DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘ

DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘTRZNYCH UNII

DEPARTAMENT POLITYCZNY B: POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI

Polityka strukturalna i polityka spójności po traktacie lizbońskim

Przewodnik na temat:

– wspólnej polityki rolnej – wspólnej polityki rybołówstwa – polityki regionalnej – polityki transportowej i turystycznej – polityki dotyczącej kultury i edukacji

OPRACOWANIE TEMATYCZNE

Niniejszy dokument został zamówiony przez parlamentarną Komisję Rolnictwa i Rozwoju Wsi. AUTOR Albert MASSOT we współpracy z: Nils DANKLEFSEN Esther KRAMER Gonçalo MACEDO Ana Maria NOGUEIRA POMOC REDAKCYJNA Catherine MORVAN WERSJE JĘZYKOWE Oryginał: FR. Tłumaczenia: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. O REDAKCJI W celu skontaktowania się z departamentem tematycznym lub zaprenumerowania jego comiesięcznego biuletynu prosimy pisać na adres: [email protected] Rękopis ukończono w lutym 2010 r. Bruksela, © Parlament Europejski, 2010 r. Niniejszy dokument jest dostępny przez Internet na stronie: http://www.europarl.europa.eu/studies SPROSTOWANIE Opinie wyrażone w niniejszym dokumencie są opinią wyłącznie autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Parlamentu Europejskiego. Powielanie i tłumaczenie do celów niehandlowych jest dozwolone pod warunkiem wskazania źródła oraz wcześniejszego poinformowania wydawcy i wysłania mu egzemplarza.

DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘTRZNYCH UNII

DEPARTAMENT POLITYCZNY B: POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI

Polityka strukturalna i polityka spójności po traktacie lizbońskim

Przewodnik na temat:

– wspólnej polityki rolnej – wspólnej polityki rybołówstwa – polityki regionalnej – polityki transportowej i turystycznej – polityki dotyczącej kultury i edukacji

OPRACOWANIE TEMATYCZNE

IP/B/COMM/NT/2010_01 15/2/2010 PE 431.591 PL

Treść: Traktat lizboński niesie ze sobą konsekwencje dla polityki strukturalnej i polityki spójności. W niniejszej ekspertyzie dokonano analizy zmian w politykach należących do kompetencji Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego (zmiany o charakterze instytucjonalnym, proceduralnym, finansowym oraz zmiany podstawy prawnej).

Polityka strukturalna i polityka spójności po traktacie lizbońskim ____________________________________________________________________________________________

PE 431.591 3

SPIS TREŚCI

WYKAZ SKRÓTÓW 5

1.1. Traktat lizboński a Parlament Europejski 7

1.2. Wprowadzenie w życie traktatu lizbońskiego: okres przejściowy 9

2. TRAKTAT LIZBOŃSKI A POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI 11

2.1. Zakres opracowania: polityka strukturalna i polityka spójności 11

2.2. Podział kompetencji w Unii: wkład traktatu lizbońskiego 12

2.3. Konsekwencje prawne dla polityki strukturalnej i polityki spójności wynikające z podziału kompetencji 16

3. ZMIANY PRAWNE W POLITYCE STRUKTURALNEJ I POLITYCE SPÓJNOŚCI 21

3.1. Zmiany w podstawie prawnej i procedurach decyzyjnych 21

3.2. Zmiany prawne we wspólnej polityce rolnej (art. 38–44 TFUE) 22

3.3. Zmiany prawne we wspólnej polityce rybołówstwa (art. 38–44 TFUE) 26

3.4. Zmiany prawne w polityce regionalnej (art. 3 ust. 3 i ust. 5 TUE; art. 174–177 TFUE) 27

3.5. Zmiany prawne we wspólnej polityce transportu (art. 90–100 TFUE) oraz sieciach transeuropejskich (art. 170–172 TFUE) 30

3.6. Zmiany prawne w polityce dotyczącej kultury, edukacji, młodzieży i sportu (art. 165 i 167 TFUE) 32

3.7. Zmiany prawne w polityce turystycznej (art. 195 TFUE) 34

3.8. Zmiany prawne w umowach międzynarodowych mające implikacje dla polityki strukturalnej i polityki spójności (art. 207 i 218 TFUE) 34

3.9. Nowa typologia aktów prawnych Unii: szczególna analiza aktów delegowanych i aktów wykonawczych (art. 290 i 291 TFUE) 38

3.10. Inne zmiany prawne o zasięgu horyzontalnym: procedury zmiany traktatów (art. 48 TUE) oraz prawo inicjatywy obywatelskiej (art. 11 ust. 4 TUE i art. 24 TFUE) 41

4. ZMIANY BUDŻETOWE 45

4.1. Główne skutki dla polityki strukturalnej i polityki spójności 45

4.2. Zniesienie rozróżnienia na wydatki obowiązkowe i wydatki nieobowiązkowe 46

4.3. Nowa procedura specjalna dotycząca przyjmowania budżetu rocznego 47

4.4. Włączenie wieloletnich ram finansowych i dyscypliny finansowej do TFUE 50

5. PODSUMOWANIE: STOPNIOWE WPROWADZANIE W ŻYCIE TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO 53

Departament polityczny B: polityka strukturalna i polityka spójności ____________________________________________________________________________________________

PE 431.591 4


PE 431.591 5

WYKAZ SKRÓTÓW

WE Wspólnota Europejska WRF wieloletnie ramy finansowe IGC konferencja międzyrządowa TSWE Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich WO wydatki obowiązkowe WNO wydatki nieobowiązkowe MERCOSUR Brazylia, Paragwaj, Urugwaj i Argentyna OMK otwarta metoda koordynacji WOR wspólna organizacja rynków WTO Światowa Organizacja Handlu RFO regionalne organizacje ds. rybołówstwa WPR wspólna polityka rolna kraje AKP państwa sygnatariusze konwencji z Lomé (Afryka, Karaiby i Pacyfik) WPRyb wspólna polityka rybołówstwa WPZiB wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa GSP ogólny system preferencji TAC całkowity dopuszczalny połów TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej TUE Traktat o Unii Europejskiej UE Unia Europejska


PE 431.591 6


PE 431.591 7

1. WSTĘP

1.1. Traktat lizboński a Parlament Europejski Traktat lizboński został podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r. przez przedstawicieli dwudziestu siedmiu państw członkowskich Unii. Traktat ten całościowo przekształca Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (jego nazwę zmieniono na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE) (1). Zgodnie z art. 6 (2) nowy traktat został ratyfikowany przez państwa członkowskie i wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2009 r., pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. Modyfikacje wprowadzone traktatem lizbońskim to w większości innowacje pochodzące z poprzedniego projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (3). O ile traktat lizboński wprowadza istotne modyfikacje dotyczące wszystkich instytucji (uznanie Rady Europejskiej, rozszerzenie kompetencji w zakresie inicjatywy oraz kompetencji wykonawczych Komisji, połączenie funkcji wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i bezpieczeństwa), o tyle najbardziej wzmocnił on pozycję Parlamentu. Parlament, jako jedyna instytucja UE wybierana w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim, otrzymał nowe kompetencje oraz nowe narzędzia, dzięki którym głos obywateli będzie lepiej słyszalny. 1.1.1. Nowe prerogatywy legislacyjne dotyczące wspólnych polityk Traktat lizboński wzmacnia rolę Parlamentu Europejskiego jako ustawodawcy. Odtąd procedura współdecyzji, sytuująca Parlament na równi z Radą z pewnymi wyjątkami, staje się „zwykłą procedurą ustawodawczą”. Procedurą objęto nowe dziedziny, tym samym zwiększając ich liczbę z 44 do 85. Najważniejsze są dziedziny związane z rolnictwem, rybołówstwem, wykorzystaniem funduszy strukturalnych, wspólną polityką handlową, bezpieczeństwem energetycznym, procedurą wielostronnego nadzoru w celu wzmocnionej koordynacji gospodarczej, imigracją, wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi, zdrowiem publicznym, własnością intelektualną, realizacją europejskiej przestrzeni badawczej, sportem, turystyką i regulaminem pracowniczym urzędników unijnych. 1.1.2. Nowe kompetencje dotyczące umów międzynarodowych Traktat lizboński nadaje również Parlamentowi Europejskiemu nowe prerogatywy legislacyjne w zakresie umów międzynarodowych. Odtąd posłowie muszą wyrazić poparcie dla wielostronnych i dwustronnych umów negocjowanych przez UE (dotyczących kwestii handlowych, transportu, rybołówstwa, środowiska naturalnego, zmian klimatu i innych).

1 Traktat lizboński: Dz.U. C 306 z 17.12.2007. Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz

Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE): Dz.U. C 115 z 9.5.2008 (http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=pl). Informacje o zmianach traktatów

znajdują się również na stronie: http://europa.eu/abc/treaties/index_pl.htm. 2 Dz.U. C 306 z 17.12.2007, s. 135. 3 Jednakże traktat lizboński nie jest nazywany „konstytucją” i zrezygnowano w nim ze wszystkich terminów i

symboli zainspirowanych konstytucją (ustawa europejska, Minister Spraw Zagranicznych Unii, hymn, flaga, godło, Dzień Europy). Traktat lizboński zmienia traktaty WE i UE zamiast uchylać je i zastępować inną umową. Traktat lizboński nie kodyfikuje natomiast zasady pierwszeństwa prawa UE (co uzasadniło przedstawienie opinii Służby Prawnej Rady załączonej do Aktu końcowego traktatu – deklaracja nr 17). Do traktatu nie włączono również tekstu Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ograniczono się do zawarcia w art. 6 ust. 1 TUE odniesienia do karty.


PE 431.591 8

1.1.3. Nowe kompetencje budżetowe Parlament Europejski otrzymał również nowe kompetencje budżetowe. Z uwagi na to, że zniknął dawny podział na wydatki obowiązkowe i wydatki nieobowiązkowe, od wejścia w życie traktatu dwa ramiona władzy budżetowej (Parlament Europejski i Rada) wspólnie decydują o całości budżetu Unii. W traktacie lizbońskim sformalizowano także nową roczną procedurę budżetową oraz ugruntowano wieloletnie ramy finansowe w TFUE. 1.1.4. Nowe ramy instytucjonalne Nowy traktat zawiera również postanowienia dotyczące wielu tematów, które pośrednio lub bezpośrednio wpływają na prace Parlamentu:

– w miejsce istniejących jednocześnie Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej

wprowadzono nową Unię (4) mającą osobowość prawną (5) zarówno w stosunkach wewnętrznych, jak i międzynarodowych (6);

– traktat likwiduje filary, natomiast utrzymuje szczególne procedury w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), w tym polityki obrony;

– traktat utrwala wartości Unii, które stają się ramami odniesienia dla przyszłych rozszerzeń Unii, jak też dla nakładania ewentualnych sankcji na państwa członkowskie, które wartości te naruszają w sposób poważny i uporczywy;

– wzmacnia on również obywatelstwo Unii (7) oraz prawa obywateli (8), włączając do nich prawo petycji do Parlamentu Europejskiego (9) i prawo inicjatywy obywatelskiej (10), które stało się instrumentem bezpośredniego uczestnictwa w sprawach publicznych Unii (patrz ust. 3.10.2 poniżej).

– traktat wzmacnia kontrolę demokratyczną, zwiększając skład Parlamentu Europejskiego (o dodatkowych 18 posłów) oraz uznając rolę parlamentów krajowych w prawidłowym funkcjonowaniu Unii (11); w związku z tym traktat przyznaje parlamentom krajowym możliwość wyrażenia sprzeciwu wobec wniosków legislacyjnych Komisji, jeżeli uznają one, że kwestie będące przedmiotem wniosków mogłyby zostać lepiej uregulowane na szczeblu krajowym, z poszanowaniem zasady pomocniczości („mechanizm wczesnego ostrzegania”) (patrz ust. 2.3.3 poniżej);

– traktat wzmacnia udział społeczeństwa obywatelskiego w sprawach społeczno-gospodarczych, obywatelskich, zawodowych i kulturalnych (12); traktat

4 Art. 1 akapit trzeci TUE. 5 Art. 47 TUE oraz deklaracja nr 24 załączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła

traktat lizboński. 6 Osobowość prawna rozciąga się na stosunki wewnętrzne, ponieważ Unia będzie mogła zaciągać zobowiązania

umowne (art. 340 TFUE) oraz będzie posiadała zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym (art. 335 TFUE). W odniesieniu do osobowości Unii w stosunkach międzynarodowych, będzie ona realizowana poprzez zdolność do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinach należących do kompetencji Unii, poprzez prawo do przedstawicielstwa w państwach trzecich i organizacjach międzynarodowych (art. 35 TUE, art. 221 TFUE) i poprzez działania zewnętrzne (art. 21–46 TUE) (skonkretyzowane w polityce handlowej, współpracy z państwami trzecimi, pomocy humanitarnej i WPZiB).

7 Art. 20 TFUE. 8 Art. 18–24 TUE. 9 Art. 20 ust. 2. lit. d) oraz art. 24 TFUE. 10 Art. 11 ust. 4 TUE oraz art. 24 TFUE. 11 Art. 12 TUE oraz protokół nr 1. 12 Art. 300 ust. 2 TFUE.


PE 431.591 9

potwierdza zasadę dialogu między partnerami społecznymi (13), zwiększając jego zakres wobec kościołów oraz organizacji światopoglądowych i niewyznaniowych (14);

– w odniesieniu do typologii aktów prawnych ustanawia się wyraźne rozróżnienie pomiędzy aktami ustawodawczymi (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje), przyjmowanymi za pomocą zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej, oraz aktami o charakterze nieustawodawczym; ponadto traktat lizboński zawiera nowe postanowienia dotyczące aktów delegowanych i aktów wykonawczych („procedura komitologii”) (patrz ust. 3.9.2 poniżej);

– wreszcie, traktat lizboński przyznaje Parlamentowi nowe prawo proponowania

zmiany traktatów (15) oraz potwierdza prawo dobrowolnego wystąpienia państwa członkowskiego z Unii (16).

1.2. Wprowadzenie w życie traktatu lizbońskiego: okres przejściowy Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego, a nawet wcześniej, instytucje europejskie zapoczątkowały konieczne kroki w celu określenia nowych procedur ustawodawczych, ewentualnych warunków współpracy międzyinstytucjonalnej oraz zmiany odnośnych obowiązujących tekstów. Komisja przedstawiła komunikat zbiorczy na temat skutków wejścia w życie traktatu oraz trwających międzyinstytucjonalnych procedur decyzyjnych. W komunikacie tym przedstawiono wykaz wniosków legislacyjnych, nad którymi trwają prace, wraz ze zmianą ich podstawy prawnej (17). Komisja wydała również komunikat dotyczący nowych aktów delegowanych (art. 290 TFUE) (18). Na tej podstawie Konferencja Przewodniczących Komisji PE oraz posłowie na posiedzeniu plenarnym muszą się wypowiedzieć w sprawie nadania aktom delegowanym określonych ram w przyszłości (patrz ust. 3.9.1 poniżej). W grudniu 2009 r. podpisano również pierwszą deklarację międzyinstytucjonalną dotyczącą wdrożenia art. 291 TFUE. W oczekiwaniu na nowe ramy prawne w sprawie realizowania kompetencji wykonawczych przez Komisję, które mają zostać przyjęte co do zasady przed czerwcem 2010 r., Parlament Europejski, Rada i Komisja postanowiły utrzymać tymczasowo w mocy obowiązujące dotychczas przepisy dotyczące „procedury komitologii” (19). Parlament Europejski ze swej strony przyjął szereg rezolucji związanych z wejściem w życie nowego traktatu: – w sprawie perspektyw rozwoju dialogu obywatelskiego w ramach traktatu z Lizbony

(T6-0007/2009 z 13.1.2009). Sprawozdawca: GRABOWSKA, INI/2008/2067 (20).

– w sprawie ogólnego przeglądu Regulaminu Parlamentu Europejskiego (T6-0359/2009 z 6.5.2009). Sprawozdawca: CORBETT, REG/2007/2124 (21).

13 Art. 152 TFUE. 14 Art. 17 TFUE. 15 Art. 48 TUE. 16 Art. 50 TUE. 17 COM (2009) 665 z 2.12.2009. 18 COM (2009) 673 z 9.12.2009. 19 Oświadczenie Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie wprowadzenia w życie art. 291 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 20 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608922&noticeType=null&language=pl


PE 431.591 10

– w sprawie nowej roli i obowiązków Parlamentu przy wdrażaniu traktatu lizbońskiego (T6-0373/2009 z 7.5.2009). Sprawozdawca: LEINEN, INI/2008/2063 (22).

– w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej (T6-0387/2009 z 7.5.2009). Sprawozdawca: DEHAENE, INI/2008/2073 (23).

– w sprawie aspektów finansowych traktatu lizbońskiego (T6-0374/2009 z 7.5.2009). Sprawozdawca: GUY-QUINT, INI/2008/2054 (24).

– w sprawie rozwoju stosunków pomiędzy Parlamentem Europejskim a parlamentami krajowymi (T6-0388/2009 z 7.5.2009). Sprawozdawca: BROK, INI/2008/2120 (25).

– w sprawie inicjatywy obywatelskiej (T6-0389/2009 z 7.5.2009). Sprawozdawca: KAUFMANN, INI/2008/2169 (26).

– w sprawie przejściowych wytycznych proceduralnych dotyczących kwestii budżetowych w świetle wejścia w życie traktatu lizbońskiego (T7-0067/2009 z 12.11.2009). Sprawozdawca: LAMASSOURE, INI/2009/2168 (27).

– w sprawie dostosowania Regulaminu Parlamentu Europejskiego do traktatu z Lizbony (T7-0088/2009 z 25.11.2009). Sprawozdawca: MARTIN, REG/2009/2062 (28).

– w sprawie konieczności poprawy ram prawnych dotyczących dostępu do dokumentów (T7-0116/2009). Wspólna rezolucja złożona w następstwie pytań ustnych O-0122/2009 do Rady oraz O-0123/2009 do Komisji (29).

– w sprawie zmienionego porozumienia ramowego między Parlamentem Europejskim a Komisją na następną kadencję parlamentarną. Rezolucja z 9.2.2010. RSP/2010/2519 (30).

W tym kontekście zaplanowano również, że podczas sesji w kwietniu 2010 r. Parlament przyjmie na posiedzeniu plenarnym rezolucję w sprawie kompetencji w zakresie przekazywania uprawnień ustawodawczych. Sprawozdawca: SZAJER, INI/2010/2021 (31).

21 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432 22 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=pl 23 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=pl 24 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=pl 25 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5636922&noticeType=null&language=pl 26 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=pl 27 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=pl 28 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=pl 29 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5822882 30 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672 31 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472


PE 431.591 11

2. TRAKTAT LIZBOŃSKI A POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI

2.1. Zakres opracowania: polityka strukturalna i polityka spójności Nowe skonsolidowane traktaty oznaczają istotne zmiany dla wszystkich wspólnych polityk. Jednakże w niniejszym opracowaniu zostanie przeanalizowana tylko polityka strukturalna i polityka spójności. Aby osiągnąć ten cel, definicją stosowaną do polityki strukturalnej i polityki spójności będzie definicja Parlamentu Europejskiego na szczeblu organizacyjnym (obecnie polityka strukturalna i polityka spójności należy do zakresu odpowiedzialności Dyrekcji B DG ds. Polityk Wewnętrznych PE, a konkretnie sekretariatów odnośnych komisji parlamentarnych i Departamentu Tematycznego B), która obejmuje:

– wspólną politykę rolną, – wspólną politykę rybołówstwa, – politykę regionalną, – politykę transportową, – politykę dotyczącą kultury, edukacji, młodzieży i sportu – oraz politykę turystyczną.

W art. 3 TUE określono cele Unii. Potwierdzono ustanowienie rynku wewnętrznego (art. 3 ust. 3 TUE) oraz unii gospodarczej i walutowej w celu osiągnięcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego oraz stabilności cen. Niemniej potwierdzono również, że Unia działa na rzecz społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności, zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Ten europejski model społecznej gospodarki rynkowej musi więc opierać się na zrównoważonym rozwoju, wspieraniu postępu naukowo-technicznego, spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi. Na tej podstawie polityka strukturalna i polityka spójności staje się kluczowym instrumentem dla przyszłości Unii, szczególnie w obecnych warunkach i w kontekście naprawy gospodarczej. Ponadto należy stwierdzić, że Konwent odpowiedzialny za sporządzenie projektu konstytucji dla Europy ograniczył swoje prace do kwestii instytucjonalnych i proceduralnych, wyłączając ze swojego mandatu postanowienia materialne dotyczące polityk. Jednakże państwa członkowskie nie miały takich ograniczeń podczas konferencji międzyrządowej i skorzystały ze swoich praw w kilku dziedzinach, szczególnie w odniesieniu do polityki strukturalnej i polityki spójności: polityki regionalnej (ust. 3.4 poniżej), transportu (ust. 3.5 poniżej), sportu (ust. 3.6.1 poniżej) i turystyki (ust. 3.7 poniżej). Te zmiany w treści wspólnych polityk zostały ostatecznie uwzględnione w TFUE. W tym kontekście zakres prac komisji parlamentarnych odpowiedzialnych za politykę strukturalną i politykę spójności (rolnictwo i rozwój wsi, rybołówstwo, rozwój regionalny, kultura i edukacja oraz transport i turystyka) będzie podlegał istotnym zmianom, zmienione zostaną zwłaszcza ich kompetencje legislacyjne, wykonawcze, finansowe oraz w zakresie umów międzynarodowych (32).

32 W poprzednim opracowaniu Działu Tematycznego B analizowano wpływ dawnego traktatu konstytucyjnego na

te same dziedziny: „Traktat konstytucyjny a polityka strukturalna i polityka spójności”, IP/B/COMM/NT/2006_02, PE 369.037, 29/5/2006. Opublikowane we wszystkich językach: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/searchPerform.do?page=59&language=PL.


PE 431.591 12

Jednakże zmiany będą różne w odniesieniu do każdej polityki, w zależności przede wszystkim od charakteru kompetencji przyznanych Unii przez państwa członkowskie w każdej dziedzinie.

2.2. Podział kompetencji w Unii: wkład traktatu lizbońskiego Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania (33). Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów (34). Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą więc do państw członkowskich (35). W tym kontekście Tytuł I TFUE zawiera ogólną typologię kompetencji Unii na poziomie prawa wtórnego pierwszego stopnia (akty ustawodawcze i akty umowne). Typologia ta opiera się na trzech kategoriach, a w każdym przypadku wymieniony jest wykaz właściwych dziedzin lub polityk, w zależności od stopnia integracji. Chodzi o kompetencję wyłączną, kompetencję dzieloną i kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu koordynowania, wspierania lub uzupełniania działań państw członkowskich (36). 2.2.1. Kompetencje wyłączne Unii Jeżeli traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące (37). W tym przypadku państwa członkowskie nie mogą same przyjmować tych aktów, chyba że upoważniła je do tego Unia lub akty te mają na celu wdrożenie aktów wspólnotowych. Prawo kompetencji wyłącznej nie podlega przedawnieniu czy odwracalności, nawet jeśli Unia powstrzymuje się od jego wykonywania, w odróżnieniu od kompetencji dzielonych (patrz: ust. 2.2.2 poniżej) (38). Art. 3 TFUE przedstawia dziedziny kompetencji wyłącznej:

– ustanowienie unii celnej (39);

– określenie i prowadzenie wspólnej polityki handlowej (40);

– określenie i wprowadzenie w życie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego (41);

– polityka pieniężna od momentu wprowadzenia waluty euro (42);

Ponadto Departament Tematyczny B dziękuje sekretariatom odnośnych komisji parlamentarnych za wkład w opracowanie niniejszej ekspertyzy.

33 Art. 5 ust. 1 TUE i art. 7 TFUE. 34 Art. 5 ust. 2 TUE. 35 Art. 5 ust. 2 TUE oraz deklaracja nr 18 załączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która

przyjęła traktat lizboński. 36 Ponadto do traktatu lizbońskiego wprowadzono szereg protokołów i deklaracji, aby wyjaśnić podział oraz

wykonywanie kompetencji, patrz: Protokół nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym; deklaracje nr 13 i 14 w sprawie WPZiB; deklaracja nr 18 dotycząca rozgraniczenia kompetencji i deklaracja nr 24 w sprawie osobowości prawnej Unii Europejskiej. Należy jednak przypomnieć, że deklaracje same w sobie nie mają wiążącej mocy prawnej.

37 Art. 2 ust. 1 TFUE. W tym kontekście patrz: opinia TSWE 1/75 z 11 listopada 1975 r., Zb.Orz. s. 1355. 38 TSWE, 14 grudnia 1971 r., sprawa 7/71, Komisja przeciwko Francji. Zb.Orz. s. 1003. 39 Art. 3 ust. 1 lit. a) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 28–37 TFUE. 40 Art. 3 ust. 1 lit. e) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 207 TFUE. Należy

zaznaczyć, że wspólna polityka handlowa jest niezbędnym składnikiem unii celnej wspomnianej wcześniej – art. 3 ust. 1 lit. a) (TSWE, opinia 1/75 z 11 listopada 1975 r., powoływana powyżej).

41 Art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 101–109 TFUE. 42 Art. 3 ust. 1 lit c) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 105 i nast. TFUE.


PE 431.591 13

– zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb) (43);

– Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych (44), jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres (45).

2.2.2. Kompetencje dzielone Unii Jeżeli traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, Unia i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie (46). Kompetencje dzielone charakteryzują się stopniowym zanikaniem kompetencji państwowych w miarę wykonywania kompetencji Unii. Na tej podstawie państwa członkowskie mogą wykonywać swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji (47), ale także w przypadkach, gdy Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce wtedy, gdy właściwe instytucje Unii postanowią uchylić dany akt ustawodawczy, w szczególności w celu lepszego zagwarantowania stałego poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (48). W związku z tym kompetencje dzielone są odwracalne, w odróżnieniu od kompetencji wyłącznych, których wspólnotowy charakter wynika z samego TFUE, można je zatem zmodyfikować jedynie w drodze zmiany traktatu (patrz ust. 2.2.2 powyżej). Ponadto na mocy traktatu lizbońskiego ustawodawca wspólnotowy musi, zgodnie z protokołem nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, udowodnić, że kryteria ustanowione w art. 5 ust. 3 TUE (czyli gdy cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie oraz możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii) działają na korzyść Unii. Ciężar dowodu spoczywa zatem na Unii (a w szczególności na Komisji). Do tego konkurencyjnego systemu należą wszystkie dziedziny niewymienione w art. 3 i art. 6 TFUE (kompetencje wyłączne i uzupełniające). W art. 4 ust. 2 TFUE wymieniono w szczególności:

43 Art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE. Kompetencja wyłączna, oparta zresztą na długiej historii orzecznictwa: TSWE,

5.5.1981, sprawa 804/79, Zb.Orz. 1045, pkt 17; TSWE, 16.1.2003, Annie Pansard i inni, sprawa C-265/01, Zb.Orz. 2003, s. I-683. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 43 ust. 3 TFUE.

44 Umowy międzynarodowe są integralną częścią prawa wspólnotowego, zgodnie z orzecznictwem (TSWE, 30 kwietnia 1974 r., sprawa 181/73, Haegeman, Zb.Orz. s. 459); ma to również zastosowanie do aktów podejmowanych na ich podstawie przez instytucje ustanowione przez te umowy (TSWE, 5 lutego 1976 r., sprawa 87/75, Bresciani; TSWE, 20 września 1990 r., sprawa C-192/89, Sevince).

45 Art. 3 ust. 2 TFUE. W postanowieniach tego artykułu uznano zewnętrzne kompetencje eksplicytne (wynikające z wyraźnego przyznania w traktacie) oraz zewnętrzne kompetencje implicytne (wynikające w sposób dorozumiany z istnienia kompetencji wewnętrznej) – jest to rozróżnienie wypracowane w długoletnim orzecznictwie. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 207 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz w art. 216 i nast. TFUE. Porozumienia międzynarodowe w pierwszym filarze są negocjowane i zawierane zgodnie z procedurą zawartą w art. 218 ust. 6 TFUE.

46 Art. 2 ust. 2 TFUE. Natomiast jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny (protokół nr 25).

47 Zasada już ustanowiona przez TSWE (TSWE, 16 lutego 1978 r., sprawa 61/77, Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. 417).

48 Deklaracja nr 18 załączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktat lizboński. Należy jednak ponownie przypomnieć, że deklaracje same w sobie nie mają wiążącej mocy prawnej.


PE 431.591 14

– rynek wewnętrzny (49) z wyjątkiem określania reguł konkurencji w jego ramach, co jest kompetencją wyłączną) (50);

– określenie minimalnych norm polityki społecznej (51); w pozostałym zakresie Unia ma kompetencję w zakresie wspierania, koordynowania lub uzupełniania (52);

– spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna (53);

– rolnictwo i rybołówstwo (54), z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych, które to kwestie należą do kompetencji wyłącznych (patrz ust. 2.2.1 powyżej);

– środowisko naturalne (55);

– ochrona konsumentów (56);

– transport (57);

– sieci transeuropejskie (58);

– energia (59), dziedzina, która dotychczas należała do prostych kompetencji w zakresie wspierania, koordynowania i uzupełniania;

– przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (60);

– definicja norm bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego (61) ponieważ w pozostałym zakresie działania Unii w tej dziedzinie mają na celu zasadniczo uzupełnianie polityki państw członkowskich lub zachęcanie do współpracy między nimi (62);

– wreszcie, TFUE przyznaje Unii kompetencje do prowadzenia działań w dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej (63) oraz pomocy humanitarnej (64), jednocześnie przypominając, że wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji: chodzi więc raczej o działania uzupełniające, a nie o kompetencje dzielone sensu stricto (65).

49 Art. 4 ust. 2 lit. a) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 26 i 27 TFUE. 50 Art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE (patrz ust. 2.2.1 powyżej) oraz protokół nr 27. 51 Art. 4 ust. 2 lit. b) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 151 i nast. TFUE. 52 Art. 153 TFUE. 53 Art. 4 ust. 2 lit. c) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 174–178 TFUE

oraz w protokole nr 28. 54 Art. 4 ust. 2. lit. d) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 38 i nast. TFUE.

Jednak kilka komentarzy na temat WPR oraz WPRyb zawarto w ust. 2.3 (poniżej). 55 Art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 191 i nast. TFUE. 56 Art. 4 ust. 2 lit. f) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 169 TFUE. 57 Art. 4 ust. 2 lit. g) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 90 i nast. TFUE. 58 Art. 4 ust. 2 lit. h) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 170–172 TFUE. 59 Art. 4 ust. 2 lit. i) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 194 TFUE. 60 Art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 67 i nast. TFUE.

W obecnym stanie rzeczy należy dokonywać w tej dziedzinie rozróżnienia: z jednej strony aspekty związane z filarem wspólnotowym (polityka imigracyjna, wizowa, azylowa czy dorobek Schengen ogólnie) należące do kompetencji dzielonych, a z drugiej strony współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych (art. 82 i następne TFUE), które należy raczej włączyć do kompetencji w zakresie uzupełniania.

61 Art. 4 ust. 2 lit. k) TFUE. 62 Art. 168 ust. 1 i ust. 2 TFUE. 63 Artykuł 4 ust. 3 TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 179 i nast. TFUE. 64 Artykuł 4 ust. 4 TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 214 TFUE. 65 Art. 180 i art. 214 ust. 1 TFUE.


PE 431.591 15

2.2.3. Kompetencje Unii w zakresie wspierania, koordynowania i uzupełniania W niektórych dziedzinach Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach (66). Prawnie wiążące akty Unii odnoszące się do tych dziedzin nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, o ile takie inicjatywy harmonizacyjne nie należą do wcześniejszej kategorii kompetencji dzielonych (ust. 2.2.2 powyżej). Do tej kategorii należy szereg aspektów kompetencji przyznanych Unii traktatem TFUE (art. 6 TFUE):

– ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego (67);

– przemysł (68);

– kultura (69);

– turystyka (70);

– edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport (71);

– ochrona ludności (72);

– oraz współpraca administracyjna (73). 2.2.4. Inne kompetencje Unii Należy zauważyć, że TFUE wyróżnia czwartą kategorię kompetencji Unii: koordynacja polityk gospodarczych, społecznych i zatrudnienia państw członkowskich oraz przyjmuje ogólne kierunki lub wytyczne tych polityk (74). Naszym zdaniem chodzi tu raczej o kompetencje w zakresie koordynowania, które można włączyć do kompetencji uzupełniania a nie do odrębnej kategorii. Należy zauważyć, że koordynacja polityk gospodarczych, społecznych i zatrudnienia stanie się kluczowym elementem, z uwagi na wychodzenie z kryzysu oraz ustanowienie nowego zarządzania gospodarczego w Unii (strategia 2020) (75). – W odniesieniu do polityki gospodarczej (76), Rada może przyjąć zalecenia

zawierające ogólne kierunki polityk krajowych (77) szczególnie wówczas, gdy mogą one zagrozić prawidłowemu funkcjonowaniu unii gospodarczej i walutowej (78). Ponadto Komisja i Rada mają kompetencje nadzorowania rozwoju sytuacji gospodarczej w państwach członkowskich i w Unii, jak też nadzorowania zgodności

66 Artykuł 2 ust. 5 TFUE. 67 Art. 6 lit. a) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 168 ust. 1 i ust. 2 TFUE. 68 Art. 6 lit. b) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 173 TFUE. 69 Art. 6 lit. c) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 167 TFUE. 70 Art. 6 lit. d) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 195 TFUE. 71 Art. 6 lit. e) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 165 i 166 TFUE. 72 Art. 6 lit. f) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 196 TFUE. 73 Art 6 lit. g) TFUE. Zakres oraz warunki wykonania tej kompetencji są określone w art. 197 TFUE. 74 Art. 2 ust. 3 i art. 5 TFUE. 75 COM (2009) 647 z 24.11.2009. W ramach definicji strategii 2020 (która zastąpi strategię lizbońską w 2010 r.)

polityka strukturalna i polityka spójności powinna odgrywać istotną rolę na rzecz nowego modelu wzrostu, który będzie bardziej zrównoważony i w większym stopniu uzależniony od gospodarki opartej na wiedzy.

76 Art. 5 TUE oraz art. 120 i następne 77 Art. 121 ust. 2 TFUE. Rada informuje Parlament Europejski o swoim zaleceniu. 78 Art. 121 ust. 4 TFUE („Jeżeli [...] zostanie stwierdzone, że polityki gospodarcze Państwa Członkowskiego [...]

zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu unii gospodarczej i walutowej, Komisja może skierować do danego Państwa Członkowskiego ostrzeżenie. Rada, na zalecenie Komisji, może kierować do danego Państwa Członkowskiego niezbędne zalecenia”.)


PE 431.591 16

polityk gospodarczych z ustalonymi wcześniej ogólnymi orientacjami. W tym kontekście instytucje Unii mogą spowodować zainicjowanie procedury przewidzianej w sytuacji nadmiernego deficytu (79), jednak mogą również przyznać pomoc finansową państwu członkowskiemu, które ma poważne trudności (80).

– To samo dotyczy zatrudnienia, ponieważ Unia może przyczyniać się do urzeczywistnienia wysokiego poziomu zatrudnienia, zachęcając do współpracy państwa członkowskie i, w razie potrzeby, wspierając i uzupełniając ich działanie (81).

– W odniesieniu do polityki społecznej w szerokim znaczeniu Unia ma kompetencje w zakresie wspierania i uzupełniania działań państw członkowskich ( 82). W tym celu Parlament i Rada mogą przyjąć środki w celu zachęcania do współpracy między państwami członkowskimi, mogą nawet przyjąć w drodze dyrektyw minimalne wymagania stopniowo wprowadzane w życie (83).

Należy wreszcie zauważyć, że kompetencje w dziedzinie WPZiB oraz polityki obrony nie zostały włączone do żadnej kategorii w traktacie TFUE.

2.3. Konsekwencje prawne dla polityki strukturalnej i polityki spójności wynikające z podziału kompetencji

W zależności od poziomu integracji ponadnarodowej uznanego w każdej dziedzinie, typologia kompetencji opracowana w traktacie lizbońskim pociąga za sobą zróżnicowane skutki dla polityki strukturalnej i polityki spójności, jak też dla prac odnośnych komisji parlamentarnych (84). Większość polityk strukturalnych i polityk spójności należy do kategorii kompetencji dzielonych:

– polityka regionalna (w dziedzinie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej została przydzielona Komisji Rozwoju Regionalnego – REGI);

– wspólna polityka rolna – WPR (należy do kompetencji Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi – AGRI);

– wspólna polityka rybołówstwa – WPRyb, z wyjątkiem zachowania morskich zasobów biologicznych, który to aspekt należy do kompetencji wyłącznej (dziedzina przydzielona Komisji Rybołówstwa – PECH);

– polityka transportowa oraz ustanowienie i rozwój sieci transeuropejskich (dziedziny przydzielone Komisji Transportu i Turystyki – TRAN).

79 Art. 126 TFUE oraz protokół nr 12. 80 Art. 122 ust. 2 TFUE. Należy zauważyć, że interwencja Unii w odniesieniu do kryzysu w Grecji (luty 2010 r.)

miała za podstawę nowe art. 121 ust. 4 oraz 122 ust. 2 TFUE. To ostatnie postanowienie pozwoliło w szczególności na zorganizowanie konkretnego planu ratunkowego dla gospodarki greckiej.

81 Art. 147 ust. 1 TFUE. 82 Art. 153 ust. 1 TFUE. 83 Art. 153 ust. 2 TFUE. Art. 156 TFUE obejmuje również otwartą metodę koordynacji. 84 Podział zadań stałych komisji parlamentarnych znajduje się w załączniku VII do Regulaminu Parlamentu

Europejskiego, s. 135 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=PL).


PE 431.591 17

Druga grupa polityk należy do kompetencji w zakresie wspierania, koordynowania i uzupełniania:

– kultura, edukacja, młodzież i sport (dziedziny przydzielone Komisji Kultury i Edukacji – CULT (85);

– turystyka (należy do zakresu odpowiedzialności Komisji Transportu i Turystyki – TRAN).

I wreszcie, kompetencje wyłączne Unii wywierają skutki na politykę strukturalną i politykę spójności na dwóch poziomach:

– zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb); faktycznie, uznanie tej kompetencji wyłącznej przez TFUE jedynie formalizuje orzecznictwo TSWE (86).

– umowy międzynarodowe z jednym lub kilkoma państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi; mają one bezpośredni wpływ na niektóre polityki strukturalne i polityki spójności oraz na odnośne komisje parlamentarne, w szczególności na: transport (87), kulturę i edukację (88), rolnictwo (89) oraz rybołówstwo (90).

2.3.1. Kompetencje dzielone a kompetencje wyłączne: szare strefy Zasięg kompetencji wyłącznych powinien zostać przeanalizowany pod kilkoma kątami. Po pierwsze, należy zauważyć, że istnieją szare strefy w niektórych politykach strukturalnych i politykach spójności: a) Wodniesieniu do rolnictwa: traktat lizboński stawia WPR na całkowicie innej pozycji

niż dotychczas stawiała ją doktryna, służby prawne Komisji (91) i orzecznictwo (92), zgodnie z którymi jak dotąd polityka rynków (pierwszy filar WPR) uważana była za kompetencję wyłączną Unii. Bez wątpienia ta zmiana była możliwa w wyniku stopniowego przekształcania od 1992 r. WPR skoncentrowanej na cenach w WPR opartą na dopłatach. Jednakże wydaje się wątpliwe, by ustalanie cen produktów rolnych, przynajmniej na etapie produkcji, można było uważać za kompetencję dzieloną. W dziedzinie środków interwencji publicznej ustanowionych przez wspólną

85 Kształcenie zawodowe należy natomiast do kompetencji Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych (patrz

załącznik VII pkt VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego). 86 TSWE, 5 maja 1981, sprawa 804/79, Komisja przeciwko RU, Zb.Orz. s. 1045. 87 Art. 207 ust. 5 TFUE, który odsyła do art. 90–100 oraz art. 218 TUE. Załącznik VII do Regulaminu Parlamentu

Europejskiego (pkt XI, s. 140) przyznaje uprawnienia w zakresie „stosunków z międzynarodowymi organizacjami do spraw transportu” Komisji Transportu i Turystyki.

88 Art. 207 ust. 4 lit. a) i b) TFUE. Załącznik VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego (pkt XV, s. 141) przyznaje uprawnienia w zakresie „współpracy z krajami trzecimi w obszarze sportu i edukacji oraz stosunków z właściwymi organizacjami i instytucjami międzynarodowymi” Komisji Kultury i Edukacji.

89 Umowy rundy urugwajskiej WTO, a w szczególności umowa dotycząca rolnictwa, regulują obecnie wymianę towarów rolnych. Te umowy wielostronne należą do kompetencji w zakresie wspólnej polityki handlowej, a więc zaliczamy je do uprawnień parlamentarnej Komisji Handlu Międzynarodowego – INTA (załącznik VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego, pkt III, s. 136). Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi – AGRI – nie ma konkretnych przydzielonych uprawnień w tej dziedzinie (załącznik VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego, pkt XIII, s. 140). Jednak, uwzględniając wagę negocjacji rolniczych w ramach WTO, komisja ta zawsze była ściśle związana z pracami komisji INTA.

90 Umowy dotyczące rybołówstwa są włączone do procedury opisanej w art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (ust. 3.8 poniżej). Załącznik VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego (pkt XIV, s. 141) przyznaje Komisji Rybołówstwa uprawnienia w zakresie „umów międzynarodowych dotyczących rybołówstwa”.

91 Komunikat w sprawie pomocniczości (SEC (1992) 1990 z 27.10.1992). 92 TSWE, 23 stycznia 1975 r., Galli, sprawa 31/74, Zb.Orz. 47; 14 lipca 1994 r., Rustica Semences, sprawa

C-438/92, Zb.Orz. I-3528.


PE 431.591 18

organizację rynków (WOR) (93) państwa członkowskie nie mają żadnego marginesu działania, w przeciwieństwie do reszty mechanizmów z pierwszego filara WPR (dopłaty, kwoty, prywatne przechowywanie, zasady wprowadzania do obrotu itp.), gdzie ramy działania nie są jednolite i administracje krajowe mają szerokie kompetencje w zakresie wdrażania (zasada elastyczności w zarządzaniu). To samo dotyczy cen orientacyjnych oraz cen produkcji określonych produktów rybnych (94). Jednakże w odniesieniu do cen mamy do czynienia z kompetencją wyłączną, nie ze względu na jej naturę, lecz wykonywanie (95). To rozróżnienie, potwierdzone podziałem kompetencji ustanowionym traktatem TFUE, ma istotne znaczenie dla przyszłości WPR i WPRyb: uwzględniając fakt, że kompetencja wyłączna polegająca na aktywacji przez ustawodawcę europejskiego jego uprawnień jest mniej intensywna niż kompetencja wynikająca bezpośrednio z traktatu, istnieje w dziedzinie cen możliwa odwracalność, jeśli instytucje europejskie mają takie życzenie i nie korzystają ze swoich kompetencji normatywnych (odwracalność, która może nawet wpisywać się w proces renacjonalizacji WPR lub WPRyb). Z punktu widzenia odwracalności nie ma zatem istotnych różnic pomiędzy kompetencjami dzielonymi a kompetencjami wyłącznymi w praktyce.

b) Ponadto elementy zewnętrzne WPR i wspólnej polityki rybołówstwa podlegają

oddziaływaniu wspólnej polityki handlowej, która należy do kompetencji wyłącznej. Podział dziedzin pomiędzy WPR a politykę handlową został ustanowiony przez Trybunał w opinii 1/94 w sprawie Światowej Organizacji Handlu (WTO) (96). Udział w wielostronnym systemie regulacji wymiany handlowej podlega postanowieniom art. 207 TFUE, ale wewnętrzne środki zarządzania tym systemem muszą być przyjmowane na podstawie art. 43 TFUE (rolnictwo i rybołówstwo). W tych ramach w jednolitej wspólnej organizacji rynku opracowano szereg mechanizmów WPR (97): pozwolenia na przywóz i wywóz, przepisy celne i opłaty przywozowe, refundacje wywozowe, zarządzanie kontyngentami, środki ochronne itp. Wspólna organizacja rynków produktów rybołówstwa i akwakultury (98) zawiera podobne ustalenia dotyczące wymiany z państwami trzecimi polegające na uzgodnieniach celnych, dotyczących ceny referencyjnej lub środków ochronnych.

c) Wreszcie, WPR i wspólna polityka rybołówstwa korzystają ze specjalnych uzgodnień

w dziedzinie polityki konkurencji (99). Poprzez rozszerzenie postanowień art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE te reguły konkurencji mające zastosowanie do produktów rolnych i rybołówstwa należą do kompetencji wyłącznych.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zgodnie z traktatem lizbońskim kompetencja wspólnotowa w zakresie rolnictwa i rybołówstwa nie może podlegać podejściu monistycznemu. Odpowiedź musi uwzględniać różnorodność elementów wchodzących

93 Rozporządzenie (WE) 1234/2007, Dz.U. L 299 z 16.11.2007 (Część II. Tytuł I. Środki interwencyjne). Patrz

również art. 2 lit. c) (definicja ceny), art. 6 (zakres stosowania), art. 8 (ceny referencyjne) i art. 18 (cena interwencyjna).

94 Rozporządzenie (WE) 104/2000, Dz.U. L 17 z 21.1.2000 (Tytuł IV – Rozdział I). Ceny na sezon 2010 ustalono w rozporządzeniu (WE) 1212/2009 (Dz.U. L 327 z 12.12.2009).

95 „Przez bardzo znaczne wykorzystanie przez Wspólnotę jej kompetencji normatywnych margines działania, jaki pozostał państwom członkowskim, skurczył się do zera, a zatem państwa członkowskie nie mogły już stanowić prawa w rzeczonym sektorze”. (Blumann, C. „WPR a traktat lizboński”, Parlament Europejski – Departament Tematyczny B, ekspertyza IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, pkt 1.1, s. 3, Bruksela (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410).

96 TSWE, opinia 1/94 z 15 listopada 1994 r., Zb.Orz. I-5267. 97 Rozporządzenie (WE) 1234/2007, wspomniane wyżej (Część III. Handel państwami trzecimi). 98 Rozporządzenie (WE) 104/2000, wspomniane wyżej (Tytuł V). 99 Art. 42 TFUE. Patrz ust. 3.2.2 poniżej.


PE 431.591 19

w skład WPR i WPRyb (100). Tak więc drugi filar WPR (rozwój wsi), pomoc strukturalna dla rybołówstwa lub dopłaty w pierwszym filarze WPR (101) należą z całą pewnością do kompetencji dzielonej. Jednak ceny interwencyjne, elementy zewnętrzne czy uzgodnienia dotyczące konkurencji w WPR, jak też zachowanie zasobów rybnych, ceny i umowy międzynarodowe w dziedzinie rybołówstwa należą raczej do kompetencji wyłącznej. 2.3.2. Rozmyte granice wyznaczające cele i dziedziny Należy również odnotować, że granice pomiędzy dziedzinami nie są zawsze bardzo wyraźne, zaciera się zatem w pewnym zakresie podział kompetencji ustanowiony w TFUE:

a) Sam traktat, poza wykazem kompetencji podzielonych na dziedziny, ustanawia w niektórych artykułach cele lub zasady horyzontalne. Cele te należy włączyć do definicji i realizacji całości polityk i działań Unii, a w szczególności do ram polityk należących do kompetencji dzielonej. Są to: wspieranie zatrudnienia (102), ochrona środowiska naturalnego w celu wspierania zrównoważonego rozwoju (103), ochrona konsumentów (104), wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania (105), wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego (106) oraz spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna (107).

Na tej podstawie można rozwijać wymienione cele za pomocą kilku polityk naraz lub

nawet w oderwaniu od polityki bazowej. Na przykład, z powodu przegrupowania funduszy o przeznaczeniu strukturalnym zasada spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej obszarów wiejskich należy obecnie zasadniczo do zakresu odpowiedzialności drugiego filara WPR (108). Jednocześnie program Natura 2000, jedno z podstawowych narzędzi ochrony różnorodności biologicznej (oraz integralna część polityki ochrony środowiska naturalnego) (109) jest finansowany priorytetowo z funduszu EFRROW w ramach polityki rozwoju wiejskiego (110). Wreszcie, można powołać się również na Fundusz Spójności, związany z polityką regionalną, który wspiera finansowo projekty w dziedzinach środowiska naturalnego i infrastruktury transportowej (sieci transeuropejskie) (111).

b) Ponadto TFUE przewiduje korzystanie z klauzuli elastyczności analogicznej do

dawnego art. 308 TWE, która wymaga jednak zgody Parlamentu Europejskiego: jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia jednego z celów, o których mowa

100 Blumann, C. op.cit.: „WPR a traktat lizboński”, ekspertyza IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, 1.1, s. 4

(http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). 101 Rozporządzenie (WE) 72/2009, Dz.U. L 30 z 31.1.2009. 102 Art. 9 TFUE. 103 Art. 11 TFUE. 104 Art. 12 TFUE. 105 Art. 13 TFUE. W artykule tym wśród dziedzin związanych z dobrostanem zwierząt wymienia się: rolnictwo,

rybołówstwo, transport, rynek wewnętrzny oraz badania, rozwój technologiczny i przestrzeń kosmiczną. 106 Art. 168 ust. 1 TFUE. 107 Art. 175 TFUE oraz protokół nr 28. 108 Art. 174 akapit trzeci TFUE stanowi, że szczególną uwagę w ramach polityki spójności poświęca się obszarom

wiejskim. Jednak art. 175 akapit pierwszy i art. 178 przewidują wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dzisiaj funkcjonującemu pod nazwą EFRROW, w ramach WPR.

109 Przyszłe działania wspólnotowe w tej dziedzinie opisano w komunikacie „Warianty wizji i celu UE w zakresie różnorodności biologicznej na okres po 2010 r.” (COM (2010) 4 z 9.1.2010 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/policy/index_en.htm).

110 Środki finansowania obszaru Natura 2000 opisano w podręczniku poświęconym temu zagadnieniu wydanym w 2007r.

(http://circa.europa.eu/Public/irc/env/financing_natura/library?l=/contract_management/handbook_update/financement_2007pdf/_FR_1.0_&a=d).

111 Art. 177 akapit drugi TFUE.


PE 431.591 20

w traktatach, a traktaty nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, przyjmuje stosowne przepisy ( 112).

2.3.3. Skutki horyzontalne podziału kompetencji na mocy TFUE na szczeblu proceduralnym

Można stanowczo zasygnalizować, że podział kompetencji na mocy TFUE, poza skutkami wpływającymi na aspekt materialny polityki strukturalnej i polityki spójności, wywołuje również inne skutki na poziomie procedur ustawodawczych.

a) Po pierwsze, zasada pomocniczości nie ma zastosowania do dziedzin należących do wyłącznej kompetencji Unii (113). Na tej podstawie, w ramach polityki strukturalnej i polityki spójności, które nie należą do kompetencji wyłącznych Unii, parlamenty krajowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości. Mogą one zatem przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię dotyczącą niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości, zgodnie z procedurami przewidzianymi w protokołach załączonych do traktatu (114).

b) Po drugie, system wzmocnionej współpracy ma zastosowanie jedynie w ramach

kompetencji niewyłącznych Unii (115). W tym kontekście, w kilku dziedzinach polityki strukturalnej i polityki spójności niektóre państwa członkowskie (co najmniej dziewięć) mogą zawrzeć między sobą dodatkowe zobowiązania i wyprzedzić inne państwa członkowskie Unii w zakresie współpracy i integracji. Niemniej jednak wzmocniona współpraca nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, nie może też prowadzić do zakłócenia konkurencji. Decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość (116); Rada podejmuje tę decyzję na wniosek Komisji i po udzieleniu zgody przez Parlament Europejski. Przykładowo, wzmocniona współpraca zainicjowana przez co najmniej dziewięć państw członkowskich może dotyczyć przyszłego zarządzania ryzykiem w rolnictwie (patrz ust. 3.2.3 poniżej) lub też może zostać nawiązana w celu opracowania systemu wzmocnionej kontroli nakładów połowowych na określonych obszarach morskich.

112 Art. 352 TFUE. 113 Artykuł 5 ust. 3 akapit pierwszy TUE. 114 Art. 5 ust. 3 akapit drugi TUE oraz protokoły nr 1 i 2. 115 Art. 20 ust. 1 TUE. Zasady wzmocnionej współpracy są opisane w art. 326–334 TFUE. 116 Art. 20 ust. 2 TUE.


PE 431.591 21

3. ZMIANY PRAWNE W POLITYCE STRUKTURALNEJ I POLITYCE SPÓJNOŚCI

3.1. Zmiany w podstawie prawnej i procedurach decyzyjnych Zmiany prawne, jakie wprowadza traktat lizboński do polityki strukturalnej i polityki spójności, mają głównie charakter instytucjonalny (podział kompetencji, patrz ust. 2 powyżej) i proceduralny (wprowadzenie zwykłej procedury ustawodawczej do szeregu polityk oraz procedury zgody w odniesieniu do umów międzynarodowych). Zmiany merytoryczne dotyczą przede wszystkim kilku podstaw prawnych, które rozszerzono. Zmiana formalna polega na zastąpieniu Wspólnoty Unią we wszystkich artykułach nowego traktatu. Z uwagi na to, że Unia uzyskała osobowość prawną, jest ona umocowana do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinach należących do jej kompetencji, jednakże w odniesieniu do większości umów – za uprzednią zgodą Parlamentu Europejskiego (ust. 3.8). Ponadto dawna procedura współdecyzji z art. 251 TWE została zastąpiona zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 294 TFUE) (117) w odniesieniu do wspólnej polityki transportowej (ust. 3.5.1), polityki regionalnej (ust. 3.4), działań polegających na rozwijaniu sieci transeuropejskich (ust. 3.5.2), jak też działań w dziedzinie edukacji i młodzieży (ust. 3.6.2). Politykę w zakresie kultury, w odniesieniu do której decyzje zapadały dotychczas jednomyślnie w Radzie w ramach współdecyzji, objęto obecnie zwykłą procedurą ustawodawczą (ust. 3.6.3). W dziedzinie turystyki (ust. 3.7) i sportu (ust. 3.6.1) stworzono nowe podstawy prawne i objęto je również zwykłą procedurą ustawodawczą. W dziedzinie rolnictwa i rybołówstwa (ust. 3.2 i 3.3) zwykła konsultacja Parlamentu została zmieniona na zwykłą procedurę ustawodawczą. Jednak Rada wyjątkowo utrzymała swoje uprawnienia w kilku dziedzinach, w których podejmuje decyzje bez udziału Parlamentu. Chociaż utrwalone orzecznictwo potwierdza ścisłą wykładnię wyjątków, to jednak zapisany w TFUE podział uprawnień w tych dwóch dziedzinach generuje istotne problemy (polityczne i prawne), co może prowadzić w przyszłości do wielu sporów międzyinstytucjonalnych. Traktat lizboński przynosi również zmiany w typologii aktów prawnych, do której włączono nowe akty delegowane oraz zmiany obowiązujących dotychczas aktów wykonawczych (procedura komitologii) (ust. 3.9). Ponadto traktat wprowadza modyfikacje prawne o zasięgu horyzontalnym, dotyczące całości polityki strukturalnej i polityki spójności (ust. 3.10). Modyfikacje te mogą prowadzić do istotnych zmian w kilku dziedzinach. Chodzi tu o prawo inicjatywy Parlamentu dotyczące zmiany traktatów (w szczególności w ramach uproszczonych procedur zmiany) oraz prawo inicjatywy obywatelskiej.

117 W niniejszej ekspertyzie nie omówiono zwykłej procedury ustawodawczej, która była już tematem wielu

dokumentów Parlamentu. Patrz przewodnik „Współdecyzja i procedura pojednawcza. Jak Parlament stanowi prawo w ramach traktatu lizbońskiego” (DV/795985FR.doc). Również grupa robocza ds. reformy Parlamentu Europejskiego przyjęła w tej kwestii kodeks postępowania na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. Patrz: http://www.europarl.europa.eu/code/about/background_en.htm.


PE 431.591 22

3.2. Zmiany prawne we wspólnej polityce rolnej (art. 38–44 TFUE) Traktat lizboński nie wprowadza zmian merytorycznych do wspólnej polityki rolnej (WPR). Postanowienia zawarte w TWE (dawne art. 32–38) są w prosty sposób przeniesione do nowego traktatu. Utrzymano zatem w mocy przepisy dotyczące specyfiki WPR wobec prawa powszechnego regulującego rynek wewnętrzny (118). To samo dotyczy specjalnych ustaleń dotyczących reguł konkurencji (art. 42 akapit pierwszy TFUE), które są powieleniem bez zmian postanowień dawnego art. 36 TWE (119). Podobnie, cele WPR są zawarte w całości w dawnym brzmieniu (art. 39 TFUE – dawny art. 33 TWE). Wreszcie, pozostała również w mocy możliwa struktura rynków rolnych w formie wspólnej organizacji rynków (WOR) (art. 40 TFUE – dawny art. 34 TWE). Zmiany wprowadzone do WPR traktatem lizbońskim mają zatem charakter instytucjonalny (podział kompetencji) (patrz ust. 2.3.1 powyżej) oraz proceduralny (art. 42 i 43 TFUE w porównaniu z art. 36 i 37 TWE).120). 3.2.1. Zwykła procedura ustawodawcza w dziedzinie rolnictwa TFUE wprowadza zwykłą procedurę ustawodawczą, która zastępuje w dwojaki sposób obowiązującą wcześniej procedurę konsultacji:

– szczególne reguły konkurencji stosujące się do produkcji i handlu produktami rolnymi (art. 42 akapit pierwszy TFUE) (121);

– oraz ustanowienie wspólnej organizacji rynków rolnych (WOR), jak też inne przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów WPR (art. 43 ust. 2 TFUE).

Zwykła procedura ustawodawcza staje się zatem procedurą prawa powszechnego w dziedzinie rolnictwa, istnieją jednak dwa ważne wyjątki:

- w ramach szczególnych zasad konkurencji jedynie Rada może zezwolić na przyznanie pomocy na ochronę gospodarstw znajdujących się w niekorzystnym położeniu ze względu na warunki strukturalne lub przyrodnicze oraz w ramach programów rozwoju gospodarczego (art. 42 akapit drugi TFUE) (122);

118 Poza zastąpieniem sformułowania „wspólny rynek” sformułowaniem „rynek wewnętrzny” art. 38 ust. 2 nie

zmienia dawnego art. 32 ust. 2 TWE: „Z zastrzeżeniem odmiennych postanowień artykułów 39–44, zasady przewidziane w celu ustanowienia lub funkcjonowania rynku wewnętrznego stosują się do produktów rolnych”. Urzeczywistnienie rynku wewnętrznego produktów rolnych stanowi zatem odstępstwo od art. 26 i art. 114 TFUE w zakresie, w jakim ustawodawca europejski wykonuje kompetencje przyznane traktatem wspólnej polityce rolnej.

119 Art. 42 TFUE akapit pierwszy: „Postanowienia rozdziału dotyczącego reguł konkurencji stosują się do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi jedynie w zakresie ustalonym przez Parlament Europejski i Radę” zgodnie z nową zwykłą procedurą ustawodawczą (która zastępuje procedurę konsultacji, patrz ust. 3.1 poniżej) z uwzględnieniem szczególnych celów WPR.

120 W niniejszym rozdziale powołujemy się na analizę Claude’a Blumanna zawartą w ekspertyzie zamówionej przez Komisję Rolnictwa i Rozwoju Wsi PE: „WPR a traktat lizboński”, Parlament Europejski – Departament Tematyczny B, ekspertyza IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, pkt 1.1, s. 3, Bruksela (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410).

121 Na marginesie należy zauważyć, że uprawnienia Parlamentu staną się większe w dziedzinie konkurencji rolnej niż w dziedzinie konkurencji ogólnie, ponieważ Parlament będzie konsultowany w sprawie aktów ustawodawczych dotyczących porozumień, pozycji dominujących lub pomocy państwa, zgodnie z art. 103 i 109 TFUE (które zawierają niezmienione postanowienia proceduralne dawnych art. 84 i 87 TWE).

122 TFUE nie precyzuje, czy chodzi tu o pomoc wspólnotową czy pomoc państwa. Wspólnotowe systemy przyznawania pomocy, o których mowa w art. 42 TFUE, opracowywane są faktycznie w ramach polityki rozwoju wsi (drugi filar WPR). Reguły konkurencji należą do jednolitej wspólnej organizacji rynku (art. 175-181 rozporządzenia (WE) 1234/2007, Dz.U. L 299 z 16.11.2007 r.).


PE 431.591 23

- jedynie Rada może przyjmować środki dotyczące ustalania cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych (art. 43 ust. 3 TFUE).

3.2.2. Zakres wyjątków od zwykłej procedury ustawodawczej w dziedzinie

rolnictwa TSWE zawsze oceniał, że wyjątki od przepisu lub od zasady ogólnej powinny podlegać wykładni ścisłej (123). Tak też jest w niniejszym przypadku: zwykła procedura ustawodawcza stała się procedurą prawa powszechnego w dziedzinie rolnictwa. Interpretacja ta jest wzmocniona przez ogólne odniesienia do celów WPR (124), przy czym TSWE zawsze opowiadał się za szerokim rozumieniem celów zawartych w art. 39 (dawny art. 33 TWE) (125). Poza tym wyjątki przewidziane w art. 42 i 43 TFUE nie czynią żadnego odniesienia do specjalnej procedury ustawodawczej. Należy dedukować, że akty sporządzone na tych podstawach nie mają już charakteru ustawodawczego, lecz wykonawczy. Zatem ustanowiono tu bezpośrednią kompetencję wykonawczą Rady, co skądinąd stoi w sprzeczności z zasadą hierarchii norm (126). Na tej podstawie Parlament domaga się wykładni ścisłej art. 42 akapit drugi oraz art. 43 ust. 3, podkreśla zatem, że postanowienia te mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadkach, których dotyczą wyjątki:

– Art. 43 ust. 3 TFUE ogranicza wyjątek do „ustalania cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych”. Termin „ustalanie” należy rozumieć w sensie naturalnym lub etymologicznym: ustalanie kwot lub poziomów (kwantyfikacja). Rada może jedynie wypowiedzieć się na temat całościowych systemów cen, pomocy lub potrąceń. Każda inna wykładnia byłaby rozszerzeniem zwykłej procedury ustawodawczej na dziedzinę rolnictwa, czyli mylącą reformą. Wiązałoby się to w praktyce z szeroką interpretacją art. 43 ust. 3 TFUE, w myśl której Parlament zostałby wykluczony z procedury zmiany aktów dotyczących prawie wszystkich dziedzin objętych jednolitą wspólną organizacją rynku. W istocie podstawowe zasady systemów cen, pomocy, potrąceń czy ograniczeń ilościowych (kwot), jak też ogólne przepisy dotyczące ich wdrożenia, objęte są zwykłą procedurą ustawodawczą. Natomiast konkretne określenie poziomów cen, kwoty potrąceń czy pomocy, czy też ustalenie podziału kwot należy do kompetencji Rady.

– Art. 42 TFUE zmienia powiązanie pomiędzy dwoma akapitami. W TWE (dawny

art. 36) procedura ustawodawcza była taka sama w dwóch ustępach (zwykła konsultacja). Drugi akapit był jedynie ilustracją pierwszego akapitu i rozwinięto w nim szczególne ramy reguł konkurencji stosujące się do pomocy przeznaczonej dla produkcji rolnej (127). Natomiast w art. 42 akapit drugi TFUE skreślono przysłówek „zwłaszcza”. Innymi słowy, zezwolenie na przyznanie pomocy staje się wyłączną kompetencją Rady, nie należy zatem do zwykłej procedury ustawodawczej: istnieje tu

123 Między innymi: TSWE, 5 maja 1998 r., Wielka Brytania przeciwko Radzie, sprawa C-180/96, Zb.Orz. I-2265. 124 Art. 42 akapit pierwszy TWE, część końcowa: „z uwzględnieniem celów określonych w artykule 39”. Art. 43

ust. 2 TWE: „jak również inne przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa”.

125 Zgodnie zresztą z wykładnią teleologiczną i systemową, którą TSWE stosuje we wszystkich dziedzinach prawa wspólnotowego.

126 Patrz art. 291 ust. 2 TFUE (ust. 3.9.2). W tej kwestii C. Blumann napisał: „Wydaje się, że w odniesieniu do art. 43 ust. 3 mamy do czynienia z anomalią, ponieważ co do zasady akty przyjmowane bezpośrednio na podstawie traktatu są uważane za akty ustawodawcze (prawo wtórne pierwszego stopnia), a akty wykonawcze następują dopiero po nich, aby wdrożyć wcześniej uchwalone akty ustawodawcze (prawo wtórne drugiego stopnia)”, Blumann, op. cit. s. 8.

127 Art. 36 akapit drugi TWE: „Rada może zwłaszcza zezwolić na przyznanie pomocy: (...)”.


PE 431.591 24

więc wyjątek dotyczący kompetencji Rady, podobnie jak w art. 43. W odniesieniu do Parlamentu Europejskiego art. 42 akapit drugi TFUE stanowi odstępstwo od ogólnych ustaleń dotyczących pomocy państwa zawartych w art. 109 TFUE (który nadaje Parlamentowi co najmniej prawo do konsultacji). Podobnie jak w przypadku każdego odstępstwa, stosuje się do niego wykładnię ścisłą, a więc można się na nie powoływać jedynie w dwóch wyraźnie wymienionych przypadkach, a jest to: ochrona gospodarstw znajdujących się w niekorzystnym położeniu ze względu na warunki strukturalne lub przyrodnicze oraz programy rozwoju gospodarczego. Według interpretacji Parlamentu Europejskiego wyjątek na korzyść Rady nie może obejmować pomocy wspólnotowej drugiego filara WPR w tych dziedzinach. Szersza interpretacja byłaby niespójna w odniesieniu do całości polityki rozwoju wsi, która podlega zwykłej procedurze ustawodawczej, i mogłaby powodować poważne zakłócenia.

Parlament wyraźnie podjął kwestię zakresu wyjątków od art. 43 ust. 3 TFUE (128). W ust. 30 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. podkreślono, że zwykła procedura ustawodawcza „zgodnie z art. 43 ust. 2 TFUE będzie miała zastosowanie do każdego aktu prawnego w dziedzinie rolnictwa, a zwłaszcza w przypadku czterech podstawowych kwestii horyzontalnych w dziedzinie rolnictwa (jednolitej organizacji wspólnego rynku, regulacji płatności bezpośrednich, regulacji rozwoju obszarów wiejskich i finansowania WPR)”. Odniesienie do czterech podstawowych kwestii dotyczących WPR oznacza odrzucenie kompetencji Rady w zakresie systemów cen, pomocy, potrąceń czy ograniczeń ilościowych produkcji. Ponadto w ust. 31 tej rezolucji z 5 maja 2009 r. PE jest zdania, że „art. 43 ust. 3 TFUE nie przewiduje podstawy prawnej ani żadnego odrębnego uprawnienia, które umożliwiałoby przyjęcie lub zmianę któregokolwiek aktu Rady obowiązującego obecnie w zakresie WPR”. W konsekwencji Parlament apeluje do Rady, aby „nie przyjmowała żadnych środków, o których mowa w art. 43 ust. 3 TFUE bez uprzedniego zasięgnięcia opinii Parlamentu”. Komisja w komentarzach dotyczących rezolucji Parlamentu zasygnalizowała, że tekst traktatu nie jest zgodny z interpretacją Parlamentu dotyczącą sformułowania dwóch ustępów art. 43 TFUE (129). Podejście służb prawnych Komisji opiera się na istnieniu dwóch autonomicznych procedur, możliwych do wybrania w zależności od dziedziny. Jednakże nowy komisarz ds. rolnictwa, Dacian Ciolos, w odpowiedzi na kwestionariusz Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawiony mu przed przesłuchaniem, wskazał wyraźnie, że art. 43 ust. 3 TFUE stanowi wyjątek, a więc należy go interpretować w sposób ścisły. Jego zdaniem należy sporządzić analizę poszczególnych przypadków, aby nie pozbawić sensu ogólnej zasady współdecyzji, która powinna być główną zasadą w dziedzinie rolnictwa. Natomiast Rada, ze swojej strony, nie wypowiedziała się jeszcze formalnie w tej sprawie. Można sobie wyobrazić, że wyjątki zawarte w art. 42 i 43 ust. 3 TFUE będą trudne do zastosowania w praktyce, ponieważ problemy międzyinstytucjonalne, które w związku z tym powstaną (dotyczące relacji Parlamentu wobec Rady, w odniesieniu do zakresu zwykłej procedury ustawodawczej, lecz także relacji Rady wobec Komisji, w odniesieniu do kompetencji dotyczących realizacji, które pozostaną w gestii Komisji). Jednak z punktu widzenia ściśle prawnego korzystne wydaje się wcześniejsze ustanowienie linii demarkacyjnej pomiędzy zwykłą procedurą ustawodawczą a wyjątkami przyznającymi kompetencje Radzie.

128 Rezolucja T6-0373/2009 w sprawie nowej roli i obowiązków Parlamentu przy wdrażaniu traktatu lizbońskiego

(patrz http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr). 129 Odpowiedź Komisji na rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie nowej roli i obowiązków Parlamentu przy

wdrażaniu traktatu lizbońskiego: XI. polityka rolna.


PE 431.591 25

Naszym zdaniem, z powodu braku wyraźnego rozgraniczenia kompetencji w odniesieniu do WPR, często może dochodzić do konfliktów politycznych i prawnych, szczególnie w kontekście gruntownej reformy WPR przewidzianej na lata 2011/2012. Analiza poszczególnych przypadków pozostaje zbyt niepewna. Konieczne wydaje się więc podpisanie porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie współpracy legislacyjnej, aby zapełnić lukę prawną w zakresie struktury i szczebli decyzyjnych odnoszących się do aktów w dziedzinie rolnictwa. Ponadto podział uprawnień zawarty w TFUE prowadzi wręcz do ograniczenia kompetencji parlamentarnych, ponieważ nie będą już prowadzone konsultacje z Parlamentem w dziedzinach, do których mają zastosowanie wyjątki. Porozumienie międzyinstytucjonalne powinno zatem również regulować kwestię konsultacji z Parlamentem w przypadkach ewentualnego skorzystania z wyjątków przewidzianych w art. 42 i 43 ust. 3 TFUE. 3.2.3. Konsekwencje materialne traktatu lizbońskiego na WPR Należy zauważyć, że poprawki Parlamentu do wniosków legislacyjnych w dziedzinie rolnictwa często mają bezpośredni wpływ na wspólnotowy budżet. Sytuacja taka tłumaczy częściowo opóźnienie w stosowaniu współdecyzji w odniesieniu do WPR. Nawet jeśli należy jeszcze wyjaśnić niektóre punkty (ust. 3.2.2 powyżej), TFUE określa zwykłą procedurę ustawodawczą jako procedurę prawa powszechnego, którą należy stosować w odniesieniu do WPR. Poza tym TFUE zniósł rozróżnienie pomiędzy „wydatkami obowiązkowymi” a „wydatkami nieobowiązkowymi” (drugi filar WPR) (ust. 4.2 poniżej). Odtąd dwa ramiona władzy budżetowej (Parlament i Rada) będą wspólnie decydowały o całości środków składających się na największą część wydatków Unii (ust. 4.1 poniżej – tabela 1). W tym kontekście można się już spodziewać, że WPR przejdzie gruntowną reorganizację wraz z nowymi wieloletnimi ramami finansowymi 2014–2020, które będą w znacznym stopniu zależały od rozwoju kryzysu gospodarczego. Można przygotowywać się już na radykalną reformę WPR po roku 2013 – instytucje europejskie nie odważyły się na ten krok w 2008 r., kiedy to wprowadzano ostatnią reformę tej polityki, nazwaną „oceną funkcjonowania”. Mówi się nawet o przekształceniu WPR obejmującym jej cele, zasady i podstawowe mechanizmy. Jest oczywiste, że Parlament Europejski będzie odgrywał decydującą rolę w określaniu tej nowej WPR oraz jej ram finansowych, na podstawie nowych uprawnień legislacyjnych i budżetowych przyznanych na mocy TFUE. Jednak najpierw Parlament będzie musiał rozważyć swoje nowe prerogatywy. Oprócz porozumień międzyinstytucjonalnych, które będą musiały zinterpretować zakres wyjątków ustanowionych w art. 42 i 43 TFUE, Parlament będzie musiał czuwać nad dostosowaniem podstawowych rozporządzeń (zwłaszcza w sprawie jednolitej wspólnej organizacji rynku i płatności bezpośrednich) (130) w następstwie wejścia w życie traktatu lizbońskiego. W tym kontekście PE będzie musiał zbadać z bliska nowe reguły, które mają obowiązywać w odniesieniu do aktów delegowanych i aktów wykonawczych (procedura komitologii) i mają istotne znaczenie dla rolnictwa (ust. 3.9 poniżej).

130 Rozporządzenie (WE) 1234/2007 (Dz. U. L 299 z 16.11.2007 r.) i rozporządzenie (WE) 73/2009 (Dz. U. L 30

z 31.1.2009 r.


PE 431.591 26

W dłuższej perspektywie, po określeniu i skonsolidowaniu nowej WPR po roku 2013, Parlament Europejski będzie mógł ewentualnie wyjść z inicjatywą uaktualnienia rozdziału TFUE poświęconego rolnictwu w drodze uproszczonej procedury zmiany przewidzianej w art. 48 ust. 6 TUE (ust. 3.10.1 poniżej). Należy zauważyć, że tekst rozdziału poświęconego rolnictwu pozostał niezmieniony od traktatu rzymskiego. Cele WPR ustanowione w 1957 r. i oparte na podejściu nastawionym na produkcję, nigdy nie były zmieniane. Kluczowe koncepcje aktualnej WPR, takie jak wielofunkcyjność, rozwój wsi, zrównoważony rozwój, jakość i bezpieczeństwo żywnościowe (food safety), zdrowie publiczne i walka z otyłością, dobrostan zwierząt, zagospodarowanie terenu, ochrona zasobów naturalnych i różnorodności biologicznej, walka ze zmianami klimatu, rozwój energii odnawialnych pochodzenia rolniczego czy wreszcie dyscyplina finansowa, nie zostały do niej włączone. To samo dotyczy obowiązujących mechanizmów: oddzielenie płatności od produkcji, modulacja pomocy, instrumenty finansowe (EFRG, EFRROW), identyfikowalność, zasada wzajemnej zgodności (cross-compliance) itd. Wreszcie, postanowienia dotyczące wzmocnionej współpracy (art. 20 ust. 1 TUE – art. 326 i następne TFUE) (ust. 2.3.3 lit. b) powyżej) otwierają nową drogę do wykorzystania w perspektywie średnioterminowej w celu przyszłego rozwoju zreformowanej WPR (np. w kwestii zarządzania ryzykiem czy rozwoju organizacji współpracy branżowej na szczeblu europejskim).

3.3. Zmiany prawne we wspólnej polityce rybołówstwa (art. 38–44 TFUE)

W Tytule III TUE do „rolnictwa” dodano „rybołówstwo”. Ponadto art. 38 ust. 1 TFUE stanowi, że Unia określa i realizuje wspólną politykę rolną „i rybołówstwa”. Co do zasady można by uznać tę zmianę za stosunkowo niewielką, ponieważ od początku istnienia Wspólnoty produkty rybołówstwa są uznawane za produkty rolne (131). Niemniej jednak to wyraźne odniesienie do polityki rybołówstwa, powtórzone w art. 43 ust. 2 TFUE, pozwala na uniezależnienie rybołówstwa od WPR, nawet jeśli ze względu na zwięzłość tekstu TFUE wprowadza nowy ustęp w art. 38 ust. 1 TFUE, w którym przypomina się, że „Odniesienia do wspólnej polityki rolnej lub do rolnictwa oraz stosowanie wyrazu rolny są rozumiane jako dotyczące także rybołówstwa, z uwzględnieniem szczególnych cech charakterystycznych tego sektora”. Innymi słowy, TFUE nie zawiera odrębnych postanowień dotyczących rybołówstwa i stosuje do tej dziedziny postanowienia dotyczące rolnictwa. W związku z tym wyrażone dotychczas uwagi na temat WPR (ust. 3.2.2 powyżej) można w całości odnieść do WPRyb. Jednakże nasuwa się kilka uwag na temat szczególnego odwołania do „ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów” (całkowity dopuszczalny połów i kwoty), włączonego do specjalnych ustaleń w art. 43 ust. 3 TFUE, które pozostają w ramach kompetencji Rady. W przeszłości Parlament Europejski dysponował prawem konsultacji w odniesieniu do całości WPRyb, z wyjątkiem ustalania wielkości dopuszczalnych połowów oraz kwot. Rada stosowała podstawę w prawie wtórnym, art. 20 rozporządzenia Rady w sprawie ochrony

131 „Przez produkty rolne należy rozumieć płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również

produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami”. (art. 38 ust. 1 TFUE – dawny art. 32 ust. 1 TWE). W załączniku I do traktatu znajduje się wykaz produktów rolnych i produktów rybołówstwa objętych WPR i WPRyb.


PE 431.591 27

i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (132), aby uniknąć konieczności konsultacji z Parlamentem w celu rozdziału możliwości połowowych (133). Faktycznie Rada stosuje to rozporządzenie w sposób powracający, aby uchwalać nie tylko rozdział możliwości połowowych, lecz również by dostosowywać inne postanowienia WPRyb bez konsultacji z Parlamentem. Ta anormalna sytuacja kończy się wraz z wejściem z życie TFUE. Odtąd zwykła procedura ustawodawcza staje się regułą prawa powszechnego w odniesieniu do całości WPRyb, z wyjątkiem „ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów” (całkowity dopuszczalny połów i kwoty), w przypadku których będzie miał zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 43 ust. 3 TFUE, lecz zgodnie ze ścisłą interpretacją (patrz ust. 3.2.2 powyżej) (134). Terminy „ustalanie” i „przydział” wielkości dopuszczalnych połowów powinno się zatem rozumieć w sensie czysto etymologicznym i powinny one dotyczyć jedynie ilości lub poziomów całkowitego dopuszczalnego połowu i kwot. Poza tym, międzynarodowe umowy dotyczące rybołówstwa, jeden z podstawowych elementów WPRyb, będą zawierane po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, zgodnie z procedurą zawartą w art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE. Przeanalizujemy ten system zgodnie z postanowieniami TFUE w rozdziale poświęconym umowom międzynarodowym (ust. 3.8 poniżej). Należy pamiętać, że Unia zawarła wiele umów z państwami afrykańskimi leżącymi w basenie Morza Śródziemnego, państwami leżącymi na Pacyfiku oraz z krajami północnymi (Norwegia, Islandia, Wyspy Owcze i Grenlandia). Do tych umów należy dodać umowy zawarte z szeregiem regionalnych organizacji ds. rybołówstwa. Należy wreszcie zauważyć, że niestety, podobnie jak w przypadku WPR, nie uaktualniono w TFUE ogólnych ram funkcjonowania WPRyb. Ramy te stały się przestarzałe w świetle rozwoju WPRyb od czasu jej powstania. Kluczowe koncepcje i instrumenty WPRyb (takie jak nakład połowowy, mechanizmy zachowania zasobów rybnych – całkowity dopuszczalny połów, międzynarodowe umowy dotyczące rybołówstwa, Europejski Fundusz Rybacki itd.) wciąż nie są wymienione w postanowieniach traktatu dotyczących rybołówstwa. Pożądana byłaby zmiana prawa podstawowego dotyczącego tego sektora. W tym celu można byłoby niewątpliwie zastosować uproszczone procedury zmiany przewidziane w art. 48 ust. 6 i 7 TUE, aby ewentualnie ustanowić system dotyczący rybołówstwa, niezależny od WPR (ust. 3.10.1 poniżej).

3.4. Zmiany prawne w polityce regionalnej (art. 3 ust. 3 i ust. 5 TUE; art. 174–177 TFUE)

3.4.1. Zmiany merytoryczne i proceduralne w TUE i TFUE TUE rozszerza zakres działania Unii w dziedzinie spójności gospodarczej, dodając „spójność terytorialną” (135). Nowa spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna staje się w ten sposób jedną z podstawowych zasad Unii prowadzącą do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju całej Unii i uzupełniającą urzeczywistnienie rynku wewnętrznego (art. 3 ust. 3 TUE) 132 Rozporządzenie (WE) 2371/2002, Dz.U. L 358 z 31.12.2002. 133 Jest to dziedzina, do której należą limity połowowe i nakład połowowy, rozdział możliwości połowowych

między państwa członkowskie, jak również warunki związane z takimi limitami (art. 20 ust. 1 rozporządzenia (WE) 2371/2002).

134 Ust. 32 rezolucji PE T6-0373/2009 z 7.5.2009 r. potwierdza tę ścisłą interpretację (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 28

(136). TUE rozszerza ponadto zasadę pomocniczości na władze regionalne i lokalne (art. 5 ust. 3 TUE). W odniesieniu do TFUE, art. 174–177 zastępują art. 158–162 TWE dotyczące działań wspólnotowych na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Ponadto do nowych traktatów TUE i TFUE załączono protokół (137). Aby osiągnąć te cele, Unia zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych (art. 174 akapit drugi TFUE). Na tej podstawie TFUE wprowadza nowy ustęp w art. 174. Faworyzuje on regiony, w stosunku do których Unia powinna prowadzić działania wspierające spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną: szczególną uwagę poświęca się obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym i regionom, które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych, takim jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie (art. 174 akapit trzeci TFUE). Oprócz art. 174–177 TFUE, traktat lizboński przynosi inne istotne zmiany:

– włącza on spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną do kompetencji dzielonych Unii (art. 4 ust. 2 TFUE) (ust. 2.2.2 i 2.3.1 powyżej).

– art. 14 TFUE odnotowuje rolę, jaką odgrywają usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym we wspieraniu spójności społecznej i terytorialnej Unii; w tym kontekście protokół nr 26 uznaje szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (art. 1);

– traktat modyfikuje ramy pomocy krajowej przyznawanej regionom w niekorzystnej sytuacji gospodarczej, gdzie poziom życia jest rażąco niski lub które są dotknięte poważnym bezrobociem: TFUE wprowadza możliwość uchylenia (pięć lat) postanowienia dotyczącego pomocy przyznawanej regionom RFN dotkniętym podziałem Niemiec (art. 107 ust. 2 lit. c) TFUE); traktat wprowadza również pomoc przeznaczoną dla regionów najbardziej oddalonych (art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE);

– TFUE wprowadza także postanowienie dotyczące postępowania przed TSWE o naruszenie zasady pomocniczości: skargi w sprawie kontroli legalności aktów ustawodawczych (art. 263 TFUE) mogą być wnoszone przez Komitet Regionów w odniesieniu do aktów ustawodawczych, do których przyjęcia Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymaga jego konsultacji (138);

– w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej traktat uznaje organizację władz publicznych na poziomach: krajowym, regionalnym i lokalnym;

W rzeczywistości w traktacie nie ustanowiono polityki regionalnej, lecz jedynie mechanizmy służące wzmocnieniu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Nawet jeśli przewidziano ewentualne grupowanie (art. 177 TFUE), protokół nr 28), działania wspólnotowe na rzecz spójności są jak dotąd realizowane w formie kilku instrumentów finansowych:

135 Patrz notatka Departamentu Tematycznego B „The impact of the Treaty of Lisbon on Regional Policy”,

PE 431.586, styczeń 2010 r. 136 Na tej podstawie ewentualna wzmocniona współpraca nie może naruszać spójności (art. 326 TFUE). 137 Protokół nr 28 (Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 310). 138 Art. 8 protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.


PE 431.591 29

– trzy fundusze strukturalne (art. 175 TFUE): a) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) (art. 176 TFUE); b) Europejski Fundusz Społeczny (EFS), opisany w art. 162–164 TFUE w ramach polityki społecznej i polityki zatrudnienia; oraz c) Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej – Sekcja Orientacji (EFOGR-O), opisany w art. 40 ust. 3 TFUE w ramach WPR. W 2005 r. ostatni fundusz przekształcono w Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (139).

– Fundusz Spójności (art. 177 akapit drugi TFUE).

– Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) (art. 308 i 309 TFUE oraz protokół nr 5 załączony do traktatów).

– inne instrumenty finansowe niewymienione szczegółowo w art. 175 TFUE, takie jak Fundusz Solidarności (uruchamiany w przypadku klęsk żywiołowych) (140) czy Europejski Fundusz Rybacki.

W tym sensie redaktorzy traktatu lizbońskiego nie wykorzystali okazji, by uaktualnić terminologię dotyczącą EFOGR (EFRROW) oraz włączyć Fundusz Solidarności i Fundusz Rybacki do prawa pierwotnego. Traktat nie zmodyfikował również procedury dotyczącej szczególnych środków na rzecz regionów najbardziej oddalonych, w odniesieniu do których utrzymano specjalną procedurę ustawodawczą (141). Natomiast wszystkie inne działania na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej są odtąd przyjmowane w drodze zwykłej procedury ustawodawczej (142). Należy zauważyć, że kiedyś decyzje dotyczące określenia zadań, celów priorytetowych i organizacji funduszy strukturalnych podejmowała jednogłośnie Rada (dawny art. 161 TWE – nowy art. 177 TFUE). 3.4.2. Przyszły wpływ wprowadzenia spójności terytorialnej Ani sama koncepcja spójności terytorialnej, ani jej implikacje dla realizacji wspólnych polityk nie zostały jasno określone w traktacie lizbońskim. Parlament Europejski zaapelował do Komisji o publikację białej księgi w sprawie spójności terytorialnej (143), który to apel pozostał jak dotąd bez reakcji. Mimo wszystko można już przewidywać, że wprowadzenie wymiaru terytorialnego do polityki spójności będzie wywierało wpływ na przyszłość polityki regionalnej sensu stricto oraz w pewnym zakresie na ogół instrumentów finansowych o przeznaczeniu strukturalnym.

139 Rozporządzenie (WE) 1698/2005, Dz.U. L 277 z 21.10.2005. 140 Rozporządzenie (WE) 2012/2002 (Dz.U. L 3111 z 14.11.2002). 141 Uzgodnienia dotyczące regionów najbardziej oddalonych (francuskie departamenty i terytoria zamorskie,

Azory, Madera i Wyspy Kanaryjskie) są oparte na art. 349 i 355 TFUE. 142 Art. 175 i 177 TFUE ogólnie; art. 178 TFUE w odniesieniu do EFRR; art. 43 ust. 2 TFUE w odniesieniu do

rolnictwa i rybołówstwa; art. 164 TFUE w odniesieniu do EFS. 143 Ust. 24 rezolucji T6-0163/2009 z 24.3.2009 r. w sprawie zielonej księgi w sprawie spójności terytorialnej

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5666042). Ponadto wiele rezolucji PE uchwalono na podstawie sprawozdań na temat spójności terytorialnej i wspólnych polityk mających skutki terytorialne: rezolucja T6-0157/2009 z 26.3.2009 w sprawie komplementarności i koordynacji polityki spójności z polityką rozwoju obszarów wiejskich (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5625302); rezolucja T6-0164/2009 z 24.3.2009 w sprawie wymiaru miejskiego polityki spójności w nowym okresie programowania (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5637232); rezolucja T6-0156/2009 z 24.3.2009 w sprawie dobrych praktyk w dziedzinie polityki regionalnej i przeszkód w wykorzystaniu funduszy strukturalnych (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608562); oraz rezolucja T6-0432/2008 z 21.10.2008 w sprawie zarządzania i partnerstwa na szczeblu krajowym i regionalnym (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608632).


PE 431.591 30

Mogłoby ono przekładać się na wzmocnienie koordynacji wszystkich obszarów polityki sektorowej, które mają oddziaływanie terytorialne (144). W tym przypadku należałoby ustanowić nowe zintegrowane podejście odnoszące się do podejmowania decyzji i zarządzania wspólnymi politykami, wzmacniające synergie międzysektorowe na wszystkich szczeblach (lokalnym, regionalnym i wspólnotowym). Można by ponadto wprowadzić ocenę skutków terytorialnych każdej polityki, a być może nawet stosować zintegrowane oceny wpływu wszystkich wspólnych polityk na dane terytorium. W tym kontekście na debatę na temat przyszłości polityki regionalnej i polityki spójności będą miały wpływ wyniki prowadzonego aktualnie doświadczenia z makroregionami, a szczególnie strategia dla Morza Bałtyckiego. Chodzi o próbę realizacji nowego podejścia, które jest bardziej otwarte i zakłada większe uczestnictwo. Jeśli ten model wzmocnionej współpracy na szczeblu makroregionów się rozwinie, nieuchronnie połączy on działania w ramach polityk strukturalnych i polityk spójności (145). Przegląd śródokresowy polityki regionalnej jest planowany na rok 2010. Uwzględniając znaczenie polityki regionalnej w budżecie wspólnotowym (tabela 1, ust. 4.1 poniżej), debata ta będzie silnie uzależniona od negocjacji nad nowymi ramami finansowymi 2014-2020 (w przypadku gdy instytucje europejskie nie zdecydują się na przedłużenie aktualnej perspektywy finansowej do roku 2016 (ust. 4.4 poniżej).

3.5. Zmiany prawne we wspólnej polityce transportu (art. 90–100 TFUE) oraz sieciach transeuropejskich (art. 170–172 TFUE)

W odniesieniu do polityki transportu art. 90–100 TFUE zastępują art. 70–80 TWE. Jednocześnie art. 170–172 TFUE zastępują wcześniejsze podstawy prawne dotyczące sieci transeuropejskich (art. 154–156 TWE). Wspólna polityka transportowa i działania na rzecz sieci transeuropejskich należą do kompetencji dzielonych (art. 4 ust. 2 lit. g) i h) TFUE) (ust. 2.2.2 powyżej). 3.5.1. Wspólna polityka transportowa W dziedzinie polityki transportowej zmiany, jakie wnosi traktat lizboński, są niewielkie. Dawna procedura współdecyzji wymieniona w art. 71, 75 i 80 TWE, wprowadzona traktatem amsterdamskim, została zastąpiona zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 91, 95 i 100 TFUE). Traktat lizboński wprowadza ponadto możliwość uchylenia środków wyjątkowych podejmowanych przez RFN w celu skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych dla regionów dotkniętych podziałem Niemiec (art. 98 TFUE): pięć lat po wejściu w życie traktatu (1 grudnia 2014 r.) Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć decyzję uchylającą art. 98 (146).

144 Ust. 10 wspomnianej powyżej rezolucji z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie zielonej księgi w sprawie spójności

terytorialnej (T6-0163/2009). Ponadto w ust. 8 rezolucji T6-0373/2009 z 7.5.2009 PE uważa, że uwzględnienie spójności terytorialnej zwiększy uprawnienia Parlamentu w zakresie oceny terytorialnego wpływu polityki Unii w podstawowych obszarach. Patrz

http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr. 145 Pierwszych konkretnych rezultatów strategii dla Morza Bałtyckiego oczekuje się w roku 2011; doprowadzą one

ewentualnie do zmiany podejścia oraz refleksji na temat możliwości zastosowania tego modelu współpracy w innych regionach.

146 To samo postanowienie zawarto w art. 107 ust. 2 lit. c) TFUE w ramach pomocy przyznawanej przez państwa (zasady konkurencji). Patrz ust. 3.4 powyżej.


PE 431.591 31

Do czasu przyjęcia wspólnych reguł w dziedzinie transportu (o których mowa w art. 91 TFUE), Rada zachowuje uprawnienie do przyznawania środków przyznających odstępstwo (art. 92 TFUE). Odstępstwa te są uchwalane jednomyślnie, bez udziału Parlamentu. Należy zauważyć, że poza zmianami w podstawach prawnych dotyczących wspólnej polityki transportowej, traktat lizboński zmodyfikował inne dziedziny, które będą miały pośredni wpływ na prace komisji TRAN. Przede wszystkim, art. 191 ust. 1 TFUE wprowadził zwalczanie zmian klimatu do wymogów ochrony środowiska naturalnego, które należy włączyć do ustalania i realizacji całości polityk Unii (art. 11 TFUE). Na tej podstawie, po podpisaniu protokołu z Kioto oraz mając na względzie środki, które nastąpią po konferencji w Kopenhadze w grudniu 2009 r., polityka transportowa, zwłaszcza dotycząca transportu drogowego i lotniczego, będzie bezpośrednio podlegać wspólnotowej strategii ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Poza tym, w tytule „Badania i rozwój technologiczny” TFUE dodano odniesienie do „przestrzeni kosmicznej” i wprowadzono nowy art. 189 dotyczący europejskiej polityki przestrzeni kosmicznej. W tej dziedzinie Unia ma kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji (art. 4 ust. 4 TFUE). Wieloletni program ramowy badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej będzie ustanowiony zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 182 ust. 1 TFUE), ale programy szczegółowe będą uchwalane zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, w której Parlament będzie miał jedynie prawo konsultacji (art. 182 ust. 4 TFUE). Na koniec, nowe postanowienia dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 67–89 TFUE) mogą wywierać wpływ na politykę transportową, szczególnie w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych (art. 81 i 82 TFUE) oraz w ramach kontroli pasażerów, które będzie można wykonywać. Dziedzina ta stała się kompetencją dzieloną w następstwie zlikwidowania trzeciego filara (art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE) (ust. 2.2.2 powyżej). 3.5.2. Sieci transeuropejskie Kierunki i działania przewidziane w dziedzinie sieci transeuropejskich są również uchwalane przez Parlament Europejski i Radę zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 172 TFUE), która zastąpiła procedurę współdecyzji. Sieci transeuropejskie składają się z infrastruktury transportowej, telekomunikacyjnej i energetycznej (art. 170 TFUE) (147). Przyczyniają się one do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego (art. 26 TFUE) oraz do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (art. 174 TFUE), uwzględniając potrzebę łączenia wysp, regionów zamkniętych i peryferyjnych z centralnymi regionami Unii (art. 170 ust. 2 TFUE).

147 Jednakże z powodów organizacyjnych Parlament przyznał kompetencje w zakresie sieci transeuropejskich

wyłącznie komisji TRAN. Patrz załącznik VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego, XI, s. 140 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=PL).


PE 431.591 32

3.6. Zmiany prawne w polityce dotyczącej kultury, edukacji, młodzieży i sportu (art. 165 i 167 TFUE)

Podstawa prawna działań prowadzonych przez UE w dziedzinie kultury została włączona do art. 167 TFUE, który zastąpił art. 151 TWE. Cele działań Unii w dziedzinie edukacji, młodzieży i sportu wymieniono w art. 165 TFUE (dawny art. 149 TWE) (148). 3.6.1. Sport Chociaż w żadnym artykule traktatu WE nie zawarto wyraźnego odniesienia do sportu, Unia Europejska odgrywała decydującą rolę w tej dziedzinie, zwłaszcza poprzez orzecznictwo TSWE. Sprawa Bosmana (149) miała w szczególności istotny wpływ na sport zawodowy; w orzeczeniu w tej sprawie TSWE stwierdził, że ekwiwalenty za transfer stanowią przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników (piłkarzy) i odtąd będą nielegalne w świetle postanowień traktatu. Do traktatu amsterdamskiego i nicejskiego załączono deklaracje dotyczące sportu. Brakowało natomiast szczegółowej podstawy prawnej w prawie podstawowym. Traktat lizboński wprowadził sport jako jedną z kompetencji Unii do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich (art. 6 lit. e) TFUE) (ust. 2.2.3 powyżej). Ponadto traktat stworzył dla sportu odrębną podstawę prawną w art. 165 TFUE, obok edukacji i młodzieży. Odtąd Unia przyczynia się do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jego szczególny charakter, jego struktury oparte na zasadzie dobrowolności oraz uwzględniając jego funkcję społeczną i edukacyjną (art. 165 ust. 1 akapit drugi TFUE). Działanie Unii zmierza do rozwoju europejskiego wymiaru sportu, przez popieranie uczciwości i dostępności we współzawodnictwie sportowym oraz współpracy między podmiotami odpowiedzialnymi za sport. Działanie to służy również ochronie integralności fizycznej i psychicznej sportowców, w szczególności tych najmłodszych (art. 165 ust. 2 TFUE) (150). Pierwszą praktyczną konsekwencją wprowadzenia tej nowej podstawy prawnej do traktatu będzie wdrożenie nowego programu sportowego na szczeblu europejskim. Decyzja ta, oraz kolejne decyzje w tej dziedzinie, będą podejmowane w drodze zwykłej procedury ustawodawczej (art. 165 ust. 4 TFUE). 3.6.2. Edukacja i młodzież Główne zmiany w dziedzinie edukacji i młodzieży mają charakter proceduralny. Zwykła procedura ustawodawcza zastępuje procedurę współdecyzji (art. 165 ust. 4 TFUE). Ponadto w traktacie lizbońskim dodano postanowienie dotyczące zachęcania młodzieży do uczestnictwa w demokratycznym życiu Europy (art. 165 ust. 2 akapit piąty TFUE). Jednakże

148 Kształcenie zawodowe, również włączone do Tytułu XII TFUE (art. 166) nie będzie analizowane w niniejszej

ekspertyzie z uwagi na to, że nie należy ono do polityki strukturalnej i polityki spójności, a kompetencje w jego zakresie przydzielono Komisji Zatrudnienia i Spraw Społecznych (patrz załącznik VII pkt VII Regulaminu Parlamentu Europejskiego).

149 TSWE sprawa C-145/93 z 15.12.1995, Zb.Orz. s. 4921. 150 W ust. 27 rezolucji T6-0373/2009 z 7.5.2009 r. PE podkreśla, że Unia będzie mogła przynajmniej podejmować

działania mające na celu rozwój sportu, a zwłaszcza jego wymiaru europejskiego, i należycie uwzględnić szczególny charakter sportu w ramach wdrażania innych europejskich strategii politycznych. Patrz http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr.


PE 431.591 33

Unia prowadzi już działalność w tej dziedzinie: w szczególności jednym z głównych celów programu Młodzież w działaniu jest propagowanie aktywności obywatelskiej. Można się spodziewać, że wprowadzenie tego nowego celu wzmocni działania wspólnotowe w tej dziedzinie. W traktacie znajduje się również zapis dotyczący utworzenia w ramach pomocy humanitarnej Europejskiego Ochotniczego Korpusu Pomocy Humanitarnej, którego konkretnym celem jest zachęcenie do uczestnictwa w takich akcjach młodych Europejczyków (art. 214 ust. 5 TFUE). Korpus Ochotniczy będzie tworzony w drodze zwykłej procedury ustawodawczej. Ponadto w art. 207 ust. 4 lit. b) TFUE wymieniono wyraźnie handel usługami w zakresie edukacji. W odniesieniu do rokowań i zawierania umów międzynarodowych w tej dziedzinie Rada stanowi jednomyślnie, jeżeli umowy te mogą zakłócić wewnętrzną organizację usług edukacyjnych oraz naruszać odpowiedzialność państw w zakresie świadczenia takich usług. Taki sposób podejmowania decyzji jest zatem odstępstwem w stosunku do postanowień dotyczących umów międzynarodowych ogólnie, gdzie regułą jest zawsze głosowanie większością kwalifikowaną (art. 207 ust. 4 akapit pierwszy TFUE oraz art. 218 ust. 8 TFUE). Jednakże Parlament Europejski ma uprawnienia do udzielania zgody w przypadku zawierania wszystkich umów handlowych, w zakresie, w jakim wspólna polityka handlowa jest objęta zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 218 ust. 6 lit. a) pkt (v) TFUE) (ust. 3.8 poniżej). Należy wreszcie zauważyć, że art. 14 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że każdy ma prawo do nauki i dostępu do kształcenia zawodowego i ustawicznego (151). Karta ta, nawet jeśli nie ustanawia żadnej kompetencji czy nowego zadania dla Unii, ma tę samą wartość prawną co traktaty, ma więc moc prawnie wiążącą od daty wejścia w życie traktatu lizbońskiego (152). 3.6.3. Kultura W preambule do TUE uznano dziedzictwo kulturalne, religijne i humanistyczne jako źródło inspiracji przy określaniu wartości Unii Europejskiej. Ponadto nowy art. 3 TUE wśród celów Unii umieszcza poszanowanie bogatej różnorodności kulturowej i językowej oraz ochronę i rozwój dziedzictwa kulturowego Europy. Jednak istotną zmianą, jaką wprowadza traktat lizboński w dziedzinie polityki kulturalnej, jest wprowadzenie zwykłej procedury ustawodawczej (art. 167 ust. 5 TFUE). Dotychczas Rada stanowiła jednomyślnie w całej procedurze współdecyzji. Niemniej zmiana ta nie przyniesie istotnych skutków na przyszłość w dziedzinie, w której państwa zwykle podejmowały decyzje w drodze konsensusu. Ponadto Rada utrzymała uprawnienie do przyjmowania zaleceń w ten sposób, na wniosek Komisji. Natomiast w art. 207 ust. 4 TFUE (wspólna polityka handlowa) wymienia się handel usługami w zakresie kultury i audiowizualnymi. Rada stanowi jednomyślnie przy rokowaniach i zawieraniu umów międzynarodowych w tej dziedzinie, jeżeli umowy te mogłyby zagrozić różnorodności kulturowej i językowej Unii. Tak samo jak w przypadku umów dotyczących handlu usługami edukacyjnymi (ust. 3.6.2 powyżej), jest to odstępstwo w porównaniu z innymi umowami międzynarodowymi, w przypadku których regułą jest

151 Patrz http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf 152 Patrz art. 6 ust. 1 TUE oraz pierwsza deklaracja załączona do traktatu (Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 19 i 337).


PE 431.591 34

większość kwalifikowana (art. 207 ust. 4 i 218 ust. 8 TFUE) (ust. 3.8 poniżej). Rada w ten sposób gwarantuje tzw. exception culturelle, zasadę, na którą Unia stale się powołuje w negocjacjach z WTO (153). Jednakże Parlament Europejski ma uprawnienia do udzielania zgody w przypadku zawierania umów dotyczących tych dziedzin, w zakresie, w jakim stosuje się do nich zwykłą procedurę ustawodawczą (art. 218 ust. 6 lit. a) pkt (v) TFUE) (ust. 3.8 poniżej).

3.7. Zmiany prawne w polityce turystycznej (art. 195 TFUE) W traktacie z Maastricht i traktacie amsterdamskim włączono turystykę do celów UE (art. 3 ust. 1 lit. u) TWE), ale nie przewidziano instrumentów jej realizacji. W traktacie lizbońskim wymienia się turystykę wśród kompetencji Unii w zakresie wspierania, koordynowania i uzupełniania (ust. 2.2.3 powyżej). Wprowadzono również szczególną podstawę prawną w tej dziedzinie (art. 195 TFUE). Odtąd Unia będzie uzupełniała działania państw członkowskich zwłaszcza poprzez wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw w tym sektorze, który jest coraz ważniejszy z punktu widzenia gospodarki europejskiej i miejsc pracy. Parlament Europejski i Rada ustanawiają środki na rzecz sektora turystycznego, działając zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Jednak wyklucza się wszelką harmonizację postanowień ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, o ile takie inicjatywy harmonizacyjne nie należą do kategorii kompetencji dzielonych (ust. 2.2.2 powyżej). Turystyka generuje znaczne zapotrzebowanie na usługi transportowe. Z tego względu Parlament utworzył stałą komisję (TRAN), do której kompetencji należy właśnie transport (154).

3.8. Zmiany prawne w umowach międzynarodowych mające implikacje dla polityki strukturalnej i polityki spójności (art. 207 i 218 TFUE)

Początkowo kompetencje w zakresie zawierania umów międzynarodowych w ramach pierwszego filara wspólnotowego przyznane przez traktat Wspólnocie rozwijały się na podstawie procedury ogólnej (dawny art. 300 TWE), z kilkoma dostosowaniami dotyczącymi umów specjalnych. Kompetencje w zakresie rokowań i zawierania umów związanych z polityką strukturalną i polityką spójności należały do zakresu umów specjalnych i ograniczały się do dwóch przypadków:

– w dziedzinie ceł i wspólnej polityki handlowej: umowy celne i handlowe (dawny art. 133 TWE);

153 Exception culturelle (postanowienie wyjątkowe dotyczące kultury) opiera się na szczególnym charakterze

przemysłu kulturalnego i audiowizualnego oraz ochrony różnorodności kulturowej i pluralizmu mediów. Ponadto protokół nr 29 TFUE dotyczy systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich; zagadnienie to jest ściśle związane z dziedziną audiowizualną.

154 Patrz załącznik VII do Regulaminu Parlamentu Europejskiego, XI, s. 140 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=PL).


PE 431.591 35

– umowy o stowarzyszeniu (dawny art. 310 TWE). Traktat nicejski rozszerzył natomiast zakres umów międzynarodowych (początkowo ograniczony do handlu towarami) o usługi (dawny art. 133 ust. 4 TWE) (155). Zgodnie z TWE Parlament Europejski nie był w żaden sposób włączony do etapu negocjowania umów międzynarodowych. Parlament miał wyłącznie prawo do uzyskania informacji na temat już zawartych układów o stowarzyszeniu (dawny art. 300 ust. 2 TWE). Rada konsultowała się z Parlamentem jedynie w przypadku umów w dziedzinie usług i własności intelektualnej (dawny art. 133 ust. 5 TWE). Od czasu wejścia w życie TFUE wszystkie dziedziny należące do wspólnej polityki handlowej są objęte kompetencją wyłączną Unii (ust. 2.2.1). Nie będą już zatem istniały mieszane umowy handlowe, zawierane raz przez Unię, a innym razem przez państwa członkowskie. Podobnie, TFUE zasadniczo przekształca te ramy w art. 207 i 218, rozszerzając uprawnienia Parlamentu. 3.8.1. Zmiany proceduralne: rola Parlamentu Europejskiego przy zawieraniu

umów międzynarodowych TFUE wprowadza zwykłą procedurę ustawodawczą w celu realizacji wspólnej polityki handlowej (art. 207 ust. 2 TFUE). Ta nowa procedura ma odtąd zastosowanie do ogółu odrębnych instrumentów polityki handlowej: do podstawowych rozporządzeń dotyczących środków ochrony handlu, ogólnego systemu preferencji, antydumpingu, reguł pochodzenia itd. TFUE (art. 207 ust. 3 i 218 ust. 1) ustanowił specjalną procedurę dotyczącą rokowań i zawierania umów międzynarodowych, w której przyznał Parlamentowi Europejskiemu uprawnienia konsultacyjne lub uprawnienia w zakresie udzielania zgody, w zależności od rodzaju umowy (art. 218 ust. 6 TFUE). Parlament, z którym na mocy TWE nie przeprowadzano nawet konsultacji w sprawie zawierania umów celnych i handlowych, obecnie wyraźnie umocnił swoją pozycję. Poza nowymi prerogatywami parlamentarnymi, ta nowa procedura opisana w art. 218 TFUE w zakresie merytorycznym powtarza całość postanowień traktatu WE dotyczących podpisywania, zawierania czy też zawieszania stosowania umów międzynarodowych, w tym również zasad głosowania w Radzie (art. 218 ust. 5, 6, 8 i 9 TFUE). Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy (art. 218 ust. 2 TFUE). Podczas całej procedury Rada stanowi większością kwalifikowaną (art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE). Wyjątkowo Rada stanowi jednomyślnie, gdy umowa dotyczy dziedziny, w której do przyjęcia aktu Unii wymagana jest jednomyślność. Ma to miejsce w przypadku układów o stowarzyszeniu oraz umów dotyczących współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z państwami kandydującymi do przystąpienia (art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE).

155 Kolejne zmiany traktatów pozwoliły na rozszerzenie wykazu umów międzynarodowych w pierwszym filarze

wspólnotowym o inne dziedziny: badania i rozwój technologiczny (dawny art. 170 TWE – nowy art. 186 TFUE), środowisko naturalne (dawny art. 174 ust. 4 TWE – nowy art. 191 ust. 4 TFUE), kursy wymiany i system walutowy (dawny art. 111 TWE – nowe art. 138 i 219 TFUE), współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z państwami trzecimi (dawny art. 181a TWE – nowe art. 212–214 TFUE) oraz własność intelektualna (dawny art. 133 ust. 5 TWE – nowy art. 207 ust. 4 TFUE). Z uwagi na to, że dziedziny te nie dotyczą polityki strukturalnej i polityki spójności, nie będziemy ich analizować.


PE 431.591 36

Rada stanowi również jednomyślnie w odniesieniu do rokowań i zawierania umów w następujących dziedzinach: handel usługami i handlowe aspekty własności intelektualnej, jak również bezpośrednie inwestycje zagraniczne, jeżeli umowy te zawierają postanowienia wymagające jednomyślności do przyjęcia przepisów wewnętrznych (art. 207 ust. 4 akapit drugi TFUE); handel usługami w zakresie kultury i audiowizualnymi, jeżeli umowy te mogłyby zagrozić różnorodności kulturowej i językowej Unii (art. 207 ust. 4 akapit trzeci lit. a) TFUE) (patrz ust. 3.6.3 powyżej); i handel usługami społecznymi oraz w zakresie edukacji i zdrowia, jeżeli umowy te mogłyby w znacznym stopniu zakłócać działanie krajowego systemu tych usług i wywierać negatywny wpływ na odpowiedzialność państw członkowskich za ich zapewnienie (art. 207 ust. 4 akapit trzeci lit. b) TFUE) (patrz ust. 3.6.3 powyżej). Komisja nie ma uprawnień do zawierania umów. Może natomiast zostać upoważniona przez Radę na „warunkach szczegółowych” do zatwierdzenia w imieniu Unii zmian w umowie, jeżeli umowa przewiduje, że zmiany te powinny być przyjęte według procedury uproszczonej (art. 218 ust. 7 TFUE). W tym kontekście Parlament Europejski dysponuje odtąd realnym prawem do udzielania zgody w sprawie zawierania różnych umów (art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE): – układów o stowarzyszeniu (często będących wstępem do przyszłego członkostwa),

wymienionych już w TWE (dawny art. 310 TWE);

– umów, które tworzą specyficzne ramy instytucjonalne przez organizację procedur współpracy, również już wymienionych w TWE (dawny art. 300 ust. 3 TWE);

– umów mających istotne skutki budżetowe dla Unii, także wymienionych w TWE (dawny art. 300 ust. 3 TWE);

– umów dotyczących przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – jest to nowa dziedzina, ustanowiona w TFUE;

– umów dotyczących dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą (od wejścia w życie TFUE, nawet jeśli żaden przepis wewnętrzny nie był przyjęty zgodnie z tą procedurą) (156);

– oraz umów dotyczących dziedzin, do których stosuje się specjalną procedurę ustawodawczą, jeżeli wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego – jest to nowa dziedzina, ustanowiona w TFUE.

W przypadku zawierania innych umów Parlament Europejski dysponuje zwykłym prawem do konsultacji (art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE) (157), z wyjątkiem umów dotyczących wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – Parlament jest wyłączony z procedury zawierania takich umów (art. 218 ust. 6 akapit pierwszy TFUE). Poza postanowieniami art. 218 ust. 6 TFUE Parlament ma również prawo do udzielania zgody dotyczącej umów o przystąpieniu (art. 49 TUE), zgodę taką wyraża większość posłów Parlamentu. Ponadto TFUE nie mówi nic o nowych specjalnych umowach, tworzonych na mocy art. 8 TUE i mających na celu rozwijanie szczególnych stosunków z państwami

156 Dotychczas zgoda była wymagana jedynie, gdy przepis wewnętrzny był przyjęty w procedurze współdecyzji

i musiał być zmodyfikowany w drodze umowy (dawny art. 300 ust. 3 TWE). 157 Na przykład są to umowy w sprawie współpracy w sprawach karnych.


PE 431.591 37

sąsiadującymi z Unią (158). Co do zasady, umowy te powinno się włączać do układów o stowarzyszeniu, powinny więc uzyskiwać zgodę Parlamentu Europejskiego, o ile nie zostanie uznane, że umowy te stanowią zagraniczną politykę bliskości. W takim przypadku należałyby one do WPZiB i Parlament Europejski nie brałby w nich udziału. Ponadto, mimo że Parlament Europejski jest wciąż wyłączony z etapu negocjowania umów, TFUE przewiduje, że Parlament będzie regularnie informowany o postępie w rokowaniach w przypadku umów handlowych (art. 207 ust. 3 TFUE), a w przypadku wszystkich umów traktat przewiduje, że Parlament Europejski będzie informowany na wszystkich etapach procedury (art. 218 ust. 10 TFUE). 3.8.2. Umowy międzynarodowe a polityka strukturalna i polityka spójności Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego wszystkie umowy międzynarodowe należące do zakresu polityki strukturalnej i polityki spójności będą zawierane po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, o ile dotyczą one dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą (art. 218 ust. 6 lit. a) pkt (v) TFUE) lub o ile mają istotne skutki budżetowe dla Unii (art. 218 ust. 6 lit. a) pkt (iv) TFUE). Chodzi tu w szczególności o umowy międzynarodowe w dziedzinie rybołówstwa, transportu oraz umowy handlowe, dwustronne lub wielostronne, które dotyczą produktów rolnych i produktów rybołówstwa, jak też usług w zakresie kultury, usług audiowizualnych i edukacyjnych. Ponadto TFUE wymienia wyraźnie dwa rodzaje umów należących do zakresu polityki strukturalnej i polityki spójności, w ramach wspólnej polityki handlowej (art. 207 TFUE):

- Umowy w dziedzinie transportu (art. 207 ust. 5 TFUE); traktat odsyła do art. 90–100 zawierających postanowienia merytoryczne oraz do art. 218 zawierającego postanowienia proceduralne dotyczące rokowań i zawierania umów w tej dziedzinie (ust. 3.5);

- Umowy handlowe dotyczące usług w zakresie kultury, audiowizualnych i edukacyjnych (art. 207 ust. 4 lit. a) i b) TFUE), do których stosuje się procedura zawarta w art. 218; niemniej jednak te umowy międzynarodowe są uchwalane jednomyślnie przez Radę w celu ochrony tzw. exception culturelle i zagwarantowania sprawnego funkcjonowania usług edukacyjnych na szczeblu krajowym (ust. 3.6.2 i 3.6.3 powyżej).

Paradoksalnie TFUE nie wspomina w żadnym artykule umów międzynarodowych dotyczących rybołówstwa, chociaż są one najliczniejsze. Powyżej zauważono już (ust. 3.3), że umowy specjalne muszą być objęte procedurą opisaną w art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE (zgoda Parlamentu Europejskiego) w zakresie, w jakim rybołówstwo należy do dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą (art. 43 ust. 2 TFUE, art. 218 ust. 6 lit. a) pkt (v) TFUE). Ponadto umowy dotyczące rybołówstwa zawierane z państwami trzecimi w formie umów o partnerstwie (w umowach tych dostęp do zasobów jest wynagradzany świadczeniem finansowym ze strony Unii) podlegałyby procedurze opisanej w art. 218 ust. 6 lit. a) pkt (iv) TFUE, jeśli miałyby one istotne skutki budżetowe dla Unii (159).

158 Ta polityka sąsiedztwa została ogłoszona przez Radę Europejską w Brukseli w dniach 13–14 marca 2008 r.

w celu wznowienia barcelońskiego procesu eurośródziemnomorskiego, zainicjowanego w 1995 r. Utworzono już organy odpowiedzialne za tę politykę sąsiedztwa śródziemnomorskiego (Unia dla Śródziemnomorza).

159 Wyróżniamy kilka rodzajów umów dotyczących rybołówstwa: a) umowy o partnerstwie, na mocy których flota europejska uzyskuje dostęp do zasobów w zamian za świadczenia finansowe lub za umożliwienie dostępu do europejskiego rynku dzięki niższym taryfom celnym; b) umowy wzajemne, które zakładają wymianę


PE 431.591 38

Dodatkowo wymiany produktów rybołówstwa podlegają co do zasady międzynarodowym regułom uchwalonym w ramach WTO (160), które należą do wspólnej polityki handlowej (art. 207 TFUE). Jednakże wewnętrzne środki dotyczące zarządzania są przyjmowane na podstawie art. 43 TFUE (WPRyb), a w szczególności w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze produktów rybołówstwa i akwakultury (161) (ust. 2.3.1 powyżej). Rolnictwo również nie jest wymienione w TFUE w odniesieniu do umów międzynarodowych, chociaż ma ono istotne znaczenie w przypadku większości umów preferencyjnych zawieranych przez Unię (z krajami basenu Morza Śródziemnego, krajami AKP, MERCOSUR i in.). Te umowy preferencyjne (oraz kilka jednostronnych koncesji uchwalonych na podstawie ogólnego systemu preferencji – GSP) należą jednocześnie do wspólnej polityki handlowej (art. 207 TFUE) oraz polityki współpracy z państwami trzecimi (art. 208–213 TFUE). W oparciu o kryterium celu oraz podstawowej roli umowy Unia może zawierać umowy specjalne o współpracy (na podstawie art. 209 ust. 2 lub 212 ust. 3 TFUE) lub umowy handlowe (zgodnie z procedurą zawartą w art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE). Jednocześnie Parlament Europejski oraz Rada stanowią zawsze zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą w zakresie środków przewidzianych dla realizacji polityki współpracy (art. 209 ust. 1 TFUE, art. 212 ust. 2 TFUE) oraz ram realizacji wspólnej polityki handlowej (art. 207 ust. 2 TFUE). W każdym przypadku, choć traktat nie zawiera postanowień dotyczących tej dziedziny, handel produktami rolnymi jest obecnie regulowany umowami wielostronnymi Światowej Organizacji Handlu (WTO), a w szczególności Porozumieniem w sprawie rolnictwa (162). Wspomniano już (ust. 2.3.1 powyżej), że podziału kompetencji pomiędzy WPR a WPRyb dokonał TSWE w opinii 1/94 dotyczącej WTO (163). Ogólne ramy zobowiązań Unii w odniesieniu do wielostronnego systemu regulacji handlu są objęte postanowieniami art. 207 ust. 2 TFUE (wspólna polityka handlowa), ale wewnętrzne środki w zakresie zarządzania są przyjmowane na podstawie art. 43 TFUE (WPR), a w szczególności w ramach jednolitej wspólnej organizacji rynku (164).

3.9. Nowa typologia aktów prawnych Unii: szczególna analiza aktów delegowanych i aktów wykonawczych (art. 290 i 291 TFUE)

Traktat lizboński (art. 288 TFUE) utrzymuje w mocy instrumenty prawne przewidziane w TWE (dawny art. 249 TWE). Niemniej jednak wprowadzono wyraźne rozróżnienie pomiędzy aktami ustawodawczymi (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), przyjmowanymi zgodnie ze zwykłą lub specjalną procedurą ustawodawczą (art. 289 TFUE) a aktami o charakterze nieustawodawczym (opinie, zalecenia, akty delegowane, akty wykonawcze)

możliwości połowowych pomiędzy flotami wspólnotowymi a flotami państw trzecich (Europy Północnej); c) umowy wielostronne z regionalnymi organizacjami ds. rybołówstwa mające w szczególności na celu zapobieganie nielegalnym połowom oraz d) konwencje międzynarodowe, które zachęcają do zrównoważonego i wydajnego korzystania z zasobów rybnych i chronią środowisko morskie.

160 Decyzja 94/800/WE, Dz.U. L 336 z 23.12.1994. 161 Rozporządzenie (WE) 104/2000, Dz.U. L 17 z 21.1.2000 (Tytuł V). 162 Decyzja 94/800/WE, Dz.U. L 336 z 23.12.1994. Rozporządzenie (WE) 3290/1994 (Dz.U. L 349 z 31.12.1994)

rozwija Porozumienie w sprawie rolnictwa WTO w zakresie procedur wewnętrznych. 163 TSWE, opinia 1/94 z 15 listopada 1994 r., Zb.Orz. I-5267. 164 Rozporządzenie (WE) 1234/2007, Dz.U. L 299 z 16.11.2007 (Część III. Handel państwami trzecimi).


PE 431.591 39

(art. 288 i 290–292 TFUE). Jednak najważniejsze nowości dotyczą aktów delegowanych (art. 290 TFUE) oraz aktów wykonawczych (art. 291 TFUE). Rozróżnienie między aktami ustawodawczymi a aktami delegowanymi oraz uznanie funkcji wykonawczej Komisji przy jednakowej kontroli dwóch organów władzy ustawodawczej poprawi jakość ustawodawstwa europejskiego (165). Jednak należy jeszcze określić szereg elementów aktów delegowanych oraz nowe ramy dotyczące aktów wykonawczych. 3.9.1. Akty delegowane Art. 290 ust. 1 TFUE stanowi, że akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Należy uznać, że wytyczenie granicy w ramach jednego aktu podstawowego pomiędzy elementami istotnymi a elementami innymi niż istotne nie jest proste. Niemniej istnieje już rozstrzygające orzecznictwo TSWE, które wyznacza taką linię podziału (166). Podstawowy akt ustawodawczy może zatem składać się z trzech rodzajów postanowień:

– postanowień zawierających elementy istotne, które nie mogą być przedmiotem przekazywania uprawnień ani powierzania uprawnień wykonawczych: na przykład ogólne kierunki aktu, ogólne zasady będące jego podstawą czy też wreszcie zakres stosowania uregulowań (przepisy lub wsparcie);

– postanowień dotyczących elementów innych niż istotne tego aktu, które mogą być przedmiotem przekazywania uprawnień w celu uzupełnienia lub zmiany aktu;

– oraz postanowień dotyczących elementów innych niż istotne, które mogą być precyzowane lub wyjaśniane przy użyciu procedur wykonawczych (art. 290 TFUE) (ust. 3.9.2 poniżej).

Praktyka aktów delegowanych teoretycznie mogłaby zagrażać funkcji ustawodawczej Parlamentu. Należy jednak zauważyć, że system przekazywania uprawnień zapewnia Parlamentowi liczne gwarancje: – po pierwsze dlatego, że Parlament musi wyrazić zgodę na tę operację, ponieważ

przekazanie uprawnień powinno wypływać z podstawowego aktu ustawodawczego, który Parlament przyjął wcześniej we współpracy z Radą (art. 290 ust. 1 akapit drugi TFUE);

– dlatego, że wspomniany akt ustawodawczy musi określać „cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień” (art. 290 ust. 1 akapit drugi TFUE);

– ponadto dlatego, że można określić jeszcze inne warunki, wśród których znajduje się uprawnienie do odwołania uprawnień przekazanych na rzecz Rady lub Parlamentu (art. 290 ust. 2 lit. a) TFUE) oraz uprawnienie do wyrażenia sprzeciwu wobec aktu delegowanego na rzecz każdego z dwóch współlegislatorów, który może sparaliżować wejście w życie danego aktu (art. 290 ust. 2 lit. b) TFUE);

165 Ust. 3 rezolucji Parlamentu Europejskiego T6-0387/2009 z 7.5.2009. Patrz

http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr. 166 Orzecznictwo oparte zwłaszcza na procedurze komitologii w dziedzinie rolnictwa: TSWE, 17 grudnia 1970 r.,

Koester, sprawa 25/70, Zb.Orz. 1161; TSWE, 13 grudnia 1997 r., Eridiana Beghin-Say, sprawa C-103/96, Zb.Orz. I-1453. Wykaz głównych orzeczeń TSWE w sprawie procedury komitologii znajduje się na stronie IPOLNET: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/webdav/site/myjahiasite/shared/code/List%20of%20relevant%20ECJ%20rulings.pdf.


PE 431.591 40

w obu przypadkach Parlament Europejski stanowi większością głosów wchodzących w jego skład członków (art. 290 ust. 2 akapit trzeci TFUE);

– na koniec dlatego, że warunki przewidziane w art. 290 TFUE nie są wyczerpujące i Parlament Europejski może zaproponować inne warunki zgodnie ze swoim prawem do składania poprawek w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (na przykład żądając większej ilości informacji na temat środków przyjmowanych przez Komisję, czy też większej kontroli).

Nie ulega wątpliwości, że skuteczne korzystanie z tych gwarancji wymaga wdrożenia przez każdą komisję parlamentarną zaostrzonego nadzoru nad postanowieniami każdego wniosku legislacyjnego Komisji. Oczywiście przekazanie uprawnień nie może w żadnym przypadku stać się instrumentem zwykłego stanowienia prawa, a Parlament Europejski musi przestrzegać jego wyjątkowego charakteru. Szerokie stosowanie aktów delegowanych zaburzałoby równowagę instytucjonalną, zasadę przejrzystości oraz samą prawowitość procedur legislacyjnych Unii. Powstała już kontrowersja prawna dotycząca zakresu aktów delegowanych w odniesieniu do jednego z postanowień prawnych zawartych w komunikacie zbiorczym Komisji (167) ustanawiającym program dokumentacji połowów tuńczyka błękitnopłetwego (168). W tym kontekście Komisja przedstawiła w grudniu 2009 r. komunikat dotyczący nowych aktów delegowanych na mocy art. 90 TFUE (169). W tym dokumencie Komisja proponuje modele zawierające standardowe formuły przekazania uprawnień do zastosowania w przyszłych aktach (zwłaszcza zawierające postanowienia dotyczące czasu przekazania uprawnień oraz prawa do odwołania/sprzeciwu). Należy jednak zauważyć, że TFUE nie narzuca żadnych ograniczeń w odniesieniu do kompetencji ustawodawczych PE w tej dziedzinie. W związku z tym zaproponowane modele nie są wiążące dla współlegislatorów. Na tej podstawie Parlament byłby raczej przychylny analizie poszczególnych przypadków przy jednoczesnym zapewnieniu prerogatyw w zakresie zgody, sprzeciwu, odwołania uprawnień przekazanych. Przed głosowaniem na posiedzeniu plenarnym Konferencja Przewodniczących Komisji PE powinna wypowiedzieć się w nadchodzących miesiącach w sprawie nadania aktom delegowanym określonych ram w przyszłości, co będzie odpowiedzią na komunikat Komisji (170). 3.9.2. Akty wykonawcze (dawna procedura komitologii) Traktat lizboński wprowadza rozróżnienie pomiędzy aktami delegowanymi a aktami wykonawczymi. Jak dotąd oba rodzaje aktów były regulowane decyzją 1999/468/WE z 28.6.1999 r., ze zmianami (decyzja dotycząca procedury komitologii) (171). Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego przyjmowanie aktów delegowanych będzie regulowane w podstawowym akcie ustawodawczym (ust. 3.9.1. powyżej), natomiast w celu przyjęcia aktu wykonawczego należy wcześniej przyjąć rozporządzenie ustanawiające „przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez Państwa Członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję” (art. 291 ust. 3 TFUE).

167 COM (2009) 665 z 2.12.2009. 168 COM (2009) 406 z 3.8.2009. 169 COM (2009) 673 z 9.12.2009. Patrz również dokument nieoficjalny pt. „Wprowadzenie w życie art. 290

Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” z 12 listopada 2009 r. 170 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472. 171 Dz.U. L 184 z 17.7.1999, s. 23. Wersja skonsolidowana: decyzja 2006/512/WE (Dz.U. C 255 z 21.10.2006, s.

4). W sprawie procedury komitologii patrz Comitology Handbook – the European Parliament's work in the field of comitology, Konferencja Przewodniczących Komisji, 2009 r. (http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms/lang/fr/pid/2335).


PE 431.591 41

Art. 291 ust. 2 TFUE zawiera zasady ustanawiania aktów wykonawczych na rzecz Komisji lub – w konkretnych przypadkach dotyczących WPZiB – na rzecz Rady. Akt wykonawczy może być przyjęty wyłącznie jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii. W przeciwnym wypadku to państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie aktów Unii (art. 291 ust. 1 TFUE). Należy odnotować, że TFUE powierza w tej dziedzinie nowe uprawnienia Parlamentowi. Podczas gdy na mocy TWE przyjęcie decyzji dotyczącej procedury komitologii należało do wyłącznej kompetencji Rady stanowiącej jednomyślnie, a Parlament był jedynie konsultowany (dawny art. 202 akapit trzeci TWE), to TFUE wyznacza znacznie ważniejszą rolę Parlamentowi, stanowiąc, że przyjmowane będą niezbędne rozporządzenia zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 291 ust. 3 TFUE). W oparciu o to postanowienie Komisja powinna zatem przedstawić projekt rozporządzenia ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję. Te nowe ramy prawne powinny zostać przyjęte zasadniczo przed czerwcem 2010 r. w drodze zwykłej procedury ustawodawczej. Do tego czasu Parlament Europejski, Rada i Komisja (172) postanowiły nadal tymczasowo stosować zasady ustanowione w decyzji dotyczącej procedury komitologii w zakresie, w jakim TFUE nie zawiera postanowień przejściowych umożliwiających zagwarantowanie ciągłości realizowania kompetencji wykonawczych (173). Obecnie Parlament musi zastanowić się nad trybem włączania się do nowych procedur (bardzo skomplikowanych), które zastąpią dawny system procedury komitologii. Należałoby ewentualnie dokonać rozróżnienia pomiędzy zakresem ram (który należy włączyć do nowego rozporządzenia w celu zapewnienia lepszej kontroli parlamentarnej) a ich codziennym realizowaniem (uwzględniając dodatkowe obłożenie pracą komisji parlamentarnych, które to działanie może spowodować). Ponadto mile widziane byłoby znaczne uproszczenie w stosunku do dawnych procedur komitologii.

3.10. Inne zmiany prawne o zasięgu horyzontalnym: procedury zmiany traktatów (art. 48 TUE) oraz prawo inicjatywy obywatelskiej (art. 11 ust. 4 TUE i art. 24 TFUE)

Traktat lizboński wprowadza modyfikacje prawne o zasięgu horyzontalnym, które mogą potencjalnie prowadzić do istotnych zmian w polityce strukturalnej i polityce spójności. Chodzi tu w szczególności o prawo inicjatywy Parlamentu dotyczące zmiany traktatów (w szczególności w ramach uproszczonych procedur zmiany) oraz prawo inicjatywy obywatelskiej.

172 Oświadczenie Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie wprowadzenia w życie art. 291 Traktatu o

funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oświadczenie to staje się więc rozwiązaniem przejściowym, o które zwracał się PE w rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. (ust. 73 rezolucji T6-0373/2009).

173 Należy zasygnalizować, że traktat lizboński zlikwidował art. 202 TWE, który zawierał postanowienie dotyczące przyznawania przez Radę kompetencji wykonawczych Komisji. Chociaż artykuł ten zastąpiono w zakresie treści art. 16 ust. 1 TUE oraz art. 290 i 291 TFUE, to pozostała luka prawna w tym względzie, którą należy zapełnić.


PE 431.591 42

3.10.1. Uproszczone procedury zmiany traktatów Art. 48 TUE ustanawia procedury zmiany traktatów: zwykła procedura, z udziałem Konwentu i konferencji międzyrządowej, dotycząca wszystkich traktatów (art. 48 ust. 2–5 TUE) oraz dwie uproszczone procedury zmiany, pierwsza mająca na celu zmianę wszystkich lub części postanowień części trzeciej TFUE (wewnętrzne polityki i działania Unii) (art. 48 ust. 6 TUE), druga mająca na celu zmianę reguły jednomyślności Rady na regułę stanowienia przez Radę większością kwalifikowaną albo też zastąpienie specjalnej procedury ustawodawczej stosowanej do przyjmowania aktów ustawodawczych zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 48 ust. 7 TFUE). Ograniczymy się tutaj do skomentowania pierwszej procedury uproszczonej, oferującej wyraźne możliwości zmiany polityki strukturalnej i polityki spójności zgodnie z inicjatywą Parlamentu Europejskiego, jednakże bez obietnicy zwiększenia kompetencji Unii (art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE). Parlament Europejski może zatem przedłożyć Radzie Europejskiej propozycje dotyczące zmiany wszystkich lub części postanowień TFUE odnoszących się do polityki strukturalnej i polityki spójności: rolnictwa i rybołówstwa (art. 38–44 TFUE), transportu (art. 90–100 TFUE), edukacji, młodzieży i sportu (art. 165 TFUE), kultury (art. 167 TFUE), sieci transeuropejskich (art. 170–172 TFUE), spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (art. 174–178 TFUE) oraz turystyki (art. 195 TFUE). Natomiast tej uproszczonej procedury nie można stosować do zmiany postanowień dotyczących umów międzynarodowych (zawartych w piątej części TFUE – działania zewnętrzne Unii) (ust. 3.8 poniżej) ani też do zmiany postanowień finansowych (zawartych w szóstej części TFUE) (ust. 4 poniżej). TFUE zakłada unikanie zwoływania Konwentu i konferencji międzyrządowej w przypadku procedur uproszczonych. Zastrzega natomiast prawo do ostatecznego przyjmowania zmian przez Radę stanowiącą jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Traktat przewiduje również obowiązek zatwierdzenia zmian przez państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami wewnętrznymi (art. 48 ust. 6 akapit drugi TUE). Ta pierwsza procedura uproszczona wydaje się szczególnie obiecująca w odniesieniu do uaktualniania i dostosowania rozdziału dotyczącego rolnictwa i rybołówstwa (Tytuł III trzeciej części TFUE), który stał się przestarzały w świetle ewolucji WPR i WPRyb (patrz ust. 3.2 i ust. 3.3 powyżej). Parlament Europejski mógłby zatem przedłożyć Radzie Europejskiej projekt uaktualnienia tego rozdziału, wprowadzający zasady, które będą regulować te dwie polityki i ich podstawowe mechanizmy. Być może obecnie jest jeszcze zbyt wcześnie na planowanie takiego kroku, który ma charakter silnie polityczny. Jednak biorąc pod uwagę, że WPR i WPRyb zostaną gruntownie zreformowane w momencie wejścia w życie nowej perspektywy finansowej, Parlament mógłby przedstawić Radzie Europejskiej projekty zmiany prawa podstawowego na okres po 2014 r. W projektach tych zawarte byłyby ewentualne nowe ramy prawa wtórnego, przyjęte wcześniej. 3.10.2. Prawo inicjatywy obywatelskiej Art. 11 ust. 4 TUE stanowi, że obywatele znacznej liczby państw członkowskich w liczbie nie mniejszej niż milion, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie traktatów wymaga aktu prawnego Unii.


PE 431.591 43

Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują przepisy dotyczące procedur i warunków wymaganych do przedstawienia inicjatywy obywatelskiej, w tym minimalnej liczby państw członkowskich, z których muszą pochodzić obywatele, którzy występują z taką inicjatywą (art. 11 ust. 4 akapit drugi TUE, art. 24 akapit pierwszy TFUE). W tych ramach Komisja przedstawiła zieloną księgę w sprawie europejskiej inicjatywy europejskiej (174), w następstwie rezolucji Parlamentu Europejskiego uchwalonej w dniu 7 maja 2009 r. (175). Jej celem jest przeprowadzenie konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami w sprawie głównych kwestii, które będzie wyszczególniało przyszłe rozporządzenie w sprawie procedury i warunków korzystania z tego nowego instrumentu instytucjonalnego. Przewiduje się, że wniosek legislacyjny co do zasady będzie przygotowany w najbliższych miesiącach, tak aby mógł wejść w życie przed grudniem 2010 r. Konsultacje zapoczątkowane opublikowaniem zielonej księgi dotyczą następujących kwestii: minimalna liczba państw członkowskich, z których muszą pochodzić obywatele (Komisja sugeruje ustanowienie progu jednej czwartej państw członkowskich, ten sam próg zaproponował PE w swojej rezolucji) (176), minimalna liczba sygnatariuszy z danego państwa członkowskiego (Komisja proponuje 0,2% populacji każdego z państw sygnatariuszy wniosku i jest to procent równy ułamkowi zaproponowanemu przez PE: 1/500 populacji) (177), określenie minimalnego wieku uczestników (Komisja sugeruje 16 lub 18 lat, a Parlament odsyła do ustawodawstwa danego państwa członkowskiego dotyczącego prawa do głosowania) (178) oraz forma i brzmienie inicjatywy obywatelskiej i wymogi dotyczące procedury, w szczególności zbierania, kontroli i potwierdzania autentyczności podpisów (PE proponuje specjalną procedurę składającą się z pięciu etapów) (179). Prawo inicjatywy obywatelskiej nada nowy wymiar demokracji europejskiej i wzbogaci debatę publiczną dotyczącą wspólnych polityk, zwłaszcza polityki strukturalnej i polityki spójności. W szczególności prawo inicjatywy umożliwi obywatelom Unii bezpośrednio uczestniczyć we wdrażaniu obowiązujących wspólnych polityk i działań. Poza tym w perspektywie przewidzianych gruntownych reform niektórych wspólnych polityk (WPR, polityka regionalna, WPRyb) prawo inicjatywy obywatelskiej potwierdzi rolę społeczeństwa obywatelskiego w tworzeniu i zmianie prawa europejskiego oraz w sposób dorozumiany w ustanawianiu nowej perspektywy finansowej. W tym kontekście prawo inicjatywy obywatelskiej przyczyni się do utworzenia prawdziwej europejskiej publicznej przestrzeni debaty nad priorytetami i strategiami wspólnotowymi, które należy wprowadzić w związku z głównymi wyzwaniami stojącymi przed Unią (np. globalizacja handlu i finansów, określenie obrony europejskiego modelu socjalnego, zwalczanie zmian klimatu, niż demograficzny, walka z głodem i kryzysami żywnościowymi, zrównoważony rozwój itd.). Parlament Europejski jako jedyna instytucja UE wybierana w bezpośrednim i powszechnym głosowaniu może jedynie cieszyć się z wprowadzenia inicjatywy obywatelskiej do traktatów. Jednocześnie Parlament powinien uważnie śledzić wyniki konkretnych inicjatyw i ewentualnie dostosowywać swoje harmonogramy prac legislacyjnych. 174 COM (2009) 622 z 11.11.2009. 175 T6-0389/2009, rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. wzywająca Komisję do przedłożenia

wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie realizacji inicjatywy obywatelskiej (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr).

176 Ust. 1 załącznika do przywołanej powyżej rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. 177 Ust. 2 załącznika do przywołanej powyżej rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. 178 Ust. 3 załącznika do przywołanej powyżej rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.


PE 431.591 44

179 Ust. 4 załącznika do przywołanej powyżej rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.


PE 431.591 45

4. ZMIANY BUDŻETOWE

4.1. Główne skutki dla polityki strukturalnej i polityki spójności Traktat lizboński zawiera istotne zmiany na poziomie finansowym w odniesieniu do poprzednich traktatów oraz obowiązujących przepisów prawa wtórnego, zwłaszcza w odniesieniu do relacji międzyinstytucjonalnych i procedur decyzyjnych. Traktat wprowadza nowy Tytuł II w szóstej części TFUE, składający się z 6 rozdziałów i 15 artykułów (180). Nowy traktat przenosi faktycznie bez zmian merytorycznych postanowienia finansowe uzgodnione przez konferencję międzyrządową (IGC) w 2004 r. Większość nowych postanowień finansowych ma zasięg ogólny. Jednakże mają one szczególne konsekwencje dla wydatków na politykę strukturalną i politykę spójności, które – nie zapominajmy – stanowią obecnie większą część budżetu wspólnotowego (73,7% w 2010 r.)(Tabela 1). Konsekwencje te dotykają szczególnie WPR (42% budżetu) i polityki regionalnej (28%), te dwie polityki są pod względem wydatków najważniejsze w Unii. Tabela 1: POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI – BUDŻET 2010 R.

BUDŻET 2010 KOMISJI

Zobowiązania

(mln eur) % ogółem

Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich 58.080,71 41,9%

Polityka regionalna 38.896,65 28,1%

Transport 2.296,49 1,7%

Edukacja i kultura 1.821,86 1,3%

Rybołówstwo i gospodarka morska 1.001,19 0,7%

Turystyka 4,60 0,0%

Polityka strukturalna i polityka spójności 102.101,50 73,7%

Łączny budżet Komisji (181) 138.515,40 100% Źródło: Budżet ogólny Unii Europejski na rok finansowy 2010. Dane. Styczeń 2010 r. (http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2010_pl.pdf). 180 Art. 310–325 TFUE. 181 Rolnictwo: Rozdział 05; Polityka regionalna: Rozdział 13; Transport: 06 02, 06 03 i inne środki z Rozdziału 06;

Edukacja i kultura: Rozdziały 09 (Społeczeństwo informacyjne i media) oraz 15 (Edukacja i kultura) i linia 09 06 (Polityka audiowizualna i program MEDIA); Rybołówstwo: Rozdział 11; Turystyka: 02 02 08.


PE 431.591 46

Podstawowe elementy traktatu lizbońskiego dotyczące ram finansowych to (182):

– Uproszczenie rocznej procedury budżetowej dzięki zniesieniu rozróżnienia na wydatki obowiązkowe (WO) i wydatki nieobowiązkowe (WNO), zlikwidowaniu wstępnego projektu budżetu (WPB) oraz eliminacji drugiego czytania w PE.

– Sformalizowanie nowej rocznej procedury budżetowej, analogicznej do zwykłej procedury ustawodawczej, w której występuje tylko jedno czytanie plus procedura pojednawcza pomiędzy dwoma ramionami władzy budżetowej.

– Włączenie wieloletnich ram finansowych do TFUE.

– Praktyczne zastosowanie nowej konstytucji finansowej poprzez:

a) przyjęcie nowego rozporządzenia zawierającego wieloletnie ramy finansowe;

b) dostosowanie istniejącego rozporządzenia finansowego do nowych zasad regulujących przyjmowanie i wykonywanie budżetu;

c) ewentualnie, przyjęcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego na temat reguł – które nie zostały włączone do dwóch wcześniej wymienionych instrumentów prawnych – dotyczących współpracy instytucji w trakcie rocznej procedury budżetowej, (183) (ust. 5 lit. a poniżej).

4.2. Zniesienie rozróżnienia na wydatki obowiązkowe i wydatki nieobowiązkowe

Dawny TWE zawierał rozróżnienie w art. 272 i 273 (184) dwie kategorie wydatków:

a) „wydatki wynikające obowiązkowo z niniejszego Traktatu lub z aktów uchwalonych zgodnie z nim” (WO), zwłaszcza wydatki na rynki i dopłaty do pierwszego filara WPR lub umowy międzynarodowe, w odniesieniu do których Rada, pierwsze ramię władzy budżetowej, miała ostatnie słowo przed uchwaleniem budżetu rocznego.

b) „wydatki inne niż wynikające obowiązkowo z niniejszego Traktatu lub z aktów uchwalonych zgodnie z nim” (WNO), w odniesieniu do których Parlament Europejski (drugie ramię władzy budżetowej) zachowywał uprawnienia do decydowania w ramach maksymalnej stopy wzrostu w stosunku do wydatków tej samej natury wykonywanych w bieżącym roku, przy poszanowaniu zasady równowagi dochodów i wydatków.

W celu uproszczenia procedury uchwalania budżetu rocznego w TFUE w nowych art. 314 (dawny art. 272) i 315 (dawny art. 373) wyeliminowano to rozróżnienie. Odtąd dwa ramiona władzy budżetowej decydują wspólnie na temat ogółu wydatków obowiązkowych. Rada uzyskała zatem uprawnienia w zakresie decydowania o WNO, a Parlament o WO (185). 182 Całościowy obraz stosowania ram finansowych istniejących w okresie poprzedniej kadencji (2004/2009)

znajduje się w: Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 17 maja 2006 r. oraz procedurach budżetowych 2005/2009, PE, Departament Tematyczny D – Kwestie Budżetowe, PE 411.271, 30.7.2009 r.

183 W oczekiwaniu na nowe ramy finansowe PE w niedawnej rezolucji (T7-0067/2009 z 12.11.2009) uchwalił przejściowe wytyczne proceduralne dotyczące kwestii budżetowych w świetle wejścia w życie traktatu lizbońskiego. Wytyczne dotyczą zwłaszcza wykonania budżetu, przyjęcia budżetów korygujących, przyjmowania przesunięć środków oraz zasad współpracy międzyinstytucjonalnej (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr).

184 Art. 272 ust. 4 akapit drugi, art. 272 ust. 9 akapit pierwszy i akapit czwarty, art. 273 akapit trzeci. 185 Należy zaznaczyć, że po wejściu w życie traktatu lizbońskiego utrzymano rozróżnienie środków budżetowych

na: a) środki zróżnicowane, przeznaczone na finansowanie działań wieloletnich, obejmujących środki na zobowiązania oraz środki na płatności; b) środki niezróżnicowane, które pozwalają na pokrycie zobowiązań i spłacanie wydatków w trakcie każdego roku finansowego.


PE 431.591 47

Jednakże rozróżnienie na WO i WNO nadal pozostaje w mocy w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (186) oraz w ogólnych aktualnie obowiązujących rozporządzeniach finansowych (187); zatwierdza je odtąd Rada i Parlament, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym (art. 322 TFUE). Zmiany będą musiały zatem zostać wprowadzone w ramach prac uaktualniających porozumienie międzyinstytucjonalne oraz wtórne prawo finansowe. Na tej podstawie PE w rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie aspektów finansowych traktatu lizbońskiego (188) opowiedział się za zmianą przepisów rozporządzenia finansowego, których bezpośrednio dotyczą zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim (ust. 50 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.) PE przypomina również o wymogu wypracowania porozumienia międzyinstytucjonalnego pozwalającego na optymalne przejście ku nowym aktom prawnym i nowym procedurom decyzyjnym (punkt G preambuły, ustępy 51, 52 i 53).

4.3. Nowa procedura specjalna dotycząca przyjmowania budżetu rocznego

W TFUE wstawiono nowy rozdział „Roczny budżet Unii” w tytule „Postanowienia finansowe” (189), który zmieni i upraszcza istniejącą procedurę budżetową. Zgodnie z dawną procedurą (art. 272 TWE) Komisja około maja przedkładała wstępny projekt budżetu zawierający prognozy dochodów i wydatków. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, uchwalała projekt budżetu, najpóźniej do 1 września roku poprzedzającego rok, w którym budżet ma być wykonany, i przedkładała go Parlamentowi Europejskiemu najpóźniej do 5 października. Generalnie Rada ustanawiała swój projekt budżetu w lipcu, a PE głosował w komisji we wrześniu, natomiast na posiedzeniu plenarnym głosował zwykłą większością głosów w październiku. Z nowego art. 314 TFUE wyeliminowano wstępny projekt budżetu oraz utworzono specjalną procedurę ustawodawczą dotyczącą przyjmowania budżetu rocznego przez PE i Radę działające w porozumieniu (dwa ramiona władzy budżetowej). Odtąd dwa czytania zastąpiono jednym czytaniem: Komisja przedkłada wniosek zawierający projekt budżetu nie później niż 1 września (art. 314 ust. 2 TFUE). Rada przyjmuje swoje stanowisko i przekazuje je Parlamentowi Europejskiemu nie później niż 1 października oraz informuje PE o powodach, które doprowadziły ją do zmiany wniosku Komisji (art. 314 ust. 3 TFUE). Należy przypomnieć, że dawniej Rada nie podawała żadnych powodów dla zatwierdzanych przez nią redukcji. W rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. (ust. 30) (190) PE podkreśla, że nowa procedura i jedno czytanie w rzeczywistości nie pozwalają instytucjom zmienić swojego stanowiska w drugim czytaniu, co było możliwe dotychczas. Parlament będzie zatem musiał uściślić swe 186 Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie

dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz.U. C 139 z 14.6.2006, s. 1 – http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:PL:PDF). WO i WNO są wspomniane w ust. 13, 23, 34 i 36 oraz w załączniku II lit. B i lit. C pkt 5. Umowa ta została zmieniona niedawno decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/407/WE (Dz.U. L 132 z 29.5.2009 – http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:132:0008:0009:PL:PDF).

187 Rozporządzenie Rady (WE) 1605/2002 (Dz.U. L 248 z 16.9.2002) (http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2002:248:SOM:EN:HTML) oraz rozporządzenie Komisji (WE) 2342/2002 (Dz.U. L 357 z 31.12.2002).

188 P6_TA(2009)0374 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr). 189 Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 183-185. 190 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr.


PE 431.591 48

priorytety polityczne na wcześniejszym etapie oraz odpowiednio dostosować swoje operatywne podejście i organizację, umożliwiające osiągnięcie wszystkich wyznaczonych celów. Mimo że w TFUE wspomina się ogólne terminy odnoszące się do nowej rocznej procedury budżetowej, to nie ustanowiono dokładnych dat prac parlamentarnych. W konsekwencji należy ustanowić kalendarz pragmatyczny, podobny do dotychczas obowiązującego, który umożliwi jednocześnie zachowanie priorytetów parlamentarnych i wprowadzenie w stosownym czasie mechanizmów pojednania ustanowionych w tym traktacie (ust. 31 i 32 wspomnianej rezolucji) (191). Nowa procedura ustanawia trzy głosowania w Parlamencie:

a) Pierwsze głosowanie większością kwalifikowaną przed upływem czterdziestu dwóch dni od przekazania stanowiska Rady (192) dotyczy poprawek do projektu budżetu (art. 314 ust. 4 TFUE). W TFUE nie zawarto postanowienia w sprawie przebiegu tego głosowania na posiedzeniu plenarnym, w którym ustalano by stanowisko PE w sprawie całości środków i które zamykałoby etap czytania. Jednak nie istnieją poważne powody, dla których nie można by utrzymać obecnej procedury, składającej się ze sprawozdania i rezolucji w sprawie projektu budżetu przyjmowanej przez posiedzenie plenarne; ten akt pozwala obecnie ustanawiać linie strategiczne oraz wprowadzać projekty pilotażowe i działania przygotowawcze. Jak zasygnalizował Parlament 7 maja 2009 r. (ust. 34), ta rezolucja poprzedzająca pierwsze posiedzenie pojednawcze będzie miała większe znaczenie, ponieważ umożliwi Parlamentowi formalne wypowiedzenie się na temat priorytetów budżetowych, bez uwarunkowań natury taktycznej wynikających ze stanowiska Rady. Odtąd wyspecjalizowane komisje opiniodawcze będą musiały ściśle współpracować (tak jak obecnie) z Komisją Budżetową (COBU) w związku ze sporządzeniem projektu rezolucji.

b) Drugie głosowanie zwykłą większością głosów dotyczy wyników wypracowanych przez komitet pojednawczy, w którym zasiadają przedstawiciele Rady i tyle samo członków reprezentujących Parlament Europejski i obradują w przypadku rozbieżności pomiędzy instytucjami w związku ze zmienionym projektem budżetu (art. 314 ust. 5 TFUE). To głosowanie plenarne mogłoby odbywać się około połowy listopada w przypadku porozumienia w komitecie pojednawczym (art. 314 ust. 6 TFUE).

c) Należy jeszcze wspomnieć o trzecim wariancie głosowania w przypadku odrzucenia wspólnego projektu przez Radę. W takiej sytuacji PE w głosowaniu decydowałby o potwierdzeniu wszystkich lub niektórych poprawek przyjętych w pojedynczym czytaniu (art. 314 ust. 7 lit. d) TFUE). PE, stanowiąc większością kwalifikowaną (większość głosów posłów + trzy piąte oddanych głosów), miałby ostatnie słowo w sprawie budżetu rocznego.

Poza pojedynczym czytaniem należy również wymienić najważniejsze nowości w rocznej procedurze budżetowej wprowadzone przez TFUE:

a) Decydująca rola przyznana Parlamentowi Europejskiemu na końcu procedury (art. 314 ust. 7 TFUE): 1) tekst uzgodniony w ramach komitetu pojednawczego

191 W odniesieniu do kalendarza nowej procedury budżetowej patrz: Dokument roboczy w sprawie konsekwencji

traktatu z Lizbony dla rocznej procedury budżetowej, Komisja Budżetowa, sprawozdawcy: Sidonia Elżbieta Jędrzejewska i László Surján, DT/804312EN.doc, PE 439.064, 9.2.2010.

192 Uwzględniając, że Rada musi przekazać swoje stanowisko przed pierwszym października (art. 314 ust. 3 TFUE), głosowanie Parlamentu Europejskiego na posiedzeniu plenarnym mogłoby się odbyć około połowy października (patrz wspomniany wcześniej dokument roboczy z 9.2.2010).


PE 431.591 49

(„wspólny projekt”) nie jest uważany za przyjęty, jeśli Parlament Europejski mu się sprzeciwi (większością głosów wchodzących w jego skład posłów); 2) jeśli Rada odrzuci wspólny projekt, a PE go zatwierdzi, wspólny projekt wchodzi w życie w oryginalnym brzmieniu lub Parlament Europejski może, stanowiąc większością kwalifikowaną (większość głosów wchodzących w jego skład członków i trzy piąte oddanych głosów), zdecydować o potwierdzeniu poprawek, jakie przyjął w pierwszym czytaniu. W tym kontekście, jeśli PE i Rada nie zatwierdzą „wspólnego projektu” w terminie 21 dni, Komisja przedkłada nowy projekt budżetu (art. 314 ust. 7 lit. b) i c) oraz art. 314 ust. 8 TFUE) (193).

b) Prawo inicjatywy, jakim dysponuje Komisja, pozwalające jej na dokonywanie zmian w projekcie budżetu w toku procedury do czasu powołania komitetu pojednawczego (art. 314 ust. 2 akapit drugi) (194).

c) Wreszcie, istotna rola komitetu pojednawczego, poprzez który realizowany jest dialog międzyinstytucjonalny pomiędzy dwoma ramionami władzy budżetowej.

Komitet pojednawczy składa się zgodnie z zasadą parytetową z członków reprezentujących Radę oraz z takiej samej liczby członków reprezentujących Parlament Europejski (art. 314 ust. 5 TFUE). TFUE nie określa dokładnej liczby ani szczebla reprezentacji politycznej Rady, a są to dwie kwestie bez wątpienia wrażliwe, leżące w gestii każdej instytucji. Ponadto konieczne wydaje się szybkie znalezienie porozumienia z Parlamentem w sprawie funkcjonowania komitetu pojednawczego (ust. 45 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.). Doświadczenie zgromadzone przez poprzednie ustawodawcze komitety pojednawcze (195) powinno co do zasady ułatwić osiągnięcie porozumienia w sprawie procedur i organizacji wewnętrznej komitetu pojednawczego w obliczu nowej procedury budżetowej (np. przewodnictwo komitetu, skład sekretariatu czy personel pomocniczy i jego rola; dokumentacja do przygotowania i przetłumaczenia, zasady pracy i posiedzeń – posiedzenia trójstronne, międzyinstytucjonalne grupy techniczne; kalendarz; zasady negocjacji, głosowania lub ogólne zasady proceduralne itp.). Zasadniczo nowe rozporządzenie finansowe, które zastąpi rozporządzenie z 2002 r. (patrz przypis 188), powinno zawierać reguły funkcjonowania komitetu pojednawczego (ust. 50 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.). Nowe porozumienie międzyinstytucjonalne określające zasady współpracy w trakcie rocznej procedury budżetowej wydaje się równie potrzebne (patrz ust. 4.1 powyżej i ust. 5.1 poniżej). Niektóre decyzje dotyczą wyłącznie Parlamentu Europejskiego. Parlament na posiedzeniu plenarnym już się opowiedział za tym, by delegacja parlamentarna do komitetu pojednawczego działała pod przewodnictwem przewodniczącego Komisji Budżetowej oraz by w jej skład wchodzili, oprócz członków tej komisji, członkowie wyspecjalizowanych komisji parlamentarnych, w przypadku gdy przedmiotem negocjacji jest konkretna kwestia należąca do kompetencji danej komisji (ust. 40 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.)

193 Ponadto, jeśli na początku roku budżetowego budżet nie był jeszcze ostatecznie przyjęty, wydatki mogą być

dokonywane miesięcznie na rozdział, w granicach jednej dwunastej środków przyznanych w ramach danego rozdziału budżetu w poprzednim roku budżetowym, przy czym kwota ta nie może przekraczać jednej dwunastej środków przewidzianych w tym samym rozdziale w projekcie budżetu (art. 315 TFUE).

194 W tym kontekście, w rezolucji z dnia 7 maja 2009 r. (ust. 45) PE zwraca uwagę na fakt, że zasada, według której Komisja nie może już zmienić swojego projektu po zwołaniu komitetu pojednawczego nie pozwala na przedstawienie jesienią tradycyjnego pisma w sprawie poprawek w celu uwzględnienia zaktualizowanych przewidywań dla WPR oraz jej skutków budżetowych. PE uważa, że w takim przypadku najbardziej odpowiednią procedurą byłoby przedstawienie przez Komisję specjalnego projektu budżetu korygującego po ostatecznym ustaleniu wszystkich danych dotyczących rolnictwa.

195 Art. 68 Regulaminu PE (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//PL&language=PL). Patrz również przewodnik „Współdecyzja i procedura pojednawcza. Jak Parlament stanowi prawo w ramach traktatu lizbońskiego” (DV/795985FR.doc).


PE 431.591 50

Regulamin Parlamentu został zmieniony, aby uwzględnić nową procedurę budżetową (196): przewiduje on, że członkowie delegacji są mianowani każdego roku przez grupy polityczne przed głosowaniem w Parlamencie nad stanowiskiem Rady, w miarę możliwości spośród członków komisji odpowiedzialnej za kwestie budżetowe oraz innych zainteresowanych komisji. Delegacji przewodniczy przewodniczący Parlamentu Europejskiego. Przewodniczący może powierzyć to zadanie wiceprzewodniczącemu mającemu doświadczenie w kwestiach budżetowych lub przewodniczącemu komisji właściwej dla spraw budżetowych (COBU). Jednak należy jeszcze ustalić sposób reprezentacji w komitecie pojednawczym komisji zajmujących się polityką strukturalną i polityką spójności, które mają największe znaczenie, jeśli chodzi o budżet (np. AGRI czy REGI). W odniesieniu do innych bardziej specyficznych kwestii dotyczących organizacji wewnętrznej (np. zakres mandatu przyznawanego przez posiedzenie plenarne przedstawicielom Parlamentu w komitecie pojednawczym i swoboda negocjacji; powiązania pomiędzy sekretariatem komitetu pojednawczego a sekretariatem Komisji Budżetowej (COBU); stosunki pomiędzy komitetem pojednawczym, COBU, pozostałymi komisjami parlamentarnymi a grupami politycznymi itp.), można uwzględnić doświadczenia nabyte na szczeblu ustawodawczym (197).

4.4. Włączenie wieloletnich ram finansowych i dyscypliny finansowej do TFUE

Art. 270 TWE jest uchylony, a postanowienia dotyczące dyscypliny budżetowej zawarto w nowym art. 310 ust. 4 TFUE (dawny art. 268), który stanowi również o „wieloletnich ramach finansowych”. W rzeczywistości traktat uwzględnia i uaktualnia większość postanowień w sprawie wieloletniej perspektywy finansowej obowiązujących na mocy porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (198). A więc wieloletnie ramy finansowe (WRF) oraz ich zasady zostały włączone po raz pierwszy do prawa pierwotnego w art. 312 TFUE. Postanowienia traktatu lizbońskiego potwierdzają okres istniejących WRF (pięć lat) (art. 312 ust. 1 TFUE), ustanawiają specjalną procedurę ustawodawczą w odniesieniu do przyjmowania rozporządzenia określającego kwoty rocznych pułapów środków na zobowiązania, które to rozporządzenie zastąpi obowiązujące porozumienie międzyinstytucjonalne (art. 312 ust. 3 TFUE), a także formalizują zawartość wspólnotowego wieloletniego programowania na podstawie kategorii wydatków odpowiadających głównym sektorom działalności Unii (art. 312 ust. 3 TFUE) (199).

196 Art. 75d („Postępowanie pojednawcze w sprawie budżetu”)

(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//PL&language=PL).

197 Ponadto art. 75d Regulaminu PE stanowi, że art. 68 i art. 69 dotyczące ustawodawczej procedury pojednawczej mają zastosowanie w dziedzinie budżetu.

198 Już wspomnianego (przypis nr 187): Dz.U. C 139 z 14.6.2006, s. 1 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:PL:PDF)

199 W rezolucji T6-0387/2009 z dnia 7 maja 2009 r. (ust. 50) PE proponował, by programowanie finansowe było oparte na „programie” w zakresie ustawodawstwa lub „umowie”, która powinna zostać ustanowiona przez Parlament Europejski, Radę i Komisję po rozpoczęciu się jej mandatu (o ile to możliwe, w formie specjalnego porozumienia międzyinstytucjonalnego)

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 51

W tym kontekście, po wejściu w życie traktatu należy rozpocząć negocjacje mające na celu przyjęcie nowego rozporządzenia w celu uaktualnienia zasad dyscypliny budżetowej i perspektywy finansowej. Rozporządzenie to będzie przyjęte wspólnie przez Parlament i Radę przy zastosowaniu wspomnianej powyżej procedury specjalnej. Należy zaznaczyć, że w sprawie tego nowego rozporządzenia Rada będzie stanowić jednomyślnie, po przyjęciu go przez Parlament Europejski, który będzie stanowił większością głosów posłów. PE ubolewa, że decyzja Rady będzie podejmowana jednomyślnie, przez co procedura będzie bardzo trudna i będzie sprzyjała negocjacjom w formie poszukiwania „najmniejszego wspólnego mianownika” (ust. 8 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.). PE zachęcał Radę do skorzystania, gdy tylko będzie to możliwe, z klauzuli pozwalającej jej na przejście – w wyniku jednomyślnej decyzji – do stosowania większości kwalifikowanej przy przyjmowaniu WRF (art. 312 ust. 2 akapit drugi). PE z żalem zauważył również, że w ramach nowej procedury Parlament ma jedynie prawo do wyrażenia zgody, a nie rzeczywiste uprawnienia do współdecydowania w sprawie nowego rozporządzenia (ust. 9 rezolucji z dnia 7 maja 2009 r.) PE podkreślił, że zgodnie z traktatem lizbońskim instytucje muszą od początku procedury dokładać wszelkich starań, aby zagwarantować jej ostateczny sukces (art. 312 ust. 5 TFUE). Parlament zwrócił się więc do Rady, aby okazała gotowość do prowadzenia systematycznego dialogu politycznego z Parlamentem w celu pełnego uwzględnienia jego priorytetów. Wreszcie, można zauważyć, że PE w rezolucjach z dnia 25 marca (200) oraz z 7 maja 2009 r. (201) zaproponował przedłużenie i dostosowanie aktualnej perspektywy finansowej 2007–2013 do roku 2016, aby następne pięcioletnie WRF weszły w życie najpóźniej w roku 2017. W ten sposób WRF zbiegłyby się z zakończeniem kadencji Parlamentu Europejskiego i Komisji i mogłyby się lepiej dopasować do globalnej logiki międzyinstytucjonalnego programowania strategicznego. W związku z tym należy również uznać, że przedłużenie aktualnej perspektywy finansowej wpasowałoby się bardzo dobrze w kontekst kryzysu gospodarczego i finansowego, podobnie jak obecnie. Dzięki umożliwieniu stopniowego powrotu do paktu stabilności oraz ożywieniu gospodarek 27 państw członkowskich, przedłużenie perspektywy finansowej niewątpliwie ułatwiłoby debaty na temat przyszłości finansowej Unii.

200 Rezolucja T6-0174/2009 z 25.3.2009 w sprawie śródokresowego przeglądu ram finansowych na lata

2007-2013, punkt H preambuły, ust. 7 lit. b) i ust. 7 lit. c) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608352&noticeType=null&language=fr) 201 Wspomniana rezolucja T6-0374/2009 (ust. 11, 13 i 16) oraz wspomniana rezolucja T6-0387/2009 (punkt J

preambuły, ust. 50 i 51) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).


PE 431.591 52


PE 431.591 53

5. PODSUMOWANIE: STOPNIOWE WPROWADZANIE W ŻYCIE TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO

Traktat lizboński oznacza realną zmianę w ewolucji instytucjonalnej Unii. Nawet jeśli nowe skonsolidowane traktaty nie mogą zostać zawarte w formalnej konstytucji, to można je określać jako konstytucję w sensie faktycznym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (TSWE). Traktat lizboński uznaje w pełni Parlament Europejski jako jedno z dwóch ramion władzy ustawodawczej i budżetowej Unii (art. 14 ust. 1 TUE). Jednakże istnieją wciąż luki, które należy wypełnić: dotyczą one wykonywania nowych uprawnień oraz wdrażania nowych instrumentów. W kilku przypadkach kompetencje lub procedury są określone w traktatach, lecz w sposób nie do końca jasny, a więc umożliwiający sprzeczne interpretacje. W innych przypadkach, choć w nowym prawie pierwotnym nie zawarto wyraźnego odniesienia, nowe kompetencje Parlamentu mogą wynikać w sposób dorozumiany z jego roli współlegislatora, wprowadzonej traktatem lizbońskim. Parlament Europejski jako główny beneficjent nowego traktatu musi zatem podjąć wysiłek, aby inne instytucje w pełni uznały jego nowe prerogatywy. W rzeczywistości znajdujemy się w samym środku etapu przejściowego, który zadecyduje o przyszłości. a) Bezpośrednie wyzwania dotyczące przepisów prawnych W nadchodzących miesiącach posłowie do Parlamentu Europejskiego będą musieli wypowiedzieć się w sprawie szeregu wniosków prawnych przedstawionych przez Komisję w celu uzupełnienia ram prawa wtórnego wynikającego z traktatu: w sprawie inicjatywy obywatelskiej, nowych zasad procedury komitologii, a przede wszystkim w sprawie „konstytucji finansowej” Unii (202). Oczekuje się maksymalnie sześciu „pakietów” ustawodawczych w tej dziedzinie finansowej: a) Pierwszy pakiet, który ma zostać przedstawiony w lutym 2010 r., będzie

dotyczył: zmian przejściowych rozporządzenia finansowego w celu dostosowania go do traktatu lizbońskiego (zlikwidowanie WO i WNO, nowe zasady przenoszenia środków), które będą przedmiotem współdecyzji; projektu rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych, który będzie przedmiotem jednomyślnej decyzji Rady, po uzyskaniu zgody PE; oraz wniosków Komisji w sprawie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie dyscypliny finansowej i należytego zarządzania finansami, które będą negocjowane przez Parlament, Radę i Komisję.

b) Drugi pakiet, również planowany na luty 2010 r., będzie dotyczył: wniosku w sprawie służb zewnętrznych Unii, będącego przedmiotem konsultacji; dostosowania aktualnych przepisów finansowych, będącego przedmiotem współdecyzji; nowych reguł służby publicznej, będących przedmiotem współdecyzji; oraz wniosku w sprawie zmian w budżecie.

c) Trzeci pakiet, który ma zostać przedstawiony w połowie kwietnia 2010 r., będzie obejmował projekt budżetu na 2011 r. oraz wniosek w sprawie oceny porozumienia międzyinstytucjonalnego 2007–2013 (203).

202 Sformułowanie użyte w rezolucji PE T7-0067/2009 z 12.11.2009, punkt C preambuły. 203 W oparciu o deklarację nr 1 oraz art. 7 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r.


PE 431.591 54

d) Czwarty pakiet, przewidziany na maj 2010 r., będzie obejmował wniosek w sprawie trzyletniego przeglądu przepisów finansowych.

e) Piąty pakiet, który będzie przedstawiony w lipcu 2010 r., będzie dotyczył zmiany budżetu (204).

f) Ostatni, szósty pakiet, który zostanie przedstawiony w 2011 r., będzie obejmował wniosek w sprawie nowej wieloletniej perspektywy finansowej.

W tym kontekście należy uwzględnić fakt, że te wnioski finansowe stanowią w rzeczywistości całościowy pakiet polityczny oraz że należy je rozpatrzyć łącznie w Parlamencie (205). Należy również dopilnować, by nowe proponowane instrumenty zawierały przepisy dotyczące współpracy instytucji podczas rocznej procedury budżetowej, o które wnioskował Parlament Europejski (206) oraz upewnić się, czy ewentualnie nie wymagają one zawarcia szczególnego porozumienia międzyinstytucjonalnego. b) Wyzwania polityczne i międzyinstytucjonalne Poza domeną finansową na obecnym etapie przejściowym należy zawrzeć kilka innych porozumień międzyinstytucjonalnych. W czasie sesji plenarnej w lutym 2010 r. Parlament uchwalił rezolucję na temat porozumienia ramowego w sprawie stosunków Parlamentu Europejskiego z Komisją Europejską w przyszłej kadencji (207). Parlament Europejski został postawiony na równi z Radą, co oznacza dostęp do posiedzeń oraz dokumentacji przygotowawczej związanej z aktami prawnymi (208). Wyjaśniono również aspekty proceduralne inicjatyw ustawodawczych Parlamentu przewidzianych w art. 225 TFUE oraz wezwano Komisję do podjęcia negocjacji w sprawie porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa (better law making). W rezolucji zawarto również szereg środków mających na celu wzmocnienie odpowiedzialności Komisji. Ponadto rezolucja potwierdza rolę Parlamentu Europejskiego w negocjacjach międzynarodowych. Ma ona na celu zapoczątkowanie procesu specjalnego partnerstwa pomiędzy Parlamentem a Komisją. Oprócz wspomnianego porozumienia ramowego dotyczącego współpracy z Komisją, Parlament zauważył potrzebę zawarcia porozumienia politycznego z Radą Europejską w sprawie stosunków pomiędzy obiema instytucjami (209) jak też nowych porozumień międzyinstytucjonalnych w sprawie: a) wytycznych dla organizowania konferencji międzyrządowych, zwłaszcza w związku z udziałem Parlamentu Europejskiego oraz kwestiami dotyczącymi przejrzystości (210); b) zasad współpracy PE i Rady w dziedzinie WPZiB, w tym wzajemnej wymiany informacji poufnych; czy c) udziału Parlamentu na każdym etapie negocjacji każdej umowy międzynarodowej (211). Należałoby być może dodać jeszcze porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie współpracy legislacyjnej, które wyjaśniłoby procedury decyzyjne w dziedzinie rolnictwa i rybołówstwa (ust. 3.2 i 3.3).

204 W oparciu o deklarację nr 3 zawartą w porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 17 maja 2006 r. 205 Ust. 15 wspomnianej rezolucji T7-0067/2009. 206 Wspomniana rezolucja T7-0067/2009, punkt C preambuły. 207 http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. 208 Wniosek ten zawarto w rezolucji PE T6-0387/2009 z 7.5.2009, ust. 8

(http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr). 209 Ust. 16 wspomnianej rezolucji Parlamentu Europejskiego T6-0387/2009 z 7.5.2009. 210 Ust. 10 wspomnianej rezolucji Parlamentu Europejskiego T6-0387/2009 z 7.5.2009. 211 Rezolucja PE T6-0373/2009 z 7.5.2009, ust. 77 i następne.


PE 431.591 55

c) Inicjatywa parlamentarna a inercja instytucjonalna Należy zauważyć, że zakorzeniona inercja w instytucjach powinna zniknąć w miarę stosowania nowych traktatów. Odnosi się to przede wszystkim do obszarów polityki, w których procedurę konsultacji zastąpiono zwykłą procedurą ustawodawczą (WPR i WPRyb), a w związku z tym rozszerzono uprawnienia ustawodawcze Parlamentu. W tych przypadkach Rada ma wyraźną tendencję do samodzielnego stanowienia prawa. Parlament zwykle również przedstawia symboliczne poprawki do wniosków Komisji, lecz taka praktyka nie będzie miała już sensu, gdy zaczną obowiązywać nowe procedury (ustawodawcze czy budżetowe). Należy zatem zmienić niektóre praktyki parlamentarne oraz poprawić jakość pracy ustawodawczej. Jednakże jednocześnie należy wykazać się wyobraźnią i inicjatywą, aby zwiększyć zakres działań Parlamentu. Można tu przytoczyć niedawny przykład znaczenia inicjatyw parlamentarnych wobec inercji instytucji w dziedzinie rybołówstwa. Na podstawie prawa Parlamentu Europejskiego do bycia natychmiast i w pełni informowanym na wszystkich etapach procedury negocjowania porozumienia międzynarodowego (art. 218 ust. 10 TFUE) (ust. 3.8.1) Rada uznała w lutym 2010 r. prawo przewodniczącego Komisji Rybołówstwa PE do uczestnictwa w pracach komisji mieszanej ds. umowy UE-Maroko (Rabat, 2 i 3 lutego 2010 r.). Oznacza to prawdziwy przełom w porównaniu z dotychczasową sytuacją, kiedy to PE miał jedynie prawo do bycia informowanym o wszelkich decyzjach podejmowanych przez Radę (dawny art. 310 ust. 2 akapit trzeci TWE). d) Wyzwania organizacyjne Na koniec należy odnotować, że Parlament Europejski zaczął już dostosowywać swoje struktury, procedury i metody pracy do nowych kompetencji i nowych wymagań w zakresie współpracy międzyinstytucjonalnej wypływających z traktatu lizbońskiego. Wnioski grupy roboczej utworzonej w celu zajęcia się tą kwestią doprowadziły już do reformy Regulaminu Parlamentu Europejskiego (212). Jednakże w miarę wprowadzania w życie postanowień traktatu lizbońskiego dotyczących dziedziny instytucjonalnej, ustawodawczej i finansowej, Parlament powinien wzmacniać uprawnienia ustawodawcze oraz wspierające i badawcze służb parlamentarnych. Wzmocnienie roli Parlamentu jako współlegislatora będzie oznaczać poprawę jakości stanowienia prawa, a pośrednio także zwiększenie specjalizacji lub doświadczenia służb. Pożądana byłaby również większa wzajemna integracja działów związanych z pracami parlamentarnymi. Można nawet przewidywać ewentualną reorganizację kompetencji komisji parlamentarnych w związku z gruntownymi reformami polityk przewidzianymi na okres po roku 2013 (zwłaszcza w związku z reformą WPR, polityki regionalnej i WPRyb, należących do polityki strukturalnej i polityki spójności).

212 Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie ogólnego przeglądu Regulaminu

Parlamentu Europejskiego (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432) oraz decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie dostosowania Regulaminu Parlamentu Europejskiego do traktatu z Lizbony (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr).

DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘ

Documents

Transcript of DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘ