DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI … · 2020-03-26 · wydatkowanej na inwestycje...

–

Warszawa, 28 LUTEGO 2013 R.

Centrum im. Adama Smitha

POLSKIE DROGI

- DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI

INFRASTRUKTURALNYMI?

2 © CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI?

SPIS TREŚCI

Wstęp ....................................................................................................... 3

1. Inwestycje drogowe w Polsce .............................................................. 5

2. Bariery rozwoju branży budowlanej w Polsce .................................... 12

2.1 Wypłacanie należności .................................................................. 14

2.2 Relacje zamawiający–wykonawca ............................................... 21

2.3 Warunki przetargów ...................................................................... 25

3. Propozycje działań naprawczych ....................................................... 29

3.1 Prawo zamówień publicznych ....................................................... 29

3.2 Ujednolicenie wzoru umów ............................................................ 32

3.3 Waloryzacja cen kontraktowych .................................................... 32

3.4 Partnerskie relacje między zamawiającym a wykonawcą ............. 33

Podsumowanie ....................................................................................... 34

© CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, 28 LUTEGO 2013 r. POLSKIE DROGI – DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI INFRASTRUKTURALNYMI?

3

WSTĘP

W 2012 roku oddano do użytku 716 kilometrów nowych dróg i autostrad. Oznacza to,

że nie wykonano 250 planowanych kilometrów. Koszt budowy i remontów

przekroczył 22 miliardy złotych, znaczną część inwestycji wykonano taniej, niż było to

założone w kosztorysach. Na lata 2013–2014 przewidziano zakończenie budowy

odcinka autostrady A1 z Torunia do Kowala i autostrady A4 z Tarnowa do granicy z

Ukrainą, czyli kolejne 200 kilometrów. Chociaż wydatki na budowę dróg przewidziane

na bieżący rok wynoszą 19 miliardów złotych, branża budowlana przewiduje, że

zleceń będzie dużo mniej niż w zeszłym roku. Ponadto przedsiębiorcy wskazują na

krzywdzące ich zdaniem warunki przetargów ogłaszanych przez Generalną Dyrekcję

Dróg Krajowych i Autostrad1.

Podjęte pod koniec 2007 roku działania władz, polegające na rozpoczęciu

zakrojonych na szeroką skalę inwestycji, zostały pozytywnie przyjęte przez branżę

budowlaną, jak i przede wszystkim przez obywateli. Polska musi nadrobić wieloletnie

zaniedbania w zakresie modernizacji sieci dróg i budowy autostrad. Rządowe

inwestycje miały oznaczać cywilizacyjny skok, wzrost bezpieczeństwa na drogach,

przyciągnięcie nowych inwestorów, ale również być szansą na dobrą koniunkturę w

branży budowlanej. Było to szczególnie istotne w czasach spowolnienia

gospodarczego. Szeroko zakrojony program budowy nowych dróg i autostrad dawał

1 Drogi: branża w kryzysie, ale budować nie przestaniemy, „Gazeta Prawna”, 04.01.2013, http://serwisy.gazetaprawna.pl/transport/artykuly/671916,drogi_branza_w_kryzysie_ale_budowac_nie_przestaniemy.html (07.02.2013).


szansę na nowe miejsca pracy i zlecenia dla wielu firm podwykonawczych. Niestety

rzeczywistość okazała się zgoła inna i hasło „Polska w budowie” stało się dla firm z

branży budowlanej (wykonawców i podwykonawców) synonimem problemów

finansowych, dla wielu realną groźbą bankructwa. Część z nich do dzisiaj nie może

odzyskać pieniędzy za wykonaną pracę.

Przedsiębiorcy zaangażowani w budowę dróg jako jedną z głównych przyczyn tego

stanu rzeczy wskazują politykę i metody działania prowadzone przez urzędników

publicznego zamawiającego, czyli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad,

które są niestety dalekie od zasad partnerstwa. Wykonawcy skarżą się, że GDDKiA

w przypadku jakichkolwiek problemów próbuje najczęściej zrzucić winę za zaistniałą

sytuację na wykonawców. Urzędnicy, zamiast podejmować dialog, wydają decyzje

administracyjne bez uwzględnienia stanowiska drugiej strony. W rezultacie narasta

liczba sporów na linii GDDKiA–wykonawcy, terminy oddania do użytku

poszczególnych inwestycji coraz bardziej się przeciągają, a pojawiające się problemy

pozostają bez rozstrzygnięcia. Przedsiębiorcy bronią się, argumentując, iż z

powodzeniem realizują projekty dla prywatnych inwestorów i cieszą się uznaniem na

rynku jako wykonawcy z wieloletnim doświadczeniem w realizacji budów o różnym

stopniu skomplikowania. Niestety wobec administracji publicznej i obowiązujących

przepisów są często bezsilni. Barier i problemów we współpracy na linii

zamawiający–wykonawca jest wiele, ale u podstaw leży najczęściej system wyboru

wykonawców, a także zarządzania kontraktem. Obecnie obowiązująca ustawa

o zamówieniach publicznych oraz stosowana praktyka powodują, że wykonawca nie

ma żadnego wpływu na warunki ustalane przez zamawiającego w procesie

przetargowym. Może je jedynie przyjąć lub odrzucić. W efekcie zamawiający jest tak

naprawdę tym, który decyduje o warunkach kontraktu, przerzucając wszelkie ryzyka

na wykonawcę.

Skutkiem powyższego wiele z kluczowych inwestycji jest wstrzymanych lub bardzo

poważnie opóźnionych. Dobrym tego przykładem są ambitne plany rozbudowy

infrastruktury drogowej w związku z organizacją EURO 2012. Ten największy w

historii Polski program infrastrukturalny zamiast sukcesem zakończył się porażką:

bankructwami i upadłościami, nie tylko polskich firm, ale i największych graczy ze

świata. Zdaniem ekspertów najpoważniejsze wady systemu to nieprawidłowe warunki

umów, w tym nierealne warunki cenowe i terminy wykonania, brak podejścia


5

partnerskiego i obarczanie całym ryzykiem inwestycyjnym wykonawców2. Wręcz

kuriozalny wydaje się przykład przetargu na remont mostu Grota-Roweckiego w

Warszawie, który mówi, iż to wykonawca jest odpowiedzialny za błędy w projekcie

przedstawianym przez zamawiającego. Takich i podobnych przypadków jest niestety

znacznie więcej. Niniejszy raport ma na celu przedstawienie najważniejszych barier

rozwoju infrastruktury w Polsce, a także próbę odpowiedzi na pytanie, dlaczego

kolejne rządy, pomimo licznych obietnic i deklaracji, nie są w stanie nadgonić

wieloletnich zaniedbań w tym zakresie i wyrównać różnic względem naszych

zachodnich, a nawet południowych sąsiadów.

1. INWESTYCJE DROGOWE W POLSCE

Obecnie mamy w Polsce 1366 km autostrad oraz około 1100 km dróg

ekspresowych3. Tylko w ciągu ostatnich pięciu lat, tj. w latach 2007–2012 oddano do

użytku 2068,5 km dróg krajowych, w tym 559 km autostrad, 783 km dróg

ekspresowych, 179 km obwodnic oraz 547 km dróg po przebudowie. Było to możliwie

m.in. dzięki uproszczeniu części przepisów inwestycyjnych oraz pokaźnemu

zastrzykowi środków unijnych. W omawianym okresie aż 67% ogólnej kwoty

wydatkowanej na inwestycje drogowe zostało dofinansowanych przez Unię. Wyraźny

progres widoczny jest również w liczbie podmiotów, z którymi GDDKiA zawarła

umowy. W 2008 roku było to 28 firm, podczas gdy w 2012 już 133. Liczby te mogłyby

napawać optymizmem, gdyby nie fakt, iż w praktyce udało się zrealizować jedynie

60% ze wszystkich planowanych inwestycji drogowych. A zatem ilość nie przeszła tu

w jakość, co nie dziwi, biorąc pod uwagę fakt, jak dużego doświadczenia i potencjału

wymaga od wykonawców sprawna realizacja inwestycji drogowych.

2 Budowlańcy: Kryzys w branży może pociągnąć za sobą całą gospodarkę, Newseria. Agencja Informacyjna, http://www.newseria.pl/news/budowlacy_kryzys_w,p1683323648 (07.02.2013). 3 Dla porównania w 2008 roku około 700 km autostrad oraz 317 km dróg ekspresowych.


Wykres 1. Udział poszczególnych typów dróg tworzących ogólnopolską sieć dróg publicznych o twardej nawierzchni w 2011 roku.

6%10%

41%

42%krajowe

wojewódzkie

powiatowe

gminne

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS

Wykres 2. Drogi publiczne w Polsce wg kategorii w km

Źródło: opracowanie własne wg danych GDDKiA


7

Pod względem liczby autostrad i dróg ekspresowych znajdujemy się na końcu

europejskiego ogonka. Pod względem gęstości sieci autostrad, tj. długości w

przeliczeniu na 100 km2 powierzchni, wyprzedzamy w UE jedynie Estonię, Finlandię i

Rumunię. W porównaniu do lidera tego zestawienia, czyli Holandii nasz wskaźnik jest

ponad 25-krotnie mniejszy – 0,24 wobec 6,4. Nieco lepiej wypadamy pod względem

gęstości sieci dróg ogółem. Biorąc pod uwagę gęstość zaludnienia, długość sieci

dróg na km powierzchni kraju jest u nas większa od przeciętnej dla całej Unii

Europejskiej4. Należy jednak podkreślić, iż największym problemem jest brak

dostatecznie rozwiniętej sieci dróg ekspresowych i autostrad. Jak wynika z

przytoczonych wyżej danych, w Polsce mamy około 2500 km tego typu dróg. Liderzy

w tym zestawieniu, tacy jak Niemcy czy Francja mają grubo ponad 10 tys. km

autostrad. Pod względem długości sieci autostrad ustępujemy nawet państwom o

dużo mniejszej powierzchni niż nasz kraj, np. Holandii, Belgii, Danii, Austrii czy

Grecji5. Brak autostrad powoduje, że inne drogi są „rozjeżdżane” i – w efekcie –

znajdują się w fatalnym stanie technicznym. Według danych Generalnej Dyrekcji

Dróg Krajowych i Autostrad, która corocznie publikuje raport o stanie technicznym

sieci dróg krajowych, na koniec 2011 roku oceniono, iż 42,2% z nich jest w stanie

złym lub niezadowalającym. Oznacza to, że 3250 km dróg nadaje się do

natychmiastowego remontu6. W jeszcze gorszym stanie znajdowały się drogi

publiczne, zarządzane przez samorządy wojewódzkie i powiatowe, stanowiące

największą część infrastruktury drogowej naszego państwa. Zły stan nawierzchni

często wynika również ze specyfiki użytego surowca, który jest narzucony przez

GDDKiA w dokumentacji konkursowej. Surowiec jest tani, ale niestety nie sprawdza

się w polskich warunkach atmosferycznych.

4 Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers, Wardyński i Wspólnicy, 4CFuture, Którędy droga? Raport o tym, jak odblokować inwestycje drogowe w Polsce, Warszawa 2009, s. 11. 5 ibidem, s. 13. 6 Raport o stanie technicznym sieci dróg krajowych na koniec 2011 roku, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Warszawa 2012.


Wykres 2. Ocena stanu technicznego nawierzchni sieci dróg krajowych na koniec 2011 roku

Źródło: Opracowanie własnych według danych GDDKiA

W ostatnich latach drastycznie wzrosło natężenie ruchu drogowego w Polsce. W

latach 2005–2010 odnotowano wzrost o 35%, co jest wynikiem rosnącej liczby

samochodów oraz zwiększającej się roli drogowego transportu dóbr. Według danych

GUS pod koniec 2011 roku zarejestrowanych było ponad 18 mln samochodów

osobowych. W latach 2000–2005 ich liczba zwiększyła się o 22%, a w latach 2005–

2009 o dalsze 33,7%. Z uwagi na lawinowo rosnące natężenie ruchu na polskich

drogach wybudowanie dobrze rozwiniętej sieci autostrad i dróg krajowych jest

zadaniem niezwykle istotnym7. Należy pamiętać, iż dobrze rozwinięta infrastruktura

drogowa to jeden z podstawowych warunków rozwoju gospodarczego.

Równie istotnym aspektem jest bezpieczeństwo. Pod względem liczby ofiar

śmiertelnych wypadków samochodowych Polska znajduje się w niechlubnej

czołówce krajów UE. W 2011 roku odnotowano ponad 40 tys., wypadków, z czego

ponad 4 tys. ze skutkiem śmiertelnym. W naszym kraju ginie około 8 osób więcej w

7 W latach 2005–2010 na niektórych drogach krajowych natężenie ruchu wzrosło o 35%.


9

wypadkach samochodowych w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców niż w Holandii,

Niemczech czy Finlandii8. Na każde 100 wypadków przypada w Polsce 11,2 ofiar

śmiertelnych. Dla porównania średnia unijna to 2,7. Z państw naszego regionu

bezpieczniejsze drogi mają Czesi, Słowacy i Węgrzy9.

Wykres 3. Liczba zarejestrowanych samochodów osobowych w Polsce w mln

Źródło: Opracowanie własne wg danych GUS

Przyglądając się wydatkom na budowę i modernizację infrastruktury drogowej w

Polsce, należy stwierdzić, iż pomimo zwiększenia budżetu w kilku ostatnich lata

sumy te, w relacji do PKB, były nadal niewielkie10; zwłaszcza w porównaniu do

innych państwa naszego regionu jak Czechy czy Węgry (odpowiednio 3,5% oraz

4,9% wobec 2,8% w przypadku Polski w 2006 r.).

8 Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers…, op. cit., 18. 9 ibidem. 10 W ciągu ostatnich 5 lat wydatki na infrastrukturę drogową rosły w Polsce w tempie 32 proc. rocznie.


W 2011 roku łączne wydatki na drogi publiczne wszystkich kategorii wynosiły około

59 mld złotych11. Środki te pochodzą z następujących źródeł:

• budżetu centralnego;

• Krajowego Funduszu Drogowego;

• budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

• funduszy europejskich.

Średni koszt budowy kilometra autostrady w Polsce wynosi 9,6 mln euro, przy

średniej europejskiej wynoszącej 10 mln euro12. Koszty budowy poszczególnych

autostrad różnią się w zależności od m.in. ukształtowania terenu czy gęstości

zabudowy. Przykładowo wyższy od średniej koszt budowy autostrady A1 Maciejów–

Sośnica (6 km) wynikał z konieczności wybudowania 13 obiektów inżynierskich nad i

w ciągu autostrady (mosty, wiadukty, estakady i przepusty dostosowane do migracji

małych i średnich zwierząt), w tym ponad półtorakilometrową estakadę.

Koszty mogłyby być do pewnego stopnia ograniczone, gdyby projekty

przygotowywane przez zamawiającego były odpowiednio opracowane i kompletne.

Niestety, w praktyce mają często wiele błędów, wymagają uzupełnienia, a nierzadko

wprowadzenia bardzo poważnych zmian. Czasami są one na tyle duże, iż

wykonawcy nie są w stanie dotrzymać warunków umowy przy ustalonych

początkowo kosztach. Często więc kończy się to poważnymi opóźnieniami i

wzrostem kosztów finalnych.

Jak już wyżej wspomniano, większość wybudowanych w ciągu ostatnich lat dróg

prawdopodobnie nie powstałaby bez wsparcia z budżetu UE. Refundacje z Komisji

Europejskiej z tytułu wydatków poniesionych na projekty drogowe realizowane w

ramach POIiŚ przez GDDKiA sięgnęły pod koniec 2012 roku ponad 85%. Pomimo to

nie wszystkie pieniądze unijne, przeznaczone na wsparcie projektów drogowych w

Polsce, udało się wykorzystać. Analizując zatem przyczyny, dla których budowa dróg

w Polsce, pomimo pewnego postępu, nadal pozostawia wiele do życzenia,

należałoby się skupić w pierwszej kolejności na aspektach pozafinansowych.

11 G. Stech, I. Gęsiarz-‐Nowak, Ocena stanu istniejącego oraz perspektywy i bariery rozwoju dróg samorządowych w Polsce, Krajów 2012, s. 8. 12 Dane wg GDDKiA.


11

Wykres 4. Wydatki drogowe od wejścia Polski do UE (mld zł)

5,56,6

7,8

10,1

13,6

18,420

26,4

18

0

5

10

15

20

25

30

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Wydatki (mld zł)

Źródło: Opracowanie własne wg danych Forsal.pl

Tabela 1. Koszty budowy dróg w różnych krajach

Źródło: GDDKiA


Prognozy dla branży budowlanej na rok 2013 nie napawają optymizmem. Dynamika

produkcji budowlano-montażowej była w 2012 roku kilkunastokrotnie niższa niż rok

wcześniej. W październiku 2012 roku minister transportu Sławomir Nowak

poinformował, że wydatki na autostrady i drogi krajowe będą w latach 2013–2015

wynosić 43 mld zł. Do końca 2015 roku oddanych zostanie 474 km autostrad i 335

km dróg ekspresowych.

Sytuacja branży budowlanej jest obecnie bardzo trudna. Wszystkie firmy, które

zaangażowały się w ostatni program budowy dróg, wychodzą z niego osłabione.

Dziesiątki firm przeżywają poważne problemy finansowe lub są zagrożone

upadłością. Zwolnienia mogą objąć ponad 150 tysięcy osób, co przy obecnym już

bardzo wysokim poziomie bezrobocia w kraju może stać się bardzo groźne dla całej

gospodarki. W perspektywie kolejnych inwestycji przewidzianych w unijnym budżecie

na lata 2014–2020 kluczowe staje się podjęcie konstruktywnego dialogu pomiędzy

publicznym zamawiającym a wykonawcami, by wypracować zasady rzeczywistego

partnerstwa. Polska dostanie 106 mld euro, z czego na politykę spójności, z której

finansowane są inwestycje infrastrukturalne – 73 mld euro. Oczekiwania

dotyczące skali inwestycji infrastrukturalnych, przedstawione niedawno przez

premiera, są bardzo ambitne. Jeśli te plany mają się ziścić, to potrzebne są zmiany

systemowe dotyczące tego, jak w Polsce prowadzi się przetargi, a później realizuje i

rozlicza kontrakty.

2. BARIERY ROZWOJU INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W POLSCE

Ogromne problemy, z jakim borykają się przedsiębiorcy z branży budowlanej,

wynikają przede wszystkim ze słabości administracji publicznej, począwszy od złego

zarządzania na poziomie strategicznym, na niekompetencji urzędników (również

najwyższego szczebla) kończąc. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad –

instytucja odpowiedzialna za większość projektów infrastrukturalnych w Polsce – nie

jest należycie przygotowana do nadzoru realizacji tak dużych inwestycji. Od prawie 5

lat GDDKiA zarządza Lech Witecki, który jedynie „pełni obowiązki” prezesa. Jak

donoszą media, Witecki dwukrotnie nie zdał w KSAP egzaminu na urzędnika

państwowego najwyższego szczebla, nie udało mu się również wygrać konkursu na


13

szefa GDDKiA. W obecnej sytuacji brak osoby kierującej z odpowiednimi

kwalifikacjami jest w tej instytucji szczególnie odczuwalny. Problemem są również

bariery prawne i proceduralne. Przepisy prawa regulujące inwestycje w infrastrukturę

drogową były często zmieniane. W licznych przypadkach zmian tych dokonywano,

kierując się bieżącymi potrzebami podmiotów zarządzających projektami

infrastrukturalnymi13. Kontrole przeprowadzane cyklicznie przez Najwyższą Izbę

Kontroli wskazują, iż do najważniejszych błędów i nieprawidłowości po stronie

administracji publicznej należy zaliczyć:

• brak przejrzystości procedur sporządzania wieloletnich planów

inwestycyjnych,

• niewykorzystywanie zaplanowanych środków na finansowanie inwestycji,

spowodowanym m.in. opóźnieniami w ich przygotowaniu i realizacji,

• nierzetelnie i niestarannie przygotowane kosztorysy inwestycji,

• nieprzekazanie wykonawcom, w założonych terminach, gruntów niezbędnych

do prowadzenia robot budowlanych,

• nierozwiązanie wszystkich kwestii komunikacyjnych w rejonie realizacji

inwestycji,

• naruszanie przepisów Prawa zamówień publicznych i Prawa budowlanego,

• brak prekwalifikacji oferentów,

• niestosowanie się do zasad FIDIC przy konstruowaniu kontraktów z

wykonawcami,

• nierzetelny odbiór końcowy zadań inwestycyjnych.

W toku przeprowadzonych przez NIK kontroli stwierdzono niejednokrotnie brak

przejrzystości przyjętych rozwiązań organizacyjnych, brak procedur i nakładanie się

kompetencji, co utrudniało sprawną realizację zadań. W wielu przypadkach

nieprawidłowości te mogą skutkować utratą dofinansowania ze środków Unii

Europejskiej.

13 Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers…, op. cit., s. 48.


Jak przyznaje GDDKiA w swoim raporcie z grudnia 2012 roku, ważnymi barierami są

również błędy w dokumentacji projektowej i brak dostępności gruntów, co

uniemożliwia wykonawcy realizację inwestycji w wyznaczonym terminie. W samym

tylko 2012 roku GDDKiA uznała roszczenia wykonawców z tego tytułu na kwotę 104

mln złotych.

2.1 WYPŁACANIE NALEŻNOŚCI

W październiku 2012 roku wykonawcy inwestycji infrastrukturalnych w Polsce żądali

od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ponad 4 miliardów złotych.

Wykonawcy narzekają na brak dialogu przy omawianiu problemów napotkanych na

budowanych odcinkach dróg oraz na obarczanie ich całą odpowiedzialnością za

niepowodzenia podczas realizacji inwestycji. GDDKiA odrzuciła wnioski na około 2

mld zł, część wartą ponad 50 mln zł wycofali sami wykonawcy, pozostałe są nadal

rozpatrywane.

Wykres 3. Roszczenia firm budujących drogi w mln zł

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych „Rzeczpospolitej”


15

Według GDDKiA najczęstszym powodem składania wniosków przez firmy

wykonawcze jest próba pokrycia części strat na kontraktach. Pomimo że od czasu

podpisania umów w latach 2008–2009 koszty budowy dróg wzrosły o około 30%,

wykonawcy nie mogą ubiegać się o zwiększenie wartości kontraktu, ponieważ

uniemożliwiają to odpowiednie klauzule w umowach. Firmy próbują zatem

powoływać się na inne okoliczności, jak na przykład konieczność zwiększenia

nakładów pracy. Część roszczeń odrzuconych przez GDDKiA trafia do sądu, ale

postępowanie trwa średnio 4-5 lat. Zdaniem Dariusza Blochera, prezesa Budimeksu,

winę za tę sytuację ponosi częściowo rząd, który podpisując kontrakty z

wykonawcami, przeniósł na nich całe ryzyko. Podobnego zdania jest również Roman

Wieczorek, wiceprezes Skanska AB. Uważa on, iż w uzasadnionych przypadkach,

gdy sytuacja jest jasna, przejrzysta i zaakceptowana przez obie strony w momencie

podpisywania umowy, należy pomóc firmom, które nie są w stanie zrealizować

kontraktów za cenę i w terminie pierwotnie deklarowanym.

Przykładem niech będzie sprawa roszczeń Budimeksu wobec GDDKiA w sprawie

budowy obwodnicy Augustowa. Firma wytoczyła proces w związku z przerwaniem

budowy, które zostało spowodowane utratą pozwolenia na budowę drogi w wyniku

wyroku sądu. Budowa miała bowiem przebiegać przez teren obszarów chronionych

Natura 2000 – dolinę Rospudy. Budimex domagał się zapłaty przez Skarb Państwa

43 mln zł. Przedstawiciele Dyrekcji Generalnej przekonywali, iż w momencie

podpisania umowy przekazano ważne pozwolenie na budowę, w trakcie której

nastąpiło jego uchylenie. GDDKiA twierdziła, że zawierając kontrakt, nie była w

stanie przewidzieć zmiany stanowiska sądu. Wyrokiem z 20 listopada 2011 roku sąd

przyznał rację Budimeksowi i nakazał GDDKiA zapłacić wykonawcy prawie 22 mln zł

kary za prace na przerwanej budowie obwodnicy Augustowa przez dolinę Rospudy.

Podkreślił, że zgodnie z kontraktem to na inwestorze – GDDKiA – spoczywał

obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i utrzymania go do końca inwestycji.

Obie strony procesu zwróciły się do sądu apelacyjnego. Utrzymał on we wrześniu

2012 roku wyrok sądu okręgowego, który w listopadzie 2011 roku uwzględnił w

zasadniczej części pozew Budimeksu.


Wykres 4. Porównanie kwot wypłaconych podwykonawcom z kwotą wydatków na

budowę dróg i autostrad w latach 2010–2012 w mln zł

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych „Rzeczpospolitej”

Jak dotąd, największe roszczenia wystosowała irlandzka grupa SRB, która domaga

się odszkodowania w wysokości prawie 1 mld złotych za prace wykonane na trzech

fragmentach autostrady A1 pomiędzy Toruniem a Łodzią. Zdaniem GDDKiA te

zarzuty są bezpodstawne. SRB twierdzi, iż przyczyną zerwania umowy na budowę

autostrady A1 w województwie kujawsko-pomorskim był brak reakcji GDDKiA na

skierowane do niej wezwania do usunięcia „istotnych naruszeń” kontraktów. Jak

czytamy w oficjalnym komunikacie: Pomimo wielotygodniowych rozmów i negocjacji,

podczas których wykonawca deklarował pełną gotowość do zakończenia

realizowanych kontraktów, GDDKiA nie przychyliła się do żadnej z wielu propozycji

porozumienia, nie wywiązała się ze swoich zobowiązań związanych z realizacją

kontraktów oraz nie usunęła istotnych naruszeń, zmuszając wykonawcę do podjęcia

decyzji o odstąpieniu od kontraktów z przyczyn leżących po stronie zamawiającego.

Zarząd SRB poinformował również, iż ze zdziwieniem przyjmuje fakt zatajenia przez

GDDKiA w komunikatach skierowanych do opinii publicznej wezwań wystosowanych

przez wykonawcę w dniu 10 sierpnia 2012 roku do usunięcia przez zamawiającego

istotnych naruszeń kontraktów oraz opublikowania w dniu 6 września 2012 roku

nieprawdziwego komunikatu o tym, jakoby to GDDKiA odstąpiła od kontraktów na

budowę autostrady A1. Działania te dezinformują opinię publiczną oraz w sposób


17

nieprawdziwy przerzucają odpowiedzialność za zerwanie kontraktów na wykonawcę.

Wykonawca nie chciał ujawnić, o jakiego typu uchybienia ze strony GDDKiA toczy się

spór. Ponieważ w grę wchodzi wypłata wielomilionowych odszkodowań, kwestie

sporne będzie musiał prawdopodobnie rozstrzygnąć sąd. Jeśli racja będzie po

stronie GDDKiA, wyegzekwuje ona karę umowną w wysokości około 180 mln zł.

Wysokość kary umownej będzie prawdopodobnie i tak mniejszą stratą dla SBR niż

kontynuacja budowy, którą wycenia się na 200 mln zł. Przetarg na budowę

autostrady A1 przewidywał bowiem zbyt niskie stawki i nie uwzględnił podwyżek cen

materiałów budowlanych. Jednocześnie kontrakty nie przewidywały żadnych

możliwości korekty cen przetargowych w trakcie realizacji inwestycji14.

Irlandzki europoseł Pat the Cope Gallagher wystosował list do członka Komisji

Europejskiej Johannesa Hahna, w którym wyraża zaniepokojenie postawą GDDKiA

wobec wykonawców budowy dróg w Polsce (w szczególności irlandzkiej firmy SIAC

Construction Ltd.): Decyzje podejmowane przez inżyniera kontraktu odnośnie

zaakceptowania lub odrzucenia roszczenia mają ogromny wpływ na wykonanie

kontraktu, ponieważ celem roszczenia jest zapewnienie szybkiego i ekonomicznego

rozwiązania dla zdarzenia utrudniającego wykonanie kontraktu. Inżynier kontraktu

decyduje o tym, czy wykonawcy należy się dodatkowa płatność i czy czas na

ukończenie powinien zostać przedłużony. Jednak wydaje się, że w Polsce klient

(GDDKiA) wywiera zbytni wpływ na inżyniera i kieruje każdą decyzję do oceny sądu.

Obecna sytuacja, kiedy to podwyższone koszty muszą być finansowane przez długi

czas i kiedy zachodzi ryzyko ponoszenia kar umownych za niedotrzymywanie

pierwotnych terminów na ukończenie, sprawiła, że polskie kontrakty i wykonawcy nie

mogą uzyskać finansowania od banków (….). Jednakże GDDKiA ograniczyła

uprawnienia inżyniera kontraktu i zaburzyła równowagę zarówno samego kontraktu i

uważamy, że również kontraktu zawartego między inżynierem kontraktu i GDDKiA.

Moim zdaniem jest to motywowane chęcią oszczędzania w skali mikroekonomicznej,

jednak w skali makro działa to destruktywnie. Jest to fundamentalna kwestia i jeden z

powodów, dla których tak wiele zadań realizowanych w Polsce odbywa się z

problemami – pisze Gallagher. Europoseł zasugerował Komisji Europejskiej, by 14 SRB oskarża GDDKiA o niepowodzenie budowy A1, WNP.PL, 07.09.2012. http://budownictwo.wnp.pl/srb-‐oskarza-‐gddkia-‐o-‐niepowodzenie-‐budowy-‐a1,178263_1_0_0.html (11.02.2013).


podjęła środki przymusu wobec władz w Polsce za niedotrzymanie zasady

praworządności w Unii Europejskiej i zamrożenie wszystkich dalszych dotacji na

projekty w Polsce, do momentu aż niewłaściwe praktyki zarządcze zostaną

wyeliminowane. W wyniku tej i innych skarg firm zagranicznych realizujących projekty

budowy dróg w Polsce Komisja Europejska zapowiedziała audyt w GDDKiA.

Podsumowując: niedopuszczalna jest sytuacja, w której instytucja sądu staje się

trzecim uczestnikiem procesu inwestycyjnego. Rozstrzyganie sporów i

rozwiązywanie problemów powinno odbywać się pomiędzy wykonawcą a

zamawiającym w możliwie najszybszym trybie, by móc skoncentrować się na

realizacji projektu. Dobrą praktyką europejską jest rozwiązanie polegające na

szybkich arbitrażach i negocjacjach ugodowych. Funkcję niezależnego mediatora

powinien pełnić inżynier kontraktu, niestety obecnie jest on podporządkowany

inwestorowi i wykonuje jego polecenia.

U podstaw problemu w realizacji projektów drogowych leży również procedura

wyboru wykonawcy, która odbywa się w drodze przetargu. Zazwyczaj jedynym

wyznacznikiem jest w takim przypadku cena. To zdaniem wielu ekspertów psuje

rynek. Firmy zabiegając o kontrakty, zaniżają stawki za wykonanie robót.

Należałoby zatem zmodyfikować przepisy dotyczące procedury zamówień

publicznych, tak aby uwzględniały definicję rażąco niskiej ceny. W ten sposób byłoby

możliwe wyeliminowanie firm, które wygrywają przetargi, oferując najniższą cenę, za

którą jednak nie są w stanie zrealizować zamówienia15.

Za niesłuszne należy uznać twierdzenie, że firmy wykonawcze z premedytacją

odmawiają podwykonawcom płatności. Problem wynika raczej z winy

zamawiającego, który nie stara się rozwiązywać problemów w drodze negocjacji, ale

od razu występuje na drogę sądową, co wydłuża proces dochodzenia roszczeń.

Proponowane przez wykonawców rozwiązania europejskie, polegające na

płatnościach przejściowych, szybkich arbitrażach i negocjacjach ugodowych zostały

niestety odrzucone przez publicznego zamawiającego. Podwykonawcy mogą za to

dochodzić pieniędzy w ramach tzw. odpowiedzialności solidarnej ujętej

15 Szef GDDKiA: Roszczenia wykonawców są bezpodstawne, Bankier.pl, 31.10.2012, http://www.bankier.pl/wiadomosc/Szef-‐GDDKiA-‐Roszczenia-‐wykonawcow-‐sa-‐bezpodstawne-‐2668532.html (09.02.2013).


19

w specustawie. Odpowiedzialność solidarna oznacza, że należności można

dochodzić nie tylko od kontrahenta, ale również od inwestora, czyli GDDKiA.

W ostatnim czasie z przywileju tego skorzystała Spółka Wodna Bedlno, pozywając

do sądu łódzki oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za brak

płatności za prace wykonane przy budowie autostrady A1 na odcinku Kotliska-Piątek.

Niestety tu również pojawiają się problemy. Podwykonawcy, którzy skorzystali z

założeń specustawy, twierdzą, że pomimo złożenia odpowiednich dokumentów nie

otrzymali pieniędzy. GDDKiA tłumaczy się, że złożone wnioski były niekompletne i

urząd zmuszony był pozyskiwać brakujące dokumenty. Tymczasem wnioskodawcy

zaprzeczają, by otrzymali jakiekolwiek wezwanie do uzupełnienia dokumentacji. Do

listopada 2012 roku do GDDKiA wpłynęło ponad 100 wniosków, z czego rozpatrzono

jedynie jedną trzecią z nich16.

Na początku 2013 roku GDDKiA zaproponowała nowy system wynagradzania

podwykonawców. Jeśli firma ukończy budowę autostrady przed terminem

kontraktowym, w nagrodę inwestor zapłaci jej za każdy dzień przyspieszenia. Wśród

przedstawicieli branży i resortu finansów pojawiła się jednak wątpliwość, czy

stosowanie tego rodzaju bonusów nie spowoduje przyspieszenia realizacji inwestycji

kosztem jakości. To kolejny przykład nieprzemyślanych działań urzędników

GDDKiA17.

16 Awantura przed GDDKiA i kartony dokumentów. Chcą pieniędzy za budowę A2, TVN24.PL, 08.11.2012, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-‐z-‐kraju,3/awantura-‐przed-‐gddkia-‐i-‐kartony-‐dokumentow-‐chca-‐pieniedzy-‐za-‐budowe-‐a2,287502.html (09.02.2012). 17 Budowa drogi zakończona szybciej? Wykonawca dostanie premię, „Gazeta Prawna”, http://serwisy.gazetaprawna.pl/transport/artykuly/672179,budowa_drogi_zakonczona_szybciej_wykonawca_dostanie_premie.html (10.02.2013)


Tabela 2. Kontrakty, które GDDKiA chce objąć systemem nagród za realizację inwestycji

przed terminem:

Rok Trasa Odcinki Długość odcinka

2013 A1 Tuszyn–Pyrzowice 140 km

2013 S7 Płońsk–Nidzica

Olsztynek–Miłomłyn

92 km

43 km

2013 S8 Marki–Radzymin 24 km

2014 S7 Gdańsk–Elbląg 58 km

2014 S7 Warszawa–Grójec

Radom–Skarżysko Kamienna

Chęciny–Kraków

41 km

40 km

99 km

2014 S5 Wrocław–Żmigród

Leszno–Poznań

51 km

80 km

2015 S7 Płońsk – Kroczewo

Czosnów–Łomianki

20 km

12 km

2015 S19 Lublin–Rzeszów 143 km

Źródło: Dane wg „Gazety Prawnej”18

Zdaniem Marka Michałowskiego, prezesa Polskiego Związku Pracodawców

Budownictwa, najkorzystniejszą zmianą, jeśli chodzi o płatności wobec wykonawców,

byłoby odstąpienie przez GDDKiA od praktyk, polegających na wyszukiwaniu

nieistniejących usterek lub uchybień umowy – tylko po to, by odsunąć w czasie

płatność lub jej uniknąć. Opóźnienia w wypłacie należności nie dotyczą płatności za

wystawione faktury, ale świadomego niezatwierdzania czy nieodbierania robót już

wykonanych, odrzucania rozliczeń robót dodatkowych i zamiennych. Trzeba

wiedzieć, że firmy upadają przez brak płatności za roboty wykonane, jednak

niezatwierdzone do rozliczenia przez zamawiającego.

18 ibidem.


21

2.2 RELACJE ZAMAWIAJĄCY–WYKONAWCA

Przedstawiciele branży budowlanej jako jedną z największych barier rozwoju branży

infrastrukturalnej wymieniają praktyki urzędników GDDKiA. Relacje na linii

zamawiający– –wykonawca nie dają możliwości żadnego partnerstwa czy dialogu,

zamawiający wydaje polecenia często pozbawione kontraktowej i prawnej podstawy.

Ich kwestionowanie spotyka się prawie zawsze z ostrą reakcją i oskarżeniem

wykonawcy o nierzetelność. W rezultacie obie strony, zamiast rozmawiać o sposobie

wyjścia z impasu, okopują się na swoich pozycjach, a sprawa znajduje finał w sądzie.

Nie trzeba dodawać, że wpływa to negatywnie na terminy i sposób realizacji

inwestycji. Za takie konsekwencje złych praktyk zamawiającego płacą wszyscy

podatnicy. GDDKiA stoi na stanowisku, że wina leży po stronie firm budowlanych,

które nagminnie omijają zapisy kontraktów. W praktyce jednak oznaczałoby to, że

wykonawcy narażają się na ryzyko zapłaty wielomilionowych kar i

odszkodowań, zamiast po prostu realizować inwestycję. Trzeba przyznać, że jest to

mało przekonująca teza.

Tempo i skala inwestycji drogowych w państwach Europy Zachodniej – na przykład w

Portugalii i Hiszpanii – były możliwe do osiągnięcia nie tylko dzięki unijnym

funduszom, ale również dzięki zapewnieniu przez zamawiającego warunków do

sprawnej realizacji tych przedsięwzięć. W tych krajach urzędnikom zależy przede

wszystkim, by inwestycja była zrealizowana jak najlepiej i jak najszybciej, a każdy

pojawiający się problem został możliwie prędko rozwiązany, dokładnie tak jak w

przypadku inwestycji prywatnych. W Polsce bardziej kładzie się nacisk na

dyscyplinowanie firm budowlanych niż wspólne dążenie do pozytywnego ukończenia

inwestycji. Wydaje się, że tylko w Polsce zapisy kontraktów przygotowywanych przez

stronę publiczną są tak niekorzystne dla wykonawców i przenoszą na nich cały ciężar

odpowiedzialności i ryzyka.

Przykładem niech będzie spór GDDKiA oraz firmy Bilfinger Berger Budownictwo (od

niedawna Bilfinger Infrastructure) dotyczący opóźnień w budowie Południowej

Obwodnicy Warszawy. Zdaniem firmy prowadzenie prac, a przede wszystkim ich


ukończenie jest niemożliwe, ponieważ GDDKiA nie posiada koniecznych uzgodnień i

pozwoleń. Część terenu niezbędnego do realizacji projektu została wykonawcy

przekazana z 13-miesięcznym opóźnieniem, a od początku projektu wprowadzono

do niego kilkaset zmian, co powoduje, że Bilfinger Berger Budownictwo właściwie

wykonuje zupełnie inny projekt niż ten, który wyceniono w ofercie. W kwietniu 2012

roku firma wystąpiła do GDDKiA z prośbą o udostępnienie pięciu raportów

dotyczących m.in. weryfikacji dokumentacji projektowej, wprowadzonych poprawek

oraz raportów technicznych. GDDKiA odmówiła udostępnienia informacji, co zmusiło

wykonawcę do wystąpienia na drogę sądową. Bilfinger Berger podejrzewał bowiem,

iż GDDKiA świadomie odmawia dostępu do dokumentów, ponieważ mogą być one

dowodem na błędy popełnione na etapie przygotowywania inwestycji i

przetargu. Podobny konflikt wystąpił przy okazji budowy Południowej Obwodnicy

Gdańska. W obu przypadkach Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok

korzystny dla wykonawcy i nakazujący GDDKiA udostępnienie wskazanych

dokumentów. Wyrok jest ignorowany przez GDDKiA.

Kolejnym przykładem jest przetarg na remont mostu Grota-Roweckiego, który został

zaplanowany jako eksperyment, podczas którego przetestowane zostaną nowe

rozwiązania, mające ułatwić realizację kontraktów i zminimalizować ich ryzyko.

Warunki przetargowe na remont mostu Grota-Roweckiego są bardzo niekorzystne

dla wykonawców, a wprowadzone zmiany to krok wstecz w stosunku do zapisów

w dotychczasowych kontraktach – uważa Dariusz Blocher, prezes Budimeksu. Nie

tylko brakuje zapisów, które równomiernie rozkładałyby ryzyko pomiędzy wykonawcę

i inwestora, ale też nowe, które się pojawiły, znacząco tę nierówność pogłębiają.

Kilka przykładów: gdyby w dokumentacji przetargowej wystąpiły błędy, wykonawca

nie ma możliwości, aby zabiegać o przedłużenie terminu wykonania, zwiększono

wartość kar umownych po stronie wykonawcy, na usunięcie wad wykonania

niezależnie od ciężaru gatunkowego wady wykonawca ma 24 godziny na określenie

sposobu usunięcia wad i 72 godziny na przejezdność drogi, co w niektórych

przypadkach może okazać się zapisem zwyczajnie nieracjonalnym – wymienia

Dariusz Blocher. Cały czas obowiązuje kryterium najniższej ceny, a jednocześnie

wprowadzono niezwykle długie okresy gwarancyjne. Chcąc im odpowiedzialnie

sprostać, musimy zaproponować na przykład wymianę nawierzchni pod koniec

okresu gwarancyjnego, co znacząco podnosi koszt, a tym samym zmniejsza nasze


23

szanse na wygraną w przetargu – mówi szef Budimeksu i dodaje, że GDDKiA

wprowadziła co prawda indeksację cen, ale z ograniczeniem do wysokości 1

procenta. Oznacza to waloryzację o wymiarze propagandowym, a nie realnym, gdyż

oderwaną od rzeczywistych, rynkowych zmian kosztów materiałów budowlanych –

tłumaczy Blocher19. Kolejna zmiana nakłada na generalnego wykonawcę obowiązek

zapłaty wszystkim podwykonawcom za wykonaną pracę, nawet jeśli wykonawca nie

ma pewności, czy prace zostaną przez zamawiającego odebrane.

Nowe, niekorzystne warunki przetargów skłoniły branżę budowlaną do złożenia

skargi w Krajowej Izbie Odwoławczej. Podniesiono takie kwestie jak: nieprecyzyjny

opis przedmiotu zamówienia, co niosło ze sobą wiele istotnych konsekwencji, termin

rozpoczęcia biegu gwarancji dobrego wykonania, niejednoznaczność w zapisie o

obniżonej estetyce, brak zakresu wykopów kontrolnych i obarczenie wykonawcy

odpowiedzialnością za zaistnienie podziemnych przeszkód poza obszarem objętym

wykopami. Krajowa Izba Odwoławcza stanęła po stronie wykonawców i nałożyła na

zamawiającego obowiązek zmiany zapisów w przetargu. Zamawiający będzie

musiał doprecyzować przedmiot zamówienia, tak aby wykonawcy dokładnie

wiedzieli, co muszą wykonać. Dodatkowo w Specyfikacji Istotnych Warunków

Zamówienia zostanie określone, w jakim stopniu wykonawca musi wykonać nową

dokumentację lub jedynie sprawdzić istniejącą oraz w jakich przypadkach musi

uzyskać nowe pozwolenie na budowę. Ponadto usunięte zostaną subiektywne

klauzule, za które zamawiający mógł naliczać kary.

Sprawa przetargu na remont mostu Grota-Roweckiego znalazła finał w sądzie

również z innego powodu. GDDKiA wykluczyła z postępowania przetargowego firmy

NDI oraz Alpine Bau, powołując się na zapis artykułu 24.1.1.a Prawa zamówień

publicznych, który zobowiązuje zamawiającego do wykluczenia nierzetelnego

wykonawcy z przetargu, jeżeli w ciągu ostatnich 3 lat odstąpił on od umowy z

wykonawcą z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność.

Początkowo spór trafił do Krajowej Izby Odwoławczej, która potwierdziła zasadność 19Most Grota-‐Roweckiego: Wykonawcy nie zostawiają suchej nitki na warunkach przetargu, Onet.pl, 18.07.2012, http://biznes.onet.pl/most-‐grota-‐roweckiego-‐wykonawcy-‐nie-‐zostawiaja-‐suc,18496,5192421,prasa-‐detal (15.02.2013).


działań GDDKiA. Ponowne rozpatrzenie wniosków w ramach przetargu nakazał

GDDKIA sąd, który wskazał, że niesolidność wykonawcy nie jest tożsama z brakiem

jego profesjonalizmu zawodowego, a polski przepis z prawa zamówień publicznych

jest niezgodny z unijną dyrektywą regulującą kwestie wykluczania wykonawców. Tym

samym GDDKiA nie miała prawa wykluczyć firm NDI i Alpine Bau z przetargu. Wyroki

mają charakter precedensowy i rozstrzygający kwestie mające znaczenie w

podobnych sprawach na drodze sądowej są prawomocne.

GDDKiA często bezpodstawnie upiera się przy swoich decyzjach, lekceważąc i

podważając obiektywne opinie i ekspertyzy przedstawione przez państwowe instytuty

lub, co ciekawe, przez własne autoryzowane laboratoria. Taka sytuacja miała miejsce

przy budowie Południowej Obwodnicy Gdańska, kiedy GDDKiA zarzuciła

wykonawcy, iż w wyniku jego błędu nastąpiło obniżenie nawierzchni. Wykonawca

twierdził natomiast, że problemy wynikają z wad geologicznych oraz z faktu, że

projekt budowlany przygotowany przez GDDKiA został sporządzony w sposób

wadliwy, co więcej, niezgodnie z prawem. Na dowód można przedstawić wyniki

badań zleconych przez samego Zamawiającego w czerwcu 2012 roku,

przeprowadzonych przez Laboratorium Drogowe Wydziału Technologii GDDKiA

o. Gdańsk, a dotyczących badania nośności na S7–POG w miejscu pojawienia się

zapadnięcia konstrukcji nawierzchni. Wnioski wskazują jednoznacznie, że na

badanych odcinkach jest zachowana nośność konstrukcji nawierzchni i jest ona

równomierna do analizowanego odcinka. Dokument wskazuje, że w miejscu

zapadnięcia ugięcia są nieznacznie większe niż w pozostałym, niebudzącym

zastrzeżeń obszarze poddanym pomiarom, lecz mieszczą się w wartościach

granicznych. Na podstawie swoich badań Laboratorium Drogowe Wydziału

Technologii GDDKiA o. Gdańsk sformułowało wniosek, iż można stwierdzić, że

przyczyną zaobserwowanej deformacji drogi nie jest utrata nośności konstrukcji

nawierzchni i warstw leżących bezpośrednio pod nią.

W najbliższych latach Polska będzie realizować kolejne duże przedsięwzięcia

infrastrukturalne. Plan ten będzie realny do wykonania, tylko jeśli GDDKiA zacznie

traktować wykonawców w sposób partnerski, uważają przedstawiciele Polskiego

Kongresu Drogowego. Marek Michałowski, prezes Polskiego Związku Pracodawców

Budownictwa, wskazuje na problem obecny we wszystkich realizowanych aktualnie

przetargach, których zasady obarczają odpowiedzialnością jedynie wykonawców,


25

jednocześnie proponując im nierealne terminy realizacji inwestycji. Zdaniem

Michałowskiego, jeśli te praktyki zostaną utrzymane przy przyszłych przetargach,

duże i wiarygodne firmy budowlane zrezygnują z brania w nich udziału. Jeśli jednak

zostanie osiągnięte porozumienie między urzędnikami a wykonawcami, a zasady

zostaną na nowo ustalone, drogowe inwestycje mogą bardzo pozytywnie wpłynąć na

stan polskiej gospodarki i uratować wiele miejsc pracy.

2.3 WARUNKI PRZETARGÓW

Firmy budowlane nie działają w próżni, ale prowadzą rachunek zysków i strat. Udział

w publicznych inwestycjach drogowych wielu z nich przyniósł, zamiast

spodziewanych zysków, poważne problemy. Dlatego obietnice kolejnych miliardów

złotych, wyasygnowanych na autostrady i drogi ekspresowe, nie budzą w branży ani

entuzjazmu, ani nadziei na lepsze jutro. Z sytuacji wokół drogowych inwestycji firmy

budowlane wyciągnęły już wnioski. Najwyższy czas, by o wnioski pokusiła się strona

publiczna.

Niestety zdaniem Macieja Stańczuka, prezesa Polskiego Banku Przedsiębiorczości,

publiczny zamawiający wykorzystał sytuację, by obarczyć całym ryzykiem realizacji

kontraktów stronę prywatną. Firmy budowlane stanęły przed wyborem: przystąpić do

przetargu i liczyć na to, że zamawiający będzie elastycznie podchodził do terminów i

ceny wykonania inwestycji bądź od razu zrezygnować i zredukować swój wcześniej

przygotowany potencjał. Ci, którzy wygrali przetargi, płacą teraz kary umowne za

każde odstępstwo od wcześniej przedstawionej oferty. Stańczuk uważa, że nie

należy za wszystkie problemy obwiniać tylko i wyłącznie wykonawców, którzy muszą

działać w otoczeniu instytucjonalno-prawnym, które znacznie odbiega od standardów

w krajach o wyższym poziomie kultury biznesowej. Rozwiązaniem byłoby

wprowadzenie standardu umów na roboty budowlane, co znacznie uprościłoby


procedury, a także ograniczyło ryzyko spraw sądowych – stwierdził. Należy również

pamiętać, że jednym z głównych powodów nierentowności kontraktów drogowych był

wzrost cen materiałów i paliw. Zasada waloryzacji cen kontraktowych jest

powszechną praktyką w krajach Europy Zachodniej, niestety GDDKiA nie widzi

konieczności analogicznych rozwiązań w Polsce. Wzrost cen asfaltu o ok. 50 proc.,

jaki wystąpił w Polsce, do pewnego stopnia można było przewidzieć, ale z całą

pewnością nie można się było zabezpieczyć. GDDKiA lubi się chwalić waloryzacją

cen w jednym z kontraktów związanych z budową A4. Nie wspomina jednak nic o

fakcie, że wysokość waloryzacji wyniosła zaledwie 1,5 proc., gdyż oparta była na

wskaźniku GUS, który był totalnie oderwany od rzeczywistego rozwoju cen

materiałów budowlanych – zaznaczył prezes. Waloryzacja cen na poziomie 2–3% nie

jest dla wykonawcy problemem, z którym nie mógłby sobie poradzić, znacznie

istotniejsze jest, by odpowiednio podzielić ryzyko między wykonawcę i

zamawiającego, jeśli waloryzacja jest znacznie powyżej tego progu. Problemem

systemowym jest brak rentowności kontraktów. Jeśli zlecenia będą zyskowne, to

generalni wykonawcy będą mieli z czego płacić podwykonawcom, a zatory płatnicze

nie będą tak wyniszczały branży20.

Jak już wyżej wspominano, najbardziej negatywną praktyką w polskich przetargach

jest stosowanie decydującego kryterium ceny. O wyborze wykonawcy praktycznie w

100% decyduje przedstawienie najtańszej oferty, nawet jeśli jest ona znacznie

poniżej kosztorysów przygotowanych przez GDDKiA. Wielokrotnie mogliśmy

obserwować konsekwencje takiego sposobu realizowania inwestycji. Chińska firma

COVEC rozpoczęła budowę autostrady A2 i pozostawiła ją nieukończoną. Trasy

nie zdołały dokończyć również polskie DSS, pozostawiając na placu budowy jedynie

chaos. Polska firma Poldim opuściła A4, irlandzka firma SRB – trasę A1, wszystkie

łączyło jedno – oferowali ceny wykonania autostrad znacznie poniżej kosztorysów

GDDKiA. Cena na poziomie 63 proc. kosztorysu inwestorskiego nosi znamiona

rażąco niskiej ceny – twierdzą przedstawiciele Polskiego Kongresu Drogowego –

Jeśli po serii zejść wykonawców z kontraktów, spowodowanych m.in. polityką

przetargową, GDDKiA wpuści na rynek gracza oferującego najniższą cenę, za to bez

20 Kto naprawdę jest winny problemom spółek budowlanych?, WNP.PL, 04.09.2012, http://budownictwo.wnp.pl/kto-‐naprawde-‐jest-‐winny-‐problemom-‐spolek-‐budowlanych,177898_1_0_0.html (09.02.2013).


27

doświadczenia w Polsce, źle to wróży programowi kontynuacji budowy autostrad –

dodają21.

Decydenci niekompetentnie podpisywali kontrakty z nierzetelnymi firmami, które

proponowały najniższe ceny, nie mając możliwości realizacyjnych i odpowiednich

środków obrotowych, pozwalających na dokończenie budowy. Takie oszczędne

wybory nie sprawdziły się. Jeżeli firma, nieposiadająca odpowiednich środków, miała

do wyboru zapłacić za transport kruszywa kolei lub za usługi mniejszych

przewoźników, to wybierała kolej, która żądała, by za przewozy płacono z góry. Dla

pozostałych podwykonawców nie wystarczyło już pieniędzy – podsumowuje

Wojciech Malusi, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa22.

Podobne wnioski nasuwają się po debacie na temat: Budownictwo. Jak zatrzymać

realizację czarnego scenariusza?, która odbyła się w sierpniu 2012 roku w

Warszawie. Na zaproszenie Grupy PTWP, wydawcy m.in. Nowego Przemysłu i

portalu wnp.pl, odpowiedziało czternastu gości – prezesi i właściciele spółek

budowlanych, przedstawiciele inwestorów i instytucji branżowych, prawnicy oraz

finansiści. Uczestnicy spotkania przyznali, że na polskim rynku budowlanym doszło

do patologii z powodów formalno-prawnych, czyli skupieniu się przy wyborze

wykonawcy na kryterium najniższej ceny i braku odpowiedniej weryfikacji potencjału

wykonawców. Zauważono, że marża w budownictwie powinna wynosić co najmniej

10%, by stanowić realne zabezpieczenie realizacji kontraktu na wypadek

nieprzewidzianych wydarzeń i problemów. Zdaniem prelegentów bardzo istotna jest

kwestia wnikliwej preselekcji potencjalnych wykonawców, które nie posiadają

doświadczenia w prowadzeniu dużych projektów infrastrukturalnych. Zdaniem

przedstawicieli branży budowlanej kryzys jest spowodowany brakiem odpowiedniego

bilansu makroekonomicznego przed rozpoczęciem programu inwestycji

infrastrukturalnych. W krótkim czasie wprowadzono na rynek ogromne ilości

pieniądza, co spowodowało jego destabilizację. Polska nie miała doświadczenia w 21 Stare błędy na nowych drogach: GDDKiA znów chce budować przede wszystkim tanio, „Gazeta Prawna”, 17.01.2013, http://serwisy.gazetaprawna.pl/transport/artykuly/674254,stare_bledy_na_nowych_drogach_gddkia_znow_chce_budowac_przede_wszystkim_tanio.html (09.02.2013). 22 D. Abramowicz, Następne bankructwa firm budujących drogi to kwestia czasu, „Dziennik Bałtycki”, 21.06.2012, http://www.dziennikbaltycki.pl/artykul/602209,nastepne-‐bankructwa-‐firm-‐budujacych-‐drogi-‐to-‐kwestia-‐czasu,id,t.html?cookie=1 (18.02.2013).


absorpcji tak dużych środków pomocowych. We współpracy agend rządowych z

przedsiębiorstwami zabrakło również kultury biznesowej23.

Najświeższe informacje dotyczące budowy dróg w Polsce zelektryzowały całą opinię

publiczną. Polsce może grozić utrata 3,5 miliarda złotych dofinansowania ze środków

Unii Europejskiej na budowę dróg. Po licznych skargach firm zagranicznych

budujących autostrady w Polsce Komisja Europejska zdecydowała się na kontrolę

sposobu realizacji inwestycji przez GDDKiA. Audyt ma w szczególności dotyczyć

przestrzegania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przepisów

prawa krajowego i wspólnotowego przy udzielaniu zamówień publicznych. Część

przedsiębiorców oskarża GDDKiA o prowadzenie polityki, która nie miała nic

wspólnego z duchem przepisów unijnych i doprowadziła do ich upadłości24. Pojawiła

się również informacja o prowadzeniu postępowania prokuratorskiego w sprawie tzw.

zmów cenowych pomiędzy wykonawcami. Branża budowlana uważa, że ten temat

ma jedynie odwrócić uwagę opinii publicznej od realnego problemu, jakim jest audyt

GDDKiA przez Komisję Europejską w wyniku licznych skarg firm zagranicznych w

Polsce. Powód audytu może postawić pod znakiem zapytania dofinansowanie

wszystkich inwestycji realizowanych przez GDDKiA z udziałem funduszy

europejskich, a nie tylko trzem związanym z tzw. zmową.

Firma Euler Hermes przeprowadziła badania, z których wynika, że 6 z 10 firm

ogłaszających w minionym roku bankructwo należała do branży budowlanej.

Najczęstszym powodem upadłości firm były duże projekty infrastrukturalne, których

spora część, ze względu na warunki przetargów, wykonywana była poniżej progu

opłacalności. Upadłość ogłosiły takie giganty w branży jak PBG czy Hydrobudowa25.

23 Mamy recepty na uzdrowienie polskiego budownictwa, WNP.PL, 24.08.2013, http://budownictwo.wnp.pl/mamy-‐recepty-‐na-‐uzdrowienie-‐polskiego-‐budownictwa,177269_1_0_7.html, (09.02.2013). 24 GDDKiA grozi utrata dofinansowania unijnego. Wszystko zależy od wyników audytu, Newseria. Agencja Informacyjna, 24.02.2013, http://www.newseria.pl/news/gddkia_grozi_utrata,p1351111998 (10.02.2013). 25 ibidem.


29

3. PROPOZYCJE DZIAŁAŃ NAPRAWCZYCH

Chęć i konieczność zmian w sektorze budowlanym deklarują zarówno wykonawcy, jak

i inwestor publiczny. Aby te zmiany stały się faktem, potrzebny jest prawdziwy dialog

zainteresowanych stron. Dobrym pomysłem byłoby stworzenie małych zespołów

roboczych, które opracowałyby rozwiązania dotyczące poszczególnych problemów

sektora. Przy takim rozwiązaniu łatwiej o merytoryczną dyskusję i wypracowanie

rozwiązań.

3.1 PRAWO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH

Istotną kwestią jest potrzeba zmian w prawie zamówień publicznych. Specyfikacja

przetargowa nie może nakładać pełnego ryzyka związanego z realizacją inwestycji na

wykonawcę. Firmy budowlane nie chcą przywilejów ani sztucznego poprawiania ich

sytuacji kosztem podatnika. Oczekują jednak jasnych i sprawiedliwych zasad realizacji

kontraktów, wzorowanych na dobrych i sprawdzonych modelach europejskich – tak

aby spełniały one zarówno cele zamawiającego i decydentów, ale także aby

zapewniły branży budowlanej i infrastrukturalnej możliwość bycia motorem rozwoju

gospodarczego, tak bardzo potrzebnego Polsce. Do spełnienia tego celu potrzebne są

równowaga i racjonalny podział ryzyka w procesie budowlanym.

Podobnie wygląda sytuacja dotycząca prekwalifikacji ewentualnych wykonawców

podczas procedury przetargowej. Ten postulat branży budowlanej nie ma na celu

zamykanie rynku, ale odsunięcie od realizacji kluczowych dla gospodarki inwestycji

przez firmy bez doświadczenia i odpowiedniego zaplecza technicznego. Być może

odpowiednia procedura prekwalifikacji uchroniłaby inwestora przed sytuacjami, z

jakimi mieliśmy ostatnio do czynienia – gdy doszło do usunięcia chińskiego

wykonawcy z budowy A1, a potem upadłości firmy, która przejęła po nich tę budowę.

Obecnie podobna sytuacja ma miejsce w przypadku budowy odcinka autostrady A1,

której budowę GDDKiA powierzyła konsorcjum składającym się z dwóch włoskich firm


i niewielkiego polskiego kontrahenta, które nie mają żadnego doświadczenia w

budowie dróg i autostrad. Na uregulowaniu tej sprawy skorzystają obie strony: branża

budowlana, jak i zleceniodawca, który nie będzie musiał w trakcie trwania inwestycji

szukać nowego wykonawcy.

W Polsce dopuszczono w ostatnich latach do realizacji inwestycji drogowych około

300 firm. Żaden rynek europejski nie jest tak „otwarty”. Należy jednak przy tym zadać

podstawowe pytanie – jakie doświadczenie i kompetencje posiada większość z tych

podmiotów? W żadnej z rozwiniętych demokracji europejskich nie dochodzi do takich

sytuacji jak w Polsce, gdzie do bardzo kosztownych i priorytetowych inwestycji zostaje

zakwalifikowanych ponad dwudziestu wykonawców. Istnieje pewna skala inwestycji, z

którymi są w stanie poradzić sobie tylko duże firmy z odpowiednim zapleczem

technicznym i organizacyjnym oraz doświadczeniem.

Kolejnym problemem jest wskazywanie kryterium ceny jako kryterium decydującego

o wyborze wykonawcy. Zgodnie z prawem zamówień publicznych cena nie musi być

jedynym kryterium. Niestety urzędnicy z obawy na ewentualne konsekwencje boją się

stosowania innych kryteriów niż cena. Ponadto niezwykle ważne jest doprecyzowanie

pojęcia „rażąco niskiej ceny”, by mogło ono stać się skutecznym narzędziem

weryfikacji ceny ofert. Konsultanci Zamówień Publicznych uważają, że wybór w

drodze przetargu najtańszych ofert jest praktyką niezwykle kosztowną dla budżetu

zamawiającego, ponieważ zamiast oszczędności pojawiają się nieprzewidziane

wydatki. Na dalszy plan zostaje zepchnięta rzecz najważniejsza, czyli cel przetargu,

którym jest należyta realizacja zamówienia. Konsultanci wskazują, iż Europejski

Trybunał Sprawiedliwości pozwala zamawiającym, w przypadku pojawienia się ofert z

rażąco niską ceną, żądania wyjaśnień, które pozwolą stwierdzić, czy zaproponowana

cena nie jest zbyt niska. Niezadowalające wyjaśnienia dają możliwość odrzucenia

oferty. Lakoniczne wyjaśnienia eksponujące wyłącznie potencjał firmy nie przekonują,

że cena oferty jest realna z punktu widzenia logiki, doświadczenia życiowego i

racjonalności decyzji ekonomicznych przedsiębiorców. Ogólnikowa informacja

wyjaśniająca cenę oferty jest więc niczym innym jak potwierdzeniem wskazującym na


31

zamiar wykonawcy realizacji zamówienia poniżej kosztów wykonania zamówienia, a

więc na ryzyko niewykonania lub co najmniej nienależytego wykonania zamówienia26.

Punktem odniesienia do określenia poziomu ceny rażąco niskiej jest stosunek ceny

do szacunkowej wartości zamówienia. Zamawiający powinien zatem przygotować

precyzyjny, rzetelny i realny kosztorys planowanej inwestycji. Ponadto niezmiernie

ważne jest dokonanie szczegółowej analizy konkretnego przypadku, ponieważ każdy

oferent może stosować inne kryteria kalkulacji ceny, obliczania zysku i rentowności

firmy. Zdaniem Konsultantów Zamówień Publicznych chcąc mieć pewność, że

zaoferowana cena faktycznie pozwoli należycie zrealizować zamówienie,

zamawiający po pierwsze powinien rzetelnie zweryfikować jej wyjaśnienia złożone

przez wykonawcę, a po drugie w możliwie szerokim zakresie winien umożliwić ich

sprawdzenie konkurencji, która z oczywistych względów uczyni to niezwykle

dokładnie, a wręcz dokładniej niż zamawiający. Najgorszym błędem, jaki może

popełnić zamawiający, jest bezrefleksyjne zaakceptowanie złożonych wyjaśnień

ceny, zarówno co do ich zawartości metrycznej, jak i zastrzeżenia jako tajemnicy

przedsiębiorstwa, zwłaszcza w całości27.

Większość problemów związanych z realizacją inwestycji w ramach postępowań

przetargowych niestety bierze swój początek w złym przygotowaniu dokumentacji

inwestycji i postępowania przetargowego. Za ten element są zatem odpowiedzialni

urzędnicy niższego i wyższego szczebla pracujący w GDDKiA. Analiza decyzji,

orzeczeń i wyroków wskazuje, że nader często ich niekompetencja powodowała

problemy w należytej realizacji inwestycji. Należy mieć na uwadze, że postępowania

przetargowe dotyczące wydatków publicznych powinny być prowadzone w sposób

celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z

danych nakładów, umożliwiających terminową realizację zadań w założonych

budżetach. Wszystko, co następuje potem, jest tylko pochodną tego, co zostało

26 Jak walczyć z procederem oferowania rażąco niskich cen?, Rynek Infrastruktury, 13.02.2013, http://www.rynekinfrastruktury.pl/artykul/41/1/jak-‐walczyc-‐z-‐procederem-‐oferowania-‐razaco-‐niskich-‐cen.html, (17.02.2013). 27 ibidem.


przygotowane i zapisane jako wymagania zamawiającego w specyfikacji istotnych

warunków zamówienia, których częścią są także warunki kontraktu28.

3.2 UJEDNOLICENIE WZORU UMÓW

Kolejną istotną kwestią, która wymaga uregulowania, jest ujednolicenie wzoru umów

w zamówieniach publicznych, tak by opierały się one na standardach FIDIC i nie

powodowały sporów interpretacyjnych. Aktualnie ze standardów FIDIC, które powinny

być stosowane, pozostały „tylko okładki”. Kontrakt bazujących na standardach FIDIC

(Międzynarodowa Federacja Inżynierów Konsultantów) pozwoli na równy podział praw

i obowiązków dla obu stron. Umowa wskaże również, która ze stron odpowiada za

ściśle określone obszary danej inwestycji, czyli tzw. ryzyka, co niewątpliwie wpłynie na

płynność realizacji inwestycji. Zmiany mają dotyczyć również roli inżyniera kontraktu,

który musi posiadać status niezależnego, obiektywnego arbitra29.

3.3 WALORYZACJA CEN KONTRAKTOWYCH

Problemem jest także sprawa waloryzacji cen kontraktowych. Cena asfaltu między

2010 a 2011 rokiem wzrosła o 29 proc., natomiast GDDKiA w niektórych przypadkach

uwzględniła waloryzacje na poziomie jedynie 1,5%. Zasada waloryzacji cen

kontraktowych jest powszechną praktyką w krajach Europy Zachodniej, niestety

GDDKiA nie widzi konieczności analogicznych rozwiązań w Polsce. Waloryzacja cen

na poziomie 2–3% nie jest dla wykonawcy problemem, z którym nie mógłby sobie

poradzić, znacznie istotniejsze jest, by odpowiednio podzielić ryzyko między

wykonawcę i zamawiającego, jeśli waloryzacja jest znacznie powyżej tego progu.

28 T. Latawiec, M. Iwanejko, Rola inżyniera kontraktu, „Inżynieria”, 26.10.2010, http://wydawnictwo.inzynieria.com/cat/64/mag_id/2/art/24416/w/127/a/archiwum/module_id/143/rola-‐inzyniera-‐kontraktu-‐sup-‐1-‐-‐sup-‐#jump#ixzz2LBiMZfsX (16.02.2-‐13). 29 Branża budowlana chce jednolitych wzorów umów przy zamówieniach publicznych, Newseria. Agencja Informacyjna, 11.01.2013, http://www.newseria.pl/news/branza_budowlana_chce,p714463757 (07.02.2013).


33

Jeżeli chcemy naprawdę korzystać z mechanizmów zabezpieczających, muszą one

uwzględniać konkretną sytuację rynkową. Tym samym konieczne jest wprowadzenie

waloryzacji cen w sytuacji znaczącego wzrostu cen materiałów.

3.4 PARTNERSKIE RELACJE MIĘDZY ZAMAWIAJĄCYM A WYKONAWCĄ

W październiku 2012 roku na pierwszym z cyklu spotkań zorganizowanym przez trzy

największe zrzeszenia reprezentujące sektor budownictwa w Polsce rozpoczęto

pracę nad księgą zawierającą „Czarną listę barier” spowalniających rozwój branży

infrastrukturalnej. Opracowanie przygotowane przez przedstawicieli Polskiego

Związku Pracodawców Budownictwa (PZPB), Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i

Rzeczoznawców (SIDiR) oraz Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich

(ZPBUI) ma na celu nie tylko wskazanie problemów, ale również konkretnych

propozycji rozwiązań systemowych. Zdaniem uczestników spotkania głównym

problemem branży jest złe stosowanie złych przepisów.

W trakcie spotkania sygnalizowano, że urzędnicy reagując na napotkane przez

wykonawców problemy, zamiast nawiązywać konstruktywny dialog, wprowadzają

coraz bardziej restrykcyjne przepisy prawa, warunki umów dotyczących realizacji

kontraktów i poszerzają katalog kar możliwych do nałożenia na wykonawców.

Dobrym przykładem może być nowelizacja ustawy – Prawo zamówień publicznych,

która weszła w życie 20 lutego 2013 roku. Nowelizacja zakłada możliwość

wykluczenia na trzy lata z możliwości udziału w publicznym przetargu firm, które

zostały obciążone karą umowną w wysokości co najmniej 5% wartości kontraktu. W

rezultacie zapisy wyeliminują z rynku budowlanego firmy doświadczone w realizacji

dużych projektów. Konieczne jest natychmiastowe podjęcie poważnego dialogu

między stroną rządową (w tym GDDKiA, która jest głównym organizatorem

większości przetargów) a firmami wykonawczymi. Dialog musi polegać na równości

stron, partnerstwie i być oparty na wysokiej kulturze kontaktów biznesowych. Stojąc w

obliczu realizacji kolejnego programu budowy dróg w latach 2014–2020, należy jak


najszybciej wyciągnąć wnioski z dotychczasowych doświadczeń i wyeliminować

wszystkie nieprawidłowości. Dobrym pomysłem byłoby stworzenie małych zespołów

roboczych, które opracowałyby rozwiązania dotyczące poszczególnych problemów

sektora. Przy takim rozwiązaniu łatwiej o merytoryczną dyskusję i wypracowanie

rozwiązań.

Kolejną istotną kwestią jest potrzeba wprowadzenia do praktyki realizacji projektów

budowlanych osoby inżyniera kontraktu, najlepiej na standardach określonych przez

FIDIC.

Jego rola nie może się natomiast ograniczać wyłącznie do wykonywania poleceń

zamawiającego, jak to ma miejsce w obecnych realiach. Zdaniem Tomasza Latawca –

prezesa SIDIR (Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców) – inżynier

kontraktu dzięki swojej wiedzy i doświadczeniu znacznie szybciej i łatwiej może

rozwiązywać spory, a jeśli zostanie wyłoniony jeszcze przed postępowaniem

przetargowym – zupełnie je wyeliminować. Fakt, że inżynier jest zatrudniany i

opłacany przez inwestora, powoduje, że nie może on być i nie jest uważany za

bezstronnego. Powoduje to konieczność zmiany roli inżyniera kontraktu i uczynienie

go, jeśli nie niezależnym arbitrem, to przynajmniej doradcą30.

Firmy z branży budowlanej obwiniają częściowo za kryzys w branży nieefektywną

współpracę z urzędnikami GDDKiA, którzy nie dopuszczają dialogu konkurencyjnego

ani wariantowania ofert, a z zasady nie uwzględniają roszczeń wykonawców.

Ministerstwo Środowiska dopiero w 2012 roku złagodziło normy ochrony przed

hałasem (najsurowsze w UE), dzięki czemu ekrany nie będą musiały być ustawiane

na terenie niezabudowanym. Gigantyczne koszty zostały jednak poniesione. Na

odcinku autostrady A2 pomiędzy Łodzią a Warszawą rachunek za ekrany wyniósł

250 mln zł. Inwestycja kosztowała 3,6 mld zł.

Choć ceny w Polsce nie odbiegają poziomem od europejskich, to tylko w Polsce

bardzo łatwo jest stracić płynność finansową. A to dla koncernów realizujących

kontrakty za kilka miliardów pierwszy krok w przepaść. Dopiero w ciągu ostatnich

30 T. Latawiec, M. Iwanejko, Rola inżyniera kontraktu…,


35

miesięcy GDDKiA uruchomiła system zaliczek. Wcześniej za nic nie płaciła z góry, a

w przypadku sporu płatności były wstrzymywane na wiele miesięcy31.

PODSUMOWANIE

Wszystkie firmy, które zaangażowały się w ostatni program budowy dróg, wychodzą z

niego osłabione. Według Euler Hermes w 2012 roku wnioski o upadłość złożyły w

Polsce 273 firmy budowlane – prawie dwa razy więcej niż rok wcześniej i siedem razy

więcej niż pięć lat temu. W drugim kwartale 2012 roku PBG odnotowało stratę na

poziomie 1,6 mld zł, Polimex Mostostal – 400 mln zł, Mostostal Warszawa tracił

czwarty kwartał z rzędu32.

Jak ocenia profesor Zofia Bolkowska, cała branża budowlana jest warta około 190

miliardów złotych, a jej obecna sytuacja jest nie najlepsza. Pierwsze widoczne

sygnały zaczęły docierać do nas w drugiej połowie 2011 roku. Jednak kryzys

finansowy ujawnił się z pełną siłą dopiero w 2012 roku. Co ważne, problemy

finansowe firm budowlanych pojawiły się przy stosunkowo wysokim poziomie

produkcji – mówi profesor Bolkowska, dodając, że produkcja budowlana w 2011 i po

kilku miesiącach 2012 pozostaje na przyzwoitym poziomie. Jej zdaniem sytuacja

finansowa branży budowlanej, w której około 40 procent stanowią inwestycje

infrastrukturalne, jest zła. Profesor Bolkowska wskazuje również na przyczyny

obecnego kryzysu w budownictwie infrastrukturalnym, który jest większy niż w innych

obszarach budownictwa. Przede wszystkim przedsiębiorstwa podjęły się olbrzymich

zadań, a opóźnienia zaczęły się od pierwszej chwili. Uderzająca była przede

wszystkim nierealna wycena kontraktów, proponowana przez wykonawców. Coraz

niższe ceny i zmiany w projektach składanych na ostatnią chwilę spowodowały, że

chociaż w Polsce realizuje się coraz więcej inwestycji, to ich rentowność jest coraz

niższa – mówiła profesor, dodając, że nie mniejszym problemem jest to, że

31 Drogi: Firmy bankrutują przez urzędników. Część pieniędzy na budowę się marnuje, „Gazeta Prawna”, 15.02.2013, http://www.gazetaprawna.pl/artykuly/682411,drogi-‐firmy-‐bankrutuja-‐przez-‐urzednikow-‐czesc-‐pieniedzy-‐na-‐budowe-‐sie-‐marnuje.html (16.02.2013). 32 Ibidem.


wykonawcy ponoszą koszty niemal wszystkich zmian w warunkach realizacji

kontraktu, zarówno tych zawinionych, jak i niezawinionych33.

Dotychczasowe problemy wynikają ze słabości przepisów oraz faktu, iż inwestycje

były przygotowywane w pośpiechu, bo nastąpiła niespotykana w naszej historii

kumulacja przetargów. W związku z tym nie można zrzucać winy tylko na jedną

stronę, czyli wykonawców. W perspektywie mamy inwestycje w ramach kolejnego

budżetu unijnego na lata 2014–2020. Polsce przyznano rekordową sumę ponad 300

mld złotych. Dlatego ważne jest, aby nie powielać dotychczasowych błędów.

Przedstawione niedawno plany rządu dotyczące skali inwestycji infrastrukturalnych są

bardzo ambitne. Aby je zrealizować, należy systemowo zmienić podejście do

prowadzenia przetargów oraz realizacji i rozliczania kontraktów. Przede wszystkim

jednak należy zadbać o wprowadzenie dialogu i partnerskich relacji między

zleceniodawcą a wykonawcami, pozwalających na szybkie eliminowanie problemów,

pojawiających się w trakcie realizacji inwestycji. Jednej i drugiej stronie zależy

przecież na tym, aby po Polsce jeździło się szybciej, bezpieczniej i wygodniej.

33 Z. Bolkowska, Duża produktywność, niska rentowność w branży w budowlanej, „Rynek Infrastruktury”, 04.07.2012, http://www.rynekinfrastruktury.pl/artykul/drukuj/41/bolkowska-‐duza-‐produktywnosc-‐niska-‐rentownosc-‐w-‐branzy-‐budowlanej.html (16.02.2013).

DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI … · 2020-03-26 · wydatkowanej na inwestycje...

Documents

Transcript of DLACZEGO POLSKA NIE RADZI SOBIE Z INWESTYCJAMI … · 2020-03-26 · wydatkowanej na inwestycje...