1

„Emigrować i wracać”

Migracje zarobkowe Polaków po 1 maja 2004 r.*

Wrzesień 2006

Jakub Wiśniewski

Maciej Duszczyk (konsultacja merytoryczna)

Ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych stanowi część raportu przygotowanego na zamówienie Platformy

Obywatelskiej

2

Spis treści

GŁÓWNE WNIOSKI........................................................................................................................................... 3

WSTĘP................................................................................................................................................................... 7

MIGRACJE POLAKÓW PRZED 1 MAJA 2004 ROKU................................................................................. 9

MIGRACJE POLAKÓW W OKRESIE OD MAJA 2004 DO CZERWCA 2006 ROKU............................ 10

ZASADY ZATRUDNIANIA OBYWATELI POLSKICH W KRAJACH EOG............................................................... 10 SKALA MIGRACJI – WERYFIKACJA DANYCH.................................................................................................... 13 KIERUNKI MIGRACJI – ZMIANY W OKRESIE OD MAJA 2004 DO CZERWCA 2006 ROKU (CASE STUDY DOTYCZĄCY SKANDYNAWII)............................................................................................................................ 17 PROFIL POLSKIEGO PRACOWNIKA MIGRUJĄCEGO ......................................................................................... 19 POTENCJAŁ EMIGRACYJNY POLAKÓW W UJĘCIU TERYTORIALNYM ............................................................. 21 PRACA NIELEGALNA......................................................................................................................................... 23 EMIGRACJA DO STANÓW ZJEDNOCZONYCH ................................................................................................... 24

SKUTKI MIGRACJI DLA KRAJÓW PRZYJMUJĄCYCH ........................................................................ 25

SKUTKI EKONOMICZNE .................................................................................................................................... 26 SKUTKI SPOŁECZNE.......................................................................................................................................... 29

SKUTKI MIGRACJI DLA POLSKI ................................................................................................................ 30

SKUTKI EKONOMICZNE .................................................................................................................................... 30 SKUTKI SPOŁECZNE.......................................................................................................................................... 34

PROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ ..................................................................................................................... 36

REKOMENDACJE ............................................................................................................................................ 38

BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................................. 41

3

Główne wnioski

1. Polacy mają swobodny dostęp do rynków pracy Czech, Cypru, Estonii, Finlandii,

Grecji, Irlandii, Islandii, Litwy, Łotwy, Malty, Portugalii, Słowacji, Słowenii,

Szwecji, Węgier, Wielkiej Brytanii i Włoch. Do państw, które częściowo

zliberalizowały dostęp do swoich rynków pracy, ale gdzie – co do zasady –

zatrudnienie Polaków regulowane jest prawem krajowym należą Dania, Francja,

Holandia, Liechtenstein i Norwegia. Państwa, w których zatrudnienie Polaków

regulowane jest prawem krajowym, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym 1

maja 2004 roku to Austria, Belgia, Luksemburg, Niemcy.

2. Rozszerzenie Unii Europejskiej nie wywołało niekontrolowanych, masowych ruchów

migracyjnych w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Na

podstawie wszystkich zebranych danych i ich weryfikacji należy przyjąć, że w

państwach EOG, różnego typu legalne zatrudnienie podejmuje rocznie około 800

tysięcy obywateli polskich. Wspomniana liczba 800 tysięcy dotyczy wszystkich,

którzy podejmują, choćby incydentalnie, zatrudnienie w innym państwie

członkowskim w danym roku. Wiele osób wraca do kraju, a następnie ponownie

wyjeżdża za granicę w celach zarobkowych w kolejnych latach. Rocznie z Polski w

celach zarobkowych wyjeżdża średnio około 400 tysięcy osób więcej niż przed 1

maja 2004 roku. Sumowanie liczb pracowników migrujących z poszczególnych lat

jest o tyle nieuzasadnione, że w kolejnych latach pracę podejmują często te same

osoby. Ponieważ brak jest informacji o migracjach powrotnych i tzw. migracji

wahadłowej, dokładne określenie liczby osób, które zdecydowały się osiedlić na stałe

w innym państwie członkowskim nie jest możliwe. W ramach wspomnianej liczby

800 tysięcy osób nie uwzględniono tych, którzy poszukiwali pracy za granicą, ale jej

nie podjęli.

3. Brakuje wiarygodnych analiz dotyczących potencjału emigracyjnego poszczególnych

regionów Polski. Dostępne wyniki badań wskazują, że stosunkowo większym

potencjałem emigracyjnym charakteryzują się regiony mniej zurbanizowane. Duże

miasta Polski opuszcza stosunkowo mniejszy odsetek ludności, co wiąże się

niewątpliwie z mniejszą stopą bezrobocia i wyższym wskaźnikiem zatrudnienia w

4

dużych aglomeracjach miejskich. Istotne znaczenie mają także sieci migracyjne, co w

sposób szczególny odnosi się do niektórych regionów wiejskich i małych miast.

4. Największy wzrost migracji wystąpił w przypadku Wielkiej Brytanii i Irlandii.

Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę wielkość rynku pracy, najbardziej widoczny

jest napływ Polaków do Irlandii.

5. Nie zmienił się główny kierunek migracji zatrudnieniowych, którym nadal pozostają

Niemcy. Zatrudnienie w tym kraju ma jednak głównie charakter sezonowy (do trzech

miesięcy). Jeżeli zestawić dane dotyczące migracji Polaków w ujęciu całorocznym to

okazuje się, iż skala migracji do Wielkiej Brytanii i Niemiec jest na podobnym

poziomie.

6. Pełna liberalizacja przepływów siły roboczej jest istotnym, ale nie decydującym

powodem, dla którego Polacy podejmują decyzję o wyjeździe zarobkowym.

Potwierdza to przykład Norwegii, gdzie pomimo utrzymania restrykcji znalazło

zatrudnienie wiele więcej osób niż w Szwecji, która całkowicie zliberalizowała

dostęp do rynku pracy. Najważniejszym czynnikiem przyciągającym pracowników

jest popyt ze strony zagranicznych pracodawców.

7. Należy przyjąć, że wydłuża się średni okres zatrudnienia za granicą. Jednocześnie

nadal zatrudnienie sezonowe i okresowe przewyższa wyjazdy na stałe.

8. Niezmiernie trudno jest określić wpływ otwierania rynków pracy na skalę

zatrudnienia nielegalnego. Z jednej strony likwidacja restrykcji umożliwia legalizację

pobytu i zatrudnienia. Z drugiej – jednak może sprzyjać napływowi imigrantów,

którzy są zainteresowani nielegalnym zatrudnieniem. Utrudnione są również

możliwości ujawniania nielegalnego zatrudnienia.

9. Zarówno ekonomiczne, jak i społeczne skutki migracji obywateli polskich dla krajów

przyjmujących są w znacznej mierze korzystne. Podobnie jest w przypadku

konsekwencji emigracji dla Polski, choć w skali regionalnej mogą pojawić się

określone problemy związane z deficytem siły roboczej lub utratą spójności

społecznej.

10. Wpływ emigracji na polski rynek pracy pozostaje ograniczony. Spadek stopy

bezrobocia jest związany raczej ze zmianami demograficznymi i wzrostem inwestycji

wewnętrznych.

11. Typowy polski pracownik migrujący to w ostatnich latach osoba młoda, bezdzietna,

podejmująca zatrudnienie nie tylko w wielkich metropoliach państw EOG, ale także

5

miasteczkach oraz na wsi, stosunkowo dobrze wykształcona, wykonująca z reguły

prace nie wymagające wysokich kwalifikacji lub prace wymagające wąskich

kwalifikacji.

12. Pomimo alarmistycznych apeli w prasie nie dochodzi do masowego opuszczania

Polski przez pracowników najwyżej kwalifikowanych. Już teraz jednak można

zaobserwować lokalne niedobory spowodowane emigracją. Dotyczy to przykładowo

anestezjologów.

13. Skala nadużyć w odniesieniu do pracy Polaków w Europie pozostaje ograniczona, a

nawet należy założyć, że się zmniejsza. Faktem jest jednak, iż w większości

przypadków wykonują oni pracę, której nie chcą podejmować rodzimi pracownicy.

Jednocześnie konieczne jest wzmożenie kampanii informacyjnej dla obywateli

polskich udających się do pracy za granicę na temat swobodnego przepływu

pracowników i praw im przysługujących.

14. Należy założyć, że w przeciągu drugiego okresu obowiązywania uregulowań

przejściowych pozostałe państwa zdecydują się na otwarcie swoich rynków pracy.

Pewne restrykcje mogą zostać utrzymane przez Niemcy i Austrię.

15. W najbliższym czasie obecny model migracji zatrudnieniowych Polaków zostanie

utrzymany. Po ustabilizowaniu się liczby wyjazdów na obecnym poziomie w ciągu

najbliższych 3-5 lat tempo przyrostu wyjazdów zagranicznych Polaków będzie w

perspektywie średniookresowej osłabiać się.

16. Z punktu widzenia oceny migracji zatrudnieniowych Polaków i związanych z nią

korzyści lub kosztów kluczowa będzie skala powrotów. Emigracja będzie miała

jednoznacznie pozytywne korzyści, jeśli po okresie wyjazdów wystąpią powroty.

Dlatego też wskazane byłoby opracowanie pakietu działań skierowanych dla

„typowego” emigranta zarobkowego. Pozwoliłoby to zarówno zahamować odpływ

młodych ludzi, jak i zachęcić ich do powrotu.

17. Kluczową kwestią jest przeprowadzenie badań, które odpowiedziałyby na pytanie,

kiedy i w jakich okolicznościach osoby zatrudnione za granicą zdecydują się na

powrót.

18. Polska powinna kontynuować zmiany w doktrynie migracyjnej. W coraz większym

stopniu powinien być liberalizowany dostęp obywateli państw trzecich do polskiego

rynku pracy.

6

19. Na organy wspólnotowe powinien spaść obowiązek lepszego monitorowania

procesów migracyjnych z uwzględnieniem interesów zarówno krajów członkowskich,

jak i całej UE. Polska powinna z większą determinacją domagać się respektowania

zasad rządzących swobodnym przepływem osób na terenie Wspólnoty, zwłaszcza w

odniesieniu do systemu wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych i

koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Polska powinna zapewnić

Polakom dostateczną opiekę konsularną i kulturalną.

20. Bez względu na skalę zjawiska „drenażu mózgów” system polskiej edukacji powinien

być lepiej skorelowany z polityką zatrudnienia, a także uwzględniać średnio i

długoterminowe perspektywy rynku pracy.

7

Wstęp

Opracowanie nie stanowi wyczerpującego kompendium wiedzy na temat

współczesnych migracji zarobkowych Polaków. Dotyczy zaledwie wycinka tego szerokiego

zagadnienia, odnosząc się do przepływu siły roboczej między Polską a państwami

członkowskimi Unii Europejskiej (UE) i państwami nieczłonkowskimi należącymi do

Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) - Islandią, Norwegią i Liechtensteinem oraz

– niejako na marginesie tych rozważań – emigracji Polaków do Stanów Zjednoczonych. Jest

pewnego rodzaju zebraniem dotychczasowej wiedzy na temat procesów migracyjnych po

wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, skonfrontowanej z teorią migracji. Niestety, bez

pogłębionych badań socjologicznych nie sposób jest opisać całość tego bardzo złożonego

zjawiska zarówno w wymiarze ekonomicznym, jak i społecznym. Zabrakło tu również

miejsca na opisywanie wszystkich złożonych uwarunkowań zatrudnienia i życia Polaków za

granicą, zwłaszcza w kontekście długoletniego doświadczenia Polski jako kraju

emigracyjnego.

Lata 2004–2006 to okres zbyt krótki, by można było mówić o trwałym odwróceniu

dotychczasowych trendów migracyjnych oraz dostatecznie długi, by wyodrębnić procesy

zachodzące niezależnie od krótkoterminowych cykli koniunkturalnych. Na wstępie warto

postawić sobie pewne pytania, które będą stanowić główne wątki rozważań niniejszego

opracowania. Jaka jest rzeczywista skala emigracji Polaków po 1 maja 2004 roku? Czy

werbalizowane głośno w mediach zagrożenia, takie jak „drenaż mózgów” w Polsce znajdują

potwierdzenie w rzeczywistości? Jak Polacy wpływają na sytuację społeczno-gospodarczą

krajów, w których podejmują zatrudnienie? Jakie przełożenie mają migracje zarobkowe na

gospodarkę i spójność społeczną Polski? Jak można przeciwdziałać różnego rodzaju

negatywnym zjawiskom? Opracowanie próbuje w sposób syntetyczny odnieść się do

wszystkich tych zagadnień.

Co się tyczy metodologii, Autor bazował na analizie literatury przedmiotu, zwłaszcza

anglojęzycznej, a także wtórnej analizie wyników badań empirycznych, statystyk oraz

opracowań i raportów resortów odpowiedzialnych za politykę rynku pracy w niektórych

państwach członkowskich. Kompleksowy i stricte porównawczy charakter mają

ogólnoeuropejskie studia, zwłaszcza raporty Komisji Europejskiej, co miało istotne

znaczenie ze względu na jednolitość metodologii badawczej stosowanej przez Eurostat. W

8

odniesieniu do wydarzeń najnowszych pomocne były artykuły i doniesienia prasowe

(zwłaszcza takich czasopism i dzienników, jak „The Economist” i „Financial Times”). Dane

statystyczne dotyczące obywateli polskich nie we wszystkich przypadkach były dostępne,

dlatego wykorzystano także statystyki odnoszące się do grupy UE-8 – siedmiu

postkomunistycznych państw członkowskich UE i Polski. Jest to o tyle uprawnione, o ile

uwarunkowania społeczno-gospodarcze tych krajów wskazują na wiele podobieństw z

Polską. Kiedy mowa jest o państwach członkowskich, Autor ma na myśli nie tylko państwa

należące do UE, ale także państwa, które przystąpiły do Europejskiego Obszaru

Gospodarczego i tym samym będące częścią Jednolitego Rynku UE.

9

Migracje Polaków przed 1 maja 2004 roku

Na długo przed 1 maja 2004 roku państwa członkowskie Unii Europejskiej

przyjmowały wielu imigrantów z Polski i innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej. W

niniejszym opracowaniu brakuje miejsca, by pochylić się nad migracjami przesiedleńców po

II wojnie światowej, a także emigracją polityczną i ekonomiczną w latach 1956–1989. Są to

zresztą zjawiska dość dobrze zbadane1. W okresie 1989–2004 legalne migracje Polaków do

krajów UE (przed 1993 rokiem – EWG) były możliwe poprzez takie kanały, jak umowy

bilateralne Polski z Niemcami, Francją, Luksemburgiem, Hiszpanią i Belgią, ukierunkowane

zatrudnienie pracowników deficytowych specjalności, staże zawodowe (pracownicy-goście),

delegowanie pracowników w ramach umów o dzieło i kontraktowania polskich firm, a także

zatrudnienie typu au pair. Nie należy również zapominać, że pomimo restrykcji w dostępie

do rynku pracy zauważalne było również zjawisko legalnego zatrudnienia indywidualnego

bez pośrednictwa właściwych instytucji rządowych. Miało ono jednak mniejszą skalę niż

zatrudnienie realizowane na podstawie umów bilateralnych.

W końcu lat dziewięćdziesiątych XX wieku i w pierwszych latach XXI wieku

legalnie w państwach członkowskich UE pracowało około 400 tysięcy osób w skali roku

(średniorocznie około 150–160 tysięcy)2. Według przybliżonych szacunków do tego należy

dodać około 100–150 tysięcy obywateli Polski, którzy byli zatrudnieni nielegalnie, co w

sumie daje około 550 tysięcy osób pracujących w UE-15. Łatwość podróżowania po 1989

roku i zniesienie reżimów wizowych zaowocowały eksplozją zatrudnienia sezonowego. Dla

przykładu, w okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję, w budownictwie i rolnictwie w

skali roku w państwach UE-15 było zatrudnionych około 250–280 tysięcy robotników

sezonowych z Polski3.

W Wielkiej Brytanii w latach 2003–2005 liczba imigrantów z postkomunistycznych

państw członkowskich uległa podwojeniu. Warto zwrócić uwagę, że dwie trzecie

1 Por.: A. Sakson: Migracje w XX wieku, tekst dostępny na stronie internetowej, http://72.14.221.104/search?q=cache:r9lnqYAA7h0J:jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/sakson.pdf+Sakson+Migracje+w+XX+wieku&hl=pl&gl=pl&ct=clnk&cd=1, 30 sierpnia 2006; J.E. Zamojski: Migracje po II wojnie światowej, w: J. E. Zamojski (pod red.), Migracje i społeczeństwo, t 3, IH PAN, Warszawa 1999; J. Burszta, J. Serwański (red.): Migracje–Europa–Polska, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2003. 2 M. Boni: Wpływ wejścia do Unii Europejskiej na sytuację na rynku pracy, [w:] Polska w Unii Europejskiej – doświadczenia pierwszego roku członkostwa, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s.182.

3 Ibidem, s. 182.

10

imigrantów z tych krajów przyjechała przed latem 2004 roku4. Podejmowali oni jednak

najczęściej zatrudnienie nielegalne. Przed polską akcesją, w Wielkiej Brytanii istniała dość

liczna społeczność polska (około 60 tysięcy osób). Naturalne jest zatem, że kiedy pojawiła

się możliwość legalizacji pobytu w tym kraju, sporo osób z niej skorzystało. Można zatem

wyciągnąć wniosek, że duża liczba obywateli polskich w tym kraju nie do końca jest

związana z samym rozszerzeniem (tzw. garb migracyjny). Lawinowy wzrost liczby

imigrantów w pierwszych miesiącach po otwarciu brytyjskiego rynku pracy był raczej

związany z legalizacją pobytu niż napływem „nowych” imigrantów.

Według danych Komisji Europejskiej zatrudnienie w ujęciu sektorowym obywateli

nowych państw członkowskich UE (w tym Polaków) po 1 maja 2004 roku nie różni się w

sposób znaczący od sytuacji, która miała miejsce przed akcesją. Z pewnością przed 1 maja

2004 roku nieco inny był jednak profil wiekowy polskich pracowników migrujących. I tak

na przykład dopiero po 1 maja 2004 roku w grupie imigrantów we Włoszech zaczęli

dominować ludzie młodzi (65,7 procent to osoby w wieku 19–40 lat) i stosunkowo dobrze

wykształceni – na poziomie średnim lub wyższym (odpowiednio 14 i 51 procent polskich

imigrantów)5. Profil polskiego emigranta został omówiony w sposób szczegółowy w dalszej

części niniejszego opracowania.

Migracje Polaków w okresie od maja 2004 do czerwca 2006 roku

Zasady zatrudniania obywateli polskich w krajach EOG

Zasady przepływu pracowników pomiędzy starymi państwami członkowskimi (UE-

15) a nowymi państwami członkowskimi (UE-10) określa Traktat Akcesyjny. W przypadku

UE-8 (bez Malty i Cypru) zostały wprowadzone uregulowania przejściowe ujęte w formułę

modelu 2+3+2. Na bazie wspomnianego modelu do 1 maja 2004 roku państwa Piętnastki

podejmowały suwerenną decyzję względem liberalizacji lub utrzymania barier na swoich

rynkach pracy. W rezultacie restrykcje na rynkach pracy „starej” UE zostały utrzymane, z

wyłączeniem Irlandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii. Te kraje uznały okres przejściowy za

niepotrzebny, wprowadzając w stosunkach bilateralnych swobodny przepływ pracowników.

Jednakże Wielka Brytania i Irlandia postawiły wymóg rejestracji oraz wyłączyły obywateli

nowych państw członkowskich z niektórych elementów systemu zabezpieczenia

4 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market, Department of Work and Pensions, London 2006. 5 „Biuletyn Migracyjny” Ośrodka Badań nad Migracjami (dalej „Biuletyn Migracyjny”) nr 8 z sierpnia 2006 roku.

11

społecznego. Na marginesie można dodać, że decyzja rządu brytyjskiego była po trosze

podyktowana względami politycznymi – w okresie, kiedy temperatura dyskusji nad

przyszłością Europy była największa, Brytyjczykom zależało na budowaniu trwałych

sojuszy politycznych w ramach poszerzonej UE.

Po dwóch latach stosowania okresu przejściowego – zgodnie z postanowieniami

Traktatu Akcesyjnego – państwa członkowskie UE podejmowały decyzję, czy przedłużyć

restrykcje. Przepływ pracowników między UE-15 a UE-8 był także przedmiotem obrad

Rady, dla której Komisja Europejska przygotowała raport dotyczący funkcjonowania

uregulowań przejściowych6. W kwietniu 2006 roku Finlandia, Grecja Hiszpania, Portugalia,

Islandia i – kilka miesięcy później – Włochy zapowiedziały liberalizację przepływów siły

roboczej, dołączając tym samym do grupy państw, w których Polacy nie muszą starać się o

pozwolenie na pracę. Pozostałe państwa członkowskie EOG, oprócz Niemiec, Belgii,

Luksemburga i Austrii, zdecydowały się na wprowadzenie znaczących ułatwień, które

opierają się jednak na różnych modelach.

Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym po pięciu latach od przystąpienia do Unii

Europejskiej (1 maja 2009 roku) Polska – co do zasady – zostanie objęta swobodnym

przepływem pracowników. W uzasadnionych przypadkach (poważne zakłócenia na rynku

pracy lub nieuchronne ryzyko wystąpienia takich zagrożeń) państwa członkowskie UE-15

będą mogły przedłużyć – po przedstawieniu analiz potwierdzających ich zastrzeżenia –

stosowanie uregulowań przejściowych.

W ramach modelu 2+3+2 uzgodniono kilka dodatkowych kwestii. Po pierwsze,

Polska może wprowadzić symetryczne rozwiązanie pod adresem obywateli państw

stosujących ograniczenia w zatrudnianiu obywateli polskich. Rząd polski skorzystał z tego

prawa po 1 maja 2004 roku. Po drugie, wprowadzono zasadę preference communautaire

(pierwszeństwo wspólnotowe). Bez względu na obowiązywanie uregulowań przejściowych

po adresem obywateli polskich dzisiejsze państwa członkowskie nie mogą gorzej traktować

Polaków niż obywateli państw trzecich (np. Rosjan czy Amerykanów). Po trzecie,

ograniczenia w swobodnym przepływie osób nie mogą być bardziej restrykcyjne, niż

przewiduje to stan prawny w dniu przystąpienia przez Polskę do Unii Europejskiej. W latach

2004–2006 było to istotne, zwłaszcza w aspekcie korzystnych dla Polski obowiązujących

umów bilateralnych z Niemcami, Francją, Hiszpanią i Belgią o wymianie pracowników.

6 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie z funkcjonowania ustaleń przejściowych określonych w Traktacie o przystąpieniu z 2003 r. (w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.), Komisja Europejska, Bruksela 2006.

12

Ponadto obywatele polscy i ich rodziny legalnie zatrudnieni w którymś z krajów

członkowskich uzyskują sukcesywnie pełne prawa do dostępu do rynku pracy w miarę stażu

pracy. Na koniec wreszcie, okres przejściowy nie dotyczy samozatrudnienia.

Podsumowując, gdy mowa jest o przepływach siły roboczej, obecnie państwa

członkowskie UE i państwa nie należące do UE, ale będące członkami Europejskiego

Obszaru Gospodarczego można podzielić na trzy podstawowe grupy:

– państwa, w których Polacy mogą podejmować zatrudnienie na zasadach określonych w

prawie wspólnotowym w zakresie swobodnego przepływu pracowników: Czechy, Cypr,

Estonia, Finlandia, Grecja, Irlandia (z niewielkimi ograniczeniami dotyczącymi praw

socjalnych), Islandia, Litwa, Łotwa, Malta, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Szwecja,

Węgry, Wielka Brytania (z niewielkimi ograniczeniami dotyczącymi praw socjalnych),

Włochy (od 30 lipca 2006 roku);

– państwa, które częściowo zliberalizowały dostęp do swoich rynków pracy, ale gdzie – co

do zasady – zatrudnienie Polaków regulowane jest prawem krajowym: Dania, Francja,

Holandia (rozważa pełną liberalizację od 1 stycznia 2007 roku), Liechtenstein,

Norwegia;

– państwa, w których zatrudnienie Polaków regulowane jest prawem krajowym, zgodnie

ze stanem prawnym obowiązującym 1 maja 2004 roku: Austria, Belgia, Luksemburg,

Niemcy.

Na marginesie warto wspomnieć o wyjazdach Polaków związanych ze świadczeniem

usług przez polskich przedsiębiorców w krajach UE-15. Swoboda świadczenia usług nie jest

objęta uregulowaniami okresu przejściowego z jednym wyjątkiem. W Traktacie Akcesyjnym

Austria i Niemcy zarezerwowały sobie prawo do utrzymania maksymalnie przez siedem lat

przepisów krajowych (tak długo, jak będą stosowane ograniczenia w swobodnym

przepływie pracowników) w ramach świadczenia usług przez obywateli Polski w zakresie

wybranych branż (budownictwo i branże pokrewne, prace porządkowe w Austrii i

Niemczech; w Austrii oprócz wymienionych wyżej także usługi opiekuńcze oraz ochrona

mienia i ludzi). Mimo różnorakich obostrzeń prawnych i administracyjnych polskie firmy

dobrze się odnajdują na Jednolitym Rynku, zwłaszcza w takich branżach, jak usługi

meblarskie i wykończenie wnętrz, podwykonawstwo budowlane i przetwórstwo spożywcze,

co znajduje również odzwierciedlenie w skali migracji pracowników delegowanych.

W dniu akcesji do UE Polska została włączona do wspólnotowego systemu

wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych oraz objęta koordynacją systemów

13

zabezpieczenia społecznego. Od tej pory obywatelom polskim zatrudnionym legalnie na

terytorium UE przysługują w tym zakresie takie same prawa, jak obywatelom innych państw

członkowskich. Funkcjonowanie systemu wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych

opiera się przede wszystkim na fundamentalnym zakazie dyskryminacji ze względu na

obywatelstwo, nakładającym na właściwe władze państw członkowskich Wspólnoty

obowiązek stosowania takich samych wymagań zarówno wobec osób będących obywatelami

innych państw członkowskich, przemieszczających się w celu wykonywania zawodu, jak i

wobec osób będących ich obywatelami. Zasada niedyskryminacji na tle narodowościowym

odnosi się zatem w szczególności do kwestii wydawania zezwoleń wymaganych do

prowadzenia praktyki zawodowej, jak również rejestracji i członkostwa w organizacjach

oraz instytucjach zawodowych.

Skala migracji – weryfikacja danych

Precyzyjne ustalenie skali zmian w zakresie migracji, jakie wystąpiły po 1 maja 2004

roku nie jest możliwe. Do określenia szacunków mogą posłużyć jedynie dane dotyczące

samych przemieszczeń w celu wykonywania zatrudnienia (rejestracja pracowników w

systemach państw przyjmujących), analizy dotyczące długości pozostawania poza Polską

oraz dotychczasowe doświadczenia zweryfikowane przez teorię migracji. Poniżej

przedstawiono wszystkie dostępne informacje dotyczące skali migracji. Wiarygodnym

źródłem są tutaj cykliczne raporty monitorujące, przygotowywane przez Ministerstwo Pracy

i Polityki Społecznej (MPiPS). Pokazują one jednak tylko skalę przemieszczeń i nie

weryfikują liczb na podstawie niezależnych badań ankietowych dotyczących chociażby

długości pobytu. Najbliższy raport MPiPS zostanie opublikowany w połowie października

2006 roku.

Analizując dostępne informacje można stwierdzić, że najwięcej wiadomo o Polakach

w Wielkiej Brytanii i Irlandii, stąd migracja na Wyspy jest swoistym papierkiem

lakmusowym, pozwalającym ekstrapolować pewne trendy na całą poakcesyjną emigrację

Polaków. Krajem, który – proporcjonalnie do ogółu ludności miejscowej – przyjął

największą liczbę imigrantów z UE-8 jest Irlandia. W Irlandii w okresie od maja 2004 do

lutego 2006 roku obywatelom polskim wydano blisko 105 tysięcy numerów PPS, co jest

warunkiem uzyskania legalnego zatrudnienia w tym kraju7. Polacy stanowią około 57

7 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii oraz obywateli państw EOG w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, 24 kwietnia 2006 roku, s. 9.

14

procent liczby osób z nowych państw członkowskich i 24 procent liczby wszystkich

obywateli UE, którym wydano numery PPS.

Prognozy rządu brytyjskiego dotyczące spodziewanych przepływów migracyjnych ze

Wschodu (zapowiadano napływ około 13 tysięcy pracowników rocznie do końca dekady)

okazały się chybione. 22 sierpnia 2006 roku opublikowano dane, według których od maja

2004 do czerwca 2006 roku w brytyjskim systemie Workers Registration Scheme

zarejestrowało się 427 tysięcy osób z nowych państw członkowskich (z czego 264 tysiące

Polaków)8. Jeśli dodać do tej liczby osoby pracujące w Wielkiej Brytanii na zasadzie

samozatrudnienia, to w sumie legalnie podjęło pracę w tym kraju około 600 tysięcy osób9.

W żadnym wypadku jednak nie oznacza to, że ponad 260 tysięcy Polaków na stałe przebywa

w Wielkiej Brytanii. System brytyjski rejestruje jedynie fakt podjęcia pierwszej pracy.

Jednocześnie brak jest informacji o migracjach powrotnych i tzw. migracji wahadłowej. Do

tego dochodzi jeszcze opisywany w literaturze przedmiotu fakt nierejestrowania się pewnej

grupy Polaków (szacunki mówią o 30 procent ogółu zatrudnionych Polaków w Wielkiej

Brytanii). Zbierając wszystkie dostępne dane można stwierdzić, iż w zależności od pory roku

na terytorium Wielkiej Brytanii przebywa i podejmuje legalne zatrudnienie pomiędzy 100 a

150 tysięcy obywateli polskich. Nie ma możliwości oszacowania, jak wielka jest skala

zatrudnienia nielegalnego, które jednak ma raczej charakter dorobkowy.

Pomimo utrzymania restrykcji w dostępie do zatrudnienia, najwięcej Polaków

zatrudnionych jest w Niemczech. Według danych polskiego Ministerstwa Pracy i Polityki

Społecznej w 2004 roku wydano Polakom 411 tysięcy pozwoleń na pracę, a w 2005 roku –

322 tysięcy10. Jest to efekt obowiązującej między Polską a RFN umowy bilateralnej o

wymianie pracowników. Duża liczba Polaków pracujących corocznie w tym kraju jest

świadectwem dobrej opinii, jaką wyrobili sobie obywatele polscy wśród niemieckich

pracodawców. Ogromna większość zgłaszanych przez nich ofert zatrudnienia ma bowiem

charakter imienny i jest skierowana do konkretnych osób11. Dużo polskich pracowników

sezonowych znajduje zatrudnienie w rolnictwie12. Praca Polaków w Niemczech ma

zdecydowanie charakter sezonowy i okres podejmowania zatrudnienia rzadko kiedy 8J. Cienski: Public’s fears obscure migration’s impact, „Financial Times” z 29 sierpnia 2006 roku. 9 “The Economist”: Exodus of Polish workers leaves vacuum for others, 26 sierpnia 2006 roku. 10 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 10. 11 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku. 12 Warto w tym miejscu dodać, że w grudniu 2005 roku rząd Angeli Merkel podjął kroki zmierzające do ograniczenia zatrudnienia pracowników z Europy Środkowo-Wschodniej. Na wniosek ministra pracy Franza Münteferinga weszło w życie prawo zobowiązujące niemieckich rolników do tego, aby 20 procent zatrudnianych przez nich sezonowo przy pracach

15

przekracza dwa miesiące. Po tym okresie osoby te powracają do kraju. Skalę stałego

zatrudnienia w Niemczech szacuje się na około 50–80 tysięcy osób.

Zatrudnienie w pozostałych krajach EOG kształtuje się następująco:

We Francji w 2005 roku zatrudnienie znalazło blisko 10 tysięcy obywateli polskich,

w ogromnej większości pracowników sezonowych. Było to zaledwie kilkaset osób więcej

niż w roku poprzednim. Według danych MPiPS Polacy stanowili około 6,48 procent

pracowników zagranicznych w tym kraju13. Dane dotyczące Polaków zatrudnionych w

Szwecji, Danii, Norwegii, Finlandii i Islandii pochodzą z Komisji do spraw Rynku Pracy

Skandynawskiej Rady Ministrów. Od maja 2004 do grudnia 2005 roku w Norwegii łącznie

legalnie pracowało dłużej niż trzy miesiące 8 tysięcy obywateli polskich, w Danii – 1,7

tysięcy, w Finlandii – 0,18 tysięcy, w Islandii – 1,02 tysięcy14. Dane dotyczące Finlandii są o

tyle nieścisłe, że w powyższych statystykach nie uwzględniono osób zatrudnionych w

najbardziej deficytowych sektorach, w których nie było obowiązku starania się o tzw.

aprobatę (oblicza się, że jest ich kilkaset)15. O specyfice skandynawskiego rynku pracy

traktuje szerzej jeden z kolejnych podrozdziałów niniejszego opracowania. W marcu 2006

roku w Szwecji pozwolenie na pobyt miało ponad 4 tysiące obywateli polskich, przy czym

należy pamiętać, że wiele osób podejmuje w tym kraju prace sezonowe, nie przekraczające

czasowo trzech miesięcy, których statystyki nie odnotowują.

Według danych holenderskiego Ministerstwa Spraw Socjalnych i Zatrudnienia w

pierwszym półroczu 2006 roku Polacy uzyskali prawie 20 tysięcy pozwoleń na pracę16.

Niektóre włoskie źródła mówią o liczbie 50 tysięcy przybyszów z Polski we Włoszech17.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych Włoch cytuje dane, według których liczba Polaków

przebywających na terytorium tego kraju w grudniu 2005 roku wyniosła 72 tysiące osób, a

wliczając w to osoby nieletnie – około 100 tysięcy osób18. Polacy stanowią około 5 procent

zarejestrowanych we Włoszech cudzoziemców i są siódmą pod względem liczebności grupą

obcokrajowców.

W Hiszpanii Polacy w 2004 roku otrzymali 14,5 tysiąca pozwoleń na pracę, podczas

gdy w 2005 roku obywatelom polskim wydano 11,6 tysięcy tzw. work permits. 31 grudnia polowych robotników stanowili Niemcy. Od tej pory pula miejsc pracy dla pracowników cudzoziemskich została zmniejszona do 30 tysięcy. „Biuletyn Migracyjny” nr 12 z grudnia 2005 roku. 13 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 7. 14 Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 15 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 7. 16 Dane uzyskane nieoficjalnie w ramach konsultacji z pracownikami Ambasady Królestwa Niderlandów. 17 J. Alesina: Wschód jest kopalnią imigrantów, „Il Sole 24 Ore” z 18 sierpnia 2006 roku.

16

2005 roku w Hiszpanii było zatrudnionych prawie 35 tysięcy obywateli polskich19. W

Austrii w 2005 roku pozwolenia na pracę otrzymało prawie 20 tysięcy obywateli polskich,

co stanowiło około 17-procentowy wzrost w stosunku do analogicznego okresu w 2004

roku20. W Czechach 31 grudnia 2005 roku było zatrudnionych niespełna 13 tysięcy Polaków

(rok wcześniej było ich około 9 tysięcy)21. Polacy byli trzecią co do wielkości grupą

zatrudnionych w Czechach obcokrajowców, po Słowakach i Ukraińcach. Na Słowacji w

końcu września 2005 roku było zatrudnionych około 600 obywateli polskich, co stanowiło

ponad sześciokrotny przyrost w stosunku do roku poprzedniego22. Na Cyprze w

październiku 2005 roku było zatrudnionych 2,2 tysięcy Polaków i, co znamienne, stanowili

oni aż 21 procent wszystkich pracowników migrujących z UE23. W greckim systemie

ubezpieczeń społecznych figurowało w marcu 2005 roku ponad 3 tysiące Polaków24. W

Belgii w 2005 roku obywatelom polskim wydano blisko 3,5 tysiąca pozwoleń na pracę,

głównie pracownikom sezonowym w sektorze rolnym25. Na Malcie 30 sierpnia 2005 roku

było zatrudnionych zaledwie 30 osób, w Luksemburgu – 4 osoby, w Liechtensteinie – 20–25

osób. Co się zaś tyczy republik bałtyckich, w Estonii pracowało 45 osób, na Łotwie – 4

osoby, na Litwie – z braku danych szacuje się liczbę pracowników polskich na kilkadziesiąt

osób. Na Węgrzech 30 czerwca 2005 roku było zatrudnionych około 500 osób26. Dokonując

zestawienia wszystkich dostępnych danych, po ich zweryfikowaniu w oparciu o szacunki

skali zatrudnienia sezonowego oraz teorii migracji w zakresie migracji powrotnych, można

stwierdzić z dużym prawdopodobieństwem, że we wszystkich państwach członkowskich UE

rocznie pracę podejmuje około 800 tysięcy obywateli polskich. Liczba ta obejmuje

wszystkie osoby, które w ciągu jednego roku (2005) podjęły jakąkolwiek legalną pracę, czyli

są to osoby, które zarówno pracowały cały rok, jak i takie, które pracowały tylko

incydentalnie.

Przydatność powyższych wybiórczych danych statystycznych jest ograniczona.

Ponieważ pochodzą one z różnych źródeł, trudno założyć, że metodologia była we

wszystkich przypadkach jednakowa, nie mówiąc już o tym, że statystyki dotyczą różnych

18 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku. 19 Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego..., op. cit., s. 8. 20 Ibidem, s. 6. 21 Ibidem, s. 7. 22 Ibidem, s. 11. 23 Ibidem, s. 7. 24 Ibidem, s. 8. 25 Ibidem, s. 6. 26 Ibidem, s. 12.

17

okresów. Liczba wydanych pozwoleń na pracę w danym roku nie pokrywa się bowiem z

liczbą Polaków zatrudnionych średniorocznie w poszczególnych państwach. Dla potrzeb

niniejszego opracowania ważne jest, aby zdefiniować najważniejsze kierunki migracji

Polaków (Niemcy, Wielka Brytania, Irlandia, Włochy, Holandia, Hiszpania, Austria,

Norwegia, Szwecja, Francja), a także wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze, Niemcy i

Austria, choć są to państwa o najbardziej restrykcyjnej polityce wobec imigracji zarobkowej

z krajów UE-8, stanowią ważny (w przypadku Niemiec główny) punkt docelowy polskich

pracowników migrujących. Nie należy zapominać, że w Niemczech obywatele polscy mogą

legalnie wykonywać pracę sezonową przez cztery miesiące w roku (we Francji przez sześć, a

w Hiszpanii przed 1 maja 2006 roku – dziewięć miesięcy). Po drugie, pełna liberalizacja

przepływów siły roboczej jest istotnym, ale nie decydującym powodem, dla którego Polacy

podejmują decyzję o wyjeździe zarobkowym. Istotne czynniki to bliskie położenie

geograficzne (Niemcy, Austria, Czechy), dogodne szlaki komunikacyjne (Wielka Brytania,

Niemcy, Holandia), dobra sytuacja na rynku pracy w kraju przyjmującym (Norwegia,

Irlandia, Austria), aktywne poszukiwanie pracowników w Polsce przez władze lub

pracodawców z kraju przyjmującego (Islandia, Norwegia), czy wreszcie istnienie prężnych

skupisk polonii (Wielka Brytania, Francja).

Podsumowując, rozszerzenie UE nie wywołało masowych ruchów migracyjnych,

także w przypadku krajów, które zliberalizowały dostęp do swoich rynków pracy.

Skonstatowała to jednoznacznie Komisja Europejska w raporcie sprawozdawczym z

funkcjonowania ustaleń przejściowych, zapisanych w Traktacie Akcesyjnym27. Potwierdzają

to niezależne instytucje badawcze, takie jak European Citizen Action Service28.

Kierunki migracji – zmiany w okresie od maja 2004 do czerwca 2006 roku (case

study dotyczący Skandynawii)

W okresie minionych dwóch lat pewnej modyfikacji uległy główne kanały migracji

Polaków. Nie oznacza to jednak, iż doszło do odwrócenia trendów czy też zasadniczych

zmian. Niezaprzeczalny jest wzrost skali migracji do Wielkiej Brytanii i Irlandii. Udział tych

państw zwiększył się w porównaniu z ubiegłymi latami (zwłaszcza w przypadku Irlandii).

Porównując wielkość rynków pracy poszczególnych państw członkowskich oraz skalę

emigracji należy stwierdzić, iż największy napływ ma miejsce właśnie w przypadku Irlandii 27 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 16.

18

i Islandii, z tym że w tym drugim przypadku migracja ta ma raczej charakter sterowany. Nie

zmienił się natomiast główny kierunek migracji zatrudnieniowych, którym nadal pozostają

Niemcy. Jeżeli jednak zestawić dane dotyczące migracji Polaków do Wielkiej Brytanii i

Irlandii w ujęciu całorocznym (liczba pracowników sezonowych do trzech miesięcy oraz

pracujących w przez dłuższy okres), to okaże się, że największy wpływ migracji na

poszczególne rynki pracy dotyczy Irlandii.

Bardzo ciekawym przykładem w analizie zjawisk migracyjnych po 1 maja 2004 roku

jest Skandynawia. Warto przypomnieć, że Szwecja była jedynym krajem skandynawskim,

który 1 maja 2004 roku otworzył swój rynek pracy dla obywateli z nowych państw

członkowskich. Norwegia i reszta krajów skandynawskich poszły drogą kontroli

przepływów, wierząc, że restrykcyjne podejście może iść w parze z selektywną liberalizacją

w sektorach, w których popyt na siłę roboczą jest największy. Jednocześnie Dania i

Norwegia w latach 2004–2006 miały zdecydowanie bardziej liberalną politykę imigracyjną

niż Finlandia i Islandia. Uległo to zmianie 1 maja 2006 roku, kiedy dwa wspomniane kraje

dołączyły do Szwecji oraz innych krajów, które otworzyły swoje rynki pracy.

W sumie, w okresie od maja 2004 do grudnia 2005 roku w całej Skandynawii

przyznano 34 tysiące nowych pozwoleń na pracę, nie licząc ponownie wydanych pozwoleń,

których liczba wyniosła 19 tysięcy i które dotyczyły w ogromnej większości Norwegii29.

Tymczasem większość obywateli UE-8 w okresie od maja 2004 do grudnia 2005 roku

znalazła zatrudnienie w Norwegii (prawie 58 tysięcy osób), co stanowiło ponad 75 procent

wszystkich przypadków podjęcia pracy w regionie. Reszta krajów w regionie przyjęła

znacznie mniej pracowników z postkomunistycznych krajów członkowskich: Szwecja –

blisko 9 tysięcy, Dania - 7 tysięcy, Islandia – 5 tysięcy, Finlandia – 4 tysiące30. Największy

(w liczbach bezwzględnych) przyrost imigrantów odnotowano w Norwegii. Jeśli chodzi o

przyrost procentowy na pierwszym miejscu uplasowała się Islandia (200-procentowy

wzrost) i Dania (100-procentowy), a także Norwegia (40-procentowy).

W tym miejscu należy jednak poczynić jedno zastrzeżenie. W Norwegii ponad 60

procent wyżej cytowanej liczby pozwoleń na pracę dotyczy przypadków zatrudnienia

krótszego niż trzy miesiące. W Szwecji natomiast zatrudnienie poniżej trzech miesięcy nie

28 K. Chow: Who’s afraid of enlargement?, European Citizen Action Service, 2 września 2006 roku, zob. strona internetowa http://www.ecas.org/file_uploads/1177.pdf. 29 W zestawieniu uwzględniono Szwecję, choć pracownicy z krajów UE-8 w sensie formalnym po 1 maja 2004 roku zostali zwolnieni z obowiązku starania się o pozwolenie na pracę. 30 J.E. Dølvik, L.Eldring: Status report January 2006: The impact of EU enlargement on labour mobility to the Nordic countries, Semi-annual memo from a Working Group under the Labour Market Committee of the Nordic Council of Ministers, February 2006, s. 2.

19

jest w ogóle rejestrowane w oficjalnych statystykach. Jeśli zatem porównać jedynie

pozwolenia na pracę wydane po raz pierwszy i dotyczące przypadków ponad

trzymiesięcznego zatrudnienia, różnice między Norwegią i Szwecją nie będą tak znaczące.

Wówczas statystyki dla poszczególnych krajów przedstawiać się będą następująco:

Norwegia – 14 tysięcy osób, Szwecja – 6 tysięcy, Dania – 4 tysiące, Finlandia – 3 tysiące,

Islandia – 2 tysiące31. Polacy stanowią największy odsetek w grupie UE-8, zwłaszcza w

Islandii, Szwecji i Norwegii. Istnieją jednak wyjątki od tej prawidłowości. I tak w Finlandii

dominują Estończycy, podczas gdy w Danii Polacy i Bałtowie mają stosunkowo wyrównaną

reprezentację.

W przypadku Norwegii dominuje imigracja krótkookresowa i sezonowa, chociaż

biorąc pod uwagę istotną liczbę podań o przedłużenie pobytu, widać, że nabiera ona cech

imigracji stałej. Badania pokazują, że po okresie wstępnym, w którym imigranci adaptują się

do nowych warunków, następuje łączenie rodzin, z reguły pozostawionych w kraju

pochodzenia. Obywatele UE-8 w Skandynawii najczęściej zatrudnieni są w rolnictwie,

ogrodnictwie i leśnictwie, czyli w sektorach zdominowanych przez prace sezonowe. W

coraz większym stopniu jednak są oni zatrudniani także w przemyśle (zwłaszcza

spożywczym) i usługach (hotelarstwo, usługi socjalne, sprzątanie).

Powyższe dane pokazują, że pomimo restrykcji najbardziej pożądanym kierunkiem

migracji jest Norwegia. Oznacza to, że restrykcje, choć stanowią barierę, nie są decydujące

w zakresie skali migracji. O wiele większe znaczenie ma tutaj popyt ze strony pracodawców,

sytuacja na rynku pracy oraz dotychczasowe sieci migracyjne. Ponadto dynamika imigracji

jest w dużej mierze samonapędzającym się mechanizmem. Społeczności imigrantów w

krajach przyjmujących przyciągają kolejnych pracowników, o czym świadczy duża liczba

odnowionych pozwoleń na pracę w Norwegii.

Profil polskiego pracownika migrującego

Profil polskiego pracownika migrującego stosunkowo najłatwiej ustalić, posługując

się danymi dotyczącymi Wielkiej Brytanii. Patrząc na zatrudnienie imigrantów w ujęciu

sektorowym można powiedzieć, że pracownicy z nowych państw członkowskich znaleźli

pracę głównie w usługach, zwłaszcza hotelarstwie i gastronomii (niespełna 30 procent),

przemyśle (28 procent) i rolnictwie (10 procent)32. W Holandii natomiast najbardziej

popularnymi zawodami były ogrodnik, rzeźnik, rolnik i żeglarz żeglugi śródlądowej. W 31 Ibidem, s. 3.

20

Austrii zatrudnieni legalnie Polacy pracują w sektorze budowlanym, rolnictwie, hotelarstwie

i gastronomii, służbie zdrowia oraz opiece socjalnej33.

Wiadomo, że w pierwszych miesiącach członkostwa Polski w UE do Wielkiej

Brytanii wyjeżdżały głównie osoby w wieku 18–34 lata (83 procent, w ogromnej większości

podróżujące bez innych osób na utrzymaniu)34. W dużej części przypadków Polacy swoje

zatrudnienie traktowali jako okres tymczasowy, potrzebny do zdobycia pożądanych

kwalifikacji zawodowych i doświadczenia, zwłaszcza językowego. Według niektórych

szacunków wydłuża się średni okres zatrudnienia za granicą35. Jednocześnie nadal

zatrudnienie sezonowe i okresowe jest popularniejsze niż wyjazdy na stałe. Imigracja do

Wielkiej Brytanii rozłożyła się w sposób równomierny, choć zdecydowanie

najpopularniejszym miejscem docelowym była aglomeracja Londynu i Region Wschodniej

Anglii36. Więcej osób wyjechało do Szkocji niż Walii.

Dane dotyczące Włoch zawierają ciekawe informacje na temat motywów emigracji. I

tak 66 procent badanych Polaków deklarowało jako główny powód przyjazdu do tego kraju

podjęcie zatrudnienia u włoskich pracodawców. 23,8 procent ankietowanych osiedliło się we

Włoszech w ramach łączenia rodzin. Inne powody to prowadzenie własnej działalności (3,2

procent), motywy religijne (3 procent) i studia (1,5 procent)37.

Charakterystykę siły roboczej z nowych krajów członkowskich przedstawiła także

Komisja Europejska w swoim raporcie z lutego 2006 roku38. W raporcie zaznaczono, że

biorąc pod uwagę ograniczoność danych, szeroki stopień agregacji i małą wartość liczb

trudno jest przedstawić wiarygodny i odpowiadający rzeczywistości obraz migrującej siły

roboczej z nowych państw członkowskich. Pracownicy migrujący mają nieco inne

kwalifikacje związane z nabytym wykształceniem w porównaniu do populacji krajów

Piętnastki. Znacznie więcej jest osób z wykształceniem średnim (57 procent w odróżnieniu

do 46 procent w kraju przyjmującym). Pracownicy krajowi w państwach przyjmujących

zatrudniają się chętniej w sektorze usług, w sektorze administracji publicznej, edukacji i

zdrowia (32 procent w pierwszym kwartale 2005 roku). Tymczasem pracownicy z nowych

krajów członkowskich pracują głównie w sektorze budownictwa (15 procent obywateli

32 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit. 33 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2005 roku. 34 M. Boni: op. cit., s. 186. 35 A. Garapich, S. Drinkwater: Poles apart. EU enlargement and the labour market. Outcomes of immigrants in the UE, University of Surrey, London 2006. 36 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit. 37 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku. 38 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 14.

21

nowych państw członkowskich w odróżnieniu od 8 procent obywateli danego kraju).

Komisja Europejska próbowała w swojej analizie odpowiedzieć na pytanie, czy pracownicy

z UE-10 (KE uwzględniła Cypr i Maltę) zastępują pracowników zatrudnionych w krajach

przyjmujących, czy też pełnią rolę uzupełniającą. W konkluzji stwierdzono, że napływ

pracowników nie spowodował wyparcia krajowej siły roboczej.

Uogólniając powyższe dane można powiedzieć, że typowy polski pracownik

migrujący to w ostatnich latach osoba młoda, zmierzająca zarówno do dużych miast, jak i

miasteczek oraz wsi, bezdzietna, stosunkowo dobrze wykształcona, wykonująca z reguły

prace nie wymagające wysokich kwalifikacji (robotnik rolny, pomoc domowa, kelner,

robotnik budowlany, kucharz) lub prace wymagające wąskich kwalifikacji (np. chirurg klatki

piersiowej, glazurnik, masażysta). Jednocześnie należy unikać pochopnych wniosków i

doszukiwać się zbyt daleko idących analogii. Każdy kraj docelowy ma swoją specyfikę. I tak

na przykład cechą charakterystyczną polskiej emigracji do Włoch jest bardzo wysoki

współczynnik kobiet (75 procent, dochodzący na Południu kraju do 90 procent), co

przekłada się na dominujący charakter wykonywanej pracy zarobkowej (opieka domowa)39.

Potencjał emigracyjny Polaków w ujęciu terytorialnym

Istnieją dwa typy badań próbujących zdefiniować potencjału emigracyjny

poszczególnych regionów Polski. Pierwsza grupa analiz bazuje na modelach

ekonometrycznych, posiłkujących się zagregowanymi danymi, które są następnie

analizowane w oparciu o teorię migracji. W takim ujęciu najważniejszymi czynnikami

warunkującymi potencjał emigracyjny są różnice dochodowe miedzy regionem pochodzenia a

regionem w kraju przyjmującym, a także różnice w stopie bezrobocia i poziomie życia.

Ważną rolę odgrywają także czynniki pozaekonomiczne - istnienie sieci migracyjnych w

regionie docelowym, uwarunkowania językowe i kulturowe oraz odległość geograficzna.

Według badań przeprowadzonych w 1997 roku przez Heinza Fassmana i Christine

Hintermann, geografów na Uniwersytecie Wiedeńskim największym potencjałem

migracyjnym w Polsce charakteryzowały się województwa częstochowskie, gdańskie i

siedleckie i – w dalszej kolejności – bydgoskie, konińskie, krakowskie, lubelskie i

szczecińskie40.

39 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku. 40 P. Kaczmarczyk: Future Westward Outflow from Candidate Countries – the Case of Poland, [w:] A. Górny, P. Ruspini (eds), Migration in the New Europe; East-West Revisited, Macmillan 2004, s. 88.

22

W przypadku Polski potencjał emigracyjny w skali poszczególnych powiatów był

badany w sposób szczegółowy jedynie w odniesieniu do Niemiec i to tylko w odniesieniu do

migracji sezonowych w latach 1998-2000. Na bazie zgromadzonych danych nie

zaobserwowano prostej korelacji miedzy stopą bezrobocia w danym powiecie a stopą migracji

sezonowych (liczba pracowników sezonowych z danego powiatu w relacji do liczby osób

aktywnych zawodowo). Największy współczynnik wyjazdów cechował powiaty stosunkowo

nisko zurbanizowane – np. biłgorajski, buski, koniński, lubański, świdnicki. Współczynnik

dla dużych miast (za wyjątkiem Wrocławia) – Gdańska, Łodzi, Warszawy był średnio

trzykrotnie niższy41 Badania potwierdziły także istotną rolę sieci migracyjnych, gdzie powiaty

cechujące się bliźniaczymi wskaźnikami społeczno-gospodarczymi wysyłały drastycznie

odmienne liczby pracowników sezonowych do Niemiec. Agregacja danych na szczeblu

województw pokazała jednoznacznie, że najwięcej pracowników migruje z dolnośląskiego

(prawie 17 procent), wielkopolskiego (prawie 11 procent), lubelskiego (7 procent) i

świętokrzyskiego (7 procent)42. Do powyższych danych należy podchodzić z dużą

ostrożnością - byłoby błędem przenosić wyniki powyższych badań na procesy zachodzące po

1 maja 2004 roku w odniesieniu do wszystkich rodzajów migracji zarobkowych Polaków i

wszystkich państw EOG.

Inne podejście analityczne natomiast opiera się na badaniach opinii osób planujących

wyjazd za granicę i konfrontowaniu tych informacji z miejscem zamieszkania w Polsce. Są to

badania szczególnie często zamawiane przez media. I tak według badań firmy SMG/KRC

przeprowadzonych we wrześniu 2006 roku chęć wyjazdu deklarują przede wszystkim

mieszkańcy małych miast, którzy nie widzą dla siebie przyszłości w swoich rodzinnych

miejscowościach43. Należy jednak pamiętać, że tego typu estymacje są obarczone dużym

ryzykiem błędu, zwłaszcza ze względu na mało reprezentatywną próbę (w tym przypadku

było to 2000 osób mieszkających tylko w miastach).

Podsumowując, można zaryzykować stwierdzenie, że stosunkowo większym

potencjałem emigracyjnym charakteryzują się regiony mniej zurbanizowane. Duże miasta

Polski opuszcza stosunkowo mniejszy odsetek ludności, co wiąże się niewątpliwie z mniejszą

stopą bezrobocia i wyższym wskaźnikiem zatrudnienia w dużych aglomeracjach miejskich.

Wpływ sieci migracyjnych na liczbę wyjazdów z danego regionu jest bardzo duży, a zatem

41 P. Kaczmarczyk: Popytowe uwarunkowania migracji zarobkowych – przypadek migracji sezonowych, [w:] P. Kaczmarczyk, W. Łukawski, Polscy pracownicy na rynku Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 35-39. 42 Ibidem, s. 39. 43 D. Pawłowska, M. Grudzień: Młodzi nie muszą emigrować, „Dziennik”, 13 września 2006 roku.

23

obiektywne wskaźniki społeczno-gospodarcze nie determinują skali wyjazdów z danego

regionu.

Praca nielegalna

Decyzja o liberalizacji przepływów siły roboczej ma charakter polityczny,

uzależniony od różnych, często pozaekonomicznych argumentów. Stąd też racjonalna

dyskusja o konsekwencjach zniesienia pozwoleń na pracę dla obywateli UE-8 jest często

bardzo trudna. Niemcy i Francja argumentują, że duża liczba imigrantów nielegalnych (także

z krajów UE-8) przemawia za utrzymaniem obowiązujących restrykcji w celu zapobieżenia

napływowi dalszych imigrantów. Tymczasem wielu ekonomistów i socjologów wskazuje, że

bariery na rynku pracy sprawiają, że siła robocza z państw wysyłających pracowników nie

przestaje napływać i jest – mimo obostrzeń – i tak obecna na rynkach pracy krajów

przyjmujących, tyle że w szarej strefie ich gospodarek.

Jak zostało powiedziane, rozszerzenie przyczyniło się do ujawnienia części

nielegalnej pracy zarobkowej wykonywanej przez obywateli UE-8. Rezultaty były

niewątpliwie korzystne zarówno dla krajów przyjmujących (większe przychody budżetowe z

tytułu podatków, lepsza sytuacja finansowa instytucji ubezpieczenia społecznego z powodu

napływających składek), jak i samych pracowników (podwyższenie standardów i

polepszenie warunków pracy, zwiększona spójność społeczna dzięki zmniejszeniu ryzyka

marginalizacji pracowników migrujących)44.

Praca nielegalna Polaków w krajach UE ma dwojaki charakter. Z jednej strony,

ogromna większość obywateli polskich podejmuje zatrudnienie „na czarno” z własnego

wyboru, korzystając z nieformalnych kanałów migracyjnych wypracowanych przez

dziesiątki lat. Dotyczy to zwłaszcza takich krajów, jak Niemcy i Austria, gdzie tradycje

imigracji zarobkowych są bardzo długie, a jednocześnie są to kraje bliskie Polakom

kulturowo i geograficznie. W ramach tej grupy sytuują się także ci nielegalni imigranci,

którzy z powodu nieznajomości języka lub procedur w kraju przyjmującym nie dopełnili

obowiązków rejestracji i legalizacji swojego pobytu.

Osobny i, należy podkreślić, marginalny charakter mają przypadki nierejestrowanego

zatrudnienia Polaków w obozach pracy. Tego typu sytuacjom sprzyja brak znajomości

języka kraju przyjmującego, naiwne zaufanie pokładane w pośrednikach pracy i zła sytuacja

materialna. Co pewien czas w europejskich mediach pojawią się informacje o przestępczej

24

działalności mafijnej określonych grup organizujących przerzut i niewolniczą pracę

obywateli polskich. Szajki przestępców zazwyczaj żądają „odpracowania” długu

zaciągniętego przez pracownika w ramach rekrutacji i transportu na miejsce pracy. Działania

przestępców są tak pomyślane, aby spłata zadłużenia graniczyła z niemożliwością, stąd

rozliczne opłaty manipulacyjne, odsetki, koszty wyżywienia, mieszkania i opieki medycznej.

W styczniu 2005 roku opisywano przypadek zatrudnienia Polaków w fabryce w Exeter.

Proceder polegał na zastraszaniu i terroryzowaniu pracowników. Brakuje, choćby

szacunkowych, danych mówiących o skali tego zjawiska wśród obywateli polskich.

Dodatkowym elementem nielegalnej migracji, wymagającym zbadania jest wpływ

możliwości legalizacji zatrudnienia na jej skalę. W sytuacji, kiedy brak jest powszechnej

możliwości podejmowania legalnego zatrudnienia wielu potencjalnych pracodawców

noszących się z zamiarem zatrudnienia pracowników nielegalnie nie czyni tego z obawy, że

zostaną za to ukarani. Istnieje bowiem domniemanie nielegalności zatrudnienia i

ewentualnego donosu do odpowiednich służb. W przypadku zniesienia ograniczeń to

zagrożenie zdecydowanie maleje. Osoby, które zatrudniają nielegalnie pracowników-

cudzoziemców nie są o to podejrzewane, ponieważ domniemanie nielegalności jest

zastępowane domniemaniem legalności. Bez pogłębionych badań jakościowych nie sposób

jednak jednoznacznie stwierdzić, na ile możliwość legalizacji wpłynęła na zmniejszenie

zatrudnienia nielegalnego wśród Polaków, którzy przebywali np. w Wielkiej Brytanii przed

1 maja 2004 roku, a na ile przyczyniła się do wzrostu „nowej” migracji nielegalnej.

Emigracja do Stanów Zjednoczonych

W ostatnich latach możliwości legalnej emigracji do Stanów Zjednoczonych były dla

obywateli polskich bardzo ograniczone. Jednym z jej kanałów jest tzw. Loteria Wizowa,

uruchomiony w 1994 roku program rządu amerykańskiego, który pozwala rocznie 50

tysiącom pracowników z całego świata na uzyskanie wiz stałego pobytu. Brać udział w

loterii może każdy, kto legitymuje się co najmniej średnim wykształceniem lub –

alternatywnie – odpowiednim doświadczeniem zawodowym, uzyskanym w ciągu ostatnich

pięciu lat w wyznaczonych przez władze amerykańskie zawodach. Warunkiem uczestnictwa

danego kraju w programie jest niski poziom imigracji do Stanów Zjednoczonych innymi

drogami – legalnymi i nielegalnymi. W latach 1998–2001 oraz w 2006 roku Polacy zostali

44 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 13.

25

wykluczeni z loterii, głównie ze względu na rosnącą liczbę osiedleń Polaków w Stanach

Zjednoczonych na podstawie wiz pracowniczych i rodzinnych.

Nie bez znaczenia był także wysoki odsetek osób, które wjechały na terytorium USA

jako turyści, a następnie podjęły zatrudnienie w szarej strefie gospodarki. W latach, kiedy

Polacy brali udział w loterii liczba uzyskiwanych w ten sposób wiz oscylowała między 2 631

w 2002 roku a 3 851 w 1995 roku. W 2005 roku Polacy otrzymali w loterii (nie licząc

Ukrainy) najwięcej wiz, plasując się na ósmym miejscu na świecie45.

Jednym z kanałów legalnej emigracji do Stanów Zjednoczonych jest łączenie rodzin i

związki małżeńskie z obywatelami USA. Brakuje wyczerpujących danych statystycznych

opisujących to zjawisko. Wiadomo jednak, że w 2004 roku obywatele polscy zawarli 153

związki małżeńskie z obywatelami Stanów Zjednoczonych, co stanowiło zaledwie około 0,4

procent wszystkich małżeństw zawieranych z cudzoziemcami46.

Dobra kondycja gospodarki amerykańskiej i niska stopa bezrobocia, wysoki stopień

mobilności społeczeństwa amerykańskiego, jego otwarty na przybyszów charakter, a także

obecność dużych skupisk Polaków z wcześniejszych fal migracyjnych były jednakże silnym

magnesem dla obywateli Polski. Jednocześnie od 2004 roku emigracja do Stanów

Zjednoczonych wyraźnie spada, co jest związane z wejściem Polski do Unii Europejskiej47.

Ponieważ osoby decydujące się na wyjazd są dziś zazwyczaj młodsze i lepiej wykształcone,

ważnym aspektem wyboru kraju docelowego jest możliwość legalizacji pobytu, która w

przypadku krajów Unii Europejskiej jest znacznie bardziej realna niż w USA. Osoby młode,

które decydują się pozostać w USA po okresie sezonowego zatrudnienia w ramach

studenckich programów, w rodzaju Camp America, rzadko mają szanse na wyjście z „szarej”

strefy gospodarki amerykańskiej.

Dokonując prostych porównań można stwierdzić, że Stany Zjednoczone tracą na

swojej atrakcyjności jako kraj emigracji dorobkowej. Pozostają jednak znaczącym krajem

docelowym dla osób, które mają rozbudowane sieci migracyjne z lat poprzednich.

Skutki migracji dla krajów przyjmujących

45 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku. 46 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2005 roku. 47 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.

26

Skutki ekonomiczne

W debacie na temat wpływu migracji na sytuację ekonomiczną państw

przyjmujących zasadniczo przyjmuje się dwie optyki. Z jednej strony bada się wpływ

makroekonomiczny, przejawiający się we wzroście gospodarczym, wahaniach inflacji,

wpływie na poziom bezrobocia oraz stabilności gospodarczej i konkurencyjności

gospodarki. Z drugiej strony analizie poddawane są efekty mikroekonomiczne, takie jak:

wpływ na likwidację/pojawianie się luk na rynku pracy, wahania w zakresie wynagrodzeń

pracowników rodzimych, konkurencyjność poszczególnych branż, czy też zmiany w

zakresie wydatków społecznych.

Według danych zawartych w raporcie renomowanego instytutu Centre for European

Reform, rozszerzenie z 2004 roku wywrze pozytywny, choć umiarkowany, wpływ na tempo

rozwoju gospodarczego Wielkiej Brytanii w latach 2005–201048. Według przybliżonych

szacunków Produkt Krajowy Brutto w omawianym okresie będzie wyższy o 0,4 procent w

stosunku do wariantu, w którym rozszerzenie nie miałoby miejsca. Oczywiście, szacunki te

dotyczą nie tylko migracji, ale także wymiany handlowej. Te skromne, wydawałoby się,

korzyści skrywają istotne impulsy dynamizujące gospodarkę brytyjską w odniesieniu do

poszczególnych sektorów czy regionów. Dla przykładu, według sondażu przeprowadzonego

przez firmę Paragon Morgages więcej niż połowa ankietowanych właścicieli wynajmujących

mieszkania w Wielkiej Brytanii pozytywnie odczuła zwiększony popyt ze strony obywateli

UE-849.

Jak podaje brytyjski Departament Pracy i Emerytur, nie odnotowano bezpośredniej

korelacji między wzrostem liczby imigrantów na brytyjskim rynku pracy a wskaźnikiem

bezrobocia, także w odniesieniu do grupy pracowników nisko kwalifikowanych50.

Przepływowi pracowników towarzyszy rosnąca wymiana handlowa – 24-procentowy wzrost

eksportu do Wielkiej Brytanii w stosunku do 2004 roku oraz 6-procentowy wzrost importu

do Polski stanowią konkrety, które pozwalają na pokazanie potencjału, jaki niesie ze sobą

integracja europejska i znoszenie barier.

Można zatem wywnioskować, że liberalizacja rynków pracy oddziaływała

pozytywnie na gospodarkę krajów przyjmujących. Ponadto, jak dowodzi Komisja

Europejska, duża mobilność pracowników z nowych państw członkowskich ma pozytywne

skutki dla rynków pracy państw przyjmujących, ponieważ prowadzi ona do wypełnienia 48 K. Barysch: Enlargement two years on: economic success or political failure?, Centre for European Reform, London-Copenhagen, April 2006, s. 12. 49 „Biuletyn Migracyjny” nr 2 z lutego 2006 roku.

27

braków w sile roboczej w określonych dziedzinach. Dla przykładu, imigranci stanowią

połowę z ponad 2 tysięcy dentystów zatrudnionych w brytyjskiej służbie zdrowia w ciągu

ostatniego roku (z czego 25 procent to obywatele polscy)51. Dodatkowo w sektorze

budownictwa oraz w sektorze usług domowych i cateringowych powstają nowe miejsca

pracy. W przyszłości należy oczekiwać, że w krajach UE-15 powstawać będą w dużej skali

nowe przedsiębiorstwa, zakładane przez obywateli UE-852. Co ważne, stopa zatrudnienia

obywateli z nowych państw członkowskich w UE-15 jest podobna do stopy zatrudnienia

pracowników krajowych (a nawet wyższa w Irlandii, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii).

Dla państw bogatszych imigracja stanowi źródło taniej siły roboczej, której nie trzeba

kształcić, szkolić, motywować do pracy. Praca imigrantów jest opłacalna dla krajowych

budżetów – wpływy z tytułu zatrudnienia imigrantów są wyższe niż potencjalne wydatki.

Badania w USA pokazały, że zwiększenie liczby imigrantów o 10 procent przekłada się na

0,13-procentowy wzrost PKB53. Imigranci, w porównaniu z obywatelami danego państwa, są

bardziej przedsiębiorczy i społecznie mobilni.

Mimo niewątpliwych korzyści płynących z migracji dla krajów przyjmujących w

okresie 2004–2006 można było zaobserwować dostosowania na lokalnych rynkach pracy,

które mogły mieć negatywne konsekwencje dla określonych grup społecznych. I tak, biorąc

pod uwagę, że 75 procent obywateli nowych państw członkowskich otrzymuje

wynagrodzenie na bazie najniższych stawek godzinowych (4,50–6 funtów), ich wpływ na

ograniczanie apetytów płacowych dla 25 procent brytyjskiej siły roboczej zarabiającej mniej

niż 6 funtów na godzinę jest niezaprzeczalny. Brytyjski tygodnik „The Economist” podaje

przykład Southampton, gdzie płace pracowników budowlanych w ostatnim czasie spadły o

połowę54. Ma to określone konsekwencje dla systemu zabezpieczenia społecznego i

wskaźników wykluczenia społecznego. Rysuje się ryzyko pogłębienia zjawiska ubóstwa w

zatrudnieniu (working poor) w brytyjskich gospodarstwach domowych. Status społeczny i

ekonomiczny osób zagrożonych wykluczeniem społecznym (niepełnosprawnych, niektórych

mniejszości etnicznych) w określonych sytuacjach ulega obniżeniu. Dodatkowo polityka

rynku pracy musi stawić czoła tzw. pułapce bezrobocia, czyli sytuacji, gdy podjęcie

zatrudnienia przez osobę bezrobotną może oznaczać spadek dochodów w gospodarstwie

50 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit. 51 They come over here and fix our teeth: foreign workers help to ease dentist crisis, “The Independent” z 24 sierpnia 2006 roku. 52 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 16. 53 „Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 54 Second Thoughts, „The Economist” z 26 sierpnia 2006 roku.

28

domowym. Dlatego też korzyści w skali makroekonomicznej mogą w niektórych

przypadkach oznaczać problemy w skali mikro.

Jak zostało powiedziane, imigranci z nowych państw członkowskich – co do zasady

– więcej wpłacają do publicznej kasy, niż z niej otrzymują w postaci świadczeń i usług w

systemie zabezpieczenia społecznego. Jak pokazują dane dotyczące wniosków o świadczenia

w zaopatrzeniowym systemie zabezpieczenia społecznego w Wielkiej Brytanii tylko około 6

tysięcy osób ubiegało się o zasiłek pomocy społecznej i zasiłek dla bezrobotnych między

majem 2004 a czerwcem 2006 roku, z czego tylko blisko 800 zostało dopuszczonych do

procedury aplikacyjnej55. W skali regionalnej i lokalnej trudno jednak nie zauważyć, że

niektóre instytucje (np. urzędy pracy i szkoły podstawowe) wzięły na siebie dodatkowe

obowiązki, takie jak obsługa administracyjna i merytoryczna społeczności imigrantów.

Mimo, że przepływy migracyjne w obrębie UE były w latach 2004–2006

umiarkowane, państwa członkowskie niechętnie otwierały swoje systemy zabezpieczenia

społecznego dla obywateli innych państw członkowskich. Dotyczyło to zwłaszcza państw

stosujących model Beveridge’a, gdzie dostęp do świadczeń i usług państwa opiekuńczego

jest oparty na zasadzie obywatelstwa socjalnego, a zatem Wielkiej Brytanii i Szwecji.

Zwłaszcza kraje o rozbudowanym systemie świadczeń, takie jak Szwecja obawiały się

niekorzystnego bilansu płatności związanych z funkcjonowaniem koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego. W związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej ośmiu

państw postkomunistycznych w maju 2004 roku, w niektórych państwach członkowskich

pojawiły się tendencje do zmiany niektórych świadczeń opartych na modelu Beveridge’a na

model Bismarcka. System, gdzie świadczenia pozostają w ścisłym związku z

odprowadzanymi wcześniej składkami na ubezpieczenie społeczne wydaje się bowiem mniej

podatny na „wyłudzanie” nienależnych świadczeń. Przykładem może być Dania, która

rozważała w 2003 roku wprowadzenie do systemu ubezpieczeń społecznych ograniczeń,

które mogłyby obejmować prawo do zasiłku chorobowego, zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku

macierzystego i zasiłku opiekuńczego.

Biorąc pod uwagę fakt, że różnicowanie statusu prawnego obywateli własnego kraju

i obywateli innych państw członkowskich UE w kontekście uprawnień do świadczeń

ubezpieczenia społecznego jest niemożliwe (wyjąwszy ograniczenia czasowe związane z

obowiązywaniem reżimu okresu przejściowego), państwa członkowskie w perspektywie

średnio- i długoterminowej mogą przeciwdziałać „turystyce socjalnej” jedynie poprzez

55 The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market…, op. cit.

29

ograniczenie niektórych hojnych świadczeń dla wszystkich świadczeniobiorców. Działając

w perspektywie krótkoterminowej, aby zapobiec wspomnianej „turystyce socjalnej”, Irlandia

czasowo (w ramach reżimu okresu przejściowego) zaostrzyła jednak warunki dostępu do

świadczeń socjalnych dla obywateli z ośmiu postkomunistycznych państw członkowskich.

Cechą charakterystyczną niektórych unijnych rynków pracy jest przywiązanie do

porozumień zbiorowych. Dla przykładu, w Szwecji do niedawna układy zbiorowe z

reprezentacjami pracowniczymi opierały się na zasadzie, że postanowienia układu dotyczą

jedynie członków związków zawodowych. Powyższy model stosunków przemysłowych był

jednak niezgodny z uregulowaniami UE, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników

delegowanych. W szwedzkim prawie pracy zagranicznym pracownikom delegowanym nie

przysługiwały prawa zapisane w porozumieniach zbiorowych, chyba, że byli oni stroną

owych układów. Nowelizacja była istotna z punktu widzenia praw pracowniczych Polaków

zatrudnionych w tym kraju. Szwedzkie związki zawodowe naciskały bowiem na

wprowadzenie zapisów zapobiegających „dumpingowi socjalnemu” z nowo przyjętych

państw członkowskich. Nawiasem mówiąc, warunkiem zgody szwedzkich organizacji

pracowniczych na otwarcie szwedzkiego rynku pracy 1 maja 2004 roku były właśnie

powyższe regulacje stanowiące, że obywatele z nowych państw członkowskich nie będą

mogli otrzymywać wynagrodzeń niższych niż minimalne stawki określone w układach

zbiorowych.

Skutki społeczne

Mówiąc o skutkach migracji dla państw przyjmujących, warto na wstępie odnieść się

do problemu demografii. Od 1997 roku, kiedy ludność dzisiejszych krajów UE osiągnęła

swoją szczytową liczbę, Europejczyków zaczęło ubywać. Unia potrzebować będzie w

następnych dziesięcioleciach dopływu 3 milionów imigrantów rocznie (obecnie do UE

przyjeżdża średniorocznie około 1,5 miliona osób, wliczając w to migrantów nielegalnych),

tylko po to, by zachować równowagę systemów finansów publicznych w państwach

członkowskich. Imigranci z nowych krajów członkowskich są zazwyczaj młodsi i zdrowsi,

dzięki czemu łagodzą narastające problemy demograficzne, związane ze starzeniem się

społeczeństw w krajach Piętnastki. Dla przykładu, na skutek liberalizacji przepływu siły

roboczej z UE-8 po 1 maja 2004 roku odsetek ludności w wieku produkcyjnym rośnie w

Wielkiej Brytanii najszybciej od 20 lat56.

56 Second thoughts, „The Economist” z 26 sierpnia 2006 roku.

30

Ogólnie rzecz ujmując, imigranci z krajów UE-8 integrują się szybko w

społeczeństwach krajów przyjmujących. Należy jednak nadmienić, że część Polaków

przyjeżdżających do krajów Piętnastki pada ofiarą przestępstw i oszustw, co ma swoje

przełożenie na problemy prostytucji, przymusowej pracy, bezdomności (szczególnie

jaskrawo widocznej w centrum Londynu, w okolicy dworca Victoria). Są to jednakże –

biorąc pod uwagę skalę migracji – przypadki mające charakter incydentalny.

Napływ imigrantów do krajów Piętnastki ma także swój wydźwięk polityczny.

Imigranci to łatwo rozpoznawalny cel ataków dla mediów i polityków – grupa często

zmarginalizowana, która nie może się bronić. Ów mechanizm łatwo było dostrzec na

przykładzie nieletniego obywatela polskiego, podejrzanego o dokonanie zabójstwa na

dworcu kolejowym w Brukseli, które miało miejsce na początku 2006 roku.

Mówiąc o wpływie emigracji na kraje przyjmujące nie sposób nie odnieść się do

zagadnienia statusu materialnego i społecznego Polaków w tych krajach. W kontekście praw

zapisanych w acquis communautaire warto odnotować działalność polskiego oddziału

Solvitu, który w 2005 roku interweniował w urzędach i władzach państw przyjmujących w

imieniu obywateli polskich 51 razy57. Porady prawne i wsparcie merytoryczne Solvitu mogą

w przyszłości nabrać znacznie większego znaczenia wraz ze wzrostem świadomości prawnej

obywateli polskich pracujących i mieszkających za granicą. Wzrost ten jest zresztą coraz

bardziej zauważalny. W 2005 roku europejskie media obiegły migawki strajkujących

polskich pracowników w różnych krajach europejskich. Przypadki łamania praw

pracowniczych w hipermarketach Tesco w Irlandii czy firmach organizujących przeprawy

promowe do Norwegii spotykały się ze zdecydowanymi protestami, a czasem – jak w

przypadku robotników rolnych w Holandii i stoczniowców we Francji – wiązały się z

wejściem na drogę sądową58.

Skutki migracji dla Polski

Skutki ekonomiczne

Niesłychanie trudno jest określić wpływ ruchów migracyjnych na stopę bezrobocia w

Polsce, która w lipcu osiągnęła rekordowo niską w czasie ostatnich pięciu lat wartość – 15,7

procent. Liczba osób bezrobotnych zależy bowiem od szeregu czynników, takich jak ogólna

57 „Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 58 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku.

31

koniunktura gospodarcza, proces restrukturyzacji przedsiębiorstw, stopa inwestycji

zagranicznych, zachowania zasobów pracy, czy jakość kapitału ludzkiego59. Chociaż

migracje niewątpliwie przyczyniły się do złagodzenia napięć na rynku pracy, to jednak inne

czynniki mają większe znaczenie dla spadku bezrobocia. Potwierdzają to dane Głównego

Urzędu Statystycznego z Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności. W ostatnim roku

liczba pracujących wzrosła o prawie 500 tysięcy osób, co przyczyniło się do wzrostu stopy

zatrudnienia i spadku stopy bezrobocia60. W przypadku, gdyby za spadek bezrobocia

odpowiedzialne były wyjazdy za granicę, wskaźnik zatrudnienia nie byłby tak wyraźny, jak

ma to miejsce obecnie.

O wzmożonym zainteresowaniu zatrudnieniem za granicą wskazuje choćby rosnąca

liczba pozapublicznych agencji pośrednictwa pracy, z których usług w ostatnim okresie

korzystało około 10 procent wszystkich pracowników migrujących z Polski61. Z drugiej

jednak strony, pewne problemy strukturalne polskiego rynku pracy, takie jak niski wskaźnik

mobilności regionalnej i zawodowej polskiej siły roboczej mogą się pogłębić. Współczynnik

mobilności terytorialnej w Polsce wynosi 0,08 procent, podczas gdy średnia dla krajów

OECD to 0,16 procent62. W sytuacji, kiedy najbardziej przedsiębiorcze jednostki decydują

się podjąć zatrudnienie za granicą, niedopasowania w popycie i podaży na lokalnych i

regionalnych rynkach pracy wzrastają, o czym świadczą dane polskich urzędów pracy.

Istotnym, choć często pomijanym efektem wzmożonych ruchów migracyjnych są

rosnące transfery finansowe pieniędzy do kraju, odnotowywane przez Narodowy Bank

Polski jako tzw. prywatne transfery bieżące. Przekazy do Polski stanowiły w 2005 roku

około 3 procent wszystkich transferów na świecie i były one wyższe o 60 procent w ujęciu

kwartalnym w stosunku do 2004 roku. W trzecim kwartale 2005 roku ogólna suma wyniosła

prawie 2 miliardy USD63. Przekazy pieniężne z zagranicy są drugim po inwestycjach

zagranicznych źródłem zewnętrznego finansowania krajów rozwijających się na świecie.

Polska jest w grupie 10 państw – największych beneficjentów wspomnianych transferów.

Średnio w latach 1993–2003 płynęło do kraju z tego tytułu około 1 miliarda USD rocznie64.

Pracownicy migrujący zapewniają dochód krewnym, których pozostawili w kraju

pochodzenia.

59 M. Boni, op. cit., s. 172–173. 60 Aktywność Ekonomiczna Ludności Polski, I kwartał 2006, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2006. 61 M. Boni: op. cit., s. 183. 62 High unemployment in Poland – not only a labour market problem, Ecfin Country Focus, European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs, Volume III, Issue 6, June 15, 2006, s. 5. 63 „Biuletyn Migracyjny” nr 2 z lutego 2006 roku. 64 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.

32

Warto wspomnieć o innym zjawisku, którego skala jeszcze nie jest do końca znana,

związanym ze wzrostem należności, jakie Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest

uiszczać za usługi medyczne świadczone obywatelom polskim w placówkach ochrony

zdrowia w innych krajach członkowskich. Refundacja dotyczy osób ubezpieczonych w

polskim systemie służby zdrowia, a zatem głównie turystów i pracowników zatrudnionych

nielegalnie na terytorium UE. Według Polskiej Agencji Prasowej niektóre kwoty opiewają

na sumy od kilkudziesięciu do ponad dwustu tysięcy złotych, przy czym w jednym

przypadku kwota refundacji wynosiła 63 tysiące euro65.

Osobne pytanie dotyczy zjawiska „drenażu” mózgów w określonych branżach i

profesjach. Samo pojęcie w odniesieniu do krajów UE-8 budzi kontrowersje, ponieważ

pierwotnie zostało ono stworzone do opisania zjawiska emigracji z krajów biednego

Południa do państw bogatej Północy. Posiada ono jednoznacznie negatywne konotacje,

podczas gdy rzeczywistość jest znacznie bardziej złożona. Bardziej trafne wydają się takie

pojęcia, jak „wymiana mózgów” czy też „cyrkulacja mózgów”66.

Brakuje rzetelnych analiz w tej materii, pozwalających oddać skalę całego zjawiska.

Narodowy Spis Powszechny w 2002 roku pokazał niezbicie, że struktura migrantów według

wykształcenia jest znacznie korzystniejsza niż w przypadku ludności mieszkającej w

Polsce67. Jeśli rzeczywiście mobilność zagraniczna obywateli polskich ma intensywnie

selektywny charakter, braki w niektórych zawodach wydają się nieuniknione. Według

minister Anny Kalaty powyższe zjawisko jest wyolbrzymiane przez polityków i niektóre

związki zawodowe, o czym świadczyć może 4,5 tysiąca informatyków i 100 tysięcy

pracowników sektora budowlanego zarejestrowanych w urzędach pracy jako bezrobotni68.

W tym kontekście warto przyjrzeć się danym dotyczącym wyjazdów polskiego

„białego personelu” w sposób nieco bardziej szczegółowy. Zgodnie z danymi Ministerstwa

Zdrowia (na koniec czerwca 2006 roku) około 4,3 procent polskich lekarzy było

zainteresowanych podjęciem pracy za granicą i odebrało niezbędne do tego zaświadczenia.

Jednocześnie skala migracji rozkłada się nierównomiernie, jeżeli chodzi o poszczególne

specjalizacje. I tak największe zainteresowanie migracją prezentują: anestezjolodzy (625

osób – 15,6 procent wszystkich aktywnych zawodowo), chirurdzy klatki piersiowej (28 osób

65 „Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku. 66 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku.

67 Ibidem. 68 A. Kalata: Wywiad dla „Sygnałów Dnia” Programu 1 Polskiego Radia z 27 lipca 2006 roku, http://www.samoobrona.org.pl/pages/08.Wywiady/04sygnaly/index.php?document=/0096.html

33

– 12,8 procent), chirurdzy plastyczni (21 osób –14,7 procent), chirurdzy naczyniowi (19

osób – 8,2 procent) oraz ortopedzi (168 osób – 7,4 procent)69.

Wnioski z analizy procesów migracyjnych polskich lekarzy dowodzą, że, po

pierwsze, emigracja przedstawicieli zawodów medycznych jest zjawiskiem zauważalnym,

choć nie masowym. Po drugie, biorąc pod uwagę fakt, że dotyczy ona jednych specjalności

znacznie bardziej niż innych i odpływ pracowników nie jest problemem równie

intensywnym w przekroju terytorialnym, w niektórych regionach w określonych dziedzinach

medycznych deficyt pracowników jest w percepcji społecznej bardzo dotkliwy. Po trzecie,

emigracja przedstawicieli zawodów medycznych będzie rosnąć lub maleć w zależności od

dwóch czynników: sytuacji w polskiej służbie zdrowia, a zwłaszcza wysokości wynagrodzeń

i warunków pracy oraz intensywności aktywnej polityki rekrutacji obywateli polskich przez

kraje przyjmujące.

Deficyt pracowników w takich branżach, jak przetwórstwo spożywcze, przemysł

stoczniowy usługi remontowe i budownictwo zaczyna jednak być odczuwalny dla wielu

pracodawców, o czym świadczą rosnące płace. Potwierdzają to też badania Polskiej

Konfederacji Pracodawców Prywatnych, wskazujące na braki kadrowe dotykające 43

procent polskich firm oraz badania przeprowadzone w Urzędzie Komitetu Integracji

Europejskiej70. Brakuje także robotników rolnych do sezonowych zbiorów owoców i

warzyw.

W świetle obecnych faktów dotyczących migracji polskich wysoko kwalifikowanych

pracowników alarmistyczne komentarze i prognozy nie są uzasadnione. Odpływ wysokiej

klasy fachowców za granicę nie jest zjawiskiem nowym w polskiej historii. W latach

osiemdziesiątych ubiegłego wieku liczba wyjeżdżających z kraju osób z wyższym

wykształceniem była średniorocznie równa 25 procent rocznika absolwentów wszystkich

szkół wyższych i wynosiła 15 tysięcy osób71. Bardziej niepokojące wydaje się zjawisko

określane mianem deprecjacji kwalifikacji, czyli sytuacje, kiedy wysoko kwalifikowany

pracownik podejmuje za granicą zatrudnienie, które nie wymaga jego kwalifikacji ani

dotychczasowego doświadczenia zawodowego. Jego bezpośrednią konsekwencją jest tzw.

marnotrawstwo mózgów (brain waste), kiedy to Polacy, z reguły dobrze wykształceni,

wykonują prace znacznie poniżej swoich kwalifikacji.

69 Powyższe dane pochodzą z materiałów dystrybuowanych podczas konferencji, która odbyła się 11 lipca 2006 roku w Ministerstwie Zdrowia. Konferencja dotyczyła realizacji Programu monitorowania migracji personelu medycznego. 70 J. Cienski: Public’s fears obscure migration’s impact, “Financial Times” z 29 sierpnia 2006 roku; Badanie postaw przedsiębiorców – styczeń 2005, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005. 71 „Biuletyn Migracyjny” nr 10 z października 2005 roku.

34

Jeśli powtórzy się scenariusz z okresu poprzednich rozszerzeń Europejskiej

Wspólnoty Gospodarczej i przypadków Irlandii, Grecji, Hiszpanii oraz Portugalii, duża

część dzisiejszych emigrantów z Polski wróci do kraju, przywożąc ze sobą doświadczenie i

kontakty oraz kapitał inwestycyjny. Zachęty do powrotu wobec obywateli Polski

mieszkających w Wielkiej Brytanii zwerbalizowały ostatnio władze Wrocławia, miasta

przyciągającego stosunkowo dużo inwestycji zagranicznych72. Dla przykładu, według badań

dublińskiego Instytutu Badań Społecznych i Ekonomicznych z końca lat dziewięćdziesiątych

ubiegłego wieku, osoba, która przez część kariery zawodowej była zatrudniona poza

granicami Irlandii, po powrocie zarabiała średnio 15 procent więcej niż ktoś, kto nigdy nie

opuszczał swojego kraju i miał podobne kwalifikacje.

Skutki społeczne

Biorąc pod uwagę strukturalny charakter naszego 16-procentowego bezrobocia i

nadwyżkę kilkuset tysięcy ludzi w rolnictwie, dla wielu Polaków emigracja zarobkowa jest i

pozostanie realną perspektywą na odmianę swojego losu. Należy jednak podkreślić, że

tragiczne historie dziewcząt porywanych do domów publicznych w Europie Zachodniej i

upokorzonych rodaków na farmach-obozach pracy to – wbrew temu, co twierdzą autorzy

„Biuletynu Migracyjnego” wydawanego na Uniwersytecie Warszawskim – wynaturzenie, a

nie reguła73. Pojawiają się jednak głosy mówiące o kryzysie instytucji rodziny w regionach,

gdzie wiele osób wyjeżdża za granicę podejmować zatrudnienie, czy to na stałe czy

sezonowo. Narastające kłopoty wychowawcze młodego pokolenia (alkoholizm, przemoc,

narkomania, prostytucja nieletnich) mogą po trosze wypływać z niedostatecznej opieki

rodzicielskiej ze strony osób, które podejmują zatrudnienie poza granicami kraju.

Powyższych problemów nie należy jednak wyolbrzymiać. Wzrost liczby dogodnych

połączeń komunikacyjnych między krajem a resztą Europy, spadek cen za międzynarodowe

rozmowy telefoniczne, nowe kanały komunikacji, takie jak Internet mogą po części

niwelować problemy wynikające z rozłąki.

Mimo ostrzeżeń werbalizowanych w mediach przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy

(czy też obecnie przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej) oraz Ministerstwo Spraw

Zagranicznych wielu Polaków padło ofiarą nieuczciwych prywatnych agencji pośrednictwa

pracy. Niektóre z nich nie posiadały wymaganego certyfikatu wydanego przez resort

właściwy w sprawach zatrudnienia. Agencje nie zawierały także wymaganych w prawie 72 J. Cienski: Public’s fears obscure migration’s impact, “Financial Times” z 29 sierpnia 2006 roku.

35

umów z osobami kierowanymi za granicę oraz z zagranicznymi pracodawcami, do których

wysyłały pracowników z Polski. Dla wielu osób przepisy znowelizowanej ustawy o

promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie 1 listopada 2005 roku

były i pozostają nieznane. Chodzi zwłaszcza o zasadę mówiącą, że pośrednicy do pracy za

granicą nie mogą pobierać opłat za znalezienie zatrudnienia, a jedynie za faktycznie

poniesione koszty związane z rekrutacją. W latach 2004–2005 liczby brzmiały

alarmistycznie. Średnio w ciągu roku kontrole przeprowadzano wśród około 150 podmiotów

prowadzących pośrednictwo pracy w Polsce, przy czym blisko połowa działała nielegalnie74.

W kwietniu 2006 roku Polacy zatrudnieni w Wielkiej Brytanii zmobilizowali się w

ramach spontanicznej akcji obywatelskiej, organizując akcję protestacyjną przeciwko

obowiązywaniu przepisów umowy bilateralnej między Wielką Brytanią a Polską, regulującej

kwestie obowiązków podatkowych obywateli polskich względem polskiego fiskusa. Zgodnie

z powyższą umową zarobki Polaków w Wielkiej Brytanii wchodzą do wspólnej podstawy

opodatkowania z dochodami w Polsce i są rozliczane według polskich progów podatkowych.

Biorąc pod uwagę wyższe koszty uzyskania dochodu w Wielkiej Brytanii, jest to

rozwiązanie niesprawiedliwe i krzywdzące. W akcję protestacyjną zaangażowały się polskie

media w Wielkiej Brytanii, polskie portale internetowe, a za ich pośrednictwem media w

Polsce, niektóre partie polityczne, a sprawą zajęli się Minister Finansów i Rzecznik Praw

Obywatelskich. Efekty wspomnianej akcji obywatelskiej były różnorakie. Po pierwsze,

Ministerstwo Finansów podjęło kroki zmierzające do renegocjacji kontrowersyjnej umowy z

Wielką Brytanią, co oznacza, że od nowego roku podatkowego Polacy mieszkający za

granicą nie będą już dyskryminowani w prawie podatkowym w stosunku do Polaków

pracujących w kraju.

Po drugie, zaistniały konflikt między polską administracją a pracownikami

migrującymi pokazał wyraźnie, że niesprawiedliwe traktowanie Polaków za granicą może

doprowadzić do znacznego rozluźnienia więzów z krajem. Mówiąc dosadnie: im mniej

racjonalności jest w interpretowaniu prawa przez organy podatkowe, tym mniejsze

prawdopodobieństwo, że młodzi ludzie pracujący za granicą będą chcieli kiedykolwiek

wrócić do kraju. W pierwszej fazie protestów wzrosła w biurach poradnictwa imigracyjnego

w Wielkiej Brytanii liczba podań o rezydenturę, co stanowi pierwszy etap na drodze do

uzyskania obywatelstwa brytyjskiego. Klimat wypowiedzi internautów wskazywał też, że

wiele osób rozważa wyprzedaż aktywów w Polsce i transfer majątku poza kraj, tak aby 73 Por. „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.

36

„centrum interesu życiowego” (miejsce, gdzie obywatel płaci podatek) nie znajdowało się w

Polsce.

Na koniec wreszcie, bezprecedensowa w swojej skali akcja obywatelska Polaków w

Wielkiej Brytanii przyspieszyła proces integracji wewnętrznej społeczności polskiej na

Wyspach. W ostatnim czasie przykładów mobilizacji Polaków w imię społeczności jest

więcej – wystarczy wspomnieć o zbiórkach pieniędzy na dożywianie dzieci w biednych

regionach Polski lub wsparcie dla ofiar nieszczęśliwych wypadków czy pomoc polskim

bezdomnym na ulicach Londynu. Polskie media w krajach Europy Zachodniej przeżywają

okres rozkwitu. Dla przykładu, w Wielkiej Brytanii obok tradycyjnych „Dziennika

Polskiego” i „Dziennika Żołnierza” funkcjonują także „Goniec Polski”, „Cooltura” i „Polish

Express”. We Włoszech ukazuje się miesięcznik „Nowy Świat”. W Irlandii natomiast

dziennik „Irish Herald” raz w tygodniu zamieszcza wkładkę w języku polskim.

Jedną z nieuniknionych konsekwencji emigracji jest utrata potencjału

demograficznego populacji kraju wysyłającego. Brakuje dziś wiarygodnych danych, które

pozwoliłyby na sformułowanie wiarygodnej prognozy dotyczącej skutków emigracji i jej

wpływu na spójność społeczną w kraju. Wiadomo jednak, że w miejsce wyjeżdżających

obywateli Polski w coraz większym stopniu zaczyna się przyjmować imigrantów.

Prognozy na przyszłość

Oblicza się, że nawet milion ludzi może opuścić Polskę, zanim imigracja zacznie

przeważać nad emigracją75. W ciągu najbliższych 3-5 lat wskaźnik emigracji (zwłaszcza

sezonowej) pozostanie wysoki, co wiąże się nadwyżką około 0,5-1 miliona osób

mieszkających na wsi, których nie są w stanie wchłonąć lokalne i regionalne rynki pracy.

Natomiast w perspektywie średnio- i długookresowej tempo przyrostu wyjazdów

zagranicznych Polaków, biorąc pod uwagę ograniczony potencjał migracyjny, będzie spadać.

Wielkość wspomnianego potencjału jest zmienna i zależy od wielu czynników, zarówno

skuteczności polityki społeczno-gospodarczej państwa (klimat dla przedsiębiorczości w kraju,

systemy szkoleń zawodowych), jak i tych, które są niezależne od działań władz krajowych

(struktura demograficzna ludności Polski, koniunktura światowa). Badania przeprowadzone w

74 „Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2005 roku. 75 M. Okólski: Czeka nas milion emigrantów, wywiad, „Gazeta Wyborcza” z 11 maja 2006 roku.

37

końcu lat 90., wykazały, że w latach 1998-2010 ubytek pracowników netto będzie oscylować

między 30 a 70 tysięcy osób rocznie76.

Obecnie nadmiar siły roboczej zatrudnionej w nisko wydajnych, przestarzałych

sektorach gospodarki napędza zjawisko emigracji. Wyjazdy przyczyniają się jednak do

osłabienia napięć na krajowym i regionalnych rynkach pracy, co sprawia, że reformy polityki

zatrudnienia („uelastycznienie” norm prawa pracy, ekspansja aktywnych instrumentów

polityki rynku pracy) są łatwiejsze do przeprowadzenia. Ich efektem będzie lepsze kojarzenie

popytu i podaży na rynku pracy i – w konsekwencji – ograniczenie działania czynnika

„wypychającego” pracowników migrujących i zmniejszenie liczby wyjazdów. O

prognozowanym zmniejszeniu emigracji z Polski w perspektywie 5-10 lat świadczą także

analizy porównawcze polegające na kalibracji danych dotyczących migracji z Hiszpanii,

Grecji i Portugalii w latach 1983-199577.

Nie przewiduje się, aby struktura popytu na pracę Polaków uległa większym

zmianom. Dominować będzie nadal zatrudnienie sezonowe. Mogą za to ulec kierunki

wyjazdów zarobkowych, biorąc pod uwagę, że więcej państw otworzyło swoje rynki pracy.

Odnosząc się do zjawiska drenażu mózgów warto jeszcze raz podkreślić, że emigracja

przedstawicieli zawodów medycznych będzie rosnąć lub maleć w zależności od dwóch

czynników: sytuacji w polskiej służbie zdrowia, a zwłaszcza wysokości wynagrodzeń i

warunków pracy oraz intensywności aktywnej polityki rekrutacji obywateli polskich przez

kraje przyjmujące. Zjawisko to wymaga monitorowania, także w odniesieniu do innych grup

zawodowych.

Znamienne jest, że, kiedy UE poszerzy się w styczniu 2007 roku o Bułgarię i

Rumunię, Wielka Brytania nie zdecyduje się prawdopodobnie otworzyć swojego rynku

pracy, jak to miało miejsce z Polską i innymi krajami regionu w 2004 roku. Zgadzają się co

do tego wszystkie główne siły polityczne, a także – co szczególnie uderzające – pracodawcy,

w tym Brytyjskie Izby Handlowe. Opór zamknięciu rynku pracy stawiają tylko drobni

przedsiębiorcy. Klimat polityczny jest zdecydowanie mniej sprzyjający liberalizacji

przepływów siły roboczej niż w 2004 roku.

Imigracja do Polski będzie niewątpliwie rosnąć, zwłaszcza w odniesieniu do osób,

które wykonują deficytowe zawody. W latach osiemdziesiątych XX wieku istniała

prawidłowość, że kraj zmieniał się z emigracyjnego na imigracyjny, kiedy średni dochód w 76 W Orłowski, L. Zienkowski: Skala potencjalnych migracji z Polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej: próba prognozy, [w:] P. Korcelli: Przemiany w zakresie migracji ludności jako konsekwencja przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Biuletyn KPZK 184, 1998.

38

tym państwie przekraczał 4 tysiące dolarów na głowę78. Polska, która w przeliczeniu na

dzisiejsze światowe relacje dochodowe, osiągnie niebawem ten próg, będzie w coraz

większym stopniu przyjmować imigrantów. 30 sierpnia 2006 roku Anna Kalata, Minister

Pracy i Polityki Społecznej, podpisała rozporządzenie w sprawie wykonywania pracy przez

cudzoziemców, bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Wspomniany akt prawny

stanowi, że zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę będą między innymi

obywatele Ukrainy, Rosji, Białorusi i Niemiec, zatrudnieni legalnie przez polskiego

pracodawcę do prac rolniczych, jednak nie dłużej, niż na trzy miesiące w ciągu pół roku.

Ważnym kanałem legalnego zatrudnienia będzie także praca cudzoziemców spoza UE/EOG

(m.in. Ukraińców), czasowo delegowanych przez pracodawcę do wykonania danej usługi.

Bacznej uwagi, zwłaszcza po stronie decydentów w Ministerstwie Zdrowia,

wymagać będzie dynamika wzrostu refundacji za usługi medyczne świadczone obywatelom

polskim w innych krajach członkowskich, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku

Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 16 maja 2006 roku w sprawie Yvonne Watts.

Rekomendacje

Na podstawie dotychczasowych rozważań, bazując na dostępnych danych

statystycznych i analizach społeczno-ekonomicznych konsekwencji dla krajów wysyłających

i przyjmujących pracowników migrujących, można sformułować kilka zaleceń dla

podmiotów decydujących o prawnych uregulowaniach przepływów siły roboczej i mających

wpływ na jakość zasobów pracy.

Ekspertyzy zrealizowane po maju 2004 roku pokazały niezbicie, że pracownicy

cudzoziemscy z UE-8 – jeszcze raz warto to podkreślić – nie przyczynili się do wzrostu

bezrobocia na krajowych rynkach pracy UE-1579. Utrzymywanie dalszych ograniczeń na

rynkach pracy UE-15 dla obywateli UE-8 jest nieracjonalne i kontrproduktywne, stąd

liberalizacja przepływów siły roboczej jest ze wszech miar pożądana. W Komunikacie

Komisji Europejskiej stwierdzono, że „rezultatem ustaleń tymczasowych może być

opóźnienie dostosowania rynków pracy, niosące ryzyko utworzenia stałych

„uprzywilejowanych” kierunków migracyjnych”80.

77 Ibidem. 78Irresistible Attraction, „The Economist” z 31 października 2002 roku. 79 K. Chow: op. cit. 80 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie..., op. cit., s. 17.

39

Biorąc pod uwagę kontekst społeczno-polityczny towarzyszący debacie dotyczącej

swobody przepływu pracowników w Europie, nie należy się spodziewać, że takie państwa

jak Austria czy Niemcy zdecydują się otworzyć swoje rynki pracy wcześniej niż będą do

tego zmuszone postanowieniami Traktatu Akcesyjnego. Jako realistyczny scenariusz można

traktować utrzymanie przez większość państw UE 25 uregulowań przejściowych w 2007

roku, kiedy Bułgaria i Rumunia staną się członkami UE. W związku z powyższym

konstruktywna debata powinna skupić się na poszukiwaniu akceptowalnych politycznie

rozwiązań. W tym kontekście należy wspomnieć o propozycji brukselskiego instytutu

badawczego Breugel, który argumentuje za wprowadzeniem (w prawie krajowym państwa

przyjmującego) minimalnego wynagrodzenia dla obywateli państw objętych

uregulowaniami przejściowymi, zatrudnionych w państwach utrzymujących czasowo bariery

na rynku pracy81.

Jest to rozwiązanie elastyczne, ponieważ pozwala ono na imigrację pracowników

wysoko kwalifikowanych, których wynagrodzenia są z reguły wyższe niż średnia krajowa w

państwie przyjmującym i których gospodarki krajów przyjmujących bardzo potrzebują.

Jednocześnie łatwiej jest kontrolować przepływy siły roboczej i reagować stosownie do

zmieniających się warunków na rynku pracy poprzez modyfikację wysokości wspomnianego

wynagrodzenia minimalnego. Dla przykładu, Niemcy mogłyby wprowadzić płacę minimalną

dla obywateli nowych państw członkowskich na poziomie około 30 tysięcy euro rocznie. Ta

wysokość mogłaby być równocześnie nieco niższa dla młodych pracowników (np. 24

tysięcy euro). W rezultacie Niemcy byłyby chronione przed niekontrolowanym napływem

niewykwalifikowanej siły roboczej, podczas gdy duża i istotna część siły roboczej mogłaby

swobodnie migrować. Jednocześnie wszystkie te „specjalne” instrumenty musiałyby być

zniesione w sytuacji rezygnacji z okresu przejściowego lub też rozciągnięte na wszystkich –

zarówno pracowników migrujących, jak i rodzimych.

Na organy wspólnotowe powinien spaść obowiązek lepszego monitorowania

procesów migracyjnych z uwzględnieniem interesów zarówno krajów członkowskich, jak i

całej UE. Polska powinna z większą determinacją domagać się respektowania zasad

rządzących swobodnym przepływem osób na terenie Wspólnoty, zwłaszcza w odniesieniu

do systemu wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych i koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego.

81 J. von Weizsäcker: Welcome to Europe, „Breugel Policy Brief“ z 3 kwietnia 2006 roku, s. 7.

40

Jak zostało powiedziane, nie ma wątpliwości, że istotna część dzisiejszych

emigrantów z Polski wróci do kraju, przywożąc ze sobą doświadczenie i kontakty oraz

kapitał inwestycyjny. Należy zapewnić Polakom dostateczną opiekę konsularną i kulturalną.

Władze powinny także podjąć kroki, aby – w ramach odpowiednich porozumień

międzynarodowych – usprawnić istniejące systemy transferu środków finansowych, tak aby

wzmocnić impuls rozwojowy, który niosą ze sobą środki dla rodzin i bliskich.

Bez względu na skalę zjawiska „drenażu mózgów” system polskiej edukacji

powinien być lepiej skorelowany z polityką zatrudnienia, a także uwzględniać średnio i

długoterminowe perspektywy rynku pracy. Drugi istotny środek zapobiegawczy powinien

polegać na położeniu fundamentów pod roztropną, długofalową politykę imigracyjną

naszego kraju. Zahamowanie odpływu pracowników środkami administracyjnymi jest

niemożliwe i niewskazane. Nie można powstrzymać w żaden sposób pracodawcy, jeżeli

chce zatrudniać odpowiedniego dla swojej firmy fachowca. Głównym czynnikiem

hamującym odpływ pracowników, a także przyciągającym pracowników zagranicznych,

będzie sytuacja gospodarcza w Polsce, która przełoży się na rynek pracy.

Wskazane byłoby również opracowanie pakietu działań dla osób spełniających profil

typowego emigranta, tak aby stworzyć alternatywę dla wyjazdu za granicę. Jednocześnie na

podstawie badań ankietowych należy zbadać warunki, na jakich Polacy decydowaliby się

wracać do kraju.

Z zamieszczonych powyżej rozważań płyną także wnioski bardziej ogólniejszej

natury, dotyczące polityki imigracyjnej państw. W sytuacji, kiedy Polska wkrótce stanie

przed niełatwym zadaniem opracowania spójnej koncepcji polityki migracyjnej warto wziąć

kilka argumentów pod uwagę. Nieprzypadkowo państwa mające najbardziej liberalne

nastawienie wobec imigrantów radzą sobie najlepiej gospodarczo. Drugim składnikiem

recepty na sukces jest zderegulowany i elastyczny rynek pracy. W dobie

umiędzynarodowienia procesów gospodarczych działania zmierzające do zatrzymania

przepływów siły roboczej są skazane na niepowodzenie82.

Migracjami można jedynie sterować, i to w ograniczonym zakresie. Postawa

defensywna niektórych rządów i zamknięty charakter gospodarki są oznaką słabości i

świadczą o braku gotowości przeprowadzenia koniecznych zmian na krajowych rynkach

pracy. Badania przeprowadzone na Uniwersytecie Oksfordzkim wskazują jednoznacznie, że

gdyby znieść wszystkie limity ograniczające swobodny przepływ pracowników, migracje ze

82 J. Wiśniewski: Planeta wędrowców, „Tygodnik Powszechny” z 21 sierpnia 2006 roku.

41

Wschodu na Zachód nie dotknęłyby więcej niż 5 procent ludności całej UE83. Gdy ten czy

inny kraj rozwinięty decyduje się zamknąć swój rynek pracy dla cudzoziemców, lokalna siła

robocza – wolna od konkurencji ze strony imigrantów - może donośniej werbalizować swoje

żądania płacowe. Restrykcyjna polityka imigracyjna rzadko jest skuteczna, a niemal zawsze

pociąga za sobą określone negatywne zjawiska. Dla przykładu, im większe są bariery na

granicy, tym bardziej zdeterminowani będą imigranci, żeby zostać, nawet jako pracownicy

nielegalni, na zawsze w kraju przyjmującym, co prowadzi do powstania całych „podklas”

społecznych. Ponadto bariery na rynku pracy dla obcokrajowców w określonych

przypadkach stymulują zjawisko delokalizacji. Konkurencyjność przedsiębiorstw na

globalnym rynku zależy także od kosztów środków produkcji, a zwłaszcza pracy. W takim

ujęciu nie dziwi fakt, że przedsiębiorstwa, w desperackim akcie pogoni za utraconą

konkurencyjnością, przenoszą produkcję do państw, gdzie siła robocza jest tańsza.

Bibliografia

1. Alesina J.: Wschód jest kopalnią imigrantów, “Il Sole 24 Ore” z 18 sierpnia 2006 roku.

2. Aktywność Ekonomiczna Ludności, I kwartał 2006, Główny Urząd Statystyczny,

Warszawa 2006.

3. Badanie postaw przedsiębiorców, styczeń 2005 roku, Urząd Komitetu Integracji

Europejskiej, Warszawa 2005.

4. Barysch K.: Enlargement two years on: economic success or political failure?, Centre for

European Reform, London-Copenhagen, April 2006.

5. “Biuletyn Migracyjny” Ośrodka Badań nad Migracjami (dalej “Biuletyn Migracyjny”) nr

8 z sierpnia 2005 roku.

6. “Biuletyn Migracyjny” nr 12 z grudnia 2005 roku.

7. “Biuletyn Migracyjny” nr 2 z lutego 2006 roku.

8. “Biuletyn Migracyjny” nr 6 z czerwca 2006 roku.

9. “Biuletyn Migracyjny” nr 8 z sierpnia 2006 roku.

10. M. Boni: Wpływ wejścia do Unii Europejskiej na sytuację na rynku pracy, w: Polska

w Unii Europejskiej – doświadczenia pierwszego roku członkostwa, Urząd Komitetu

Integracji Europejskiej, Warszawa 2005.

83 J. Alesina, op. cit.

42

11. Burszta J., Serwański J. (red.): Migracje–Europa–Polska, Wydawnictwo Poznańskie,

Poznań 2003.

12. Chow K.: Who’s afraid of enlargement?, European Citizen Action Service, 2

września 2006, tekst dostępny na stronie internetowej

http://www.ecas.org/file_uploads/1177.pdf

13. Cienski J.: Exodus of Polish workers leaves vacuum for others, “Financial Times” z

29 sierpnia 2006 roku.

14. Cienski J.: Public’s fears obscure migration’s impact, “Financial Times” z 29 sierpnia

2006 roku.

15. Dølvik J.E., Eldring L.: Status report January 2006: The impact of EU enlargement

on labour mobility to the Nordic countries, Semi-annual memo from a Working Group

under the Labour Market Committee of the Nordic Council of Ministers, February

2006.

16. Duszczyk M.: Dość paniki migracyjnej, “Gazeta Wyborcza” z 23 sierpnia 2006 roku.

17. Garapich A., Drinkwater S.: Poles apart. EU enlargement and the labour market.

Outcomes of immigrants in the UE, University of Surrey, London 2006.

18. Golemo K., Kowalska-Angelelli K., Pittau F., Ricci A. (pod red.): Polonia. Nuovo

pase di frontiera. Da migranti a comunitari, Roma 2006.

19. High unemployment in Poland – not only a labour market problem, Ecfin Country

Focus, European Commission, Directorate General for Economic and Financial

Affairs, Volume III, Issue 6, June 15, 2006.

20. Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w innych państwach

Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii oraz obywateli państw EOG

w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, 24 kwietnia 2006

roku.

21. Irresistible Attraction, “The Economist” z 31 października 2002 roku.

22. Kalata A., Wywiad dla “Sygnałów Dnia”, Programu 1 Polskiego Radia z 27 lipca

2006 roku

http://www.samoobrona.org.pl/pages/08.Wywiady/04sygnaly/index.php?document=/0096.h

tml

23. Kalata A., Wystąpienie podczas debaty sejmowej, 23 sierpnia 2006.

http://www.mpips.gov.pl/userfiles/File/MinKalata/kalata%20sejm%2023.08.06..pdf

43

24. Kaczmarczyk P.: Future Westward Outflow from Candidate Countries – the Case of

Poland, [w:] A. Górny, P. Ruspini (eds), Migration in the New Europe; East-West

Revisited, Macmillan 2004.

25. Kaczmarczyk P.: Popytowe uwarunkowania migracji zarobkowych – przypadek

migracji sezonowych, [w:] P. Kaczmarczyk, W. Łukawski, Polscy pracownicy na

rynku Unii Europejskiej, Warszawa 2004.

26. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu

Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie z funkcjonowania

ustaleń przejściowych określonych w Traktacie o przystąpieniu z 2003 r. (w okresie

od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r.), Komisja Europejska, Bruksela

2006.

27. Labour Migration Patterns in Europe: Recent Trends, Future Challenges, Directorate

General Economic and Financial Affairs, European Commission, Brussels 2006.

28. Liczba Polaków pracujących w krajach Unii Europejskiej: progi i bariery,

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, tekst dostępny na stronie internetowej

www.euroinfo.org.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=840&Itemid=3

3 - 77k - 30 , 1 września 2006 roku.

29. Okólski M.: Czeka nas milion emigrantów, wywiad, “Gazeta Wyborcza” z 11 maja

2006 roku.

30. Okólski M., Kaczmarczyk P.: Migracje specjalistów wysokiej klasy w kontekście

członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej,

Warszawa 2006.

31. Orłowski W., Zienkowski L.: Skala potencjalnych migracji z Polski po przystąpieniu

do UE: próba prognozy [w:] Korcelli P.: Przemiany w zakresie migracji ludności jako

konsekwencja przystąpienia Polski do Unii Eurropejskiej, Biuletyn KPZK 184, 1998.

32. Pawłowska D., Grudzień M.: Młodzi nie muszą emigrować, 13 września 2006.

33. Sakson A.: Migracje w XX wieku, tekst dostępny na stronie internetowej,

http://72.14.221.104/search?q=cache:r9lnqYAA7h0J:jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/sa

kson.pdf+Sakson+Migracje+w+XX+wieku&hl=pl&gl=pl&ct=clnk&cd=1, 30

sierpnia 2006.

34. Second Thoughts, “The Economist” z 26 sierpnia 2006 roku.

35. The impact of free movement of workers from Central and Eastern Europe on the UK

labour market, Department of Work and Pensions, London 2006.

44

36. They come over here and fix our teeth: foreign workers help to ease dentist crisis,

“The Independent” z 24 sierpnia 2006 roku.

37. Weizsäcker J. Von: Welcome to Europe, “Breugel Policy Brief” 3 kwietnia 2006

roku.

38. Wiśniewski J.: Ewolucja szwedzkiego i brytyjskiego modelu polityki społecznej w

latach 1993–2003, Aspra, Warszawa 2005.

39. Wiśniewski J.: Planeta wędrowców, “Tygodnik Powszechny” z 21 sierpnia 2006

roku.

40. Zamojski J.E.: Migracje po II wojnie światowej, w: Zamojski J.E. (pod red.),

Migracje i społeczeństwo, t. 3, IH PAN, Warszawa 1999.