynarodowej karuzeli podatkowej

Źródło: Opracowanie własne WiseEuropa na podstawie Borseli (2011)”

100

45

47,2

5

0

207

217

207

217

0

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Procedura powtarzana jest kilkukrotnie (i zawiera więcej firm niż na schemacie).Gdy urząd ja wykrywa, firma A zostaje likwidowana.

cena

ne�

o ku

pow

aneg

o to

war

u

vat n

ależ

ny o

d ur

zędu

, zer

o (im

port

)

vat d

o za

płat

y, p

łatn

y z

opoź

nien

iem

mar

ża

cena

ne�

o ku

pow

aneg

o to

war

u

vat n

ależ

ny o

d ur

zędu

vat d

o za

płat

y

mar

ża

cena

ne�

o ku

pow

aneg

o to

war

u

vat n

ależ

ny o

d ur

zędu

vat d

o za

płat

y, z

ero

(eks

port

)

mar

ża

importer A sprowadza towarpo zerowej stawce VAT,sprzedaje z uwzględniem VAT,ale nie płaci podatku- korzysta z odroczonej płatności

importz kraju A

eksportdo kraju A

firma B działa legalnie -kupuje towar w cenie bru�o,sprzedaje towar w cenie bru�oplus marża, powstajenależność VAT za kupno towarui zobowiązanie VATza sprzedaż towaru

zysk przestępców:stan obecny: 207 złprzy VAT 18%: 162 złredukcja o 1/5

1000

900

945

eksporter C działa legalnie -kupuje towar w cenie bru�o,powstaje należność VATza kupno towaru,ale nie ma zobowiązania VATze względu na eksport

19


Lepsze tropienie oszustw przez służby skarbowe

Rosnąca w ostatnich latach luka w dochodach podatkowych z VAT ma swoje podłoże w spraw-ności administracji skarbowej. Efektywność tej administracji jest niska, co można zilustrować przykładem izby skarbowej w Katowicach (por. Wykres 17. i 18.) – zaległości z VAT bardzo wy-raźnie rosną, a odsetek ściąganych zaległości maleje. Ten casus nie jest wyjątkowy, lecz obrazuje ogólnopolskie zjawisko. Konsekwencją niskiej sprawności aparatu skarbowego w prewencji i eli-minowaniu oszustw podatkowych jest trwałe zwiększanie restrykcyjności regulacji skarbowych w stosunku do małych i średnich przedsiębiorstw przy bardzo ograniczonych korzyściach dla bu-dżetu. Nawet jeśli w przyszłości płatnik udowodni swoją rację w sądzie, to odpowiedzialność urzędnika i skarbu państwa będą bardzo ograniczone i odroczone w czasie. Wzrost uznaniowości i uprawnień do zabezpieczania roszczeń przy formalistycznej wykładni polskiego prawa powodują dodatkowe koszty dla uczciwych podatników. Jednocześnie okazują się nieskuteczne w stosunku do oszustów, którzy stanowią dla nich nieuczciwą konkurencję. Od października 2014 roku re-gulacje wymagają jednoznacznego wyszczególnienia pozycji na paragonach, w szczególności tych objętych różnymi stawkami podatku, co stwarza dodatkowe problemy w przypadku starszych kas drukujących 12-znakowe opisy lub z mniejszą pamięcią artykułów. Trudno też określić jak bardzo szczegółowy musi być opis, żeby został uznany za jednoznaczny. Będą o tym decydowali dopiero kontrolerzy skarbowi. Do tej pory wykrywano w Polsce jedynie mało skomplikowane oszustwa związane z podatkiem VAT. Świadczy to o niewydolności aparatu skarbowego, który nie potrafił dostrzec pozostałych.

Wykres 15. Struktura zaległości brutto wobec Izby Skarbowej w Katowicach i podległych jej US w 2014 r. (w proc.)

Źródło: Sprawozdanie roczne z działalności Izby Skarbowej w Katowicach w 2014 r.

VAT CIT PIT

20


Wykres 16. Zaległości brutto wobec Izby Skarbowej w Katowicach i podległych jej US (mln PLN)

Źródło: sprawozdania roczne z działalności Izby Skarbowej w Katowicach za lata 2012 i 2014

Wykres 17. Stosunek wyegzekwowanych zaległości do zaległości z lat poprzednich w Izbie Skarbowej w Katowicach i podległych jej US (proc.)

Źródło: sprawozdania roczne z działalności Izby Skarbowej w Katowicach za lata 2012 i 2014

Głównym składnikiem luki podatkowej są mechanizmy związane z zerową stawką VAT w we-wnątrzunijnej dostawie towarów. Zachodzą tu dwa proste schematy. Po pierwsze, przestępcy po-legają na figurantach, nazywanych potocznie „słupami”. Legitymowanie dokumentami fikcyjnych zagranicznych przedsiębiorców pozwala nabywać produkty bez podatku VAT. Towar następnie nie opuszcza kraju, tylko jest odsprzedawany po wyższej cenie. Po drugie, towar zakupiony bez podatku VAT za granicą, sprowadzany jest do kraju, gdzie następuje jego sprzedaż. Przestępcy jednak nie odprowadzają kwoty VAT do Skarbu Państwa, co pozwala im oferować niższą cenę od konkurencji. Jednolita stawka VAT wychodzi naprzeciw temu problemowi poprzez obniżenie krań-cowej stopy opodatkowania (stawka jednolita będzie niższa niż obecna stawka podstawowa) – co zmniejsza oczekiwaną premię z przestępstwa.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

2012 2014

mln

PLN

VAT

PIT

CIT

0%

5%

10%

15%

20%

25%

VAT CIT PIT

2012 2014

21


Efekt ten będzie tym większy im niższa będzie stawka jednolita, jednak sam w sobie nie za-istnieje o ile aparat skarbowy będzie nieefektywnie tropił oszustwa podatkowe. Istnieje niewie-le badań empirycznych wpływu ujednolicenia VAT na ściągalność, jednak w przeszłości estymo-wano, że w państwach OECD wprowadzenie jego dodatkowej stawki obniża wpływy z podatku o 7 punktów procentowych. Koszt konkretnych podatków dla administracji trudno estymować, ale uznaje się, że liniowy VAT jest tańszy dla organów podatkowych. Nowa Zelandia od 1986 roku posiada podatek GST (odpowiednik VAT) o jednolitej stawce. Jej agencja podatkowa dedykuje czas jedynie 1,5 wyspecjalizowanego pracownika spośród 45 do obsługi procesu legislacyjne-go związanego z GST (Dickson, White, 2008). Nowa Zelandia zajmuje również pierwsze miejsce wśród państw OECD w rankingu VAT Revenue Ratio estymującym zbliżenie do idealnego poboru podatku VAT, tzn. takiego przy którym nie istniałyby ulgi ani luka podatkowa. Polska w tej klasyfi-kacji zajmuje jedno z gorszych miejsc.

Wykres 18. Stosunek wpływów z VAT do teoretycznych wpływów bez stawek preferencyjnych i luki podatkowej

Źródło: OECD, 2013b

Wykres 19. Stosunek wpływów z podatku VAT do wszystkich składek i podatków w 2014 r. w UE

Źródło: Eurostat

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Rum

unia

Litw

a

Cypr

otw

a

Esto

nia

Szw

ecja

Port

ugal

ia

Sow

enia

Mal

ta

Polsk

a

Czec

hy

Sow

acja

Irlan

dia

Finl

andi

a

Wie

lka

Bryt

ania

Gre

cja

Dan

ia

Luks

embu

rg

Hisz

pani

a

Aus

tria

Nie

mcy

Hol

andi

a

Fran

cja

Belg

ia

Węg

ry

Chor

wac

ja

Bułg

aria

Wło

chy

Mek

syk

Gre

cja

Hisz

pani

a W

łoch

y

Słow

acja

Słow

enia

Turc

ja

Isla

ndia

W

. Bry

tani

a Irl

andi

a Po

rtug

alia

Fr

ancj

a Be

lgia

A

ustr

alia

Ka

nada

Po

lska

Czec

hy

Węg

ry

Hol

andi

a Fi

nlan

dia

Nie

mcy

N

orw

egia

Sz

wec

ja

Dan

ia

Aus

tria

Ch

ile

Izra

el

Esto

nia

Japo

nia

Kore

a Sz

waj

caria

N

. Zel

andi

a Lu

ksem

burg

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

22


W Polsce i innych nowoprzyjętych państwach członkowskich UE podatek VAT odgrywa rela-tywnie większą rolę niż w „starej” unii. Może mieć to związek z mniejszą efektywnością aparatów skarbowych, która jest jednym z powodów popularności VATu w państwach rozwijających się. Przede wszystkim oznacza to jednak, że Polska może relatywnie więcej zyskać na reformie podatku VAT. Oceny oszczędności jakie polskie służby skarbowe mogą osiągnąć dzięki ujednoliceniu stawek VAT można dokonać w oparciu o następujące informacje:

• struktura zatrudnienia wszystkich 16 polskich izb skarbowych w oparciu o minimalne liczeb-ności rodzajów działów, które zostały określone przez zarządzenie Ministra Finansów (2010), pozwala na oszacowanie udziału działów dedykowanych podatkowi od towarów i usług w ogólnej liczbie pracujących na 15-35% przy średniej 21% (obecnie obowiązuje nowe zarzą-dzenie, ale zakładamy, że nie wpływa to istotnie na nasze szacunki).

• łącznie z odpowiednimi udziałami zatrudnienia w urzędach skarbowych i izbach skarbowych dla poszczególnych województw, zaczerpniętymi z biuletynu informacyjnego MF (2004) oraz liczbą zatrudnionych urzędników Służby Cywilnej w izbach skarbowych, urzędach skar-bowych i urzędach kontroli skarbowej (informacja NIK (2013)) pozwalają na oszacowanie po-tencjalnych korzyści jakie Polska może odnieść z wprowadzeni stawki jednolitej.

Na tej podstawie można oszacować, że ok. 10 tys. osób, czyli ok. 22% zatrudnionych zajmuje się podatkiem VAT. Jeśli założyć, że połowa ich zadań pośrednio lub bezpośrednio spowodowana jest istnieniem wielu stawek, to w przypadku ujednolicenia VAT można by przesunąć do innych zadań (np. tropieniu oszustw podatkowych) około 5 tys. osób. W oparciu o dane NIK o płacach można szacować, że zatrudnienie tych 5 tys. osób kosztuje ok. 558 mln zł rocznie.

23


Oczekiwane efekty propozycjiEfekty fiskalne

Szacujemy, że ujednolicenie stawek VAT w Polsce byłoby neutralne dla budżetu w normalnych czasach, a korzystne w okresie boomu przy stawce nieco niższej od 17%. Obliczenie to jest obarczone niepewnością wynikającą zarówno z metod pomiaru jak i niedoskonałości statystyk. Można jednak z dużą pewnością przyjąć, że jednolita stawka VAT w wysokości 17% byłaby albo fiskalnie neutralna albo w niewielkim stopniu korzystna dla budżetu nawet przy konserwatywnym założeniu, że jej wprowadzenie nie wywoła żadnych dodatkowych efektów pozytywnych np. w formie wzrostu ściągalności VAT. Stawki na poziomie 18%-23% byłyby już dla budżetu jednoznacznie pozytywne.

Przy stawce 18% dochody wyższe byłyby o ok. 5,5 mld złotych, dla 20% byłoby to już ok. 16 mld zł rocznie, zaś dla 23% aż 30 mld złotych więcej niż dziś. Do tych efektów należy doliczyć prawdo-podobny pozytywny efekt jaki obniżenie stawki krańcowej wywrze na zachęty do wyłudzania VAT dzięki zmniejszeniu oczekiwanej marży jaką na nielegalnym procederze spodziewają się uzyskać trudniące się nim grupy przestępcze (por. Ramka 2).

24


Wykres 20. Udział podatku VAT w PKB (rzeczywisty i kontrfaktyczny)


Wykres 21. Zmiana dochodów z VAT po ujednoliceniu na 18% (w mld PLN)


5,0%

6,0%

7,0%

8,0%

9,0%

10,0%

11,0%

12,0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

16% 20% 23% stawki rzeczywiste: 3%-23%

-4 -2 0 2 4 6 8 10 12

Transport i komunikacja

Ubrania i obuwie

Pozostałe usługi

Używki

Ochrona zdrowia

Kultura i rozrywka

Jedzenie i napoje

Dom i wyposażenie domu

mld PLN

25


Wykres 22. Potencjalna redukcja luki w vat po ujednoliceniu (w mld PLN)


Badania nie przynoszą precyzyjnego szacunku tego efektu. Niektóre pokazują, że redukcja standardowej stawki VAT przynosi wyraźne korzyści fiskalne w postaci obniżenia luki podatko-wej (np. raport Komisji Europejskiej z 2013 r.: „Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-27 Member States” – autorzy wskazują, że obniżenie stawki standardowej o 1 pkt proc. redu-kuje lukę VAT o 0,8 pkt proc.). Inne badania sugerują, że taki jest ograniczony, a luka podatkowa to głównie produkt systemu regulacyjnego i kultury prawnej. Do naszego scenariusza bazowego przyjęliśmy wariant pośredni, założyliśmy dodatkowe wpływy z tytułu redukcji luki podatkowej, ale na poziomie niższym niż w optymistycznych wariantach. W naszym scenariuszu wprowadzenie jednolitego VAT na poziomie 18 proc. powinno dać ok. 3 mld zł dodatkowych dochodów z tego podatku bez podjęcia dodatkowych działań regulacyjnych usprawniających cały system poboru VAT, prewencji i kontroli podmiotów naruszających prawo. Łącznie szacujemy, że wprowadzenie 18-proc. stawki zwiększy dochody finansów publicznych o niecałe 9 mld zł, co pozwoli zwiększyć kwotę wolną od podatku dochodowego w stopniu prowadzącym do zniwelowania negatywnych konsekwencji wyższego VAT dla większości grup dochodowych.

mld zł

scenariusz optymistyczny

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

16% 17% 18% 19% 20% 21% 22% 23%

scenariusz pośredni

scenariusz pesymistyczny: brak redukcji luki w VAT

26


Wykres 23. Saldo stukturalne sektora finansów publicznych w 2016 r. (w proc. PKB), prognoza Komisji Europejskiej z lutego 2016 r.

Źródło: Komisja Europejska (AMECO)

W naszej analizie nie bierzemy natomiast pod uwagę problemu nadmiernego deficytu budże-towego i konieczności jego redukcji. W tym roku Polska będzie miała, według prognoz Komisji Europejskiej, trzeci najwyższy deficyt strukturalny w Unii Europejskiej. Chodzi o deficyt nie-uwzględniający efektów cyklu koniunkturalnego, czyli miarę dość dobrze oddającą średniookre-sowy trend w zakresie stabilności fiskalnej. Rząd zakłada, że głównym instrumentem redukującym deficyt będzie poprawa ściągalności podatków – głównie VAT, ale również CIT. Tylko w 2017 r. z tego tytułu ma pojawić się dodatkowo 12-15 mld zł, a w dłuższym okresie znacznie więcej (sza-cunek na podstawie wypowiedzi członków rządu). Poprawa ściągalności ma nastąpić dzięki za-stosowaniu nowych narzędzi analitycznych, zmian regulacyjnych (m.in. wprowadzenie jednolitego pliku kontrolnego), czy wprowadzeniu centralnego rejestru faktur. Wydaje się, że oficjalne szacun-ki możliwej poprawy ściągalności podatków są optymistyczne, a osiągnięcie 15 mld zł w perspek-tywie 3-4 lat będzie dużym sukcesem. Niewątpliwie jednak ujednolicenie VAT i obniżenie stawki krańcowej będzie samo w sobie silnym wsparciem dla tych zmian regulacyjnych ułatwiając ich ak-ceptację przez przedsiębiorców. Jednocześnie wpisanie tej reformy w strategię redukcji deficytu, wymusiłoby zastosowanie wyższej stawki niż 18 proc., albo rezygnacji w jakiejś mierze z podno-szenia kwoty wolnej od podatku PIT. Na razie jednak przyjmujemy, że redukcja deficytu zostanie osiągnięta innymi instrumentami niż ujednolicenie VAT, dlatego jednym z kluczowych założeń naszej analizy jest utrzymanie neutralności naszej propozycji dla salda finansów publicznych.

-4%

-3%

-3%

-2%

-2%

-1%

-1%

0%

1%

1%

2%

Węg

ry

Słow

acja

Słow

enia

Wło

chy

Mal

ta

Litw

a

Polsk

a

Rum

unia

Nie

mcy

Port

ugal

ia

Bułg

aria

Belg

ia

Czec

hy

Fran

cja

Irlan

dia

Hol

andi

a

Hisz

pani

a

Luks

embu

rg

Wie

lka

Bryt

ania

Chor

wac

ja

Finl

andi

a

Łotw

aU

E

Dan

ia

Aus

tria

Gre

cja

Szw

ecja

Esto

nia

Cypr

27


Efekty dystrybucyjne

Propozycja ujednolicenia stawek VAT pojawia się w Polsce bezskutecznie od lat. Po pierwsze, re-formie tej brakuje bazy wyborczej. Po drugie, pomysł ten jest dyskredytowany poprzez podnosze-nie pozornie degresywnej natury podatków konsumpcyjnych. Dlatego w tej sekcji przedstawiono szczegółowo efekty dystrybucyjne ujednolicenia podatku VAT.

Generalnie rzecz biorąc, im wyższa jednolita stawka VAT, tym większa progresja nominalnego obciążenia nim wywołanego i mniejsza regresja obciążenia relatywnego. Widać to na wykresie 17. Przy stawce jednolitej na poziomie 16 proc., nominalnie najzamożniejsze gospodarstwa domowe zyskują znacznie więcej niż najuboższe, jednak już przy stawce 18 proc. ta relacja się odwraca – gospodarstwa najuboższe tracą mniej niż najzamożniejsze (powyżej stawki 17 proc. generalnie wszyscy zaczynają tracić, co wynika z tego, że powyżej tego poziomu zwiększa się efektywny po-zom opodatkowania konsumpcji, a dochody budżetowe rosną.). Przy stawce 18 proc., najuboższe gospodarstwa wydadzą miesięcznie o 22zł na osobę więcej niż przy status quo, a gospodarstwa najzamożniejsze o 66zł więcej. Po odniesieniu tych zmian do wydatków konsumpcyjnych, widać malejącą degresywność proponowanej zmiany. Wraz ze wzrostem stawki, krzywa obrazując ob-ciążenie relatywne konsumpcji poszczególnych kwintyli staje się coraz bardziej płaska. Wynika to z odmiennych struktur konsumpcji grup dochodowych gospodarstw domowych. Dobra, których opodatkowanie wzrośnie po ujednoliceniu VAT, mają największy udział w konsumpcji najmniej zarabiających, a te, których zmaleje, najwięcej zarabiających.

Wyeliminować nierównomiernego wpływu ujednolicenia VAT na różne grupy dochodo-we, czy to licząc w stosunku do konsumpcji czy dochodu rozporządzalnego, wymaga uzupeł-nienia propozycji o zmiany w podatkach bezpośrednich. W tym celu proponujemy wprowadze-nie regresywnej kwoty wolnej w PIT. Wynosiłaby ona w naszej bazowej propozycji 4,9 tys. zł (jako alternatywę proponujemy wprowadzenie kwoty malejącej, rozpoczynającej się od 6,9 tys. zł i malejącej liniowo wraz ze wzrostem dochodu). Jednocześnie postulujemy zwiększenie zasiłków trafiających do osób najuboższych mieszczących się w pierwszym kwintylu dochodowym. To wła-śnie w tej grupie relatywnie najwyższy jest odsetek dochodu rozporządzalnego pochodzącego z za-siłków (20 proc., wobec 7 proc. dla drugiego kwintyla, 3 proc. dla trzeciego, 2 proc. dla czwartego i 1 proc. dla piątego). Łączny koszt zwiększenia zasiłków szacujemy na 480 mln zł, nie jest to zatem duża pozycja w całej kalkulacji, a pozwoli na istotne zwiększenie korzyści dla osób na-juboższych. Efekty widać na wykresie 24 – cała propozycja wiąże się z niewielką korzyścią netto dla większości polskiej populacji. Widać zatem, że można uprościć VAT bez generowania kosztów społecznych i zaburzania struktury dochodów.

28


Wykres 24. Podział kosztu ujednolicenia VAT pomiędzy gospodarstwa domowe (ujednolicenie vs rzeczywistość, bez zmian w podatku PIT)

w pln na miesiąc w proc. wydatków konsumpcyjnych


Wykres 25. Korzyści gospodarstw domowych przy VAT 18%, zmianach w podatku PIT i pomocy społecznej (w proc. dochodu rozporządzalnego)


-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

I kw

inty

l

II kw

inty

l

III k

win

tyl

IV k

win

tyl

V k

win

tyl

PLN

20% 18% 16% 20% 18% 16%

-2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

I kw

inty

l

II kw

inty

l

III k

win

tyl

IV k

win

tyl

V k

win

tyl

dodatkowy zasiłek ulga podatkowa obciążenie VATem korzyść ne�o

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

kwin

tyl I

kwin

tyl I

I

kwin

tyl I

II

kwin

tyl I

V

kwin

tyl V

29


Ramka 3. Wykorzystany model

Baza podatkowa VAT składa się z gospodarstw domowych, konsumpcji publicznej, inwestycji i zużycia pośredniego. Model został zbudowany dla zobrazowania efektów dystrybucyjnych ujednolicenia stawek podatku VAT z perspektywy gospodarstw domowych (udział pozostałych składników jest relatywnie niewielki). Efekt zachodzi ponieważ ujednolicenie doprowadzi do obniżenia stawek VAT na obecnie wysoko opodatkowane towary i usługi oraz podniesienia na nisko obciążone. Aktualnie te pierwsze mają większy udział w konsumpcji gospodarstw domowych o najwyższych dochodach (np. paliwa), a te drugie w konsumpcji najmniej zarabiających (np. żywność). Zmiana pozornie może wyglądać na regresywną. Model demonstruje jednak, że możliwy jest wybór takiej stawki VAT, przy której zysk najwięcej zarabiających z obniżenia opodatkowania towarów i usług mających duży udział w ich konsumpcji jest zbyt mały, żeby zrekompensować stratę z podniesienia opodatkowania pozostałych produktów. Dlatego reforma może mieć efekt progresywny zamiast regresywnego, tzn. nakładać większe nowe obciążenia na lepiej od słabiej zarabiających.

Dane historyczne szczegółowej konsumpcji gospodarstw domowych i całkowitych wpływów z podatku VAT zaczerpnięto z Eurostatu. Natomiast dane i klasyfikacja konsumpcji sektora publicznego i NGO, zużycia pośredniego i inwestycji pochodzą z tablic zużycia. Wyliczono VAT teoretyczny, czyli bez luki podatkowej, oraz VAT historyczny, oparty na rzeczywistych wpływach z podatku VAT. Następnie obliczono VAT teoretyczny i historyczny po ujednoliceniu stawek podatku przy założeniu braku zmian struktury konsumpcji, a dodatkowe wpływy jako ich różnicę.

W następnym kroku przypisano pozycje konsumpcji gospodarstw domowych do zagregowanych klasyfikacji statystycznych i oszacowano koszt ujednoliconych stawek VAT dla kwintyli dochodowych. W szczególności skupiono się na różnicy w kosztach pomiędzy historycznymi a ujednoliconymi stawkami VAT, które mają różny rozkład pomiędzy kwintylami w zależności od stawki przy której został ujednolicony podatek VAT.

30


Podsumowanie

Celem niniejszej analizy było przedstawienie możliwości i skutków ujednolicenia stawek podatku VAT. Taka zmiana jest często przedstawiana jako nieakceptowalna politycznie, ponieważ podnosi opodatkowanie dóbr uważanych za ważne dla osób najbiedniejszych i obniżenie takich, które zaj-mują duży odsetek w konsumpcji najbogatszych. Rzeczywisty wynik zmiany zależy jednak od kon-kretnych struktur konsumpcji w społeczeństwie, rozkładu stawek preferencyjnych i zmian opo-datkowania. To czyni problem kwestią techniczną. Aby ją rozwiązać oszacowaliśmy model wpływu ujednolicenia podatku VAT przy zadanej stawce na koszty poszczególnych kwintyli gospodarstw domowych. W świetle uzyskanych wyników, ujednolicenie podatku VAT nie musi mieć charakteru degresywnego, zwłaszcza jeśli zostanie połączone z wprowadzeniem wyższej kwoty wolnej w po-datku PIT.

Jednocześnie będzie się ono, samo w sobie, wiązało z bardzo pożądanymi skutkami gospodar-cze, wśród których należy wymienić:

• Widoczne uproszczenie przepisów podatku VAT dla przedsiębiorców, które pod względem godzin poświęconych dostosowaniu do regulacji należą obecnie do najbardziej uciążliwych w UE. Niejasność tych regulacji podkopuje zaufanie obywateli do państwa i zachęca do oszustw.

• Wyraźny spadek kosztów administracji skarbowej, która mogłaby przesunąć ok. 5 tys. urzęd-ników do innych zadań. Wobec rosnącej luki podatkowej i wątpliwości co do skutecznego wykrywania wyłudzeń podatku VAT w handlu wewnątrzwspólnotowym, mogłoby to mieć nie-bagatelne znaczenie.

• Znaczące ograniczenie zniekształceń wyborów konsumentów przez niekonsekwentne lub spowodowane lobbingiem stawki podatku VAT.

• Uzupełnienie zmian regulacyjnych zmierzających do zamknięcia luki w dochodach z podat-ku VAT poprzez zmniejszenie bodźca do nadużyć w systemie dzięki wyraźnie niższej stawce krańcowej podatku.

Przeprowadzone szacunki dowodzą, że ujednolicenie stawek podatku VAT – po połączeniu z poszerzoną kwotą wolną w PIT i dobrze zaadresowaną pomocą społeczną będzie neutralne dla budżetu a jednocześnie korzystne dla 3/5 polskiego społeczeństwa. Po reformie redystry-bucja odbywać się będzie przy pomocy znacznie lepiej do tego celu przystosowanego systemu podatków bezpośrednich oraz pomocy społecznej, zaś jej koszt poniesie 20% najzamożniejszych gospodarstw domowych w Polsce. Dodatkową korzyścią regulacyjną z naszej propozycji będzie wypełnienie zapisów wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez wyraźne zwiększenie kwoty wolnej dla osób najuboższych.

31


Literatura

Adamczyk A., Czyż M., Determinanty luki podatkowej w VAT w krajach Unii Europejskiej, Finanse Rynki Finansowe, Ubezpieczenia 76/2015

Borseli F., Organized VAT fraud: features, magnitude, policy perspectives, Questioni di Economia e Finanza 106/2011

Bukowski M., Gąska J., Szczerba P. (2013), Oszacowanie wartości bazowych, docelowych i pośrednich wskaźników rezultatu programu operacyjnego inteligentny rozwój, Ekspertyza dla Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, WISE Institute.

Bukowski M., Halesiak A., Petru R. (2013), Deregulacja i innowacje – polska droga do konkurencyjności i wzrostu.

Copenhagen Economics (2007), Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union, Taxation papers, Working Paper No. 13, European Commission.

Deloitte (2010), Pomiar obciążeń administracyjnych w przepisach prawa gospodarczego, Deloitte Business Consulting S.A., Ministerstwo Gospodarki.

Departament Kontroli Skarbowej (2013), Raport podsumowujący wyniki działań kontroli skarbowej w 2012 r., Kontrola Skarbowa, Ministerstwo Finansów.

Dickson I., White D. (2008), Tax design insights from the New Zealand Goods and Services Tax (GST) Model, Working Paper No. 60, Centre for Accounting, Governance and Taxation Research, School of Accounting and Commercial Law, Victoria University of Wellington.

EC (2012), Tax reforms in EU Member States: Tax policy challenges for economic growth and fiscal sustainability, Taxation Papers, Working Paper N.34, Directorate General for Taxation and Customs Union, Directorate General for Economic and Financial Affairs, European Commission. http://dx.doi.org/10.2778/30527

EC (2013), Innovation Union Scoreboard 2013, Directorate-General for Enterprise and Industry, European Commission.

EC (2015), “Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States, May 2015

GAO (2011), Value-added taxes. Potential Lessons for the United States from Other Countries’ Experiences, United States Government Accountability Office.

Hemming R., Kay J.A. (1981), The United Kingdom w Aaron H.J. (ed.), The Value-Added Tax: Lessons from Europe, Brookings Institution.

Keen M., Smith S., VAT Fraud and Evasion: What do We Know, and What Can be Done?, IMF Working Papers WP/07/31

Klewin M., Lachowicz-Spigiel I. (2013), Sprawozdanie z działalności izby skarbowej w Katowicach w 2012 roku, Izba Skarbowa w Katowicach.

MF (2004), Administracja podatkowa oraz system podatkowy w Polsce, Biuletyn Informacyjny, Ministerstwo Finansów.

MF (2010), Zarządzenie Nr 39 Ministra Finansów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie organizacji urzędów i izb skarbowych oraz nadania im statutów, Ministerstwo Finansów.

NIK (2013), Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 roku w części 19 Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe, Maj, Najwyższa Izba Kontroli.

OECD (2012), Consumption Tax Trends 2012: VAT/GST and Excise Rates, Trends and Administration Issues, OECD Publishing, OECD. http://dx.doi.org/10.1787/ctt-2012-en

32


OECD (2013a), OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2013, OECD Publishing, OECD. http://dx.doi.org/10.1787/sti_scoreboard-2013-en

OECD (2013b), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, OECD. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en

Owens J., Battiau, P., Charlet A. (2011), VAT’s next half century: Towards a single-rate system?, OECD Observer 284, OECD.

PwC (2013), Straty Skarbu Państwa w VAT – luka podatkowa, oszustwa, wyłudzenia oraz problematyka podatku od towarów i usług w Polsce, Instytut Badań Strukturalnych.

World Bank (2016), Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, World Bank Group.

33

Spis wykresów

Wykres 1. Jaką kwotę wolną w PIT (w PLN) można osiągnąć dzięki ujednoliceniu VAT 6

Wykres 2. Korzyści i koszty dla finansów publicznych (w mld PLN) 6

Wykres 3. Struktura konsumpcji gospodarstw domowych (wg rachunków narodowych) 8

Wykres 4. Stosunek VAT zapłaconego przez konsumentów do konsumpcji w grupach produktowych

9

Wykres 5. Udział grup towarów objętych preferencyjnym (niezerowym) VAT w konsumpcji wg dochodu (struktura wydatków na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych)

9

Wykres 6. Stosunek zapłaconego VAT do dochodu rozporządzalnego wg dochodu 10

Wykres 7. Stosunek zapłaconego VAT do dochodu rozporządzalnego wg dochodu 10

Wykres 8. Utracone korzyści budżetowe (w mld PLN) z tytułu stosowania stawek preferencyjnych VAT

11

Wykres 9. Zmiany w ustawie o podatku od towarów i usług z 2. lipca 2004 r. 14

Wykres 10. Czas poświęcany rocznie na podatek VAT przez przedsiębiorcę w 2015 r. w UE-28% 15

Wykres 11. Stosunek kosztu administracji skarbowej do zebranych podatków w 2011 r. w OECD 15

Wykres 12. Luka podatkowa w VAT (procent PKB), różne szacunki 19

Wykres 13. Luka w VAT vs. percepcja korupcji i efektywność rządzenia 19

Wykres 14. Uproszczony schemat działania międzynarodowej karuzeli podatkowej 20

Wykres 15. Struktura zaległości brutto wobec Izby Skarbowej w Katowicach i podległych jej US w 2014 r. (w proc.)

21

Wykres 16. Zaległości brutto wobec Izby Skarbowej w Katowicach i podległych jej US (mln PLN) 22

Wykres 17. Stosunek wyegzekwowanych zaległości do zaległości z lat poprzednich w Izbie Skarbowej w Katowicach i podległych jej US (proc.)

22

Wykres 18. Stosunek wpływów z VAT do teoretycznych wpływów bez stawek preferencyjnych i luki podatkowej

23

Wykres 19. Stosunek wpływów z podatku VAT do wszystkich składek i podatków w 2014 r. w UE 23

Wykres 20. Udział podatku VAT w PKB (rzeczywisty i kontrfaktyczny) 26

Wykres 21. Zmiana dochodów z VAT po ujednoliceniu na 18% (w mld PLN) 26

Wykres 22. Potencjalna redukcja luki w vat po ujednoliceniu (w mld PLN) 27

Wykres 23. Saldo stukturalne sektora finansów publicznych w 2016 r. (w proc. PKB) 28

Wykres 24. Podział kosztu ujednolicenia VAT pomiędzy gospodarstwa domowe (ujednolicenie vs rzeczywistość, bez zmian w podatku PIT)

30

Wykres 25. Zmiana obciążeń gospodarstw domowych przy VAT 18% i zmianach w podatku PIT i pomocy społecznej (w proc. dochodu rozporządzalnego)

30

34

Tabela 1. Efekty ujednolicenia VAT i podniesienia kwoty wolnej PIT* 7

Spis tabel

Spis ramek

Ramka 1. Kontrowersyjne klasyfikacje towarów i usług do stawek podatku VAT 17

Ramka 2. Wpływ stawki VAT na ściągalność podatku 20

Ramka 3. Wykorzystany model 31

Program Polityki Publiczne i Governance

Dostęp do najwyższej jakości wiedzy może pozwolić na prowadzenie polityk oraz organizowanie instytucji publicznych w sposób maksymalizujący dobrobyt społeczeństwa. Dlatego w WiseEuropa powołaliśmy Program Polityk Publicznych i Governance, którego zadaniem jest dostarczanie decydentom wiedzy na temat skutków prowadzonych przez nich polityk oraz rozwiązań instytucjonalnych. W ramach programu tworzymy własne analizy, zbieramy wyniki badań z całego świata oraz wchodzimy w dialog z sektorem prywatnym i publicznym, aby w najważniejszych obszarach życia gospodarczego proponować rozwiązania dopasowane do potrzeb polskiego społeczeństwa. Zajmujemy się takimi dziedzinami, jak: budżet i podatki, regulacje, instytucje, nauka i innowacje, kapitał ludzki, zdrowie i bezpieczeństwo socjalne, czy polityka rozwoju. Ignacy Morawski, Szef Programu Polityki Publiczne i Governance

978-83-64813-17-7

i prosty VAT. - WiseEuropawise-europa.eu/wp-content/uploads/2016/04/internet... · 2020. 7. 22. ·...

Documents

Transcript of i prosty VAT. - WiseEuropawise-europa.eu/wp-content/uploads/2016/04/internet... · 2020. 7. 22. ·...