公務員個人資料之公開與保護 -...

公務員個人資料之公開與保護

－日本之立法與實務帶來之啟示

范姜真媺*

目次

壹、引言

貳、立法政策、方式

一、立法政策之辯論

二、立法之選擇

參、公務員個資公開之規定與爭議

一、姓名不公開之原則

二、行政機關之對應

三、學者、專家之批判與修法之建議

肆、日本政府資訊公開法第 5 條 1 號之解釋與運用─實務見解之整理與

分析

一、公務員之範圍

二、個資個人識別性之判斷基準

三、公開之公務員個資

四、其它限制公開事由之適用

五、小結

伍、我國問題之檢討

投稿日期：103 年 3 月 11 日；接受刊登日期：103 年 12 月 22 日。

* 東海大學法律學系專任副教授，日本東海大學法學博士。

2 中原財經法學 2014年 12月

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一、我國立法方式

二、政資法與個資法之適用關係

三、公務員個資保護範圍

陸、建議代結語

一、公務員個資之區分

二、與公務員執行職務無直接關連之個資

三、公務員執行職務之資訊

四、執行特定職務公務員姓名公開之特別考量

關鍵字：政府資訊公開法、個人資料保護法、公務員執行職務資訊、隱

私、個人資料、限制公開事由

第三十三期公務員個人資料之公開與保護 3

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壹、引言

公務員為推動國家行政事務之實際動力，構成行政組織之基本要

素，且公務員領國家俸祿，被定位為為全國人民服務之公僕（public

servant）致力於職務之執行，以完成政府所交付之任務；同時基於民

主國家之理念，其必須在人民之監督下合法、公平遂行職務，並得到

國民信賴，以順利推展國家政務；而政府資訊公開法（下稱政資法）

立法即在建立制度，讓行政過程透明化，將公務員等執行職務之相關

資訊公開或提供給人民，以增進其對公共事務之理解、信賴及予以監

督。然另一方面，有關公務員執行職務之資訊，其性質屬行政事務，

遂行資訊之同時，亦為該當公務員社會活動資訊1；且公務員執行職

務資訊之內容，因包含有公務員姓名、職稱等得識別特定個人之資

料，乃屬公務員個人資料（下稱個資），立於個人對自己「資料之自

主權」2觀點，應依個人資料保護法（下稱個資法）受到適當之保護，

不得被任意公開或利用，造成公務員與職務執行無關之私生活領域遭

受侵擾，甚至生命、身體之安全受到威脅。因此在透明化行政過程，

達成政資法立法目的，及適當保護公務員對自己資料自主權間求取平

衡，在「政資法」與「個資法」適用上發生交錯介面時，該當資料如

何適用法律，以決定公開與否及其公開之範圍為重要課題。尤其公務

員種類雜多，職務內容及性質差異甚大，且所包含個資自姓名、年

1 日本「情報公開法要綱案の考え方」其第六（1）之説明。行政改革委員会・

行政情報公開部会，情報公開法要綱案の考え方，法律時報，第六十九卷第

一號，頁 58（1997）。

2 參見司法院釋字第 603 號解釋，揭示「個人資料自主權」為隱私權所保護

內容之一，保障每個人有權決定在何種範圍內，於何時、以何種方式、向何

人揭露自己個人資料。


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齡、學歷至考績、人事獎懲記錄、薪俸、退休金至健康檢查資料等，

有與職務執行密不可分者，亦有無直接關連者，何者應公開？何者應

受保護？能否建立一判斷基準以為適當之決定，實值得深入討論。我

國於 101年 10月個資法施行後，個資保護意識日漸高漲，上述議題為

將來政資法與個資法運用上必須面臨之挑戰。

再觀日本在政資法3立法時已注意到與個資法4整合之必要性，特

別對公務員個資之公開與保護，為立法過程中討論焦點之一，爾後經

立法者多次研議後，決定在政資法第 5 條所定之限制公開事由中設立

特別規定以為應對；然立法後實務運作上仍發生許多爭議及案例，政

府各機關為解決問題，陸續對法規定之解釋及適用訂出協議或發佈法

規命令等以為解決。加諸日本政資法施行至今已有 12 年之久，有關

公務員個資保護及公開之事件，實務上累積相當多判決例，一定程度

將公務員個資予以類型化，並建立其判斷方法與基準，對我國將來面

臨相關問題時應有值得參考之處。

以下本文先介紹日本政資法立法時之考量重點、所選擇之立法方

式及法施行後政府機關因應之對策，再佐以實務上案例及判決例，分

析說明有關公務員個資公開或保護範圍及其判斷基準，之後依我國現

行政資法及個資法相關規定，檢討有關公務員個資公開之範圍及法律

適用上之問題，並檢視行政法院裁判例，分析實務上之見解，最後並

對我國相關問題提出建議。

3 行政機関の保有する情報の公開に関する法律，平成 11 年（1999），法律

第 42 号。

4 日本之個人情報保護法為基本法總則性規定，而對行政機關保有個人資料

之保護另立法為「行政機関の保有する個人情報の保護に関する法律」，平

成 15 年（2003），法律第 58 号。


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貳、立法政策、方式

日本於平成 11 年制定政資法（日本一般稱「行政機関情報公開

法」）並於平成 13 年開始施行，其第 5 條為：限制政府資訊公開事由

之規定，該條第 1 號即定為有關個人資訊（經營事業個人，關於該當

事業之資訊除外）依該當資訊包含之姓名、出生年月日及其他記述

等，得識別特定個人者（包含藉由與其他資訊組合比對下，得以識別

特定個人者），或雖無法識別特定個人，但其公開仍有侵害個人權利

利益之虞者，原則上應不予公開。又為避免如此規定過度限縮個資公

開範圍，故本號再以但書設置 3 類得例外公開個資之事由：1. 依法令

規定或慣例被公開或被預定公開者；2. 為保護人之生命、健康、生活

或財產，被認為有必要公開者；3. 該當個人為公務員（國家公務員、

獨立行政法人之董監事、職員、地方公務員及地方獨立行政法人之董

監事、職員）而該當資訊係其遂行職務資訊，屬該當公務員職稱及職

務遂行內容部份。

在此之前日本於昭和 63 年已訂有行政機關電腦處理個人資料保

護法，之後於平成 15 年制定個人資料保護法。該法第 2 條第 1 項將得

識別特定個人之資料規定為保護之客體5。因此日本在政資法立法時，

有關個資之保護亦即公開之範圍如何界定，曾有爭論。

一、立法政策之辯論

公開政府資訊以透明化行政過程，增進人民對政府之信賴並得監

5 有關日本個資法之立法經過及主要內容，請參閱范姜真媺，日本個人資訊

保護法之立法，銘傳大學灋學論叢，創刊號，頁 45-79（2003）。


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督其施政，但應公開資訊中有關個資應如何界定其公開之範圍，以避

免個人合法權利受損，則有不同立法政策之選擇。按世界各國政資法

有關限制個資公開事由規定方式，大致可分為以下二種；又日本在政

資法立法前，其地方自治團體已先行完成行政資訊公開自治條例之立

法，各自治團體對個資保護，亦因不同之立法政策考量與選擇6，而

分成二種立法方式。

1. 隱私保護型：

基於實現政資法立法宗旨，係為透明化行政過程，讓人民了解、

監督及信賴政府，政府所保有各種資訊（包含個資）應以「公開為原

則」，僅於該當資訊之公開對國家安全、刑事之訴追、執行造成妨害

或侵害個人隱私、營業祕密等事由時，始得例外不公開。因此，有關

行政機關保有之人民個資則限於公開有侵害當事人隱私者，始得例外

不予公開。美國之資訊自由法（Freedom of Information Act, FOIA）7、

紐西蘭之 1982 年政府資訊公開法（Official Information Act 1982）8及

6 有關日本自治團體制定資訊公開條例之歴史及發展，請參閱松井茂記，情

報公開法，頁 15-17，有斐閣，第二版（2003）；自由人権協会編，情報公

開条例の運用と実務（下），頁 276 以下，信山社，新版（1988）；村上裕

章，東京都財務局が作成した懇談会開催の起案文書中の相手方出席者の

都議会会派の役職名は、懇談会が実際に開催されたものではなく、役職

名は冒用されたものであるから、その者の「個人に関する情報」を記載し

たものには当たらないとされた事例、ほか（東京高裁判決平成 10.3.25），

判例評論，第四八九號，頁 209（1999）。

7 5 U.S.C. §552(b)(6) “personnel and medical files and similar files the

disclosure of which would constitute a clearly unwarranted invasion of personal

privacy;…”. 8 §9 “Other reasons for withholding official information…(2) Subject to sections

6, 7, 10, and 18, this section applies if, and only if, the withholding of the

information is necessary to—(a) protect the privacy of natural persons, including

that of deceased natural persons; or…”.


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我國9均採此種立法方式。

2. 個人識別型：

因隱私權之外延及內涵在學說及實務上一直未有定論，為避免適

用法律時之不確定性；再縱然為實現政資法立法目的亦不應輕易犧牲

應受憲法保護之個人基本權利，蓋原屬未經本人同意不得任意公開之

個資，僅因被政府機關保有之故，即得任由保有機關基於法令決定是

否公開，致其人格權益有受損之虞，自保護個人之資料自主權觀點考

量，實有未當。故為周全保護個人權益，只要為得識別特定個人之資

訊，不問是否屬於隱私，原則上應不予公開，僅限於有更優越公益需

受保護者，或該個資已屬公共領域（public domain）之資訊無保護必

要等時，始得例外公開或提供他人10；如加拿大 Access to Information

Act 198211、日本東京都之情報公開條例12，即採此種立法方式。

上述二種立法方式各有優缺點，在政資法立法過程中，學者專家

對採取何種立法方式因而爭論許久13，主要原因為兩派學者對政府資

訊公開與個人資料保護所著重之理念不同。

9 參閱我國政資法第 18 條第 1 項第 6 款規定。

10 村上裕章，前揭註 6，頁 210；宇賀克也，新‧情報公開法の逐条解説，

頁 54-55，有斐閣，第四版（2008）；松井茂記，前揭註 6，頁 178；藤原静

雄，情報公開法制，頁 188，弘文堂（1998）。

11 Access to Information Act, R.S.C. 1985, c. A-1 §19 (1) “Subject to subsection

(2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record

requested under this Act that contains personal information as defined in section

3 of the Privacy Act”. 12

東京都情報公開条例第 7 条 2 号。

13 阿部泰隆，論争・提案情報公開，頁 7，日本評論社（1997）；平松毅，

情報公開条例の解釈，頁 9，信山社（1999）；宇賀克也，新・情報公開法

の逐条解説，頁 56，有斐閣（2002）；松井茂記，前揭註 6，頁 178-180。


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按採隱私保護型立法之學者主張，政資法立法原以公開政府資訊

為原則，實現人民知的權利，故應採最大限度之公開。僅於該當法定

例外事由時始得限制不予公開；在貫徹此一立法目的下，個資合理之

不公開範圍，應僅限於涉及個人隱私部份。其主張批評，如採「個人

識別型」立法，舉凡得識別特定個人之資訊均得不予公開，將不當擴

大不公開個資之範圍，有悖政資法立法宗旨14。採此論點之學者較重

視政府資訊公開之理念，強調人民「知的權利」之實現。

另一方面，採個人識別型之學者則對上述主張批評以：因隱私權

概念未明確，如採「隱私保護型」立法，於判斷是否為得公開之個資

時，將因個人主觀而有不同結果，造成法律適用上不一致、不公平，

故應以該當資訊是否得識別特定個人為判斷基準，如為得識別特定個

人之資訊者，原則上應不予公開，於該當法定事由時，始得例外公開

之。其優點為能與個資法之立法方式整合，個資較不易被保有人違背

個人本意濫行公開，對個人權利保護較周全15。主張此類型立法方式

之學者，側重個人權益之保護，立於個資法觀點考量政府機關公開個

資之問題。

14

阪本昌成，情報公開法要綱案（中間報告）を読んで──リベラリストの

目から「要綱案」を読む，ジュリスト，第一〇九三號，頁 29-30（1996）；

磯部哲，行政判例研究（425）都の執行機関が開催した都議会議員との会

議の際の飲食費等の支出に関し議案課の起案文書に記載された情報及び

超過勤務等命令簿に記載された職員氏名等が都の条例に定める非公開事

由に該当しないとされた事例，自治研究，第七十四卷第十號，頁 105

（1998）。

15 藤原静雄，前揭註 10，頁 189；宇賀克也，前揭註 13，頁 51。


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二、立法之選擇

參與立法之學者、專家就前述各自不同見解，在立法過程中進行

多次意見交換與討論16，最終仍以法適用之安定性及與個資法制整合

之必要性，並避免個人權利因政府資訊公開而不當受損等考量下，選

擇「個人識別型」立法方式17，而對個資限制公開事由，則如本文前

一開始所介紹者。

申言之，具有特定個人識別性之資訊，行政機關原則上得不予公

開，於有該當前述但書規定之例外事由時始得公開，故政府機關保有

個資為「原則不公開，例外始公開」，乃為避免限制公開個資之範圍

過度不當擴張，乃在上開但書規定相當程度限縮個資被限制公開之範

圍。而第 5 條 1 號依法令、慣例公開或被預定公開個資之例外事由規

定，被學者認為係政資法運用上最具解釋空間之條款，可以讓適用法

律者因應個案特性導出公開資訊之合理結論18；在本文以下所討論公

開公務員資訊之實務案例上，得見本條款在運用解釋時發揮相當調整

作用。

16

情報公開法研究会，情報公開制度のポイント－情報公開法要綱案・そ

の論点，頁 50-51，ぎょうせい（1997）。

17 標題 4 不開示情報など（2）之説明。行政改革委員会・行政情報公開部

会，前揭註 1，頁 58 以下。

18 （財）行政管理研究センター，第 3 回情報公開・個人情報保護審査会

委員交流フォーラム概要，情報公開・個人情報保護，第十九號，頁 11

（2005）；塩野宏等，座談会「情報公開法の 10 年～法制化と運用」第 2

回，塩野宏教授之發言，情報公開・個人情報保護，第四十五號，頁 13

（2012）。


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參、公務員個資公開之規定與爭議

按有關公務員職務執行行為固然屬政府機關之活動，然性質上亦

為公務員之社會活動，有關該當活動之資訊亦包含公務員個資，應與

一般人相同應受一定程度之保護。尤其是公務員姓名，於一般社會生

活上用來確認本人之基本資料，如任意公開將使公務員身分曝光，致

其私生活受到影響，甚至人身安全遭受危險，故主張有關公務員個資

公開應與私人同等看待，於政資法中未作特別考量。政資法立法前，

早期地方自治團體所定資訊公開條例，多數亦未將公務員個資公開與

一般人個資作區別，另設置特別規定19。但 1990年前後，日本連續發

生公務員利用宴會名義浪費公帑20，虛報交際費、差旅費等醜聞，民

眾提出多起要求公開涉案公務員資訊之訴訟21。政府正逢此社會氛圍

中進行之立法研議22，雖對有關個資採「個人識別型」立法方式，但

對公務員執行職務資訊中所包含之公務員個資，為貫徹政資法立法本

旨，仍認有其公開之必要性，而應公開之內容及範圍，在立法時被重

覆討論。又因公務員種類繁多，所從事職務性質差異甚大，如何以明

確單一基準決定及界定公開範圍？實為難以獲致共識之議題23。

19

畠基晃，公務員の氏名の公開－情報保護法の現状と課題（2），立法と

調査，第二九九號，頁 142（2009）。

20 一般稱為食糧費事件，公務員虛報宴飲費用，出差費用等。

21 因與本文無直接關連不予評論，其關連判決例得參閱村上裕章，前揭註

6 之判例評論中有詳細整理。

22 日本内閣府行政改革委員會於平成 7 年開始政府資訊公開立法之研究。參

閱行政改革委員会事務局，情報公開法要綱案（中間報告）はしがき，第一

法規（1966）。

23 畠基晃，前揭註 19，頁 141；高世三郎，公務員の職務の遂行に関する情


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一、姓名不公開之原則

一般而言，有關公務員執行職務資訊，乃由公務員姓名、職稱及

職務執行內容三者所構成，故於考量公務員執行職務資訊公開之範圍

時，即依上開三部份進行檢討：1. 職務執行內容：為公務員職務活動

過程及結果，自政資法立法目的為透明化行政過程之觀點考量，相關

資訊之公開乃理所當然；且上開資訊與公務員個人或私生活常無直接

關連，不涉及公務員隱私權保護問題，故此部份資訊之公開爭議較

少。而其難點乃在於執行職務範圍之認定，此點本文將於後文之參、

三、（二）中進行檢討。2.「職稱」：係指執行職務公務員之「官銜」

24；換言之，此資訊乃表示該當職務之執行係由何種地位、立場之公

務員所進行者，與職務執行內容同為構成行政事務資訊不可或缺之要

素，在透明化行政過程上同具有重要意義，原則上不問該當公務員職

級為何，即使可能因公開而致特定公務員被識別出，仍應予以公開。

3. 姓名：執行職務公務員姓名是否公開則引起重大爭論25，主張公務

員姓名應一併公開之學者以：（1）為透明化行政過程，行政機關履行

其對國民之說明責任時，公開執行職務公務員姓名應有其必要性。蓋

說明責任不僅為行政組織之行政機關所應履行之義務，更為擔當該當

職務之各個公務員應盡之責任26；（2）執行職務資訊中所包含之公務

報の大阪市公文書公開條例 6 條 2 号にいう「個人に関する情報」該當性，

最高裁判所判例解説，法曹時報，第五十八卷第四號，頁 1430-1431

（2006）。

24 參閱前揭註 22，情報公開法要綱案（中間報告），平成 8 年 4 月 24 日中

間報告，頁 5。国家公務員法第 2 條之用語。

25 畠基晃，前揭註 19，頁 141。

26 松井茂記，前揭註 6，頁 203。


80

員姓名，雖致該當公務之執行人被特定，而自另一角度觀之，其僅為

明示行政責任之歸屬，該公務員個人行動或私生活之資訊未包含在

內，故應無形成個人隱私被公開之問題，而應予以公開27。

另一方面主張公務員姓名與一般人個資相同，原則上不予公開之

學者，其理由則為：（1）公務員姓名雖多屬行政事務執行中，組織內

部管理資訊，用以特定職務擔當人，而記載於行政文書上，但其同時

亦為一般人在社會生活上用以識別特定個人之基本資料，一旦公開勢

必將對公務員私生活等造成影響；（2）公務員姓名因依政資法公開，

而結果卻被利用作為追究公務員個人責任之工具，與政資法原立法之

目的實有未合28。

最終立法時，終究未將公務員姓名列入例外得公開之資訊，因此

公務員姓名與一般得識別特定人個資相同，原則上不公開，僅於有該

當於政資法第 5 條但書①依法令規定、慣例等屬於「公共領域」性質

之資訊，或②為保護人之生命、身體等被認為屬「公益義務公開」性

質有必要公開之資訊，始得公開；而執行職務公務員之職稱及執行職

務之內容，則依但書明定為應該公開之資訊。

然對此立法方式各界仍有諸多質疑與批評29，認為所謂依「慣例」

公開之公務員個資，因在日本政資法未立法前，中央省廳即有作成

「職員名簿」並於市面公開販賣行之有年之慣例，立法當時所設想依

27

仙台地裁平成 8 年 7 月 29 日判決，判例時報，第一五七五號，頁 31

（1996）。

28 宇賀克也，前揭註 10，頁 65。

29 中島昭夫，使い倒そう！情報公開法－FOIA（米国情報自由法）もこう

して使える，頁 138，日本評論社（1999）。


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慣例公開客體亦以職員名簿為主30；但在實際上，各省廳對何種職級

之公務員應予登載及登載個資內容並未統一，因此法適用上又產生不

一致、不公平之現象31。此外，為配合政資法立法，內閣會議曾特別

於平成 11 年 4 月 27 日通過「審議會等運作指針」32，以行政規則訂

出各政府機關依法設立之各種審議會、審查會等委員姓名公開之原

則，政資法立法後實務上亦將此指針視為公開個資之慣例。

二、行政機關之對應

政資法於立法完成後 2 年，即平成 13 年 4 月開始施行，請求公開

公務員姓名之事件仍常發生，依政資法特別設置之第三人諮詢機關

「資訊公開審查會」33（下稱公開審查會）之答申意見及判決例見解，

亦隨時間之增加逐漸累積。另外，地方自治團體於政資法施行後，配

合陸續修正資訊公開條例，基本上亦多參照政資法將公務員職務遂行

資訊規定為例外得公開事由之一，甚至更進一步將公務員姓名明定為

30

宇賀克也，前揭註 13，頁 53；畠基晃，前揭註 19，頁 143。

31 （財）行政管理研究センター，情報公開制度改善のポイント－総務省・

情報公開法制度運営検討会報告，頁 78，ぎょうせい（2006）。

32 參見平成 11 年 4 月 27 日「審議会等の整理合理化に關する基本的計画」

中之「審議会等の運営に關する指針」，特別確立有關行政機關依法所舉行

之各種審議會、審查會等，會議、會議紀錄及議會等委員姓名應予公開之

原則。審議会等の整理合理化に関する基本的計画，別紙 3 「審議会等の運

営に關する指針」，内閣府国民生活局，http://www.caa.go.jp/seikatsu/shingi

kai/kikaku/21th/080128sankoshiryo03-2.pdf（2014/05/15，造訪）。

33 日本之政資法對申請公開而被否准之事件，設置一諮詢機關「審查委員

會」制度，舉凡行政機關駁回人民申請公開前，必須先向上開審查委員會議

諮詢意見，而審查委員會則對行政機關之否准決定經審查後作出意見回

簽，日本稱此回答為「答申」，其詳細制度請參閱范姜真媺，日本資訊公開

法救濟程序之探討，東吳法律學報，第十七卷第一期，頁 31 以下（2005）。


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應公開之職務資訊34，結果中央與地方在公務員姓名公開與否上亦發

生落差。

政資法施行經過 3 年後之平成 16 年，依法之附則第 2 項規定

「施行後 4 年進行檢討」，中央政府在總務大臣下設置「資訊公開法

制營運檢討會」，對政資法施行狀況進行全面性調查及檢討，並提出

改善重點35。檢討會在平成 17 年 3 月提出總結報告書指出：1. 依各省

廳市面販賣之職員名簿，作為判斷該當公務員姓名是否公開之基準，

造成不公平、不合理之狀況，建議執行職務公務員姓名，除涉及私事

領域外，原則上應予以公開；2. 在行政事務處理過程中舉行之無法律

依據，依各大臣等裁量權，以聽取、交換意見為目的，邀請行政機關

以外有識者參加，在相同名稱及參加人員下，所舉行之連續性多次「懇

談會等」36會議；包括公務員在內之出席者及發言人姓名未予公開之

現況，與前述機關內「審議會」原則上採公開之方針不同，然二者均

為政府機關舉行之會議，對行政機關之意思決定具影響力，惟前者之

參加者姓名不公開，顯然不合理，故建議朝以原則公開方式作統一處

理37，面對上開改善建議，中央行政機關在暫時未能修法下採取下列

措施以為因應。

34

參閱畠基晃，前揭註 19，頁 145，有各県市條例之説明。

35 （財）行政管理研究センター，前揭註 31，頁 2。

36 8 月 3 日情報公開に関する連絡会，懇談会等行政運営上の会合における

発言者の氏名について，中所附之参考資料「別紙 4 懇談会等行政運営上の

会合の開催に関する指針」之解釋。別紙 4 懇談会等行政運営上の会合の開

催に関する指針，総務省，頁 59，http://www.cao.go.jp/sasshin/shokuin/joho-

kokai/pdf/02/02_docu_03-02.pdf（2014/05/15，造訪）。

37 （財）行政管理研究センター，前揭註 31，頁 77-79。


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（一）共同協議

中央行政機關在平成 17 年 8月 3日，由各省廳主管資訊公開負責

人所組成之「資訊公開連絡會議」，對於「各行政機關有關公務員姓

名之處理」作出共同協議38。在上述協議中，統一訂出有關公務員姓

名公開之方針；亦即各機關協議以職務執行資訊中所包含之公務員姓

名，除其公開有產生特別妨害之虞者外，應予以公開。而所謂「特別

妨害之虞」係指下列：（1）因姓名公開而該當於政資法第 5 條 2 號至

6 號所定其他限制公開事由，例如有關國家外交機密或犯罪之偵查等

資訊被公開；（2）因姓名公開而致個人權利利益受侵害者。此方針並

說明，所謂公開，係針對該當資訊被請求公開時之因應措施，並非積

極對外公告周知之意。再者，執行職務公務員姓名在今後被依法請求

公開時，仍應依法第 5 條 1 號但書判斷該當資訊是否為①所定之依法

令、慣例公開或被預定公開之資訊。申言之，此協議雖確立執行職務

之公務員姓名，以公開為原則，但性質上乃將其解為屬第 5 條 1 號但

書應例外予以公開之公共領域個資，故公開與否須視該當公務員是否

為「法令」上、「慣例」上被公開或「預定」被公開之資訊。然但書

①之規定文字本身極為不明確，故仍未解決各省廳歷來依各自標準

所編定之「職員名簿」以決定公開與否之老問題39，甚至有行政機關

為逃避公開而縮減原名簿公開內容，或取消名簿登載之慣例40。

38

即「情報公開に関する連絡会議」於平成 17 年 8 月 3 日作成之「各行政

機関における公務員の氏名の取扱いについて」の申合せ。一般稱此為平成

17 年（2005 年）之「申合せ」。

39 畠基晃，前揭註 19，頁 155。

40 第二東京弁護士会編，情報公開・個人情報保護審査会答申例ポイント


84

綜上，本「共同協議」僅指出公開公務員姓名之判斷要件，得依

第 5 條 1 號但書①之規定，然實質上「公務員姓名公開」範圍並未因

之擴張，其位階又僅為政府機關內部之行政規則，未具有法之拘束

力，並未消弭存在之問題。

（二）懇談會等資訊公開指針

所謂「懇談會等」如前述，其設置並無任何法令依據，純粹為行

政機關在行政運作上與相關人員或學者專家所舉行之座談會，用以聽

取、交換意見之非常設性質，無法律上組織依據之會議，其參加公務

員姓名及發言內容是否公開，各機關處理方式不一致而常發生爭議，

此亦為檢討會議所指摘應改善重點之一；故「資訊公開連絡會議」在

平成 17 年 8 月 3 日作成「共同協議」之同時，亦針對「懇談會等」相

關資訊之公開範圍揭示指針41。在此指針中明示懇談會會議資訊之公

開，準用前述平成 11 年 4 月 27 日內閣會議決議之「審議會等運作指

針」，即：（ 1）參加會議之委員姓名等，在會前或會後應迅速公開；

（ 2）會議記錄原則上一同公開，以確保議事內容透明化；（ 3）如

有特別情事，經與會委員決議不公開會議記錄時，仍須揭示其理由及

議事要旨。

（三）幹部公務員簡歷之公開

日本中央行政機關編印之職員名錄，被解為該當於政資法第 5 條

の解説，頁 111，ぎょうせい（2009）。

41 懇談会等行政運営上の会合における発言者の氏名について（平成 17 年 8

月 3 日情報公開に関する連絡会議資料），前揭註 36。


85

1 號但書①所定之「慣例」，但如前述被批評有各機關登載公務員之

範圍及內容不一致之問題42。平成 15年個資法立法後，各機關因有違

法顧慮而態度越趨保守，公開範圍更有縮小之傾向。為改善問題，總

務省行政管理局與各省廳協調後，於平成 19 年 5 月 22 日特別對中央

各省廳行政機關下達「國家行政機關幹部公務員簡歷之公開方法」通

知（国の行政機関における幹部公務員の略歴の公表の在り方につい

て〈通知〉）43，期能統一中央行政機關職員名簿之登載事項。依此

通知，名簿上（1）幹部公務員之範圍：為各府省擔任課長職以上者

44；（2）記載事項：該當公務員姓名、出生年月日、出生地、最終學

歷、考試及格種類與等級、職歷（任用府省名稱、任用年月等），如

該當公務員要求追加記載事項，被認為適當時，亦得追加記載。且各

府省應將本通知告知該當職員，並知會本人記載內容。同時本通知並

揭明幹部公務員簡歷之作成、公開等，係符合行政機關保有個人資料

保護法第 8 條第 2 項 4 號規定之「有特別理由」要件所為之利用行為，

故無須得到「本人同意」，其公開姓名亦未違反個資法之規定。

如上述，行政機關在政資法立法後，為彌補有關公務員職務執行

資訊公開範圍過度狹隘之缺失，陸續以行政機關間協議或公佈指針等

方式解決問題，亦正反映出公開公務員執行職務資訊時，在貫徹政資

法立法目的與保護公務員個人權利間面臨之難處。

42

畠基晃，前揭註 19，頁 145-146，有詳細説明各機關之差異。

43 総務省平成 19 年 5 月 22 日総管情第 63 号，國の行政機關における幹部

公務員の略歴の公表の在り方について，総務省，http://www.soumu.go.jp/ma

in_sosiki/gyoukan/kanri/070522_1.html（2014/05/15，造訪）。

44 日本之職級，以總務省為例，省下設局，其首長為局長，局下設課，課

長為主管。因此，日本課長層級為握有政策決定權之幹部公務員。


86

三、學者、專家之批判與修法之建議

另一方面，學者、實務界則對政資法所定公務員執行職務資訊公

開之要件，如「慣例」、「預定公開」等用語因內涵意義不明確，在

法運用及判斷上造成困難及混亂提出批評45，且依「慣例」作為是否

公開個資之判斷基準，曾被扭曲用以不當擴張解釋立法原意之方式，

合法化錯誤之個資公開46，加之公務員有各種種類，所從事職務性質

不同，僅依一定職等一律性劃分姓名是否公開，亦不合理47。尤以日

本辯護士聯合會（律師公會）自平成 18 年起，連年對執行職務公務員

姓名之公開提出以下意見48：1. 政資法第 5 條 1 號本文，得識別特定

個人資訊包含具間接識別性個資，被過度擴張解釋，相對的壓縮但書

例外得公開資訊之功能；2. 公開與執行職務有直接關連之公務員姓

名，乃對國民明示應對該當職務負說明責任之人，自確保執行行政事

務之透明、公正性觀點而言，具有不可或缺之重要性；3. 公務員被公

開姓名，雖有引起本人受到非難或抗議之疑慮，但依全國資訊公開條

例施行狀況調查結果，如非因為重大不法犯罪嫌疑事件，又經媒體報

45

寳金敏明及松井茂記兩位教授之發言意見，（財）行政管理研究センター，

前揭註 18，頁 13-16。

46 畠基晃，前揭註 19，頁 157。例如稅務機關過去每年公開國內各業界領域

繳納所得稅金額最高前十名之名單，亦被以依慣例公開解為合法之個資公

開。

47 渡井理佳子，県警察職員の氏名及び印影の非開示情報該当性，情報公

開・個人情報保護，第二十號，頁 32（2006）。

48 參閱日本弁護士連合会，平成 18 年 2 月 17 日之「情報公開法の改正に関

する意見書」（情報公開法の制度運営に関する検討会報告に対する意見）

（2006 年）；平成 20 年 10 月 22 日「公文書管理法の早期制定と情報公開

法の改正を求める意見書」（2008 年）；平成 21 年 4 月 24 日「公文書管理

法案の修正と情報公開法の改正を求める意見書」（2009 年）。


87

導者，其因而受不當攻擊事情事實上很少發生；4. 因平成 17 年連絡

會議之共同協議無法律拘束力，相關資訊公開訴訟事件仍常被提起，

是否所有行政機關均能遵守上開協議顯有疑問。

綜上，學者、專家或實務界均認為要改善政資法施行上述被指摘

缺失，不能僅憑行政機關依協議或訂立行政規則方式解決，亦不應由

公開審查會之答申或法院判決以個案判斷解釋方式處理，故建議應修

正政資法第 5 條 1 號及其但書例外規定。2009 年 9 月日本政黨輪替由

民主黨執政，新政府上台後積極推動行政改革，於 2010年 4月在行政

革新大臣下設置「行政透明化檢討小組」，正式對政府資訊公開法制

修法進行調查、研究並廣泛聽取各方意見，至同年 8 月提出報告書並

公諸於世。而後政府以此報告書完成政資法修正草案，2011 年 4 月 22

日經內閣會議通過後，向第 177 屆國會提出請求審議49。之後因遭逢

東日本大地震，政府忙於救災，加上國會面臨改選，政局混亂國會無

心修法，至 2012 年 12 月又再政黨輪替由自民黨執政，修正草案未完

成審議終成廢案。觀其修正草案第 5 條 1 號但書③部份，已修正加入

「公務員姓名」為應公開之資訊，此為基於朝野各方之共識，最終以

修法方式解決問題，自民黨執政後仍應係朝此方向進行政資法之修

正，但至 2013 年 11 月止，由淪為在野黨之民主黨所提出之修正草案，

仍未獲國會通過。

49

其詳細内容及經過得參閱藤原静雄，情報公開法改正案の概要，情報公

開・個人情報保護，第四十一號，頁 2 以下（2011）；三宅弘，行政透明化

検討チームにおける情報公開法改正の論点整理，法律時報，通卷第一〇

四二號，頁 65-71（2012）。


88

肆、日本政府資訊公開法第 5 條 1 號之解釋與運用─

實務見解之整理與分析

以下就實務上適用政資法第 5 條 1 號規定，對公務員執行職務資

訊公開之要件、範圍作說明，並介紹相關案例，以有助於全面理解法

之適用及日本實務見解。

一、公務員之範圍

第 5 條 1 號③之公務員，為國家公務員法第 2 條第 1 項、第 2 項

規定之國家公務員，故除受國家公務員法適用之一般職公務員之外，

亦包含特別職之國務大臣等政務官、國會議員、法官、學士院院士

等。此外，地方公務員法第 2 條所規定之地方公務員，亦包含一般職

與特別職之公務員，同為本號所規範之公務員，該當公務員不問為正

式職員或臨時聘僱人員，亦不問為專任或兼任者。

在此最常被爭議者為「準公務員」之適用，因政府機關行政運作

上需要，常依法設置各種審議委員會或臨時任務編組之調查委員會、

鑑定委員會等，委員常包含不具公務員身分之學者、專家等，參與會

議、表達意見、提供諮詢，或進行調查、鑑定並提出結果報告。依前

述平成 11 年之「審議會運作指針」及平成 17 年「懇談會運作指針」，

已揭示參與審查會議等人員，縱為公務員以外之學者、專家等委員，

如無特別理由時，亦應公開其姓名。因上開學者、專家雖無公務員身

分，但乃為受行政機關委任而參與會議或執行調查、鑑定等工作，故

一般稱此類人員為「準公務員」50。

50

參見（財）行政管理研究センター，第 6 回情報公開・個人情報保護審


89

在實務上，最具指標性之見解為公開審查會於平成 16 年，對請

求公開「社會保險診療報酬支付基金審查委員會」委員姓名事件之審

查判斷，其答申認定：1. 審查委員雖無公務員身分，但為依法律所任

命者；2. 委員均係在醫療專門領域具有一定專業及學識之醫生，肩負

重大責任，具高度社會地位者；3. 審查委員被要求對每年約 8 億件，

超過 10 兆日圓以上之診療報酬請求事件，以中立公平立場，直接作

出判斷該當請求是否適當；4. 各個審查委員基於其專業知識，在診療

報酬請求書之判斷審查上發揮重要功能；5. 審查委員職權之行使在社

會保障支付基金制度上，位居關鍵重要地位，實質上具有強烈「公的

性格地位」，且因本件行政事務對一般人民而言，與其醫療保險福利

息息相關，有確保其透明化之必要，故認定審查委員之姓名應予公開

51。其它類此性質非具有公務員身分之委員或專家，如土地評價審議

會委員52、協助認定勞動災害醫生53、勞工保險審查會參與人 54等，

公開審查會均以委員「擔任職務、功能之重要性」、「在行政機關組

織上占有重要地位，且握有實質決定權」、及該當職務之行使「有確

査会等委員交流フォーラム概要，情報公開・個人情報保護，第三十一

號，頁 7（2008）。

51 諮詢機關之公開審查會，對諮詢之行政機關有關其不公開被請求資訊之

決定是否妥當，經審查後之答覆，均以日本之原使用文字「答申」表示。審

查會歷年之答申，均有年份及編號，於公開審查會之網頁上可查閱。平成 1

6 年度（行情）答申第 20 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/

h16-01/020.pdf。

52 平成 15 年度（行情）答申第 85 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouh

ou/tousin/013-h15/085.pdf。

53 平成 18 年度（行情）答申第 411 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyou

hou/tousin/h18-09/411.pdf。




90

保其透明性之必要」三項基準55，認定負有「準公務員」地位，而公

開其姓名。

最近之判決例則有橫濱地院對請求公開教科書調查員名簿之判決

56，此判決中法院雖未就調查員是否為「準公務員」作出任何說明，

然以教科書調查員為受行政機關委任於學校教科書選用程序中擔任調

查工作，其結果則提供主管機關參考以決定當年度教科書使用版本，

且調查人員名簿之請求公開已在該當選用程序終了後，對其事務公

正、有效率執行未有造成妨害之虞，而判決認定應予公開。據此應可

推知法院立於調查員為具有準公務員地位，而受委任執行行政事務之

前提下，作出上開判決；然對「準公務員」要件之認定中，並未要求

有實質之決定權，似較公開審查會之認定基準更寬鬆。

二、個資個人識別性之判斷基準

該當資訊，如不具備有特定個人識別性，當然即非屬應受保護之

個資而得予公開；然因第 5 條 1 號本文所保護者，尚包含具有間接識

別性之個資，亦即本文括號中所規定：該當資料「藉由與其他資訊作

組合、對照，而得識別特定個人者」，日本學者稱此為「mosaic

55

磯部哲，社会保険診療報酬支払基金審査委員会名簿，情報公開・個人

情報保護，第十五號，頁 35（2004）；高橋滋等，条解行政情報関連三法

－公文書管理法･行政機関情報公開法･行政機関個人情報保護法，頁 280，

弘文堂（2011）。

56 横浜地裁平成 23 年 6 月 15 日判決，判例地方自治，通巻第三五三號，頁

9（2012）。此為市之教科書處理審議會，在每年委託教育委員會委任之教

科書調查員，調查、研究各種教科書，並提出結果報告，然後審議會基於

此報告進行審議，在審議完成後連同上開報告書回覆市教育委員會之諮

詢，最終由委員會決定選採用市立學校指定之教科書。


91

approach」57。換言之，該當被請求公開資訊本身雖不具有特定個人識

別性，但如以此為線索，與其他已公開，或一般人很容易獲取之其他

資訊組合、比對下，亦得識別出特定個人時，該當資訊仍為具有個人

識別性之個資，原則上亦不得公開。但所謂「其他資訊」之範圍如何

界定？學者主張與實務見解並不一致，有採 1. 一般人基準說：此說主

張本條在立法時已採個人識別型之立法例，只要為得識別特定人之個

資原則上均受保護，不問是否屬該當個人之隱私資訊，如再加上與

「其他資訊」組合、比對後得識別特定人之資訊，亦不予公開，則依

本號不公開之個資範圍將過度擴張，應非立法者本意。故所謂「其他

資訊」應限於已公開、被公知資訊，一般人於生活中如報章雜誌等媒

體或圖書館等得輕易搜尋、獲得之資訊58。換言之，此說以一般人作

基準，判斷其有無「其他資訊」作組合、比對之可能。

另有採 2. 特別基準說：此說主張政資法對得請求公開資訊之主

體，原未設置任何限制，該當個人之同僚、親友、街坊鄰居等亦有請

求公開之可能，且隱私自本人立場而言，對任何人之關係上不分親疏

均應受保護。從而「其他資訊」不應僅限於一般人容易獲得之資料，

在具體事件上於判斷組合、比對之可能性時，雖僅為一定範疇之關係

人可能知悉、保有之其他資訊，亦應納入考慮59。故如採此說，因當

57

日文為「モザイクアプローチ」，宇賀克也，前揭註 10，頁 55；高橋滋

等，前揭註 55，頁 263。

58 松井茂記，前揭註 6，頁 183；東京地裁平成 18 年 7 月 28 日判決，判例

タイムズ，第一二七六號，頁 148（2008）；大阪高裁平成 18 年 12 月 22 日

判決，判例タイムズ，第一二五四號，頁 132（2008）。

59 宇賀克也，前揭註 10，頁 56；名古屋地裁平成 14 年 10 月 30 日判決，判

例時報，第一八一二號，頁 79（2003）；東京高裁平成 20 年 12 月 17 日判

決。


92

事人職場同僚、親朋好友等與其有交際往來或地緣關係人，所掌握

「其他資訊」亦納入有無組合、比對可能之判斷範圍，相對必然限縮

得公開個資之範圍，對當事人之保護較為有利。

對此判決實務上見解亦未見統一，如報導有關少年事件之最高法

院判決60，對媒體報導內容是否具有得推知特定少年犯之判斷基準，

即採「一般基準說」；而公開審查會近年有關公務員懲戒處分公開請

求事件之審查答申，則多採「特別基準說」，對被請求公開之特定公

務員受懲戒處分資訊中，有關事案發生之日、時、特定地點，及處分

決定生效之月、日、被懲戒人所屬機關單位等資訊，審查會均以其為

受懲戒處分之特定公務員同僚或親友等，具有特定關係一定範圍內之

人，得用以為線索，將之與其已知資訊組合、比對後，即得知該當受

懲戒公務員為何人，而認定為得不公開之個資61。此乃因對一定職位

以上公務員向有編印「職員名簿」並公開之慣例，一般人容易獲得公

開資訊得與該當資訊進行組合、比對，致使該當特定公務員被識別之

可能性相對提高，且公務員工作職場範圍限定，原即知悉一定資訊之

周遭同僚、親友，只要相關資訊一公開，識別出特定公務員為何人絕

非難事，特別是受懲戒處分資訊具有高敏感性，該當公務員因此可能

在職場上受排擠等待遇，致無法立足，故確有特別考慮之必要。

相對前述最高法院判決，主要是考量新聞報導自由之重要性，對

少年犯個資保護範圍作一定程度之限縮。然有關公務員受懲戒處分事

60

最高裁平成 15 年 3 月 14 日，長良川リンチ殺人事件判決。


ou/tousin/h25-01/012.pdf；平成 24 年度（行情）答申第 415 号，內閣府，htt

p://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h24-09/415.pdf；平成 13 年度（行情）答申

第 65 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/001-h13/065.pdf。


93

件，雖未涉及新聞報導自由，但立於透明化行政過程，讓人民監督公

務員合法執行職務之立場而言，於受懲戒人姓名未公開之前提下，又

採「特別基準說」再限縮公開資訊之範圍，是否妥適？並非無商榷餘

地。

三、公開之公務員個資

依日本政資法第 5 條 1 號本文規定，公務員個人姓名以不公開為

原則，而於其但書規定例外事由時，始應予以公開，原本第 5 條 1 號

限制個資公開之規定，性質上為政資法以公開為原則之例外，而但書

又為被限制公開個資之例外應公開事由規定；換言之，該但書為例外

之例外規定，實質上回復原來政資法之立法原則，因此學者稱此但書

所定例外得公開事由為「絕對公開」62，只要該當於但書所規定三項

公開個資事由之一者，即有公開該當個資之義務。以下即就第 5 條 1

號但書所定 3 項公開個資事由，分別討論與公務員執行職務有關資

訊，其公開要件及實務之現況。

（一）公共領域（public domain）個資

第 5 條 1 號但書①規定：依法令規定，慣例公開或預定被公開之

個資，應予以公開。換言之，依 1 號本文原則上不公開之公務員姓

名，而於該當於第 5 條 1 號但書①規定事由時，應例外予以公開。

62

高橋滋等，前揭註 55，頁 271；宇賀克也，情報公開法の理論，頁 120，

有斐閣，新版（2000）。


94

1. 法令規定

係指依該當法令規定，原為對任何人均應公開之個資。惟裁判公

開個資則因司法機關原非政資法適用對象，且與政資法公開資訊有不

同立法考量之目的，不被認為係依慣例公開63。

關於依法令公開公務員姓名之案例，則有日本郵局未民營化前之

管理機關郵政省、郵政事業廳所定「識別證配戴要綱」（日文為「胸

章着用要綱」）及「就業規則」，規定郵政省職員、郵政事業職員及

各郵局局長與職員，除有特別許可外，在上班工作時應佩帶識別證，

該識別證載有該職員姓名、工作地點、所屬部課、職級，並黏貼有上

半身照相片，若有違抗不佩帶者，即受告誡訓示等懲戒處分。原告郵

局職員等認為被告郵政省等以行政規則，強制性要求佩帶識別證為違

憲侵害人權，且違反個資法侵害其姓名權、肖像權，而提起損害賠償

之訴。東京地方法院首先認定：「識別證配戴要綱」及「就業規則」

要求職員有義務佩帶識別證，其目的及效用為：（1）郵局任職之職員

所執行事務中，除涉及客戶私人書信、儲金、保險等個資之處理外，

尚包含金錢等重要財產之收受交付，屬一般人高度注意、關心之事

務，因此負責處理該當事務之職員，應對客戶表明自己姓名等以示負

責，並基於職責所在謹慎對應；（2）對客戶而言，因知悉負責處理事

務人之姓名等，容易產生安心感、信賴感及親近感，降低雙方溝通上

障礙及紛爭之發生；（3）同職場工作人員一律佩帶識別證，提醒彼此

63

平成 14 年度（行情）答申第 90 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouh

ou/tousin/004-h14/090.pdf；第二東京弁護士会，前揭註 40，頁 115。因日本

政府資訊公開法規範對象僅限於行政機關，司法審判資訊之公開則依審判

公開理念考量之制度，兩者各有不同的目的，故政資法之規定不適用於裁

判公開。


95

為職務分擔人並對同僚間連帶感之培養亦有作用；④佩帶識別證用以

區分職員與外來訪客，可防止事故發生。

其次，系爭識別證上揭載者，僅為該當職員有關職務執行上須表

明之必要最小限度範圍內之個資，亦為郵政事務順利營運上必要之手

段，因此「識別證配戴要綱」及「就業規則」之規定，未違法亦未違

憲。

最後在個資法之適用關係上，該當職員佩帶識別證公開個資，係

郵政事務順利營運上必要且合理之義務，故強制佩帶識別證非該當於

主管機關未基於法令規定之目的外利用個資64。

2. 慣例

「慣例」係指無法律依據，事實上行政機關有慣行公開者；過去

曾有多數同類資訊被公開之事例者，如僅止於單一個別事件，仍不得

解為慣例。

（1）實務上認定為慣例之重要事例

政府公報、官方網頁所常見登載公務員人事異動之名單，及本文

前所述行政機關所編印幹部級以上職員名簿65，故相當於課長級以上

之公務員姓名屬依「慣行」被公開者。另外前述審查會或研究會等被

認為準公務員之委員，其姓名或所屬機關、團體，通常亦被揭載於各

省廳之網頁上，同被認為依慣例公開。

因所執行職務重要性，基於政資法行政透明化之理念，及實現人

64

東京地裁平成 23 年 9 月 21 日判決。

65 高橋滋等，前揭註 55，頁 287。


96

民對行政之監督而應公開者：如本文前述之中央勞動災害協助醫生、

社會保險診療報酬支付基金審查委員名簿、公告地價評議委員，均被

解為屬應依慣例公開者。

查實務上所進行判斷公務員姓名是否公開之方法如下：先查明是

否為「職員名簿」登載者，次之，如未登載者，則須再審查其是否有

該當前述「連絡會共同協議」所揭示得不公開之事由，如未該當者，

即得不予公開。易言之，在法律適用上，「職員名簿」與「連絡會共

同協議」所定之公開資訊，皆被認定為依慣例之公開，而公務員姓名

如有該當其一者，即適用第 5 條 1 號但書①應予以公開。

（2）實務上認定非屬慣例之事例

公務員懲戒處分資訊，因公務員操守與對職務之忠實原應受全民

檢視，故公務員有無違法失職自為全民所關心之事，但公務員受懲戒

亦為公務員之個資，且性質上屬高敏性個資，對公務員之公職生涯有

重大影響，如何公開公務員受懲戒之資訊，一直未有定論。為解決爭

議，人事院於平成 15 年發布「懲戒處分公表指針」66，對於公務員受

懲戒處分事件應被公布之對象、內容、時期等事項，明定一準則，其

應被公布之資訊，限於以下二者：一為有關職務執行上行為，或與其

有關連之行為而受懲戒處分者；其二，與其職務無關連之行為而受懲

戒者，則限於該當公務員為受免職或停職之懲戒處分者。

再者，其公布之內容基本上為事件之概要、處分內容、處分年月

日及所屬機關、職級等，為被處分者資訊中，無從識別特定個人之部

66

平成 15 年 11 月 10 日総参－786 人事院事務総長通知「懲戒処分の公表指

針について」，人事院，http://www.jinji.go.jp/kisoku/tsuuchi/12_choukai/120

3000_H15sousan786.htm（2014/05/15，造訪）。


97

分，而上開資訊之公布如有侵害被害人或其關係人權利利益之虞者，

仍得不予公開其內容之全部或一部。基此指針，對受懲戒處分公務員

姓名，公開審查會多認定非依慣例應予公開之個資，但判例實務見解

則有歧異67。

執行死刑報告書上所記載執行公務員之姓名68、金融機關施行檢

查之該當檢查官姓名69。近年則常見請求公開刑務所（即我國之「監

獄」）職員姓名及刑事矯治收容設施職員姓名之事例。因長年來日本

刑事犯收容設施不足，多屬過剩收容狀態，設施中職員受暴行攻擊事

件有增加趨勢，職員人身安全受到暴力脅迫等之危險提高，尤其是因

執行職務常有機會直接與被收容人接觸之科長、主任矯正處獄官，受

到不當攻擊事件時有所聞，故自平成 18 年 11 月 10 日發行之平成 19

年版各刑事設施職員名簿，更改其登載基準，科長、主任矯正處獄官

之姓名等自登載名簿上移除70。

據此，公開審查會自平成 20 年開始，以被請求公開之該當公務員

姓名未登載於職員名簿並無不合理之處，且依該當公務員所擔任職務

67

平成 19 年度（行情）答申第 150 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyou

hou/tousin/h19-03/150-151.pdf。實際上，日本實務一向認定「受懲戒處分」

一事，其性質上非屬執行公務之資訊，而為個人隱私，故不予公開。此點

學者宇賀克也亦採相同之看法，參見宇賀克也，情報公開・個人情報保護，

頁 215，有斐閣（2013）。另得參考判決有大阪高裁平成 16 年 11 月 18 日判

決，採相同見解；而採應公開見解者，則有大阪高裁平成 18 年 12 月 22 日

判決，及較近之神戸地裁平成 22 年 9 月 14 日判決。

68 東京地裁平成 20 年 3 月 28 日判決。


hou/tousin/005-h14/175.pdf。

70 參閱平成 21 年度（行情）答申第 492 号，第 5 審査会の判断の理由 2 之

說明，頁 11，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h21-10/492.pdf。


98

之性質，一旦公開姓名，受到被收容人等不當壓力或威脅可能性相當

高，有致使刑事設施進行適當管理營運發生困難之虞，從而認定該當

職員姓名之不公開，符合政資法第 5 條 4 號規定之因系爭資訊公開將

使「刑之執行等其它公共安全及秩序維持」發生困難之虞之限制公開

事由71，同時本件不公開該當公務員姓名，亦該當於前述連絡會共同

協議所定「有產生特別妨礙之虞者」之限制公開事由，得被認定為非

依慣行應公開之個資。

「東京地方檢察廳特別搜查部檢察官」72姓名之不公開。公開審

查會以依政府公報上記載，特別搜查部除幹部級職員外，並未有所屬

檢察官具體配屬部課之揭載，再者如公開特定檢察官姓名及所屬單

位，可能有來自個別具體事件關係人之種種關說或妨礙調查行為，或

在特定事件偵查中，其搜證調查狀況或對公訴將採取之對應等有被推

知之可能，致使對偵查、公訴維持有造成妨礙之虞，故特搜部所屬檢

察官之姓名，該當於政資法第 5 條 4 號之不公開資訊。

東京入出國管理局職員姓名，因其職務為審查是否許可居留之入國

審查官或法務事務官，如公開姓名，將有使其遭受申請人或其關係人

中傷或攻擊之危險，造成其權利利益受損，不符合「連絡會共同協議」

71

參見前揭註；平成 20 年度（行情）答申第 100 号，內閣府，http://www8.

cao.go.jp/jyouhou/tousin/h20-02/100.pdf；平成 23 年度（行情）答申第 457 号，

內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h23-10/457.pdf。


hou/tousin/h23-05/208.pdf；平成 23 年度（行情）答申第 54 号，內閣府，htt

p://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h23-02/054.pdf。所謂「特搜部」，類似我

國之特偵組，專門針對社會高度注目、複雜且組織性犯罪事件之搜查，而

屬東京地方法院檢察署之一個特別搜查部。


99

之公開基準，故不該當於第 5 條 1 號但書①依慣例應公開之資訊73。

另有二件縣警局警察姓名不公開判決74，法院認為除於新聞報導

等中公布人事異動之警部75以上警察姓名為應公開者外，其它警部及

其相當職位以下警察，因其常在犯罪現場或執行警察勤務時，與嫌疑

人、被取締人發生對峙衝突，直接以實力強制拘束其人身自由等，容

易招致執行之對象反感或憎惡，因而遭受報復之可能性極高，在考量

其職務特殊性下，不公開其姓名應屬合理，並未違法。

綜上可知，公務員姓名是否該當於依慣例公開，原則上雖依職員

名簿或連絡會協議作為初步認定，但在實務上進行判斷時，公開審查

會非僅為形式上審查有無登載於名簿，對其未登載於名簿或有無該當

共同協議之理由，仍作實質上審理其未登載是否合理，再作出最終判

斷。且被認為非依慣例公開公務員之姓名，大多是為保障執行特殊職

務公務員生命、身體安全之故。

3. 公開

公開則指該當資訊依法令或慣例，已被置於公眾得知之狀態即足

矣，無須現為公知之事實。此處爭議性較大者為過去曾公開之個資，

經過相當時間後，於被請求公開時，是否仍該當於「公開」？換言之，

過去某一時點該當資訊（實務上多見公務員之懲戒事件）行政機關已

73

平成 23 年度（行情）答申第 255 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyou


74 広島高裁平成 17 年 7 月 27 日判決。仙台地裁平成 15 年 1 月 16 日判決，

判例タイムズ，第一一八五號，頁 189（2005）。

75 日本之警部補相當於我國二線一星之警察，其上一位階為警部，相當於

我國二線二星之警察。


100

自行公開或提供給媒體報導而置於公知狀態者，經過一段時間後，受

懲戒公務員姓名又再被請求公開時，因該事件對社會影響力或一般人

關心程度已然薄弱或記憶已模糊，如報導媒體或報導之年、月、日未

被特定明示，形成非公眾得知之狀態，對受懲戒處分人而言，其曾受

懲戒處分一事，原屬私密性、高敏感性個資，在被世人淡忘後，當事

人得合理期待不欲再為人所知而保持其私生活之平靜，故該資訊受保

護之必要性隨時間經過而回復，從而該當資訊被報導、公布後，如已

「經過相當時間」，應解為不屬於公共領域「公開」之資訊76。

但所謂「經過相當時間」為多久？依公開審查會所作答申中之判

斷作整理分析後，得見自系爭資訊被公布或報導之日起僅經過 8 個月

77、或未滿 1 年者78，均被認定為仍屬公開之資訊；而距離被公布或

報導之日起已逾 5 年，且現於機關網頁上已未揭載者，則被認為不該

當於公開之要件，該當資訊應受保護不予公開79。

此外，如該當公務員受懲戒資訊，係媒體機關自行採訪而報導，

並非由該當行政機關提供公開者，則被認定非屬公開之資訊80。

76

平成 22 年度（行情）答申第 207 号，第 5 審査会の判断の理由 2（1）ア

法 5 条 1 号該当性之說明，平成 22 年度（行情）答申第 207 号，內閣府，

http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h22-05/207.pdf。




hou/tousin/h17-07/315.pdf；前揭註 76。



80 前揭註 76。


101

4. 被預定公開者

所謂「被預定公開個資」係指在將來依法令或慣例被預定公開之

前提下所保有之資訊，包括如有任何公開請求時，均預定提供者。為

第 5 條 1 號但書①所定例外公開事由中最抽象者，也因此最具解釋空

間之規定。實際案例中適用本但書者，常將法理上「應公開」之資訊

援用此要件認定應予公開，學者稱此為「應然論」（ベき論）81。主

要目的是為解除本法採「個人識別型」立法方式，致使依政資法立法

本旨原應公開之個資，因具有個人識別性，而無法公開之不合理問

題。以下將依「應然論」導出應公開結論之事例82作整理後，約有下

列 4 種：（1）同種類資訊前已被公開，而該當資訊之不公開並無合理

理由者83；（2）准予新聞媒體旁聽之會議，其會議記錄當然為被預定

公開之資訊84；（3）依一般社會大眾對司法改革事務關心程度，進行

討論司法制度改革會議中，其發言人姓名亦被認為係被預定公開之資

81

藤原静雄，「情報公開制度の改正の方向性」に関する意見～その 2～，

內閣府，http://www.cao.go.jp/sasshin/shokuin/joho-kokai/pdf/04/04_docu_04.p

df（2014/05/15，造訪）；藤原靜雄及塩野宏教授之發言，塩野宏等，前揭註

18，頁 12-13。

82 畠基晃，前揭註 19，頁 155；（財）行政管理研究センター，前揭註 18，

寳金敏明教授之發言意見，頁 13。


ou/tousin/013-h15/085.pdf。如審議會委員名單如其同性質之委員名單已公開

時。


hou/tousin/009-h14/453.pdf；平成 14 年度（行情）答申第 454 号，內閣府，

http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/009-h14/454.pdf；平成 14 年度（行情）

答申第 455 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/009-h14/455.pd

f；平成 14 年度（行情）答申第 456 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyou

hou/tousin/009-h14/456.pdf；平成 14 年度（行情）答申第 457 号，內閣府，

http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/009-h14/457.pdf。


102

訊。而參加會議之委員亦應在如此理解下同意參加會議並提出意見，

雖於會議中委員決議不公開會議上發言人姓名，此顯與社會期待及一

般行政營運會議（如前述懇談會、檢討會）資訊應公開之原則有落差，

故至少有關決議不公開會議紀錄之委員決定，其必要性及正當性應有

義務對大眾說明，從而議決會議紀錄不公開之會議紀錄，該當於「被

預定公開」之資訊85；（4）公平交易委員會委員因其職務之重要性，

在無特別應保護個人事情存在時，辭職理由被認為是被預定公開之資

訊86。

當然依此解釋方式適用法律，必然招來不當擴張法條解釋或判斷

基準不明確之批評，故在政資法討論修法時，曾有學者希望應然論案

例應予以類型化後，具體明文為應公開個資之新事由，增訂於第 5 條

1 號但書上87，但因累積案例不夠多、難度過高，此建議終究未獲修

正草案採納。

（二）執行職務之資訊

此為第 5 條 1 號但書③所定之例外公開事由，其應公開者為：該

當執行公務員「職稱」、及該當「職務執行內容」之資訊，該當執行

職務公務員之姓名則未包含其中。

85

東京地裁平成 15年 12月 12日判決，主要為日本進行司法考試制度改革，

而由有識者、專家等組成之委員會，因其受社會大眾高度關心，故而被請求

公開委員會之會議紀錄。


ou/tousin/001-h13/017.pdf。

87 藤原静雄，前揭註 81。


103

1. 職稱

依政資法立法過程討論資料觀之88，或參照國家公務員法第 2 條

第 4 項規定，此處之「職稱」係指公務員之「官職」，因其與行政事

務執行資訊有密不可分之關係，對透明化行政過程具有重大意義，故

應予公開。但該當公務員所屬「部課」及「職級」則未包含在內89，

因「職級」係依據公務員擔任職務之複雜性、困難度及所負責任重要

性等所訂定之分類，公務員薪資則基此分類標準以計算金額，如該當

公務員姓名已被公開，如再公開職級，則其所受領薪資、津貼之金額

將被推知，以致其私事被公開，性質上非屬應公開之個資。公務員

「所屬部課」，更得限縮特定範圍內之公務員，在規模小之機關單

位，與「職稱」一組合下，該當公務員輕易即得被推知，故「所屬部

課」亦不予公開。

2. 執行職務內容之資訊

執行職務內容之資訊90，指公務員以國家或地方自治團體等機關

成員身分，執行其所擔任職務時，有關職務活動過程及結果之資訊，

包含行使公權力（行政處分等）之資訊、執行職務出席會議、發言等

資訊，及其他事實行為之資訊。

88

行政改革委員会事務局，前揭註 22，頁 5。


hou/tousin/h20-10/464.pdf；平成 21 年度（行情）答申第 81 号，內閣府，

http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h21-02/081.pdf。

90 依日本人事院（相當於我國行政院人事行政總處）之網站「情報公開法に

基づく処分に係る審査基準について」，情報公開法に基づく処分に係る審

査基準について，人事院，平成 13 年 3 月 12 日，http://www.jinji.go.jp/jyoh

okoukai/kijun_00.html。


104

又該當資訊必須與特定公務員具體職務執行間，具有直接關連性

者為限，如僅為政府機關對其職員進行人事管理上所保有之資訊，例

如定期健康檢查紀錄、休假資料、身分待遇等資訊，一般不被認為該

當於執行職務資訊。而在實務上最常見被請求公開之公務員執行職務

資訊，於整理公開審查會答申例後，大致有：特定公務員人事紀錄、

上班工作紀錄簿（出勤簿）、出差紀錄，及受懲戒處分紀錄等。上開

紀錄與特定公務員執行職務是否有直接關連性，則為決定系爭資訊是

否該當但書③所規定應公開事由之重要要件。自資訊本質來看，特定

公務員之經歷、職歷、勤務狀況、受懲戒處分等，直接或間接與該當

本人執行職務之能力、資格、績效等確有關連，實務上如何認定其是

否應公開，並非容易之事；以下就公開審查會所作答申及法院相關判

決例，分類型說明之：

（1）人事紀錄

所謂人事紀錄，為依日本國家公務員法第 19 條作成、保管有關

特定公務員各項資料，其具體記載事項依政令 91所定為：姓名、本

籍、性別、出生年月日、學歷、考試、資格、研修經歷、表彰及公務

災害等事項，此外尚包含自任用時起之調職升遷經歷或福利給付紀

錄。一般而言除已於政府公報揭載，或已登載於職員名簿上之個資

外，公開審查會多以上開資訊與該當公務員所擔任具體特定職務執行

無直接關連性，認定非該當於但書③之應公開個資92。

91

參閱人事記録政令第 2 條，人事記録內閣府令第 1 條。


hou/tousin/h20-03/149.pdf；平成 20 年度（行情）答申第第 150 号，內閣府，

http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h20-03/150.pdf；平成 21 年度（行情）答

申第 74 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h21-02/074.pdf；


105

（2）上班工作紀錄簿（出勤簿）

即每一位公務員在一定期間內，上班工作紀錄證明，為由其所屬

機關長官指定之勤務時間管理員所作成者；其記載事項有：（i）每月、

日該當公務員上班之證明印章印記；（ii）請假、休假之月、日紀錄；

（iii）年度休假、照護休假、育兒休假等休假紀錄及病假、曠職之日

數統計紀錄。公開審查會大多認定：上述（i）之資訊是表示特定公務

員於特定日上班，從事所擔任職務之紀錄，然因不屬於職務執行之內

容，因此不該當於但書③之應公開個資；而（ii）及（iii）之資訊為

顯示該當公務員取得休假之狀況、時期及原因等，屬該公務員健康、

生活方式及態度等個人私生活內容之資訊，與具體職務執行無關聯，

因此亦不被認定該當但書③之應公開個資93。

但有關上班日資料及研修紀錄，公開審查會看法並不一致，公開

審查會認為：研修紀錄是該公務員接受職務命令，為習得執行職務上

必要知識、技能等而參加之活動。且查系爭紀錄，研習內容確為該公

務員為執行當時擔任職務上必要之知識，故該當於有關執行職務資

訊，應依但書③予以公開94。

平成 23 年度（行情）答申第 236 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou

/tousin/h23-05/236.pdf；平成 24 年度（行情）答申第 190 号，內閣府，http:/

/www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h24-04/190.pdf。


hou/tousin/h21-08/382.pdf；平成 21 年度（行情）答申第 78 号，內閣府，

http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h21-02/078.pdf；平成 23 年度（行情）答

申第 371 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp/jyouhou/tousin/h23-08/371-372.p

df；前揭註 73。

94 平成 21 年度（行情）答申第 382 号，前揭註；平成 23 年度（行情）答申

第 371，前揭註；平成 23 年度（行情）答申第 372 号，內閣府，http://www8.


106

另外，對上班日資料，同被認為係有關執行職務內容資訊應予公

開，而其理由為：即使特定公務員某日或一定期間未從事公務之事實

被知悉，但為何未從事公務之理由並不因此立即被得知，並未形成私

事資訊之公開，仍應依但書③予以公開95。

關於公務員勤務紀錄簿記載事項之公開，最高法院曾有判決96明

示，上班日（出勤）、曠職（欠勤）為表示公務員從事職務之資訊，

或未依正當程序得到許可而未從事職務之資訊，曠職雖有各式各樣理

由，但僅有曠職記載而未表明曠職具體理由時，仍難認為屬私人資訊

而不予公開。

公務員研修是為提昇自己執行職務之能力，且所利用時間係原應

執行職務之時間，將其解為與執行職務無直接關連性未必妥當；再者

公務員領國家俸祿，亦為全民所繳之稅金，特定公務員在特定日期有

無在工作崗位上工作，本身即為執行職務之內容，故僅公開上班紀錄

與該當公務員私生活並無直接關連，亦應予以公開，較為合理。

（3）出差資料

此類資料被請求公開，主要是人民認為公務員常有不當虛報差旅

費之事，因此要求公開命令特定公務員出差之公文書、差旅費申請

書、及所墊付旅費之收據證書。關於此類型資訊之公開請求事件，其

cao.go.jp/jyouhou/tousin/h23-08/371-372.pdf。

95 平成 23 年度（行情）答申第 371 号，前揭註 93；平成 23 年度（行情）答

申第 372 号，前揭註。

96 富山県の職員出勤簿事件。最判平成 15 年 11 月 21 日，判例時報，第一

八五一號，頁 110（2004）。


107

指標性之判決（leading case）則為平成 15 年最高法院作出判決97。該

判決認定有關出差資訊之：出差公務員所屬部課、差旅費支付計

算等級表之等級、職稱、職級、姓名、任務、出差命令裁

決、主管科長、受領命令印記、發布命令年月日、○11 出差年月

日、○12 出差地、○13 交通費、○14 日費、○15 住宿、餐飲費，及上述費用之

總計金額，請求支付金額及最後支給金額等項目中；僅差旅費支付

計算等級表之等級及職級，因與出差職務執行無直接關連性，且依

該資料得推算出該當公務員之薪俸，故應不予公開。此一認定標準，

在往後公開審查會亦多被援用以作出答申98。

綜言之，上述法院判決或公開審查會之答申，大致上均以該當資

訊是否直接與該當公務員具體職務執行內容相關連為基準，而判斷是

否有但書③之適用，但並非無爭議或值得檢討案例。例如虛報差旅

費之案件，自公務員因公出差請求差旅費整體行為本身來看，性質上

應為執行職務資訊內容之一部，但另一方面，單自依法申請差旅費行

為自身而言，公務員依申請程序提出記載高於實際旅費金額之收據及

車、船交通工具票根，請領高額差旅費之資訊，本質上並非公務員執

行所擔任職務內容本身之資訊，因此有稱此為「二面性」資訊99。

（4）爭議性案例

另外一件類似案例為請求教師體罰事件之調查報告書公開，對此

97

千葉県職員出差命令等公開請求事件。最三判平成 15 年 11 月 11 日，判

例時報，第一八四七號，頁 21（2004）。

98 平成 20 年度（行情）答申第 464 号，前揭註 89；平成 21 年度（行情）答

申第 79 号；平成 21 年度（行情）答申第 81 号，前揭註 89。

99 平成 20 年度（行情）答申第 464 号，頁 10，http://www8.cao.go.jp/jyouho

u/tousin/h20-10/464.pdf。


108

法院見解則有歧異，有法院認定 100：體罰通常為教師在執行教育、

教導學生之職務過程中，使用不當之手段致使學生身心受傷害，當然

屬執行職務之違法行為，故有關體罰事件調查報告書上所記載資訊，

除去被害學生、家長等關係人之個資後，體罰發生之日、時、場所、

傷害內容等無特定個人識別性之資料，及加害教師、學校名等均應公

開。但，另有法院101認為該當調查報告書上資訊為有關教師因違反

法令進行體罰而應受懲戒之內容，其上所記載加害教師事後陳述、被

害兒童學生被體罰後之身心狀況、及其家長之反應，以及導師或校長

之處理對應資訊等，並非教師違法執行職務體罰行為之資訊，故應不

予公開。

近年之法院判決102則認定：以無法識別進行體罰特定公務員個

人方式，公開有關體罰事件資訊時，人民對教育現況之知的權利與公

務員個資保護間求取衡平為必須考量之重點，但如此卻容易形成因有

關公務員違法行為資訊，具有特定公務員個人識別性而無法公開之不

合理結果。然各個公務員原應忠於各自職位合法完成所被賦予之職

務，且基於尊重人民知的權利，讓行政過程透明化之理念下，有關行

政事務之執行，確有必要表明應負責任之特定公務員為何人。在遂行

此重要公共利益前提下，執行職務公務員之資訊自主權受一定程度限

制，亦為公務員合理應忍受之事。又公開加害教師姓名等資訊，對提

100

大阪高裁平成 18 年 12 月 22 日判決，判例時報，第一二五四號，頁 162

（2008）；東京地裁平成 11 年 1 月 28 日判決，判例地方自治，第一九三號，

頁 43（2000）。

101 大阪高裁平成 16 年 11 月 18 日判決。

102 神戸地裁平成 22 年 9 月 14 日判決；關於本判決，得參閱大林啓吾，公務

員の非違行為に関する情報公開，情報公開・個人情報保護，第四十號，

頁 36 以下（2011）。


109

高教育行政過程透明度及防止體罰等違法事件發生有所助益，故而有

關體罰調查報告書之資訊所包含該當教師姓名，除被害人個資外，仍

應予以公開，日本學者對此判決見解亦表示支持103。

如同本文一再強調者，公務員應依法執行職務為所有公務員基本

義務，其執行職務過程即為政府之行政過程，原則上應透明化並受人

民之監督，此亦為政資法立法目的，故對第 5 條 1 號但書例外公開事

由要件之解釋實不宜太狹義104，以免悖離政府資訊公開之宗旨。所謂

「公務員執行職務」資訊，其內容當然應包括「公務員違法執行職務」

資訊在內，其所呈現係違法執行職務之事實，不得謂為公務員私生活

領域之活動。又，保護公務員之個資，其目的並非用以隱匿公務員之

責任，更何況公務員違法執行職務正是人民喪失對政府信賴之主因，

故更有必要公開相關資訊，追究應負責任之公務員以昭公信，亦適足

以作為其它公務員之警惕借鏡。

四、其它限制公開事由之適用

按政府立法限制政府資訊公開之事由，依第 5 條規定共有 6 項事

由，被請求公開資訊只要該當其一者，即得不公開，故有關公務員執

行職務資訊雖該當第 5條 1號但書①或③公開事由，然尚須審查有無

該當第 5 條規定之其它 5 項限制公開事由；亦即判斷系爭資訊是否得

合法予以公開，須就全部限制公開事由一併檢討後，始得作出最後正

確決定。而第 5 條其它限制公開事由與公務員執行職務資訊常有關連

103

大林啓吾，前揭註，頁 39；宇賀克也，情報公開に係る裁判例の動向，

情報公開・個人情報保護，第四十四號，頁 65（2012）。

104 高橋滋等，前揭註 55，頁 286。


110

者，為 4 號之「有關公共安全等資訊」以及 6 號之「有關國家機關、

獨立行政法人等，及地方自治團體或地方獨立行政法人執行事務或事

業之資訊」，分述如下：

1. 4 號之「有關公共安全等資訊」

「有關公共安全等資訊」即有相當理由認定該當公務員資訊公

開，對犯罪預防、鎮壓或搜查、公訴之維持、刑之執行、其它公共安

全與秩序之維持造成妨害者，亦不得公開。例如本文前所舉之答申例

中有關東京地檢特別搜查部檢察官及檢察事務官姓名 105、公安調查

廳擔任人員選用事務職員姓名 106，另外刑事設施職員姓名 107等請求

公開事例，均被認定系爭資訊公開將使犯罪預防、搜查或公共安全之

維護發生困難，而適用本款限制公開事由不予公開。

2. 6 號之「有關國家機關、獨立行政法人等，及地方自治團體或地方

獨立行政法人執行事務或事業之資訊」108：

本號所謂行政事務或業務之資訊有：（1）監察、搜查、取締、考

試或課徵租稅、徵收事務之相關資訊；因公開造成行政機關正確掌握

事實，以執行職務上有困難之虞，或使人民容易施行違法或不當行

為，或對違法之舉發造成妨害之虞者；（2）有關人事管理事務之資

105

前揭註 72。


ou/tousin/h19-01/032.pdf。

107 參見平成 20 年度（行情）答申第 100 号，內閣府，http://www8.cao.go.jp

/jyouhou/tousin/h20-02/100.pdf。

108 第 5 条 6 号不公開事由，一般被稱為：行政事務或事業資訊之不公開事

由。係有關行政事務營運之一般資訊，其中列有 5 種限制公開事由，本文僅

就其中與公務員執行職務有關之 2 項事由，說明其相關案例。


111

訊，如有關人事評選之意見等，因公開對確保公正且圓滑之人事管理

造成妨礙之虞者，得限制其公開。故有關公務員執行職務資訊，如公

開後有該當於前述（1）或（2）之事由時，仍得不予公開。

實務案例如，前所舉之有關入境管理行政局所屬入境審查官等姓

名公開請求事件，即以公開系爭資訊，將使該當公務員因擔心受攻擊

或中傷，而消極於職務之執行，其結果將對入境管理行政上適當職務

之執行發生障礙，故認定該當於本號限制公開事由109。

此外在人事行政管理事務上，如人事紀錄上記載有具體且詳細之

特定檢察官經歷資料110，或懲戒處分審議會對違法公務員作成懲戒

處分決定之會議紀錄111，上開資訊若公開均對確保有關人事管理事務

之公正、圓滑進行造成障礙之虞，亦該當於本號不公開事由。

再，懲戒輔佐官對特定公務員懲戒處分事件所提出之調查意見

112，及對特定公務員作出懲戒處分前，該當處分機關之意見等 113，

上開資訊公開將使擔任懲戒處分之審議人員，因有招來機關內外關係

人攻擊或干涉之疑慮，造成其無法適當且公平提出意見，進而對確保

人事管理制度公正、圓滑之運作上產生妨礙之虞，亦被認定該當於本

號而得以不公開。

109

平成 23 年度（行情）答申第 255 号，前揭註 73，頁 9。

110 平成 23 年度（行情）答申第 267 号，頁 16，內閣府，http://www8.cao.go.

jp/jyouhou/tousin/h23-06/267.pdf。

111 平成 22 年度（行情）答申第 207 号，頁 17，前揭註 76。






112

五、小結

綜上，日本對公務員資訊之區分為姓名與職稱、執行職務內容兩

部分，分別依政資法第 5 條本文及但書規定其公開之要件，然如此立

法是否妥當，首先，對公務員姓名部分：其立法將之與一般人個資相

同處理，原則上不公開，僅有該當於第 5 條 1 號但書 3 款例外事由者

始得公開。然公務員之身分及對社會應負之任務，原不同於一般民

眾，因其食國家俸祿，為人民服務之公僕，理應受人民之監督公正合

法執行職務，尤以立於政府資訊公開法之立法宗旨，擔任行政事務第

一線之公務人員，係對人民說明職務執行之內容及過程最適當之人

選，公開其姓名更可以讓社會大眾知悉責任所在何人，故公務員姓名

個資受保護之程度，與一般人民應有差別。也因此日本在實務運用

上，為適度解除原立法過度窄化公務員姓名公開之範圍，而依協議指

針方式擴大其公開範圍，又或依解釋「慣例」或「被預定公開」之方

法，合法化公務員姓名之公開，在法律運用上實難避免「不確定性」

或有「理不盡」之批評。

其次，關於公務員「職務之內容」及「職稱」部分：依同法第 5

條 1 號但書則列為應公開之資訊，事實上藉由此二者資訊內容，加之

日本有職員名簿公開之慣例，實容易推知該當職務執行之特定公務員

為何人，是否有必要對「公務員姓名」作特別規定，致在公開公務員

執行職務資訊時，須分別適用不同之法定要件，形成複雜法律實務運

用，恐亦非無商榷餘地。在政資法中尚有其他限制政府資訊公開事由

之規定，如公開系爭資訊，如屬第 5 條 5 號之行政機關意見決定前審

議過程資訊，其公開將使率直之意見交換或意見決定中立性有受損害


113

之虞者，或同條 4 號有關之公共安全等資訊，其公開將使犯罪之預

防、鎮壓或搜索、公務之維持、刑之執行等發生障礙者，抑或同條 6

號規定行政事務或業務之資訊，公開將造成該當事務或業務之圓滑執

行發生障礙者，均得限制該當資訊之公開，其實已層層保障具體執行

職務中特定公務員之資訊。換言之，包含於特定職務執行資訊中公務

員個資判斷其保護要件，可單純化將焦點置於其所為是否為具體公務

之執行，如與具體職務之執行無直接關連，純為其私生活領域個人私

事時，始應與一般人受相同程度之保護。

日本有關公務員個資公開及保護之範圍，自立法及之後實務發展

見解上，在政府資訊公開與個人資料保護間游移調整，可見確有其困

難之處，如此發展之經驗與累積之學說或實務上見解，對尚少討論此

議題之我國而言，應有其值得參考之處。

伍、我國問題之檢討

相對於日本，我國政資法中未對公務員執行職務之資訊（包含公

務員個資）作任何特別規範，故其保護範圍與公開要件究竟為何？須

針對政資法與個資法二法之相關規定進行解析，始得釐清其輪廓並正

確適用法律。故以下自政資法之立法方式、政資法與個資法之關係及

實務上所揭示之見解，分析、說明公務員個資保護範圍、公開要件，

並指出所面臨問題。

一、我國立法方式

按我國政資法第 18條第 1項所規定 9款限制公開事由中，有關保


114

護個資例外不公開之第 6 款係採「隱私保護型」立法方式。申言之，

被請求公開資訊中如涉及特定人個資時，必須該當個資屬特定個人私

生活領域、為一般人不欲為人所知或被揭露之隱私資訊者，始不予公

開，與前述日本採個人識別型立法方式不同。因此我國立法方式得免

除日本被批評之過度擴張個資被保護範圍，而壓縮應公開政府資訊範

圍之缺失，卻仍有二個問題難以解決，一是有關「隱私權」之概念與

範圍，事實上我國至今不問在學說上、實務上均尚未有定論，屬於發

展中之概念114，故往後在法解釋運用上，個人資訊之公開與否可能

因人而異，造成不公平之結果；另一是與「個資法」整合問題，因個

資法所保護客體，依其第 2 條第 1 款為自然人之姓名、出生年月日

等，具有特定個人識別性之資料不問是否具有私密性均為對象，與政

資法保護之具有私密性之隱私資訊範圍顯有不同。設有人自政資法請

求公開特定人個資時，對不涉及個人隱私之個資是否即得提供？政府

機關多因行政管理或遂行特定任務之必要而蒐集、處理人民個資，殊

少出於以提供他人為目的者，從而政府機關對第三人依政資法提供特

定人個資之行為是否會構成個資法第 16 條規定之「特定目的外」利

用？均有討論空間。

再細查政資法第 18條第 1項其它各款限制公開事由，其第 1款有

「依其他法律規定禁止公開者」之規定，此處所稱「法律」解釋上當

然包括個資法在內，因此被請求提供特定人個資之政府機關，似得依

此款以提供該當個資給申請人，屬個資法第 5條及第 16條所限制之保

有個資之特定目的外利用行為，而拒絕提供。但另一方面檢討個資法

114

參見湯德宗，對話憲法．憲法對話（下），頁 474-479，新學林出版股份

有限公司，修訂二版（2011）。


115

第 16 條主文，固然揭示禁止保有個資之公務機關為蒐集時所定特定

目的外利用個資，但其但書第 1 款規定：「法律有明文規定者」，第

2 款則規定：「為增進公共利益者」，得例外為特定目的外利用，此

時公務機關可否援用上開二款之一，認定其得將保有特定人個資提供

給申請政府資訊公開之第三人？

上述法律適用關係正為政資法與個資法交錯之介面（interface）

所引發之問題。個資法修正立法時，並未對二法之適用關係作任何規

定，在如此交錯適用之法律關係下，對人民執行法律之行政機關或適

用法律判決之司法機關均形成渾沌難解之局面。

二、政資法與個資法之適用關係

有關公務員執行職務資訊之公開，依政資法所定公開資訊之方式

有第二章之主動公開與第三章依申請提供 2 種方式，以下即分此 2 種

方式說明政資法與個資法之適用關係。

（一）主動公開

依政資法第 7 條第 1 項第 10 款：「合議制機關之會議紀錄，被列

舉為應主動公開之政府資訊」，而同條第 3 項則揭示前開「合議制機

關」，指由依法獨立行使職權之成員所組成決策性機關，最典型之例

為公平交易委員會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會等。「會

議記錄」則為審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名

單。基此，合議制機關之委員出席會議時，其姓名為應主動公開之資

訊，例如公平交易委員會委員出席會議時，其姓名應予公開，蓋其為

依法獨立行使職權，故有無出席會議，及該次會議之決議結果，應對


116

社會大眾負責，並受人民之公評與監督，此處主動公開為公務機關依

法律之公開，該當於個資法第 15 條於特定目的下執行法定職務，法

律適用上原無問題。

其他非屬此類獨立行使職權之合議制機關，係一級、二級、三級

行政機關依中央行政機關組織基準法第 27 條依法設立之調查、審

議、訴願等調查、審議委員會之委員名單，若無法律另有明文規定，

即不屬政資法應主動公開之資訊，而係依政資法第 6 條得主動公開之

資訊。

另外依上開組織基準法第 28 條，機關因業務需要設置之任務編

組性質之委員會，例如政府採購案之審議委員會等，上述委員會通常

依法由該當機關主管高級公務員及機關外之學者、專家等所組成，而

受委任之學者、專家等執行特定案件中被委任之調查、鑑定或審議等

職務時，地位應準同公務員，其所審議案件如涉及人民權益時，其姓

名原亦得依政資法第 6 條主動公開，但因姓名為個資，其公開屬個資

之利用，然此利用難謂為該當公務機關蒐集委員姓名時之特定目的，

從而須符合個資法第 16 條所定得為目的外利用之事由，此時則面臨

前所述公務機關可否援用同條但書第 1 款「法律有明文規定」，或第

2 款「為增進公共利益」而主動公開委員姓名？再查政資法第 18 條第

1 項第 3 款，為保護行政機關作成意思決定前，各審議、調查等委員

能自由表達意見作充分討論與溝通之「思辯過程自由」115，以達到會

議目的及保護決策品質，或依同項第 5 款因對有關專門知識、技能或

115

湯德宗，資訊公開暨資訊隱私法案例研究（2006/11～2007/10），收錄於

2007 行政管制與行政爭訟（黃舒芃主編），頁 324-325，中央研究院法律學

研究所籌備處（2008）；范姜真媺，政府機關作成意思決定前之資訊公開－

問題之檢討與建議，法學叢刊，第二二〇期，頁 127 以下（2010）。


117

資格所為之檢定或鑑定等，其資訊之公開或提供將影響其公正有效率

之執行者，均得不公開該當委員之姓名等資訊。

（二）依申請提供

於人民依政資法申請政府機關提供某特定公務員姓名等個資時，

判斷其是否得提供之步驟，首先須依政資法第 18 條第 1項第 6款審認

系爭個資之提供，是否侵害當事人隱私權，如有侵害之虞，且未有更

優越公共利益需要保護時，自得否准其申請。然因公務員依法執行職

務資訊不屬於私生活領域之事項，當然無法認定該當公務員姓名屬於

隱私，而依本款否准公開。第二步須再檢討姓名個資之提供有無其它

同條項限制公開事由之適用，按其第 1 款即為「其它法律規定限制、

禁止公開者」之限制公開事由，此時同樣面臨前所述主動公開時，政

資法與個資法交錯介面引發之問題。

吾人自「公務員執行職務」係為政府機關完成行政任務之本質來

看，其相關資訊中雖包含執行公務員個資在內，仍應屬政府機關行政

過程資訊，故以適用政資法第 18條第 1項限制事由規定判斷系爭資訊

是否公開，理論上較為合理、妥當，亦較不致於不當限縮政府資訊公

開之範圍。申言之，對有關公務員執行職務資訊公開與否之判斷上，

將政資法定位為個資法之特別法，回歸至政資法檢視該當資訊有無第

18 條第 1 項所定其它限制公開事由之適用，作為最後是否提供之決

定，得避免政資法與個資法間輾轉適用法規之問題發生。又為貫徹政

資法立法目的所達成之公共利益，與公務員個資不被公開所保護公務

員個人權益，兩者為比較衡量時，考量公務員之身分與擔負之義務，

有關職務執行資訊不涉及公務員私生活領域之前提下，其姓名等個資


118

被適度公開。基於公務員公僕身分，亦應認為係其合理應受忍之對「自

己資訊自主權」之限制。

三、公務員個資保護範圍

以下再就我國相關法律規定與行政法院判決之見解，檢視公務員

個資保護與公開之現況。

（一）法院判決實務

1. 特定「公文承辦人姓名」

我國高等行政法院對此類申請提供曾作出判決 116，以認定公務

人員製作之公文書，係以機關名義所為公法上意思表示，其法律效果

歸屬於機關，公文承辦人不須單獨對外承擔公文之責任，是以公文格

式之規定除開會通知外，並未列有承辦人之姓名及電話 117，而係以

代碼表示承辦單位，故特定案件承辦人於簽審文件上之姓名屬行政機

關內部擬稿準備作業資訊，依政資法第 18 條第 1 項第 3 款為保護「思

辯過程之自由」，得不予提供。

116

台中高等行政法院 98 年度訴字第 23 號判決；台北高等行政法院 101 年度

訴字第 1217 號判決。

117 按行政院已於 99 年 1 月 22 日以行政院院台秘字第 0990091522 號函公布

修正後之文書處理手冊，台中高等行政法院原引之文書處理手冊第 30 項第

10 款第 8 目已修改；現行之規定，可參酌第 40 項第 3 款第 1 目及第 4 目規

定，在發布令、公告、派令、執照等文件，均蓋用機關印信及首長職銜簽

字章。而一般書函、開會通知單、事務性之通知等公文，則蓋用機關或承

辦單位條戳；對外公文書承辦單位，係以發文字號上冠以承辦單位之代

字。行政院（99）年院台秘字第 0990091522 號函。


119

2. 審查委員姓名

最高行政法院118及高等行政法院119均以受教育部學審會委託審

查教師升等論文，及受大陸地區高等教育學歷採認審議會委託，審查

學位論文之審查委員姓名，係屬對專門知識、技能或資格所施行之考

試、檢定或鑑定等有關資訊，其公開或提供將致使審查委員擔憂受困

擾或攻擊而無法進行公正審查或鑑定，故得依政資法第 18條第 1項第

5 款不予公開。

3. 醫審會鑑定委員名單

醫事審議委員會受法院囑託，鑑定醫療爭議事項所回覆之鑑定

書，其上所記載審議委員、主持人及初審醫師名單120，法院判決以行

政院衛生署（現衛生福利部）依醫療法第 98 條第 2 項規定設置「醫事

審議委員會」，由行政院衛生署依醫審會設置要點遴聘主任委員、委

員所組成，各個委員均為無給職，又無獨立之編制、人事、預算、印

信，並非獨立之行政機關，而屬衛生署之「任務編組」；其對司法委

託鑑定案件，係由委員達成一致意見為鑑定意見，並非個人之意見，

鑑定書之出具係以醫審會名義為之，且醫審會之醫事鑑定，係就司法

或檢察機關之委託鑑定事項，依所提事證資料，基於醫學知識及醫療

常規，提供專業書面意見，以供委鑑機關個案偵查或審判之參考，並

無拘束委鑑機關之效力。是故關於個別醫事鑑定書與鑑定之委員名

118

最高行政法院 97 年度判字第 1028 號判決；最高行政法院 102 年度判字第

137 號判決。

119 台北高等行政法院 101 年度訴字第 1254 號判決；台北高等行政法院 101

年度訴字第 553 號判決。

120 台北高等行政法院 100 年度訴字第 2019 號判決。


120

單，乃屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其它準備作業

之政府資訊，依政資法第 18 條第 1 項第 3 款認定為應限制公開之資

訊。

2. 與 3. 均為審查會、審議會委員名單，擔任審查、審議者亦同

為依專業知識作審查或鑑定，最後同樣被認定為限制提供之資訊，但

法院判決援用為限制提供之事由卻不相同，推測其主要之理由，可能

是審議或鑑定之結果對政府機關之決定有無實質之拘束效力，故適用

不同條款；如為任務編組、又僅具諮詢性質之委員會，即依第 3 款認

定其名單為意思決定前準備作業資訊而不予公開。但如委員會之審

查、鑑定結果非僅提供意見供參考，而有決定之效力時，即適用第 5

款限制公開事由規定。參酌本文前所介紹說明日本審議會或懇談會資

訊公開之指針及法院所揭示之見解，乃自委員會性質、所具有之功

能、地位等說明相關資訊之必要性，應得為我國再作更細微判斷之參

考。

（二）公務員任用名單之公開

我國並未如日本有編印職員名簿公開之慣行，但事實上對一定資

格公務員之任用有以政府公報公開之例。查我國憲法第 41 條規定：

總統依法任免文武官員，再依公務員任用法第 25 條：各機關初任簡任

各職等職務公務人員、初任薦任公務人員，經銓敘審定合格後，呈請

總統任命，而總統府據此將一定職等以上特定公務員任命資訊，於總

統府公報上公開揭載，已行之有年。但我國至今公報法尚未立法，能

否將公報上登載特定公務員任命資訊，解為依個資法第 15 條執行法

定之任命職務而於必要範圍內之利用個資？當然公開高職等公務員任


121

命及其所屬政府機關之資訊，應為達成政府人事透明化，確認行政責

任歸屬，建立人民與政府間信賴與監督關係之公共利益所必須，縱被

認定為目的外個資之利用，亦非不得援用個資法第 16條但書第 2款規

定，為增進公共利益而予以公開。然一旦引用本款則須踐行利益比較

衡量程序，即容易引發爭議。較妥當之做法應是在前述公務員任用法

第 25 條「呈請總統任命」文字後，加上並於「公報上登載」一詞，讓

公務員任用名單登載於公報有法源依據。

（三）公務員懲戒決議之公開

依我國公務員懲戒法第 28條第 2項規定，被公務員懲戒委員會議

決認定應受懲戒處分之公務員，其議決書主管長官應送登公報，故我

國有關公務員因違法、失職而受懲戒處分之資訊，應依法公開。所謂

該當公務員「違法、失職」之行為，係指其違反公務員法律上義務之

行為，其範圍121並不限與其具體職務執行有關連者，故相較於日本

對懲戒處分資訊公開之範圍更大且不明確。再查公務員服務法第 5 條

所規定保持品位義務，有所謂「不得驕恣貪惰，奢侈放蕩」，足以損

失名譽之行為，先不問其用語有概括、抽象之問題 122，若該當行為

與公務員執行職務無直接關連，甚至純為私德上之瑕疵，且該當公務

員因此僅被處以「記過」處分，即被公諸於世，成為永久留存於公共

領域之資訊，對該當公務員而言，除受行政懲戒處分外，其名譽、隱

私權亦同受傷害，可能又因此在職場上遭受排擠。故此種具敏感性資

121

有關公務員之義務依公務員服務法之規定，有忠實、服從、保密等多項

義務，詳情參閱吳庚，行政法之理論與實用，頁 245-251，三民書局，增訂

十一版（2010）。

122 前揭註，頁 248。


122

訊，不問當事公務員人職等、所受懲戒處分之輕重，亦不限與其具體

職務執行有無關連一律公開，有無過當之虞，並非無討論空間。此或

可參酌前述日本人事院之懲戒處分公表指針，考慮對一定職位、受一

定懲戒處分以上公務員，始公開該當公務員姓名，較能符合比例原則

之要求。

陸、建議代結語

按政資法之立法目的，原在將政府機關施政過程對國民透明化以

加深國民對政府之理解與信賴，並促進其對政治之參與，以滿足人民

知的權利。而政府機關施政之推動與完成，均須由公務員擔任，故公

務員執行職務之資訊，本質上即屬政府資訊，該當資訊中當然已包括

執行職務公務員姓名、職稱個資在內，如僅以該當資訊包含前該個資，

亦屬公務員社會活動之資訊，即認定受個資法保護而不予公開顯不合

理。更何況公務員原受領國家俸祿為國民之公僕，與一般人在身分上

及對社會所肩負義務有所不同，加諸執行職務之公務員正是說明職務

執行過程最適當之人選，同應為對該職務執行成敗負責之人，吾人立

於上述考量，鑒於政資法立法之目的，應得認為公務員執行職務之資

訊公開與否，應依政資法作出適當之判斷，較為妥當。以此為前提，

再綜觀日本立法、實務發展經驗及檢討我國現況及現所面臨之適用上

困境後，在有關公務員個資公開與保護議題上，本文試提出以下思考

方向與建議：


123

一、公務員個資之區分

公務員在執行職務時為以公務員身分從事社會活動，然在離開其

職位，非於勤務時間，仍為一般之個人，故有關公務員之個資應如何

保護，首先應區分該個資為包含於執行職務中之資訊，與其職務之執

行有直接關連性者；抑或為屬於其私生活領域之資料，與其執行職務

無直接關連性者。如為後者，則應與一般個人相同，其個資仍受個資

法之保護之必要，如為前者，綜上所述因公務員執行職務行為，性質

上為行政機關遂行行政任務之活動，縱然其中包含有公務員姓名、職

稱等個資，乃為表示該當職務之負責執行人，理所當然應屬職務執行

資訊，且立於公務員身分及身為公僕應盡之義務，考量行政過程公開

之必要性與所達成之公共利益，故此部分公務員個資之保護，應納入

政資法中作判斷，此亦為公務員合理應忍受之對其個人自己資料控制

權之限制。

二、與公務員執行職務無直接關連之個資

因我國個資法保護客體為「個人識別型」立法，而政資法之保護

則採「隱私保護型」立法，在二法未將保護範圍整合下，加之政資法

及個資法之適用關係未明定之下，應如何適用法律確實有困難。但本

文延續上述論點，如為私生活領域個資則與一般人之個資保護規範相

同，應先適用政資法第 18條第 1項第 6款判斷其得否公開或提供給第

三人，如有侵害其隱私權之虞，原則上不予公開或提供給第三人，除

本人同意或有更重要之公共利益須保護而有必要者，始得例外公開或

提供之。


124

再者，政府機關保有之公務員個資，其公開應屬個資之利用行

為，故依個資法第 16 條應在其執行法定職務必要範圍內，且與其蒐集

該當個資之特定目的相符，故此類型公務員個資之提供或公開，恐怕

多非屬原定蒐集該個資之特定目的下之利用，故此時須再依個資法第

16 條但書判斷其所規定容許公務機關為特定目的外利用之例外事

由，有無適用之情形，若有該當其一者，例如為防止他人權益之重大

危害時或為保護本人生命、身體等時，亦得例外提供或公開該當公務

員個資。

三、公務員執行職務之資訊

公務員執行職務之資訊因性質上為行政機關遂行行政任務之政府

資訊，應依政資法判斷該當資訊是否公開及其公開之範圍，對此類型

之資訊公開事件，將政資法定位為個資法之特別法，排除個資法之適

用，可單純化法律之適用，亦較符合政資法立法目的。申言之，遵循

政資法原則上公開之立法宗旨，於有該當第 18條第 1項規定各項限制

公開事由之一者，始得例外不公開。又因包含於公務員執行職務資訊

中之公務員個資不屬於隱私，其第 6 款「因公開或提供有侵害個人隱

私權之虞」之事由，應無適用餘地。

四、執行特定職務公務員姓名公開之特別考量

（一）準公務員姓名之公開

參加政府機關之審議會、評鑑會議等非有公務員身分之委員姓

名，因其為受委託行使公權力之個人，故參加會議應視同為公務員執


125

行職務，其姓名是否公開，則應依政資法第 18 條第 1 項第 3 款，判斷

是否為政府機關意思決定作成前，屬於思辯過程之資訊，若公開將妨

礙害其自由表達意見，作充分討論之思辯過程自由123，且影響會議決

定之品質、審議或評鑑制度之適當運作時，又無更優越之公共利益須

保護時，應得不予公開。

（二）維護公共安全、社會秩序公務員之姓名公開

追查犯罪、執行維護公共安全、社會秩序有關警察職權行使、刑

之執行等公務員姓名，如其公開將有使本人或家人等生命、身體安全

受威脅者，亦得不予公開。

誠然，最佳作法應是通盤檢討政資法與個資法適用關係，將政資

法第 18 條第 1 項第 6 款修改為「有識別特定個人之資訊，不予公開，

但符合個資法第 16 條規定者（包含但書之目的外利用），不在此限。」

應可消彌現在兩法採不同立法方式之問題，亦可解決兩法現存之輾轉

適用之困境。再將公務員執行公務之資訊於政資法第 18 條第 1 項中特

別以一款明定其公開之要件及範圍，將能使公務員個資公開有法可明

確依循，更能貫徹政資法立法目的。

123

湯德宗，前揭註 114。


126

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131

摘要

政府資訊公開法（下稱政資法）立法係在建立制度，透明化行

政過程，讓公務員等執行職務之相關資訊公開或提供給人民，以增

進其對公共事務之理解、信賴及予以監督。然公務員執行職務資訊

之內容，因包含有公務員姓名、職稱等得識別特定個人之資料，又

屬公務員個人資料（下稱個資）。為讓行政過程透明化，達成政資

法立法目的，及適當保護公務員對自己資料自主權間求取平衡，在

「政資法」與「個資法」適用上發生交錯介面時，該當資料如何適

用法律，以決定公開與否及其公開之範圍為重要課題。

本文先介紹日本政資法立法時之考量重點、選擇之立法方式及

法施行後政府機關因應之對策，再佐以實務上案例及判決例，分析

說明有關公務員個資公開或保護範圍及其判斷基準，之後依我國現

行政資法、個資法相關規定及判決實務，檢討有關公務員個資公開

之範圍及法律適用上問題，並提出建議。


132

How to Disclose and Protect the Personal Data

of Public Officials: The Lesson Learned from

Japanese Legislation and Adjudication

Chen-Mei Fan Chiang*

Abstract

The Freedom of Government Information Act establishes the

legality of providing information of administrative procedure and

public officials for the purpose of enhancing people’s understanding in

public affairs, promoting trust and the ability to supervise the

government. On the other hand, the personal data of public officials,

protected by the Personal Data Protection Act, is not to be disclosed

arbitrarily. Therefore, how to take balance between applying the

Freedom of Government Information Act and protecting the public

officials’ right to self-control their personal data? How to apply legal

provisions properly to decide whether the information should be

disclosed or not? These are very important and difficult issues.

This article first introduces the Freedom of Government

Information Act in Japan, including the measures made by Japanese

government to obey the law. Then it analyses court decisions and

concepts of law, and the scope of legal protection. Further, according * Associate Professor, College of Law, Tunghai University.


133

to the Freedom of Government Information Act and the Personal Data

Protection Act in Taiwan, it discusses whether, when and how to

disclose personal data of public officials, and the proper legal criteria,

with the consideration of court opinions. Finally, this article identifies

current legal issues in Taiwan and offers recommendations.

Keywords: the Freedom of Government Information Act, the Personal

Data Protection Act, public official, right to self-control

personal data, privacy, exemption of disclosure

公務員個人資料之公開與保護 -...

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