Tekst opracowany na potrzeby seminarium specjalistycznego odbywającego się

w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz

Przeciwdziałania Dyskryminacji – poziom zaawansowany.

Seminarium 1: Status społeczno-ekonomiczny jako przesłanka dyskryminacji

Projekt: Sieć na rzecz promowania równości i różnorodności w działaniach administracji publicznej – „Równość i Różnorodność – praktycznie”

realizowany przez Funduszu Współpracy i Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej

Projekt współfinasowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Grupy o niskim statusie społeczno-ekonomicznym w polskim społeczeństwie oraz instrumenty i dylematy polityki na ich rzecz

Rafał Bakalarczyk

Uniwersytet Warszawski

Instytut Polityki Społecznej

2

Wstęp

Rozważania na temat statusu społeczno-ekonomicznego jako przesłanki nierównego

traktowania warto zacząć od pokazania poziomu nierówności w samym statusie społeczno-

ekonomicznym w danym społeczeństwie. Wielkość rozwartstwienia choć bezpośrednio nie

musi wiązać się z poziomem ubóstwa i wykluczenia, a tym bardziej dyskryminacji,

pośrednio jednak wpływa na sytuację osób na różnych szczeblach drabiny społecznej. Po

pierwsze bycie ubogim w społeczeństwie dużych kontrastrów może sprawiać że

doświadczenie niedostatku będzie się wydawać szczególnie dotkliwe osobom nim

dotkniętym. Wzmacnia się tym samym subiektywne poczucie ubóstwa i deprywacji. Po

drugie, nadmierne rozwarstwienie generuje dystans między różnymi warstwami i prowadzi

do ich zamykania się. Sprzyjać to może tendencji do wykluczenia z określonych dóbr i

stosunków społecznych osób, które swym poziomem życia rażąco odbiegają on poziomu

życia reszty. Zwiększa to także ryzyko ich dyskryminacji. Po trzecie, kontrasty społeczne

osłabiają spójność społeczną i prowadzą do erozji kapitału społecznego, a ten jest

ważnym czynnikiem ułatwiającym identyfikowanie i rozwiązywanie problemów

społecznych, między innymi właśnie ubóstwa. Reasumując, poziom nierówności wpływa na

sytuację ubogich społeczeństwie i zwiększa potencjał ich nierównego traktowania.

Przyjrzyjmy się zatem poziomowi nierówności w Polsce na tle innych krajów rozwiniętych.

Wiedzy na ten temat dostarcza raport OECD z 2011 roku ( patrz. wykres nr 1)

3

Najpopularniejszy wskaźnik stosowany do pomiaru rozwarstwienia dochodowego, czyli

współczynnik Ginego okazuje się być w Polsce wyjątkowo wysoki na tle innych krajów

rozwiniętych. Jeśli weźmiemy pod uwagę dochód przed opodatkowaniem i transferami,

rozwarstwienie dochodowe jest w Polsce najwyższe w OECD! Z kolei po uwzględnieniu

podatków i transferów jesteśmy na trzecim miejscu od końca – za nami jedynie Turcja,

Meksyk i Chile. Oznacza to, że mamy najbardziej nierówny podział pierwotny dochodu i

również bardzo nieegalitarny podział dochodu po zastosowaniu mechanizmów

redystrybucji. Na uwagę zasługuje, że w przedstawionym rankingu, w naszym sąsiedztwie

nie ma żadnych ( poza Portugalią) krajów UE ( zdecydowana większość z nich znajduje się

w pierwszej połowie rankingu). Polski model społeczny jest zatem w kategorii

rozwarstwienia dochodowego nieco wyobcowany w Unii Europejskiej. Może rzutować to na

trudność skutecznego przełożenia niektórych wytycznych europejskiej polityki społecznej

na grunt polski. Jednocześnie w obliczu tak niekorzystnego punku wyjścia, Polsce

szczególnie przydałyby się intensyfikacja działań na rzecz spłaszczenia struktury

społecznej.

Różnice w dochodach ale także zarobkach w ostatnich latach wzrosły, co zdaniem autorów

wiąże się między innymi z globalizacją i presją konkurencyjności. Globalizacja sprawia – a

towarzysząca jej zmiana technologiczna ułatwia – że tanią siłę roboczą można pozyskać

spoza krajów rozwiniętych, co znacznie pogarsza pozycję na rynku pracy nisko-

wykwalikowanych pracowników, których dotyka albo bezrobocie albo w obliczu tego ryzyka

są zmuszeni wykonywać prace niskopłatne i niestabilne, co prowadzi do prekaryzacji życia

ich i ich rodzin. Jednocześnie globalny wyścig z krajami o niższych standardach

społecznych i w związku z tym kosztami pracy, sprzyja utrzymywaniu na niskim poziomie

wynagrodzeń także pracowników niewykwalifikowanych zatrudnionych na etacie ( a więc

nie na „umowach śmieciowych” ) którzy stają się pracującymi biednymi (working-poor). W

Polsce, jak zobaczymy dalej, skala pracujących biednych jest szczególnie wysoka,

podobnie jak różnice w wynagrodzeniach.

Sama zmiana technologiczna oprócz tego, że przyspiesza procesy globalizacja, sama w

sobie – poprzez premiowanie wysokich kwalifikacji – zwiększa nierówności w statusie

społeczno-ekonomicznym między pracującymi w zawodach wymagających wysokich

kwalifikacji ( high-skilled) a resztą. Przy czym różnice w sytuacji ekonomicznej nie

przebiegają tylko według wykształcenia ( zwłaszcza tego formalnego), ale także innych osi

jak płeć czy wiek. Dla przykładu kobiety są statystycznie lepiej wykształcone, a ich

pozycja ekonomiczna gorsza, w tym ryzyko ubóstwa większe. Podobnie ludzie młodzi,

którzy statystycznie są lepiej wykształceni niż starsze generacje, mają trudniejszą

sytuację na rynku pracy i w związku z tym zagrożeni są ekonomiczną marginalizacją, czy

wręcz wykluczeniem.

Ważnym i prowadzącym nas w obszarach ściślej związany z polityką społeczną sposobem

ograniczania rozpiętości dochodowych i łagodzenia ubóstwa jest polityka redystrybucji.

4

Zmniejszanie rozpiętości płacowych, choć możliwe i potrzebne, ma jednak swoje

ograniczenia. Tu z pomocą może pójść polityka redystrybucji przez system podatkowo-

zasiłkowy, a także system usług publicznych ( który nie wpływa bezpośrednio na poziom

dochodów, ale po poprawia sytuację grup o niskim statusie społeczno-ekonomicznym po

stronie wydatków i zaspokojenia potrzeb). Jak pokazał wcześniejszy wykres we wszystkich

krajach polityka podatkowo-zasiłkowa zmniejsza rozwarstwienie, jednocześnie, jak

twierdzą autorzy raportu, w ostatnich dekadach polityka ta jest mniej skuteczna w

zmniejszaniu rozwarstwienia. Opracowania krajowe pokazują, że ta konstatacja częściowo

odnosi się także do Polski w ostatnich latach.

Dokładniejszym danych na ten temat, jeśli chodzi o lata 2005-2011 dostarcza raport

opracowany przez Centrum Analiz Ekonomicznych. Wynika z nich, że w ciągu ostatnich

dwóch kadencji Sejmu na zmianach podatkowo-transferowych zyskały bardziej warstwy

zamożniejsze niż uboższe. Obszary działań, których wpływ na zmianę sytuacji dochodowej

poszczególnych grup wzięto pod uwagę to reformy ubezpieczenia społeczne, reformy

świadczeń rodzinnych, społeczna, reformy podatkowe i opłaty abonamentowe RTV.1

Wykres.2. Zmiany dochodów w wyniku rozwiązań wprowadzonych w czasie V kadencji

Sejmu, w podziale na grupy dochodowe

1 Centrum Analiz Ekonomicznych, Raport przedwyborczy – kto zyskał, a kto stracił?, 2011

5

Wykres 2. Zmiany dochodów w wyniku rozwiązań wprowadzonych w czasie VI kadencji

Sejmu, w podziale na grupy dochodowe.

Można zatem te wyniki podsumować, że polityka podatkowo-zasiłkowa ograniczyła w

ostatnim okresie swój potencjał redystrybucyjny, co wymaga zmiany.

Ubóstwo i wykluczenie w strategii Europa 2020

Niekorzystny status społeczno-ekonomiczny rozpatruje się często przez pryzmat

niewysokich dochodów. Jednocześnie na szczeblu unijnym próbuje się to rozpatrywać

ubóstwo szerzej, odnosząc się nie tylko do poziom dochodów ale też możliwości

zaspokojenia określonych potrzeb, czy też stopnia integracji z rynkiem pracy. W strategii

Europa 2020 jednym z celów jest wyciągnięcie – w imię inkluzyjnego wzrostu ( inclusive

growth) – przynajmniej 20 mln Europejczyków z sytuacji ryzyka ubóstwa lub wykluczenia.

Składają się na to następujące miary: ubóstwo relatywne, głęboka deprywacja materialna

i życie w gospodarstwach domowych o niskiej intensywności pracy. Przyjrzyjmy się bliżej

tym trzem kategoriom oraz ich wskaźnikom jakie osiągają poszczególne kraje w chwili

obecnej.

Osoby zagrożone ubóstwem (relatywnym) to osoby, które po uwzględnieniu transferów

socjalnych żyją w gospodarstwach żyją w gospodarstwach, których rozporządzalny dochód

( po uwzględnieniu ekwiwalencji) znajduje się poniże linii ubóstwa, stanowiącej

60mediany rozporządzalnego i dochodu (po uwzględnieniu transferów i skali ekwiwalencji).

6

Osoby z gospodarstw o niskiej intensywności pracy to według przyjętej metodologii

osoby w wieku od 0-59 żyjące w gospodarstwach domowych w których dorośli pracowali

mniej niż 20% niż ich potencjał pracy w ciągu minionego roku.

Osoby poważnie zdeprywowane materialnie są to osoby które żyją w warunkach głęboko

ograniczonych przez brak środków. Osoby te doświadczają niemocy zaspokojenia co

najmniej 4 z 9 wyszczególnionych potrzeb: a) nie mogą podołać z opłaceniem czynszu lub

rachunków, b) opłaceniem ogrzewania, c) sprostaniem nieoczekiwanym wydatkom;

zjedzeniem mięsa, ryby lub ekwiwalentnego białka co drugi dzień, d) wyjazdem na

tygodniowe wczasy poza domem, e) posiadaniem samochodu, f) posiadaniem pralki g)

posiadaniem kolorowego telewizor h) posiadaniem telefonu.

Osoby zagrożone ubóstwem lub ekskluzją to kategoria obejmująca wszystkie osoby, które

dotyka przynajmniej jedna z trzech powyższych sytuacji: zagrożenie ubóstwem

względnym, życie w gospodarstwie o niskiej intensywności pracy i głęboka deprywacja

materialna.

Spójrzmy jak się kształtują poszczególne miary w Polsce na tle innych krajów.

2010 rok Zagrożenie ubóstwem

Życie w gospodarstwie

o niskiej intensywności pracy

Doświadczanie głębokiej deprywacji materialnej

Zagrożenie ubóstwem lub ekskluzją

UE 2010 16,4 9,9 8,1 23,4

Polska 17,6 7,3 14,2 27,8

Czechy 9 6,4 6,2 14.4

Słowacja 12 7,9 11,4 29,6

Węgry 12,3 11,8 21,6 29.9

Niemcy 15,6 11,1 4,5 19,7

Francja 13,5 9,8 5,8 19,3

Wielka Brytania

17,1 13,1 4,8 23,1

Szwecja 12,9 5,9 1,3 12,9

Dania 13,3 10,3 2,7 18,3

Włochy

18,2 10,2 6,9 24,5

Hiszpania 20,7 9,8 4 25,5

Źródło: Eurostat

7

Powyższa tabela dostarcza ciekawych danych niestety przedstawiających polski system

społeczny niestety w niekorzystnym świetle. Procent osób zagrożonych ubóstwem i

wykluczeniem społecznym jest znacznie wyższy niż unijna średnia ( choć niższy niż na

Węgrzech i na Słowacji) a także znacznie wyższy od Czech, które mają zarówno ten

wskaźnik jak i jego części składowe na korzystnym poziomie nawet na tle krajów Europy

Zachodniej. Spośród wszystkich wskaźników składowych, Polska ma przeciętny poziom

ubóstwa relatywnego, względnie niski udział osób żyjących w gospodarstwach o niskiej

intensywności pracy i bardzo wysoki na tle unijnej średniej wskaźnik głębokiej deprywacji

materialnej ( a to właśnie ten wskaźnik zdaje się najwięcej mówić o wykluczeniu

społeczno-ekonomicznym). Pośród wszystkich zestawionych powyżej krajów szczególnie

korzystne wyniki osiągają socjaldemokratyczne kraje skandynawskie oraz Czechy.

Dane Eurostatu pozwalają też prześledzić zmianę jaka zachodziła w kontekście

poszczególnych wskaźników ubóstwa i wykluczenia ekonomicznego w Polsce od czasu

wstąpienia do Unii.

Polska 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Zagrożenie ubóstwem 20,5 19,1 17,3 16,9 17,1 17,6

Poważna deprywacja

materialna

33.8 27.6 22.3 11.7 15. 14.2

Niska intensywność pracy 14.2 12.3 10.0 7.9 6.9 7.3

Zagrożenie ubóstwem lub

wykluczeniem

45,3 39,5 34,4 30,5 27,8 27,8

Źródło: Eurostat

Powyższa tabela pokazuje że od 2005 roku udział osób zagrożonych ubóstwem bądź

wykluczeniem społecznym spadł radykalnie od 2005 roku. Najmniejszy spadek nastąpił jeśli

chodzi o poziom głębokiej deprywacji materialnej i udział osób żyjących w gospodarstwie

o niskiej intensywności pracy, natomiast mniejsze zmiany nastąpiły jeśli chodzi o

zagrożenie ubóstwem relatywnym. Dynamika i struktura zmian wiąże się między innymi ze

zmianami w wysokości bezrobocia. Po wstąpieniu do UE mieliśmy do czynienia ze

stopniowym obniżaniem się alarmująco wysokiego wskaźnika ( co też doprowadziło).

Jednocześnie wciąż, mimo, że poziom bezrobocia jest niewysoki, poziom ubóstwa i

zaniedbaniami na poziomie polityki transferów ( zarówno w ramach) nie jest zbyt niski, w

związku z istnieniem wspomnianej kategorii pracujących biednych.

8

Struktura ubóstwa w Polsce

Po przedstawieniu kontekstu europejskiego warto wejść głębiej w strukturę polskiego

ubóstwa i wykluczenia społeczno-ekonomicznego. Informacji Ne ten temat dostarcza

niedawno opublikowany raport Głównego Urzędu Statystycznego. Zastosowano w nim trzy

główne miary ubóstwa

Granica ubóstwa relatywnego ( względnego)- 50% średnich wydatków ogółu gospodarstw

domowych

Granica ubóstwa ustawowego. Kwota która zgodnie z ustawą o Pomocy społecznej

uprawnia do uzyskania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej

Granica ubóstwa skrajnego ( minimum egzystencji) – jest obliczana corocznie przez

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych i obejmuje te podstawowe potrzeby, które nie mogą być

odłożone w czasie. Znalezienie się poniżej tego minimum zagraża biologicznej egzystencji

jednostki

Źródło: GUS

Dynamika ubóstwa skrajnego i relatywnego pokazuje, że osiągnęło ono najwyższy poziom

w latach 2002-2005, podczas gdy w kolejnych latach zaczęło spadać. Nastanie I fali kryzysu

( w Polsce relatywnie łagodnej) zatrzymało tendencję spadkową, ale też nie zwiększyło

istotnie zagrożenia ubóstwem ani skrajnym ani relatywnym. Nieco odrębną kwestią jest

dynamika wielkości ubóstwa ustawowego, które zależy też od polityki ustalania kryteriów

dochodowych uprawniających do pomocy społecznej przez ustawodawcę.

Raport GUS jest też wart przywołanie gdyż daje on wgląd w wewnętrzną strukturę ubóstwa

w Polsce, z uwzględnieniem poszczególnych typów gospodarstw oraz rodzajów grup

społeczno-ekonomicznych oraz podziału na miasto i wieś.

9

Minimum egzystencji Relatywna granica

ubóstwa

Ustawowa granica

Ubóstwa

Ogółem 5,7 17,1 7,3

Gospodarstwa

domowe

pracowników

5,1 16,3 6,9

Rolników 8,9 25,9 12,1

Pracujących na

własny

Rachunek

2,2 9,3 3,3

Emerytów 3,9 13,3 4,1

Rencistów 9,6 25,4 10,1

Utrzymujących się z

innych

niezarobkowych

źródeł

22,4 41,9 27,0

Źródło: GUS

Widzimy, że w najmniej zagrożeni ubóstwem są pracujący na własny rachunek, zaś

najbardziej osoby utrzymujące się z niezarobkowych źródeł ( a więc beneficjenci socjalu).

Wysoki poziom zagrożenia ubóstwem jest też wśród rolników i rencistów. Co interesujące

poniżej średniej znajdują się gospodarstwa emerytów, zaś stopa ubóstwa wśród

gospodarstw pracowniczych jest zbliżona do tej jaka jest dla ogółu mieszkańców.

Nienajgorsza na tle innych grup społeczno-ekonomicznych sytuacja gospodarstw

pracowników nie powinna jednak prowadzić do optymistycznych wniosków jeśli chodzi o

status materialny tej grupy. Fakt, że 17,1% rodzin osób pracujących doświadcza

względnego ubóstwa, 6,9% przydałoby się wsparcie materialne z pomocy socjalnej i 5%

znajduje się poniżej poziomu egzystencji, wskazuje na całkiem sporą grupę working poor

w Polsce i prowadzi do wniosku, że praca nie zawsze wystarcza w Polsce by wyprowadzić

ludzi z biedy ( choć istotnie zmniejsza jej ryzyko). Jest to ważny wniosek, który warto

skierować wobec zwolenników strategii workfare, którzy wierzą, że panaceum na

rozwiązanie problemu ubóstwa i wykluczenia jest włączenie ludzi biednych do

uczestnictwa w rynku pracy. To nie wystarczy. Potrzebna jest i odpowiedni poziom oraz

struktura płac i działania kompensacyjne wobec osób, których dochód zarobkowy

uniemożliwia życia powyżej granicy ubóstwa.

Problem pracujących biednych jest w Polsce szczególnie nabrzmiały, także na tle innych

krajów europejskich, o czym wiedzy dostarcza nam ponownie Eurostat ( według danych

którego stopa ubóstwa wśród pracujących była w 2008 roku wyższa niż w Polsce jedynie w

Portugalii, Grecji i Rumunii).

10

Ubóstwo seniorów

Warta pochylenia się jest też sytuacja grup w wieku nieprodukcyjnym. O sytuacji

najmłodszych zostanie więcej przy okazji omówienia zagrożenia ubóstwem rodzin z

dziećmi, natomiast tabela wspomniana wcześniej mówi nieco o sytuacji seniorów. Przede

wszystkim daje się zauważyć, że emeryci są znacznie mniej zagrożeni ubóstwem niż

renciści ( wobec czego traktowanie często tych dwóch kategorii wspólnie jest mylące w

kontekście problematyki ubóstwa). Zagrożenie ubóstwem gospodarstw emerytów jest

niskie jednak nie tylko w porównaniu z rencistami, ale także z wieloma innymi typami

gospodarstw. Statystycznie rzecz biorąc nie są więc grupą wiekową szczególnie zagrożoną

ubóstwem w porównaniu z ludnością w wieku produkcyjnym, a zwłaszcza

przedprodukcyjnym ( mamy w Polsce do czynienia z juwenalizacją biedy). Warto jednak

nie poprzestawać na owej konstatacji, ani tym bardziej nie wyprowadzać z tego dalszych

wniosków jakoby seniorzy byli generalnie grupą dobrze sytuowaną. Z moich analiz sytuacji

dochodowej seniorów2 płyną następujące wnioski:

1) mimo że ubóstwo relatywne jest w przypadku seniorów stosunkowo niewielkie,

niemożność zaspokojenia potrzeb materialnych jest w tej grupie wiekowej dość

powszechna,

2) w ocenie położenia seniorów należy uwzględnić nie tylko dochód, ale także wydatki, a

te są relatywnie wysokie, w dużej mierze w związku ze wzmożonymi kosztami

zdrowotnymi i opiekuńczymi,

3) środki do dyspozycji emerytów są dodatkowo ograniczane przez transfery

międzygeneracyjne, które idą częściej od osób starszych do młodszych niż na odwrót,

4) osobom starszym, jeśli popadną w ubóstwo, szczególnie trudno jest je przezwyciężyć

zarówno ze względu na duży udział wydatków stałych w ich gospodarstwie domowym, jak i

przede wszystkim niemożność (zwłaszcza w przypadku osób w wieku podeszłym)

zwiększenia dochodów poprzez pracę,

5) choć wykluczenie osób starszych ma często wymiar pozamaterialny, tam gdzie do tego

dochodzi ubóstwo, ryzyko marginalizacji jest większe, a wykluczenie głębsze i trudniejsze

do przezwyciężenia i złagodzenia,3

Warto też nadmienić, że sytuacja seniorów będzie się zmieniać. Zagrożenie ubóstwem

może być znacznie większe gdy wejdzie w wiek emerytalny pokolenie otrzymujących

emerytury w nowym systemie i w nowym kontekście demograficznym. Wiele z tych osób,

ze względu na przemiany na rynku pracy, będzie miała długie okresy pozostawania poza

rynkiem pracy lub przynajmniej poza systemem odprowadzania składek, co przełoży się na

wielkość świadczeń na starość.

3 Bakalarczyk, Ubóstwo seniorów, w: red. M. Syska, Z godnością w jesień życia” Warszawa-Wrocław 2011

11

Różnice między miastem a wsią

Wracając do raportu GUS, ważnym wnioskiem jaki się nasuwa po analizie zaprezentowanej

wyżej tabeli jest to, że rolnicza ludność jest ponadprzeciętnie zagrożona ubóstwem. Na

tle całej ludności zamieszkującej wieś ludność rolnicza nie wyróżnia się znacząco

poziomem zagrożenia ubóstwem.

Ubóstwo relatywne Ubóstwo skrajne Ubóstwo ustawowe

Ogółem 5,7 17,1 7,3

Miasto 3,4 11,9 4,4

Wieś 9,4 25,4 11,9

Gospodarstwa

rolnicze

8,9 25,9 12,1

Bardzo wysokie jest natomiast zróżnicowanie zagrożeniem ubóstwem jeśli chodzi o miasto

i wieś. Ów dysparytet jest ciekawy na tle porównawczym. W Polsce bieda ma charakter w

większym stopniu wiejski, w wielu innych krajach –odwrotnie. Pamiętajmy jednak, że

miasto i wieś nie tylko różnią się poziomem ubóstwa, ale także zagrożeniem

wykluczeniem. Na wsi dostęp do wielu publicznych dóbr i usług ( medycznych,

opiekuńczych, edukacyjnych, kulturalnych) jest ograniczony, co zwłaszcza uderza w

ludność wiejską. Z drugiej jednak strony na wsi istnieją często większe zasoby kapitału

społecznego sąsiedzko-rodzinnego, który częściowo pozwala rekompensować deficyty

materialne ( możliwość kupowania „ na zeszyt”, wzajemna pomoc nieodpłatna,

wytwarzanie produktów rolnych w celu własnego spożycia). Trudno więc jednoznacznie

stwierdzić która bieda jest bardziej dotkliwa i wykluczająca społecznie osób ją

doświadczających. Z pewnością zestawiając stopę ubóstwa na wsi i mieści, warto

pamiętać, że w obydwu przypadkach doświadczenie ubóstwa jest jakościowo zupełnie

odmienne. Mówiąc o zróżnicowaniu ze względu na miejsce zamieszkania, także w obrębie

kraju daje się zauważyć różnice między województwami a także w obrębie nich.

Typ gospodarstwa domowego a zagrożenie ubóstwem

Ubóstwo skrajne Relatywne Ustawowe

1-osobowe 2 6,7 2,4

Małżeństwa bez

dzieci

1,6 6,1 1

12

z 1 dzieckiem 1,9 7,4 1,9

z 2 dzieci 3,7 14,7 5,4

z 3 dzieci 9,8 27,5 14,1

Z 4 dzieci lub więcej 24 43,7 34,3

Samotny rodzic z

dziećmi

7,8 16,0 10,5

Źródło: GUS

Widać wyraźnie, że zagrożenie ubóstwem jest w Polsce silnie skorelowane z

wielodzietnością. Pojawienie się kolejnych dzieci drastycznie zwiększa ryzyko ubóstwa. W

przypadku rodzin w których wychowuje się 4 dzieci lub więcej aż ¼ z nich znajduje się

poniżej linii minimum egzystencji, co oznacza że jej członkowie są zagrożeni biologiczną

degradacją na skutek biedy! Skoro posiadanie dzieci, zwłaszcza w większej liczbie, jest

czynnikiem tak silnie zwiększającym ryzyko ubóstwa, polityka zwalczania ubóstwa i

wykluczenia powinna w większym stopniu i trafniej adresować potrzeby materialne właśnie

rodzin z dziećmi.

Okazuje się, że zagrożenie ubóstwem jest ponadprzeciętne także w rodzinach z osobami

niepełnosprawnymi zarówno tam gdzie niepełnosprawny jest głową gospodarstwa

domowego jak i tam gdzie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Co interesujące, ten

drugi przypadek gospodarstw jest bardziej zagrożony ubóstwem niż pierwszy.

13

Fakt, że niepełnosprawni są kategorią tak silnie zagrożoną ubóstwem i wykluczeniem jest

wart zapamiętania w kontekście ryzyka wykluczenia i dyskryminacji, bowiem mamy tu do

czynienia z nakładaniem się dwóch płaszczyzn defaworyzacji, co znacznie obniża pozycję

osób nimi dotkniętych w stosunkach społecznych.

Polityka na rzecz zwalczania ubóstwa

Kiedy myślimy o polityce wobec ubóstwa, często niepotrzebnie redukujemy ją do polityki

wobec ubogich, tą zaś redukujemy do działań w zakresie pomocy społecznej. Jest to o tyle

błędne, że pomija się instrumenty, które leżą w innych obszarach polityki społecznej, a

nawet poza nią, np. w polityce gospodarczej, przy pomocy których można zapobiegać

popadnięcie w ubóstwo i wykluczenie tych którzy nimi nie są (tzw. funkcja prewencyjna).

W krajach o rozwiniętej polityce społecznej i osiągającej wysokie wskaźniki w ograniczaniu

skali i głębi wykluczenia społeczno-ekonomicznego, pomoc społeczna jest tylko jednym z

wielu (i niekoniecznie najważniejszym) instrumentem przy pomocy, których osiąga się

wysoki poziom inkluzji społecznej. Nawet żeby pomoc społeczna była skuteczna musi być

osadzona w szerszej konfiguracji instytucjonalnej. To właśnie brak koordynacji działań

służb społecznych, na przykład ze służbami zatrudnienia czy instytucjami edukacyjnymi,

jest uważany za jedną ze słabości polityki społecznej w Polsce. Zintegrowaniu różnych

14

działań na rzecz zmniejszania i łagodzenia ubóstwa i wykluczenia mogą służyć całościowe,

ponad resortowe strategie.

Jeśli się głębiej zastanowimy właściwie cały system zabezpieczenia społecznego ma na celu

przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu. Zabezpieczenie społeczne ma

chronić jednostki i często także ich rodziny przed pozostawaniem bez wystarczających

środków do życia w obliczu zaistnienia ryzyka socjalnego (starość, bezrobocie, niezdolność

do pracy na skutek choroby, wypadku czy macierzyństwa). Nawet istnieniu tych

segmentów zabezpieczenia społecznego które mają na celu nie tyle zabezpieczenie

dochodu co umożliwienie zaspokojenia określonych świadczeń, jak zabezpieczenie

zdrowotne czy pielęgnacyjne (opiekuńcze) przyświeca intencja by umożliwić ludziom

zaspokojenie fundamentalnych potrzeb, na które nie mogliby sobie pozwolić przy pomocy

własnych, zbyt skromnych funduszy w ramach prostej wymiany rynkowej.

Mając więc na uwadze, że przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu poniekąd jest obecne w

każdym aspekcie polityki społecznej, nie sposób jednak w niniejszym artykule omówić

całej tej złożoności. Z konieczności więc ograniczę się do omówienia tych obszarów, które

bezpośrednio odnoszą się do wsparcia grup o niskim statusie społeczno-ekonomicznym.

Będą to: pomoc społeczna i świadczenia rodzinne, a także inne instrumenty, które leżą

poza powyższymi systemami ale również stanowią wsparcie dla osób o niskim statusie

społeczno-ekonomicznym ( np. wsparcie dla uczniów ubogich w systemie oświaty).

Pomoc społeczna

Najbardziej bezpośrednio nakierowanym na wsparcie dla osób o niskim statusie społeczno-

ekonomicznym obszarem polityki społecznej są świadczenia z pomocy społecznej

przysługujące na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku. Celem ustawy jest z

jednej strony wsparcie dochodowe, z drugiej pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji

życiowych (takich jak alkoholizm, inwalidztwo, bezdomność, ubóstwo)

Niektórzy stawiają zarzut systemowy, że w praktyce funkcja wsparcia dochodowego

dominuje nad funkcją pomocy w trudnych sytuacjach życiowych dzięki pracy socjalnej.

Przeświadczenie to wydaje się mieć uzasadnienie empiryczne. Badania pokazują, że

pracownicy nie mają czasu, przypada zbyt dużo czasu. Pomoc ta wydaje się więc nie.

Odzwierciedla, który w większym stopniu bazuje na świadczeniach rzeczowych niż

usługowych, co wydaje się niekorzystne z punktu widzenia społecznej integracji.

Jakie wsparcie przysługuje? Możemy podzielić je na pieniężne i rzeczowo-usługowe (np.

usługi pielęgnacyjne czy praca socjalna). Jeśli chodzi o wsparcie pieniężne jest to zasiłek

stały, okresowy i celowy.

15

Zasiłek stały przysługuje osobom które spełniają jednocześnie dwa wyszczególnione w

ustawie warunki: a) trudna sytuacja życiowa i b) znajdowanie się poniżej ustawowej linii

ubóstwa. Obecnie dla osób samotnych jest to 477 złotych, podczas gdy na osobę w

rodzinie jest to 351 złotych. Próg ten nie był od 2006 roku waloryzowany, co też jest

często przedmiot krytyki jako wyraz antyspołecznej polityki państwa. Wielkość wsparcia to

różnica między kryterium dochodowym a rzeczywistym dochodem gospodarstwa

domowego, przy czym wsparcie to nie może być niższe niż 30 złotych.

Oprócz tego gmina może przyznać zasiłek okresowy i celowy.

O przyznaniu określonej pomocy decyduje dyrektor ośrodka pomocy społecznej, po

wcześniejszym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego.

Istnieje jednak możliwość odwoławcza. Można to interpretować forma upodmiotowienia

osób ubogich.

Świadczenia rodzinne

Jak zostało wcześniej powiedziane, szczególnie zagrożone są rodziny których

wychowywane są dzieci, zwłaszcza większa ich liczba. Wsparcie dla tego typu gospodarstw

domowych jest organizowane n gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych z 2003 roku. Tu

również aby otrzymać wsparcie trzeba spełnić kryterium dochodowe (wyjątkiem jest

przyznawane na gruncie tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne oraz jednorazowe

świadczenie z tytułu urodzenia dziecka zwane becikowym).

Kryterium to wynosi 504 złotych oraz 583 złote jeśli w rodzinie wychowuje się dziecko

niepełnosprawne. Spełniając to kryterium można otrzymać zasiłek rodzinny w wysokości

68 złotych na dziecko do 5 lat, 91 złotych na dziecko w wieku 5-18 lat, 98 złotych na

dziecko w wieku od 18 do 24 roku życia. Wysokość świadczenia rośnie więc wraz z

wiekiem dziecka. Oprócz świadczenia, które jest niskie, rodzinom, które spełniają

kryterium dochodowe przysługuje prawo do dodatków. Te dodatki są następujące:

1. Z tytułu urodzenia dziecka (jednorazowo 1000 złotych – jest to świadczenie dla osób

pobierających zasiłek rodzinny w odróżnieniu od uniwersalnego becikowego, które

jest dla wszystkich).

2. Z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (400

złotych miesięcznie).

3. Wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na trzecie i kolejne dziecko 80

złotych miesięcznie).

16

4. Z tytułu samotnego wychowania dziecka (170 na dziecko, ale nie więcej niż 340 na

wszystkie dzieci, w przypadku dziecka niepełnosprawnego zwiększa się tę kwotę o

80 złotych ale nie więcej niż o 160 na wszystkie dzieci).

5. Z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego (60 złotych

miesięcznie na dziecko do 5 lat, 80 złotych miesięcznie na dziecko między 5 a 24

rokiem życia).

6. Z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania (90 złotych za

mieszkanie na stancji/ w internacie lub 50 złotych za przejazd do szkoły).

7. Z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ( jednorazowo 100 złotych).

System świadczeń rodzinnych jest mocno selektywny. Osoby które znajdą się minimalnie

ponad progiem tracą prawo nie tylko do zasiłku rodzinnego, ale także do licznych

dodatków. Wiele z tych rodzin nadal żyje w trudnej sytuacji materialnej ale pozostaje bez

wsparcia. W ostatnich latach ten problem dotknął wielu rodzin, które znalazły się

nieznacznie ponad progiem uprawniającym do świadczeń, który od dawna, podobnie jak

próg pomocy społecznej, nie był podnoszony.

Oczywiście na sytuację rodzin ubogich wpływają także inne działania jak ulgi w systemie

podatkowym (w obecnej formule więcej korzystają na tym rodziny bogatsze) a przede

wszystkim dostęp do opieki nad małym dzieckiem w wieku żłobkowym i opieki

przedszkolnej. Polska należy do krajów gdzie wskaźniki objęcia małych dzieci tego typu

opieką należą do najniższych w Unii Europejskiej. Ostatnie lata przyniosły wprawdzie

pozytywne zmiany w tym zakresie, jednak nadal jest wiele do nadrobienia. A jest to

szczególnie ważny instrument, gdyż ułatwia kobietom wyjście na rynek pracy, co może

wpłynąć pozytywnie na budżet rodzinny, a także może pomóc wyrównywać szanse dzieci o

niskim statusie społeczno-ekonomiczno-kulturowym. Niestety jak wykazały badania

Centralnej Komisji Egzaminacyjnej największy poziom uczestnictwa w opiece

przedszkolnej mają w Polsce jak dotąd mają dzieci rodziców z wyższym wykształcenia, a

najmniej korzystają z tego dzieci rodziców o wykształceniu podstawowym i zawodowym

(niskie wykształcenie jest zresztą silnie skorelowane z ubóstwem w Polsce, więc można się

spodziewać, że gdyby przeanalizowano status ekonomiczny rodzin przedszkolaków, również

okazałoby się, że więcej korzystają z tego rodziny zamożniejsze niż te najuboższe).

Wsparcie materialne uczniów

Mówiąc o znaczeniu opieki przedszkolnej, wchodzimy na obszar systemu edukacyjnego i

jego roli w wyrównywaniu szans. Okazuje się, że również na tym polu realizuje się politykę

wsparcia najuboższych, a instytucją poprzez którą realizuje się te cele bywa szkoła.

Główne instrumenty to:

17

- Rządowy program „ Pomoc państwa w zakresie dożywiania” prowadzony od 2005 roku.

Uprawnione są dzieci które spełniają w rodzinach o dochodzie poniżej 150% kryterium

dochodowe, ale w szczególnych sytuacjach można odstąpić od zastosowania kryterium

dochodowego względem danego dziecka.

- Rządowy program „Wyprawka Szkolna” przysługuje dzieciom z gospodarstwa

znajdujących się poniżej ustawowej granicy ubóstwa. Wysokość świadczenia może wahać

się od 170 do 370 złotych w zależności od klasy szkoły i stopnia niepełnosprawności.

- Programy „Owoce w szkole” i „Szklanka mleka” finansowane ze środków Unii

Europejskiej i przeznaczone dla uczniów niezależnie od kryterium dochodowego.

- Stypendium szkolne – finansowane z Narodowego Programu Stypendialnego dla uczniów

spełniających kryterium dochodowego (wysokość świadczenia zależna jest od wysokości

zasiłku z pomocy społecznej jaki otrzymuje rodzina).

Widzimy, że wsparcie materialnej uczniów jest w większości selektywne i bazuje na

niższym progu (pomocy społecznej a nie świadczeń rodzinnych), który, jak już była mowa,

od dawna nie był podnoszony, w rezultacie czego wiele potrzebujących uczniów jest

wykluczonych z możliwości korzystania z powyższych świadczeń.

Główne dylematy do dyskusji

1. Świadczenia uniwersalne vs selektywne?

Czy polityka społeczna powinna docelowo obejmować tylko osoby o najniższym statusie

społeczno-ekonomicznym czy też szersze kategorie? Na jakim poziomie powinniśmy

ustalać próg dostępu do świadczeń? Które formy wsparcia powinny być zależne od dochodu

(means-tested?) a które od potrzeb (needs-tested?). Czy samo kryterium dochodowe

powinno wystarczyć do uzyskania wsparcia z pomocy społecznej lub świadczeń rodzinnych,

czy powinny być spełnione równocześnie inne przesłanki? Czy wsparcie powinno być

warunkowane tylko sytuacją dochodową lub potrzebami, czy też warunkowane także

określonymi działaniami podmiotu otrzymującego pomoc?

2. Świadczenia pieniężne vs rzeczowe/ usługowe?

W jakich proporcjach powinniśmy wykorzystywać świadczenia finansowe (benefits in cash)

i świadczenia rzeczowe oraz usługowe (benefits in kind)? Jakie są słabe strony jednych i

drugich świadczeń we wspieraniu osób o niskim statusie społeczno-ekonomicznym? W

jakich sytuacjach sprawdzają się lepiej poszczególne typy świadczeń? Wobec których grup?

18

3. Spór o workfare i aktywną politykę społeczną?

Czy konieczność podjęcia pracy nie jest ograniczeniem podmiotowości osoby ubogiej? Czy

aktywizacja zawodowa wystarcza by przezwyciężyć ubóstwo, a tym bardziej

wykluczeniem, które jest często wielowymiarowe? Czy aktywizacja powinna być

zawodowa? Czy cel łagodzenia ubóstwa nie stoi w sprzeczności z celem przezwyciężania

ubóstwa? Jakie są bariery aktywizacji osób wykluczonych po stronie popytowej i

podażowej? Jakie mogą być warianty aktywnej polityki społecznej i który jest dla nas

optymalny?

4. Kwestia wielosektorowości

Jaką powinności powinno mieć państwo w zakresie polityki wobec osób o niskim statusie

społeczno-ekonomicznym ( wyznaczanie celów?/regulacja i kontrola?/ finansowanie?/

świadczenie usług?)? Do jakiego stopnia państwo może delegować swoje socjalne

powinności na podmioty poza-publiczne? Jaka powinien być udział III sektora i podmiotów

gospodarki społecznej? Czy III sektor powinien pełnić funkcje bardziej rzecznicze czy też

bezpośrednio świadczyć pewne usługi?

Tekst opracowany na potrzeby seminarium specjalistycznego odbywającego się

w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz

Przeciwdziałania Dyskryminacji – poziom zaawansowany.

Seminarium 1: Status społeczno-ekonomiczny jako przesłanka dyskryminacji

Projekt: Sieć na rzecz promowania równości i różnorodności w działaniach administracji publicznej – „Równość i Różnorodność – praktycznie”

realizowany przez Funduszu Współpracy i Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej

Projekt współfinasowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego