Podatek od wartoci dodanej i jego wyudzeniaStraty budetw narodowych w krajach czonkowskich Unii

Europejskiej wynikajce z licznych naduy podatkowych spra-wiy, e od duszego czasu UE podejmuje dziaania prewencyjne i zaradcze w celu ochrony nalenych danin. Ochrona ta dotyczy zwaszcza nieprawidowoci, do jakich dochodzi w odprowadza-niu podatku od wartoci dodanej (Value Added Tax VAT).

Podatek od wartoci dodanej jest podatkiem obrotowym, po-rednim. Z zaoenia ma on w jak najmniejszy sposb oddzia-ywa na ostateczne ceny towarw i usug podlegajcych opo-datkowaniu, dziki tzw. przerzucalnoci na kolejne fazy obrotu gospodarczego.

Mao precyzyjny, do liberalny i ramowy ksztat przepisw wsplnotowych odnoszcych si do tego podatku (obowizujcej do koca 2006 r. tzw. VI dyrektywy1 oraz obowizujcej obecnie dyrektywy 2006/112/WE2) w poczeniu ze zoonym mechani-

1 Dyrektywa 77/388/EWG Rady WE z 17 maja 1977 r. w sprawie har-monizacji przepisw Pastw Czonkowskich dotyczcych podatkw ob-rotowych wsplny system podatku od wartoci dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku, Dz.Urz. WE L 145 z 13 czerwca 1977 r.

2 Dyrektywa 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wsplnego systemu podatku od wartoci dodanej, Dz.Urz. UE L 347 z 11 grudnia 2006 r.

Konrad Raczkowski

Eurofisc zdecentralizowana sie wsppracy w dziedzinie podatku VAT

Suma wyudze podatku VAT w Unii Europejskiej jest szacowana na ok. 250 mld euro rocznie. Ze wzgldu na skal tego zjawiska utworzenie Eurofiscu, jako sieci wsppracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartoci dodanej dla 27 pastw czonkowskich, naley uzna za dziaanie poda-ne i potencjalnie skuteczne.

nr 6(98) 17 marca 2011 zagadnienia spoecznogospodarcze

ISSN

189

666

59

zmem jego rozliczania sprzyjaj naduywaniu systemu przez nie-uczciwych podatnikw. Okazao si take, e przepisy w sprawie wsppracy administracyjnej w dziedzinie podatku od wartoci dodanej (rozporzdzenie Rady (WE) 1798/2003 z 7 padziernika 2003 r.) s nie tylko nieskuteczne wobec tzw. oszustw karuzelowych w podatku VAT, ale prowadz jeszcze do znacznego spowolnienia w pozyskiwaniu, przesyaniu czy wykorzystywaniu informacji.

Tak zwane oszustwo karuzelowe polega, w duym uproszcze-niu, na przepywie towarw pomidzy co najmniej dwoma kra-jami UE, gdzie z zaoenia ich obieg jest fikcyjny (z wykazaniem w tym czasie wewntrzwsplnotowej dostawy towarw WDT). Jeden z mechanizmw dziaania w oszustwie karuzelowym zo-sta opisany poniej i zilustrowany na wykresie 1.1. Spka A majca siedzib w pastwie czonkowskim X sprze-

daje towary spce B z siedzib w pastwie Y (w zwizku z WDT spka A sprzedaje towar przy stawce VAT 0%, wystpu-jc jednoczenie do urzdu skarbowego o zwrot podatku VAT zapaconego przy kupnie towaru od kontrahenta).

2. Spka B, ktra jest najczciej podatnikiem znikajcym3, odsprzedaje towar ze strat spce buforowej C (bufor), wysta-

3 Importerzy (bdcy nabywcami) mog otrzyma towary bez ko-niecznoci opacenia podatku VAT od nabycia wewntrzwsplnotowego, a jednoczenie musz rozliczy podatek VAT od ich sprzeday.

2wiajc poprawn pod kadym wzgldem faktur VAT jed-nake nie odprowadza podatku do urzdu skarbowego. W tej sytuacji spka B dziaa na niekorzy organw podat-kowych, gdy nie uiszcza podatku z tytuu krajowej dostawy towarw i przestaje istnie (znika).

3. Nastpnie sprzeda towaru przez firm C moe odbywa si ju z niewielkim zyskiem, a kolejni kontrahenci, np. D i E, bd si prawidowo rozlicza z podatku VAT.

4. Ostatnia w ogniwie spka E dokona WDT na rzecz spki bu-forowej F, ktra w ramach transakcji krajowej odsprzeda towar spce A. Spka E z tytuu transakcji wystpi do urzdu skar-bowego o zwrot VAT wynikajcy z faktu zakupu towarw od spki D. Spki C, D, F oraz E nosz miano przedsibiorstw bu-forowych, rzetelnie rozliczaj si ze zobowiza podatkowych i su zazwyczaj do zacierania ladw poprzednich transakcji z udziaem znikajcego podatnika (mog by rwnie pod-miotami znikajcymi).

Cech charakterystyczn stosowanych praktyk jest fikcyjny ob-rt fakturami, dokumentami przewozowymi, wielokrotne wpro-wadzanie do obiegu tego samego towaru i kwot pieninych. W oszustwach karuzelowych bowiem kada faktura (nawet fik-cyjna, a nie zakwestionowana przez organy podatkowe) umo-liwia zarwno obnienie zobowiza podatkowych, jak i zwrot nadwyki podatku naliczonego nad nalenym4. Uzyskane w ten sposb rodki s wolne od obcie podatkowych, a wic nie s przychodem podlegajcym opodatkowaniu, np. podatkiem dochodowym od osb fizycznych.

Proces wyudze wydaje si wic stosunkowo prosty, a jedno-czenie trudny do wykrycia i udowodnienia przez organy podat-kowe. Od 1993 r. transakcje handlowe na granicach wewntrz-nych Wsplnoty nie podlegaj kontroli, a w przypadku WDT stawka podatku VAT wynosi 0%. Pomimo i elektroniczny System Wymiany Informacji o VAT (VAT Information Exchange System

4 K. Raczkowski, A, Krukowski, Management of tax security knowledge in intra-community trade [w:] K. Raczkowski, W. Kego, M. uber, Different Face of Security. From Knowledge to Management, ISDP, Stockholm 2010, s. 179183.

VIES) rejestruje charakterystyki prze-prowadzanych operacji w wymianach wewntrzwsplnotowych, to nie jest w stanie skutecznie przeciwdziaa naduyciom. Wynika to z duej liczby transakcji, jaki dany podmiot moe przeprowadzi w okrelonej jedno-stce czasu, z ktrych tylko kilka pro-cent moe by fikcyjna. Jednoczenie podatek VAT w WDT powinien zosta zapacony przez nabywc towarw w kraju nabycia (tzw. wewntrzwspl-notowe nabycie towarw WNT) z za-stosowaniem obowizujcej w danym kraju stawki VAT. Okrelenie dziaania niezgodnego z prawem w oszustwie karuzelowym musi sprowadza si do udowodnienia winy i dziaania w zej wierze. W innym przypadku organom podatkowym nie wolno kwestionowa prawa odliczenia podatku naliczonego, ktry jest podstawowym elementem konstrukcyjnym podatku VAT.

od eurocanetu do eurofiscuW 2005 r. administracja podatkowa Belgii zainicjowaa utwo-

rzenie europejskiej sieci zwalczania oszustw karuzelowych Euro-canet (European Carousel Network) w celu usprawnienia wsp-pracy i przyspieszenia wymiany informacji odnoszcych si do podatku VAT od transakcji wewntrzwsplnotowych. Zasady, na jakich odbyway si te dziaania, zdefiniowane zostay w roz-porzdzeniu Rady (WE) w sprawie wsppracy administracyjnej w dziedzinie podatku od wartoci dodanej5. Dobrowolno par-tycypacji i uprzedzenia polityczne w stosunku do Europejskiego Urzdu ds. Zwalczania Naduy Finansowych (OLAF) spowo-doway, e takie kraje, jak Niemcy, Wochy oraz Wielka Brytania, nie wczyy si w dziaania Eurocanetu. W efekcie wymiana in-formacji odbywaa si wprawdzie szybciej, jednake w wyniku bdw w funkcjonowaniu elektronicznego Wsplnotowego

5 Rozporzdzenie Rady (WE) 1798/2003, Dz.Urz. UE L 264 z 15 pa-dziernika 2003 r.

Wykres 1. Uproszczony schemat oszustwa karuzelowego w krajach UE

Pastwo X Pastwo Y

Spka A Spka B

Spka C, D+n

Spka E

Znikajcypodatnik

US**

BeneficjentVAT

WDT*

VAT 0%

VAT

BeneficjentVAT

US**

WDT*VAT 0%

Kontrahent

Spka F

VAT

* WDT wewntrzwsplnotowa dostawa towarw. ** US urzd skarbowy.

OLAF Europejski Urzd ds. Zwalczania Naduy Finan-sowych ustanowiony w 1999 r. Gwne zadania realizuje w obszarze kontroli prawidowoci wydatkowania rodkw unijnych, wykrywa przestpstwa korupcji i inne naduycia w obrocie pieninym.

SCAC powoany w 1992 r. Stay Komitet Wsppracy Administracyjnej, dziaajcy jako komitet regulacyjny Komi-sji Europejskiej w dziedzinie wymiany informacji o podatku VAT. Skada si z przedstawicieli pastw czonkowskich UE i jest nadzorowany przez Dyrekcj Generaln ds. Podatkw i Unii Celnej Komisji Europejskiej (DG Taxud).

ATFS powoany w 2007 r. zesp ekspertw Komisji Europejskiej w zakresie strategii przeciwdziaania oszu-stwom podatkowym. Stanowi merytoryczne oraz prak-tyczne wsparcie Komisji Europejskiej w dziedzinie prze-ciwdziaania naduyciom podatkowym.

3Systemu Wymiany Informacji o Podatku VAT (VIES) oraz zbyt wolnych dziaa administracji belgijskiej system Eurocanet by wci nie-efektywny w stosunku do skali oszustw w po-datku VAT.

W 2006 r. Komisja Europejska wydaa ko-munikat w sprawie koniecznoci opracowania skoordynowanej strategii w celu poprawy sku-tecznoci walki z oszustwami podatkowymi6. Due znaczenie przy projektowaniu tej stra-tegii odegray dwa organy doradcze Komisji, tj. Stay Komitet Wsppracy Administracyjnej (Standing Committee on Administrative Co-operation SCAC) oraz Grupa Ekspertw ds. Zwalczania Oszustw Podatkowych (Anti Tax Fraud Strategy Expert Group ATFS).

W grudniu 2008 r. Komisja Europejska przed-stawia propozycj stworzenia Eurofiscu jako niezalenej sieci cisej wsppracy w zwalcza-niu oszustw w podatku VAT, za pomoc szyb-kiej wymiany informacji, wsplnych profili ana-lizy ryzyka oraz analiz informatycznych7.

Stwierdzono take, i: wprowadzenie Euro-fiscu przyniesie warto dodan tylko wtedy, gdy udzia w nim bdzie obowizkowy dla wszystkich pastw czonkowskich, aby unikn problemw, jakie napotka Eurocanet oraz jeeli Komisja b-dzie w peni uczestniczy w dziaalnoci Eurofiscu i odgrywa rol koordynatora8.

W czerwcu 2010 r. podczas spotkania w Luksemburgu 27 mini-strw finansw pastw czonkowskich uzgodnio, e powinna po-wsta zdecentralizowana struktura nie posiadajca osobowoci prawnej, ktra bdzie zdolna do szybkiego i skoordynowanego zwalczania transgranicznych oszustw VAT. Eurofisc zosta prawnie usankcjonowany rozporzdzeniem Rady 904/2010 z 7 padzier-nika 2010 r. (rozdz. X) w sprawie wsppracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartoci do-danej9, a wikszo uregulowa zacznie w peni obowizywa od 1 stycznia 2012 r.10.

W celu realizacji powyszego rozporzdzenia pastwa czon-kowskie UE w ramach sieci Eurofisc zobligowanie s do: stworzenia skutecznych mechanizmw wymiany i przecho-

wywania informacji pomidzy pastwami czonkowskim oraz informacji uzyskanych przez dany kraj czonkowski z krajw trzecich,

6 COM(2006) 254 final.7 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europej-

skiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego w sprawie skoordynowanej strategii majcej na celu popraw walki z oszustwami zwizanymi z po-datkiem od wartoci dodanej w Unii Europejskiej, COM(2008) 807 final.

8 Projekt sprawozdania w sprawie wniosku dotyczcego rozporz-dzenia Rady w sprawie wsppracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartoci dodanej [COM(2009)0427 C7-0165/2009 2009/0118(CNS)], s. 7.

9 Dz.Urz. UE L 268 z 12 padziernika 2010 r.10 Artytuy 3337 weszy w ycie 1 listopada 2010 r., rozdz. V z wyjt-

kiem art. 22 i 23 wejdzie w ycie od 1 stycznia 2013 r., art. 3842 bd obowizyway od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., a art. 4347 od 1 stycznia 2015 r. Jednoczenie wprowadzona regulacja uchyla z dniem 1 stycznia 2012 r. rozporzdzenie Rady (WE) 1798/2003 (z wyjtkiem art. 2 ust. 1 oraz rozdz. V z wyczeniem art. 27 ust. 4), oraz pozostae rozporzdzenia Rady (WE) 885/2004; (WE) 1791/2006; (WE) 143/2008 oraz (WE) 7/2009.

ucilenia obowizkw transgranicznej kontroli podatkowej w odniesieniu do kadego z pastw (umoliwienie przepro-wadzenia skutecznej kontroli podatkowej zwaszcza w zakre-sie podatku VAT),

wprowadzenia elektronicznych narzdzi, za pomoc ktrych moliwe bdzie uzyskiwanie od podatnikw niezbdnych materiaw do kontroli (dane podatnikw i ich transakcje), ich dalsze dystrybuowanie i analiza w wielu miejscach jedno-czenie (jednolite procedury weryfikacji w kadym z pastw czonkowskich),

ustanowienia kategorii informacji, ktrych wymiana odbywa si bez wniosku, lecz w sposb zautomatyzowany i sponta-niczny,

optymalizacji wsppracy w ramach pomocy administracyjnej dziki obecnoci urzdnikw z jednego pastwa czonkow-skiego na terenie innego pastwa czonkowskiego,

edukacji podatnikw w zakresie obowizkw oraz wzorw do-kumentw handlowych (w tym faktur) stosowanych w innym pastwie czonkowskim, z ktrym podatnik/podmiot gospo-darczy prowadzi wymian handlow.

Zadaniem Eurofiscu jest stworzenie wielostronnego me-chanizmu wczesnego ostrzegania w odniesieniu do oszustw w podatku od wartoci dodanej, wymiana informacji objtych rozporzdzeniem Rady 904/2010 oraz koordynacja prac urzd-nikw cznikowych w zakresie otrzymanych ostrzee. W tym celu kade pastwo czonkowskie zobligowane jest do ustano-wienia Centralnego Biura cznikowego (CB), wyznaczenia co najmniej jednego uczestniczcego urzdnika cznikowego spo-rd ekspertw w dziedzinie zwalczania oszustw podatkowych (UU) oraz okrelenia cznikowych organw administracyjnych (OA), z ktrymi naley utrzymywa wspprac w ramach Euro-fiscu (wykres 2).

Komisja w celu realizacji postanowie w zakresie przeciwdzia-ania oszustwom w podatku VAT zapewnia wsparcie techniczne

Wykres 2. Zewntrzna struktura oglna Eurofiscu

Uczestniczcy urzdnicycznikowi

(UU)

Centralne Biurocznikowe

(CB)

cznikoweorgany

administracyjne(OA)

Koordynatorzydziedziny roboczej

(KDR)

wyznaczani spord CBna okrelony okres

27 pastw UEco najmniej 1

w kadym kraju

Stay Komitet Wsppracy

Administracyjnej KE(SKWA)

KDR skadaj rocznesprawozdanie z dziaalnoci

KomisjaEuropejska

(KE)

Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej

sprawozdanie

rdo: na podstawie rozporzdzenia Rady 904/2010, Dz.Urz. UE L 268 z 12 padziernika 2010 r.

4Wydawca: Wydawnictwo Sejmowe dla Biura Analiz Sejmowych ul. Zagrna 3, 00-441 Warszawa, tel. 022 694 17 27, faks 022 694 10 05, www.bas.sejm.gov.plProjekt graficzny: Bogdan ukowskiRedakcja: Jolanta Adamiec, Jakub Borawski (redaktor naczelny), Mirosaw Gwiazdowicz, Joanna Karolczak, Justyna Osiecka-Chojnacka, Albert Pol, Karolina Kaczmarczyk (sekretarz redakcji)Kontakt: tel. 022 694 18 77, 022 694 17 53, e-mail: karolina.kaczmarczyk@sejm.gov.pl

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu suy eksperckim wsparciem posom i organom Sejmu. Wydaje m.in.: Infos, Studia BAS, Zeszyty Prawnicze BAS, Przed pierwszym czytaniem.Infos w zwizej formie podejmuje aktualne zagadnienia istotne dla polskiego spoeczestwa i gospodarki.

Dr Konrad Raczkowski pracownik resortu finansw, ekspert ds. bezpieczestwa ekonomicznego oraz zarzdzania, wsppracow-nik Instytutu Bezpieczestwa i Polityki Rozwoju w Sztokholmie.

i logistyczne Eurofiscu. Jest wspomagana przez Stay Komitet Wsppracy Administracyjnej, do ktrego corocznie maj by skadane sprawozdania z dziaalnoci poszczeglnych koordyna-torw dziedzin roboczych.

Zarwno koordynatorzy dziedzin roboczych, jak i same dzie-dziny zostan wyznaczone w trakcie pierwszych spotka grupy, w ktrych uczestniczy maj przedstawiciele Komisji jednake tylko wtedy, gdy omawiane sprawy nie bd dotyczyy moli-wych do identyfikacji podatnikw11.

zasady wymiany informac ji w eurofiscuPastwa czonkowskie zobligowane s do wymiany wszyst-

kich informacji w zakresie objtym rozporzdzeniem Rady 904/2010, a zwaszcza przekazywania przepisw prawa krajowe-go w tej dziedzinie. Z kolei Komisja jest zobowizana zoy do dnia 1 listopada 2013 r. pierwsze sprawozdanie (kolejne co pi lat) w sprawie stosowania niniejszego rozporzdzenia do Parla-mentu Europejskiego i Rady.

Zadaniem centralnych biur cznikowych pastw czonkow-skich Eurofiscu bdzie udzielanie informacji dotyczcych wymia-ru i stosowania VAT, zwaszcza w transakcjach wewntrzwspl-notowych. Bd one miay rwnie obowizek informowania o dziaaniach podjtych w celu przeciwdziaania powstawaniu obszarw gospodarki nieoficjalnej, w ktrych moe dochodzi do oszustw wykorzystujcych konstrukcj podatku VAT. Prze-kazywane informacje mog mie form sprawozda, rapor-tw, wynikw postpowania administracyjnego czy opinii oraz owiadcze. Wymiana informacji odbywa si bdzie na wniosek organu wystpujcego do danego pastwa czonkowskiego Eu-rofiscu lub w przypadkach, gdy: nastpio podejrzenie naruszenia przepisw VAT w innym pa-

stwie czonkowskim, informacje pochodzce z drugiego pastwa na temat np. po-

chodzenia danego towaru s niezbdne w procesie przepro-wadzenia kontroli i ustalenia podatku w pastwie przeznacze-nia,

uznano, e moe istnie lub istnieje ryzyko strat danin publicz-nych w innym pastwie czonkowskim.

Odpowied na zapytanie w zakresie wymienionym powyej powinna zosta udzielona jak najszybciej, jednake nie pniej

11 Owiadczenie przedstawicieli rzdw pastw czonkowskich zebra-nych w Radzie w sprawie Eurofics ustanowionego na mocy rozdz. X roz-porzdzenia Rady w sprawie wsppracy administracyjnej i zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartoci dodanej, 2010/C 275/06, OJ L 86 z 1 kwietnia 2010 r.

ni 3 miesice od otrzymania wniosku z zapytaniem w penej procedurze pozyskiwania informacji i do 1 miesica w wypadku ich posiadania. Odpowiedni organ pastwa czonkowskiego (np. CB) moe odmwi udzielenia pewnych typw informacji. Do-tyczy to zwaszcza zapyta odnoszcych si np. do koniecznoci przeprowadzenia postpowania sprawdzajcego niebdcego postpowaniem rutynowym, gdy prawo danego kraju zabrania gromadzenia pewnych informacji do celw wasnych lub gdy pastwo wystpujce z wnioskiem nie jest w stanie z przyczyn prawnych udzieli podobnych informacji. Informacje nie musz by udzielone rwnie w sytuacji prowadzcej do ujawnienia ta-jemnicy przemysowej, handlowej, zawodowej, procesu produk-cyjnego lub do naruszenia porzdku publicznego.

W kadym jednak przypadku, w ktrym nie zostanie udzielo-na odpowied na zapytanie przez wezwane do tego pastwo czonkowskie, musi ono zawiadomi Komisj Europejsk i poda przyczyny uzasadniajce odmow.

PodsumowanieUszczelnienie systemu pobierania podatku VAT przed prba-

mi wyudze, a raczej licznymi przypadkami trudnych do udo-wodnienia wyudze, jest koniecznoci. W pierwszym rzdzie naleaoby zmieni prawo wsplnotowe, ktre obecnie opodat-kowuje transakcje w kraju odbiorcy, zamiast w kraju sprzedawcy. Bez naleytych regulacji w tym zakresie wszelkie dziaania pre-wencyjne i ochronne bd dziaaniami po fakcie, a administra-cje podatkowe krajw czonkowskich nie zawsze bd w stanie prawidowo zidentyfikowa oszustwo karuzelowe, a zwaszcza udowodni, e dany podmiot dziaa wiadomie.

Utworzenie Eurofiscu za zgod wszystkich 27 pastw czon-kowskich naley uzna za sukces. Ta paszczyzna wsppracy z pewnoci wzmocni wspdziaanie organw podatkowych krajw Unii. Nie wydaje si jednak, aby powoanie Eurofiscu mogo wyeliminowa oszustwa karuzelowe. W tym celu ko-nieczne jest opracowanie i ciga ewaluacja wiarygodnych mo-deli informacji o sektorach gospodarki najbardziej naraonych na wyudzenia w podatku VAT. Kolejnym krokiem powinno by wypracowanie na podstawie tych modeli narodowych i wspl-notowych profili ryzyka, ktrych skuteczne wykorzystanie just in time umoliwi czciowe przeciwdziaanie oszustwom w podat-ku VAT.

Czas pokae, na ile nowa, nieposiadajca osobowoci prawnej formua dziaania bdzie skutecznie chroni budety narodowe i przeciwdziaa powikszaniu gospodarki nieoficjalnej. W duej mierze bdzie to zalene od konsensusu politycznego co do pewnych typw decyzji, efektywnoci pracy urzdnikw czni-kowych oraz sprawnoci administracji narodowych.