CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ W...

INKLUZYWNE WSPÓLNOTY CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ

W SAMORZĄDZIE

JERZY KRZYSZKOWSKI

Warszawa, grudzień 2014 r.

Autor: Jerzy Krzyszkowski

Recenzenci: prof. WSP dr hab. Mirosław Grewiński i dr Justyna Przywojska, Uniwersytet Łódzki

Wydawca:Mazowieckie Centrum Polityki SpołecznejWydział ds. realizacji projektów POKLul. Nowogrodzka 62A, 02-002 Warszawatel. 22 622 42 32, faks: 22 622 47 32e-mail: [email protected], [email protected]

Konsultacja merytoryczna:Barbara Kucharska – Zastępca Dyrektora Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej

Koordynator wydania:Edyta Wojciechowska, e-bit

Druk:e-bit Wydawnictwo & LogistykaLIDER WYDAWNICTW DOPASOWANYCHul. Kołowa 4203-536 Warszawa

Nakład: 1000 sztuk.

ISBN: 978-83-63332-31-0

Warszawa, grudzień 2014

Wydanie współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Wszelkie prawa do publikacji wraz z udostępnianiem i powielaniem treści należą do realizatorów projektu.

SPIS TREŚCI

WSTĘP – CZYLI PO CO TA KSIĄŻKA 5

ROZDZIAŁ I. KRÓTKA HISTORIA POLITYKI SPOŁECZNEJ 8

1. OD RODZINY I KOŚCIOŁA KU PAŃSTWU OPIEKUŃCZEMU 8

2. POLSKA DROGA POLITYKI SPOŁECZNEJ 17

ROZDZIAŁ II. EWOLUCJA POMOCY SPOŁECZNEJ PO 1989 ROKU 28

1. BUDOWA SYSTEMU 28

2. GŁÓWNI KLIENCI POMOCY SPOŁECZNEJ 32

3. PRACA SOCJALNA ALTERNATYWĄ DLA POMOCY SPOŁECZNEJ 37

3.PLANOWANE KIERUNKI REFORM 45

ROZDZIAŁ III. SAMORZĄD JAKO PODMIOT POLITYKI SPOŁECZNEJ 47

1. RESTYTUCJA SAMORZĄDU I DECENTRALIZACJA POLITYKI SPOŁECZNEJ 47

2. ZARZĄDZANIE PUBLICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ 53

3. ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ ZAKOŃCZENIE 62

4. ZAKOŃCZENIE 70

ROZDZIAŁ IV. SAMORZĄDOWA POLITYKA SPOŁECZNA W WALCE Z EKSKLUZJĄ 72

1. WYKLUCZENIE SPOŁECZNE 72

2. STRATEGIE WALKI Z WYKLUCZENIEM RODZIN, STARSZYCH I MŁODZIEŻY 76

A. PRZECIWDZIAŁANIE WYKLUCZENIU RODZIN 77

B. WALKA Z WYKLUCZENIEM STARSZYCH 81

C. POKOLENIE „ANI – ANI” – POMOC WSPÓŁCZESNEJ MŁODZIEŻY 90

ZAKOŃCZENIE – WNIOSKI I REKOMENDACJE 94

BIBLIOGRAFIA 98

4

INKLUZYWNE WSPÓLNOTY

5

CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ W SAMORZĄDZIE

WSTĘP – CZYLI PO CO TA KSIĄŻKA Ceniony ekonomista Witold Orłowski w przedmowie do swojej, wydanej w 2011 roku, książki Świat do przeróbki pisał:

Żyjemy w bardzo dziwnym i szybko zmieniającym się świecie. Według ONZ około 1,5 miliarda ludzi (więcej niż co czwarty człowiek na świecie) żyje dziś poniżej granicy absolutnego ubóstwa, określonej jako jeden dolar dziennie (...) jednocześnie na świecie żyje dziś niemal 10 milio-nów milionerów… Niezwykle zróżnicowane jest też obserwowane na świecie tempo rozwoju. W ciągu minionej dekady PKB wytwarzany przez mieszkańców Indii wzrósł 2 razy, w Chinach 2,7 razy. W ciągu minionej dekady Chiny zdystansowały Japonię jako druga gospodarka świata i znacznie zmniejszyły dystans dzielący je od największych pod tym względem Stanów Zjedno-czonych. Indie przeskoczyły Niemcy i teraz właśnie mijają Japonię. Krótko mówiąc, świat bardzo szybko się zmienia, a za kolejną dekadę zapewne będzie zupełnie inny niż dziś1.

Jak widać z przytoczonego cytatu, pierwsze dekady XXI wieku to okres nowego podziału spo-łeczeństw Europy i świata, rozwoju obszarów bogactwa i biedy. Wśród przyczyn tego stanu rzeczy wskazuje się na największy od 80 lat kryzys gospodarczy, który wywołał zubożenie i wy-kluczenie znacznych grup społecznych. Negatywne konsekwencje społeczne procesów gospo-darczych wzmocniła globalizacja i restrukturyzacja rynku, powodująca nierównomierny rozwój i pojawienie się „umierających” przemysłów i regionów. Brak jednak zgody na temat przyczyn i skutków wymienionych procesów. Liberałowie, których opinia dominuje we współczesnym świecie, przypisują szczególną rolę w tworzeniu nowej biedy państwu, które swoją polityką gospodarczą (podatki, kredyty), polityką na rynku pracy (jako pracodawca i prawodawca) oraz w sferze socjalnej (demoralizujący wpływ państwa opiekuńczego) przyczynia się do pogłębiania trudności życia obywateli. Przedstawiciele innych opcji politycznych, tj. m.in. socjaldemokraci, widzą ciągle w zrekonstruowanym, pluralistycznym państwie opiekuńczym, państwie inwestycji społecznych (social investment welfare state) główną drogę rozwiązania współczesnych proble-mów. Równocześnie obserwujemy nowe wyzwania, jakimi są starzenie się ludności, wzrost licz-by biednych i wykluczonych, przemiany rynku pracy i modelu rodziny itp., których rozwiązanie wymaga kompleksowych i nowatorskich działań w obszarze polityki społecznej. Opinie na temat roli i potencjału polityki społecznej są jednak także niezwykle zróżnicowane. Niektórzy badacze widzą optymistycznie znaczącą rolę polityki społecznej. Krzysztof Piątek swoją interesującą książ-kę Oblicza polityki społecznej rozpoczyna w następujący sposób:

Wiek XX bardzo często uważany jest za stulecie polityki społecznej, a pierwsza i druga deka-da XXI wieku, mimo pojawiających się różnego rodzaju trudności i znaków zapytania, wyraź-nie wpisują się w ten cykl rozwojowy. Sytuacja ta dotyczy zarówno działalności praktycznej, która przejawia się w olbrzymiej ilości rozmaitych prognoz, projektów, programów, strategii, a także konkretnych instytucji, przepisów prawnych, procedur i środków finansowych nie-zbędnych do uruchomienia tych działań, jak również aktywności naukowej w postaci formu-łowania prawidłowości, konstruowania teorii i doskonalenia warsztatu metodologicznego2.

1 Orłowski W.M, Świat do przeróbki. Spekulanci, bankruci, giganci i ich rywale, Agora SA, Warszawa 2011, s. 11 i nast.2 Piątek K., Oblicza polityki społecznej. W kierunku autonomizacji polityki socjalnej, Wyd. UMK, Toruń 2012, s. 13.

6


Ten optymistyczny obraz stoi w sprzeczności z innymi opiniami w tym względzie. Mirosław Księ-żopolski w swojej książce Wspólnie czy osobno? Rozważania o polityce społecznej pisze:

Współcześnie wśród polityków i ekonomistów dominuje przekonanie o negatywnym wpły-wie wysokich wydatków socjalnych na możliwości osiągania wzrostu gospodarczego, wy-dajność pracy, stopę oszczędności i inwestycji. Argumenty o szkodliwości polityki społecznej, za pomocą których uzasadnia się konieczność ograniczenia ingerencji państwa w sprawy socjalne, nie są nowe, jednak w opinii powszechnej stopniowo zaczynają one nabierać cha-rakteru prawd absolutnych, czemu sprzyjają rozliczne trudności gospodarcze, przeżywane przez większość krajów rozwiniętych3.

Zmianie takiego negatywnego podejścia do polityki społecznej służą innowacyjne rozwiązania w tym obszarze. Do takich dobrych praktyk należy bez wątpienia projekt „Kalkulator Kosztów Za-niechania – wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu w zakresie polityki społecznej w obszarze analizy kosztów braku podejmowania działań aktywizująco-wspierających”4. Jest on re-alizowany w ramach POKL Priorytet VII – Promocja integracji społecznej. Projekt jest przykładem in-nowacyjnej polityki społecznej, bowiem celem, jaki postawili przed sobą jego twórcy i realizatorzy, jest stworzenie warunków do zwiększenia efektywności i spójności polityki społecznej jednostek samorządu terytorialnego Mazowsza. Metodą osiągnięcia tak określonego celu było wypracowa-nie i przetestowanie zestawu narzędzi do prowadzenia aktywnej polityki społecznej. Projekt został oparty na diagnozie, w wyniku której stwierdzono, że blisko 100 samorządów na Mazowszu nie realizuje aktywnej polityki społecznej. Wyniki badań wskazały na dysfunkcje w systemie pomocy społecznej, czego dowodem było to, że większość gmin i powiatów w województwie mazowieckim prowadzi interwencyjną politykę społeczną, czego skutkiem jest niska skuteczność działań pomocy społecznej. Interwencjonizm prowadzi do nadopiekuńczości i ukrywa istotę problemów społecz-nych, które są przyczynami sytuacji stających się podstawą interwencji. Interwencyjna polityka społeczna oznacza nieuporządkowane i zachowawcze działania w obszarze polityki społecznej, co skutkuje utrzymywaniem biernej postawy klientów pomocy społecznej. Jej przeciwieństwem jest, zdaniem Barbary Kucharskiej5, aktywna polityka społeczna oznaczająca ograniczenie skali wypłacanych zasiłków i zastąpienie ich działaniami profilaktycznymi, doradczymi, osłonowymi, wspierającymi, aktywizującymi i integrującymi. Jak wskazuje Piotr Błędowski6, interwencja socjal-na jest per saldo jest droższa od działań prewencyjnych. Kalkulator Społeczny to narzędzie, które pozwala na użycie znanego od lat w ekonomii instrumentu mierzącego koszty zaniechania. Zanie-chanie w lokalnej polityce społecznej można rozpatrywać w wymiarze społecznym, ekonomicz-nym i politycznym. Przyczynami zaniechań jest prymat polityki interwencyjnej nad aktywizującą, ograniczenia finansowe polityki rozumianej jako możliwość wyboru i ustalania hierarchii celów działania. Przyczyną zaniechania działań jest także, zdaniem Piotra Błędowskiego7, niedostateczny

3 Księżopolski M., Wspólnie czy osobno? Rozważania o polityce społecznej, Wyd. IPS UW, Warszawa 2013, s. 174.4 Prezentowane informacje na temat projektu pochodzą ze strony internetowej Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej.5 Czas na zmiany w sztuce pomagania, w: „Newsweek” 37/2013.6 Czas na zmiany w sztuce pomagania, w: „Newsweek” 44/2013.7 Tamże.

7


poziom świadomości znaczenia społecznych aspektów rozwoju zrównoważonego. Konsekwencją zaniechania działań jest kumulowanie się problemów społecznych, zwiększenie ryzyka wykluczenia społecznego niektórych grup ludności, a w rezultacie zakłócenia w rozwoju społeczności lokalnych. Odbiorcami są osoby wykluczone i zagrożone wykluczeniem społecznym, klienci publicznych insty-tucji i organizacji pozarządowych oraz lokalne społeczności. Użytkownikami tego projektu są zaś przedstawiciele władz lokalnych oraz kadra kierownicza i pracownicy lokalnych (to jest gminnych i powiatowych) instytucji infrastruktury społecznej, to jest jednostek organizacyjnych pomocy spo-łecznej, funkcjonariusze policji, pracownicy administracji pracy, szkół i instytucji ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, Kościołów i związków wyznaniowych8.

Prezentowana książka ma w zamyśle jej autora wpisać się w innowacyjne rozwiązania w obszarze polityki społecznej i pomocy społecznej samorządu lokalnego (gminy i powiatu) oraz samorządu wojewódzkiego, bowiem regiony stają się coraz ważniejszym podmiotem polityki społecznej. Polityka społeczna i pomoc społeczna są zjawiskami ponadczasowymi, uniwersalnymi, częścią układu społeczno-kulturowego określającego role pomagającego, klienta oraz formy pomocy. Historia wskazuje na rosnącą złożoność i wewnętrzne zróżnicowanie struktur organizacyjnych wywołujące potrzebę integracji i koordynacji działań. Współczesna polityka społeczna i pomoc społeczna wywodzą się z dobrowolnego zaangażowania się osób fizycznych i instytucji kościel-nych w pomoc potrzebującym wsparcia. Przechodziła ona przez różne fazy od dobroczynności prywatnej po dobroczynność publiczną. Obecnie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecz-nej państwa, umożliwiającą jednostkom i grupom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych przy pomocy świadczeń materialnych i pracy socjalnej9. Rozwinęła się ona jako element porządku społeczno-ekonomicznego i kulturowego społeczeństwa industrialnego, uzupełniający lub zastę-pujący dominujące w poprzednich okresach rodzinne systemy wsparcia oraz działania religijnych i świeckich organizacji charytatywnych. Tradycje publicznej (państwowej i samorządowej) pomo-cy społecznej w Polsce sięgają 1923 roku (pierwsza ustawa o opiece społecznej). Po 1990 roku system pomocy społecznej w Polsce był przedmiotem wielu przekształceń. Samorządy przejęły wykonywanie usług pomocy społecznej dla swoich mieszkańców, a także podjęły trud strategicz-nego myślenia w tej dziedzinie w oparciu o kompleksowe programy. Jak pokazuje jednak prak-tyka, funkcjonowanie systemu napotyka większe trudności, niż sądzono na początku. Samorządy z wielkim trudem radzą sobie z wyzwaniami prowadzenia i tworzenia współczesnego, nowocze-snego modelu polityki społecznej. W skali kraju brakuje rozstrzygnięć, które ułatwiałyby budowę systemu będącego odpowiedzią na wyzwania teraźniejszej doby. Jednocześnie należy sobie zdać sprawę, że obecny rozwój cywilizacyjny generuje pewną grupę osób, która ma trudności z funk-cjonowaniem w coraz bardziej złożonych i wymagających strukturach społecznych. Tym samym na znaczeniu powinny zyskiwać wysiłki, aby racjonalizować i usprawniać system samorządowej polityki społecznej. Powinien on być narzędziem integracji tych, którzy z różnych powodów nie dotrzymują kroku. Pomocą w budowie systemów lokalnej polityki społecznej, a w ten sposób budowie inkluzywnych, włączających, wspólnot służy prezentowana książka.

8 Kalkulator Kosztów Zaniechania Informator MCPS.9 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn., Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.

8


ROZDZIAŁ I KRÓTKA HISTORIA POLITYKI SPOŁECZNEJ

Aby mierzyć drogę przyszłą, trzeba wiedzieć, skąd się wyszło Cyprian Kamil Norwid

1. OD RODZINY I KOŚCIOŁA KU PAŃSTWU OPIEKUŃCZEMU

W starożytności i średniowieczu głównym wsparciem była wielopokoleniowa rodzina, a spra-wowana w rodzinie opieka była domeną kobiet, które w ten sposób zapewniały zdolność re-produkcji członków gospodarstwa domowego. Starożytność dostarcza przykładów publicznych i niepublicznych form opieki społecznej10, ale nie istniał wówczas zorganizowany i powszech-ny system zabezpieczenia społecznego państwa. Pomoc publiczna miała charakter interwencji w kryzysach lub koncentrowała się na wybranych grupach społecznych czy kategoriach zawo-dowych. Obowiązek utrzymania rodziny i niewolników pozostawał w systemie prywatnym i nie miał regulacji państwowych. W sferze publicznej występowały pewne zinstytucjonalizowane formy działalności opiekuńczej, co przejawiało się w rozwoju zasad udzielania pomocy, jak i konkretnych form świadczeń socjalnych11. Podział na sferą publiczną i prywatną zniosły gminy chrześcijańskie, wprowadzając nową koncepcję człowieka (miłość bliźniego aktem wiary Caritas Christiana). Działalność opiekuńcza pierwszych chrześcijan miała charakter zinstytucjonalizowa-ny i zorganizowany (aparat urzędniczy, rejestr ubogich itp.). W okresie średniowiecza opieką społeczną zajmowały się jedynie małe wspólnoty religijne, z których rozwinęły się zgromadze-nia opiekuńcze o charakterze świeckim. Obok gmin wiejskich, opieki swoim członkom udziela-ły w miastach korporacje zawodowe, a także stowarzyszenia sąsiedzkie. Jedyną ponadlokalną instytucją charytatywną był Kościół, który szerzył nakaz moralny miłosierdzia chrześcijańskiego jako atrybutu zbawienia, a przez instytucję jałmużny finansował pomoc potrzebującym. Działal-ność opiekuńczą prowadziły parafie, zakony, bractwa miłosierdzia.

Kryzys systemu charytatywno-opiekuńczego przyniosły przemiany społeczno-gospodarcze (wzrost demograficzny, głód, epidemie etc.) XIV i XV wieku. Wiejskie społeczności lokalne i miej-skie korporacje zawodowe oraz organizacje Kościoła katolickiego nie były w stanie rozwiązać problemów narastającej pauperyzacji. Reformacja przyniosła nowe idee ładu społecznego

10 W historii Babilonu znajdujemy ślady zainteresowania problematyką socjalną: zapis w Kodeksie Hammurabie-go nakładał na obywateli obowiązek pomocy wzajemnej w sytuacjach określanych dzisiaj mianem kryzysowych. W Atenach istniała instytucja lekarzy publicznych, dystrybucja zboża w czasach kryzysu żywnościowego i opieka nad rodzinami żołnierzy. W Rzymie od II wieku p.n.e. funkcjonowała instytucja redystrybucji (rozdawnictwa zboża) na rzecz najuboższych, a żołnierze i ich rodziny posiadali stałą opiekę socjalną ze strony państwa.11 Zalewski D., Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, War-szawa 2005, s. 71.

9


opartego na obowiązkach jednostki wobec wspólnoty (praca zamiast żebractwa) i wzmożonej kontroli społecznej, co przybrało formę surowej polityki represyjnej (domy pracy przymusowej). Postulowano potrzebę reformy kościelnych organizacji charytatywnych, wprowadzenie zakazu „sprzedaży odpustów” stanowiących źródło dochodów umożliwiających finansowanie działalno-ści charytatywnej. Jałmużnę zastąpiły podatki na rzecz biednych, a władze świeckie przejmowały placówki opieki (szpitale, przytułki itp.). Angielskie tzw. Elżbietańskie ustawodawstwo ubogich (Elisabethian Poor Law 1601) izolowało biednych, a pomocy udzielano wyłącznie miejscowym ubogim, karząc obcych włóczęgów i żebraków. Umieszczanie ubogich w placówkach stacjonar-nych było próbą ich stygmatyzacji i segregacji od „zdrowej” reszty społeczeństwa. Nowe koncep-cje przyniosły czasy Oświecenia oraz Wielkiej Rewolucji Francuskiej 1789 roku. Upaństwowienie opieki społecznej rozpoczęło się we Francji w 1794 roku, a centralizacja funduszy socjalnych dokonana została na mocy ustaw napoleońskich w 1811 roku.

Wiek XIX przyniósł rewolucję przemysłową, industrializację i urbanizację połączone ze wzrostem liczby robotników, których złe warunki pracy i życia stały się głównym problemem społecznym. Reakcją była aktywizacja społeczna w formie związków zawodowych, które prowadziły działalność socjalną w postaci zasiłków na wypadek bezrobocia, zapomogi dla wdów i sierot itp. oraz spół-dzielni i towarzystw pomocy wzajemnej prowadzących działalność ubezpieczeniową dla swoich członków. Bieda i bezrobocie wywołały zwiększenie liczby i rozszerzenie działalności organizacji charytatywnych, które zajmowały się pomocą finansową, rzeczową oraz opieką nad ubogimi spra-wowaną przez wolontariuszy z warstw wyższych. Zasługi w organizowaniu i świadczeniu pomocy ubogim posiada powstałe w Londynie w 1869 roku Charity Organization Society, które stworzyło podwaliny współczesnej środowiskowej pomocy społecznej, organizując terytorialnie opiekę i two-rząc komisyjne zasady rozdzielania pomocy, rejestr podopiecznych, przeprowadzając wywiady śro-dowiskowe dla oceny realnych potrzeb i koniecznych środków niezbędnych dla efektywniejszej pomocy. Nadało to nowy, instytucjonalny wymiar organizacji pomocy społecznej i zapoczątkowało profesjonalizację działalności, z której wyrosła później zawodowa praca socjalna12. Działania cha-rytatywne i samopomocowe zbiegły się ze wzrostem roli i aktywności państwa w sferze socjalnej. W Wielkiej Brytanii przeprowadzono nowelizację Elżbietańskiego Prawa Ubogich, wprowadzając formalizację pomocy w postaci tzw. zasady mniejszych uprawnień do pomocy (less eligibility). Ogra-niczono wysokość pomocy poniżej płacy pracowniczej, tak aby standard życia klientów pomocy społecznej był gorszy niż robotników. Pomoc była warunkowana przebywaniem w domu pracy oddzielnie kobiet, mężczyzn, dzieci. Przyjęto, że ubóstwo jest oznaką upadku moralnego, a upoka-rzające formy pomocy w domach pracy miały motywować do usamodzielnienia się podopiecznych. Istotną formą aktywności socjalnej państwa w XIX wieku było także ustawodawstwo fabryczne poprawiające warunki pracy dzieci i kobiet, wprowadzające inspekcje fabryczne oraz określające sposoby ustalania odpowiedzialności za wypadki przy pracy.

Koniec XIX wieku przyniósł nową jakość w zakresie aktywności państwa przez wprowadzenie w Niemczech przymusowych systemów ubezpieczeń społecznych: na wypadek choroby, wypad-

12 Villa F. (1997), Polityka społeczna. Demokracja i praca socjalna, Instytut Socjologii Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1997,s. 41.

10


ku przy pracy oraz w razie starości i inwalidztwa. Rozwiązania niemieckie, tj. ograniczenie ubez-pieczeń społecznych do klasy robotniczej, przyjęcie opcji ubezpieczeniowej (pomocy finansowej ze składek samych zainteresowanych) oraz obowiązkowość ubezpieczeń, zastosowała większość krajów europejskich. Okres zapoczątkowany w latach 80. XIX wieku wprowadzeniem ubezpie-czeń społecznych w Niemczech jest nazywany w literaturze przedmiotu etapem eksperymentów i poszukiwań dla znalezienia najlepszych metod interwencji państwa w obszarze społecznym. Nastąpił wówczas wyraźny podział na zwolenników modelu bismarckowskiego, zwanego tak-że kontynentalnym, czyli rozwiązania opartego na technice ubezpieczeniowej, oraz grupę po-pierających technikę zaopatrzeniową zabezpieczenia społecznego polegającą na finansowaniu z podatków publicznych świadczeń udzielanych bezwarunkowo, z tytułu przynależności do okre-ślonej grupy społecznej. Technika ubezpieczeniowa zdominowała kontynent europejski, a tech-nika zaopatrzeniowa była wybierana w krajach anglosaskich (Wielka Brytania, Australia, Nowa Zelandia). Pomoc społeczna rozwijała się w USA, gdzie nie docierały nowe formy ubezpiecze-niowej interwencji państwa. Tam także nastąpiła profesjonalizacja pracy socjalnej prowadzonej dotąd przez wolontariuszy. Powstały pierwsze szkoły pracy socjalnej, rozwijały się związki zawo-dowe pracowników socjalnych, metody pracy socjalnej, badania i literatura naukowa w tej dzie-dzinie. Jak widać, rozwój polityki społecznej dokonywał się w sposób od prostych, naturalnych systemów wsparcia do złożonych publicznych systemów państwowych. W historii Europy do XIX wieku pomoc potrzebującym opierała się głównie na niepublicznych systemach wsparcia: rodzi-nie, społecznościach lokalnych, pozarządowych organizacjach świeckich, Kościołach i związkach wyznaniowych. Dopiero czasy kapitalizmu przyniosły początki publicznej polityki społecznej, za-początkowując proces instytucjonalizacji i redukując rolę innych systemów. Rozwój technik ubez-pieczeniowych nie usunął jednak dominacji lokalnego charakteru polityki i pomocy społecznej i nie pozbawił decydującego znaczenia pomocy rodziny.

Przełom nastąpił w XX wieku wraz z rozwojem państwa opiekuńczego (welfare state). Kryzys gospodarczy lat 30. spowodował zakwestionowanie liberalnej zasady nieingerencji państwa w sferę socjalną. Potrzebę prowadzenia polityki społecznej wsparła teoria interwencjonizmu państwowego Johna Maynarda Keynesa, dostarczając argumentów ekonomicznych interwencji państwa w sprawy socjalne. Nastąpiła rozbudowa systemów świadczeń oraz rozszerzanie ich zakresu podmiotowego na nowe grupy społeczne. W latach Wielkiego Kryzysu Gospodarczego i II wojny światowej powstały liczne opracowania polityczne i koncepcje organizacyjne, które przesądziły o kształcie polityki społecznej13 i stały się podstawą do budowy w okresie powojen-nym państwa opiekuńczego (welfare state). Analizując genezę koncepcji państwa opiekuńczego i przyczyny jego rozkwitu po II wojnie światowej, wskazać należy na kwestie ideologiczne. Roz-wój kapitalizmu w XIX wieku był oparty na koncepcji liberalizmu gospodarczego, powszechnej prywatnej własności oraz wolnej przedsiębiorczości. Rola państwa poza zapewnieniem bezpie-czeństwa ograniczała się do troski o infrastrukturę gospodarczą oraz państwowe powszechne szkolnictwo na poziomie podstawowym. Negowano zasadność pomocy państwa dla ubogich,

13 Takimi działaniami był New Deal i Social Security Act w USA, Raport Beveridge’a w Wielkiej Brytanii, Raport Marsha w Kanadzie oraz program zabezpieczenia społecznego w Szwecji, tj. koncepcja państwa – domu ludu (folks hema).

11


widząc w niej ograniczenie wolności gospodarczej, zmniejszenie dochodu narodowego (obciąże-nie zysku i płac) oraz naruszenie naturalnych nierówności społecznych. Zaostrzenie kwestii socjal-nych oraz rewolucyjne zmiany organizacji robotniczych kazały liberałom nieco złagodzić swoje ortodoksyjne stanowisko. Nowy liberalizm, liberalizm socjalny (którego reprezentantem był John Stuart Mill), dopuszczał ograniczoną interwencję państwa jako uzupełnienie i korektę gospodarki wolnorynkowej. Raport Komisji ds. Ubezpieczeń Społecznych Williama Beveridge’a zawierający nowy model polityki społecznej oparty o diagnozę problemów społecznych i całościowy projekt systemu zabezpieczenia społecznego zapoczątkował nowy etap w historii welfare state14. Było to pierwsze, systematyczne ujęcie doktryny państwa opiekuńczego, finansowanego przez redys-trybucję dochodów (podatki, składki), zarządzanego centralnie, z pominięciem dotąd dominują-cych organizacji charytatywnych i władz lokalnych. Powszechna opieka opierała się na minimum socjalnym, ubezpieczenia obejmowały wszystkie grupy zawodowe, a pomoc społeczna miała być ograniczona jedynie do osób, które nie weszły do systemu ubezpieczeń i nie nabyły przez to prawa do korzystania ze świadczeń z funduszu ubezpieczeń. Wprowadzono zasiłek szkolenio-wy dla bezrobotnych, zasiłek rodzinny oraz powszechną bezpłatną opiekę zdrowotną. System opieki przyjęty przez rząd laborzystów do realizacji w 1948 r. jest traktowany jako początek nowoczesnego państwa opiekuńczego. Określany jako „złoty okres” w rozwoju instytucji pań-stwowego zabezpieczenia społecznego, oznaczał wzrost roli nowych podmiotów i ograniczenie funkcji organizacji społecznych. Organizacje społeczne pozostały realizatorem środowiskowych usług socjalnych, usług opiekuńczych dla dzieci i starszych, a także prowadziły doradztwo i grupy samopomocy. Cechami brytyjskiej liberalno-kolektywistycznej polityki społecznej tego czasu był wzrost interwencjonizmu państwowego, ujmowanie rodziny jako adresata świadczeń, ograni-czenie roli rynku i zmiana funkcji organizacji społecznych15. Równolegle do koncepcji powstałej w Wielkiej Brytanii w Republice Federalnej Niemiec rozwijał się model społecznej gospodar-ki rynkowej, socjalnego państwa prawnego. Społeczna gospodarka rynkowa powstawała pod wpływem społecznej nauki Kościoła katolickiego i zasady subsydiarności. Wywodziła się jednak głównie z niemieckiej wersji liberalizmu znanej jako ordoliberalizm. Zgodnie z tym podejściem państwo gwarantuje porządek ekonomiczny, tworząc jego ramy prawno-polityczne, ale nie in-geruje w sam proces gospodarczy. Wartością naczelną polityki społecznej nie był solidaryzm, ale powszechny udział we współzawodnictwie przez tworzenie warunków dostępu do własności i pracy. Pomoc jest wyjątkiem, a nie regułą, i jest świadczona tak, aby nie niszczyć współzawod-nictwa i własnej przezorności. Zgodnie z zapisem konstytucyjnym, organizacje społeczne mają prawo warunkowego pierwszeństwa przed instytucjami publicznymi i komercyjnymi w dostar-czaniu usług społecznych, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed instancją wyższą. Oznacza to dominację w realizacji programów socjalnych organizacji społecznych, którym publiczne insty-tucje pomocy społecznej powinny zapewnić dostęp do niezbędnych do tego urządzeń. Publicz-ny system pomocy społecznej ponosi odpowiedzialność za usługi społeczne świadczone przez

14 Frieske K.W. i Poławski P., Opieka i kontrola, Interart, Warszawa 1996, s. 62 i dalej.15 Leś E. (2000), Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecz-nych, Warszawa, Dom Wydawniczy Elipsa, s. 98.

12


organizacje społeczne. Subsydiarność to zasada organizacyjna regulująca podział obowiązków między sektorem publicznym i prywatnym w zakresie świadczenia usług społecznych.

Najpóźniej wśród rozwiniętych krajów kapitalistycznych rozpoczęto rozbudowę państwa opie-kuńczego w USA. Wśród przyczyn zainteresowania tą sferą władz federalnych wymienia się do-strzeżenie skali ubóstwa, rywalizację z obozem komunistycznym w sferze społecznej oraz szybki wzrost gospodarczy umożliwiający finansowanie rozbudowy polityki społecznej. Działania roz-poczęte przez Johna F. Kennedy’ego, a kontynuowane przez Lyndona Johnsona są określane mianem budowy wielkiego społeczeństwa (Great Society). Wprowadzone w latach 60. ustawo-dawstwo socjalne miało na celu ograniczenie biedy, zapewnienie równych praw obywatelskich (dla ludności kolorowej), przebudowę miast oraz reformę szkolnictwa. Podjęto wysiłki w celu koordynacji zarządzania programami społecznymi, organizację szkoleń zawodowych, wprowa-dzono gwarancję minimalnych świadczeń socjalnych. Cechą specyficzną, różniącą amerykańskie działania od rozwiązań europejskich, był brak bezpośredniego zaangażowania władz central-nych, administracji federalnej, w realizację programów społecznych i przekazanie tego zadania władzom stanowym i lokalnym oraz organizacjom pozarządowym i prywatnym. Rola państwa ograniczała się do funkcji regulacyjnej i finansowej, natomiast dostawą usług zajmują się pod-mioty pozarządowe. O skali zjawiska świadczą dane, według których w końcu lat 70. amery-kańskie organizacje społeczne zdominowały pod względem ilości (ponad 50%) usługi socjalne finansowane z funduszy rządowych, utrzymując się równocześnie w głównej mierze ze środ-ków publicznych. Wsparcie finansowe rządu federalnego dla tych organizacji odbywało się albo w formie dotacji bezpośredniej, subwencji dla władz stanowych czy lokalnych na kontraktowanie usług lub za pomocą systemu voucherów (bonów) na klienta, pacjenta. Badacze zajmujący się analizą amerykańskiej polityki społecznej okresu ekspansji państwa opiekuńczego (lata 60. i 70.) wskazują na poszerzenie w tym czasie zakresu podmiotowego i wysokości świadczeń w progra-mach selektywnych przy równoczesnym ograniczeniu bezpośredniego zaangażowania państwa w rozwiązywanie problemów społecznych i wzroście roli organizacji społecznych jako dostaw-ców, ale i grup nacisku.

W okresie złotych lat państwa opiekuńczego uległ istotnemu rozszerzeniu przedmiotowy i pod-miotowy zakres wszystkich rodzajów świadczeń socjalnych. Nastąpiło podwyższenie wysoko-ści świadczeń i przedłużenie okresów ich wypłacania. Koniunktura gospodarcza oraz polityka pełnego zatrudnienia, a także rozbudowa świadczeń ubezpieczeniowych i zaopatrzeniowych zmniejszyły jednak popyt na pomoc społeczną. Panowało przekonanie, że szczelny system ubez-pieczeniowy skutecznie usunie konieczność korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, która straci sens istnienia. Opieka społeczna nie była przedmiotem szczegółowego zainteresowania, a wprowadzone w niej zmiany miały głównie na celu usunięcie stygmatyzującego charakteru świadczeń przez liberalizację kryteriów i procedur (mniejsza ilość informacji) ich przyznawania. Zmieniono charakter działań z typowo opiekuńczych na prewencyjne i rehabilitacyjne przez roz-budowanie poradnictwa i usług socjalnych. Pojawiło się wówczas hasło pomocy dla samopo-mocy, które w realiach bogatych społeczeństw miało rację bytu. Złote lata ekspansji welfare

13


state cechował stabilny rozwój gospodarczy przy pełnym zatrudnieniu, usuwanie nierówności społecznych oraz gwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa socjalnego16.

Zmiana sytuacji nastąpiła w wyniku podniesienia cen ropy naftowej przez OPEC w 1973 roku. Kło-poty gospodarcze połączone z kontrofensywą neoliberalizmu spowodowały krytykę welfare state, a następnie politykę retrenchmentu, tj. redukcji, ograniczenia państwa opiekuńczego. Główne za-rzuty można sprowadzić do argumentów ekonomicznych, politycznych i społeczno-kulturowych17. Argumenty ekonomiczne to obniżenie innowacyjności i efektywności gospodarczej, a w wyniku tego zmniejszenie wzrostu gospodarczego przez przeciążenie budżetu wydatkami socjalnymi, co zmusza państwo do podnoszenia podatków, a tym samym zmniejszenia oszczędności i efektyw-ności gospodarczej. Sytuacja budżetowa i długi okres dekoniunktury, którego wskaźnikami były: duży wzrost cen paliw, wzrost inflacji i bezrobocia, a także spadek wzrostu gospodarczego wywo-ływały niepokój w skali międzynarodowej, czego dowodem może być konferencja OECD w Paryżu w 1980 roku poświęcona polityce społecznej państw opiekuńczych. Krytykę welfare state po-twierdziły dane statystyczne, zgodnie z którymi cele, jakie stawiało sobie kapitalistyczne państwo opiekuńcze po II wojnie światowej, tj. zlikwidowanie lub choćby istotne ograniczenie problemów społecznych (bieda, bezrobocie, bezdomność itp.), nie zostały osiągnięte w ciągu ćwierćwiecza ekspansji państwa opiekuńczego. W Wielkiej Brytanii, państwie o kompleksowym systemie za-bezpieczenia społecznego, w okresie 1949-1979 potroiła się liczba odbiorców świadczeń finan-sowych, a w ciągu tylko 15 lat podwoiła się liczba samotnych matek wśród osób zaliczanych do biednych18.

Do przyczyn opisanego stanu rzeczy zaliczyć można zmiany demograficzne (starzenie się spo-łeczeństw), długotrwały kryzys gospodarczy i związane z nim bezrobocie, przekształcenia życia małżeńsko-rodzinnego, aktywizację zawodową kobiet, pojawienie się nowych problemów spo-łecznych (AIDS) itp. W końcu lat 70. podjęto próby transformacji państwa opiekuńczego, dosto-sowania go do zmniejszonych możliwości finansowych. Reakcja państw na początek kryzysu welfare state w drugiej połowie lat 70. zależała od typu realizowanej przez nie dotąd polityki społecznej, co w pełni potwierdza zasadność tezy o zależności od szlaku (path dependence) jako zmiennej wyjaśniającej politykę społeczną.

Pojawiły się różne strategie przekształceń systemów zabezpieczenia społecznego odmienne dla różnych państw:

1. strategia socjalna, tj. dalszy rozwój programów socjalnych celem rozwiązania problemów społecznych,

2. odciążenie państwa przez przekierowanie popytu i odpowiedzialności za świadczenia spo-łeczne na organizacje pozarządowe i przedsiębiorstwa komercyjne,

3. strategia istotnego ograniczenia lub zaprzestania zaspokajania pewnych potrzeb społecznych.

16 Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1996, s. 87.17 Morawski W., Socjologia ekonomiczna, PWN, Warszawa 2001, s. 182 i dalej.18 Frieske K.W. i Poławski P., Opieka i kontrola, Interart, Warszawa 1996, s. 66-67.

14


Cechą wspólną wszystkich strategii były działania oszczędnościowe, tj. zaostrzenie kryteriów ko-rzystania ze świadczeń i obniżenie ich poziomu. W literaturze przedmiotu można wyróżnić dwie fazy modernizacji, rekonstrukcji państwa opiekuńczego. W pierwszym etapie (druga połowa lat 70. i pierwsza 80.) występowała strategia pluralizmu instytucjonalnego w sferze społecznej (wel-fare pluralism), rozwój organizacji non-profit jako instytucji usług społecznych dzięki zastosowa-niu zasady subsydiarności jako reguły podziału zadań w obszarze socjalnym między państwem a organizacjami społecznymi. Druga faza transformacji państwa opiekuńczego (koniec 80. i deka-da 90.) była skoncentrowana na strategii prywatyzacji, urynkowienia publicznej sfery społecznej poprzez wprowadzenie contractingu usług, tzw. mechanizmu rynków wewnętrznych, na których konkurują ze sobą dostawcy usług socjalnych. W pierwszej fazie modernizacji głównym partne-rem sektora publicznego były organizacje pozarządowe finansowane w tym celu przez państwo. W drugim etapie uprzywilejowana pozycja trzeciego sektora uległa pogorszeniu na rzecz sektora prywatnego, z którym organizacje pozarządowe zaczęły rywalizować o zamówienia.

Na pytanie o perspektywy rozwoju dotychczasowego modelu państwa opiekuńczego brak jest odpowiedzi. Mirosław Księżopolski sugeruje kontynuację strategii deregulacji w krajach modelu liberalnego (np. w USA) i strategii ochrony miejsc pracy mężczyzn przy słabym rozwoju usług socjalnych dla rodziny w modelu kontynentalnym, przewidując jakościowe zmiany jedynie w kra-jach skandynawskich. Tam rozwój zatrudnienia w sektorze prywatnym musi spowodować istotne pogorszenie dostępności i jakości świadczeń i usług publicznych. Przy eksponowanych różnicach widać jednak kilka elementów wspólnych, do których zaliczyć można: ograniczenie programów socjalnych dla zmniejszenia deficytu budżetowego, priorytet dla inwestycji w człowieka (stra-tegia zatrudnienia, knowledge – based economy), oszczędności przez całkowite zmniejszenie wydatków socjalnych, tj. ograniczenie poziomu świadczeń i liczby uprawnionych, bądź przez większą selektywność, koncentrację działania na wybranych grupach najbardziej potrzebujących i warunkowanie pomocy aktywnością klientów, np. podjęciem pracy (welfare for workfare), po-stępujące procesy prywatyzacji sposobów zaspokajania potrzeb i pogorszenie jakości świadczeń i usług sektora publicznego. Jak stwierdził Mirosław Księżopolski, mimo iż współcześnie nasta-wienie większości polityków i ekonomistów do polityki społecznej jest raczej negatywne, i mimo że powszechnie wiąże się z nią więcej zagrożeń niż szans dla stymulowania rozwoju gospo-darczego, wydaje się, że polityka ta ma duże szanse przetrwania okresu „ofensywy liberalnej” bez znaczącego demontażu jej instytucji. Wiele wskazuje na to, że już w najbliższych kilkunastu latach ponownie nasilą się poszukiwania „trzeciej drogi”, czyli jak najbardziej harmonijnego po-łączenia rynkowej produkcji ze społeczną odpowiedzialnością za zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli, co będzie początkiem kolejnego etapu w rozwoju polityki społecznej19.

Podobnie Sylwester Zawadzki, wskazuje na przykład nowej, trzeciej drogi, jaką jest jego zda-niem koncepcja państwa subsydiarnego, która przeciwstawia się tak neoliberalnemu państwu wrogiemu interwencji w sferę socjalną, jak i odrzuca nadopiekuńcze welfare state. Państwo in-geruje w sprawy społeczeństwa obywatelskiego, gdy społeczeństwo jest dotknięte niewydolno-

19 Księżopolski M., Polityka społeczna. Wybrane zagadnienia porównań międzynarodowych, Wydawnictwo Śląsk, Katowice 1999, s. 255 i dalej.

15


ścią środków niezbędnych dla osiągnięcia określonych celów, których realizacja stanowi interes publiczny20. Zwolenniczką subsydiarności jest także Ewa Leś: Formuła pomocniczości państwa, ograniczając zakres obligatoryjnej solidarności w postaci bezpośredniego interwencjonizmu, lecz zachowując funkcję gwaranta świadczeń dostarczanych przez samorządne organizacje społeczne i inne instytucje społeczne, rozwija pomocniczość w postaci solidarności dobrowolnej i samopo-mocy i przyczynia się w ten sposób do wzrostu samoaktywności, odpowiedzialności i ożywienia solidarności obywateli oraz służy przezwyciężaniu mentalności roszczeniowej. Państwo subsy-diarne, ograniczone w swym etatyzmie kieruje się zasadami solidaryzmu społecznego i współ-odpowiedzialności, uwzględniając wzajemną odpowiedzialność jednostki, wspólnoty rodzinnej i lokalnej, zapewnia społeczeństwu szeroką podmiotowość i mobilizuje do odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo, warunki życia i podtrzymywanie ładu społecznego21.

Podobne stanowisko, określając je mianem pluralizmu społecznego, prezentują także Kazimierz W. Frieske i Paweł Poławski. Zakładają, że wszystkie trzy sfery, tj. rynek, państwo i społeczeństwo obywatelskie, powinny aktywnie uczestniczyć w tworzeniu odpowiednich instytucji, zaspokajać ludzkie potrzeby. Pluralizm zabezpieczenia społecznego zakłada równorzędność i komplemen-tarność tych sfer, tzn. braki i ograniczenia w jednym byłyby kompensowane przez pozostałe systemy. Choć Frieske i Poławski nie wymieniają z nazwy zasady subsydiarności, to jako przykład zintegrowanego systemu, w ramach którego funkcjonują instytucje rządowe, związki pracodaw-ców i pracobiorców, organizacje pozarządowe, w tym religijne, wskazują Republikę Federalną Niemiec. To tutaj pluralizm zabezpieczenia społecznego zapewnia koordynację działań pomoco-wych przez państwo przy zachowaniu autonomii organizacji społecznych, które działając lokalnie skuteczniej i sprawiedliwiej rozdzielają pomoc. Nie kwestionując pluralizmu zabezpieczenia spo-łecznego w RFN, podkreślić należy, że oznacza on w praktyce dominację w pomocy społecznej sześciu olbrzymich, niezależnych pozarządowych organizacji, które realizują 61% usług socjal-nych, zatrudniają ponad 60% pracowników socjalnych, a udział państwa w finansowaniu tych organizacji przekracza 65% ogółu środków finansowych, którymi dysponują22.

Na konieczną współobecność i współważność trzech elementów, sfer zabezpieczenia społecz-nego wskazywał Abrahamson23. Analizując europejskie modele polityki społecznej państwa opiekuńczego, skonstruował tzw. trójkąty socjalne, których podstawowy trójkąt welfare nowo-czesnego społeczeństwa wskazuje, że zasoby mogą pochodzić z trzech sfer, tj. rynku, państwa i społeczeństwa obywatelskiego. Każdy z tych systemów posługuje się innymi środkami: rynek – pieniędzmi, państwo – władzą, a społeczeństwo obywatelskie – solidarnością, co zostało po-kazane na rysunku.

20 Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej (…), s. 272.21 Leś E., Od filantropii do pomocniczości, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000, s. 231.22 Por.: Wienand M., System socjalny i praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec [Deutscher Verein fur offen-tliche und private Fursorge], Frankfurt am Main (1999).23 Munday B., i Ely P. (red.), Social Care in Europe, Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1996, s. 14.

16


Rysunek 1: Trójkąt Welfare Nowoczesnego Społeczeństwa

rynek – pieniądze państwo – władza

społeczeństwo obywatelskie – solidarność

Źródło: P. Abrahamson w: Social Care in Europe, red. B. Munday i P. Ely, 1996

Rynek i państwo zdominowały politykę społeczną w powojennej Europie, co odbyło się kosztem solidarności społeczeństwa obywatelskiego. Geograficznie i historycznie (do roku 1989) relacje między trzema wymienionymi systemami przedstawił autor następująco:

Rysunek 2: Instytucjonalna organizacja welfare w Europie po II wojnie światowej

północ

rynek państwo

zachód wschód

południe

społeczeństwo obywatelskie

Źródło: P. Abrahamson, 1992 w: Social Care in Europe, red. B. Munday i P. Ely, 1996

Uzasadniając taką geograficzną dyslokację, Abrahamson wskazywał: Chociaż wszystkie trzy sfery były wszędzie aktywne w organizowaniu welfare, rynek dominował w Europie Zachodniej z po-wodu nacisku na systemy ubezpieczenia społecznego. Sektor publiczny dominował w Europie

17


Wschodniej zgodnie z ideą „realnego socjalizmu”. Czym dalej na południe Europy, tak na wscho-dzie, jak i na zachodzie, instytucje społeczeństwa obywatelskiego jak rodzina, Kościół i inne sieci społeczne (social networks) stają się dominujące24.

Podejście wskazujące na znaczenie trzeciego obok państwa i rynku elementu zabezpieczenia społecznego reprezentuje badacz francuski Pierre Rosanvallon25. Obecny kryzys państwa opie-kuńczego traktuje on jako kryzys tradycyjnego modelu społeczno-demokratycznego, jako ewolu-cję roli państwa nowożytnego. Jej pierwszym etapem było państwo ochronne (XIV – XVIII wiek), które chroniło życie i własność obywateli, wymagając w zamian ich posłuszeństwa. Współczesne welfare state jest doskonalszą formą państwa ochronnego, ponieważ państwo interweniuje tu bezpośrednio poprzez redystrybucję dochodów, regulacje prawne oraz odpowiedzialność insty-tucjonalną. Kryzys ekonomiczno-fiskalny wymaga jednak nowych rozwiązań, wybiegających, jak to określa, poza alternatywę socjaldemokratyczno-liberalną, tzn. wybór między upaństwowie-niem a prywatyzacją. Chodzi o powrót do solidarności społecznej, decentralizacji i autonomii. Oznacza to redefinicję relacji państwo-społeczeństwo poprzez ograniczenie roli państwa, a do-wartościowanie społeczeństwa na drodze nowych umów dotyczących czasu pracy, nowych form służb samorządowych. Najistotniejsze jest jednak wytworzenie nowej „postsocjaldemokratycznej przestrzeni” w celu umożliwienia rozwoju nowych wynegocjowanych, a nienarzuconych przez państwo form solidarności. Podobne opinie prezentują badacze włoscy Donati oraz Ardigo26. Wyjściem z kryzysu państwa opiekuńczego jest rozszerzenie wartości solidarnościowych, uznanie grup i agencji o charakterze „prywatno-społecznym” i ich włączenie w struktury wyższe systemu welfare state. Trzeba powrotu zasady pomocniczości w jej rozumieniu Kościoła rzymskokatolic-kiego, tj. tak jak można ją odczytać z encyklik papieży Piusa XI (Quadragesimo Anno) i Jana XXIII (Mater et Magistra). Chodzi o dowartościowanie trzeciego, obok rynku i państwa, wymiaru, tj. sektora społeczeństwa obywatelskiego, jego uprzywilejowanie (prawne, podatkowe itp.) w do-stępie do sfery socjalnej.

2. POLSKA DROGA POLITYKI SPOŁECZNEJ

Brak jest historycznych dowodów na działalność publiczną w sferze socjalnej na ziemiach pol-skich przed chrystianizacją. W ustroju rodowo-plemiennym pomoc była sprawą prywatną, dome-ną systemu naturalnego, rodziny i wspólnotowej solidarności wiejskich społeczności lokalnych. Po przyjęciu chrześcijaństwa (966) społeczeństwo polskie przez okres wczesnego średniowie-cza bardziej kontynuowało własne tradycje, niż ulegało oddziaływaniom kultury zachodniej, a chrześcijańskie wzory miłosierdzia, dobroczynności, trafiały głównie do stanu rycerskiego i do miast, których mieszkańcami byli w większości cudzoziemcy27. Historycznie udokumentowana

24 Munday B. i Ely P. (red.), Social Care, op.cit., s. 6-7.25 Rosanvallon P., The New Social Question. Rethinking the Welfare State, Princeton 2000; Villa F. (1997), Polityka społeczna (...), op.cit., s. 56-57.26 Villa F., Polityka społeczna (…), op.cit., s. 62 i dalej.27 Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K. (1996), Społeczne dzieje: od filantropii greckiej do pracy socjalnej, Interart, Warszawa 1996, s. 215.

18


publiczna działalność w zakresie pomocy społecznej sięga na ziemiach polskich XII wieku i była, podobnie jak w całej ówczesnej Europie, związana z działalnością dobroczynną i filantropijną Kościoła rzymskokatolickiego. Dwiema głównymi formami pomocy były jałmużna rozdawana potrzebującym, żebrakom i ubogim oraz przytułki przyklasztorne zwane szpitalami, organizacje charytatywne łączące funkcje schroniska dla bezdomnych, hospicjum dla nieuleczalnie chorych oraz zakładu leczniczego28. Szpitale usytuowane przy klasztorach lub kościołach zapewniały schronienie, wyżywienie, odzież i opiekę, choć złe warunki sanitarne oraz niska jakość opie-ki świadczonej przez niekwalifikowany, przypadkowy personel powodowały wysoką (60-70%) śmiertelność. Mieszkańcami szpitali byli klienci należący do różnych grup potrzebujących: cho-rzy, biedni, bezdomni, sieroty, starzy, nawet przestępcy. Jedynymi instytucjami specjalistycznymi o jednorodnym charakterze były leprozoria (od 1327 lokalizowane poza obrębem miast) oraz szpitale powstałe dla określonej kategorii klientów (np. powracających z niewoli żołnierzy). Spo-łeczna baza dobroczynności uległa poszerzeniu, gdy filantropią zajęły się osoby świeckie, władcy (np. Władysław Herman) czy arystokraci. W XV wieku pojawiły się nowe instytucje dobroczynne – bractwa religijne (Bractwo św. Łazarza, Kraków, 1448 rok). W omawianym okresie brak było interwencji państwa w sferze socjalnej, a wyjątek od tej reguły stanowiły Statuty Wiślickie Kazi-mierza Wielkiego (1347), w których znalazła się regulacja opieki nad psychicznie chorymi i nakaz ewidencjonowania i licencjonowania żebraków miejskich (kontyngenty żebracze Jana Olbrachta z 1496). W XVI wieku idee reformacji w zachodniej Europie przyniosły postulaty reformy organi-zacji dobroczynnych, co skutkowało m.in. zakazem sprzedaży odpustów, czyli podstawy jałmuż-ny. W Polsce reformy dobroczynności przeprowadzane w Europie Zachodniej i postulowane przez Andrzeja Frycza Modrzewskiego nie zostały wprowadzone, a Kościół rzymskokatolicki pozostał główną instytucją finansującą i administrującą dobroczynnością. Pod zarządem i na utrzymaniu kościelnym były szpitale, a głównymi instytucjami środowiskowej pomocy społecznej rejestrują-cymi i wspierającymi potrzebujących pomocy były parafie. Utrzymanie w Polsce dominującej roli Kościoła rzymskokatolickiego w sferze socjalnej było skutkiem zwycięstwa kontrreformacji po-siadającej poparcie szlachty w walce z magnatami, słabością materialną miast uniemożliwiającą finansowanie szpitali oraz uchwałami soboru trydenckiego (1545-1563) utwierdzającymi kościel-ną działalność charytatywną. W efekcie nastąpił rozwój bractw religijnych, przejawu nowej po-bożności, a także innych, nowych organizacji pomocy społecznej. Największym i najważniejszym z bractw (członkiem był Zygmunt III Waza) było założone w 1584 przez Piotra Skargę Arcybractwo Miłosierdzia. Jego celem była pomoc ubogim, chorym i więźniom, a struktura organizacyjna, sposób działania, tj. kolegialne decyzje dotyczące przyznania świadczeń i ich zróżnicowanie za-leżne od potrzeb rozpoznanych przez wizytatorów wywiadem środowiskowym, oraz sprawoz-dawczość socjalna wskazują na nowoczesność rozwiązań. Arcybractwo Miłosierdzia rozwinęło nowatorskie formy pomocy o charakterze profilaktycznym, np. Skrzynkę św. Mikołaja (fundację posagową dla ubogich panien) czy Bank Pobożny (bezprocentowe pożyczki pod zastaw). Innym bractwem powołanym przez Piotra Skargę dla ograniczenia żebractwa było Bractwo Betanii św.

28 Szpitale były z reguły prowadzone przez zakony – cystersów, joannitów itp. Największy rozwój szpitalnictwa nastąpił między XIII a XIV wiekiem, kiedy placówki te istniały w wielu miastach utrzymywane w części przez władze miejskie. Por. Leś E., Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Wydawnictwo Prószyński i S-ka, Warszawa 2001, s. 20.

19


Łazarza. W ocenie Janusza Radwana-Pragłowskiego i Krzysztofa Frysztackiego: Działalność pi-sarska i kaznodziejska Piotra Skargi przyćmiła jego wkład w tworzenie zorganizowanej pomocy społecznej. Była to co prawda tylko pomoc zewnętrzna opierająca się na jałmużnie, lecz ujęta już w ramy sformalizowane i świadczona w sposób instytucjonalny oparty na przemyślanych zasa-dach. Pojawiły się więc zaczątki profesjonalizacji i samoorganizacji świata nędzarzy. Co prawda same idee zapożyczył Skarga z Zachodu, lecz co najważniejsze, wcielił je w polską rzeczywistość, dostosowując do naszych warunków29.

Wiek XVII i XVIII to okres wojen, kryzysu gospodarczego i masowego ubóstwa szerokich rzesz społeczeństwa, którym pomagał Kościół, bractwa religijne oraz, w przypadku mniejszości na-rodowych i religijnych, gminy wyznaniowe. Rola państwa, w przeciwieństwie do ówczesnych krajów protestanckich, gdzie istniał publiczny i ogólnokrajowy system świadczeń socjalnych, była bardzo ograniczona. Jedynie władze municypalne partycypowały w pomocy potrzebują-cym, jaką prowadził Kościół. Przybyłe do Polski zakony bonifratrów, pijarów, trynitarzy i sza-rytek rozwinęły ofertę socjalną m.in. w dziedzinie nowoczesnego szpitalnictwa (bonifratrzy), edukacji (pijarzy), opieki zastępczej nad dziećmi (szarytki). Główną formą pomocy stacjonarnej były parafialne szpitale – przytułki, w których opieka była zapewniana tradycyjnymi metodami i świadczona wzajemnie przez pensjonariuszy. Zaczęły się pojawiać placówki specjalistyczne przeznaczone dla określonego rodzaju klientów, sierocińce, domy poprawcze, alumnaty (in-stytucje dla weteranów). Obok działalności charytatywnej Kościoła katolickiego występowała dobroczynność magnacka, czego dowodem są zapisy testamentowe na rzecz ubogich, szpitali itp. Idee Oświecenia przyniosły nowe rozumienie dobroczynności i filantropii, postrzeganych nie wyłącznie jako wyraz miłości do Boga, ale także humanizmu świeckiego. Formą pomocy uza-sadnioną dobrem klienta i racjonalnością ekonomiczną stała się praca, a zachodnioeuropejska koncepcja domów pracy przymusowej została przejęta przez polskie organizacje dobroczynne okresu stanisławowskiego. Pomoc przez pracę stała się główną formą realizowaną w prze-kształconych w manufaktury instytucjach dobroczynnych, czemu sprzyjało ożywienie gospodar-cze i związany z nim popyt na siłę roboczą. Do pomocy potrzebującym zaangażowano państwo, które podjęło próby ewidencji funduszy szpitalnych, określenia zasad przyznawania wsparcia oraz sekularyzacji organizacji opieki poprzez wprowadzenie świeckich zarządów nad szpitalami i koordynację działań pomocowych. Państwo inicjowało bądź udzielało wsparcia programom opiekuńczym (Instytut Ubogich, Towarzystwo Dobroczynności itp.) oraz podejmowało próby ustanowienia państwowej administracji w dziedzinie opieki społecznej, czego dowodem było powołanie przez Sejm Czteroletni (1791) komisji policji, w których gestii były m.in. sprawy opieki społecznej30.

Analiza procesu rozwoju instytucji polityki i pomocy społecznej w Polsce przed rozbiorami wska-zuje, że w okresie średniowiecza nie różnił się on istotnie od organizacji systemów w innych krajach europejskich. Dominowała pomoc systemów rodzinnych i organizacji kościelnych, filan-tropia świecka (głównie magnacka) oraz samopomoc grup wyznaniowych. Zasadnicza różnica

29 Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K., Społeczne dzieje (…), op.cit., s. 221.30 Leś E., Od filantropii (…), op.cit., s. 39.

20


w rozwoju pomocy społecznej pojawiła się w okresie nowożytnym, gdy reformacja w krajach za-chodniej Europy przyniosła sekularyzację pomocy społecznej, wzrost zaangażowania władz pań-stwowych i lokalnych w rozwiązywanie kwestii socjalnych. W Polsce kontrreformacja wzmocniła pozycję Kościoła w obszarze pomocy społecznej i ograniczyła udział państwa w tej sferze. Do-piero ostatnie lata przed upadkiem Rzeczypospolitej przyniosły próby reform i wzrost aktywności państwa w pomocy potrzebującym. Utrata państwowości w wyniku rozbiorów spowodowała, że rozwój pomocy społecznej na ziemiach polskich uległ zróżnicowaniu. Analiza porównawcza systemów socjalnych Rosji, Prus i Austro-Węgier przeprowadzona przez Dariusza Zalewskiego, za pomocą dwóch czynników instytucjonalnych: typu władzy politycznej i zakresu praw wybor-czych, wskazuje na istotne różnice w tym względzie31. Rosja była autorytarną monarchią z ogra-niczonym zakresem praw wyborczych, w której rozwój pomocy społecznej był utrudniony przez brak samorządowych organów władzy oraz ustawodawstwa socjalnego (dopiero po 1912 roku wprowadzono obowiązkowe ubezpieczenia z tytułu choroby i nieszczęśliwych wypadków). Sys-temy pomocy miały charakter paternalistyczny i dobroczynny oraz koncentrowały się na pomocy rzeczowej wobec niezdolnych do pracy. Ograniczenie swobód obywatelskich i autonomii ducho-wieństwa, rusyfikacja ludności polskiej po stłumieniu powstania styczniowego dodatkowo utrud-niały inicjatywy socjalne. Możliwość legalnej samoorganizacji uzyskała ludność polska dopiero w 1906 roku. Niemcy doby kanclerza Bismarcka były konstytucyjną monarchią o rozszerzonym zakresie praw wyborczych, krajem, w którym najwcześniej spośród państw zaborczych powstał publiczny system ubezpieczeń społecznych. W latach 70. powstały scentralizowane, obowiąz-kowe systemy świadczeń socjalnych, a w latach 80. wprowadzono obowiązek ubezpieczenia chorobowego, od wypadków przy pracy i ubezpieczenia z tytułu wieku, co pozwoliło rozwinąć pracowniczą opiekę zdrowotną i zmniejszyło śmiertelność.

System pomocy społecznej w zaborze austriackim miał cechy charakterystyczne dla modelu libe-ralnej demokracji z ograniczonym zakresem praw wyborczych. Dominowały lokalne świadczenia w postaci działań charytatywnych i samopomocowych dla klientów niezdolnych do pracy. Gmina miała obowiązek pomocy potrzebującym dopiero wtedy, gdy przekraczało to możliwości lokal-nych organizacji dobroczynnych. Nie istniały obowiązkowe świadczenia społeczne, a odbiorcy pomocy mieli ograniczone prawa obywatelskie (wyborcze). W końcu lat 80. także w zaborze austriackim wprowadzono ubezpieczenia chorobowe i od wypadków przy pracy.

Analiza tego okresu wskazuje na znaczenie odmiennych systemów politycznych państw zabor-czych dla funkcjonowania polityki społecznej na ziemiach polskich oraz złożoną i dynamiczną rze-czywistość państw zaborczych, które przechodziły w okresie XIX wieku liczne zmiany. Przykładem mogą być Niemcy, które dopiero po zjednoczeniu (1871) zyskały status konstytucyjnej monarchii o rozszerzonych prawach wyborczych i obowiązkowym systemie świadczeń socjalnych. Podobnie polityka Rosji wobec ludności polskiej, a co za tym idzie, warunki funkcjonowania systemów po-mocy społecznej były jakościowo różne w różnych okresach XIX wieku. Czas rozbiorów dokonał istotnych zmian społecznych, odbierając pozycję arystokracji i włączając do wspólnoty narodowej stan trzeci, co stworzyło warunki dla rozwoju idei solidaryzmu społecznego. Utrata niepodległo-

31 Zalewski D., Opieka i pomoc społeczna (…) op.cit., s. 126 i dalej.

21


ści zmieniła również możliwości działania istniejących wcześniej systemów pomocy społecznej. Dobroczynność i filantropię kontynuowały kościelne i świeckie instytucje społeczeństwa polskie-go, ale ich funkcjonowanie było utrudnione przez państwa zaborcze. Organizacje społeczne były instrumentem oporu politycznego, ekonomicznego i rozwoju społecznego, łącząc akcję filantro-pijną z konspiracją niepodległościową. Inicjatywy dobroczynne i filantropijne traktowane były nie tylko jako pomoc potrzebującym, ale i obowiązek patriotyczny. Głównymi ośrodkami były duże miasta Warszawa, Kraków, Poznań32. Obok działań dobroczynnych i filantropijnych inicjowanych i finansowanych przez przedstawicieli arystokracji należy odnotować wybitne przykłady działań samopomocowych33. Na wsi polskiej głównymi centrami działalności dobroczynnej były dwory i plebanie. Utrzymywały one szpitale parafialne, udzielały jałmużny, finansując swoją działalność dzięki ofiarności społeczeństwa. Głównym podmiotem działalności dobroczynnej był jednak Ko-ściół rzymskokatolicki, który stworzył w okresie zaborów własne zgromadzenia zakonne (siostry służebniczki, felicjanki, nazaretanki, tercjarze brata Alberta itp.), stanowiące odpowiedź na róż-norodne potrzeby społeczne (przykładem mogą być księża Augustyn Szamarzewski, Piotr Waw-rzyniak, Stanisław Stojałowski czy Marcin Godlewski, którzy zapisali się w historii dobroczynności polskiej). Rozwijała się także filantropia świecka, będąca domeną kobiet, a nową jakość działal-ności dobroczynnej zaczęły oferować powstające w końcu XIX wieku profesjonalne stowarzy-szenia i instytucje charytatywne, opiekuńcze, lecznicze itp. Prowadzone przez przedstawicieli inteligencji, stosowały nowoczesne formy pracy z jednostką i rodziną (wypoczynek dzieci, pomoc prawna itp.). Działalność społeczno-filantropijna nie identyfikowana jednoznacznie z określo-ną orientacją ideologiczną czy kategorią społeczną, miała charakter powszechny i wspólny cel – odrodzenie narodowe. Jak piszą Radwan-Pragłowski i Frysztacki: U podstaw cudu, który miał się wydarzyć, czyli wskrzeszenia Polski, legło nie co innego, jak „służba społeczna”. Kazała ona widzieć wszystkim powrót do „złotego wieku” w odzyskaniu niepodległości. W tym wypadku nie Królestwo Boże czy komunizm stały się końcem procesu dziejów, lecz wolna Polska. Wraz z jej powstaniem powróciły nagle rzeczywiste problemy, z którymi między innymi musiała się już borykać bardziej osamotniona, ale i doskonaląca się praca socjalna34.

W dziejach pomocy społecznej w Polsce okres rozbiorów spowodował odmienność doświadczeń historycznych i wzorów interwencji socjalnych na ziemiach polskich i w innych krajach. W za-chodniej Europie wiek XIX był okresem budowy nowoczesnej administracji publicznej i tworzenia podstaw państwowych systemów zabezpieczenia społecznego, którego integralnym elementem była publiczna pomoc społeczna. Polska ścieżka rozwoju pomocy społecznej była niepubliczna, oparta na filantropii, dobroczynności religijnej i świeckiej, solidaryzmie społecznym o podłożu

32 Już w 1814 roku powstało Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności prowadzące opiekę nad dziećmi – ochron-ki, żłobki, sierocińce, pomoc dla najuboższych, kuchnie, noclegownie, biura pośrednictwa pracy itp.33 Powstałe w 1816 roku z inicjatywy Stanisława Staszica Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze prowadziło m.in. Bank Pożyczkowy udzielający pożyczek na inwestycje. W ramach systemu pomocy społecznej zapewniano opiekę sierotom w rodzinach bezdzietnych, utrzymywano niezdolnych do pracy inwalidów wojennych i niedołężnych, finansowano szkoły i szpitale. Odpowiednikiem Staszica był w zaborze pruskim prekursor pracy organicznej Karol Marcinkowski, twórca Towarzystwa Naukowej Pomocy dla Młodzieży Wielkiego Księstwa Poznańskiego, pierwszej instytucji stypendialnej na ziemiach polskich, inicjator budowy Bazaru Polskiego w Poznaniu.34 Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K., Społeczne dzieje (…), op.cit., s. 260.

22


patriotycznym. Kluczową rolę odgrywały w niej organizacje pomocy nieformalnej, głównie ro-dziny. Organizacje społeczne były instrumentem oporu politycznego, ekonomicznego i rozwo-ju społecznego, łącząc akcję filantropijną z konspiracyjnymi działaniami niepodległościowymi. Gdy na zachodzie Europy budowano podwaliny państwa opiekuńczego, w Polsce rozwijało się równolegle do polityki społecznej państw zaborczych opiekuńcze społeczeństwo obywatelskie oparte o zasoby społecznych więzi i zaufania.

W pierwszych latach po I wojnie światowej organizacje pozarządowe, stowarzyszenia i fundacje były głównymi podmiotami pomocy społecznej ze względu na prowadzoną wojnę polsko-bol-szewicką absorbującą siły i środki państwa. Dopiero Konstytucja z 17 marca 1921 roku przyznała prawo do pomocy każdemu potrzebującemu, a szczegółowe zasady pomocy określono w Usta-wie o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku. Opiekę społeczną określono w ustawie jako:...zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu powyżej określonego35. Ustawa uregulowała zakres działa-nia opieki społecznej, środki zaspokajania potrzeb, podział obowiązków opiekuńczych gmin, po-wiatów, województw i władzy centralnej. Zdefiniowano warunki uprawniające do opieki, zasady finansowania, a pomocą społeczną objęto: niemowlęta, dzieci i młodzież, ochronę macierzyń-stwa, starców, inwalidów, kaleki, nieuleczalnie chorych, upośledzonych umysłowo i niezdolnych do pracy, bezdomne ofiary wojny, szczególnie ciężko poszkodowanych, więźniów po odbyciu kary, żebractwo, włóczęgostwo, alkoholizm i nierząd. Formami pomocy określonymi w ustawie było dostarczanie niezbędnych środków żywnościowych, odzieży, bielizny i obuwia, pomieszcze-nia ze światłem i opałem oraz udzielanie pomocy w nabywaniu niezbędnych narzędzi do pracy zawodowej, przywrócenie lub podniesienie zmniejszonej sprawności do pracy, pomoc w dziedzi-nie higieniczno-sanitarnej i sprawianie pogrzebu. Państwo przejęło odpowiedzialność za pomoc społeczną, ale realizatorem zadań zostały samorządy terytorialne. Obowiązek udzielania pomocy spoczywał na gminie, w której obywatel zamieszkiwał co najmniej rok. Naczelnym organem ad-ministracji państwowej w zakresie opieki społecznej był Minister Pracy i Opieki Społecznej, przy którym istniała jako organ doradczy i opiniodawczy – Rada Opieki Społecznej, w skład której wchodzili reprezentanci samorządu, instytucje opieki społecznej i zainteresowanych ministerstw. Państwo pozostawiło sobie funkcje legislacyjne i nadzorcze, ale główny ciężar finansowy spo-czywał na gminach, które nie mogły odmówić pomocy swoim stałym mieszkańcom. Państwo ponosiło koszty za opiekę nad tymi, którzy nie mieli prawa do opieki w gminie. Zakres podmio-towy opieki społecznej tworzyła pomoc materialna, świadczona głównie w naturze w miejscu zamieszkania. Uzupełnieniem prawnym i organizacyjnym systemu byli opiekunowie społeczni36, których zadania obejmowały inicjowanie współpracy i współdziałanie z organizacjami gminnymi, nadzór nad udzielaniem pomocy, badanie sytuacji rodzinnej i majątkowej korzystających z opieki społecznej, udzielanie doraźnej pomocy, komunikowanie się z zarządem oraz składanie sprawoz-

35 Ustawa o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku.36 Zostali oni powołani do życia Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 roku O opieku-nach społecznych i komisjach opieki społecznej (Dz.U. RP nr 29, poz. 267) a zasady ich działania określało szczegó-łowo Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 11 kwietnia 1929 roku.

23


dań ze swojej działalności. Opiekunowie wybierani przez władze lokalne (rady gmin) na okres trzech lat, korzystali z ochrony prawnej, dysponowali budżetem gminy, z którego mogli udzielać pomocy potrzebującym. Powołanie instytucji opiekuna społecznego, który miał pełnić rolę po-średnika między urzędem gminy a klientami, rozpoznawać potrzeby i racjonalizować udzielanie pomocy, miało uspołecznić i usprawnić opiekę na szczeblu lokalnym.

Zasadami prawa socjalnego w II Rzeczypospolitej była powszechność i obowiązkowość świad-czeń, a jego cechą szczególną było uspołecznienie, tj. współpraca sektora publicznego z organi-zacjami pozarządowymi. Określono podstawy prawne funkcjonowania stowarzyszeń, natomiast nie ujednolicono prawa dotyczącego fundacji i używano zróżnicowanych przepisów państw zaborczych. Kontynuowały działalność organizacje powstałe przed 1918 rokiem i powstawały nowe (Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Caritas). Cechą charakterystyczną sektora pozarządowego w II Rzeczypospolitej była dominacja organizacji o charakterze wyznaniowym i narodowościo-wym (katolickie, żydowskie, ukraińskie itp.)37.

System opieki społecznej w okresie II Rzeczypospolitej w opiniach współczesnych mu praktyków był oceniany krytycznie. Starczewski pisał o Ustawie o opiece społecznej z 1923 roku: Ustawa ta w rzeczywistości jednak nie stanowi całkowitego przełomu między okresami dobroczynno-ści a opieki społecznej, wprowadza bowiem właściwie tylko jedną istotną zmianę: zastępuje fakultatywność, która była cechą dobroczynności, obowiązkiem udzielania świadczeń z fundu-szów publicznych. Natomiast nie zmienia metody działania. I dobroczynność, i opieka społeczna w rozumieniu ustawy z 1923 roku ograniczają się do zaspokajania potrzeb człowieka i to raczej dopiero z chwilą, gdy potrzeby te już zaistniały. Ograniczają się zatem do ratownictwa, przy czym rola wspieranego sprowadza się raczej do roli biernej. Opieka społeczna zastąpiła w naszym kraju dobroczynność publiczną raczej tylko z powodu braku środków materialnych tej ostatniej na nią w wyniku ewolucji poglądów społecznych. I w dodatku zastąpiła ją tylko czasowo. Czymże bowiem, jak nie nadal dobroczynnością pozostaje akcja pomocy prowadzona przez wiele stowa-rzyszeń i instytucji prywatnych z funduszów gromadzonych od społeczeństwa? 38

Wypowiedź Starczewskiego była przejawem sporu o rolę państwa w pomocy społecznej, pole-miki między liberałami i zwolennikami interwencjonizmu państwa. Liberałowie odrzucali prawne regulacje pomocy społecznej, zwolennicy interwencji państwa optowali za zapewnieniem praw socjalnych w najszerszym możliwym zakresie, stanowisko pośrednie reprezentowali popierają-cy dostosowanie zakresu praw socjalnych do możliwości państwa39. System pomocy społecznej stworzony w dwudziestoleciu międzywojennym łączył w sobie rozwiązania istniejące w ówcze-snej Europie z tradycjami i instytucjami okresu wcześniejszego. Przyjęte rozwiązanie podziału

37 W roku 1937 było w Polsce tysiąc czterdzieści stowarzyszeń posiadających dwieście dziesięć tysięcy członków opiekujących się macierzyństwem, dziećmi, młodzieżą, dorosłymi i rodzinami. Funkcjonowały tysiąc pięćset trzy fundacje o celach opiekuńczych i opiekuńczo-leczniczych. Organizacje pozarządowe posiadały pięćset sześćdziesiąt pięć zakładów opieki zamkniętej dla dwudziestu pięciu tysięcy dzieci i dorosłych oraz sto dziewięćdziesiąt osiem zakładów dla pięciu tysięcy pięciuset dorosłych. Por. Leś E. (2001), Zarys historii dobroczynności i filantropii w Pol-sce, Warszawa, Wyd. Prószyński i S-ka.38 Starczewski J., ibidem.39 Ratyński W., Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, Wyd. Difin, Warszawa 2003, tom 1, s. 242.

24


praw i obowiązków między administrację państwową i samorządową było wzorowane na nie-mieckim, dualistycznym modelu ustrojowym, a instytucja opiekuna społecznego40 odwoływała się do koncepcji przyjętych w ustawodawstwie Austrii i Niemiec oraz rozwiązań lokalnych niektó-rych miast41. Polską tradycją zachowaną z okresu przedrozbiorowego i czasów rozbiorowych była znacząca rola organizacji pozarządowych, w tym szczególna rola Kościoła rzymskokatolickiego. Problemem prawnym i organizacyjnym była integracja socjalna ziem polskich, czego nie do końca udało się wykonać do wybuchu II wojny światowej. Ustawa o Opiece Społecznej z 1923 roku nie obowiązywała na terenie trzech województw: pomorskiego, poznańskiego i śląskiego. Współ-cześni badacze, oceniając pomoc społeczną w czasach II Rzeczypospolitej, wskazują na rozbież-ność między celami założonymi a realizowanymi. Na poziomie makro, tj. konstytucji i ustawy o opiece, wprowadzono rozwiązania przyjęte w wolnorynkowych demokracjach zachodnich, na poziomie lokalnym wspólnot samorządowych stosowano strategie odwołujące się do tradycji sięgających rozbiorów. Okres międzywojenny był w sferze socjalnej bardziej kontynuacją ładu instytucjonalnego okresu rozbiorów niż jego zasadniczą zmianą.

Jakościowa zmiana dokonała się w czasach PRL, gdy reguły demokracji rynkowej zostały za-stąpione przez centralne planowanie i autorytarną władzę. W wymiarze prawnym nowy ustrój kontynuował początkowo rozwiązania przedwojenne, czego wyrazem było rozszerzenie w 1947 roku obowiązywania Ustawy o Opiece Społecznej z 1923 roku na obszar całego kraju. W cza-sie zwanym okresem ratownictwa (1945-1947) stworzono podstawy organizacyjne systemu: powołano Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej, wydziały opieki w urzędach wojewódzkich oraz społeczne komitety opieki społecznej. Pomoc w owym czasie objęła 26,5% ogółu ludności. Reaktywowały działalność przedwojenne organizacje społeczne, prowadząc obok instytucji pań-stwowych ratownictwo w formie dożywiania, odzieży, organizacji noclegowni i schronisk. Jako-ściowe zmiany nastąpiły w latach 1947-1956 w okresie reorganizacji i porządkowania pomocy społecznej. Rozpoczęto proces likwidacji niezależnych organizacji i stowarzyszeń, przejmowania przez państwo kontroli nad sferą socjalną, a nowa ustawa o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (1950), likwidując samorząd terytorialny, zniosła system prawny i organiza-cyjny okresu międzywojennego. Działalność socjalna stała się domeną państwowych zakładów pracy i związków zawodowych. Zlikwidowano stare fundacje, powołano nowe, państwowe na miejsce dawnych, niezależnych (Caritas, TPD), upaństwowiono zakłady opieki stacjonarnej. Kon-stytucja PRL z 22 lipca 1952 gwarantowała prawo do pomocy społecznej i ochrony zdrowia, opiekę nad matką i dzieckiem, bezpłatną naukę, stypendia, internaty itp. W okresie 1950-1957 rozwój pomocy społecznej został zahamowany z przyczyn politycznych i doktrynalnych. Pomoc

40 Starczewski, oceniając rolę opiekuna, wskazywał w 1938 roku: ...przepisy sprowadzają opiekunów społecznych do roli czynnika li tylko pomocniczego, a jeśli sprawującego opiekę – to tylko na rachunek gminy. W dodatku obo-wiązki, nałożone na opiekuna społecznego przez ustawę, mimo że dość ograniczone – okazały się niewykonalne (...). Nic też dziwnego, że przepisy o opiekunach społecznych pozostały w wielu miejscowościach martwą literą. Jest co prawda, jak podaje mały rocznik statystyczny, 20 166 opiekunów społecznych w Polsce – ale niestety znacz-ny ich odsetek to stanowiska li tylko symboliczne (...).41 Wątpliwości dotyczące roli opiekuna społecznego w opiece międzywojennej wysuwają również badacze współ-cześni, wskazując m.in. na nierówność pozycji między opiekunem społecznym a klientem, która prowadziła do relacji typu patron-klient, a nie partnerskiego stosunku opartego na poszanowaniu prawa obu stron. Tego typu sytuacje zagrażały powszechności i uniwersalizmowi świadczeń.

25


społeczną traktowano marginalnie ze względu na przekonanie, że socjalizm, gwarantując pracę i zakładową pomoc socjalną, ubezpieczenia społeczne itp., likwiduje zasadność instytucji opieki. System pomocy obejmował jedynie niezdolnych do pracy ludzi starych oraz osoby z dysfunkcjami psychofizycznymi, a pomoc ograniczała się do zasiłku pieniężnego lub umieszczenia w zakładzie opieki zamkniętej. Odstąpiono od zasady lokalności, podjęto próby aktywizacji zawodowej osób potrzebujących pomocy, a wsparcia udzielano w wyjątkowych przypadkach wybranym katego-riom. Ilustracją tego podejścia jest wypowiedź ówczesnego ministra pracy i opieki społecznej Kazimierza Rusinka: Ustrój socjalistyczny, likwidując kryzys i bezrobocie jako źródła nędzy spo-łecznej, stawia dwie zasady: a. każdy ma prawo do pracy, b. kto nie pracuje, ten nie je 42.

Odwilż 1956 roku zapoczątkowała nowy okres systemu zabezpieczenia społecznego w PRL. Uchwałą Rady Ministrów z 1959 roku reaktywowano instytucję opiekunów społecznych. Powo-łani zostali powiatowi, miejscy i dzielnicowi opiekunowie społeczni jako pracownicy referatów pomocy społecznej w wydziałach zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Orga-nizowali oni i koordynowali działalność terenowych opiekunów społecznych działających w re-jonach opiekuńczych. Obsadę pięćdziesięciu tysięcy rejonów opiekuńczych zakończono w latach 1964-1967. Terenowi opiekunowie społeczni byli powoływani przez prezydia rad narodowych na wniosek organizacji społecznych, komitetów blokowych lub zebrań wiejskich. Uchwała po-wołująca opiekunów społecznych zachowała tradycję nieodpłatnego wykonywania tej roli. Po Październiku 1956 nastąpił limitowany przez władze rozwój organizacji społecznych. Działalność charytatywną podjęły parafie oraz zezwolono na reaktywowanie niektórych stowarzyszeń świec-kich i katolickich, a także powstały nowe (np. Polski Komitet Pomocy Społecznej).

Dokonano reorganizacji pomocy społecznej: utworzono Ministerstwo Zdrowia i Opieki Spo-łecznej (1960), na szczeblu wojewódzkim wojewódzki ośrodek opieki społecznej funkcjonujący przy wojewódzkim szpitalu zespolonym, a na poziomie podstawowym ośrodek opiekuna spo-łecznego działający w ramach zespołu opiekuna społecznego lub jako wyodrębniona komórka w rejonowej przychodni czy gminnym ośrodku zdrowia. W latach 60. powstały pierwsze szkoły pracowników socjalnych (1966) jako wyraz dążności do profesjonalizacji zawodu pracownika so-cjalnego, który wprowadzono do oficjalnej nomenklatury zawodów zarządzeniem Ministra Oświaty z 24 listopada 1966. Nastąpił zwrot w działaniach pomocy społecznej od pomocy biernej do czynnej, aktywnej, polegającej na wyszukiwaniu osób i rodzin potrzebujących opieki i pomocy, przez rozpoznanie potrzeb w środowisku.

Kolejna jakościowa zmiana dokonała się w latach 70., kiedy powołano zespoły opieki zdro-wotnej, w ramach których rozpoczęły funkcjonowanie działy służb społecznych. Zmianie ule-gła rola opiekunów społecznych, w których gestii pozostało zgłaszanie właściwym służbom społecznym przypadków wymagających pomocy, kontakt z korzystającymi z pomocy, wstępna diagnoza społeczna (w formie wywiadów z klientami ich rodzinami i sąsiadami). Obowiązki opiekuna społecznego zostały ograniczone do działań przygotowawczo-diagnostycznych przed

42 Rusinek K., Zagadnienia pracy i pomocy społecznej w działalności rad narodowych [w:] „Praca i Opieka Społecz-na” nr 1/2, 1950, s. 15.

26


podjęciem właściwej interwencji socjalnej przez etatowego pracownika socjalnego43. W latach 70. (1974) w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej przyjęto program rozwoju zawodowej służby socjalnej w latach 1975-1990. Zamierzano rozwijać profesjonalizację poprzez zwiększe-nie liczby etatowych pracowników socjalnych i ograniczenie zadań opiekunów społecznych do roli reprezentantów własnych środowisk dbających o ich potrzeby. Lata 80. to okres głębokiego kryzysu polityczno-gospodarczego, wzrostu obszarów biedy i nowych problemów społecznych (narkomania, alkoholizm, przestępczość młodzieży itp.). Zmiany w systemie pomocy społecznej w Polsce w tym okresie oznaczały wzrost roli nieformalnych działań filantropijnych, grup samo-pomocowych i organizacji pozarządowych. W ramach liberalizacji systemu wymuszonej przez niewydolność publicznej pomocy społecznej dopuszczono do działań w tym obszarze organizacje kościelne, czego dobitnym wyrazem była relegalizacja fundacji. Ustawa o fundacjach z 1984 roku została wprowadzona na potrzeby regulacji dystrybucji darów przez Kościół44.

Bardzo surowo oceniła system w PRL Janina Szumlicz, wskazując na jego liczne wady. Pomoc społeczna w latach 50. i 60. znajdowała się na marginesie zainteresowań polityki społecznej i była uważana za wstydliwy problem ustrojowy, co utrudniało jej rozwój. Z kolei budowa po-mocy społecznej w latach 70. odbywała się żywiołowo i nie była oparta na uporządkowanych, systemowych rozwiązaniach. Przez cały okres istnienia PRL zakres i środki działania dostosowy-wano do zmiennych koncepcji kolejnych ekip sprawujących władzę. Nie było spójnej, ustawowej regulacji prawnej, pomoc społeczna funkcjonowała w oparciu o resortowe instrukcje (prawo po-wielaczowe). Podmiotowy zakres pomocy cechowała selektywność i enumeratywność, gdy cho-dzi o typowanie i uprzywilejowanie różnych kategorii odbiorców pomocy. Przy kwalifikowaniu do pomocy dominowały kryteria demograficzno-społeczne (wiek, grupa inwalidzka itp.), kosztem czynników sytuacyjnych (poziom dochodu, sytuacja rodzinna). Organizację pomocy społecznej charakteryzowały przypadkowe podziały zadań i kompetencji oraz zbiurokratyzowane metody pracy. Polityka zatrudniania nieprofesjonalistów, pauperyzacja płacowa pracowników socjalnych (najniższa płaca w sferze budżetowej) oraz brak uprawnień decyzyjnych przyznawania świadczeń doprowadziły do dużej fluktuacji i deprofesjonalizacji kadr. Dominowała funkcja substytucyjna pomocy społecznej zamiast funkcji komplementarnych wobec innych instytucji zabezpieczenia społecznego, brak było poradnictwa i profilaktyki. Centralistyczny sposób finansowania dzia-łalności pomocy społecznej i wysoki stopień zmonopolizowania działań przez państwo, w tym upaństwowienie organizacji społecznych, ograniczyły społeczną aktywność i wywołały brak ini-cjatywy w działaniach pomocowych osób, grup i zawodowych służb socjalnych. W całym okre-sie istnienia PRL rósł dystans między tempem wzrostu popytu na pomoc społeczną a tempem rozwoju podaży infrastruktury socjalnej. Rosnące w latach 80.w wyniku kryzysu gospodarczego zagrożenia społeczne oraz krytyka ówczesnego systemu pomocy społecznej sprawiły, że w cza-sie obrad zespołu do spraw ochrony zdrowia Okrągłego Stołu powołano specjalną grupę do spraw reformy pomocy społecznej. W zakresie organizacji i funkcjonowania pomocy społecznej zaproponowano:

43 Wódz K., Służby społeczne w Polsce, Wydawnictwo Śląsk, Katowice 1982, s. 33-35.44 Głównym dystrybutorem darów zagranicznych była Komisja Charytatywna Episkopatu Polski oraz Charytatywne Oddziały Diecezjalne.

27


1. zachowanie przez państwo roli kreatora polityki w zakresie pomocy społecznej oraz podmio-tu współfinansującego działania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym

2. przekazanie odpowiedzialności za organizację i realizację zadań pomocy społecznej samorzą-dowym ośrodkom pomocy społecznej i wojewódzkim zespołom pomocy społecznej

3. profesjonalizację służb społecznych przez rozbudowę struktury stanowisk i stworzenie moż-liwości awansu zawodowego i zróżnicowania płacowego

4. wprowadzenie finansowanej przez budżet centralny, a wypłacanej przez terenowy organ ubezpieczeń społecznych na podstawie rozpoznania pomocy społecznej renty socjalnej, która miała zastąpić zasiłek stały i okresowy

5. zmiany sposobu finansowania zadań zlecanych organizacjom społecznym poprzez przesu-nięcie dotacji do budżetów terenowych oraz rezygnację z wypłat przez pomoc społeczną świadczeń żołnierzom i inwalidom

6. tworzenie odpowiednich warunków prawnych i organizacyjnych dla rozwoju środków poza-budżetowych (ulgi podatkowe itp.)

7. większy nacisk na różnego typu usługi wspierające, korekcyjne, doradztwo itp.

Podsumowując rozważania dotyczące genezy i ewolucji polityki społecznej, wskazać należy na kilka cech specyficznych jej rozwoju w Polsce. Powstała, podobnie jak w krajach Europy Za-chodniej, z systemów naturalnych, rodzinnych i wspólnotowych, pomoc społeczna była przez długi okres domeną instytucji niepublicznych, głównie kościelnych. Podczas jednak gdy w wy-niku reformacji obecność instytucji religijnych została w krajach protestanckich zastąpiona przez system publiczny, w Polsce w wyniku zwycięstwa kontrreformacji w XVII wieku oraz upadku Rzeczypospolitej Obojga Narodów w XVIII wieku dominacja Kościoła uległa utrwaleniu. Specyfi-ka polskiej drogi oznacza nieobecność państwa oraz rozwój niepublicznych systemów wsparcia, głównie Kościoła. Odmienna sytuacja społeczno-polityczna stworzyła odmienny wzór roli zawo-dowej pracownika socjalnego, którym w polskich warunkach był społecznik amator działający z pobudek patriotycznych. Opóźniło to proces profesjonalizacji pracy socjalnej jako zawodu, który w okresie zaborów wykonywali patrioci społecznicy. Do polskich doświadczeń działania ama-torów społeczników odwoływała się także Helena Radlińska, twórczyni pedagogiki społecznej. W przeciwieństwie do innych krajów instytucjonalizacja polityki i pomocy społecznej w Polsce dokonała się dopiero po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku, ale krótki okres budowy pu-blicznego systemu przerwała II wojna światowa oraz wprowadzenie nowego ustroju w 1945 roku. W okresie PRL pomoc społeczna stała się marginalną instytucją w systemie zabezpieczenia społecznego socjalistycznego państwa. Zinstytucjonalizowana i scentralizowana utraciła na wiele lat możliwość korzystania z polskich tradycji społeczeństwa opiekuńczego i jego instytucji w wy-niku delegalizacji fundacji i stowarzyszeń oraz likwidacji samorządu terytorialnego. W tych latach doszło także do dalszej deprofesjonalizacji zawodu pracownika socjalnego. Dopiero po 1989 rozpoczęto budowę opartych o koncepcję decentralizacji, samorządności oraz profesjonalizacji systemów polityki społecznej.

28


ROZDZIAŁ II. EWOLUCJA POMOCY SPOŁECZNEJ PO 1989 ROKU

1. BUDOWA SYSTEMU

Pomoc społeczna w sensie prawnym jest instytucją polityki społecznej państwa opiekuńczego, umożliwiającą jednostkom i grupom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych przy pomo-cy świadczeń materialnych i pracy socjalnej45. Tak rozumiana publiczna, zinstytucjonalizowana pomoc społeczna rozwinęła się jako trwały element porządku społeczno-ekonomicznego i kul-turowego społeczeństwa industrialnego, uzupełniający lub całkowicie zastępujący dominujące w poprzednich okresach rodzinne systemy wsparcia oraz działania religijnych i świeckich orga-nizacji charytatywnych. Pomoc społeczna podlega procesom decentralizacji organizacji i progra-mów pomocy; u ich podstaw leży idea lokalizmu, zgodnie z którą działania lokalnych partnerów, aktywizacja społeczności i jednostek w zakresie zarządzania własnym ryzykiem lepiej służą roz-wiązywaniu problemów społecznych niż strategie opiekuńcze państwa46. Tradycje publicznej (państwowej i samorządowej) pomocy społecznej w Polsce sięgają okresu pomiędzy I a II wojną światową. Pierwsza ustawa o opiece społecznej została uchwalona już w 1923 roku i, przynaj-mniej formalnie, obowiązywała przez cały okres socjalistycznego welfare state47.

Na podstawie ustaleń Okrągłego Stołu podjęto prace nad ustawą o pomocy społecznej, przyjętą w 1990 roku. W ten sposób nowy ład instytucjonalny objął swym zasięgiem obszar zabezpiecze-nia społecznego. Powstała jakościowo nowa instytucja, narzędzie polityki społecznej państwa. Stworzono nową strukturę organizacyjną, której główną cechą była decentralizacja, rozpoczęta w roku 1990 powołaniem gminnych ośrodków pomocy społecznej. Odtąd trwa przebudowa systemu pomocy społecznej. W ramach reformy administracyjnej kraju wprowadzono w 1999 roku dwa nowe samorządowe szczeble oraz rozszerzono obszar działania pomocy społecznej poprzez m.in. włączenie zadań z zakresu opieki oraz wychowania dzieci i młodzieży. W 2003 roku przyjęto ustawy: o działalności pożytku publicznego, wolontariacie48 i o zatrudnieniu socjal-nym49, a w 2004 nową ustawę o pomocy społecznej. W wyniku przyjęcia wymienionych aktów legislacyjnych stworzono jakościowo nowe warunki funkcjonowania organizacji pozarządowych i wolontariuszy działających w obszarze pomocy społecznej oraz podjęto próbę wprowadzenia

45 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.46 Przykłady takiego podejścia w krajach UE można znależć w: Geddes M. i Benington J. (red.), Local Partnership and Social Exclusion in the European Union, Routledge, Londyn 2001.47 Socjalistyczne „welfare state” jest określeniem Winicjusza Narojka – por. Narojek W., Socjalistyczne „welfare state”. Studium z psychologii społecznej Polski Ludowej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1991.48 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873.49 Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz.U. z 2003 r. nr 69, poz. 424, z późn. zm.

29


aktywnej polityki społecznej przeciwdziałającej zagrożeniu trwałą marginalizacją klientów po-mocy społecznej. Choć dotychczasowe reformy wywołują różnorodne komentarze ekspertów50, wskazują na próbę całościowej regulacji tej sfery.

Po 1990 roku system pomocy społecznej w Polsce był przedmiotem wielu przekształceń. Zmie-rzały one do nadania mu lokalnego charakteru. Samorządy rzeczywiście przejęły wykonywanie usług pomocy społecznej dla swoich mieszkańców, a także miały podjąć się trudu strategicznego myślenia w tej dziedzinie w oparciu o kompleksowe programy. Jak pokazują ostatnie badania, praktyka funkcjonowania systemu napotyka większe trudności, niż sądzono na początku. Sa-morządy z wielkim trudem radzą sobie z wyzwaniami prowadzenia i tworzenia współczesnego, nowoczesnego modelu sieci pomocy społecznej. Ale to nie jest tylko ich problem. W skali kraju brakuje istotnych rozstrzygnięć, które ułatwiałyby budowę systemu będącego odpowiedzią na wyzwania teraźniejszej doby. Wszystkie dotychczasowe wnioski i rekomendacje dla władz, sa-morządowców i pracowników pomocy społecznej wymagają spełnienia jednego koniecznego warunku: o pomocy społecznej należy myśleć nie jak o koszcie, ale inwestycji w zasoby ludzkie, ograniczającej wykluczenie społeczne, a tym samym wzmacniającej aktywne i twórcze zasoby ludzkie istotne dla rozwoju w dzisiejszym rozumieniu. Jednocześnie należy sobie zdać sprawę, że racjonalna sieć pomocy jest coraz bardziej niezbędna, ponieważ obecny rozwój cywilizacyjny generuje pewną grupę osób, która ma trudności z funkcjonowaniem w coraz bardziej złożonych i wymagających strukturach społecznych, jak rynek pracy, edukacja itp. Tym samym na znaczeniu powinny zyskiwać wysiłki, aby racjonalizować i usprawniać system pomocy społecznej. Powinien on być narzędziem integracji tych, którzy z różnych powodów nie dotrzymują kroku.

Trudnością w Polsce po 1990 roku było to, że polityka publiczna w zakresie pomocy społecznej wymagała powtórnej budowy. W okresie PRL nastąpiło zerwanie z tradycją społeczeństwa opie-kuńczego i jego instytucji, ponieważ znacjonalizowano i scentralizowano różne instytucje i orga-nizacje społeczne zajmujące się pomocą. Zlikwidowano samorząd terytorialny, a w wyniku braku regulacji ustawowych zawód pracownika socjalnego utracił prestiż i rys profesjonalizmu. W no-wej sytuacji po 1990 roku przyjęto założenie, że rozwiązań należy szukać przez decentralizację funkcji państwa w zakresie systemu pomocy i przez odrodzenie samorządności lokalnej. Dlatego też na poziomie gmin utworzono, w oparciu o ustawę z 1990 roku, ośrodki pomocy społecznej jako instytucje o nowej, częściowo zdecentralizowanej, strukturze organizacyjnej, które zaczęły świadczyć usługi w miejscu zamieszkania. Stały się one partnerem państwowych, centralnych i wojewódzkich instytucji. W nowym systemie placówki rządowe przyjęły funkcje programowe, regulacyjne i kontrolne.

50 Wskazuje się m.in., że wprowadzone zmiany nie poprawiły warunków funkcjonowania organizacji pomocy spo-łecznej, tak w obszarze funkcji zarządzających, jak i wykonawczych. Nie zmniejszyło się, mierzone liczbą klien-tów, obciążenie pracowników socjalnych działających w rejonach opiekuńczych, a wzrosła biurokracja socjalna, co zwiększyło ogólne obciążenie pracą, a samorządność w pomocy społecznej ze względu na niedostatek środków oraz odpowiednich kadr pozostała w sferze deklaracji. W ramach reform instytucji pomocy społecznej podjęto także działania na rzecz profesjonalizacji kadr publicznego systemu, którego pracownicy od 1990 roku muszą zdobywać niezbędne kwalifikacje na wybranych kierunkach studiów.

30


Stworzony wówczas system pomocy społecznej miał jednak poważny defekt. Polegał on na tym, że wprowadzono do niego dualizm celów, co jednocześnie znalazło odzwierciedlenie w tym, że ośrodkom pomocy społecznej przydzielono do wykonania dwa typy zadań. Ustanowiono zadania własne (schronienie, pomoc rzeczowa ofiarom klęsk żywiołowych, usługi opiekuńcze, pochówek itp.), które ośrodki realizują za pieniądze z samorządu lokalnego, oraz zadania zlecone (więk-szość zasiłków finansowych, usługi specjalistyczne itp.) wykonywane za pieniądze z budżetu centralnego. A zatem gminy uzyskały tylko ograniczoną podmiotowość w systemie pomocy spo-łecznej. Objęła ona wąski obszar zakreślony przez zadania własne. Natomiast zadania zlecone gminom, które finansowało państwo, sprowadziły je do instrumentu odgórnego wsparcia so-cjalnego dla tych, których można uznać za poszkodowanych przez przekształcenia, które miały miejsce w trakcie transformacji systemowej (czyli ofiary wysokiego bezrobocia, przekształceń w gospodarce itp.). Państwu chodziło zatem jakby o to, aby gminy tylko administrowały i kontro-lowały skalę problemów społecznych na poziomie lokalnym. Ale konsekwencją tego było to, że lokalne instytucje pomocy cechowała doraźność. Gminy podejmowały tylko interwencyjne dzia-łania wobec nowych grup potrzebujących, ale równocześnie były istotnym elementem polityki przekształcania całego systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce. Realizowały zmianę dotąd powszechnych programów w świadczenia selektywne, które obejmowały tych, którzy spełniali kryterium dochodowe. W konsekwencji do systemu pomocy trafiali ci, którzy wypadali z kiedyś uniwersalnego systemu ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego. Jednocześnie rosła liczba klientów pomocy – czyli tych, którzy nie radzili sobie w nowych warunkach. Pogar-szała się dysproporcja między popytem na świadczenia społeczne i ich podażą, co powodowało wzrost administracyjnej kontroli zasadności przyznawania pomocy. Biurokratyzowało to system, doprowadzając do sytuacji, w której działalność ośrodków pomocy została niemal zredukowana do dystrybuowania nielicznych środków finansowych, kosztem aktywnej pracy socjalnej, usług niematerialnych, aktywizacji klientów itp.

Druga reforma administracyjna (1999) miała wyeliminować powyższe wady. Państwo miało wprowadzić bowiem pełną decentralizację zadań społecznych przez głębsze upodmiotowienie społeczności lokalnych. Wprowadzono dwa nowe, samorządowe szczeble. Koncepcja zakładała, że rodzina stanie się głównym podmiotem polityki społecznej. Celem była również odbudowa społeczeństwa obywatelskiego zgodnie z zasadą subsydiarności. Zakładano również rozszerze-nie działania instytucji pomocy społecznej przez włączenie do niej opieki i wychowania dzieci i młodzieży. Rzecz jednak w tym, że reforma nie została należycie przygotowana. Ogólnikowo określono zakres oraz kompetencje nowych instytucji i nie zapewniono im wystarczająco dużo środków na realizację zadań. Brakowało wzorów działania dla nowych organizacji, a kadra nie została przygotowana odpowiednio do nowych zadań.

Publiczna pomoc społeczna przechodziła kolejne zmiany w latach 2003-2004. Miały one na celu ograniczenie kosztów jej funkcjonowania oraz poprawę efektywności. Stworzono wówczas sze-reg rozwiązań legislacyjnych. Obejmowały one kwestie działalności pożytku publicznego i wolon-tariatu oraz zatrudnienia socjalnego (2003). Powstała także nowa ustawa o pomocy społecznej (2004). Celem tych inicjatyw ustawowych była budowa społeczeństwa opiekuńczego. Środkiem

31


do tego miało być szersze wprowadzenie do systemu organizacji pozarządowych i indywidu-alnych wolontariuszy. Chodziło też o zwiększenie działań w zakresie aktywizacji zawodowej, adresowanych do długotrwałych klientów pomocy społecznej (zagrożeni trwałym wyklucze-niem społecznym). Jednym z pomysłów było wprowadzenie kontraktu jako warunku przyznania wsparcia materialnego, co miało ułatwić przejście od roli biernego klienta do aktywnej partycy-pacji w procesie pomagania i integracji w środowisku lokalnym.

Mimo licznych reform dokonanych w systemie po 1989 roku, badacze i praktycy wskazują na ist-niejące od lat słabości instytucji pomocy społecznej. Jakub Wygnański trafnie podzielił je na wady strukturalno-systemowe oraz ograniczenia funkcjonalne. Do tych pierwszych zaliczyć trzeba brak diagnozowania problemów społecznych, biurokrację socjalną, fragmentaryzację lokalnej pomo-cy, złe prawo socjalne oraz brak lokalnej, regionalnej i centralnej polityki społecznej. Natomiast wadami funkcjonalnymi systemu są: nierówny dostęp do usług socjalnych, rutynizacja działań, brak lokalnej polityki społecznej oraz planowanie budżetowe zamiast zadaniowego. Joanna Sta-ręga-Piasek, jedna z architektek nowego systemu po 1989 roku, również krytycznie ocenia jego funkcjonowanie w zakresie zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Jej zdaniem pomoc społeczna w Polsce nie zwalcza biedy i wykluczenia społecznego, a utrwala sytuację społeczną klientów. Skutkuje to trwałą dezaktywizacją świadczeniobiorców i w rezultacie staje się źródłem patologii społecznej. Moim zdaniem, krytyce trzeba też poddać kwestie odpowiedniego kierowa-nia placówkami opieki. We właściwym zarządzaniu tą, wbrew pozorom, niezwykle skompliko-waną instytucją leżą znaczące rezerwy pozwalające na poprawę organizacji pracy i zmniejszenie przeciążenia pracowników socjalnych działaniami administracyjnymi, które wykonywane są często kosztem pracy socjalnej. Błędem systemu jest zbytni nacisk na działania krótkookresowe mimo formalnego wymogu przygotowania i realizacji strategii i rozwiązań długofalowych. Kwe-stią wymagającą rozwiązania jest także współpraca publicznych instytucji pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi. Skuteczne rozwiązanie problemów społecznych na szczeblu lo-kalnym wymaga ścisłego współdziałania, partnerstwa publicznych i pozarządowych podmiotów działających w obszarze pomocy społecznej. Analiza gminnych ośrodków pomocy – podstawowy element systemu pomocy – wskazuje, że koncentrują one swą działalność na wypłacie zasiłków. Cierpi na tym aktywizacja klientów i sama praca socjalna oparta na współpracy ze środowiskiem lokalnym i jego zasobach. Tymczasem niska efektywność działania gminnych ośrodków grozi tym, że nastąpi utrwalanie zależności odbiorców wsparcia od instytucji pomocy społecznej, co pociąga za sobą zwykle dalszą marginalizację i wykluczenie całych grup społecznych i regionów naszego kraju.

Koncepcja zbudowania systemu pomocy społecznej w oparciu o samorządy lokalne wydawała się dobra. Podobne trendy decentralizacji tych funkcji miały miejsce w innych krajach. Wąskim gardłem okazała się jednak niezdolność samorządów do diagnozowania problemów społecznych i tworzenia koncepcji radzenia sobie z nimi w sposób efektywny i nowoczesny. Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku (artykuły 17.1, 19 i 21) wprowadziła dla gmin obowiązek opracowania i realizacji strategii rozwiązywania lokalnych problemów społecznych. Strategie zostały także „zadane” do wykonania powiatom i samorządom wojewódzkim. Problem jednak

32


polega na tym, że zapisy ustawowe nie określiły standardów, jakimi miałaby wyróżniać się stra-tegia. Nie określono trybu ich przygotowania i realizacji, ram czasowych tych działań oraz, co najważniejsze, nie wymieniono sposobu egzekucji tego obowiązku. Strategie nie zawsze są bu-dowane w oparciu o rzetelną diagnozę sytuacji społecznej, ale tworzone na podstawie sprawoz-dań i statystyk samorządowych. Niedostatecznie dużo jest też prób prognozy zjawisk, potrzeb i problemów. W konsekwencji strategie są niekiedy przykładem myślenia życzeniowego (wishful thinking) dokumentem formalnym, bezużytecznym z punktu widzenia realnych wymagań, jakie trzeba spełnić, aby zbudować efektywną lokalną politykę społeczną. Strategie – potencjalnie doskonały instrument planowania polityki społecznej i mobilizacji lokalnych zasobów – ciągle pozostają niewykorzystanym zasobem pomocy społecznej.

2. GŁÓWNI KLIENCI POMOCY SPOŁECZNEJ

Analiza literatury przedmiotu wskazuje, że niewielka jest ilość danych o pomocy społecznej. Re-trospektywną charakterystyką systemu pomocy społecznej w Polsce ukazującą dynamikę zmian w okresie pięciu lat jest opracowanie Głównego Urzędu Statystycznego51. Późniejsze dane sta-tystyczne, za rok 2011, potwierdzają utrzymywanie się wcześniej wykrytych tendencji. W pod-sumowaniu analiz pięciolatki 2005-2009 autorzy odnotowali następujące tendencje w pomocy społecznej:

1. Spadek liczby beneficjentów pomocy społecznej, a jednocześnie wzrost liczby gospodarstw domowych korzystających z tej pomocy, co wskazuje na zwiększenie liczby samotnych go-spodarujących klientów pomocy społecznej.

2. Na wsi z pomocy społecznej korzystały częściej biedne wiejskie, wieloosobowe gospodar-stwa domowe.

3. W mieście odbiorcami pomocy społecznej były głównie osoby samotnie gospodarujące z pro-blemami zdrowotnymi.

4. Średni wiek klientów pomocy społecznej wynosił 30 lat (przy średniej wieku 37) z powodu udzielania pomocy głównie wielodzietnym rodzinom i gospodarstwom domowym.

5. Spadała liczba beneficjentów świadczeń rodzinnych, co tłumaczy się zmniejszeniem się popu-lacji dzieci w wieku uprawniającym do pobierania zasiłku rodzinnego.

6. Wzrastała liczba dzieci w rodzinach zastępczych, co powodowało, że jedna rodzina zastępcza sprawowała opiekę nad coraz większą liczbą dzieci.

7. Przybywało placówek opiekuńczo-wychowawczych, ale dysponują one coraz mniejszą liczbą miejsc.

8. Wzrastała liczba miejsc i mieszkańców zakładów stacjonarnych, a szczególnie domów po-mocy społecznej dla chorych i niepełnosprawnych osób w starszym wieku, co wydaje się wskaźnikiem starzenia się społeczeństwa.

51 Pomoc społeczna w Polsce w latach 2005-2009, GUS, Kraków.

33


9. Zmniejszała się liczba zatrudnionego personelu medycznego: lekarzy, rehabilitantów (fizjote-rapeutów) i pielęgniarek.

10. Zmniejszało się finansowanie pomocy społecznej z budżetu państwa, przeważały świadcze-nia rodzinne i zaliczki alimentacyjne, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

11. Rosły wydatki jednostek samorządowych wszystkich szczebli, tj. gmin, powiatów, miast na prawach powiatów i województw samorządowych.

Przytoczone dane wskazują na trzy główne kategorie klientów pomocy społecznej: ludzi biednych, mieszkańców wsi oraz osoby starsze. Raporty GUS52 przyniosły bardziej szczegółowe informacje. Zgodnie z przedstawionymi danymi: bieda dotyka osoby najgorzej wykształcone i rodziny wie-lodzietne, bieda dotyka częściej młodych niż starszych (mimo mitu o biedzie emerytów). Częściej także biedne są rodziny mieszkające na terenach nisko zurbanizowanych (wsie i małe miasteczka), a najczęściej biedni są bezrobotni i klienci pomocy społecznej. Na podstawie danych GUS wskazuje się, że liczba Polaków żyjących na granicy biedy wyraźnie spadła w latach 2004-2008 z 12,3% do 5,7%, ale od 2011 zaczęła znowu wzrastać. Zagrożenie recesją lub, w gorszym przypadku, kryzy-sem, rosnące bezrobocie wskazują na perspektywy wzrostu popytu na pomoc społeczną. Jak pisze Adam Leszczyński, autor artykułu Polska bieda 2012. Im więcej dzieci, tym jej więcej z „Gazety Wyborczej”, w raportach GUS o biedzie jest kilka niespodzianek. Wzrasta liczba tzw. pracujących biednych, czyli ludzi, którzy nie są na marginesie społecznym, ciężko pracują, ale mimo to nie są w stanie wyjść z biedy. Są to głównie słabiej wykształceni pracownicy sektora usług, a ich liczba rośnie w związku ze złym stanem rynku pracy i niskimi zarobkami. W biedzie żyło w 2011 niemal 9% rodzin, których dochody pochodziły z pracy najemnej na stanowisku robotniczym. Rosnące bezrobocie nie wskazuje na poprawę sytuacji w tym obszarze. Bardzo złym prognostykiem dla problemu biedy jest polityka prowadzona w tym zakresie. Główną miarą ubóstwa uprawniają-cego do pomocy społecznej jest poziom dochodów na głowę członka rodziny. Ten poziom nie był waloryzowany od 2006 roku, tj. od czasu rządów PiS, i wynosi ciągle 477 złotych miesięcznie dla jednoosobowego gospodarstwa. Oznacza to w praktyce, jak trafnie wskazuje Adam Leszczyński, że przez minionych sześć lat inflacja spowodowała, że liczba osób uprawnionych do pomocy, a więc biednych z punktu widzenia administracyjnego kryterium dochodowego, spadała, choć oczywiście nie w rzeczywistości, ale dlatego, że spadał poziom dochodów dający prawo do pomocy. Jak pisze Leszczyński, wydatki na pomoc dla najuboższych spadły od 2005 roku o jedną piątą (przy uwzględ-nieniu inflacji). W tej sytuacji trudno nie zgodzić się z konkluzją autora artykułu, który pisze: Mamy te same problemy z biedą od lat i od lat nie potrafimy sobie z nimi poradzić. Zmieniają się rządy, zmieniają ich programy, a polski system opieki społecznej jest od lat tak samo niewydolny, niedofi-nansowany i zostawia te same grupy społeczne bez pomocy.

Obszary wiejskie w Polsce nie mają jednolitego charakteru. Z uwagi na ich specyficzne cechy, takie jak poziom rozwoju lokalnego, dominujący rodzaj działalności, położenie, zasoby środowi-ska przyrodniczego, kapitał ludzki i społeczny, można wśród nich wyodrębnić zarówno obszary rozwinięte, jak i problemowe. W przeciwieństwie do terenów miejskich, nisko zurbanizowane

52 Por. Raporty GUS: Ubóstwo w Polsce w 2011 roku oraz Różne oblicza polskiej biedy, Warszawa 2013.

34


obszary naszego kraju cechuje pozytywna tendencja w zakresie liczby ludności. W latach 2000-2008 miał miejsce stały spadek liczby ludności Polski, jednak zmniejszała się przede wszystkim populacja miast. W ostatnim dziesięcioleciu liczba ludności wiejskiej systematycznie wzrastała, a jej udział w ogólnej liczbie ludności Polski zwiększył się od 38,1% w 2000 roku do 39,1% w roku 201053. Opisana powyżej tendencja systematycznego wzrostu liczby ludności wiejskiej w Polsce wynika z dwóch zasadniczych powodów: dodatniego salda migracji wewnętrznych wieś – miasto i dodatniego, choć zmniejszającego się, przyrostu naturalnego ludności. Można przyjąć, że współczesna wieś jawi się jako atrakcyjne miejsce zamieszkania, oferując relatywnie tanie grunty, spokój i bezpieczeństwo, a także stale zwiększający się dostęp do urządzeń i obiek-tów infrastruktury społecznej oraz technicznej. Jednak należy wyraźnie zaznaczyć, że zjawisko to nie dotyczy obszarów wiejskich położonych peryferyjnie, których dostępność, atrakcyjność i poziom rozwoju społeczno-gospodarczego są zdecydowanie mniejsze. Nagromadzenie na tych obszarach wielu zjawisk i uwarunkowań negatywnych znacząco obniża jakość życia, hamuje lub uniemożliwia procesy rozwojowe, a w efekcie powoduje odpływ ludności. Istotnym problemem dotykającym gminy wiejskie w Polsce jest również narastające bezrobocie. Liczba bezrobotnych mieszkańców wsi w latach 2008-2010 zwiększyła się o 186 tys. i w 2010 roku stanowiła 43,8% ogółu bezrobotnych w Polsce. Wśród bezrobotnych dominują osoby młode – do 34 lat, które w 2010 roku stanowiły 56% ogółu bezrobotnych. Kolejną charakterystyczną cechą obszarów wiejskich, negatywnie wpływającą na dynamikę i możliwości ich rozwoju, są szeroko rozumiane uwarunkowania prowadzenia działalności gospodarczej. Zalicza się do nich m.in. wysokie koszty handlu (rozproszenie odbiorców, oddalenie od rynków zbytu), utrudniony dostęp do instytucji wpierania przedsiębiorczości czy ciągle jeszcze niższy niż na terenach miejskich poziom wypo-sażenia w infrastrukturę techniczną i społeczną54. Pomimo wymienionych powyżej czynników, w ciągu ostatnich lat można zaobserwować znaczący wzrost liczby podmiotów gospodarczych działających na obszarach wiejskich. Jednak nadal ocenia się, że w odniesieniu do liczby ludności zamieszkującej obszary wiejskie naszego kraju, liczba podmiotów gospodarczych na wsi pozo-staje niewielka, a wskaźnik przedsiębiorczości w 2009 roku w dalszym ciągu utrzymywał się na poziomie blisko 2-krotnie niższym niż w miastach (63 na wsi, 121 w miastach)55.

Polską wieś wyróżniają także charakterystyczne, negatywne uwarunkowania realizacji zadań lo-kalnej polityki i pomocy społecznej. Specyfika pomocy społecznej na wsi to małe ośrodki pomocy społecznej o niewielkim potencjale kadrowym i organizacyjnym, gorsza infrastruktura społecz-na, a w rezultacie mała dostępność usług społecznych56. Równocześnie, jak wskazują analizy

53 Rocznik Statystyczny Rolnictwa 2011.54 Szerzej bariery rozwoju przedsiębiorczości na terenach wiejskich opisuje raport Bariery instytucjonalne rozwoju przedsiębiorczości na terenach wiejskich opracowany przez Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej w 2011 roku http://efrwp.pl/theme/site/userfiles/files/RAPORT_przedsiebiorczosc.pdf, pobrano dnia 12 czerwca 2012 roku.55 Grosse T., Hardt Ł., Sektorowa czy zintegrowana, czyli o optymalnej strategii rozwoju polskiej wsi, Pro Oeconomia Fundacja Ewaluacji i Badań Ekonomicznych, Warszawa 2010, s. 23.56 Kowalczyk B. i Krzyszkowski J., Modele sposobu realizacji usług o określonym standardzie w jednostkach organiza-cyjnych pomocy i integracji społecznej, [w:] Szarfenberg R. (red.) Krajowy Raport Badawczy. Pomoc i integracja spo-łeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli instytucji, WRZOS, Warszawa 2011, s. 316.

35


prowadzone przez GUS57, zapotrzebowanie na pomoc społeczną jest zdecydowanie większe na wsi, gdzie 11% mieszkańców to beneficjenci świadczeń pomocy społecznej lub członkowie ich rodzin. To niemal dwa razy więcej niż w miastach, gdzie ten odsetek wyniósł 6%. Mieszkańcy wsi stanowią 54% wśród 3 mln osób zarejestrowanych w ośrodkach pomocy społecznej (udział ludności wiejskiej w liczbie ludności ogółem wynosi niespełna 40%). Udział mieszkańców miast i wsi wśród niepracujących beneficjentów jest bardzo zbliżony, ale w miastach częściej niż na wsi mieszkają osoby bezrobotne poszukujące pracy, a na wsi – osoby bierne zawodowo. Udział pra-cujących w liczbie świadczeniobiorców ogółem wynosił w 2011 roku niemal 8%, w tym pracujący mieszkańcy wsi to populacja dwukrotnie większa niż pracujący beneficjenci z miast. W małym stopniu na potrzebę korzystania z pomocy społecznej narażone są osoby w wieku poproduk-cyjnym, które stanowiły 6% ogółu beneficjentów. W tym przedziale wieku trzy razy częściej z pomocy społecznej korzystają kobiety niż mężczyźni. Beneficjenci pomocy społecznej w wieku poprodukcyjnym częściej mieszkają w mieście (4%) niż na wsi (2%). Odwrotnie niż w przypadku osób, wśród gospodarstw domowych nieco większą reprezentację stanowią mieszkańcy miast, skąd wywodzi się prawie 60% gospodarstw domowych. W skali kraju nieco większą zbiorowość – ponad 60% ogółu – stanowią gospodarstwa domowe wieloosobowe. Wynika to stąd, że na większym obszarze kraju – na wsi i w małych miastach – przewagę stanowią rodzinne gospo-darstwa wieloosobowe. Gospodarstwa jednoosobowe to prawie 40% wszystkich gospodarstw domowych, a osoby samotnie gospodarujące stanowią 25% dorosłych beneficjentów pomocy społecznej. Ponad 60% osób samotnie gospodarujących to mężczyźni, zarówno w mieście, jak i na wsi. Najliczniejszą reprezentację wśród osób samotnie gospodarujących, zarówno na wsi, jak i w mieście, to osoby w wieku 50-59 lat, które stanowiły ponad 30% tej grupy beneficjentów. W mieście ich udział dochodził do 40%. Jeśli chodzi o gospodarstwa wieloosobowe, to ponad połowę – 55% gospodarstw z dziećmi – tworzą małżeństwa z dziećmi. Dominują one na więk-szym obszarze kraju, stanowiąc na wsi prawie 70% badanej grupy gospodarstw. W miastach ich udział jest znacznie mniejszy – wynosi 39%. Tam największą populację tworzą gospodarstwa domowe rodzin niepełnych, czyli osób – najczęściej kobiet – samotnie wychowujących dzieci. Udział rodzin niepełnych na wsi jest o połowę mniejszy. Przeciętne gospodarstwo domowe bene-ficjenta pomocy społecznej utrzymuje dwoje dzieci w wieku poniżej 18 lat, przy czym gospodar-stwa z dziećmi w miastach są mniejsze niż na wsi z przewagą rodzin z 2 dzieci i relatywnie dużym udziałem rodzin wielodzietnych – wynoszącym 34%, a więc o 10 p. proc. więcej niż w miastach. Przeciętna rodzina na wsi utrzymuje więcej niż 2 dzieci.

Ogólnie zły, jak się wydaje, stan usług pomocy społecznej na rzecz ludzi starszych może przy-najmniej częściowo wytłumaczyć analiza legislacji socjalnej58, a więc głównego regulatora sys-temu publicznej pomocy społecznej. W ustawie o pomocy społecznej z 2004 roku nie ma zapisu o gwarantowaniu pomocy społecznej w sytuacji starości, samotności i bezradności. Brak gwa-rancji ustawowych dla osób starszych łączy się z brakiem ustawowego określenia specyfiki pracy

57 Beneficjenci Środowiskowej Pomocy Społecznej w 2011 roku, GUS Urząd Statystyczny w Krakowie, Opracowanie Sygnalne, Kraków, listopad 2012.58 Szatur-Jaworska B. (red.), Stan przestrzegania praw osób starszych w Polsce. Analiza i rekomendacje działań, Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Materiały nr 65, Warszawa 2008.

36


socjalnej na rzecz tych osób i zdefiniowania obowiązków pomocy społecznej wobec tej kategorii klientów (np. diagnozowania i monitoringu ich deficytów i potrzeb). Również ustawowo okre-ślony próg dochodowy nie uwzględnia wieku i specyfiki konsumpcji (leki), co w efekcie ogra-nicza prawo osób starszych do zasiłków – są zbyt zamożne. Brak wyraźnie określonych zadań i obowiązków pracownika socjalnego (obecnego w terenie i znającego potrzeby mieszkańców) powoduje, że wielu starszych ludzi nie otrzymuje pomocy, bo się po nią nie zgłasza. Podobny problem występuje w Niemczech, gdzie – jak wskazuje P. Sałustowicz59 – 25% uprawnionych nie korzysta ze świadczeń. Innym problemem, który determinuje uwzględnianie specyficznych potrzeb osób starszych w pracy socjalnej, jest podaż pracy w usługach opiekuńczych. Na rynku pracy brakuje osób przygotowanych do zatrudnienia w zawodach opiekuńczych – opiekunów osób starszych, pielęgniarek środowiskowych itp., co jest spowodowane niskimi płacami, trudny-mi warunkami pracy i niskim prestiżem społecznym tych zawodów. Z kolei rodziny osób starszych i niepełnosprawnych są pozostawione samym sobie z ich problemami finansowymi i organizacyj-nymi. Potrzebne jest wsparcie ze strony pomocy społecznej poprzez poradnictwo, wypożyczalnie sprzętu, grupy wsparcia dla opiekunów, ośrodki krótkiego pobytu pod nieobecność opiekunów czy telefony zaufania. Alternatywą opieki środowiskowej nie jest pomoc stacjonarna, bowiem wprowadzone w 2004 roku nowe zasady finansowania pobytu osób starszych spowodowały, że zmniejszyła się liczba skierowań do domów pomocy społecznej i pogorszył stan zdrowia przyj-mowanych. Pomoc stacjonarna niesie także ze sobą ryzyko spowodowane brakiem skutecznego nadzoru i kontroli, szczególnie prywatnych domów pomocy społecznej. Skutkuje to przypadkami zaniedbań i nadużyć wobec starszych ich mieszkańców. Zaspokojenie potrzeb osób starszych jest zagrożone finansowo, ponieważ kwoty planowane na pomoc społeczną i ochronę zdrowia są przeznaczane na rozwiązywanie kwestii zakwalifikowanych w samorządach jako ważniejsze, priorytetowe. Istnieją także zagrożenia organizacyjne związane z opieką środowiskową nad oso-bami starszymi w gminach. Zbyt duża jest często liczba klientów przypadających na jednego pra-cownika socjalnego czy podopiecznych jednej opiekunki środowiskowej. Ograniczenie pomocy środowiskowej do zadań własnych gminy spowodowało, że najbiedniejsze i najstarsze demogra-ficznie gminy nie są w stanie zaspokoić potrzeb opiekuńczych swoich najstarszych mieszkańców. W tej sytuacji instytucje środowiskowej pomocy społecznej ograniczają działania wobec osób starszych w miejscu zamieszkania do podstawowych usług opiekuńczych – brakuje pracy so-cjalnej oraz poradnictwa, co skutkuje izolacją tych osób i ich zaniedbaniem. W ogólnopolskich badaniach społecznych Standardy usług w pomocy społecznej60 jako najczęściej stosowaną me-todę pracy socjalnej z osobami starszymi podawano metodę pracy z przypadkiem (casework), a jako trzy najczęściej wykorzystywane techniki: poinformowanie klienta o jego uprawnieniach, zasobach i możliwościach, poinformowanie o działalności różnych instytucji oraz wspieranie osób starszych w pozyskiwaniu pomocy ze strony właściwych organów instytucji publicznych i niepublicznych. Najczęściej wymienianymi narzędziami pracy socjalnej były z kolei: wywiad środowiskowy, rozmowa umożliwiająca analizę braków, zasobów, oczekiwań oraz gromadzenie

59 Sałustowicz P., Pomoc społeczna w wybranych krajach Unii Europejskiej, Instytut Rozwoju Służb Społecznych, Warszawa 2009, s. 113 i dalej.60 Krzyszkowski J. , Osoby starsze, w: Krajowy Raport Badawczy, red. Szarfenberg R., WRZOS, Warszawa 2011.

37


i analiza dokumentów. W tych samych badaniach stwierdzono, że poziom standaryzacji pracy socjalnej z osobami starszymi jest bardzo niski, a lokalnie wypracowane (choć zwykle niespisane) reguły w tym zakresie deklarowało jedynie 12% jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Największy poziom standaryzacji w pracy socjalnej z osobami starszymi występował w miejskich ośrodkach pomocy społecznej i miejskich ośrodkach pomocy rodzinie.

3. PRACA SOCJALNA ALTERNATYWĄ DLA POMOCY SPOŁECZNEJ

Dla wielu komentatorów praca socjalna wydaje się alternatywą i remedium dla słabości obecne-go systemu. Ustawowo praca socjalna została określona jako działalność zawodowa skierowana na pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Jest ona jednym z zadań pomocy społecznej obok m.in. tworzenia warunków organizacyjnych pomocy, diagno-zy potrzeb, przyznawania i wypłaty świadczeń, realizowanych przez pracowników publicznych (państwowych i samorządowych) organizacji pomocy społecznej. Prowadzenie pracy socjalnej jest zadaniem nałożonym ustawowo na gminne ośrodki pomocy społecznej. Wśród wielu defini-cji pracy socjalnej najszerszą wydaje się zaproponowana przez Malcolma Payne, według którego: Praca socjalna jest specjalnym rodzajem aktywności, w ramach której ludzie wchodzą ze sobą w interakcje w rolach pracownika socjalnego i klienta. Praca socjalna jest społecznie tworzoną rzeczywistością, częścią szerszego układu społeczno-kulturowego, który określa zawód pracow-nika socjalnego, rolę klienta oraz funkcjonowanie instytucji pomocy społecznej61.

Wszystkie definicje zwracają uwagę na instytucjonalny, organizacyjny wymiar pracy socjalnej, realizowanej w ośrodkach publicznych, samorządowych, ale także w stowarzyszeniach i fun-dacjach pozarządowych oraz placówkach prywatnych przez przygotowanych do wykonywania swych zadań pracowników socjalnych.

Dominacja publicznego systemu pomocy społecznej ułatwiła profesjonalizację pracy socjalnej, bowiem – jak wskazuje Kazimiera Wódz: Instytucjonalny model państwa opiekuńczego stworzył szerokie pole działania dla zawodowych pracowników socjalnych, otwierając w ten sposób nowy etap rozwoju pracy socjalnej. Praca socjalna uznana oficjalnie za niezbędny i skuteczny środek re-alizacji polityki dobrobytu, utraciła – wydawało się – na zawsze cechy dobrowolności czy dobro-czynności, stając się rodzajem specjalistycznej, fachowej usługi oferowanej przez lokalne agendy welfare state, wśród których szczególna rola przypada tzw. personalnym służbom społecznym62.

Obecnie za najbardziej obiecującą metodę pracy socjalnej uważana jest metoda środowiskowa, określana również w języku polskim jako metoda organizowania środowiska lokalnego63 lub or-

61 Payne M., Modern Social Work Theory, MacMillan, Londyn 1997, s. 8-9.62 Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Wydawnictwo Interart, Warszawa 1996, s. 29.63 Piotr Czekanowski i Przemysław Oniszczuk opowiadają się zdecydowanie za określeniem organizowanie spo-łeczności lokalnej, ponieważ, jak twierdzą, nazwa metoda środowiskowa jest myląca, gdyż każda z metod pracy socjalnej jest realizowana w określonym środowisku. Por. Czekanowski P., Oniszczuk P., Czym jest organizowanie społeczności lokalnej, Organizowanie Społeczności Lokalnej w Polsce, Projekt Matra, Gdańsk 1999, s. 8.

38


ganizowanie społeczności lokalnej. Powstała w USA w okresie Wielkiego Kryzysu Gospodarczego i II wojny światowej jako reakcja na ówczesne problemy społeczeństwa amerykańskiego, ale tak-że w wyniku rozwoju nauk społecznych oraz wzrostu zainteresowania problematyką lokalnego planowania społecznego i polityki społecznej. Formalnie początek metody środowiskowej łączy się z powołaniem w 1946 roku Amerykańskiego Towarzystwa do Badań nad Organizowaniem Środowiska Lokalnego (American Association for the Study of Community Organization) oraz jej uznaniem w 1962 roku przez Amerykańską Radę do spraw Kształcenia w Dziedzinie Pracy Socjalnej za trzecią metodę pracy socjalnej. Komitet ds. Organizacji Społeczności Krajowego Sto-warzyszenia Pracowników Socjalnych uznał, że w zakres ról zawodowych pracownika socjalnego pracującego metodą środowiskową wchodzi definiowanie celów i priorytetów, pomoc grupom dla poprawy skuteczności ich działań, kierowanie w trudnych sytuacjach oraz inicjowanie działań poprzez edukację, demonstracje itp. Z USA, gdzie przy użyciu metody środowiskowej (community action) była realizowana Wojna z Biedą (War on Poverty), dotarła ona do Europy. Amerykańska, słownikowa definicja metody środowiskowej określa ją jako: Proces interwencji używany przez pracowników socjalnych i inne profesje, aby pomóc jednostkom, grupom i kolektywom posiada-jącym wspólne interesy lub pochodzącym z tego samego obszaru geograficznego rozwiązywać problemy społeczne i podnieść dobrobyt poprzez planowane działanie zbiorowe. Techniki sto-sowane w metodzie środowiskowej obejmują identyfikację obszarów problemowych, analizo-wanie przyczyn, formułowanie planów, rozwój strategii, mobilizowanie niezbędnych zasobów, znajdowanie i pozyskiwanie liderów lokalnych i zachęcanie ich do współpracy, aby ułatwić ich działania64.

W polskiej pedagogice społecznej opisał metodę środowiskową Aleksander Kamiński, definiu-jąc ją jako: …ulepszanie sytuacji zjednoczonymi siłami organizacji publicznych i społecznych, mobilizujących wszelkie siły społeczne do działań w oparciu o wspólny plan, wypracowany przy pomocy odpowiednich badań kompleksowych65. Zdaniem Kamińskiego można wyróżnić wąskie i szerokie rozumienie metody środowiskowej. Wąska metoda środowiskowa oznacza, że działa-nia środowiskowe mają charakter interwencyjny, ratowniczy i są prowadzone przez jedną grupę lub instytucję wobec jednego wybranego obiektu czy problemu. Z szeroką metodą środowiskową mamy do czynienia, gdy działania są podejmowane kompleksowo wobec całego środowiska z udziałem jego członków66.

Współczesne polskie definicje omawianej metody różnią się między sobą stopniem szczegółowo-ści oraz rozłożeniem akcentów. Na planowy charakter działania zwraca uwagę Kazimiera Wódz, zdaniem której metoda organizowania społeczności lokalnej polega na planowym wywoływaniu zmian w określonej społeczności będącej przedmiotem oddziaływania67. Aspekty aktywizujące i edukacyjne eksponuje Barbara Szatur-Jaworska pisząc: …Organizowanie środowiska lokalnego jest działalnością, mającą na celu wspomaganie rozwoju całego środowiska i tworzących je ludzi,

64 Baker J., The Social Work Dictionary, NASW 1991, s. 43. 65 Kamiński A., Funkcje pedagogiki społecznej. Praca socjalna i kulturalna, Warszawa 1972, s. 124.66 Kamiński A., Funkcje pedagogiki społecznej, PWN, Warszawa 1972, s. 280 i dalej.67 Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Interart, Warszawa 1996, s. 153.

39


m.in. poprzez wspieranie społecznej aktywności, upowszechnianie pożądanych wzorów zaspoka-jania potrzeb i stosunków społecznych, oddolne organizowanie inicjatyw samopomocowych itp.68

Na samoorganizację społeczności lokalnej oraz aktywność własną klienta dla zaspokojenia po-trzeb kładą nacisk Piotr Czekanowski i Przemysław Oniszczuk69 – przeciwstawiając się poglądom Aleksandra Kamińskiego, że organizacje publiczne i społeczne najlepiej mobilizują ludzi do dzia-łania w celu polepszenia sytuacji ich społeczności lokalnej. Wielość definicji tłumaczy istnienie licznych rodzajów i odmian metody środowiskowej. Proces tworzenia różnorodnych typologii i klasyfikacji metody środowiskowej zapoczątkował Jack Rothman, wyróżniając trzy modele pracy środowiskowej.

1. Planowanie społeczności (community planning) – podstawową strategią jest inicjowanie i koordynowanie działań planistycznych dla rozwiązania problemu społecznego poprzez re-organizację istniejących instytucji społecznych bądź organizację nowych. Planowanie spo-łeczne jest inicjatywą instytucjonalną podejmowaną przez służby społeczne we współpracy z samorządem lokalnym i opartą na działaniach ekspertów;

2. Aktywizacja i rozwój społeczności lokalnej (community development) – metoda wspierania rozwoju społeczności lokalnej jej integracji poprzez m.in. motywowanie do samopomocy, wspieranie przywództwa lokalnego, rozwój partycypacji mieszkańców dla budowy demo-kracji lokalnej, działania na rzecz środowiska lokalnego. Rozwój lokalny jest stosowany w społecznościach zatomizowanych w celu zainicjowania procesów integracji społecznej, zaradności i samopomocy, a motorem zmian są w tym przypadku grupy mieszkańców kiero-wane przez lokalnych liderów;

3. Akcja socjalna (community action, social action) – polega na aktywności grup potrzebujących pomocy, pokrzywdzonych, poprzez nacisk na władzę (marsze protestacyjne itp.).

Wśród wielu odmian metody środowiskowej najlepsze wydaje się podejście systemowe70. Roz-patrywanie pracy socjalnej w kategoriach systemowych jest zasadne, gdy przypomnieć, że misją organizacji środowiskowej pomocy społecznej jest pomoc potrzebującym w ich środowisku za-mieszkania. Koncepcja systemów łączy w sobie terapeutyczną (skoncentrowaną na jednostce) i reformatorską (nastawioną na zmianę środowiska) tradycję w pomocy społecznej i pracy so-cjalnej. Analiza systemowa praktyki pracy socjalnej opiera się na założeniu o zależności jakości życia klientów pomocy społecznej od systemów wsparcia znajdujących się w ich środowisku społecznym. Systemy wsparcia tworzą rodzina, przyjaciele, współpracownicy (systemy naturalne, nieformalne), grupy środowiskowe, związki zawodowe (systemy formalne) oraz infrastruktura społeczna (przychodnie zdrowia, szpitale, szkoły itp.). Potrzebujący pomocy nie zawsze są w sta-nie skorzystać z systemów wsparcia, które mogą nie istnieć w ich otoczeniu, nie posiadać od-powiednich zasobów, ludzie mogą być nieświadomi ich obecności, nie chcieć czy nie móc z nich

68 Szatur-Jaworska B., Hasło Praca Socjalna, [w:] Leksykon Polityki Społecznej, Instytut Polityki Społecznej Uniwer-sytetu Warszawskiego, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2001, s. 154.69 Czekanowski P. i Oniszczuk P., op.cit., s. 9.70 O tym podejściu pisze od lat wielu autorów. Por. Pincus A., Minahan A., Social Work Practice: Model and Method, Ithaca, IL: Peacock 1973, Payne M., Modern Social Work Theories, Macmillan, Londyn.

40


skorzystać (efektywne użycie systemów pomocy jest trudne, gdy pozostają one w konflikcie). Pracę socjalną można w tym podejściu rozpatrywać przez system zmiany (pracownicy socjalni i organizacje, w których pracują), system klientów (jednostki, rodziny, społeczności lokalne itp.), system działania (zespół, z którym współpracuje pracownik socjalny dla wywołania pożądanej zmiany oraz system celu, na który oddziałuje pracownik socjalny dla uzyskania pożądanej zmia-ny). Rolą pracownika socjalnego powinno być budowanie systemów wsparcia lub poprawa ich relacji z klientami pomocy społecznej. Pracownik socjalny może pozostawać ze swoim otocze-niem w różnych relacjach (współpracy, konfliktu lub negocjowania porozumienia)71, ale w każdej z tych ról jego działanie jest oparte na interakcjach ze środowiskiem i obecnymi w nim syste-mami. Rozwinięciem koncepcji systemów jest podejście ekologiczne, oparte na biologicznym pojęciu ekosystemu, rozpowszechnione w praktyce pracy socjalnej w latach 80. przez Germain72 i Gitterman jako tzw. model życia. W tym modelu ludzie są postrzegani jako żywe systemy, podmioty pozostające w relacjach wymiany ze środowiskiem. Interakcje między jednostką a jej środowiskiem społecznym zostają zakłócone przez problemy społeczne (biedę, dyskryminację itp.), dlatego celem pracy socjalnej powinno być wzmacnianie zdolności adaptacyjnych klientów i wpływanie na środowisko celem ułatwienia procesów przystosowawczych jednostki. Najpo-pularniejszą odmianą koncepcji systemowych jest podejście sieciowe73, które zakłada potrzebę oparcia działań pracownika socjalnego i organizacji pomocy społecznej na istnieniu sieci wspar-cia, pomocy (m.in. grup samopomocy). Celem działań jest identyfikacja formalnych i nieformal-nych sieci społecznych klienta i użycie ich w procesie pomocy. Podejście sieciowe skupia uwagę na sieciach osobistych i społecznych. W pierwszym przypadku pracownik socjalny koncentruje się na wzmocnieniu (empowerment) i rozwinięciu umiejętności samopomocy klienta poprzez m.in. trening umiejętności społecznych. Społeczny aspekt podejścia sieciowego oznacza z kolei działania pracownika socjalnego w roli pośrednika, konsultanta ułatwiającego relacje między sieciami pomocy a klientem. Praca z systemami wsparcia może obejmować kliniczne interwencje w istniejące już sieci, zarządzanie relacjami jednostki z sieciami społecznymi oraz działania na rzecz rozwoju i doskonalenia sieci pomocy. Jak wskazują badania empiryczne, bardziej racjonal-ną strategią jest wspieranie nieformalnych sieci niż zastępowanie nimi formalnych publicznych systemów pomocy. Wymienione odmiany teorii systemów łączy nacisk na środowiskowe uwa-runkowania pracy socjalnej, interaktywny charakter oraz podejście ekwiwalentne i multifinalne unikające linearnej, przyczynowo-skutkowej interpretacji zjawisk i procesów społecznych. Ce-chą dystynktywną koncepcji systemowych jest także ich unitarny, integracyjny charakter łączący różne metody pracy socjalnej74. Podejście określane jako ekologiczne lub ekosystemowe staje się współcześnie dominującym modelem pracy socjalnej, której celem jest poprawa systemów społecznego wsparcia przez działanie środowiskowe oraz wzmacnianie kompetencji osobistych klienta. Sprzyja temu bliskość instytucji pomocy społecznej i pracowników socjalnych pochodzą-

71 Payne M. (1997), Modern Social Work Theories, Macmillan, Londyn 1997, s. 138.72 Germain C.B., Gitterman A., The Life Model of Social Work Practice, Columbia University Press, New York 1980, s. 5 i dalej.73 Niger Reigate, Networking, [w:] The Blackwell Companion to Social Work, red. Martin Davies, Blackwell Pu-blishers, Oxford 1997, s. 214-222.74 Payne M. (1997), ibidem, s. 153.

41


cych ze społeczności, w której działają, oraz znajomość warunków życia, cech środowiska spo-łecznego i kulturowego klientów. W tym modelu zakłada się partnerstwo pracownika socjalnego i jego nieformalnego opiekuna, czyli dzielenie się odpowiedzialnością za losy klientów z człon-kami rodziny, sąsiadami, grupami samopomocowymi i organizacjami pozarządowymi, tworzenie systemu, sieci wsparcia społecznego. Istotą działań jest nie tylko określenie potrzeb i problemów podopiecznych, ale i potencjału możliwości formalnych i nieformalnych sieci wsparcia. Bliskie po-dejściu systemowemu w pracy socjalnej w społeczności lokalnej jest tzw. szerokie, wszechstron-ne (comprehensive community initiatives)75 podejście do organizowania społeczności lokalnej. Jest to kompleksowe działanie wewnętrzne i zewnętrzne wielu podmiotów lokalnych obejmują-ce wszystkie obszary życia społeczności lokalnej celem jej całkowitej przebudowy. Główne cele programów i praktyki w ramach szerokiego podejścia do organizowania społeczności lokalnej obejmują koordynację działań oraz poprawę efektywności i wydajności pracy instytucji lokalnych, tworzenie nowych form uczestnictwa, a także włączanie w budowę społeczności lokalnej pod-miotów z zewnątrz. Strategia comprehensive community initiatives odwołuje się bezpośrednio do kapitału. Kluczowym działaniem w tej strategii jest budowa i rozwój kapitału ludzkiego (za-radności jednostkowej), kapitału społecznego (samoorganizacji obywatelskiej) oraz kapitału lo-kalnego, czyli infrastruktury instytucjonalnej. W całościowym podejściu do pracy środowiskowej nowa jest rola lokalnych organizacji pomocy oraz pracy socjalnej w społeczności lokalnej. Praca z klientem jest uzupełniona o pośrednie formy świadczenia usług, czyli poszukiwanie i wykorzy-stywanie bądź tworzenie nowych zasobów społeczności lokalnej. Podkreśla się tutaj potrzebę większego uczestnictwa mieszkańców, członków społeczności lokalnej w określaniu celów i form pracy socjalnej oraz potrzebę nowej, elastycznej struktury organizacyjnej.

Obecnie w Polsce największe nadzieje wiąże się z renesansem metody środowiskowej określa-nej mianem organizowanie społeczności lokalnej. Model organizowania społeczności lokalnej (OSL) został wypracowany przez Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej wspólnie z Instytu-tem Spraw Publicznych. Jest to metoda środowiskowej pracy socjalnej opartej o długofalowy proces pracy z marginalizowanymi grupami i społecznościami. Chodzi o wyzwalanie w ludziach potencjału, co powinno doprowadzić do ich upodmiotowienia i wzmacniania ich zdolności do przekształcania środowiska własnymi siłami.

Zasadami organizacji społeczności lokalnej (OSL) jest więc:

X od pomocy do samopomocy,

X od pracy „dla”, do pracy „z” ludźmi i „przez” ludzi,

X od bierności do partycypacji, współuczestniczenia,

X od perspektywy klienta do perspektywy partnera.

75 Kubisch A.C., Comprehensive Community Initiatives: Lessons in Neighborhood Transformation, www.nhi.org/online/issues/85/compcominit.html.

42


Organizacja społeczności lokalnej to praca ze społecznością, w społeczności i dla społeczności. Jako praca w społeczności ze względu na obszar działania, jak praca ze społecznością świadczo-na przez społeczność, a ze względu na odbiorcę usług jako praca świadczona dla społeczności. Praca ze społecznością to proces długotrwały, na który składają się: diagnoza środowiskowa, wybór podmiotu działania oraz rozpoznanie jego potrzeb i potencjału, pozyskanie sojuszników, tworzenie planu działania, implementacja oraz ewaluacja tego działania. Pracownik socjalny jako organizator społeczności lokalnej powinien działać jako sprzymierzeniec społeczności, nie kontro-ler dystrybutor określonych dóbr i usług, czy tym bardziej jako ktoś „wiedzący lepiej”, narzucający swoje wizje bez konsultacji z klientem. Organizator społeczności lokalnej to równocześnie anima-tor lokalny, który mobilizuje ludzi do działania, tworzy sieci społeczne, jest pośrednikiem między osobami i grupami, ale także planistą, bowiem uczestniczy w kreowaniu i realizacji lokalnej poli-tyki społecznej. Narzędziami pracy organizatora społeczności lokalnej są: diagnoza społeczności, debata społeczna, partnerstwo lokalne, wolontariat, kampanie i wydarzenia społeczne, działania obywatelskie, rzecznictwo i informacja obywatelska. Korzyściami stosowania metody organizo-wania społeczności lokalnej jest większa spójność społeczna, upodmiotowienie osób i społecz-ności, realny wpływ mieszkańców na ich najbliższe otoczenie, aktywne społeczności lokalne oraz kooperacja instytucji, społeczności i liderów lokalnych.

Praca socjalna metodą środowiskową – budowanie kapitału społecznego jest rozwiązaniem al-ternatywnym wobec dotychczasowej praktyki pomocy społecznej. Jej istota polega na budo-waniu kapitału społecznego klientów pomocy w społeczności lokalnej, czyli na odbudowaniu ich więzi z innymi ludźmi. Najlepiej sprawdza się koncepcja pełnego wykorzystania kapitału ludzkiego pracowników pomocy społecznej, czyli kierowników, pracowników socjalnych, sieci stosunków społecznych tworzących kapitał społeczny organizacji pomocy. Jak pokazują bada-nia, satysfakcja odbiorców pomocy zależy od ich podmiotowego traktowania oraz rzetelności i kompetencji obsługi. Oczekują oni profesjonalnej, dobrze zorganizowanej pomocy oraz partner-skich relacji z pracownikiem socjalnym. Organizacja pracy ośrodka pomocy społecznej powinna być taka, aby użytkownicy usług socjalnych mogli uzyskać to, co jest dla nich – jak pokazują badania – najważniejsze: znaczenie prywatności, intymności relacji pomagania oraz prawa do godności. Tym samym okazuje się, że w procesie zaspokojenia potrzeb klientów i rozwiązania ich problemów decydującego znaczenia nie mają wcale, jak sądzą niektórzy, czynniki materialne. Dla jakości pracy instytucji pomocy społecznej kluczowe znaczenie posiadają więzi społeczne z otoczeniem, lokalnymi aktorami instytucjonalnymi oraz społecznością lokalną. Problemem są jednak słabej jakości relacje instytucji pomocy społecznej z otoczeniem. Władze lokalne nie są dobrymi partnerami dla kierowników i pracowników socjalnych. Wyraża się to zarówno w po-stawach lokalnych elit politycznych, jak i wynikających z nich słabych strategiach wobec pomocy społecznej i problemów, którymi się ona zajmuje. Ośrodkom pomocy brakuje też więzi (kapitału społecznego) z organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie danej gminy. Jest ich mało, mają mały potencjał, co powoduje, że nie są znaczącym partnerem ośrodków pomocy społecznej. Działacze stowarzyszeń i fundacji nie są postrzegani jako osoby wiarygodne oraz kompetentne. Postrzegani są także jako rywale konkurujący w wyścigu po środki publiczne.

43


Próbę usystematyzowania wiedzy płynącej z doświadczeń praktyki na temat pracy socjalnej podjęli doradcy Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej przy wykorzystaniu własnego do-świadczenia, dostępnej literatury, „dobrych praktyk” MOPS w Gdyni oraz doświadczeń modelu Kalkulatora Kosztów Zaniechania stworzyli Model Systemowy Pracy Socjalnej, zbieżny z zało-żeniami modelu KKZ, który w narzędziu Kalkulatora Społecznego w celu oszacowania kosztów zaniechania wprowadził trzystopniowe zróżnicowanie poziomu występowania problemów spo-łecznych. Partnerzy projektowi wspólnie opracowali definicje trzech poziomów działań w ramach polityki społecznej:

Aktywna polityka społeczna76 – opiera się na trzech założeniach: 1) ograniczenia skali pasyw-nych transferów socjalnych przez wprowadzenie wsparcia warunkowego powiązanego z uczest-nictwem ludzi w programach aktywizujących (określanych też jako inkluzyjne lub reintegracyjne); 2) koncentracji na zatrudnieniu lub odbudowaniu tzw. zdolności zatrudnieniowych; 3) wykorzy-stania potencjału instytucji niepublicznych (organizacji pozarządowych) do prowadzenia progra-mów aktywizujących.

Interwencyjna polityka społeczna77 – to przeciwieństwo aktywnej polityki społecznej; na po-trzeby projektu przyjęto to określenie w stosunku do zespołu działań w obszarze polityki spo-łecznej prowadzonych w sposób nieuporządkowany, w odpowiedzi na występujące kwestie społeczne o charakterze wymagającym pilnej interwencji opartej na obowiązujących przepisach prawa oraz głównie na pasywnych transferach socjalnych.

Prewencyjna polityka społeczna78 – jest zespołem działań w polityce społecznej, który tworzy warunki do prawidłowego (optymalnego dla danej osoby/środowiska) funkcjonowania, wspo-magania dostępu osoby/środowiska do zasobów w społeczności lokalnej, wzmacnia istniejącą samodzielność i aktywność osoby/środowiska. Zaniechanie zaś działań profilaktycznych może prowadzić do stopniowej degradacji zdolności do samodzielnego zaspokajania potrzeb życio-wych osób czy grup w środowisku lokalnym. Może być również przyczyną obniżenia się aktyw-ności w pokonywaniu pojawiających się barier (trudności), które mogą prowadzić do kryzysu/realizacji ryzyka społecznego.

Powyższe definicje stanowią punkt odniesienia nowego spojrzenia na pracę socjalną realizowaną na poziomie gmin i powiatów w województwie mazowieckim.

76 Rymsza M., W stronę aktywnej polityki społecznej, USP, Warszawa 2003.77 Definicja własna, MCPS, Strategia wdrażania projektu innowacyjnego „Kalkulatora Kosztów Zaniechania” MCPS, 2013.78 Józefczyk J., Perspektywy rozwoju pracy socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gdyni, [w:] Asy-stentura rodziny…, op.cit.

44


Definicja: Model Systemowy Pracy Socjalnej to sposób przeprowadzenia pogłębionej diagnozy i opracowania planu pomocy dla całej rodziny, będący spójnym działaniem metodycznym opartym o trzy metody pracy socjalnej oraz trzy poziomy działań: pre-wencję, interwencję i aktywną integrację.

Rysunek 1. Opracowanie Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej projekt „Razem dla Mazowsza – Edukacja w działaniu” na podstawie analiz ankiet case study w ramach specjalistycznego doradztwa dla JOPS na Mazowszu.

Klasyczny model pracy socjalnej wskazuje na trzy podstawowe metody: Praca z indywidualnym przypadkiem, praca z grupą, praca ze środowiskiem lokalnym79. Natomiast Model Systemowy Pracy Socjalnej łączy metody zaprezentowane w klasycznym modelu pracy socjalnej, a poszcze-gólne fazy metodycznego działania są wspólne i przenikają się wzajemnie.

79 Kucharska B., Bielak B., Mazowiecki Biuletyn Integracji Społecznej, MCPS, Warszawa 2013.

45


Wyjściową metodą pracy socjalnej jest zawsze praca z indywidualnym przypadkiem, który bazuje na wiedzy, zrozumieniu i umiejętnym zastosowaniu właściwych technik pomocy osobie/członko-wi rodziny w rozwiązywaniu problemów. Pracownik socjalny, analizując sytuację problemową osoby/członka rodziny, zawsze powinien uwzględnić jej najbliższe otoczenie i środowisko lokal-ne. Natomiast opracowując diagnozę przypadku oraz plan działań profilaktycznych, kompensa-cyjnych i aktywizujących dla osoby wspieranej, nie może pominąć angażowania jej w cały proces pomocy w kierunku uzyskania samodzielności80.

Dla Modelu Systemowego Pracy Socjalnej przyjęto następujący podział działań pracownika so-cjalnego w ramach pracy socjalnej:

X Zapobiegania istniejącym zagrożeniom – poziom prewencji,

X Redukcje i rozwiązanie problemu – poziom interwencji,

X Wspomaganie i wzbogacanie istniejącego potencjału w relacji jednostka – środowisko – po-ziom aktywnej integracji (reintegracji społecznej).

W nowym spojrzeniu na pracę socjalną pracownik socjalny jest animatorem zmian z równocze-snym wykorzystaniem wszystkich trzech metod pracy socjalnej; indywidualnej, grupowej, jak i środowiskowej. Jest pośrednikiem w tworzeniu lokalnego systemu wsparcia na rzecz osób/rodzin zagrożonych wykluczeniem społecznym i partnerem dla osoby wspieranej81.

4. PLANOWANE KIERUNKI REFORM

Potrzebę zmian systemu dostrzega kierownictwo resortowe pomocy społecznej, wskazując na zbyt słabo rozwinięte działania profilaktyczne, brak instrumentów służących aktywizacji społecz-nej82 osób korzystających z pomocy społecznej oraz nieadekwatną do potrzeb ofertę szeroko pojętych usług społecznych adresowaną do różnych kategorii odbiorców. Instytucje pomocy społecznej stały się nadmiernie zbiurokratyzowane z przewagą funkcji administracyjnych nad pracą socjalną, brak także dostatecznej koordynacji i współdziałania pomiędzy jednostkami organizacyjnymi systemu. Przyczyny problemów tkwią również w otoczeniu, bowiem we wła-dzach samorządowych brak jest zrozumienia, że warunkiem rozwoju lokalnego jest realizacja celów społecznych. Ten stan rzeczy tłumaczy w części brak wiedzy i świadomości decydentów o kosztach zaniechań w dziedzinie rozwoju usług społecznych. W celu poprawy systemu pomocy społecznej wprowadzono w ostatnim okresie kilka istotnych zmian, do których zaliczyć trzeba m.in. aktywizujący charakter zasiłku okresowego celowego oraz ocenę zasobów pomocy spo-łecznej. Podejmuje się także próbę mobilizacji osób bezrobotnych poprzez odmowę przyznania świadczeń, jeśli osoba zrezygnuje ze stażu, szkolenia lub przerwie uczestnictwo. Przywrócono

80 Kucharska B., Bielak B., Mazowiecki Biuletyn Integracji Społecznej, MCPS, Warszawa 2013.81 Kucharska B., Bielak B., Mazowiecki Biuletyn Integracji Społecznej, MCPS, Warszawa 2013.82 Dyrektor Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej Krystyna Wyrwicka przedstawiła proponowane zmiany w czasie konferencji Centralnej Komisji Egzaminacyjnej oraz Regionalnych Komisji Egzaminacyjnych zorganizowa-nej w Otrębusach k. Warszawy 15 maja 2013 roku.

46


także zapisy ustawowe, które wskazują, że tylko pracownik socjalny ośrodka pomocy społecz-nej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie może zawierać kontrakt socjalny. Wprowadzono także dodatkowy minimalny standard zatrudnienia: jeden pracownik na pięćdziesiąt środowisk. Doprecyzowano również wskaźnik minimalnego poziomu zatrudnienia: nie mniej niż trzech pra-cowników socjalnych zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Wprowadzono możliwość tworzenia zespołów realizujących zadania w zakresie pracy socjalnej i integracji społecznej. W proponowanych zmianach sposobu funkcjonowania systemu pomocy społecznej uwzględ-nia się trzy obszary zmian, tj. obszar interwencji, gdzie planuje się zmianę modelu instytucji oraz zmianę formuły świadczeń, a także obszar usług środowiskowych i pomocy instytucjonal-nej. W obszarze usług środowiskowych planuje się rozwój usług środowiskowych, w tym: grup samopomocowych, dziennych form aktywizujących, dziennych form opiekuńczych, pomocy są-siedzkiej. Narzędziami, które planuje się wykorzystywać przy tak zaplanowanych usługach, mają być: kontrakt socjalny; kontrakt „pomoc sąsiedzka” oraz kontrakt aktywizacji lokalnej. W sfe-rze integracji społecznej przewiduje się rozwój form aktywnej integracji, takich jak podmioty ekonomii społecznej, tj. centra integracji społecznej oraz kluby integracji społecznej oraz prace społecznie użyteczne. W tym zakresie planuje się także opracowanie standardów klubów integra-cji społecznej. W obszarze pomocy instytucjonalnej planuje się rozwój usług instytucjonalnych, w tym: domów dla samotnych matek i kobiet w ciąży, schronisk dla bezdomnych, ośrodków in-terwencji kryzysowej, hosteli oraz mieszkań chronionych. W planach są także zmiany w zakresie funkcjonowania domów pomocy społecznej.

Oczekiwane przez Departament Pomocy i Integracji Społecznej skutki społeczne proponowanych zmian systemu pomocy społecznej to głównie zwiększenie bezpieczeństwa socjalnego oby-wateli, którzy znaleźli się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie sami przezwyciężyć. Celem zmian jest także wzrost motywacji osób korzystających z systemu pomocy i wsparcia społecznego do wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Zakłada się rozwój środowisko-wych form wsparcia dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, a także dla osób korzysta-jących z instytucjonalnych form pomocy. Celem deklarowanym jest także uporządkowanie rynku usług socjalnych oraz zwiększenie roli pracownika socjalnego jako osoby pomagającej rodzinie, poprzez wykorzystanie pracy socjalnej. Efektem planowanych reform ma być zmniejszenie liczby osób stale korzystających z systemu pomocy i wsparcia społecznego oraz poprawa wykorzysta-nia zasobów przeznaczonych na pomoc społeczną, a przez to bardziej efektywny system pomocy społecznej skoordynowany z innymi systemami wsparcia. Kiedy i w jakim zakresie planowane przez władze resortowe reformy zostaną zrealizowane, pokaże przyszłość. Pewny wydaje się kierunek ewolucji pomocy społecznej i pracy socjalnej od opieki społecznej przez działania po-mocowe do usamodzielnienia ku inkluzji, włączania jednostek, grup i społeczności lokalnych. Nowa filozofia pomagania to przejście od działań osłonowych do aktywizujących, od państwa opiekuńczego do opiekuńczego społeczeństwa. Niezwykle istotną rolą odgrywa w tym nowym modelu samorząd terytorialny.

47


ROZDZIAŁ III. SAMORZĄD JAKO PODMIOT POLITYKI SPOŁECZNEJ

1. RESTYTUCJA SAMORZĄDU I DECENTRALIZACJA POLITYKI SPOŁECZNEJ

Samorząd terytorialny to instytucja społeczna, w której wybrani członkowie zbiorowości mają uprawnienia decyzyjne dla działań, związanych z zaspokajaniem potrzeb publicznych mieszkań-ców danego terytorium. Samorządność, demokracja lokalna to pojęcia, które odwołują się do społeczeństwa obywatelskiego, podmiotowości jednostek i zbiorowości terytorialnych. Samo-rząd terytorialny jako wyraz decentralizacji administracji publicznej jest formą ustrojową gminy, powiatu lub województwa, którą się one posługują, by zarządzać sprawami własnego terenu. Chodzi o to, aby mieszkańcy mogli wziąć sprawy publiczne we własne ręce i tak kierować życiem publicznym w miejscu zamieszkania, by ich potrzeby były zaspokajane w akceptowalnym stop-niu. Dzieje się to w sposób bezpośredni, przy okazji wyborów czy referendów, a przede wszyst-kim pośrednio poprzez wybraną reprezentację, tj. władze samorządowe.

Jedną z kluczowych reguł funkcjonowania wspólnot samorządowych jest solidarność, będąca równocześnie istotną zasadą polityki społecznej. Oznacza ona, że bogatsi członkowie wspólnoty solidarnie pomagają słabszym, mniej zamożnym.

W ujęciu podmiotowym samorząd to związek mieszkańców określonego obszaru kraju, utworzo-ny dla wspólnego rozwiązywania własnych spraw. W ujęciu przedmiotowym samorząd to wy-konywanie ustawowo przekazanych zadań publicznych przez ustawowo utworzone zrzeszenia (wspólnoty, korporacje publicznoprawne).

Samorząd zajmuje określone terytorium, które zamieszkują ludzie połączeni więzią wspólnoto-wą (podzielanych potrzeb). Samorząd terytorialny to także władze stanowiące i wykonawcze wybierane w demokratycznych wyborach realizujące określone zadania publiczne i posiadające kompetencje gwarantowane prawnie. Samorząd posiada osobowość prawną83, własny majątek i finanse, aparat administracyjny oraz zdolność stanowienia prawa lokalnego. Reasumując, sa-morząd terytorialny to wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lo-kalnego społeczeństwa, powoływany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań84.

Samorząd terytorialny powinien zaspokajać potrzeby członków lokalnej społeczności, i w tym celu działa w wymiarze ekonomicznym, społecznym, przestrzennym, kulturowym i politycznym.

83 Osoba prawna to organizacja posiadająca pewne szczególne cechy przyznane jej przez prawo. Jest ona samo-dzielnym podmiotem, niezależnym od osób, które ją tworzą. Osoba prawna posiada własny majątek, odrębny od majątku prywatnego jej członków, i odpowiada własnym majątkiem za zobowiązania, które samodzielnie zaciąga.84 Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998, s. 32.

48


Wymiar ekonomiczny to głównie stymulowanie rozwoju gospodarczego, lokalnej przedsiębior-czości, pozyskiwanie inwestorów, tworzenie warunków dla zatrudnienia. Wymiar społeczny to zapewnienie dostępu do usług społecznych w odpowiedniej ilości i jakości, w tym infrastruktury społecznej. Chodzi także o racjonalne gospodarowanie przestrzenią oraz ochronę dziedzictwa kulturowego. W rozumieniu potocznym głównym obszarem aktywności samorządu jest jednak kreowanie i wdrażanie polityki lokalnej.

Dzieje samorządu w Polsce sięgają czasów I Rzeczypospolitej, ale szczegółowy opis i analiza tej problematyki nie jest bezpośrednio związana z tematem tego opracowania. Dla naszych roz-ważań ważne są odniesienia do okresu międzywojennego (1918-1939) oraz czasów PRL (1945 -1989) bowiem doświadczenia tamtych epok wywierają wpływ na naszą współczesną rzeczy-wistość samorządową. W okresie międzywojennym Konstytucja Marcowa 1921 stworzyła sa-morządowy ustrój gmin i powiatów (gminy m.in. zajmowały się opieką społeczną). Była także samorządność lokatorska (samorządy mieszkańców osiedla). Po wojnie w 1950 roku doszło do likwidacji samorządu terytorialnego, a w 1952 roku samorządu lokatorskiego. Zamiast tych in-stytucji ówczesne komunistyczne władze powołały rady narodowe i komitety blokowe. Próby reaktywacji ustroju samorządowego podjęto w ostatniej dekadzie PRL, ale tworzone wówczas in-stytucje pełniły tylko funkcje opiniotwórcze i kontrolne, posiadając niewielki zakres kompetencji i pozostając całkowicie zależne finansowo od administracji państwowej. Renesans instytucji sa-morządowych rozpoczął się w latach 90., kiedy w wyniku reform samorządowych powstała gmi-na (1990), a później (1999) dwa wyższe szczeble samorządu, tj. powiat i samorząd wojewódzki. Samorządy terytorialne otrzymały osobowość prawną w sferze prawa publicznego, a cywilno-prawną w sferze gospodarczej. Zadania powołanych instytucji samorządowych podzielono na zadania własne (realizowane na własną odpowiedzialność i finansowane z budżetu lokalnego, na przykład usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania) i zadania zlecone (delegowane do jedno-stek samorządowych przez organy administracji państwowej wraz ze środkami na ich realizację).

Dokonująca się w ostatniej dekadzie minionego wieku decentralizacja polityki i wzrost znaczenia władzy samorządowej i lokalnych liderów politycznych zaowocowały wieloma interesującymi studiami teoretycznymi i empirycznymi. Badania Barbary Gąciarz85 przeprowadzone w Instytucie Filozofii i Socjologii PAN w ramach projektu „Procesy instytucjonalizacji samorządności lokalnej i regionalnej” w latach 2000-2002 objęły szczegółowe studia przypadków dwóch województw i dziesięciu powiatów, zawierając zarówno materiał statystyczny, jak i dane jakościowe. We wnioskach wskazuje się na polską „dziurawą” instytucjonalizację samorządności, która nie chro-ni przed korupcją i nepotyzmem oraz upolitycznieniem, a nawet swoistą nieodpowiedzialnością wywołaną atrofią mechanizmów kontrolnych związanych z egzekucją odpowiedzialności poli-tycznej i administracyjnej. Czynnikiem istotnie utrudniającym decentralizację jest nieadekwatność zasobów i możliwości działania w stosunku do powierzonych zadań. Powodzenie decentralizacji utrudnia także odmienność społecznych oczekiwań od wizji reformy jej projektantów i realizato-rów. Negatywną rolę w odradzaniu samorządności w Polsce odgrywa również ciągłość obsady

85 Gąciarz B., Instytucjonalizacja samorządności. Aktorzy i efekty, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 263 i dalej.

49


stanowisk, co spowodowało przenoszenie wzorów zachowań z okresu centralizacji. Najważniej-szą przeszkodą w dalszym rozwoju demokracji lokalnej jest niedostatek demokracji partycypacyj-nej, dialogowej i uczestniczącej, bowiem proces instytucjonalizacji samorządów wojewódzkich i powiatowych został dotknięty konsekwencjami słabości koncepcji społeczeństwa obywatel-skiego występującej wśród elit86. Na niską jakość administracji lokalnej wskazywał także jeden z twórców reformy administracyjnej w Polsce Jerzy Regulski87, analizując zagrożenia i dylematy samorządu i demokracji lokalnej. Wśród problemów rozwoju samorządu i demokracji lokalnej wskazywał opóźnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, brak woli politycznej reform i perspektywicznej wizji państwa, zatarcie granic między sferą działalności politycznej i admini-stracyjnej, korupcję i niekompetentne działania. Postulował przyśpieszenie rozwoju społeczeń-stwa obywatelskiego, widział potrzebę perspektywicznej wizji państwa i woli elit politycznych dalszej demokratyzacji, a także konieczność odpartyjnienia administracji i walki z korupcją. Trzeba pokonać braki legislacyjne, opór lokalnych układów oraz braku systemu kształcenia i wymogów w zakresie kwalifikacji zawodowych kadry samorządowej w Polsce. Konieczność poprawy jakości kadr samorządowych jest oczywista ze względu na rosnącą rolę przywództwa we władzy lokal-nej w okresie przejścia od tradycyjnie rozumianego samorządu do nowoczesnego zarządzania lokalnego, czyli przejścia od government do governance88. Ten pierwszy (government) oznacza władzę sprawowaną przez lokalne elity: urzędników, polityków i innych ważnych aktorów po-dejmujących decyzje dotyczące spraw publicznych w lokalnej społeczności w oparciu o formalne procedury i hierarchiczne instytucje. Governance to system policentrycznej, zmiennej koordyna-cji politycznej opartej na elastycznych powiązaniach struktur publicznych i pozapaństwowych, a nawet nieformalnych, organizowanych ad hoc. Na te nowe okoliczności zwracali uwagę Pa-weł Swianiewicz i Urszula Klimska89, relacjonując badania nad lokalnymi liderami politycznymi w dwóch samorządach miejskich, w Poznaniu i Ostrowie Wielkopolskim. Analizy ujawniły do-konującą się zmianę pozycji władzy lokalnej i oczekiwań wobec jej liderów. Mieszkańcy chcieli partycypacyjnego i konsensualnego stylu zarządzania, podczas gdy liderzy lokalni zachowywali się jak lokalni autorytarni bossowie. W ten sposób życzliwa obojętność opinii publicznej wobec władz lokalnych i reformy samorządowej90 zamieniła się w brak zaufania do lokalnych, gminnych i powiatowych elit politycznych.

Niestety, przedstawione wyniki badań przeprowadzonych po kilku latach funkcjonowania admi-nistracji stworzonej w wyniku reformy roku 1999 okazują się ciągle aktualne. Autorzy opracowa-nia Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania, wydanego w 2013 roku

86 Gąciarz B., tamże, s. 268.87 Regulski J., Wprowadzenie, [w:] Samorząd i demokracja lokalna. Osiągnięcia, zagrożenia, dylematy, red. Jerzy Regulski, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2002.88 Na ten temat piszą m.in. Kożuch B., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Placet, 2004, a także autorzy artyku-łów w pierwszym numerze kwartalnika „Zarządzanie Publiczne”, 1/ 2007.89 Swianiewicz P., Klimska U., Kto rządzi gminą i jak? Lokalni liderzy polityczni w teorii i praktyce samorządów w Polsce, w: „Studia Regionalne i Lokalne”, Nr 4(14), 2003.90 Taki tytuł ma książka Swianiewicza poświęcona prezentacji wyników badań opinii publicznej wobec samorządu terytorialnego, zob. Swianiewicz P., Życzliwa obojętność. Władze lokalne i reforma samorządowa w oczach opinii publicznej w krajach Europy Środkowej, Warszawa 2001.

50


raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce91, stwierdzili, że: w Polsce perspektywa samorządności – jako systemu zarządzania państwem – zdominowała traktowanie samorząd-ności jako samoorganizacji wspólnot lokalnych. Przyczynami takiego stanu rzeczy jest niewiel-ka aktywność obywatelska oraz deficyt rozwojowego kapitału społecznego. Samorządności nie sprzyja także władza centralna, bowiem angażuje się w decentralizację tylko wówczas, gdy służy to zmniejszeniu deficytu budżetu państwa.

Słabości w zakresie demokracji samorządowej to zdaniem autorów cytowanego raportu:

1. Nadmierna dominacja władzy wykonawczej nad kompetencjami kontrolnymi rad

2. Ograniczenie odpowiedzialności władzy wykonawczej do wyborów powszechnych,

3. Redukcja aktywności obywateli do demokracji negatywnej i kontroli władzy ex post

4. Utrwalanie stanu, w którym obywatele są wyłączeni z dialogu społecznego ex ante

5. Utrwalenie stanu, w którym mieszkaniec jest bardziej klientem władzy niż obywatelem, co skutkuje uwiądem sfery publicznej.

Aby wzmocnić funkcję rozwojową samorządów, powinny one stać się inkubatorami innowacyj-ności, kreatorami indywidualnych rozwiązań. Wykonywanie usług publicznych, szczególnie usług społecznych stanowiących domenę lokalnej polityki społecznej, jest zdominowane przez podziały resortowo-korporacyjne. Alternatywą resortowości powinna być terytorializacja rozwoju. Dys-funkcje samorządności w Polsce mają charakter:

1. Etatystyczny – postępujące upaństwowienie

2. Autokratyczny poprzez osłabianie demokracji samorządowej

3. Biurokratyczny, czyli niesprawność połączona z dominacją urzędniczą

4. Finansowy – ograniczanie samodzielności finansowej samorządu

5. Absorpcji środków unijnych, ich słabe wykorzystanie dla rozwoju lokalnego

6. Ułomnej wspólnotowości, czyli rozwijanie relacji patrymonialno-klientelistycznych

7. Przestrzenny, czyli złe gospodarowanie przestrzenią,

8. Braku podmiotowości rozwojowej

Jak twierdzą autorzy raportu, system samorządowy w Polsce ulega stopniowej dysfunkcjonaliza-cji ze względu na działania władz centralnych, która traktuje samorząd jako ciało obce, oraz ze względu na starania władz samorządowych dla zapewnienia sobie większej pozakontrolnej swo-body w sprawowaniu władzy. W tej sytuacji pojawiają się liczne dylematy związane z rozwojem samorządności terytorialnej w Polsce:

1. Samorząd terytorialny jako element zarządzania państwem czy forma organizacji wspólnoty mieszkańców?,

2. Samorząd jako dostawca usług publicznych czy podmiot odpowiedzialny za rozwój?

91 Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2013.

51


3. Samodzielność i ochrona prawna samorządu czy nadzór państwowy?

4. Resortowość czy terytorializacja?

5. Dominują zadania zlecone czy własne?

6. Samodzielność finansowa czy wyrównawcza redystrybucja dochodów?

7. Jednolitość czy kategoryzacja?

8. Menedżerski czy obywatelski model samorządności terytorialnej?

9. Samorząd jak administrator i wykonawca usług czy gospodarz terytorium?

10. Zasadnicza zmiana czy nowelizacja legislacji?

Wszystkie deficyty i dylematy samorządności w Polsce dotyczą także polityki społecznej. Jak oce-nia Jerzy Hausner, przez pierwszą dekadę transformacji dominowała linia polityki społecznej, którą można sprowadzić do roli osłony niezbędnych reform gospodarczych:

Bazowała ona na naiwnym przekonaniu, że jeżeli się będzie przedsiębiorczym dobrze po-wodzić, to stopniowo skorzystają na tym najbiedniejsi. Póki się tak nie dzieje, bieżącym za-daniem polityki społecznej jest zapewnić spokój społeczny, negocjując z różnymi grupami zakres i poziom świadczeń i transferów socjalnych. Taka orientacja powodowała, że coraz większą część społeczeństwa stanowili podopieczni polityki społecznej, a jednocześnie nie rozwiązywano realnych problemów: duże środki były źle adresowane i w znacznej mierze marnowane, równocześnie zaś pogłębiało się ubóstwo i skala wykluczenia społecznego… Chaotyczne, podejmowane pod wpływem bieżących impulsów działania doprowadziły do szeregu nieprawidłowości i luk systemowych92.

Tej sytuacji miała zapobiec decentralizacja polityki społecznej. Decentralizacja jako kierunek prze-mian polityki rozwiniętych państw w ostatnim ćwierćwieczu oznacza proces, za pomocą którego świadczenia i usługi są realizowane przez jeden lokalny ośrodek władzy czy jednostkę admini-stracyjną93. Delegacja władzy i odpowiedzialności na niższy, lokalny (gminny czy powiatowy) poziom ma zapewnić sprawniejsze rządzenie i lepszą kontrolę społeczną nad elitami politycznymi i pozostającymi w ich dyspozycji środkami publicznymi. Do zalet decentralizacji polityki społecz-nej zalicza się także wzrost liczby i konkurencyjności podmiotów świadczących usługi społeczne, większą racjonalność ekonomiczną oraz lepsze, jak się zakłada, zaspokajanie potrzeb i oczekiwań mieszkańców, które powinny być lepiej znane lokalnej władzy samorządowej. Decentralizacja jest wprowadzana pod hasłami potrzeby samorządności, odbiurokratyzowania, deregulacji, budowy społeczeństwa obywatelskiego. W Polsce pod hasłami decentralizacji państwa i tworzenia samo-rządu terytorialnego przeprowadzono dwie kluczowe reformy administracyjne w 1990 i 1999 roku. Pierwsza reforma z 1990 roku, określana jako niedokończona decentralizacja, wprowadziła jedynie ograniczoną podmiotowość samorządów terytorialnych w zakresie polityki społecznej, a jej wady miała wyeliminować druga reforma administracyjna z 1999 roku. Ogólna ocena tej ostatniej reformy nie była i nie jest jednoznaczna. Jej zwolennicy wskazują na powstanie nowych

92 Hausner J., Administracja publiczna, PWN, Warszawa.93 Krzyszkowski J., Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wyd. UŁ, Łódź 2005.

52


instytucji publicznych na szczeblu lokalnym, rozwój nowych świadczeń i usług socjalnych oraz budowę więzi między organizacjami obywatelskimi i instytucjami samorządowymi94. Krytycy podkreślali brak środków na szczeblu lokalnym, fragmentację oraz słabą koordynację działań nowych instytucji lokalnej infrastruktury społecznej. Niezależnie od oceny reform administracyj-nych przeprowadzonych w Polsce w latach 90. spowodowały one jakościowe przeobrażenia w polityce społecznej w oparciu o przywróconą do życia instytucję samorządu terytorialnego.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że prekursorem studiów nad lokalną polityką społeczną w Polsce był jeden z założycieli i kierowników Instytutu Gospodarstwa Społecznego w Warszawie, wybitny reprezentant polskiej myśli społecznej pierwszej połowy XX wieku Konstanty Krzeczkowski. Był to, jak wskazuje Julian Auleytner95, uczony, który zaszczepił na grunt polski ideę socjalizmu gminnego. Zdaniem Krzeczkowskiego gmina jest podstawowym, pierwotnym wobec państwa podmiotem dzia-łań społecznych, w którym rozwijają się oparte na dobrowolności więzi społeczne. Samorząd jest organem gminy i stanowi formę upodmiotowienia społeczeństwa lokalnego poprzez tkwiący w sa-morządzie potencjał aktywizacji polityki społecznej poprzez szerokie zaangażowanie mieszkańców w działania, których celem jest zaspokojenie potrzeb. W ten sposób samorząd stwarza szansę rozwo-ju demokracji czynnej poprzez specyfikę swoich działań polegającą na bezpośrednim uczestnictwie współmieszkańców w rozwiązywaniu lokalnych problemów społecznych. Jak wskazywał Konstanty Krzeczkowski, antycypując totalitarną przyszłość: Przed każdym organizmem państwowym stoi dyle-mat: albo totalizm państwowy i śmierć samorządu (samorząd „mianowany”), albo pełny i całkowity samorząd, który oczywiście postawi to samo zagadnienie i przed państwem autokratycznym96. W ko-mentarzu do koncepcji socjalizmu gminnego Konstantego Krzeczkowskiego Julian Auleytner pisał: Ich istotą była chęć stworzenia trwałych, upodmiotowionych struktur społecznych, odpornych na wahania koniunkturalne i sprzyjających oddolnie wyzwalanej aktywności lokalnej97.

Dla oceny stanu i perspektyw samorządowej polityki społecznej warto odwołać się do aksjo-logicznych podstaw samorządności. Są nimi zdaniem Barbary Gąciarz98: wspólnotowość (idea wspólnego dobra i jego ważności dla mieszkańców), solidarność (uznanie współodpowiedzial-ności za sprawy społeczności i jej obywateli), lokalność (uznawanie własnej tożsamości lokalnej za coś istotnego, ważnego, oraz autonomiczność (akceptowanie odpowiedzialności za własne sprawy i działania). Jak pisze autorka:

Samorządność jest ciągłym procesem „wyszarpywania” uprawnień formalnoprawnych i real-nych od zwierzchnich instytucji i instancji. Warunkiem skuteczności tych zabiegów (...) jest moż-liwie szeroka partycypacja i mobilizacja członków społeczności lokalnej, zainteresowanych tym, by ważne dla nich sprawy były rozstrzygane i załatwiane przez lokalne instytucje i instancje99.

94 Leś E., Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, Wyd. IPS UW, Warszawa 2002, s. 214-219.95 Auleytner J., Polska polityka społeczna. Kreowanie ładu społecznego, Wyd. WSP TWP i PTPS, Warszawa 2005.96 Krzeczkowski K., Polityka społeczna, Łódź 1947.97 Auleytner J., Polska polityka..., op.cit.98 Gąciarz B., Samorządność: główne idee społeczne i koncepcje teoretyczne, w: Socjologia regionu i społeczności lokalnych, Opole 2011, s. 243 i nast.99 Gąciarz B., Samorządność..., op.cit., s. 244.

53


Krytycy decentralizacji, na czele których jest od lat Witold Kieżun100, podkreślali brak środków na szczeblu lokalnym, fragmentację oraz słabą koordynację działań nowych instytucji lokalnej infrastruktury społecznej. Witold Kieżun pisał o czterech jeźdźcach apokalipsy polskiej biurokracji: gigantomanii, wskazując, że administracja centralna w okresie od 1989 do 2010 roku wzrosła niemal trzykrotnie: od 46 tysięcy w 1989 roku do 133,3 tysiąca pracowników w 2010 roku. Jako drugiego jeźdźca apokalipsy wymienia autor Patologii transformacji luksusomanię. Jej wskaźni-kiem są wysokie zarobki kadry kierowniczej jednostek samorządu terytorialnego, które, jak oce-nia, wynoszą 60% uposażeń w Kanadzie, kraju o pięciokrotnie wyższym dochodzie narodowym na głowę niż Polska. Innymi formami luksusomanii są drogie samochody służbowe, egzotyczne wycieczki służbowe itp. Innymi formami patologii administracji publicznej w Polsce są korupcja oraz arogancja władzy. Ewa Kulesza101, doceniając lokalną politykę społeczną opartą na działa-niach samorządu terytorialnego jako realizację modelu pomocniczości i jedyną drogę rozstrzy-gania problemów społecznie ważnych zadaje pytanie, dlaczego wobec szerokich uprawnień do rozwiązywania problemów społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego problemy nie zmniejszają się, ale niekiedy narastają. Wśród przyczyn tej sytuacji widzi brak dostatecznych środ-ków finansowych pozostających w dyspozycji samorządu terytorialnego oraz przyjęty w przepi-sach budżetowych mechanizm niepełnego finansowania z budżetu państwa zadań zleconych samorządowi. Wskazuje również na nieprawidłową metodologię rozliczania wykonanych zadań, nie poprzez uzyskiwane rezultaty, ale przez ilość wydanych środków finansowych. Ponadto nie wszystkie samorządy dobrze wykorzystują przyznane im uprawnienia w dziedzinie polityki spo-łecznej, na co wskazuje analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych. Kluczową kwe-stią wymagającą osobnego omówienia jest zarządzanie w samorządowej polityce społecznej.

2. ZARZĄDZANIE PUBLICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ

Zarządzanie publiczne to zagadnienie szerokie i wieloaspektowe, przez co trudne do zdefiniowania. W uproszczeniu można uznać, że obejmuje ono sposoby i metody rozwiązywania problemów pu-blicznych oraz realizacji zadań publicznych, przy założeniu określonych standardów działania i kry-teriów decyzyjnych. W zależności od preferowanych w danym czasie paradygmatów czy koncepcji stosuje się w praktyce zarządzania publicznego odmienny zestaw metod i narzędzi zarządzania.

Próbę wyliczenia kluczowych cech charakteryzujących zarządzanie działalnością sektora publicz-nego podjęła Aldona Frączkiewicz-Wronka, wskazując na:

X istnienie wielu interesariuszy, często o konfliktowych interesach i poglądach,

X dużą siłę oddziaływania interesariuszy posiadających znaczącą władzę,

X decyzje podejmowane rzadko w sposób racjonalny rzeczowo i metodologicznie wskutek działania w silnie upolitycznionym otoczeniu,

100 Kieżun W., Patologia transformacji, Wyd. Poltext, Warszawa 2013, s. 339 i nast.101 Kulesza E., Lokalna polityka społeczna, Wyd. CRZL, Warszawa 2013, s. 116.

54


X brak zysku jako miary efektywności przy równoczesnym ocenianiu z punktu widzenia prefe-rencji obywatelskich, interesów politycznych oraz wyborów legislacyjnych,

X mniejszą podatność uczestników na bodźce monetarne,

X konieczność przełamywania barier instytucjonalnych102.

Zarządzanie publiczne cechują silne więzi ze sferą praktyczną, co powoduje, iż rozpatruje się je często w ujęciu dynamicznym. Jest ono w tym przypadku rozumiane jako poszukiwanie efek-tywnej organizacji procesu realizacji projektów, programów czy szerzej, polityk publicznych, po-strzeganych jako działania zaspokajające istotne potrzeby społeczne. Sam termin zarządzanie publiczne może być rozumiany jako zarządzanie w sektorze publicznym (podejście przedmio-towe) lub jako zarządzanie sprawami publicznymi (podejście podmiotowe). W odniesieniu do podejścia przedmiotowego należy rozumieć powyższe stwierdzenie jako koncentrowanie się na naturze działalności, charakterystycznej dla sektora publicznego. Rodzaj aktywności sugeruje dobór metod i narzędzi zarządzania. Z kolei podejście podmiotowe do zarządzania publiczne-go wychodzi z natury problemów stawianych do rozwiązania, jakie są rezultatem złożoności instytucjonalnej i niepewności decyzyjnej sektora publicznego wynikającej przede wszystkim z:

X hierarchicznej struktury instytucji sektora publicznego i odmienności interesów i preferencji jej składowych,

X przekształceń oraz zmienności otoczenia, które wyzwalają nowe potrzeby społeczne, a w efekcie nowe standardy usług publicznych,

X braku spójności celów stawianych w ramach sektora, często w efekcie jego nadmiernego upolitycznienia103.

Zarządzanie publiczne rozumiane jest także jako dyscyplina naukowa zajmująca się badaniem sposobów i zakresu harmonizowania działań, które zapewniają prawidłowe wyznaczanie ce-lów organizacji tworzących sferę publiczną oraz optymalne wykorzystanie możliwości zorgani-zowanego działania ludzi, nakierowanego na kreowanie publicznych wartości oraz na realizację interesu publicznego104. Eugeniusz Wojciechowski105 w rozważaniach na temat zarządzania publicznego definiuje je jako zespół działań podejmowanych w celu wywołania pożądanego przebiegu procesów i zjawisk w obrębie samorządu terytorialnego. Służy także kształtowaniu zachowań osób i innych podmiotów, charakteryzuje się kilkoma właściwościami:

X jest typowym procesem informacyjnym,

X nosi charakter pracy kierowniczej i zespołowej,

102 Frączkiewicz-Wronka A., Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego, [w:] Zarządzanie publiczne – elementy teorii i praktyki, Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009, s. 24.103 Bratnicki M., Frączkiewicz-Wronka A., O organizacjach publicznych i o przedsiębiorczym rozwoju, w: Zarządzanie ludźmi w otoczeniu globalnym – pomiędzy starym a nowym. Organizacje, ludzie, procesy, procedury, Zbiegień- Maciąg L. i Beck E. (red.), AGH, Kraków 2006, s. 178-186.104 Kożuch B., Zarządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa, Zeszyty Naukowe UJ, nr 1, Kraków 2005, s. 21.105 Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2012, s. 15-16.

55


X stanowi system działań regulujących zgodnie z przyjętymi celami, jest procesem koordynacyj-nym, harmonizującym działania różnych osób, instytucji i pomiotów gospodarczych.

Analiza mechanizmów zarządzania publicznego prowadzi do konstatacji, że w ostatnich deka-dach dokonało się wiele przeobrażeń tego procesu. Można powiedzieć, że ewolucja sposobu zarządzania sprawami publicznymi w państwie objęła trzy kluczowe etapy: tradycyjną admini-strację publiczną reprezentowaną przez model Weberowski, wzbogacony o mechanizmy i in-strumenty charakterystyczne dla sektora biznesu model nowego zarządzania publicznego i silnie eksponujący wątki partycypacji, zaangażowania i sieci – model Governance, w którym znajdu-jemy promowaną przez Bank Światowy ideę współzarządzania (zarządzania partycypacyjnego, sieciowego, wielopodmiotowego), zakładającą uczestnictwo w procesach podejmowania decyzji publicznych i ich realizacji przez różnych interesariuszy (z sektora publicznego, prywatnego i spo-łecznego), tworzących często sieci zależności106. Biorąc pod uwagę kryterium podmiotowości mieszkańców/obywateli, w wymienionych powyżej modelach ich rola ewoluowała następująco: „petent” – „klient” – „partner i uczestnik”.

Partycypacja jako element zarządzania w samorządzie lokalnym to uspołecznienie zarządzania publicznego, rozwiązanie, które ma przyczyniać się do zwiększenia przejrzystości procesu podej-mowania decyzji publicznych i wpływać na skuteczność realizacji polityki rozwoju. Obywatele zaangażowani w kształtowanie bezpośrednio ich dotyczącej polityki publicznej będą przejawiać zainteresowanie sposobem jej implementacji przez uprawnione podmioty i instytucje, co powo-duje, że ich kontrola nad procesem rządzenia i zarządzania sprawami publicznymi jest większa107. Według Banku Światowego partycypacja publiczna jest to proces, w którym różni interesariusze mają wpływ na sprawy publiczne, a także wspólnie sprawują kontrolę nad inicjatywami na rzecz rozwoju, decyzjami i zasobami, które ich dotyczą108. W kontekście zarządzania wspólnotami lo-kalnymi, pojęcie partycypacji oznacza zaangażowanie mieszkańców w podejmowanie decyzji i realizację programów publicznych na terytorium którego zamieszkują. Przy czym przyjmuje się, że partycypacja jest skuteczna wówczas, gdy ma charakter zinstytucjonalizowany109. Uspołecz-nienie procesu zarządzania publicznego wymaga zastosowania różnego typu mechanizmów i instrumentów umożliwiających zaangażowanie mieszkańców w sprawy publiczne, jak również pozwalające im na efektywne i swobodne wyrażanie poglądów, opinii i oczekiwań wobec lo-kalnej polityki publicznej110. Z drugiej strony, postępująca demokratyzacja i decentralizacja pro-wadzić mają do zwiększenia responsywności zarządzania publicznego na poziomie lokalnym.

106 Kulesza E., Sześciło D., Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, LEX a Wolter Kluwer Business, Warsza-wa 2013, s. 115-120.107 Gilbreath H., Zakharchenko O., Citizen Participation Handbook, People’s Voice Project. International Centre for Policy Studies, I Media Ltd., Ukraine 2002, s. 12.108 World Bank, World Bank Participation Sourcebook, Environment Department Papers Participation Series Wa-shington D.C. World Bank, 1995, s. 2.109 Gaventa J., Exploring Citizenship, Participation and Accountability, IDS Bulletin Vol. 33, No 2 2002, s. 2.110 Instrumentarium to tworzą między innymi: konsultacje społeczne, konwenty i fora rozwoju, rady organizacji pozarządowych, budżety obywatelskie.

56


Analizując przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej111, ustawy o samorządzie gminnym112 oraz ustawy o referendum lokalnym113, zauważamy, iż podmiotami sprawującymi władzę w gmi-nie są: mieszkańcy gminy wypowiadający się w drodze referendum gminnego i wyborów, rada gminy pełniąca funkcje stanowiące i kontrolne oraz wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wy-konawczy. Na co dzień mieszkańcy gminy rządzą sprawami własnego terenu poprzez wyłonio-ną w wyborach bezpośrednich reprezentację (radę gminy oraz wójta, burmistrza, prezydenta). Literatura przedmiotu oraz doświadczenia funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce wskazują, iż podstawowym (choć nie jedynym) podmiotem odpowiedzialnym za podejmowa-nie działań na rzecz wspólnoty lokalnej są właśnie organy władz samorządowych, wyposażone w szerokie kompetencje w zakresie kreowania prawa lokalnego oraz duży zakres samodzielności w formułowaniu i wdrażaniu polityk lokalnych.

W Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego samorząd terytorialny rozumiany jest jako prawo i zdolność lokalnych społeczności, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkań-ców114. Można zatem przyjąć, iż obecnie samorząd terytorialny postrzegany jest jako samodzielny, wyposażony w osobowość prawną podmiot „gospodarujący”115. Przestał być jedynie realizato-rem przypisanych mu zadań, przyjął aktywną rolę w lokalnym środowisku, koncentrując dzia-łalność na kształtowaniu warunków sprzyjających szeroko rozumianemu rozwojowi lokalnemu.

Pojęcie rozwoju lokalnego wymaga kilku wyjaśnień. Jego cechami dystynktywnymi, szczególny-mi właściwościami są:

X jest procesem uświadamiania przez lokalną społeczność swej sytuacji w szerszym aspekcie i możliwości formułowania i rozwiązywania problemów,

X kładzie nacisk na siły wewnętrzne i lokalnych aktorów, wywołując w ten sposób poczucie przynależności do konkretnej społeczności i miejsca w szerszej przestrzeni,

X jest konsekwencją korzystnej kombinacji indywidualnych przedsięwzięć, które odpowiadają wspólnemu celowi116,

X jest to rozwój terytorialny, a nie sektorowy; punktem wyjścia jest przestrzeń i jej zagospodarowanie,

111 Art. 169, pkt 1 oraz art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483.112 Art. 11 oraz art. 11a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591.113 Art. 2 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985.114 Art. 3, pkt 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz.U. z 1994, nr 124, poz. 607.115 Należy przy tym pamiętać, iż samorząd nie jest organizacją autonomiczną. Jego samodzielność nie polega na całkowitym uniezależnieniu od państwa, ale na precyzyjnym określeniu, w jakich sytuacjach oraz w jaki sposób organy państwowe mogą ingerować w sfery działania organów samorządu terytorialnego, por.: Dolnicki B., Samo-rząd terytorialny, Zakamycze 2001, s. 26-29.116 Pecqueur B., Le developpement local, Alternatives Economiques, Syros 1989, s. 44-45, za Jewtuchowicz A., Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego, (w:) Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, red. Jewtuchowicz A., Zakład Ekonomiki Regionalnej i Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki, Łódź 2000, s. 140.

57


X w rozwoju lokalnym istotny problem stanowi tworzenie środowiska w szerokim znaczeniu tego słowa; ma ono obejmować elementy materialne i niematerialne (kultura, tradycje, przedsiębiorczość),

X jest to zdolność danej społeczności do zmian, co stanowi warunek kreatywności i rozwoju pomysłowości,

X jest poszukiwaniem autonomii i niezależności, chęcią decydowania samemu o własnym lo-sie, co determinuje dynamizm terytorialny i sprzyja identyfikacji społeczności lokalnych i ich poczuciu niezależności,

X oznacza współpracę i współdziałanie wszystkich aktorów lokalnych, grupujących się wokół akceptowanego i zrozumiałego programu,

X jednym z najistotniejszych czynników wpływających na trwałość procesu rozwoju jest tworzenie się przestrzeni negocjacji stymulujących powstawanie różnorodnych instytucji, kluczowym zagadnieniem jest tu rola władz publicznych i rozszerzanie się zakresu odpowie-dzialności społeczności lokalnych117.

Jak widać z powyższych rozważań, rozwój lokalny jest procesem złożonym, w który aktywnie angażują się różnego rodzaju podmioty zamieszkujące daną gminę lub w jakikolwiek sposób uwikłane we wszelkiego rodzaju procesy gospodarcze, społeczne, polityczne i kulturalne zacho-dzące w ramach wspólnoty.

Doskonałym sposobem kształtowania przestrzeni negocjacji pomiędzy różnego typu aktorami sceny lokalnej jest programowanie polityki lokalnej z wykorzystaniem metody uczestniczącej, zakładającej aktywne zaangażowanie lokalnej społeczności w przygotowanie strategii rozwoju gminy lub innego programu określającego priorytetowe kierunki działań w wybranej dziedzinie. Partycypacyjna (uczestnicząca) metoda tworzenia planów strategicznych polega na trwałym po-wołaniu zbiorowego podmiotu, stanowiącego reprezentację społeczności lokalnej w pracach nad strategią118. Za takim podejściem przemawia wiele przesłanek:

X uczestnictwo społeczne umożliwia poznanie różnych stanowisk i zwiększa prawdopodobień-stwo trafnych decyzji,

X metoda uczestnicząca pozwala uniknąć polaryzacji stanowisk i przeciwdziała wystąpieniu konfliktu,

X budowanie porozumienia na drodze konsensusu daje podstawy do współpracy zaintereso-wanych stron,

117 Jewtuchowicz A., Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego, w: Strate-giczne problemy rozwoju miast i regionów, op.cit., s. 139-140.118 Przykładowo: Kłosowski W., Warda J., Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego?, Biblioteka Rozwoju Lokalnego, Bielsko-Biała 2001, s. 86, Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., Nierówne koalicje-lide-rzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2004, s. 135-140.

58


X włączenie szerszej reprezentacji społecznej w podejmowanie przedsięwzięcia zwiększa szan-sę na akceptację społeczną,

X rozwój współpracy z partnerami lokalnymi zwielokrotnia wysiłek jednostek, zapewnia pomoc i akceptację oraz poszukiwanie i zdobywanie wsparcia zewnętrznego119.

Działania ekspertów, władz, instytucji i społeczności lokalnej powinny się wzajemnie uzupełniać i wspomagać w procesie formułowania strategii, jednak o procedurze opracowania strategii de-cydują samorządy terytorialne, które obok metody uczestniczącej mogą wykorzystać szereg in-nych rozwiązań, w tym na przykład technikę menedżerską (strategię opracowują władze lokalne i urzędnicy), ekspercko-konsultacyjną (strategie tworzą eksperci uwzględniając opinie lokalnej społeczności, poprzez badania opinii publicznej), menedżersko-konsultacyjną (władze lokalne zbierają opinie mieszkańców na temat założeń strategicznych).

Kluczową rolę w aktywizacji społeczności lokalnych powinny odgrywać instytucje pomocy spo-łecznej i lokalne organizacje pozarządowe. Ich kadry powinny być jednak odpowiednio przy-gotowane do działań oznaczających zaangażowanie społeczne pracownika w rolach planisty, analityka spraw publicznych, koordynatora programów, organizatora i menedżera. Chodzi także o odpowiednią edukację pracowników socjalnych do lokalnych działań politycznych120, która powinna zawierać trzy elementy: wiedzę potrzebną do rozumienia zjawisk i procesów politycz-no-gospodarczych, wiedzę o przedmiocie potencjalnych działań politycznych (np. o środowisku lokalnym czy regionie, specyfice problemów danej kategorii klientów itp.) oraz przygotowanie specjalistyczne do czynnego uczestnictwa w działaniach politycznych (wiedza i umiejętności oce-ny, analizy, planowania i prognozowania itp.). Szczególnego znaczenia, zwłaszcza w czasach tworzenia zespołów interdyscyplinarnych i międzyorganizacyjnych, nabiera edukacja do orga-nizacji i uczestnictwa w działaniach zespołowych. Umiejętność organizacji zespołu to przede wszystkim rekrutacja i selekcja uczestników posiadających niezbędne zasoby (ludzkie, finansowe, kapitał społeczny itp.), kompetencje (specjalistyczna wiedza i umiejętności) oraz motywację do działania (pokrzywdzeni lub rzecznicy ofiar itp.).

W tym miejscu rodzi się podstawowe pytanie o to, jak osiągnąć wspomniane cele. Współpraca między różnymi podmiotami w lokalnej polityce społecznej na szczeblu nie była dotąd przed-miotem szczególnego zainteresowania badaczy. W efekcie brak jest rozwiniętej teorii stosunków międzyorganizacyjnych i analizy tego obszaru trzeba oprzeć na ogólnych ustaleniach socjologii organizacji oraz teorii organizacji i zarządzania121.

119 Blair R., Public Participation and Community Development: the Role of Strategic Planning, PAQ Spring 2004, s. 102-106.120 Rodney E., Policy Practice, [w:] Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare, Volume 4, Social Policy and Policy Practice, John Wiley & Sons Inc. Hoboken, New Jersey, s. 129 i dalej.121 Na niedostatek, fragmentaryczność wiedzy socjologicznej w zakresie relacji międzyorganizacyjnych wskazywał przed laty Joseph Galaskiewicz, autor przeglądu badań tej dziedziny. Por.: Galaskiewicz J. (1985), Interorganizatio-nal Relations [w:] „Annual Reviews of Sociology” Nr 11, 1985, s. 281-304.

59


Analiza stosunków organizacji z jej środowiskiem wymaga zdefiniowania organizacji, której oto-czenie jest przedmiotem zainteresowania, a następnie znalezienia powiązań między organizacją a tymi, z którymi wchodzi ona w interakcje lub tymi, które mogą na nią wpływać. Wśród po-dejść teoretycznych stosowanych do analizy otoczenia wskazać można m.in. teorię zależności od zasobów i teorię instytucjonalną. Teoria zależności od zasobów zakłada, że decydujący wpływ na organizację ma otoczenie, które posiada władzę w wyniku dysponowania potrzebnymi or-ganizacji zasobami. Analiza obejmuje określanie zasobów potrzebnych organizacji, ich donio-słości (ważności) i dostępności oraz źródeł dla zastosowania mechanizmów redukcji zależności. Teoria instytucjonalna zakłada, że stawia organizacji wymogi, do których dostosowuje się ona pod wpływem nacisków, wskazując na nie jako mechanizmy instytucjonalizacji otoczenia. Choć skutkiem silnego związku organizacji z otoczeniem jest kierowanie się zasadą legitymizacji, ak-ceptacji społecznej zamiast efektywnością oraz przyjęcie w ocenach zewnętrznych ceremonial-nych kryteriów to uzależnienie od otoczenia wpływa pozytywnie na stabilność organizacyjną. Dla analiz relacji organizacji pomocy społecznej z jej otoczeniem najwłaściwsze wydaje się podejście instytucjonalne ze względu na duży poziom instytucjonalizacji otoczenia pomocy społecznej, które cechuje wielość reguł i oczekiwań kierowanych wobec ośrodków pomocy i pracowników socjalnych.

Do rozważań na temat interakcji organizacji użyteczny wydaje się podział zastosowany przez Josepha Galaskiewicza, który wyróżnił trzy płaszczyzny relacji międzyorganizacyjnych: zasobów, poparcia politycznego i legitymizacji organizacji.

W płaszczyźnie poparcia politycznego analizy koncentrują się na mechanizmach tworzenia przez organizacje koalicji i podejmowanie zbiorowego działania. W płaszczyźnie legitymizacji uwaga badaczy jest skupiona na identyfikacji symboli organizacyjnej legitymizacji. Autor tego opraco-wania zgadza się z tezą Mary Jo Hatch, że najlepszą strategią dla badania otoczenia jest stra-tegia kolażu, zestawienie wszystkich wymienionych perspektyw i płaszczyzn, uwzględniające złożoność funkcjonowania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym122. W analizach interakcji środowiskowej pomocy społecznej z jej otoczeniem przyjmuję proponowane przez Galaskiewicza oraz Hatch podejścia. Dostrzeżenie znaczenia perspektywy międzyorganizacyjnej wiąże się z pro-blemem ich racjonalnej organizacji, integracji i koordynacji działań w sytuacji rosnącej alienacji i fragmentacji służb społecznych. Użytecznym punktem wyjścia do analizy jest ich postrzeganie w kategoriach dyferencjacji i integracji. Badanie historii polityki społecznej, niezależnie od mode-lu państwa opiekuńczego, w jakim działa123, wskazuje na rosnącą złożoność i wewnętrzne zróż-nicowanie struktur organizacyjnych wywołujące potrzebę integracji, koordynacji działań. Autorzy podejmujący próby analizy interakcji, międzyorganizacyjnych w służbach społecznych odwołują

122 Hatch M.J. (2002), Teoria organizacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 99.123 Na fragmentację systemu i potrzebę integracji wskazywało wielu badaczy, w tym m.in.: Hvinden B., Divided Aga-inst Itself. A Study of Integration in Welfare Bureaucracy, Scandinavian University Press, Oslo-Copenhagen-Stock- holm 1994, O’Lonney, Beyond Privatization and Service Integration: Organizational Model for Service Delivery, [w:] Social Service Review (December 1993), s. 501-533, Meyers M.K., Organizational Factors in the Integration of Services for Children, [w:] Social Service Review (December 1993), s. 547-575. Por.: Reitan C.T., Theories of Interorganizational Relations in the Human Services [w:] „Social Services Review”, September 1998, s.285-309.

60


się do różnych koncepcji (profesji, przywództwa, organizacyjnego uczenia się, teorii organizacji gospodarczej, socjologii wiedzy czy postmodernizmu)124, ale cechuje ich wspólne założenie o po-trzebie integracji działań pomocy społecznej. W badaniach skandynawskich autorzy podkreślają, że problemem służb społecznych nie jest brak zasobów, ale ich fragmentacja i zła alokacja. W Pol-sce politycy społeczni, kierownicy i pracownicy pomocy społecznej wskazują na brak zasobów jako główny problem nie próbując analizować racjonalności alokacji zasobów i integracji działań lokalnych organizacji pomocy społecznej.

Według literatury przedmiotu integracja ma służyć poprawie dostępności i efektywności syste-mu. Zdaniem Jane Waldfogel125 można wyróżnić trzy wymiary integracji ze względu na: rodzaj, typ integracji, poziom działań integracyjnych i miejsce realizacji.

Ze względu na rodzaj, typ integracji można wyróżnić administracyjny typ integracji, który można podzielić na tradycyjne administracyjne reformy (reorganizacja organizacji) oraz reformy zarzą-dzania i reformy fiskalne, reorganizację, skupienie zadań w jednej organizacji lub tworzenie mię-dzyinstytucjonalnych porozumień dla realizacji wspólnych działań.

Reformy dotyczące pracy z klientem, zintegrowane podejście do pracy z klientem. Integracja administracyjna może obejmować reformy fiskalne lub sposób zarządzania. Drugim wymiarem integracji jest poziom reform. Mogą być one podjęte na mocy decyzji władz politycznych (pań-stwowych, regionalnych czy lokalnych) lub stanowić oddolną inicjatywę organizacji i jej pracow-ników. Ostatnim z wymiarów integracji jest jej lokalizacja i związany z nią zakres oddziaływania. Integracja może obejmować pojedynczą organizację i dotyczyć wewnętrznej integracji jej działań (łączenie komórek organizacyjnych, wspólne planowanie, źródła finansowania itp.), albo mieć charakter ponadorganizacyjny. Międzyorganizacyjna integracja ma w założeniu budować współ-pracę w zakresie świadczenia usług, racjonalnej gospodarki zasobami i lepsze zaspokojenie po-trzeb klienta.

Organizacje lokalne służb społecznych mogą pozostawać w relacjach niezależności, współzależ-ności i konfliktu. Najmniejsze prawdopodobieństwo rozwoju współpracy występuje w sytuacji niezależności, gdy organizacje nie potrzebują wzajemnie swych zasobów i nie mają konflikto-wych celów. Hudson126 wyróżnił trzy typy współzależności organizacyjnej: horyzontalną, symbio-tyczną i wertykalną. Horyzontalna współzależność oznacza rywalizację w zakresie pozyskiwania oraz dysponowania zasobami, a symbiotyczna jest oparta na świadczonych wzajemnych usłu-gach. W obydwu wymienionych typach współzależności organizacje nie posiadają kontroli nad potrzebnymi drugiej zasobami. Wertykalnie współzależne od siebie organizacje znajdują się w relacjach hierarchicznych i są partnerami transakcji związanych z problemami zależności od

124 Waldfogel J., The New Wave of Service Integration, w: Social Service Review (September 1997), s. 463-481. Por.: Reitan C.T., Theories of Interorganizational Relations in the Human Services [w:] „Social Services Review”, September 1998, s. 285-309.125 Waldfogel J., The New Wave of Service Integration, [w:] Social Service Review (September 1997), s. 463-481.126 Marret C., On the specification of interorganisational dimension, [w:] Sociology and Social Research, Volume 61, 1971.

61


zasobów. Wymianie i współpracy sprzyja najbardziej sytuacja współzależności, gdy realizacja celów jednej organizacji jest efektywniejsza przy użyciu zasobów drugiej, oraz sytuacja konfliktu, gdy realizacja celów jednej organizacji odbywa się kosztem drugiej. Elementami warunkującymi rozwój współpracy międzyorganizacyjnej są kontekst organizacyjny, podobieństwo cech organi-zacji oraz specyfika więzi międzyorganizacyjnych.

Sprzyja współpracy kontekst organizacyjny pomocy społecznej, tj. turbulentne środowisko, które cechuje duża liczba instytucji, niezdolność organizacji do samodzielnego zaspokojenia popytu na usługi, niestabilna sytuacja społeczna, zły stan gospodarki i zmienne prawo socjalne. W takich warunkach organizacje nie są w stanie samodzielnie działać i zmuszone są do współpracy z inny-mi dla realizacji własnych celów. Współpracy sprzyja homogeniczność funkcjonalna i struktural-na organizacji, podobieństwo ich celów i systemów wartości, zgoda co do obszarów działania, a także świadomość współzależności. Współpracy sprzyja istniejąca i opłacalna wymiana orga-nizacyjna, niski stopień formalizacji stosunków, ich odpowiednia intensywność, ekwiwalentność wymiany oraz standaryzacja relacji międzyorganizacyjnych.

Można rozróżnić dwa modele relacji międzyorganizacyjnych:

1. Model o niskiej formalizacji, standaryzacji i intensywności charakterystyczny dla relacji pra-cowników różnych instytucji pomocowych pracujących ze wspólnym klientem,

2. Wysoce sformalizowany, zestandaryzowany model wymagający inwestycji ze strony partnerów.

Inną klasyfikację współpracy sformułował Benson127 biorąc za kryterium inicjatora współpracy i metody jej osiągania, wyróżniając trzy typy strategii:

1. Kooperacyjną, gdy współpraca jest efektem porozumienia, kompromisu, w efekcie negocjacji organizacje dokonują ustępstw na rzecz wspólnego działania

2. Stymulacyjną, gdy współpracę promuje pośrednio władza lub ustawodawca poprzez usuwa-nie środowiskowych barier współpracy, zmianę kanałów dystrybucji zasobów itp.

3. Autorytarną, gdy władza wymusza na podległych jej organizacjach współdziałanie, stosując wszystkie dostępne jej środki, np. przez formalizację więzi, reorganizację systemu relacji mię-dzyorganizacyjnych, wprowadzanie nowych programów socjalnych itp.

127 Benson J.K., The Interorganisational Network as a Political Economy, [w:] Administration Science Quartely, Volume 20, June 1975.

62


3. ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE W SAMORZĄDOWEJ POLITYCE SPOŁECZNEJ128

Renesans samorządu terytorialnego w 1990 roku sprawił, że gminy, a po 1999 roku również powiaty stały się samodzielnymi organizacjami, które potrzebują długookresowych planów dzia-łania, umożliwiających realizację wyznaczonych przez nie celów129. Planowanie strategiczne to proces opracowywania takich planów. W nauce o organizacji i zarządzaniu planowanie stra-tegiczne jest definiowane jako sformalizowany proces długofalowego planowania, stanowiący ważny element zarządzania strategicznego, stosowany do określenia i realizacji celów organiza-cji130. Planowanie strategiczne w gminie lub powiecie to systematyczne, ciągłe działania, podczas których samorząd przewiduje i planuje przyszłość, analizuje zmiany zachodzące w otoczeniu, obiera priorytetowe cele rozwoju, określa odpowiednie etapy i procedury ich realizacji oraz re-alne środki do ich osiągnięcia. Istnieją teoretyczne i praktyczne przesłanki, na podstawie których jednostki samorządu terytorialnego decydują się na opracowanie własnych strategii. Dwie mają znaczenie zasadnicze: nowa pozycja samorządu w procesie stymulowania zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego oraz przymus prawny. Powodem tworzenia lokalnych stra-tegii rozwiązywania problemów społecznych jest przepis art. 17 ustawy o pomocy społecznej nakładający na gminy obowiązek opracowania takich dokumentów. Według tego przepisu do obowiązkowych zadań własnych gminy należy między innymi: opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których ce-lem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Z art. 17 wyraźnie wynika, że gmina nie może uchylić się od obowiązku opracowania i uchwalenia strategii.

Z kolei według art. 19 ustawy do zadań własnych powiatu należy: opracowanie i realizacja powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka – po konsultacji z właściwymi teryto-rialnie gminami. W tym przypadku ustawodawca nie zastrzegł jednak obligatoryjności realizacji zadania.

W przypadku województwa ustawa określa, że do zadań własnych realizowanych przez samo-rząd wojewódzki należy: opracowanie, aktualizowanie i realizacja strategii wojewódzkiej w za-kresie polityki społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa obejmującej w szczególności programy: przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,

128 Szerzej o tym zagadnieniu w artykule: Krzyszkowski J., Przywojska J., Lokalne strategie rozwiązywania proble-mów społecznych jak instrument decentralizacji polityki społecznej, w: Strategie w polityce społecznej, Grewiński M., Karwacki A. (red.), MCPS, Warszawa 2011.129 Planowanie i zarządzanie strategiczne. Poradnik dla menedżerów miast w samorządach terytorialnych, Wydaw-nictwo Samorządowe FRDL, Warszawa 1997, s. 15. 130 Penc-Pietrzak I., Strategie biznesu i marketingu, Biblioteka Menedżera, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu, Kraków 2000, s. 27.

63


współpracy z organizacjami pozarządowymi – po konsultacji z powiatami (art. 21). Tutaj także nie użyto sformułowania, że strategia jest zadaniem obligatoryjnym. Przywołane powyżej artykuły ustawy o pomocy społecznej są dość kontrowersyjne, bowiem w powiatach i województwach nie zastrzeżono konieczności opracowania tych dokumentów. Nawet jednak w przypadku obowiązko-wych strategii gminnych nie ma wytycznych dotyczących treści lub formy tych dokumentów. Jedynie w odniesieniu do strategii wojewódzkiej zaznaczono, że ma ona stanowić integralną część strate-gii rozwoju województwa. Przepisy nie rozstrzygają, czy strategia społeczna musi być oddzielnym opracowaniem, czy też aspekty społeczne mają być po prostu zawarte w obligatoryjnej strategii rozwoju opracowywanej przez wszystkie regiony na mocy ustawy o samorządzie województwa. Wątpliwości tych nie rozwiązują również przepisy ustaw ustrojowych, określających sposób funkcjo-nowania polskich samorządów terytorialnych. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym131 wymienia jedynie cztery rodzaje planów lokalnych, których uchwalenie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy: budżetu, studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego i planów gospodarczych. Można zakładać, że w ramach czwartej kategorii mieszczą się strategie rozwoju gminy. Podobnie w przypadku powiatu, rada powiatu odpowiada za uchwalenie: budżetu, powiatowego programu przeciwdziałania przestępczości, programu aktywizującego lokalny rynek pracy132. W ustawie nie ma wzmianek odnoszących się do strategii rozwiązywania problemów społecznych, choć w art. 4 wymieniono szereg zadań z zakresu lokalnej polityki społecznej realizowanych w powiatach. Bar-dzo dokładne wytyczne, co do założeń, kierunków rozwoju, a nawet metod opracowania strategii rozwoju znajdują się w ustawie o samorządzie województwa133. Strategie mają być opracowane metodą partycypacyjną, zapisane w nich cele i działania powinny koncentrować się na m.in. pielę-gnowaniu polskości oraz rozwoju i kształtowaniu świadomości narodowej, obywatelskiej i kultu-rowej mieszkańców oraz pielęgnowaniu i rozwijaniu tożsamości lokalnej, pobudzaniu aktywności gospodarczej. Chodzi także o podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń oraz kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Samorząd wo-jewództwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, winien współpracować z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, organizacjami pozarządowymi oraz szkołami wyższymi i jednostkami na-ukowo-badawczymi. Formułując strategię rozwoju województwa samorząd może również współ-pracować z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Równocześnie należy podkreślić, że z zapisów ustawy nie wynika jednak, aby samorząd wojewódz-ki musiał koncentrować swoje prorozwojowe wysiłki planistyczne na zagadnieniach związanych z polityką społeczną. Drugim ważnym powodem, dla którego lokalni włodarze decydują się na opracowywanie strategii, jest nowa pozycja samorządu terytorialnego w realizacji polityki rozwoju. Podstawą funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce jest jego samorządność i samodziel-

131 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591.132 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592.133 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590.

64


ność, co przejawia się w nieskrępowanej wskazówkami innych organów publicznych działalności w ramach przepisów prawa oraz możliwości planowania i prowadzenia własnej polityki rozwoju134.

Restytucja samorządu terytorialnego przywróciła jednostkom terytorialnym prawowitego i rzeczy-wistego gospodarza. Zapoczątkowała także proces dostosowawczy kształtowania administracji do potrzeb państwa zorientowanego na gospodarkę rynkową135. Przemiany strukturalne oraz procesy rozwojowe gminy wprowadziły konieczność systematycznych i planowych działań władz lokalnych. Okolicznością dodatkową stał się fakt członkostwa Polski w Unii Europejskiej, co spowodowało, że władze publiczne muszą podporządkować się ogólnym zasadom regulującym działania polityk unijnych, w tym zasadzie programowania. Procedury planowania są istotne dla władz gminnych, bowiem na nich spoczywa obowiązek zarządzania sprawami wspólnoty lokalnej, a lokalni włoda-rze nie są już jedynie administracją odpowiedzialną za realizację obligatoryjnych zadań.

Główną funkcją zarządzania w samorządowym sektorze publicznym stała się koordynacja proce-sów zachodzących w coraz bardziej złożonym życiu społecznym136. Zarządzanie strategiczne stało się metodą pomocną w realizacji tej funkcji. Długofalowe planowanie rozwoju gminy dało wła-dzom lokalnym możliwość koordynowania zachowań członków wspólnoty, ale też inspirowania, wspomagania i kontrolowania procesów społeczno-gospodarczych na danym terenie137. Każda społeczność lokalna to zbiór niezwykle różnorodnych jednostek, a równoczesne zaspokojenie oczekiwań wszystkich członków wspólnoty lokalnej jest niemożliwe, co więcej, jednoczesna re-alizacja partykularnych celów rozwoju poszczególnych jednostek nie musi oznaczać dla gminy jako całości wartości pozytywnych i warunkujących jej ogólny rozwój. Bez solidnego, realistycz-nego planu i skonkretyzowanej wizji przyszłości, łączącej w działaniu kluczowych aktorów lokal-nej sceny gospodarczej, politycznej, społecznej i kulturowej wejście gminy na ścieżkę trwałego i harmonijnego rozwoju jest znacznie utrudnione.

Proces planowania strategicznego jest w pełni sformalizowany, podczas tworzenia strategii na-leży przestrzegać metod i zasad składających się na tę technikę planistyczną. Przygotowanie strategii jednostki samorządu terytorialnego powinno zawierać:

1. diagnozę stanu istniejącego,

2. analizę strategiczną,

3. wyznaczenie wizji i misji,

4. wytyczenie i hierarchizację celów działania,

5. sformułowanie wariantów strategii,

6. wybór strategii optymalnej,

134 Nowacka E.J., Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1997.135 Stępień J., Pozakręcane państwo, „Samorząd Terytorialny” nr 5, 1995.136 Czaputowicz J. (red.), Administracja publiczna w dobie integracji europejskiej. Europejski Instytut Administracji Publicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 135-136.137 Nowakowska A., Strategia jako narzędzie stymulowania rozwoju gminy, w: Jewtuchowicz A. (red.) Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, Zakład Ekonomiki Regionalnej i Ochrony Środowiska Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2000, s. 85.

65


7. określenie horyzontu czasowego,

8. wybór liczbowych wskaźników realizacji celów strategicznych,

9. wskazanie źródeł finansowania strategii.

Punktem wyjścia w przygotowaniu strategii jest diagnoza prospektywna, czyli ocena stanu aktu-alnego i wskazanie głównych trendów i kluczowych problemów rozwoju138. Diagnoza powinna cechować się ujęciem problemowym, dynamicznym i całościowym, a zawarte w niej informacje zostać poddane ocenie, w oparciu o kryteria porównawcze, funkcjonalne i społeczne139. Kryteria porównawcze to odniesienie stanu istniejącego w danym samorządzie do innych porównywal-nych jednostek samorządu terytorialnego lub średniej powiatowej, wojewódzkiej i krajowej. Takie porównanie poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego, warunków życia ludności itp. pozwala na ocenę: czy nasza sytuacja jest gorsza, czy też lepsza od innych? Kryteria funkcjonal-ne to ocena jakości obsługi mieszkańców przez instytucje i urządzenia infrastruktury społecznej samorządu. Z kolei kryteria społeczne to porównanie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkańców z ich zgłaszanymi oczekiwaniami i aspiracjami.

Kompletne zestawienie składowych diagnozy lokalnej prezentuje Justyna Przywojska140.

Tabela. Składowe diagnozy lokalnej

OBSZAR DIAGNOSTYCZNY SKŁADOWE

ŚRODOWISKO PRZYRODNICZE zasoby, stopień ich degradacji (identy-fikacja głównych źródeł zagrożeń) oraz ochrony (parki krajobrazowe, rezerwaty, obiekty chronione itd.)

LOKALNA EKONOMIA liczba i struktura branżowo-wielkościowa podmiotów gospodarczych, tempo wzro-stu lokalnej produkcji, nowoczesność produkcji, perspektywy rozwoju itp.

INFRASTRUKTURA wszelkie informacje o mediach (woda, gaz, elektryczność, kanalizacja, oczysz-czalnie ścieków), ceny i dostępność usług transportowych i telekomunikacyjnych

138 Wysocka E., Strategia rozwoju gminy, „Samorząd Terytorialny” 1993, 7-8.139 Ziółkowski M., Proces formułowania strategii rozwoju gminy, [w:] Majchrzak M., Zalewski A. (red.), Samorząd terytorialny a rozwój lokalny, „Monografie i Opracowania” 2000, nr 483, s. 68.140 Przywojska J., Nowe zarządzanie i governance w pracy socjalnej, Warszawa 2014, s. 63.

66


POŁOŻENIE GEOGRAFICZNE I KOMUNIKACYJNE

lokalizacja względem przejść granicz-nych, dużych ośrodków miejskich czy ważnych szlaków transportowych, znaczenie gminy w systemie osadni-czym (jednostki osadnicze o charakterze konkurencyjnym i komplementarnym), relacje z sąsiednimi gminami (związki funkcjonalne)

INFRASTRUKTURA EKONOMICZNA istniejące banki, instytucje ubezpie-czeniowe, agencje rozwoju lokalnego, giełdy, instytucje szkoleniowe

NIERUCHOMOŚCI dostępność, ceny terenów oraz lokali, ceny usług budowlanych i modernizacyjnych

DEMOGRAFIA identyfikacja obszarów wyludniających się, charakterystyka struktur demogra-ficznych i zasobów pracy (płeć, wiek wykształcenie), struktur etnicznych (mniejszości narodowe i religijne), identyfikacja zagrożeń wynikających z lokalnej struktury demograficznej

POTENCJAŁ SPOŁECZNY identyfikacja potrzeb lokalnej społeczno-ści oraz przejawów jej aktywności (liczba organizacji pozarządowych, komitety społeczne, frekwencja wyborcza),charak-terystyka obszarów natężenia patologii społecznych i przestępczości (alkoholizm, narkomania, rozboje, kradzieże)

PROBLEMY SPOŁECZNE rodzaj, nasilenie, źródła, obszary wy-stępowania, dynamika zmian, ubóstwo, niepełnosprawność, sytuacja osób star-szych, alkoholizm, bezdomność, opieka zastępcza

KLIENCI POMOCY SPOŁECZNEJ sytuacja życiowa, możliwości i ogranicze-nia klientów

67


ZASOBY INSTYTUCJONALNE POMOCY SPOŁECZNEJ

potencjał jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, potencjał partnerów współpracujących, identyfikacja poten-cjalnych kooperantów

WARUNKI BYTOWE dostępność i ceny mieszkań, dostępność lokali socjalnych, dochody ludności, charakterystyka infrastruktury społecznej (szkoły, instytucje ochrony zdrowia, moż-liwości spędzania wolnego czasu)

MOŻLIWOŚCI FINANSOWE WŁADZ LOKALNYCH

struktura i dynamika budżetu, finanso-wanie pozabudżetowe, majątek gminy

Źródło: Przywojska J., Nowe zarządzanie i governance w pracy socjalnej, Warszawa 2014

Zasady opracowania raportu diagnostycznego to:

1. Zgromadzenie możliwie największej ilości danych.

2. Podział danych między członków zespołu, z których każdy opisuje swoją część materiału, wskazuje najważniejsze dane i braki w informacjach oraz sposoby ich uzupełnienia, ekspo-nuje najważniejsze elementy zebranych materiałów.

3. Autorzy zamieniają się materiałami i powtórnie analizują ich treść, odrzucając to, co nie jest uwarunkowaniem strategicznym – czyli tym, co w sposób istotny wpływa na rozwój społecz-ności lokalnej141.

Literatura fachowa podkreśla, że strategia zakłada aktywne uczestnictwo wszystkich zaintere-sowanych podmiotów w jej formułowaniu i realizacji. Wskazuje się na potrzebę zastosowania partycypacyjnej (uczestniczącej) metody tworzenia planów strategicznych, czyli powołania zbio-rowego podmiotu, stanowiącego reprezentację społeczności lokalnej w pracach nad strategią. Działania ekspertów, władz i społeczności lokalnej powinny się wzajemnie uzupełniać i wspoma-gać w procesie formułowania strategii rozwoju.

Jednak o procedurze opracowania strategii decydują samorządy terytorialne, które obok metody uczestniczącej mogą wykorzystać szereg innych rozwiązań. Dotychczasowe doświadczenia ba-dawcze wskazują, że większość lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych jest opracowywana po prostu przez samych pracowników ośrodków pomocy społecznej, co odbija się na jakości tak przygotowanych strategii. Pracownicy ośrodków pomocy społecznej nie są formalnie przygotowani do samodzielnego stosowania metody planowania strategicznego i ta realistyczna ocena poziomu głównych wykonawców strategii powinna służyć wskazaniu kierun-ków zmian w procedurach planistycznych i uświadomieniu deficytu umiejętności w tej dziedzinie zarządzania publicznego.

141 Przywojska J., tamże.

68


Naprzeciw potrzebie wsparcia decydentów i realizatorów m.in. w zakresie potrzeby zmiany postrzegania systemu prowadzenia polityki społecznej, jako interwencyjnego, zachowawcze-go, pasywnego i reakcyjnego, marginalizowania pomocy społecznej, niskiego zaangażowa-nia w tworzenie strategii szerszego grona odbiorców, standardowego podejścia do tworzenia planów działań pomocowych czy też braku wizji skutecznego rozwiązywania problemów spo-łecznych, wychodzi wypracowane w projekcie pn. Kalkulator Kosztów Zaniechania – wprowa-dzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu w zakresie polityki społecznej w obszarze analizy kosztów braku podejmowania działań aktywizująco-wspierających narzędzie Generatora Stra-tegii. Generator w połączeniu z innymi narzędziami modelu KKZ wspiera proces przygotowa-nia gminnej lub powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych oraz umożliwia opracowanie samego dokumentu strategii w sposób wystandaryzowany zarówno w zakresie merytorycznym, jak i formalnym142. Generator w oparciu o pozostałe narzędzia daję realną szan-sę na wdrożenie aktywnej polityki społecznej na podstawie inwestycji społecznych. Tym bardziej że obecnie w wielu gminach i powiatach tworzenie planów pomocowych odbywa się w sposób rutynowy, tj. typowy dla rokrocznie powtarzanych działań. Wynika to m.in. z braku narzędzi ana-lizy kosztów przedsięwzięć z zakresu polityki społecznej, a także z czasochłonnych poszukiwań odpowiednich rozwiązań, co z kolei utrudnia planowanie działań pomocowych oraz analizę ich konsekwencji.

Narzędzie Generatora Strategii spełnia następujące funkcje:

X Automatyzuje proces przygotowania i opracowywania dokumentu przy użyciu narzędzia informatycznego.

X Unifikuje proces jej opracowywania oraz strukturę dokumentu, zapewniając indywidualizację każdej opracowanej strategii z uwzględnieniem specyfiki gminy/powiatu.

X Zapewnia spójność strategii samorządowych w obszarze polityki społecznej poprzez zastoso-wanie mechanizmu przeszukiwania dokumentów przez: cele, działania, problemy społeczne, ramy czasowe obowiązywania strategii.

X Wspieranie procesu monitoringu i ewaluacji strategii.

Warto też wspomnieć, iż Generator idealnie wpisuje się w zapisy Programu Operacyjnego Wie-dza Edukacja Rozwój 2014-2020, które wskazują potrzeby systemowego wzmocnienia kondycji polityki społecznej na każdym poziomie oraz niewystarczającym monitoringu skuteczności po-mocy społecznej.

Zastosowanie narzędzia Generatora Strategii, jak również całego modelu KKZ może istotnie przy-czynić się do ograniczenia większości problemów związanych z procesem opracowywania strate-gii rozwiązywania problemów społecznych gmin/powiatów, ponadto zwiększając poziom wiedzy pracowników jednostek samorządów terytorialnych na temat metod, narzędzi i sposobów dzia-

142 Pilecki K., Kucharska B., Pakiet Instruktażowy Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych wraz z Generatorem Strategii, MCPS, Warszawa 2014.

69


łania przydatnych w obszarze planowania działań pomocowych143. Zawiera również moduł plani-styczny dla opracowania planów finansowych, koniecznych do realizacji celów strategii.

Dotychczasowe rozważania miały na celu dostarczenie praktycznych wskazówek na temat me-todologii tworzenia strategii. Samorząd nie jest jedynie przymusowym związkiem terytorialnym mieszkańców, sprawującym nad nimi władzę administracyjną, ale również sposobem zarządza-nia nakierowanym na zaspokajanie szeroko rozumianych potrzeb społecznych144. Efektywne za-rządzanie gminą to nie tylko utrzymywanie lokalnej gospodarki na określonym poziomie, ale przede wszystkim ciągłe i nieustające działania na rzecz ogólnego rozwoju. Rozwój lokalny ma wieloaspektowy charakter i nie jest możliwe interpretowanie tego pojęcia w jeden powszechnie obowiązujący sposób. Przegląd piśmiennictwa pozwala wyodrębnić cztery podstawowe wąt-ki poruszane podczas jego charakterystyki: procesowy charakter, świadome i celowe działanie władz lokalnych, przeobrażenia strukturalne gospodarki lokalnej oraz wzrost zadowolenia i ja-kości życia wspólnoty. Znacząca część badaczy problematyki lokalnej i regionalnej skupia swą uwagę przede wszystkim na gospodarczym wymiarze rozwoju, analizując zmiany strukturalne i funkcjonalne w gospodarkach lokalnych, zmiany w strukturze zatrudnienia, przyrost bądź spa-dek miejsc pracy czy tendencje w poziomie dochodów mieszkańców gminy.

Wątek gospodarczy eksponuje E. Blakely145, który mianem rozwoju lokalnego określa proces, w którym władze lokalne lub organizacje sąsiedzkie angażują się w celu stymulowania lub przynajmniej utrzymania działalności gospodarczej lub zatrudnienia. Głównym celem tego za-angażowania jest stworzenie lokalnych możliwości zatrudnienia w dziedzinach korzystnych dla całej społeczności lokalnej. Podobne podejście reprezentuje E. Wojciechowski, według którego treścią rozwoju lokalnego jest rozwój gospodarczy, obejmujący korzystne zmiany ilościowe oraz przemiany jakościowo-strukturalne i poprawę warunków życia ludności. Podstawowym celem rozwoju jest natomiast zapewnienie dostatecznej liczby trwałych miejsc pracy146. Jak wynika z przytoczonych definicji, autorzy, charakteryzując rozwój lokalny, przywiązują szczególną uwagę do wzrostu zatrudnienia oraz utrzymywania i rozwoju nowych miejsc pracy, podkreślając tym samym gospodarczy aspekt procesu. Wśród teoretyków, jak i praktyków, panuje przekonanie, że świadomie inicjowany i stymulowany wzrost gospodarczy z czasem powoduje pozytywne prze-obrażenia wszystkich sfer funkcjonowania układu lokalnego. Takie podejście do realizacji lokalnej polityki rozwoju opiera się na dużych uproszczeniach. Wspólnoty lokalne nie są homogenicznymi zbiorami jednostek ludzkich, istnieją w ich ramach grupy ukierunkowane na realizację celów innych niż gospodarcze czy prozatrudnieniowe (np. ludność w wieku nieprodukcyjnym, osoby niepełnosprawne itp.). W układach lokalnych mogą występować silne endogenne (wewnętrz-ne) bariery rozwoju, niezwiązane z kondycją gospodarki lokalnej, np. bariera psychologiczna

143 Ołdak M., Model Kalkulatora Kosztów Zaniechania Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecz-nych, MCPS, Warszawa 2014.144 Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., Dz.U. z dnia 25 listopada 1994 r., nr 124, poz. 607.145 Blakely E.J., Planning Local Economic Development. Theory and Practice, SAGE Library of Social Research, Lon-dyn 1989, s. 56-70.146 Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 191-192.

70


czy kulturowa (nastawienia, kompetencje itp.), instytucjonalna (efektywność instytucji lokalnych, sposób zarządzania) czy w końcu socjalna (lokalne problemy społeczne).

Rozwój lokalny należy rozumieć jako zintegrowany, kompleksowy proces zachodzący we wszyst-kich sferach życia wspólnoty charakteryzujący się tym, że jego podmiotem nie są władze lokalne, ale lokalna wspólnota. Motorem rozwoju są przede wszystkim czynniki endogeniczne, a gospo-darka jest jednym z elementów rozwoju, ale sam rozwój lokalny to pojęcie szersze niż lokalny rozwój gospodarczy. Zakładając, że rozwój ma charakter zintegrowany, a jego zasadniczym pod-miotem jest wspólnota mieszkańców, w procesie tworzenia strategii lokalnych władze powinny skupiać się w równym stopniu na priorytetach ekonomicznych i społecznych147.

4. ZAKOŃCZENIE

Restytucja samorządu terytorialnego w Polsce miała na celu przeobrażenie ustroju państwa. Istotnym elementem reformy była również kwestia usprawnienia procesu zarządzania sprawa-mi publicznymi. Przywrócenie samodzielnych podmiotów władzy publicznej, funkcjonujących w oparciu o konstytucyjne zasady decentralizacji i pomocniczości spowodowało, że samorząd gminny stał się instrumentem, który wspólnoty mieszkańców wykorzystują, by kierować spra-wami swojego terenu. Można przyjąć, że ewolucja sposobu zarządzania sprawami publiczny-mi w samorządzie terytorialnym objęła trzy kluczowe etapy: tradycyjną administrację publiczną reprezentowaną przez model Weberowski, ukierunkowany na profesjonalizację i efektywność model nowego zarządzania publicznego i silnie eksponujący wątki partycypacji, zaangażowania i sieci – model Governance. Obszarami działań samorządu, w których zagadnienie zaangażo-wania obywateli w sprawy publiczne zdaje się mieć szczególne znaczenie, są lokalna polityka społeczna i pomoc społeczna. Wymagają one bowiem szerokiej diagnostyki problemów tkwią-cych w społecznościach lokalnych, stanowiącej podstawy doboru i implementacji rozwiązań na-prawczych bądź prorozwojowych dostosowanych do faktycznych potrzeb członków wspólnoty.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do zasadniczego pytania: czy możemy mówić w Polsce o sa-morządowej polityce społecznej? Odpowiedź nie jest wbrew pozorom jednoznaczna. Formalnie od rekonstrukcji samorządu gminnego w 1990, a następnie reformy administracyjnej w 1999 roku, w wyniku której powstały powiaty i województwa samorządowe, istnieją instytucje, które w swej nazwie mają politykę społeczną lub pomoc społeczną. Na samorządy nałożono również zadania społeczne w obszarze pomocy społecznej, edukacji, ochrony zdrowia itp. finansowane całkowicie lub częściowo ze środków lokalnych. Faktycznie jednak od ćwierćwiecza mamy bardziej do czy-nienia z administrowaniem polityką społeczną tj. z bieżącą realizacją koniecznych zadań własnych w tym obszarze niż z kreowaniem lokalnej czy regionalnej, w przypadku samorządu wojewódzkie-go, polityki społecznej. Na zmiany tego stanu rzeczy wpływa pozytywnie wprowadzony od kilku lat obowiązek planowania strategicznego, tj. tworzenia strategii rozwiązywania problemów społecz-

147 Kowalska I., Społeczno-ekonomiczne wyznaczniki strategii rozwoju lokalnego w dobie czwartej fali cywilizacyj-nej, w: Adamowicz M. (red.), Strategie rozwoju lokalnego. Aspekty instytucjonalne, tom I, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003, s.102.

71


nych oraz realizacja projektów unijnych, których integralnym elementem jest tworzenie strategii lo-kalnych w obszarze polityki społecznej. Kolejne pytanie dotyczy perspektyw samorządowej polityki społecznej. Odpowiedź powinna być oparta na analizie potencjału i deficytów regionalnej i lokalnej polityki społecznej. Mocnymi stronami samorządów jest ich infrastruktura lokalnej polityki społecz-nej (tj. ośrodki pomocy społecznej, urzędy pracy, szkoły, szpitale, biblioteki itp.) z ich zasobami materialnymi. Kadry tych instytucji, ich profesjonalizm oraz wiedza o własnym środowisku lokalnym czy regionie, a także doświadczenia zdobyte w codziennej pracy i przy realizacji, często innowacyj-nych, projektów unijnych, to również atuty. Niestety, brak koordynacji działań ww. instytucji i ich pracowników oraz przewaga myślenia resortowego nad lokalnym czy regionalnym są słabością samorządowej polityki społecznej. Słabością jest także brak realnego partnerstwa samorządowych instytucji z organizacjami pozarządowymi w obszarze realizacji zadań społecznych. Największym jednak deficytem regionalnej i lokalnej polityki społecznej są postawy polityków centralnych, regio-nalnych i lokalnych wobec problemów społecznych i polityki społecznej. Brak wiedzy i wynikający z tego brak zrozumienia dla znaczenia polityki społecznej skutkuje obojętnymi lub wręcz nega-tywnymi zachowaniami elit politycznych w tym zakresie. Rozwiązywanie problemów społecznych, kreowanie i realizacja lokalnej czy regionalnej polityki społecznej są często traktowane jako zło konieczne, niepotrzebny koszt. Skutkuje to działaniami interwencyjnymi w sytuacjach zagrożenia (np. klęski czy katastrofy żywiołowe) lub licznymi zaniechaniami w tym obszarze, co oczywiście także generuje koszty zwane w ekonomii kosztami zaniechania.

W związku z wymienionymi wątpliwościami pojawia się pytanie o warunki, jakie trzeba byłoby stworzyć, aby samorządy mogły skuteczniej realizować politykę społeczną i rozwiązywać proble-my społeczne. Podstawową kwestią jest legislacja socjalna, tj. ustawa o polityce społecznej, pra-ce nad którą zostały zaniechane, a także ustawa o zawodzie pracownika socjalnego, która także nie została sfinalizowana. Wspomniane rozwiązania prawne powinny dowartościować politykę społeczną oraz pracowników socjalnych, którzy są często głównymi realizatorami lokalnej polity-ki społecznej na szczeblu gminy i powiatu. Kolejnym czynnikiem jest edukacja w zakresie polityki społecznej polityków samorządowych oraz innych ważnych aktorów lokalnych, tj. przedstawicieli lokalnego biznesu, mediów itp. Ważniejszą rolę powinna także odgrywać edukacja dzieci i mło-dzieży w zakresie problemów społecznych i polityki społecznej. Istotnym czynnikiem jest także kontynuacja działań na rzecz zwiększenia roli organizacji społecznych oraz samych społeczności lokalnych w rozwiązywaniu swoich problemów. W tym kontekście ważnym zagadnieniem jest kwestia finansowania lokalnej polityki społecznej. Decydujące w tym względzie są zmiany w po-lityce podatkowej, tj. pozostawienie większej ilości pieniędzy z podatków na poziomie lokalnym, bowiem brak środków finansowych jest jedną z barier działań w obszarze polityki społecznej. Państwo oraz samorządy powinny także wspierać wszelkie oddolne inicjatywy lokalne podejmo-wane przez organizacje lokalne, grupy samopomocowe itp. Wiele środków przynieść powinna także likwidacja niczym, poza względami politycznymi, nieuzasadnionych przywilejów emerytal-nych niektórych grup zawodowych. Sztandarowym przykładem może być nierozwiązana od lat sprawa KRUS.

72


ROZDZIAŁ IV. SAMORZĄDOWA POLITYKA SPOŁECZNA W WALCE Z EKSKLUZJĄ

1. WYKLUCZENIE SPOŁECZNE

Wykluczenie społeczne, pojęcie, które zrobiło w ostatnich latach ogromną karierę w mediach i polityce, jest znane i od dawna obecne w myśli społecznej, na co wskazują socjologowie, histo-rycy, antropolodzy i inni przedstawiciele nauk społecznych148. W dziejach cywilizacji europejskiej istniały zawsze grupy ludności, które nie mieściły się w sztywnych schematach struktury spo-łecznej, wskazując na helotów i niewolników, wędrownych aktorów, prostytutki, przestępców i żebraków w czasach późniejszych, a ich liczba dochodziła do 20% mieszkańców Europy149. W czasach nam współczesnych, w epoce postindustrialnej, znaczenie i zasięg ekskluzji wzrosły. Masowe migracje, deregulacja rynków pracy, defamiliaryzacja oraz indywidualizacja życia w po-łączeniu z kryzysem gospodarczym i jego skutkami w postaci rosnących obszarów bezrobocia i biedy są często przedstawiane jako przyczyny rosnącego wykluczenia. Mimo swojej popularno-ści pojęcie wykluczenia społecznego jest jednak niezwykle wieloznaczne, ambiwalentne i wie-lowymiarowe. Skrajne stanowisko na temat ekskluzji zajął Kazimierz W. Frieske150, określając je jako żargon administracyjny, który „usunął w cień” stosowane dotąd określenia marginalność czy procesy marginalizacji, będąc w istocie nową nazwą dla od dawna znanych i zbadanych zjawisk i procesów społecznych. Nawet gdyby przyjąć zasadność użycia tego terminu, ciągle pozostaje problemem jego definicja operacyjna, bowiem istnieje wiele określeń wykluczenia społecznego.

Tadeusz Kowalak151 zdefiniował je jako zjawisko, w którym zachodzi równocześnie brak udziału w wielu aspektach życia zbiorowego, stan rzeczy, ale i proces. Wykluczenie może być rozumiane instytucjonalnie, jako brak realizacji podstawowych praw socjalnych człowieka, ale i społecznie jako forma zerwania więzi społecznych na przykład w wyniku zubożenia. Wykluczenie zachodzi w sferze konsumpcji (bieda), produkcji (bezrobocie) oraz spójności społecznej (izolacja społeczna). Wykluczenie wiąże Tadeusz Kowalak z trzema paradygmatami, tj. solidarnością, specjalizacją i mo-nopolem. Wykluczenie to skutek załamania solidarności społecznej, postępującego zróżnicowania społecznego poprzez pogłębiający się podział pracy i obszarów działania wewnątrz społeczeństwa,

148 Henryk Samsonowicz wskazuje na Bronisława Geremka jako badacza, który uważał, że w społeczeństwach istnieją obszary marginalne, gdzie trafiają wychodźcy z różnych klas społecznych. Por. Samsonowicz H., Człowiek wykluczony, (w:) Nieobecność społeczna. W poszukiwaniu sensów i znaczeń, red. Galor Z., Goryńska-Bittner B., Wyższa Szkoła Nauk Humanistycznych i Dziennikarstwa, Poznań 2012.149 Samsonowicz, tamże s. 25.150 Frieske K.W., Utopie inkluzji. Sukcesy i porażki programów reintegracji społecznej, Warszawa 2004.151 Kowalak T., Leksykon polityki społecznej, IPS UW, Warszawa 2001, s. 44 i dalej.

73


co powoduje stopniową dezintegrację, wreszcie monopolizacja, czyli powstanie monopoli grupo-wych dostępu do władzy, dóbr materialnych, oświaty. Wykluczenie społeczne jest terminem, któ-ry obejmuje różne i historycznie zmienne kategorie ludzi akceptowanych lub odrzucanych przez resztę społeczeństwa ze względu na systemy norm i wartości. Pojęcie to wywodzi się z Francji, gdzie po raz pierwszy użył je w 1974 roku minister Rene Lenoir dla nazwania osób, znajdujących się poza systemem zabezpieczenia społecznego, jak to się niekiedy określa, nieprzystosowanych społecznie152. Wykluczenie jest terminem stosowanym często zamiennie ze słowem ekskluzja lub marginalizacja społeczna. Rozumie się je jako brak udziału w wielu aspektach życia zbiorowego, co pozwala postrzegać wykluczenie w kategoriach braku realizacji praw socjalnych człowieka, ale także jako formę zerwania więzi społecznych i deficyt środków materialnych, dostępu do pracy, mieszkania, ale także korzystania z ochrony zdrowia czy edukacji. Wykluczenie może mieć cha-rakter przestrzenny (na przykład bariery architektoniczne dla niepełnosprawnych), a koncentracja przestrzenna biedy i wykluczenia w określonych miejscach skutkuje upadkiem wspólnoty, bowiem jakość sąsiedztwa i jego zła reputacja powodują odejście osób z wyższymi dochodami, a przez to likwidacją sklepów, banków i innych instytucji publicznych153. Wykluczenie może też mieć charakter technologiczny (wykluczenie cyfrowe osób niemających dostępu do Internetu). Wykluczenie jest dynamiczne, zmienne w czasie i może mieć charakter przejściowy lub chroniczny, trwały, a nawet międzygeneracyjny, dziedziczny. Najczęściej wykluczenie społeczne jest łączone, a niekiedy nawet błędnie utożsamiane z biedą. Na różnicę między tymi pojęciami wskazuje m.in. Peter Abrahamson, podkreślając, że bieda to pojęcie ekonomiczne, podczas gdy wykluczenie jest terminem socjologicz-nym, co oznacza jego zdaniem, że sposobem na pauperyzację mogą być transfery socjalne, a me-todą walki z wykluczeniem powinny być środki aktywizujące. Debaty o wykluczeniu społecznym mają współcześnie zarówno kontekst unijny, jak i narodowy. Wskazują na to odmienne analizy wy-kluczenia w literaturze krajów europejskich i na przykład w Stanach Zjednoczonych. W roku 2004 Komisja Europejska uznała, że wykluczenie jest procesem wielowymiarowym spychającym ludzi na margines społeczeństwa i uniemożliwiającym uczestnictwo w życiu społecznym, gospodarczym, politycznym i kulturalnym ze względu na biedę, w jakiej się znajdują.

W Polsce bieda była przez wiele lat dominującym pojęciem i podstawową kategorią analiz nauko-wych, żeby wspomnieć chociażby dwa projekty Polska Bieda I i II. Zmianę tego podejścia wymusiło wejście Polski do Unii Europejskiej, co skutkowało nowymi typami badań, w których połączono analizy biedy i wykluczenia społecznego (np. Ubóstwo i wykluczenie społeczne oraz metody ich zwalczania – Polska Bieda III). Szczególnie ciekawe są w tym kontekście badania przeprowadzone przez CBOS we wrześniu 2013 na reprezentatywnej próbie losowej dorosłych mieszkańców Polski. Badani jako grupy najbardziej zagrożone wskazali biednych, bezrobotnych oraz bezdomnych. Czyn-nikami istotnie zwiększającymi ryzyko wykluczenia są według ankietowanych sytuacja materialna oraz zdrowie, ale najwięcej badanych wskazało na bezrobotnych jako osoby zagrożone ekskluzją i mające najmniejsze szanse na zaspokojenie swoich potrzeb. Praca jako źródło dochodu jest trakto-wana jako warunek konieczny pełnego uczestnictwa w życiu społecznym. Kategorie wykluczonych

152 Damon J., Wykluczenie, Oficyna Naukowa, Warszawa 2012, s. 12 i dalej.153 Broda-Wysocki P., Wykluczenie i inkluzja społeczna. Paradygmaty i próby definicji, IPiSS, Warszawa 2012.

74


są bardzo liczne. Do grup w sposób szczególny zagrożonych wykluczeniem społecznym i ubóstwem zalicza się: długotrwale bezrobotnych, niepełnosprawnych bez dochodu z pracy, osoby o niskim poziomie wykształcenia, samotnych rodziców oraz rodziny wielodzietne, bezdomnych, opuszcza-jących zakłady karne i placówki opiekuńczo-wychowawcze, uchodźców i migrantów, starszych, samotnych i uzależnionych. Najbardziej niebezpieczne z perspektywy społecznej jest dziedziczenie biedy i wykluczenia społecznego przez dzieci młodzież.

Ruth Levitas154, angielska badaczka, wskazuje na trzy rodzaje definiowania społecznie wykluczo-nych: podejście redystrybucyjne, integracyjne i podejście moralne. Podejście redystrybucyjne kła-dzie nacisk na biedę jako główną przyczynę wykluczenia. Jako środek redukcji ubóstwa wskazuje się tutaj na zwiększenie świadczeń oraz waloryzację niepłatnej pracy. Podejście redystrybucyjne eksponuje obywatelstwo w jego wymiarach społecznym, politycznym, ekonomicznym i kulturo-wym, wskazując na nierówności społeczne jako źródło wykluczenia. Z kolei podejście moralizu-jące wywodzi swój rodowód z koncepcji underclass amerykańskiego badacza Charlesa Murraya. W wydanym w 1990 roku artykule określił tym terminem osoby uzależnione od pomocy społecz-nej prezentujące określone negatywne postawy moralne. Murray określił underclass za pomocą trzech wskaźników: przestępczość, współżycie bez formalnego związku małżeńskiego oraz pa-sywność ekonomiczna wśród mężczyzn w wieku produkcyjnym. W tym podejściu przedstawia się społecznie wykluczonych jako kulturowo różniących się od głównego trendu i koncentruje się na zachowaniach ubogich. Świadczenia są złe dla odbiorców i prowadzą do zależności od pomocy społecznej. Zdaniem Levitas w tym podejściu akcent położony jest na opisie leniwych mężczyzn posiadających przestępcze skłonności oraz samotnych matek. Podejście integracyjne zdaniem Ruth Levitas wąsko definiuje ekskluzję i inkluzję jako partycypację na rynku pracy. Brak tutaj zain-teresowania przyczynami bezrobocia oraz postrzegania świadczeń jako sposobu redukcji biedy. Podejście to zaciera nierówności między zatrudnionymi ze względu płeć oraz ignoruje nieod-płatną pracę, co w efekcie prowadzi do powiększenia obciążenia pracą kobiet. Ta perspektywa inkluzji na rynku pracy koncentruje się na zdolnych do zatrudnienia w ramach aktywnej polityki społecznej. Oryginalną koncepcję wykluczenia społecznego stworzył Ryszard Szarfenberg155, od-wołując się w swoich rozważaniach do klasyków myśli społecznej, tj. Maxa Webera (koncepcja społecznego zamknięcia), Thomasa H. Marshalla (koncepcja praw obywatelskich) oraz Emila Dur-kheima (koncepcja anomii). Wykluczenie społeczne to zdaniem Ryszarda Szarfenberga ma cha-rakter trójwymiarowej deprywacji w obszarze zasobów, praw obywatelskich oraz partycypacji. Deprywacja w jednym z tych trzech obszarów wpływa na wykluczenie w pozostałych wymiarach.

W oficjalnej, urzędowej wersji wykluczeniu społecznemu podlegają ci, którzy nie są w stanie sami zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo i uniemożliwiające lub ograniczające uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, w szczególności są to: bezdomne, uzależnione od alkoholu lub narkotyków po za-kończeniu terapii, psychicznie chore, długotrwale bezrobotne, zwolnione z zakładów karnych,

154 Za Danecka M. (2014), Partycypacja wykluczonych wyzwanie dla polityki społecznej, Warszawa.155 Szarfenberg R. (2005), Od trzech elementarnych strategii badawczych do programu badan wykluczenia społecz-nego, (w:) Frąckiewicz L. (red.), Wykluczenie społeczne, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice.

75


niepełnosprawne oraz uchodźcy156. Z kolei Narodowa Strategia Integracji Społecznej dla Polski określa wykluczenie społeczne jako brak lub ograniczenie uczestnictwa, wpływania i korzystania z podstawowych instytucji publicznych i rynków, które powinny być dostępne dla wszystkich, a szczególnie ludzi biednych.

Szczególną formą zagrożenia wykluczeniem jest zjawisko tak zwanego dualnego rynku pracy, czyli współistnienia ze sobą dwóch form zatrudnienia salariatu, czyli zwykłych umów o pracę oraz prekariatu, czyli zatrudniania pracowników na tak zwane „umowy śmieciowe”, czyli umowy, przy zawieraniu których pracodawca niekiedy omija wymogi prawa pracy lub obniża koszty zatrudnie-nia. Według autorów raportu Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu157 już ponad trzy miliony Polaków (3,2) pracuje na tego typu umowach, co stanowi 21% ogółu pracu-jących i jest jednym z najwyższych odsetków w Europie, bowiem średnia w Unii Europejskiej to 14%. Polskę wyróżnia wzrost udziału umów w zatrudnieniu, który wyniósł 22 punkty procento-we w latach 1998-2012. Zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów w Polsce 916 tysięcy pracuje tylko i wyłącznie na umowach cywilnoprawnych. Prekariat to termin użyty po raz pierwszy przez francuskich socjologów w latach 80. ubiegłego wieku dla opisu pracowników tymczasowych i se-zonowych. Guy Standing, autor książki Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa158 definiuje prekariat jako ludzi cierpiących na brak siedmiu rodzajów bezpieczeństwa związanych z pracą:

1. Bezpieczeństwa na rynku pracy

2. Bezpieczeństwa zatrudnienia

3. Bezpieczeństwa miejsca pracy

4. Bezpieczeństwa pracy

5. Bezpieczeństwa reprodukcji umiejętności

6. Bezpieczeństwa dochodu

7. Bezpieczeństwa reprezentacji

We wstępie do książki Guy Standinga Jacek Żakowski159 snuje ciemne wizje społeczeństwa preka-riatu, które cechuje konformizm, bierność, ksenofobia, tradycjonalizm oraz potrzeba silnej władzy oraz duża religijność. Wyłonienie się prekariatu stanowi jego zdaniem zapowiedź powstania nowego porządku, bankokracji, czyli kapitalizmu finansowego. Prekariat to ludzie niepewni ju-tra – zatrudnieni na „umowy śmieciowe” młodzi w krajach rozwiniętych i rozwijających się (np. pracownicy chińskich fabryk). Prekariuszami stają się wchodzący na rynek pracy, jak i ci z do-świadczeniem zawodowym, imigranci oraz miejscowi. Jak pisze Standing, Polacy mają znaczące miejsce w szeregach prekariatu migrującego po całej Europie szczególnie do krajów, które otwo-rzyły swój rynek pracy po wejściu Polski do Unii Europejskiej.

156 Karwacki A., Kaźmierczak T., Rymsza M., Reintegracja Aktywna polityka społeczna, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014, s. 415.157 Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu.158 Standing G., Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, PWN 2014.159 Żakowski J., Słowo wstępne. Wszyscy będziemy prekariuszami, w: Guy Standing, Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, PWN, Warszawa 2014.

76


2. STRATEGIE WALKI Z WYKLUCZENIEM RODZIN, STARSZYCH I MŁODZIEŻY

Przeciwieństwem wykluczenia społecznego, czyli ekskluzji, jest inkluzja w języku polskim mająca odpowiednik w terminie integracja, czyli włączenie w życie społeczne i zawodowe. Przyjęcie tezy, że wykluczenie wytwarza barierę uczestnictwa w życiu społecznym, politycznym, gospodar-czym czy kulturalnym i skutkuje degradacją jednostek i grup objętych wykluczeniem, ich izolacją społeczną, było i jest podstawą podjęcia działań w celu przeciwdziałania temu negatywnemu zjawisku. Strategie walki z wykluczeniem mają zarówno charakter indywidualny, jak i zbiorowy, publiczny. Indywidualne strategie łączą się często z nielegalnym zatrudnieniem, minimalizacją wydatków czy manipulowaniem pracownikami instytucji pomocowych w celu uzyskania świad-czeń socjalnych. Nazywane syndromem uzależnienia od pomocy społecznej (welfare dependency syndrome) są racjonalne z punktu widzenia interesów jednostki. Peter Townsend wyróżnia trzy postawy wobec wykluczenia:

1. Postawa bierna, gdy osoby są negatywnie nastawione wobec pracy, a cenią sobie wsparcie pasywne i doraźne

2. Postawa aktywna nastawiona na udział w reintegracji społecznej

3. Postawa aktywna nastawiona na udział w reintegracji zawodowej

Jak wskazują Arkadiusz Karwacki, Tomasz Kaźmierczak i Marek Rymsza160, reintegracja społeczna i zawodowa to dwie podstawowe formy walki z wykluczeniem społecznym. Reintegracja spo-łeczna zgodnie z Ustawą o zatrudnieniu socjalnym z 2003 roku oznacza oddziaływania dotyczące osób wykluczonych społecznie, których celem jest odbudowanie i podtrzymanie ich umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamiesz-kania i pobytu. Z kolei reintegracja zawodowa w rozumieniu ustawy o zatrudnieniu socjalnym z 2003 roku są to oddziaływania dotyczące osób wykluczonych społecznie, których celem jest odbudowanie i podtrzymanie ich zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy. Reintegracja społeczna, jak wskazują Arkadiusz Żukiewicz i Anna Kotlarska-Michalska, jest pro-cesem posiadającym trzy wymiary: kompensacyjny, profilaktyczny i promocyjny. Wymiar kom-pensacyjny to działania na rzecz eliminacji deficytów psychofizycznych, społeczno-kulturalnych oraz moralnych i materialnych jednostki. Wymiar profilaktyczny obejmuje diagnozę zagrożeń, przygotowanie strategii zapobiegawczych, ale także systemów wsparcia, a ostatni z wymiarów reintegracji społecznej to promocja postaw prospołecznych. Z kolei Wojciech Mikołajewicz161 w książce Praca socjalna jako działanie wychowawcze pisze, że celem reintegracji społecznej jest kształcenie umiejętności pełnienia ról społecznych i zajmowania pozycji społecznych, ale także planowania życia i umiejętności gospodarowania posiadanymi zasobami. Podsumowując swoje rozważania o reintegracji społecznej, Arkadiusz Karwacki pisze:

160 Karwacki A., Kaźmierczak T., Rymsza M., Reintegracja. Aktywna polityka społeczna w praktyce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014.161 Mikołajewicz W., Praca socjalna jako działanie wychowawcze, Interart, Warszawa 1995.

77


Skuteczna reintegracja polega na poszukiwaniu i wdrażaniu odpowiednio skrojonych roz-wiązań przy jednoczesnej realnej ocenie szans i możliwości konkretnych osób, na których życiowym usamodzielnieniu nam zależy162.

Pamiętać trzeba, że publiczne strategie walki z wykluczeniem społecznym są także zależne od założeń ideologicznych. Dla konserwatystów odpowiedzialność za biedę i wykluczenie spada na jednostkę: bieda była zawsze, jest i będzie, jest nawet czymś pozytywnym, bowiem zachęca do pracy, a wszelkie interwencje szkodzą. W tym ujęciu państwo opiekuńcze jest kosztowną iluzją, jak głosi tytuł jednej z wydanych u nas ostatnio książek163, bowiem szkodzi zaradności jednostek i ich zdolności samoorganizacji. Poczucie odpowiedzialności zbiorowej za biedę i wykluczenie społeczne stanowi podstawę do interwencji socjalnych państwa i jego instytucji. Strategie pu-bliczne walki z wykluczeniem mogą mieć charakter działań opiekuńczych i wtedy są skierowane na konkretne dolegliwości i doraźne działania. Inne przesłanki kierują kampaniami prewencyj-nymi, akcjami zapobiegawczymi lub działaniami emancypacyjnymi mającymi na celu wzmoc-nienie ofiar ekskluzji. Wśród strategii zapobiegania ekskluzji popularne są działania edukacyjne skierowane na dzieci i młodzież jako grupy szczególnie narażone na wykluczenie społeczne, a także wystawione na zaniedbania zdrowotne i edukacyjne wynikające z życia w enklawach biedy i rodzinach dysfunkcyjnych. Dominują strategie walki z wykluczeniem poprzez aktywizację zawodową, włączenie poprzez rynek pracy. Niestety, powrót na rynek pracy jest niezwykle trud-ny dla jednostek zagrożonych wykluczeniem społecznym, dlatego cenne są wszelkie działania umożliwiające budowę partnerstwa i partycypacji, uczestnictwa ofiar ekskluzji w działaniach na ich rzecz. W tym kontekście rozwój podmiotów ekonomii społecznej jako formy aktywizacji zawo-dowej i społecznej wydaje się cenną inicjatywą, choć wymagającą wsparcia ze strony instytucji publicznych. Równie ważne są działania rewitalizacyjne, czyli programy mające na celu ożywie-nie, animację zagrożonych wykluczeniem całych społeczności lokalnych poprzez poszukiwania porozumienia pomiędzy partnerami społecznymi a władzą oraz tworzenie ram organizacyjnych oraz uzgadniania podejmowanych wielowymiarowych działań w obszarze walki z ekskluzją. Współcześnie dominującym podejściem wydaje się model partycypacyjny, zgodnie z którym wy-kluczony bądź zagrożony wykluczeniem klient pomocy społecznej.

A. PRZECIWDZIAŁANIE WYKLUCZENIU RODZIN

Jednym z głównych adresatów lokalnej polityki społecznej i jej instytucji, ale także jednym z głównych klientów działań jednostek organizacyjnych pomocy społecznej jest rodzina. Określe-nie rodziny jako podstawowej komórki życia społecznego kładzie nacisk zarówno na jej pierwot-ność w stosunku do innych form życia ludzi, jak i na to, że jest ona ważną instytucją formalnie ustanowioną i funkcjonującą według określonych norm w ramach systemu społecznej kontroli. Przede wszystkim jednak rodzina pełni funkcje niezbędne dla istnienia społeczeństwa, tj. funkcję prokreacyjną i opiekuńczo-wychowawczą. Klasyczne definicje małżeństwa i rodziny eksponujące

162 Karwacki A. (w:) Reintegracja. Aktywna polityka społeczna w praktyce, s. 260.163 Państwo opiekuńcze Kosztowna iluzja, 2014.

78


jej grupowy i instytucjonalny wymiar odchodzą jednak do przeszłości. Obecnie rodzina prze-chodzi gwałtowne przeobrażenia, odchodząc od tradycyjnych, trwałych modeli do związków kohabitacyjnych, nieformalnych i tymczasowych. Posiadanie potomstwa staje się świadomym wyborem, a nie naturalnym efektem płodności. Ponowoczesne formy rodziny oznaczają, że nie musi ona wywodzić się z instytucji małżeństwa, składać się z małżonków różnych płci, posiadać dzieci, a nawet nie musi wspólnie zamieszkiwać. Alternatywnymi formami rodziny są związki mieszkające oddzielnie (LAT, czyli Living Apart Together) lub związki aktywnych zawodowo part-nerów, którzy nie chcą mieć dzieci (DINKS, czyli Double Income No Kids). Perspektywy rodziny to ewolucja od wspólnotowego do hybrydowego typu rodziny o charakterze tymczasowym, co dzieje się kosztem trwałości więzi. Elastyczne związki partnerskie są oparte o nowe definicje ról, zasadę równowagi płci i funkcji, co wydaje się oznaczać ostateczny koniec małżeństwa pa-triarchalnego zastępowanego przez nowe formy życia rodzinnego. Przeobrażeniom form życia rodzinnego towarzyszą stare problemy wielu polskich małżeństw i rodzin, jakimi są bieda, bezro-bocie, uzależnienia i przemoc. Nowymi negatywnymi czynnikami jest szybkie starzenie się spo-łeczeństwa polskiego i związane z tym problemy opiekuńcze oraz masowe migracje zarobkowe, głównie młodego pokolenia Polaków. Wymienione problemy rodzą trudności przystosowania się do nowych wymagań przy równoczesnym zanikaniu wartości prorodzinnych i osłabieniu więzi międzypokoleniowych. Towarzyszy im nieumiejętność konstruktywnego rozwiązywania proble-mów rodziny, szybkie zrywanie więzi rodzinnych w sytuacjach kryzysu, a także lęk przed odpo-wiedzialnością za drugiego człowieka, za własne dziecko.

Opisane zjawiska i procesy stawiają wobec podmiotów lokalnej polityki społecznej wymaga-nia nowych strategii interwencyjnych, zwłaszcza że w ciągu minionych 25 lat dotychczasowe działania wywołały negatywny efekt w postaci uzależnienia rodzin ubogich i problemowych od pomocy społecznej i negatywny wzór korzystania przez nie ze świadczeń finansowych. Niewy-dolność opiekuńczo-wychowawcza rodzin powoduje w konsekwencji nacisk na rozwój placówek opiekuńczo-wychowawczych i wydłużenie czasu instytucjonalnego wpływu na dzieci. W tym miejscu rodzi się pytanie, czy polityka społeczna po 1989 roku sprostała nowym problemom polskich rodzin.3 Badacze (np. Mirosław Księżopolski) wskazują, że polityka społeczna w cią-gu ostatniego ćwierćwiecza miała charakter hybrydowy, będąc mieszanką pozostałości socja-listycznego państwa opiekuńczego (socialist welfare state) oraz wprowadzonych po 1989 roku rozwiązań rynkowych. W latach 90. polityka społeczna stanowiła wyłącznie osłonę niezbędnych reform gospodarczych i brak wówczas było realnej polityki rodzinnej. Działania prorodzinne za-początkowała dopiero reforma samorządowa w 1999 roku, w wyniku której podjęto budowę lokalnego systemu pomocy dziecku i rodzinie. Powstałe wtedy powiatowe centra pomocy rodzi-nie miały w swym założeniu być instytucją koordynującą działania na rzecz rodzin, dzieci i mło-dzieży. Rozpoczęła się także deinstytucjonalizacja opieki zastępczej oraz przeniesienie instytucji opiekuńczo-wychowawczych z sektora edukacji do pomocy społecznej, co miało uruchomić pracę socjalną z rodziną. W ciągu ostatnich 15 lat rozwinęła się także legislacja socjalna w obszarze polityki rodzinnej, czego przykładem może być Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z 2011 roku. Niestety, wspomniane wcześniej reformy polityki rodzinnej obarczone zostały licznymi deficytami, do których zaliczyć można brak przepisów wykonawczych, działa-

79


nia obronne instytucji poddanych reformom oraz nieoczekiwane, negatywne efekty uboczne. Do takich efektów ubocznych można zaliczyć autonomizację pieczy zastępczej wobec pomocy spo-łecznej. Problemem stała się także decentralizacja zadań opiekuńczych oraz koordynacja działań wszystkich aktywnych w tym obszarze podmiotów, bowiem uspołecznienie zadań opiekuńczych spowodowało wzrost roli organizacji pozarządowych. Nowe zadania w obszarze działań pomo-cowych wywołały także tworzenie nowych profesji pomocowych, spośród których najpopular-niejszym stał się asystent rodziny. W świetle dotychczasowych rozważań rodzą się liczne pytania i dylematy. Jednym z nich jest pytanie o kształt systemu: czy zachować jednolity system pomocy społecznej i pieczy zastępczej czy je rozdzielić? Inną kluczową kwestią jest pytanie o kierunek działań: czy koncentrować się na działaniach interwencyjnych i kontrolnych czy też rozwinąć pro-filaktykę? Dotychczasowe doświadczenia wskazują na istnienie nadmiaru instytucji, ról zawodo-wych i stanowisk, których kompetencje częściowo nakładają się na siebie (np. zadania asystenta rodziny i pracownika socjalnego). Taka sytuacja powoduje, że, paradoksalnie, pomagających jest za dużo, a pomocy za mało, bowiem działania są często indywidualne i fragmentaryczne przy braku współpracy interdyscyplinarnej i miedzy sektorowej. Uczestnicy dyskusji oraz autorzy ar-tykułów w specjalnym numerze „Trzeciego Sektora”164 poświęconym rodzinie postulują potrzebę unifikacji zawodów pomocowych, bowiem wielość zawodów rodzi rywalizację o uprawnienia i zasoby. Potrzebna jest także podmiotowa partycypacja i aktywizacja rodzin zamiast instytucjo-nalnej ingerencji w rodzinę. Reformie powinna być poddana edukacja pracowników socjalnych w zakresie metodyki pracy z rodzinami oraz wprowadzenie superwizji pracy socjalnej z rodziną. Potrzebna jest także praca zespołowa jako remedium na słabości interwencji socjalnej, ale nie w dotychczasowej formie zespołów interdyscyplinarnych, które nie zawsze stały się forum realnej kooperacji między specjalistami. Wydaje się także, że pomagać polskiej rodzinie należy, opierając się na własnych tradycjach i uwarunkowaniach kulturowych i doceniając znaczenie kontekstów lokalnych i regionalnych. Mechaniczne pojmowanie standardów czy dobrych praktyk jest szko-dliwe i tylko twórcze, ale nie ślepe naśladownictwo wzorów zachodnich może pomóc sprawie.

Przykładem dobrej praktyki w obszarze lokalnej polityki i pomocy społecznej, czerpiącym twórczo z dobrych wzorów zachodnich, jest integratywny model pracy z rodziną znany w Polsce pod na-zwą Centrum dla Rodziny. Idea centrów dla rodzin jest najbardziej rozpowszechniona w krajach nordyckich. Pionierem w tym zakresie jest Szwecja, gdzie pierwsze centra dla rodzin zakładano w latach 70. ubiegłego stulecia. Na początku obecnego stulecia centra zaczęły powstawać w Fin-landii i Norwegii, Danii i Islandii. Jakkolwiek instytucje te funkcjonują pod różnymi nazwami w różnych krajach, łączy je zasada, że dobro dzieci jest silnie związane z dobrem rodziców. Zakłada się także, że dobrostan rodziców jest związany z zasobami, które umożliwiają odpo-wiednie zaspokojenie potrzeb ich dzieci. Przyjmuje się, że wzmacniając umiejętności rodzicielskie i poprawiając relacje małżeńskie, działa się na rzecz dobrego i szczęśliwego dzieciństwa. Centra dla Rodzin są otwarte na wszystkie rodziny, koncentrując swoją działalność na promocji zdrowia i profilaktyce. Instytucje te promują integrację społeczną i solidarność poprzez oferowanie miej-sca spotkań dla wszystkich rodzin niezależnie od ich statusu społeczno-ekonomicznego, pocho-

164 Jak wspierać rodziny?, Numer Specjalny „Trzeci Sektor” 2013/2014.

80


dzenia etnicznego czy światopoglądu. Pomoc świadczona w centrach dla rodzin ma charakter interdyscyplinarny i międzysektorowy, bowiem instytucje te łączą zarówno podmioty publiczne, jak i pozarządowe.

Autorki książki Family centre in the Nordic countries – meeting point165 wskazują na kilka głów-nych celów tych instytucji:

1. Pomoc i wzmacnianie rodziców w ich rolach opiekuńczo-wychowawczych

2. Rozwój sieci społecznych dzieci i rodziców

3. Działanie jako miejsce spotkań dla dzieci, rodzin i lokalnych mieszkańców

4. Rozwój modeli zaangażowania dzieci i rodziców

5. Identyfikacja fizycznych, mentalnych i społecznych czynników ryzyka w ich wczesnych fazach

6. Oferowanie łatwo dostępnej pomocy dzieciom i rodzicom

7. Rozwój interdyscyplinarnej i międzysektorowej współpracy

8. Budowa partnerstwa z trzecim sektorem

9. Działanie jako centrum informacji i kompetencji

10. Upowszechnianie wiedzy opartej na badaniach i dowodach naukowych

W Szwecji pod jednym dachem centrum dla rodziny działają takie instytucje jak poradnia dla ma-tek i dla dzieci, placówki przedszkolne oraz pomoc społeczna. W Finlandii jest kilka odmiennych typów centrów. Centra dla Rodzin mogą być instytucjami specjalistycznymi ze zintegrowanym systemem usług społecznych, ale także instytucją środowiskową stanowiącą przestrzeń spotka-nia rodzin, a w ten sposób budującą społeczność lokalną. Wśród potencjalnych formuł organiza-cyjnych Jarosław Przeperski wskazuje dwa modele: „pod jednym dachem” oraz model galeryjny. W tym pierwszym modelu Centrum dla Rodzin mieści pod jednym dachem pomoc społeczną, usługi medyczne, terapię rodzinną, grupy samopomocowe, ale także przedszkole, centrum in-formacyjne. Jest siedzibą stowarzyszeń rodzinnych i kawiarni rodzinnej. Z kolei model galeryjny skupia takie instytucje jak urząd pracy, szkoła, lekarz dziecięcy, szkoła rodzenia itp. Najważniejszą jakościową różnicą Centrum dla Rodzin jest to, że działania tej instytucji obejmują wszystkie rodziny, a nie tylko rodziny z niskimi dochodami. Pomoc jest tutaj skierowana do wszystkich członków rodzin i nie ogranicza się, jak jest to w dotychczasowej praktyce, do wybranych kate-gorii (dzieci, bezrobotnych itp.). Działania mają charakter kompleksowy, całościowy pokonujący deficyty dotychczasowej resortowej praktyki, a działania obejmują wszystkie fazy życia rodziny i koncentrują się na aktywizacji i profilaktyce. Centrum dla Rodzin jest przykładem instytucji inte-grującej różne usługi dla rodzin poprzez łączenie odrębnych usług, profesji, organizacji i instytucji z różnych sektorów. Jak wskazuje Jarosław Przeperski166, potrzeba integracji usług dla rodzin ma swoje uzasadnienie zarówno aksjologiczne, jak i praktyczne. W wymiarze aksjologicznym argu-

165 Kekkonen M., Montonen M., Viitala R. (ed.) Family centre in the Nordic countries – a meeting point for children and families, Norden, 2012.166 Przeperski J., Centrum dla Rodziny, prezentacja przedstawiona w czasie Seminarium Naukowego „Rodzina w pracy socjalnej”, Toruń 5-7 listopada 2014.

81


mentem jest złożoność, kompleksowość problemów, ich wielowymiarowość, co rodzi potrzebę ujęcia holistycznego. Istotne są także względy praktyczne do jakich zaliczyć trzeba dostępność usług i zapewnienie ich ciągłości, ale także oszczędność czasu, finansów i potencjału, czemu powinno sprzyjać umieszczenie specjalistów w jednym miejscu i tworzenie z nich zespołów ro-boczych. W efekcie sprzyja to skróceniu czasu realizacji usług i podniesieniu ich jakości, a co za tym idzie, satysfakcji klientów. Centrum dla Rodzin stanowi alternatywę dla działania instytucji pomocowych, które w Polsce koncentrują się na pomocy wykluczonym, co oznacza ich izola-cję, a także naznaczenie rolą klientów pomocy społecznej. Model Centrum dla Rodzin powstał w ramach projektu Schematom Stop! Wspólne działania instytucji pomocy społecznej i instytucji rynku pracy w ramach Priorytetu I Zatrudnienie i integracja społeczna Działanie 1.2 Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej.

B. WALKA Z WYKLUCZENIEM STARSZYCH

Wyniki ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań przeprowadzonego w 2011 roku wskazują, ze ludność Polski liczy 38 511,8 tysiąca osób, w tym mieszkańcy miast stanowią 60,8% ogółu, a mieszkańcy wsi 39,2%167. Według prognoz GUS w ciągu najbliższych lat liczba osób w wieku 65 plus powiększy się o 2,7 mln i osiągnie w 2025 roku 7,8 mln, czy-li 21% populacji. Skutkować to będzie wzrostem współczynnika obciążenia demograficznego, co oznacza wzrost kosztów dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych168. Autorzy raportu Polska 2030169 podkreślają, że w po 1989 roku dokonały się poważne zmiany demograficzne, nieko-rzystna przebudowa struktury wiekowej. Prognozy ludnościowe potwierdzają jednoznacznie, że w dającej się przewidzieć przyszłości procesy depopulacji i starzenia się ludności będą przybierać na sile. Wśród przyczyn wskazywana jest zmniejszająca się liczba zawieranych małżeństw, zmia-ny w strukturze populacji kobiet w wieku rozrodczym oraz obniżenie płodności kobiet poprzez unowocześnianie sposobów kontroli urodzeń. Przedłuża się edukacja oraz kariera zawodowa kobiet, jak również wzrasta akceptacja społeczna bezdzietności, czego wskaźnikiem wydaje się zwiększenie liczby kobiet bezdzietnych do końca ich wieku rozrodczego. Wyraźny jest proces starzenia się społeczeństwa, na co wskazuje wzrastająca liczba ludności w wieku poprodukcyj-nym. Wydłużeniu ulega przeciętna trwania życia, a utrzymująca się różnica między kobietami a mężczyznami, jeśli chodzi o długość życia (mężczyźni 71, a kobiety 79,7) i oznacza problemy opieki nad samotnymi, starszymi, przedwcześnie owdowiałymi kobietami. Na zmiany demogra-ficzne i ich wpływ na przebudowę rynku wskazują ekonomiści, podkreślając, że starsi ludzie potrzebują nowych usług i produktów. Rosnącemu popytowi odpowiada rosnąca podaż, o czym świadczy oferta pensjonatów opiekuńczych, geriatryczne preparaty farmaceutyczne, przyrządy rehabilitacyjne, płatne usługi pielęgnacyjne i bytowe. Według prognoz demograficznych w ciągu najbliższych lat zmniejszy się liczba gospodarstw domowych z dziećmi, a wzrośnie liczba go-

167 Rocznik Statystyczny GUS, 2012.168 Surdej A., Brzozowski J., Dylematy rozwoju usług opiekuńczych dla osób starszych, w: „Dialog” 4/2012, s. 37-47.169 Boni M. (red.), (2009), Polska 2030 Wyzwania rozwojowe, Wydawca: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, War-szawa, s. 46 i dalej.

82


spodarstw domowych osób w wieku 60 lat i więcej. Wydłużenie się przeciętnego trwania życia przy równoczesnym zmniejszaniu się dzietności rodzin powoduje, że coraz częściej w rodzinie wielopokoleniowej jest więcej osób starszych niż dzieci. Aktywizacja zawodowa kobiet oraz mi-gracje zarobkowe dorosłych dzieci zmniejszają możliwości opiekuńcze naturalnych systemów rodzinnych, które muszą być wspierane przez zewnętrznych dostawców. Wzrasta popyt na usługi opiekuńcze, co wynika, obok starzenia się społeczeństwa, z dużej liczby osób niepełnosprawnych w wieku poprodukcyjnym, którzy stanowią blisko połowę w populacji osób w wieku 75 i więcej lat oraz co trzecią osobę w wieku 60-74 lata. Potencjalnym odbiorcą usług opiekuńczych jest przede wszystkim 1,5 miliona ludzi starych mieszkających w gospodarstwach jednoosobowych. Dwie trzecie osób najstarszych mieszkających w rodzinie jednopokoleniowej albo samotnie jest zagrożonych brakiem codziennego wsparcia ze strony rodziny.

W tradycji polskiej rodzina spełniała funkcje opiekuńcze wobec starszych, niepełnosprawnych czy chorych członków. Badania Anny Kotlarskiej-Michalskiej170 w latach 80. potwierdziły tę opiekuń-czą rolę rodziny, a najważniejszymi formami pomocy były opieka i pielęgnacja w chorobie, co było zgodne z oczekiwaniami osób starszych. Chociaż po 1989 roku, w okresie transformacji nastąpiły istotne zmiany we wzorach życia rodzinnego to analizy empiryczne przeprowadzone w 2006 roku przez Irenę Kotowską i Irenę Wóycicką171 wśród starszych osób w wieku produkcyjnym dowiodły, że w gospodarstwach domowych wymagających usług opiekuńczych były one świad-czone głównie przez najbliższą rodzinę i krewnych, a wykorzystywanie innych dostawców opieki było rzadkością. Równocześnie badania Zofii Kawczyńskiej-Butrym172 przeprowadzone wśród pracowników socjalnych we wschodnich regionach Polski sygnalizują problem zaniedbań opie-kuńczych występujących w rodzinach klientów pomocy społecznej, w których żyją osoby starsze. Większość badanych pracowników socjalnych stwierdziła, że w środowiskach ich podopiecznych występuje brak zainteresowania losem własnych rodziców. Według prognoz demograficznych w ciągu najbliższych lat zmniejszy się liczba gospodarstw domowych z dziećmi, a wzrośnie liczba gospodarstw domowych osób w wieku 60 lat i więcej. Wydłużenie się przeciętnego trwania ży-cia przy równoczesnym zmniejszaniu się dzietności rodzin powoduje, że coraz częściej w rodzinie wielopokoleniowej jest więcej osób starszych niż dzieci. Aktywizacja zawodowa kobiet oraz mi-gracje zarobkowe dorosłych dzieci zmniejszają możliwości opiekuńcze naturalnych systemów ro-dzinnych, które muszą być wspierane przez zewnętrznych dostawców. Następują również zmiany w postawach, pojawiają się inne definicje ról rodziców, dzieci i krewnych. Rośnie akceptacja dla pozarodzinnej opieki, co podnosi popyt na usługi. Dostępność innych form opieki obok tradycyj-nych nieformalnych opiekunów stwarza możliwości wyboru przez klienta.

170 Kotlarska-Michalska A., (1990), Funkcja opiekuńczo-zabezpieczająca wielkomiejskich rodzin pracowniczych, WN UAM, Poznań, s. 15.171 Kotowska I., Wóycicka I. (red.), (2008), Sprawowanie opieki oraz inne uwarunkowania podnoszenia aktywności zawodowej osób w starszym wieku produkcyjnym. Raport z badań, Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, s. 27.172 Kawczyńska-Butrym Z., (1999), Problemy opieki nad człowiekiem starszym – obszary pomocy i wsparcia, „Praca Socjalna” nr 4, Warszawa, s. 16.

83


W Polsce głównym pozarodzinnym organizatorem usług opiekuńczych dla ludzi starszych jest samorządowa pomoc społeczna. Usługi opiekuńcze są wykonywane w miejscu zamieszkania, w dziennych domach pomocy społecznej, a też wobec mieszkańców domów pomocy społecznej poprzez zabezpieczenie całodobowej opieki oraz zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych i zdrowotnych. Zgodnie z Ustawą o pomocy społecznej z 12 marca 2004 usługi opiekuńcze wy-konywane w miejscu zamieszkania są zadaniem własnym gminy. Przysługują one osobom sa-motnym, które z powodu wieku, choroby lub innej przyczyny wymagają pomocy innych, a są jej pozbawione. Usługi świadczone są w mieszkaniu osoby, która potrzebuje pomocy i obejmują: pomoc w codziennych zajęciach, takich jak zakupy, sprzątanie, gotowanie, mycie, ubieranie, po-dawanie lekarstw, ścielenie łóżka, karmienie, zapobieganie odleżynom i odparzeniom. Specja-listyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są dostosowane do rodzaju schorzenia czy niepełnosprawności (terapia, rehabilitacja fizyczna itp.).

Wysokość opłat za usługi opiekuńcze świadczone przez samorządową pomoc społeczną bądź na jej zlecenie zależy od miejsca zamieszkania, świadczeniobiorcy, ponieważ zasady odpłatności zależą od władz gminy, a także dochodu netto usługobiorcy. Wydatki na usługi opiekuńcze pod-legają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Gdy kryterium dochodowe jest przekroczone, usługobiorca płaci określony procent ceny usługi. Ponoszone koszty mogą być po-wodem częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze. Gminy mogą zle-cać realizację usług opiekuńczych organizacjom pozarządowym (także wyznaniowym), o ile ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej lub prowadzą działalność pożytku publicznego. Dane173 Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wskazują, że w jednostkach organizacyjnych środowiskowej pomocy społecznej utrzymuje się duża liczba za-trudnionych na stanowiskach związanych z opieką. Zwiększa się także liczba usługobiorców oraz kwoty wydanych na ten cel środków. Wzrasta także liczba specjalistycznych usług opiekuńczych i wydatki na te cele. Podaż publicznych usług opiekuńczych nie jest jednak w stanie zaspokoić rosnących potrzeb ludzi starszych.

O zrozumieniu rangi tego problemu świadczyć może cytat z przemówienia byłego premiera Polski Donalda Tuska:

Nikt nie może zamykać oczu niezależnie od politycznego stanowiska na fakt, że w 2030 roku ludzi po 80-tce będzie 4-krotnie więcej niż dzisiaj. Warto sobie uzmysłowić, co to oznacza dla nas wszystkich, także dla naszych dzieci – z niespełna pół miliona ludzi starych będziemy mieli dwa miliony obywateli, którzy skończyli osiemdziesiąt lat lub więcej. To nie jest i nie powinno być wyzwanie demograficzne traktowane jak klątwa – to jest po prostu zadanie do wykonania. Z tego zadania wynika między innymi to, że w roku 2030 musimy umieć zapew-nić seniorom życie w godnych warunkach…174

173 Wszystkie podane dane pochodzą ze strony internetowej Pomocy Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.174 Przemówienie Premiera Donalda Tuska wygłoszone 12 czerwca 2009 r. (w:) Opieka długoterminowa w Polsce, opis, diagnoza, rekomendacje, Warszawa 2010, s. 6.

84


W roku 2035 należy oczekiwać niemal 9,6 mln osób w grupie wiekowej 65 lat i więcej. Kobiety będą stanowiły prawie 5 mln tej liczby (GUS 2008: 149).

Tabela. Prognozowana liczba i struktura wiekowa ludności Polski do 2035 roku (w tysiącach).

Rok 2010 2015 2020 2025 2030 2035

Populacja ogółem 38 092 38 016 37 830 37 438 36 796 35 993

Liczba osób w wieku przedprodukcyjnym 7 109 6 920 6959 6 818 6 251 5 632

Liczba osób w wieku produkcyjnym 24 570 23 717 22 503 21 623 21 255 20 738

Liczba osób w wieku poprodukcyjnym (65 lat i więcej) 6 413 7 380 8 368 8 997 9 290 9 622

Opracowanie własne na podstawie GUS

Spadek liczby ludności i wzrost liczby osób w wieku poprodukcyjnym będzie miał znaczący wpływ na jakość życia i wysokość dochodów. Starzenie się społeczeństwa będzie generować poważne problemy gospodarcze, albowiem będzie stanowić istotne zagrożenie dla finansów pu-blicznych. Dodatkowo proces starzenia się społeczeństwa zwiększy liczbę osób niepełnospraw-nych. Wzrost liczby osób niepełnosprawnych, osób niesamodzielnych, starszych i przewlekle chorych powoduje wzrost zapotrzebowania na opiekę długoterminową, na usługi opiekuńcze, świadczone zarówno w miejscu zamieszkania osoby potrzebującej pomocy, jak i usługi opiekuń-cze realizowane w placówkach całodobowych takich jak domy pomocy społecznej czy zakłady opiekuńczo-lecznicze.

Badacze175 uważają, że trzeba przygotowywać do starości i propagować zwiększoną odpowie-dzialność za siebie na starość. Przygotowanie do starości powinno obejmować edukację zdro-wotną i emerytalną oraz aktywizację zawodową w wieku poprodukcyjnym. Anna Michalska176 wskazuje na potrzebę rozwoju organizacji pozarządowych, które powinny systematycznie i kom-petentnie rozpoznawać i zaspokajać potrzeby osób w starszym wieku, dostosowując do nich zakres proponowanych usług. Z kolei pracodawcy powinni być zachęcani do rozwijania nietypo-wych form zatrudnienia dających większą możliwość aktywizacji zawodowej emerytów. Stoso-wanie elastycznych form zatrudnienia i ruchomego czasu pracy dla emerytów pozwoli połączyć dwie ważne idee: aktywności społecznej i aktywności zawodowej. Chodzi o uruchamianie akty-wizujących programów lokalnych adresowanych do osób w starszym wieku, w których można

175 Np. Szukalski P., Polscy seniorzy w przyszłości (w:) Polska w obliczu starzenia się społeczeństwa, PAN, Warszawa, Szukalski P., Podsumowanie badania: wnioski i rekomendacje (w:) Szukalski P. (red.) To idzie starość. Postawy osób w wieku przedemerytalnym. Raport z badań, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.176 Anna Michalska, Ekspertyza nieopublikowana.

85


wykorzystać atuty starości: wiedzę, doświadczenie, kwalifikacje społeczne i cierpliwość. Należy zachęcać emerytów do aktywności w zakresie wolontariatu, np. do uczestnictwa w programie integracji pokoleń czy do działań pomocowych na rzecz dzieci z rodzin patologicznych. Potrzeb-na jest nowelizacja legislacji socjalnej uwzględniająca potrzeby ludzi starszych jako klientów pomocy społecznej. Chodzi o ustawowe określenie zadań i obowiązków pracownika socjalnego wobec starszych (starszy człowiek rzadko sam zgłasza się po pomoc, co nie oznacza, że jej nie potrzebuje) oraz specyfikację mechanizmu progu dochodowego uwzględniającą specyfikę kon-sumpcji związanej z wiekiem. Ważne jest także wypracowanie standardów usług opiekuńczych dla ludzi starszych oraz szczegółowe określenie standardów w dziennych domach pomocy spo-łecznej. Pilne jest także kształcenie przyszłych i dokształcanie obecnych pracowników pomocy społecznej do pracy socjalnej z ludźmi starszymi. Potrzebą chwili jest edukacja władz lokalnych w zakresie problemów społecznych, polityki społecznej i pomocy społecznej wobec osób star-szych. Chodzi o uwzględnienie tej grupy w planowaniu strategicznym. Działania władz lokalnych powinny wspierać systemy naturalne i pozarządowe szczególnie w obszarze usług opiekuńczych. W zakresie infrastruktury społecznej niezbędne są działania na rzecz reorganizacji niewydolnego systemu współpracy opieki zdrowotnej i społecznej nad człowiekiem starym, bowiem w sytuacji rozdzielonych kompetencji służby zdrowia i pomocy społecznej działania na rzecz ludzi starszych nie są skoordynowane. Celem powinno być tworzenie zintegrowanego systemu pomocy społecz-nej dla osób starszych – od pomocy domowej, poprzez system mieszkań wspólnotowych oraz wspólnotowych-chronionych do opieki ustawicznej w domu pomocy społecznej177.

Dobrą praktyką na rzecz starszych w lokalnej polityce społecznej są usługi społeczne, które obok usług komunalnych i usług administracyjnych, są jednym z trzech rodzajów usług publicznych178. Są one związane z utrzymaniem sieci urządzeń i instytucji infrastruktury społecznej, której zada-niem jest kształtowanie odpowiednich warunków życia i współżycia społecznego, jak również podnoszenia jakości tego życia w środowisku społecznym (edukacja publiczna, ochrona zdro-wia, kultura, pomoc społeczna, rekreacja). Barbara Rysz-Kowalczyk (Rysz-Kowalczyk 2002: 208) usługi społeczne zalicza do świadczeń społecznych, czyli wszelkich środków pieniężnych, dóbr materialnych i usług, które służą zaspokajaniu indywidualnych potrzeb jednostek i rodzin. Są one uzyskiwane bezekwiwalentnie, czyli nie są bezpośrednim wynagrodzeniem za pracę, finan-sowane ze środków publicznych. Usługami społecznymi są powszechna edukacja szkolna, ko-rzystanie z usług publicznej służby zdrowia, wszelkich form poradnictwa, praca socjalna, usługi pielęgnacyjne domowe i zakładowe, a także korzystanie z placówek kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych. Ryszard Szarfenberg179 wskazał na cechy dystynktywne usług społecznych: po-legają na bezpośrednim zajmowaniu się ludźmi, są obowiązkowe w konsumpcji oraz opierają się na prawach socjalnych. Usługi społeczne udzielane są nieodpłatnie dla obsługiwanych, albo odpłatność nie pokrywa pełnych kosztów, udzielane są przez ludzi spoza najbliższego kręgu więzi uczuciowych, a finansowane są ze środków zebranych dobrowolnie i/lub obowiązkowo od

177 Wódz K., Czekaj K., Niesporek A. 2004: 69.178 Żuk K. (2007), Samorząd terytorialny w procesie świadczenia usług komunalnych, w: Gospodarka samorządu terytorialnego, Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K. (red.) PWN, Warszawa, s. 140-141.179 Szarfenberg R., s. 66-67, 2011.

86


innych niż sami usługujący. Usługi społeczne udzielane są przez profesjonalistów, mają charakter pomocy, wspomagania obsługiwanych w funkcjonowaniu. Badacz niemiecki Adalbert Evers180 definiuje usługi społeczne jako ukierunkowane na osoby i wytwarzane w wyniku interakcji mię-dzy producentem i konsumentem w celu zmiany możliwości działania, stanu wiedzy lub dyspozy-cji psychicznej konsumenta danej usługi. Określenie usług jako społeczne oznacza wyodrębnienie określonych form usług osobistych z prywatnych zależności i ich instytucjonalizację. Rozwój usług społecznych jest elementem przeobrażeń nowoczesnego państwa opiekuńczego, choć, jak uwa-ża Evers, są one opóźnione w rozwoju w porównaniu do systemu zabezpieczenia społecznego. Czynnikami wpływającymi na rosnący popyt są przemiany demograficzne oraz społeczno-kultu-rowe, ale także detradycjonalizacja wspólnot lokalnych powodująca zmianę definicji wspólnoto-wych zobowiązań opiekuńczych, a tym samym roli i znaczenia tradycyjnych usług krewniaczych i sąsiedzkich. Z kolei po stronie podażowej, dostawców usług, istotnymi czynnikami jest m.in. zmieniająca się definicja potrzeb zgłaszanych przez wykonujących zawody opiekuńcze oraz po-stęp techniczno-medyczny wprowadzający innowacje w usługach. Mirosław Grewiński i Ewa Przedecka181 wskazują na kilka powodów traktowania usług społecznych jako przyszłościowej kategorii polityki społecznej. Pierwszym z nich jest fakt, że społeczeństwo współczesne jest społe-czeństwem usługowym i ludzie funkcjonują zarówno jako producenci usług, jak i ich konsumenci. Rozwój usług społecznych wynika także z szybkiego rozwoju nowego paradygmatu, jakim jest aktywna polityka społeczna. Zastępuje ona dotychczasowy model redystrybucji transferów finan-sowych aktywizacyjnymi usługami społecznymi. Dodatkowym, ważnym czynnikiem jest proces ekonomizacji i urynkowienia polityki społecznej, który współwystępuje z przemianami demo-graficznymi (starzenie się społeczeństw) oraz przeobrażeniami w strukturze rodziny, aktywizacji zawodowej kobiet itp. Szczególnym rodzajem usług społecznych są usługi dla osób starszych. Tradycyjnie ten rodzaj usług dzielony jest na trzy rodzaje: działania na rzecz zapewnienia inte-gracji, działania na rzecz wspierania prowadzenia samodzielnego życia oraz działania w razie zaistniałej potrzeby opieki i pomocy182. Grupami o szczególnym zapotrzebowaniu na tego typu pomoc są osoby z chorobami demencyjnymi, starsi niepełnosprawni, samotne osoby starsze, opiekunowie, krewni, często również w starszym wieku oraz osoby starsze imigranci.

Obecnie sektor opieki jest najbardziej dynamicznie rozwijającym się rynkiem pracy w Europie. Dane Eurofund wskazują, że Wielka Brytania posiada 960 000 miejsc pracy w tym sektorze, Francja 393 000, a Hiszpania 115 000. Nawet kraje małe, jak Holandia, posiadają 132 000 miejsc pracy, a Austria 20 000. Analizy wskazują, że z każdym rokiem rośnie liczba pracowników, np. w Wielkiej Brytanii o 28 000 osób, a we Francji o 19 800 osób. Mimo tej dynamiki wzrostu popyt na usługi opiekuńcze przewyższa podaż. Deficyt zasobów pracy w sektorze opieki występuje we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Problemami sektora opieki jest zły publiczny wizerunek i niski prestiż zawodu opiekuna. Towarzyszą mu niski poziom profesjonalizmu opieki ze względu

180 Evers A., (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, s. 15 i dalej.181 Grewiński M., Przedecka E., Przedmowa do wydania polskiego, w: Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, WSP, Warszawa, 2013, s. 10.182 Naegele G., Usługi społeczne na rzecz osób starszych, (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, WSP TWP, Warszawa 2013, s. 459 i dalej.

87


na brak wymogów formalnych, kwalifikacji, praktycznych umiejętności. Problemem jest także niedeklarowana płatna opieka, co skutkuje nie tylko omijaniem podatków, ale niskim poziomem usług opiekuńczych, nielegalną pracą imigrantów, a także ich dyskryminacją prawną oraz bra-kiem zabezpieczenia społecznego. Próbą poprawy tej sytuacji były działania Międzynarodowej Organizacji Pracy, która w swojej Konwencji No 189/ 2011 nawołuje do poprawy warunków prac domowych. Innymi problemami jest różny poziom dostępności opieki w różnych krajach, na przykład na terenach wiejskich. Innym problemem jest niska mobilność opiekunów zarówno w samym sektorze opieki, jak i w ramach Unii Europejskiej. Użycie nowoczesnych technologii informatycznych może zredukować popyt na opiekę, ale zdaniem niektórych może to zdehu-manizować opiekę. Z kolei finansowanie i legalizacja usług opiekuńczych, stawianie wymogów prawnych dotyczących kwalifikacji opiekunów mogą podnieść koszty pracy, a więc i opieki.

Badacze Eurofund wskazują na cztery strategie rynku pracy opiekuńczej. Pierwszą jest przycią-gnięcie rezerw pracy do sektora opieki. Kolejną jest promocja i ułatwienie edukacji opiekunów. Chodzi także o poprawę warunków pracy opiekunów, a także poprawę zarządzania i wydajności pracy opiekunów. Czynnikami wpływającymi na podaż opieki jest zatrudnianie bezrobotnych, pozyskiwanie absolwentów szkół, zatrudnianie imigrantów, zwiększanie atrakcyjności opieki jak zawodu oraz zwiększanie zatrudnienia mężczyzn w sfeminizowanej opiece. W krajach Unii Europejskiej systemy wsparcia i organizacja usług na rzecz starszych są zgodne z różnymi trady-cjami opiekuńczymi oraz uwarunkowaniami ekonomicznymi. W państwach liberalnych (Wielka Brytania, Irlandia) występuje tendencja do prywatyzacji usług. Spada liczba prowadzonych przez władze lokalne domów pomocy społecznej dla osób starszych, a rośnie liczba placówek prywat-nych. Promowane są usługi, które wspierają niezależność ludzi starszych, aby chronić ich przed niepotrzebnym pobytem w szpitalach, rozwija się usługi rehabilitacyjne i pomoc domową po wyjściu ze szpitala. Do czasu II wojny światowej organizacje społeczne były w tych krajach głów-nym realizatorem opieki medycznej i pomocy społecznej, korzystając z dotacji państwowych. Po II wojnie światowej państwo stało się gwarantem zabezpieczenia społecznego, a rola organizacji społecznych uległa zmniejszeniu. W Wielkiej Brytanii w 1948 roku ustawa o powszechnym ubez-pieczeniu wyeliminowała organizacje prowadzące szpitale oraz towarzystwa pomocy wzajem-nej. Organizacje społeczne pozostały organizatorem usług opiekuńczych na rzecz dzieci i osób starszych. W latach 60. i 70. rozwinęły się doradztwo społeczne, grupy samopomocy i grupy nacisku. Dopiero w latach 80. wprowadzono mechanizmy rynkowe, co w efekcie spowodowało powstanie modelu państwa, które pokrywa większość nakładów na pomoc środowiskową, opie-kę medyczną i oświatę, ale realizację usług przekazuje instytucjom zewnętrznym – organizacjom społecznym i sektorowi prywatnemu. W Wielkiej Brytanii są publiczni regulatorzy, którzy moni-torują jakość usług opiekuńczych (Care Quality Commission). Dbają oni o standardy, a jeśli nie są one zachowane, dostawca nie może dalej świadczyć usług. Kontraktowanie usług opiekuńczych dokonuje się na poziomie lokalnym przez 152 samorządy. Rynek usług jest wart 5,5 miliona funtów rocznie, co oznacza 188 milionów godzin dostarczonych pół milionowi klientów. Liczbę opiekunów szacuje się na ponad 350 000 ludzi, w tym 260 000 w niezależnym sektorze, 48 000 w sektorze wolontaryjnym i 36 000 we władzach lokalnych. Jeszcze w 1992 roku niezależni dostawcy stanowili 2% opieki, a w 2012 wzrosła do 89%. Dokonuje się to za pomocą przetargu

88


za kryterium ceny i jakości. Usługi opiekuńcze są oparte o diagnozę potrzeb i poziomu dochodów (means tested), co określa odpłatność za usługi. Władze lokalne tworzą plan opieki, jeśli płacą za opiekę. W Anglii 70% opieki domowej jest kontraktowane przez władze lokalne. Główne wyzwa-nia usług opiekuńczych w Wielkiej Brytanii to wzrost popytu na usługi opiekuńcze, a przy zmniej-szających się środkach na ten cel, co tłumaczone jest kryzysem i cięciami finansowymi. Oznacza to w praktyce, że władze lokalne wprowadzają ostrzejsze kryteria uprawniające do korzystania z usług opiekuńczych. Mike Pagdam, przewodniczący UK Home Care Association (UKHCA), or-ganizacji reprezentującej ponad 2000 podmiotów, wskazuje na nową inicjatywę „Think local, act personal” co oznacza koncentrację na kliencie. Chodzi o zapewnienie dostępu do informacji o usługach opiekuńczych, co pomaga im pozostać niezależnymi, ale także dostęp klientów do społeczności lokalnej, tak aby mogli oni pozostać aktywnymi uczestnikami społeczeństwa. Cho-dzi także o poczucie kontroli klientów nad własnym budżetem na opiekę oraz wpływ na zakres i formy opieki dostarczonej przez zaakceptowanych przez klientów opiekunów.

Odmienne mechanizmy, zgodne z zasadą pomocniczości, stosowane są w krajach kontynental-nej Europy (Niemcy, Austria, Holandia, Francja, Belgia). Głównymi dostawcami usług na rzecz starszych są organizacje pozarządowe finansowane przez państwo, a trzeci sektor stał się rów-noprawnym aktorem wraz z państwem i rynkiem. W Niemczech sektor publiczny i organizacje non-profit współpracują ze sobą dla lepszej koordynacji i zaspokojenia różnych potrzeb. Państwo chroni i wspiera prywatnych i pozarządowych dostawców pomocy społecznej. Sektor publiczny formułuje cele, warunki, finansuje, wprowadza i egzekwuje standardy usług, a dostawa usług należy do organizacji non-profit, oraz podmiotów komercyjnych. Usługi socjalne finansowane są na poziomie komunalnym. Na przykład pomoc dzieciom i młodzieży finansowana jest w więk-szości przez lokalne ośrodki pomocy społecznej, w 34% przez landy i tylko w 1% przez rząd federalny. Liczba pracowników socjalnych wzrosła w ostatnich latach, a służby społeczne stały się głównym aktorem na lokalnym rynku pracy. Szacuje się, że około 320 000 pracowników sektora publicznego pracuje w pomocy społecznej, w tym ponad trzy czwarte (79%) na poziomie komunalnym, 20% zatrudnionych na poziomie landów, a tylko 1% przez rząd federalny. Usługi dla ludzi starszych oraz niepełnosprawnych są świadczone głównie przez prywatne podmioty. Dwie trzecie (66%) pracowników socjalnych pracuje dla organizacji non-profit, a tylko co czwarty (28%) w publicznych instytucjach (Krzyszkowski 2008: 55). Zwiększeniu atrakcyjności zawodów opiekuńczych służą inicjatywy promocyjne, do których zaliczyć można walijski program „Obli-cza opieki”, mający na celu poprawę informacji i przełamanie stereotypów na temat zawodów opiekuńczych.

W krajach skandynawskich, realizujących koncepcje socjaldemokratyczne, dominuje system pu-blicznych, uniwersalnych usług opiekuńczych dostarczanych bezpośrednio przez władze lokalne przy małym udziale organizacji pozarządowych i sektora prywatnego. Świadczenia socjalne leżą w gestii władz lokalnych, a do ich obowiązków należy opieka nad ludźmi starszymi oraz indy-widualna pomoc dla rodzin patologicznych. Sposób organizowania pomocy, a także zasady jej przyznawania i lokalizacja, jak również charakter pomocy są zależne od kryteriów przyjętych przez władze lokalne, a lokalni politycy mogą wywierać znaczący wpływ na pomoc społecz-

89


ną. Główny cel to zapewnienie ludziom starszym względnej samowystarczalności, niezależnego życia poprzez wsparcie ze strony pomocy domowej oraz tworzenia centrów pomocy ludziom starszym. Presja finansowa w latach 90. spowodowała, że wiele prywatnych instytucji stwo-rzyło ofertę pomocy ludziom starszym, co pociągnęło za sobą pytania na temat jakości opieki. Dobrym przykładem jest Szwecja, kraj, który ma długą tradycję usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania świadczonych przez samorząd terytorialny. Wprowadzony w 2009 roku Customer Choice System – The Act of Free Choice, daje prawo władzom lokalnym do decyzji, czy wprowa-dzają wolny wybór w tym zakresie. Usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania są w Szwecji finansowane w 95% z podatków, a klienci płacą tylko 5% kosztów. Pracownik pomocy społecznej dokonuje oceny potrzeb klienta i podejmuje formalną decyzję, ile czasu i jakie usługi klientowi przysługują. Klient wybiera dostawcę usług opiekuńczych, a następnie dostawca usług przygotowuje plan opieki razem z klientem. Pomoc społeczna pyta klientów, czy są usatysfakcjo-nowani z usług, które otrzymują. Raz w roku samorządowe jednostki organizacyjne pomocy spo-łecznej przeprowadzają badania konsumenckie wśród klientów i pracowników pomocy. Klient może także kupić usługi opiekuńcze prywatnie i nie są one opodatkowane, a dla ułatwienia klientowi podjęcie racjonalnego wyboru stworzono narzędzie nazwane porównywarką. Daje ona informację o dostawcy, jego pracownikach, ich wykształceniu, liczbę klientów, informacje o kon-takcie z dostawcą oraz dane o wynikach, jakie uzyskał dostawca w badaniach konsumenckich.

Całkowicie odmienny system usług opiekuńczych oparty na dominującej odpowiedzialności ro-dziny za opiekę nad swoimi członkami, przy wsparciu kościelnych organizacji i bardzo ograniczo-nym udziale państwa jest rozpowszechniony w krajach śródziemnomorskich (Włochy, Hiszpania, Portugalia, Grecja, Cypr). Kraje te mają słabo rozwiniętą pomoc społeczną. Obejmuje ona zabez-pieczenie socjalne dla: rodzin i dzieci, ludzi starszych, niepełnosprawnych oraz grup o dużym ryzyku wykluczenia, czyli imigrantów, uchodźców i mniejszości etnicznych. Pomoc społeczna oparta jest na mieszanej ekonomii opieki (mixed economy of care) i obejmuje sektory: publiczny, prywatny oraz wolontariuszy. Opieka domowa jest oferowana w ograniczonym stopniu i zorga-nizowana w oparciu o wolontariuszy głównie w dużych miastach. Ten rodzaj opieki finansowany jest przez organizacje non-profit oraz ze składek osób korzystających z tych usług. Personel opie-kuńczy jest niewystarczający, bowiem pomoc społeczna stanowi jedną z najmniejszych części polityki społecznej państwa, a publiczne wydatki na nią to jedynie ułamek tego, co wydawane jest na inne obszary, takie jak ubezpieczenia społeczne czy opiekę zdrowotną. Rola prywatnego sektora w pomocy społecznej jest mała, nie jest on włączony w planowanie polityki społecznej. Deficyt pracy w sektorze opieki jest przyczyną stosowania różnorodnych sposobów zwiększenia podaży. Przeszkody w rozwoju sektora opieki mają charakter gospodarczy, kulturowy i polityczny. Należy do nich niska atrakcyjność zawodów opiekuńczych spowodowana złymi warunkami pracy (zatrudnienie w niepełnym wymiarze lub na krótkie okresy), brakiem perspektyw kariery zawodo-wej, szkoleń oraz pauperyzacją płacową opiekunek. Zły obraz zawodu w świadomości społecznej ogranicza napływ młodych do opieki oraz wywołuje rosnącą liczbę opiekunów odchodzących z zawodu. W tej sytuacji podejmowane są liczne inicjatywy mające na celu podniesienie podaży pracy w sektorze opieki. Jedną z nich jest zatrudnianie imigrantów, uchodźców oraz osób z grup ryzyka. We Włoszech uruchomiono rekrutację zagranicznych opiekunów socjalnych poprzez ich

90


szkolenie w rodzimych krajach. Po ukończeniu szkolenia i selekcji imigranci są zapraszani do za-mieszkania i pracy we Włoszech. Organizacja rekrutacji, selekcji i szkoleń w krajach pochodzenia opiekunów ułatwia późniejszą adaptację zawodową i kulturową. Podobne działania na rzecz uchodźców z państw b. Jugosławii prowadzone są w Słowenii.

W Niemczech i Wielkiej Brytanii rozwija się programy na rzecz zatrudniania w sektorze opieki dłu-gotrwale bezrobotnych, niepełnosprawnych, samotne matki oraz przedstawicieli mniejszości et-nicznych, czyli osób mających trudności na rynku pracy. Programy szkoleniowe finansowane przez władze centralne bądź lokalne oraz gwarancje zatrudnienia poprzez subsydiowanie miejsc pracy w sektorze opieki mają podnieść podaż pracy w usługach opiekuńczych oraz ograniczyć bezrobo-cie wśród długotrwale bezrobotnych. W Grecji oraz Wielkiej Brytanii władze publiczne podejmują inicjatywy mające na celu profesjonalizację usług opiekuńczych dla pozyskania nowych oraz stabi-lizacji zawodowej już zatrudnionych opiekunów. Temu służy rozwój kształcenia w zakresie pracy socjalnej oraz innych profesji społecznych na poziomie uniwersyteckim oraz organizacja szkoleń dla podniesienia kwalifikacji już zatrudnionych. Dla zwiększenia podaży i poprawy jakości usług opiekuńczych podejmowane są także inicjatywy mające na celu uznanie i legalizację pracy niefor-malnych opiekunów oraz wzmocnienie pozycji odbiorców usług opiekuńczych.

C. POKOLENIE „ANI – ANI”183 – POMOC WSPÓŁCZESNEJ MŁODZIEŻY

Już Jan Zamojski zauważył, że Takie będą Rzeczypospolite jaki ich młodzieży chowanie. Kondycja młodzieży, jej dezaktywizacja zawodowa, jest jednym z najpoważniejszych problemów socjal-nych w Polsce, który zaniechany może być źródłem negatywnych skutków społeczno-ekonomicz-nych184. Najgorszą konsekwencją będzie trwałe wykluczenie społeczne młodzieży, ale bezrobocie może być także źródłem patologii, a w efekcie dezintegracji więzi i dalszej alienacji społecznej, stanowiąc realne zagrożenie dla procesów demokratyzacji oraz budowy społeczeństwa obywa-telskiego. Młodzi stanowią obecnie ponad 1 miliard światowej populacji185, z czego większość mieszka w krajach rozwijających się, ale nawet w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej sytu-acja młodych jest bardzo trudna.

W Polsce aktywny zawodowo jest jedynie co trzeci Polak do 25. roku życia, a jak wskazują autorzy Planu realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce 5,5% biernych zawodowo młodych pozostaje nieaktywnymi z powodu obowiązków rodzinnych, a 2% z powodu choroby i niepełnosprawno-ści. Najtrudniejsza sytuacja dotyczy osób określanych jako NEET (not in employment, education, and training), czyli tych, którzy pozostają bezrobotni lub nieaktywni zawodowo z powodów in-nych niż nauka, obowiązki rodzinne czy choroba. Termin NEET został stworzony w Wielkiej Bryta-nii w końcu ostatniej dekady minionego wieku i rozpowszechnił się w całej Europie, a w krajach

183 Szczęśniak M., Pokolenie „ani – ani”: o młodzieży, która się nie uczy, nie pracuje i nie dba o samokształcenie, Psychologia Społeczna, 2011, tom 6.184 Grewiński M., Dezaktywizacja i wykluczenie społeczne młodzieży – wyzwaniem dla partnerskiej współpracy insty-tucjonalnej i rozwoju zintegrowanych usług społecznych, w: OHP jako realizator usług rynku pracy, Warszawa 2011.185 Standing G., Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, PWN 2014.

91


takich jak Hiszpania czy Włochy ukuto własne językowe akronimy tego pojęcia. W naszym kraju niektórzy autorzy186 stosują wobec młodzieży bezrobotnej i nieuczącej się określenie pokolenie „ani – ani”, czyli ani praca, ani szkoła. Oczywiście w tej szeroko rozumianej grupie istnieją róż-ne kategorie NEET: młodych dziedziczących bezrobocie, brak edukacji, a w konsekwencji biedę i wykluczenie, biernych z wyboru pozostających na utrzymaniu zamożnych rodziców itp. Nie-zależnie od przyczyn tego stanu bierności jej skutki są wspólne. Dezaktywizacja młodych rodzi konsekwencje psychospołeczne w postaci niskiej samooceny, braku determinacji i motywacji do działania. Cała zbiorowość NEET ze względów formalnych dzielona jest na dwie grupy. Pierwszą stanowią ci, którzy nie rejestrują się w urzędach pracy i są wykluczeni z rynku pracy głównie z po-wodu przerwania edukacji i braku kwalifikacji zawodowych. Zabiegi aktywizacyjne w obszarze edukacyjnym i zawodowym są wobec nich trudne i wymagają uwzględnienia zarówno kontek-stów lokalnych, jak i dużej indywidualizacji działań. Liczebność tej grupy szacuje się w Polsce na około 150 tysięcy187. Bardziej liczną grupę NEET stanowią młodzi w wieku 18-24 lata, którzy jako bezrobotni są zarejestrowani w urzędach pracy, choć, zgodnie z polskim prawem, mogą równo-cześnie studiować zaocznie. W roku 2013 ich liczbę szacowano na 410 tysięcy osób.

W całej grupie wiekowej 15-24 lata wskaźnik NEET wyniósł w 2012 roku 12,5%, co oznacza 560 tysięcy osób. Analiza zróżnicowania terytorialnego wskazuje, że najwyższe liczby młodych zakwalifikowanych do NEET wystąpiły w województwach podkarpackim (17,2%), lubuskim (16,8%), warmińsko-mazurskim (16,2%) oraz zachodniopomorskim (15,5%)188. Powodami wyso-kiego bezrobocia młodzieży są brak doświadczenia zawodowego i niedopasowanie kwalifikacji do potrzeb rynku pracy. Deficyt doświadczenia zawodowego stanowi istotny problem (sytuacja co drugiego bezrobotnego w wieku do 25. roku życia), gdy równocześnie wiadomo, że naj-częstszym oczekiwaniem pracodawcy jest co najmniej półroczne doświadczenie zawodowe. Bez-robocie wśród młodzieży oraz niepewność ich sytuacji zawodowej jest przyczyną uzależnienia materialnego od rodziców, a także wydłużenia czasu podejmowania decyzji matrymonialnych i prokreacyjnych, co w efekcie wpływa na niską dzietność i rosnące starzenie się społeczeństwa.

Jako kluczowe podmioty instytucjonalne w dziedzinie zatrudnienia młodzieży wymieniana jest administracja pracy (powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy) oraz Ochotnicze Hufce Pracy (OHP). Urzędy pracy jak podstawowe instytucje samorządowe zajmujące się wspieraniem bezrobot-nych są źródłem pomocy w postaci staży i szkoleń dla młodych. W roku 2013 ponad połowę korzystających ze staży (51,4%) oraz 27,1% uczestniczących w szkoleniach oferowanych przez instytucje administracji pracy stanowili młodzi. Młodzi są także często beneficjentami wsparcia ze strony powiatowych urzędów pracy przy otwieraniu własnej działalności gospodarczej. Drugą kluczową instytucją są Ochotnicze Hufce Pracy – państwowa jednostka budżetowa wykonują-ca zadania w zakresie zatrudnienia, przeciwdziałania marginalizacji i wykluczeniu społecznemu

186 Na przykład Szczęśniak M., Pokolenie „ani – ani”: o młodzieży, która się nie uczy, nie pracuje i nie dba o samo-kształcenie, Psychologia Społeczna, 2011, tom 6.187 Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Infra-struktury i Rozwoju, Warszawa 2014.188 Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, MPiPS, MRR, Warszawa 2014.

92


młodzieży oraz kształcenia i wychowania. OHP działa na terenie całego kraju poprzez podlega-jących Komendzie Głównej 16 wojewódzkich komend OHP oraz liczne (49) centra edukacji i pra-cy młodzieży, ośrodki szkolenia zawodowego czy centra kształcenia i wychowania. Ogółem na terenie całego kraju działa ponad 900 jednostek organizacyjnych świadczących różnego rodzaju wsparcie. Beneficjentami działań OHP są młodzi w wieku 15-25 lat, których można zaliczyć do ka-tegorii NEET, zaniedbani, pochodzący ze środowisk i rodzin dysfunkcyjnych wymagający wsparcia i opieki, działań wychowawczych i kształcenia zawodowego, ale także absolwenci szkół i uczelni, którzy mają problemy w poruszaniu się na rynku pracy.

Zgodnie z zaleceniem Rady Europejskiej (2013/C120/01) chodzi o ustanowienie partnerstw na rzecz wsparcia młodzieży. W Planie realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce strategiczny-mi partnerami w omawianym obszarze powinny być. W cytowanym dokumencie wymienia się osiem rodzajów partnerstw zarówno na szczeblu centralnym (między różnymi resortami), jak i re-gionalnym i lokalnym. Ze względu na przedmiot naszego zainteresowania skupimy naszą uwagę tylko na tych z udziałem partnerów ze szczebla lokalnego. Chodzi o:

1. samorządowe wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy współpracujące z Ministerstwem Pra-cy i Polityki Społecznej

2. partnerów społecznych współpracujących z centralnymi i regionalnymi instytucjami organizu-jącymi konkursy dla ich opracowania zgodnie ze specyfiką regionalnych i lokalnych rynków pracy i profilem młodzieży będącej obiektem aktywizacji zawodowej

3. partnerstwo jednostek Ochotniczych Hufców Pracy z podmiotami na szczeblu lokalnym za-równo samorządowymi, jak i społecznymi, takimi jak Związek Harcerstwa Polskiego, Liga Ochrony Kraju, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Związek Młodzieży Wiejskiej, Ochotnicze Stra-że Pożarne itp.

4. partnerstwa powiatowych urzędów pracy z ośrodkami pomocy społecznej w zakresie kiero-wania bezrobotnych do uczestnictwa w kontraktach socjalnych, indywidualnych programach usamodzielnienia czy zatrudniania socjalnego

5. uczestnictwo partnerów społecznych w pracach rad zatrudnienia, czyli organów opiniodaw-czo-doradczych, zależnie od szczebla, ministra, marszałka i starosty

6. partnerstwa organizacji i instytucji na szczeblu lokalnym i regionalnym189

Wiele jest instrumentów wspierających integrację młodych: szkolenia, staże, przygotowanie za-wodowe, dofinansowanie kosztów egzaminów, studiów podyplomowych, pożyczki szkoleniowe i stypendium na kontynuowanie nauki, roboty publiczne i dotacje na podejmowanie działal-ności gospodarczej. Nowymi, zaproponowanymi w nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 14 marca 2014 roku są formy, które kładą nacisk na lokalną współpracę, takie jak trójstronne umowy szkoleniowe zawierane przez starostę z pracodawcą i instytucją szkoleniową, współpraca Centrów Informacji i Planowania Kariery Zawodowej z aka-demickimi Biurami Karier w zakresie opracowywania informacji zawodowej. Jak widać, lektura

189 Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, MPiPS, MRR, Warszawa 2014.

93


dokumentu rządowego wskazuje, że kluczowa rola w realizacji Gwarancji dla młodzieży spoczy-wa na instytucjach i organizacjach szczebla lokalnego działających w ścisłej współpracy ze sobą zarówno w zakresie dotarcia do grup docelowych młodzieży w wieku od 15. do 24. roku życia pozostających poza zatrudnieniem, edukacją i szkoleniem, jak i wspieraniu tych grup młodzieży. Decydującą kwestią w tym względzie jest współpraca jednostek organizacyjnych Ochotniczych Hufców Pracy ze szkołami, kuratoriami oświaty, ośrodkami pomocy społecznej czy też miejscowy-mi parafiami celem zdobycia informacji i dotarcia do młodych z rodzin i środowisk zagrożonych ekskluzją. Bardzo ważna jest także rola współpracy instytucji publicznych (np. OHP) z organiza-cjami społecznymi i samorządami, Kościołami i związkami wyznaniowymi w angażowaniu mło-dzieży w różnorodne wydarzenia lokalne. Chodzi o włączanie ich w rozwój lokalny w obszarze sportu, rekreacji, kultury itp. w formie wolontariatu, staży czy praktyk. Takie inicjatywy pozwolą na znajdowanie młodych liderów lokalnych będących agentami zmiany w społecznościach lo-kalnych, w których żyją i działają. Inicjatorem takich działań i koordynatorem międzysektorowej współpracy instytucji i organizacji lokalnych na rzecz reintegracji społecznej i zawodowej mło-dzieży powinny być samorządy terytorialne.

Reasumując, dotychczasowe rozważania na temat pomocy młodzieży zagrożonej wykluczeniem społecznym podkreślić należy, że potwierdzają one podstawowe znaczenie samorządu tery-torialnego i jego instytucji oraz lokalnych organizacji społecznych w tych działaniach. Jest to szczególnie widoczne, gdy uświadomimy sobie brak, jak dotąd, w naszym kraju kompleksowej, całościowej polityki społecznej na rzecz młodzieży. W przeciwieństwie do sąsiednich Niemiec nie ma u nas wydzielonego ustawodawstwa na rzecz pomocy młodzieży, czy też specjalnych instytu-cji zajmujących się tą problematyką190. Nawet jednak gdyby takie rozwiązania prawne i instytucje na szczeblu centralnym istniały, trudno oczekiwać, aby były one w stanie uwzględnić w swoich działaniach specyfikę kontekstu lokalnego i regionalnego sytuacji młodzieży oraz specyfikę lokal-nych czy regionalnych rynków pracy. Wszystko to wymaga kompleksowej samorządowej polityki społecznej opartej na zasadzie partnerstwa. Szczególnie ważne jest pokonanie barier międzyre-sortowych i międzysektorowych, rywalizacji, w której strony działają niezależnie od siebie i nie wykazują chęci stałej współpracy, czyli relacji partnerskich rozumianych jako współpraca według wspólnie wypracowanych zasad regulujących relacje między nimi.

190 Grewiński M., Dezaktywizacja iwykluczenie społeczne młodzieży – wyzwaniem dla partnerskiej współpracy insty-tucjonalnej i rozwoju zintegrowanych usług społecznych, w: OHP jako realizator usług rynku pracy, Warszawa 2011.

94


ZAKOŃCZENIE – WNIOSKI I REKOMENDACJE

Celem tego opracowania było przedstawienie i uzasadnienie roli samorządowej polityki społecz-nej. Wnioski i rekomendacje płynące z rozważań, dla ułatwienia ich odbioru, zostaną przedsta-wione w formie punktów.

1. Głównym celem samorządowej polityki społecznej i pomocy społecznej powinno być two-rzenie bardziej włączających, inkluzywnych, a przez to silniejszych, społeczności lokalnych, w których każdy mieszkaniec ma prawo do pełnego uczestnictwa.

2. Rozwój społeczności lokalnej powinien być oparty na diagnozie potrzeb i problemów prze-prowadzonej przy udziale samych zainteresowanych, czyli mieszkańców danej gminy czy po-wiatu. To ich aspiracje i zasoby powinny być podstawą tworzenia programów rozwiązywania lokalnych problemów społecznych, budowy strategii lokalnej polityki społecznej.

3. Kluczową kwestią w tym kontekście jest włączenie do lokalnych działań grup defaworyzo-wanych, to jest tych, którzy są klientami instytucji pomocy społecznej, a więc rodzin proble-mowych i pochodzących z tych rodzin dzieci i młodzieży, ludzi starszych itp. do uczestnictwa w życiu społeczności lokalnych. Brak takiej polityki grozi trwałym podziałem, polaryzacją społeczności lokalnych, będącą źródłem dalszych problemów.

4. Samorządowi politycy i kierownicy samorządowych instytucji infrastruktury społecznej po-winni w swoich planach i działaniach uwzględniać naturalne systemy wsparcia, czyli rodziny, przyjaciół, sąsiadów, grupy samopomocowe i miejscowe organizacje pozarządowe.

5. Jest kwestią kluczową, aby pracownicy instytucji samorządowych wspierali i współpracowali na zasadach partnerstwa z nieformalnymi opiekunami, wolontariuszami, lokalnymi liderami miejscowych grup społecznych.

6. Podstawową sprawą jest zmiana postawy samorządowych decydentów i kadr instytu-cji polityki społecznej wobec obywateli, mieszkańców, klientów instytucji samorządowych oraz zmiana filozofii rozwiązywania problemów społecznych. Chodzi o upodmiotowienie i włączenie.

7. Fundamentem dla tworzenia i realizacji samorządowej polityki społecznej powinna być bu-dowa i rozwój lokalnych systemów wsparcia i ich partnerstwo, tj. współdziałanie podmiotów działających w tym obszarze życia społecznego.

8. Trzeba położyć większy nacisk na budowanie, kreowanie nowych form współpracy (np. wspólne programy na rzecz wybranych grup społecznych, fora obywatelskie) pomiędzy róż-nymi aktorami sceny publicznej.

9. Potrzebna jest edukacja do uczestnictwa w samorządowej polityce społecznej poprzez pro-mocję i informowanie klientów publicznych, samorządowych instytucji o przysługujących im prawach, ale i obowiązkach.

95


10. Dzięki połączonym siłom różnych organizacji i instytucji, działających poniekąd we wspólnym interesie, klient otrzyma szerszą, pełniejszą pomoc, a ośrodki pomocy społecznej zostaną odciążone od nadmiaru klientów. Współpracujące podmioty, opierając się na bazie inicjatyw, inspirowanych przez lokalnych animatorów, liderów, przy instytucjonalnym wsparciu powin-ny przyczyniać się do zapoczątkowania zmian w dotychczasowych postawach społecznych.

11. Należy rozpocząć proces świadomego włączania klientów w realizację wspólnych przedsię-wzięć w imię dobrze pojętego kolektywnego, obywatelskiego, ale i indywidualnego interesu.

12. Władze lokalne (gminne i powiatowe) powinny być motywowane przez władze regionalne i centralne do tworzenia partnerstw i pozyskiwania miejscowych sojuszników do współpracy w zwalczaniu biedy i wykluczenia społecznego.

13. Potrzeba dalszych szczegółowych badań samorządowej polityki społecznej dla oceny obec-ności i jakości proponowanych działań na rzecz zwalczania biedy i wykluczenia społecznego. Analizy empiryczne lokalnej polityki społecznej powinny być prowadzone metodą action rese-arch, czyli w sposób umożliwiający większe uczestnictwo samych zainteresowanych: przed-stawicieli władz lokalnych oraz instytucji i organizacji społecznych w procesie badawczym i możliwość wykorzystania rekomendacji z badań w bieżącej, lokalnej polityce społecznej.

14. Kluczowym jest partnerstwo lokalne rozumiane jako płaszczyzna współpracy pomiędzy part-nerami będącymi przedstawicielami różnych obszarów życia społeczno-gospodarczego gmi-ny czy powiatu. Partnerzy powinni trwale i systematycznie projektować i realizować działania w celu identyfikowania i rozwiązywania lokalnych problemów, budowy tożsamości społecz-ności lokalnej oraz wspólnoty lokalnej, której wszyscy uczestnicy mają właściwe dla siebie warunki rozwoju. Partnerstwa lokalne powinna cechować długotrwałość działania, różno-rodność podmiotów w nich uczestniczących oraz dobrowolność partycypacji191.

15. Wszystkie dotychczasowe wnioski i rekomendacje dla władz, samorządowców i pracow-ników pomocy społecznej wymagają spełnienia jednego koniecznego warunku: o polityce społecznej i pomocy społecznej należy myśleć nie jak o koszcie, ale inwestycji w zasoby ludz-kie, ograniczającej wykluczenie społeczne, a tym samym wzmacniającej aktywne i twórcze wspólnoty lokalne.

Dla lepszego zrozumienia znaczenia działań w kierunku budowy włączających, inkluzywnych społeczności warto promować znany od lat w zachodniej literaturze i praktyce pracy socjalnej termin empowerment. Oznacza on proces rozwoju świadomości i zdolności kontrolowania lub wpływania na siebie i innych oraz umiejętności efektywnego stosowania swego wpływu przez zagrożonych wykluczeniem lub trwale wykluczonych. Chodzi o zabieganie o swoje potrzeby słabych społecznie i niewydolnych ekonomicznie upośledzonych i krzywdzonych mniejszości. Empowerment powstał w latach 70. w USA jako efekt kryzysu państwa opiekuńczego, defi-cytu budżetowego oraz doświadczeń życia zbiorowego, szczególnie tak zwanej Wojny z Biedą (War on Poverty) prezydenta USA Lyndona Johnsona, czyli otwarcia państwa amerykańskiego na

191 O partnerstwach lokalnych i gminnych modelach, Pilotażowe wdrożenia, Pomorskie Forum na rzecz wychodze-nia z bezdomności, Gdańsk 2012.

96


oddolne programy rozwoju społeczności lokalnych. Empowerment zakłada, że stanem wyjścio-wym jest bezsilność klienta, czyli stan trwałej relacji między jednostką i grupą a środowiskiem. Cechami bezsilności jest samoobwinianie się, uogólniona nieufność, wyobcowanie społeczne oraz poczucie wyzucia z praw obywatelskich, ale także słabość ekonomiczna oraz, co może naj-gorsze, przekonanie o beznadziejności działań politycznych we własnym interesie. Przyczyny bez-silności mogą być subiektywne wynikające na przykład z własnych barier i deficytów, ale także obiektywne. Społeczne obszary zastosowania empowerment obejmują zwiększenie partycypacji obywatelskiej w demokratycznym sprawowaniu władzy, jak i działania lokalne mające na celu poprawę miejsca jednostki w lokalnym, układzie wpływów, ale także rozwijanie indywidualnego poczucia kontroli i wpływu na środowisko. Podobne do klasycznego rozumienie empowermentu prezentują członkowie inicjatywnej grupy roboczej Forum Współpracy Empowerment192, którzy rozumieją go jako dążenie do upodmiotowienia ludzi, by mieli oni siłę i kompetencje, aby decy-dować o ważnych dla nich sprawach w poczuciu godności i sprawiedliwości. Jak piszą autorzy Manifestu, polityka i służby społeczne zbudowane na ideowym fundamencie to podejście, które wzmacnia potencjał sprawstwa osób, rodzin i grup do aktywnego uczestnictwa, zapewnia usługi osobom i rodzinom, gdy okoliczności utrudniają im tę aktywność, wzmacnia potencjał sprawstwa lokalnych społeczności, aktywnie opiekuje się tymi, którzy tego potrzebują, mobilizując do tego zasoby środowiska oraz zachęca odbiorców usług do aktywnego włączania się w proces kopro-dukcji usług.

Jak piszą autorzy Manifestu, od lat występuje pilna potrzeba modernizacji pomocy społecznej i innych służb społecznych, które powinny działać zgodnie z zasadą empowermentu. Dla reali-zacji tego celu potrzeba jednak zmian zarówno ram prawno-instytucjonalnych, jak i poprawy kompetencji pracowników, kierowników oraz, jak myślę, lokalnych polityków. Sprzyja temu idea nowej aktywnej polityki społecznej Unii Europejskiej zainicjowana w Agendzie Społecznej 2006. Sformułowana w niej polityka spójności społecznej jest oparta na podejściu partycypacyjnym, uruchomieniu działań na rzecz pełnego uczestnictwa osób i rodzin w życiu społeczności lokalnej, a w ten sposób budowy wspólnoty lokalnej. Cechą dystynktywną tej polityki określanej mianem aktywnej integracji jest podejście holistyczne, całościowe, to jest działania lokalne, w których uczestniczą zarówno podmioty samorządowe ze sfery socjalnej (pomoc społeczna, edukacja, ochrona zdrowia czy administracja pracy), jak i organizacje pozarządowe i sami mieszkańcy.

Istnieje wiele teorii i metod ułatwiających zrozumienie uwarunkowań współpracy lokalnej w ob-szarze polityki społecznej. Świadomość tych uwarunkowań powinna być podstawą wyboru wła-ściwej strategii.

Na koniec rozważań warto przytoczyć opinię, jaką przedstawił Edwin Bendyk193, dziennikarz tygodnika „Polityka” i kierownik Ośrodka Badań nad Przyszłością Collegium Civitas. Kreśląc scenariusze społecznej przyszłości postawił podstawowe pytanie o solidarność – czy potrafimy

192 Manifest Forum Współpracy Empowerment „O urzeczywistnienie zasady Empowerment w polityce aktywnej integracji”.193 Bendyk E., Razem czy osobno? Scenariusze społecznej przyszłości, Prezentacja przedstawiona w czasie Konfe-rencji „Architektura zmian w pomocy społecznej”, Warszawa 5-6 listopada 2014 roku.

97


być razem? Wskazując na zagrożenie malejącą spójnością społeczną oraz rosnące różnice we-wnątrzregionalne, międzyregionalne i międzypaństwowe, przedstawił dwa scenariusze przyszło-ści. Sytuacja może pozostać bez zmian, czyli business as usual, lub można podjąć próbę budowy dobrego społeczeństwa i nowego państwa dobrobytu wersja 2.0. Dobre społeczeństwo to nowa solidarność oparta na godności, uznaniu, podmiotowości włączeniu oraz empowerment. Świa-domość potrzeby zmian powinna być podstawą tego, który scenariusz wybierzemy.

O podjęciu próby budowy takich dobrych, opartych na solidarności, inkluzywnych społecz-ności lokalnych przez Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej świadczy realizacja projektu „Kalkulator Kosztów Zaniechania – wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu w zakresie polityki społecznej w obszarze analizy kosztów braku podejmowania działań ak-tywizująco-wspierających”. Brak wiedzy o znaczeniu samorządowej polityki społecznej oraz narzędzi do jej prowadzenia był podstawą wprowadzenia modelu Kalkulatora Kosztów Zanie-chania, nowego w Polsce podejścia pozwalającego na prowadzenie aktywnej lokalnej polityki społecznej opartej na kalkulacji kosztów zaniechania w tym niezwykle ważnym obszarze życia społeczno-gospodarczego.

98


BIBLIOGRAFIAAuleytner J., Polska polityka społeczna. Kreowanie ładu społecznego, Wyd. WSP TWP i PTPS, Warsza-wa 2005.

Baker J., The Social Work Dictionary, NASW 1991.

Bariery Instytucjonalne rozwoju przedsiębiorczości na terenach wiejskich. Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej w 2011 roku.

http://efrwp.pl/theme/site/userfiles/files/RAPORT_przedsiebiorczosc.pdf, pobrano dnia 12 czerwca 2012 roku.

Bendyk E., Razem czy osobno? Scenariusze społecznej przyszłości, Prezentacja przedstawiona w czasie Konferencji Architektura zmian w pomocy społecznej, Warszawa 5-6 listopada 2014 roku.

Beneficjenci Środowiskowej Pomocy Społecznej w 2011 roku, GUS Urząd Statystyczny w Krakowie, Opracowanie Sygnalne, Kraków listopad 2012.

Benson J.K., The Interorganisational Network as a Political Economy, [w:] Administration Science Qu-artely, Volume 20, June 1975.

Blair R., Public Participation and Community Development: the Role of Strategic Planning, PAQ Spring 2004.

Blakely E.J., Planning Local Economic Development Theory and Practice, SAGE, Londyn 1989.

Boni M. (red.), Polska 2030, Wyzwania rozwojowe, Wydawca: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009.

Bratnicki M., Frączkiewicz-Wronka A., O organizacjach publicznych i o przedsiębiorczym rozwoju, w za-rządzanie ludźmi w otoczeniu globalnym – pomiędzy starym a nowym. Organizacje, ludzie, procesy, procedury, Zbiegień-Maciąg L. i Beck E. (red.), AGH, Kraków 2006.

Broda-Wysocki P., Wykluczenie i inkluzja społeczna Paradygmaty i próby definicji, IPiSS, Warszawa 2012.

Czas na zmiany w sztuce pomagania, w: „Newsweek” 37/2013.

Czas na zmiany w sztuce pomagania, w: „Newsweek” 44/2013.

Czekanowski P., Oniszczuk P., Czym jest organizowanie społeczności lokalnej, Organizowanie Społecz-ności Lokalnej w Polsce, Projekt Matra, Gdańsk 1999.

Damon J., Wykluczenie, Oficyna Naukowa, Warszawa 2012.

Danecka M., Partycypacja wykluczonych wyzwanie dla polityki społecznej, Warszawa 2014.

Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze 2001.

Europejska Karta Samorządu Lokalnego, Strasburg, 15 października 1985r., Dz.U. z 1994, nr 124, poz. 607, art. 2, art. 3, pkt 1.

Evers A., (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, WSP, Warszawa 2013.

Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu.

Frączkiewicz-Wronka A., Poszukiwanie istoty zarządzania publicznego, [w:] Zarządzanie publiczne – elementy teorii i praktyki, Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009.

99


Frieske K.W., Utopie inkluzji. Sukcesy i porażki programów reintegracji społecznej, Warszawa 2004.

Frieske K.W. i Poławski P. (1996), Opieka i kontrola, Interart, Warszawa 1996.

Galaskiewicz J., Interorganizational Relations [w:] „Annual Reviews of Sociology” Nr 11, 1985.

Gaventa J., Exploring Citizenship, Participation And Accountability, IDS Bulletin Vol. 33, No 2 2002.

Gąciarz B., Instytucjonalizacja samorządności. Aktorzy i efekty, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2004.

Gąciarz B., Samorządność: główne idee społeczne i koncepcje teoretyczne, w: Socjologia regionu i spo-łeczności lokalnych, Opole 2011.

Geddes M. i J. Benington (red.), Local Partnership and Social Exclusion in the European Union, Routled-ge, Londyn 2001.

Germain C.B., Gitterman A., The Life Model of Social Work Practice, New York, Columbia University Press, 1980

Gilbreath H.G., Zakharchenko O., Citizen Participation Handbook, People’s Voice Project. International Centre for Policy Studies, I Media Ltd., Ukraine 2002.

Grewiński M., Dezaktywizacja i wykluczenie społeczne młodzieży – wyzwaniem dla partnerskiej współpracy instytucjonalnej i rozwoju zintegrowanych usług społecznych, w: OHP jako realizator usług rynku pracy, Warszawa 2011.

Grewiński, M., Przedecka E., Przedmowa do wydania polskiego, w: Podręcznik usług społecznych – przykłada Niemiec, WSP, Warszawa 2013.

Grosse T., Hardt Ł, Sektorowa czy zintegrowana, czyli o optymalnej strategii rozwoju polskiej wsi, Pro Oeconomia Fundacja Ewaluacji i Badań Ekonomicznych, Warszawa 2010.

Hatch M.J., Teoria organizacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2002.

Hudson B., Collaboration in Social Welfare, A Framework for Analysis, [w:] Policy and Politics, 15, 1987.

Hvinden B., Divided Against Itself. A Study of Integration in Welfare Bureaucracy, Scandinavian Univer-sity Press, Oslo-Copenhagen-Stockholm 1994.

Jak wspierać rodziny? „Trzeci Sektor” Numer Specjalny 2013/2014.

Jewtuchowicz A., „Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalne-go”, (w:) Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów.

Józefczyk J., Perspektywy rozwoju pracy socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gdyni, [w:] Asystentura rodziny…, op.cit.

Kalkulator Kosztów Zaniechania, Informator MCPS.

Kamiński A., Funkcje pedagogiki społecznej. Praca socjalna i kulturalna, Warszawa 1972.

Karwacki A., Kaźmierczak t., Rymsza M., Reintegracja. Aktywna polityka społeczna w praktyce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014.

Kawczyńska-Butrym Z., Problemy opieki nad człowiekiem starszym – obszary pomocy i wsparcia, „Pra-ca Socjalna” nr 4, Warszawa 1999.

Kekkonen M., Montonen M., Viitala R. (ed.) Family centre in the Nordic countries – a meeting point for children and families, Norden, 2012.

100


Kowalska I., Społeczno-ekonomiczne wyznaczniki strategii rozwoju lokalnego w dobie czwartej fali cywilizacyjnej, w: M. Adamowicz (red.), Strategia rozwoju lokalnego. Aspekty instytucjonalne, T1, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2003.

Kieżun W., Patologia transformacji, Wyd. Poltext, Warszawa 2013.

Kłosowski W., Warda J., „Wyspy szans Jak budować strategie rozwoju lokalnego?, Biblioteka Rozwoju Lokalnego, Bielsko-Biała 2001, s. 86, Swianiewicz P., Klimska U., Mielczarek A., „Nierówne koalicje-liderzy miejscy w poszukiwaniu nowego modelu zarządzania rozwojem”, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2004.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483.

Kotlarska-Michalska A., Funkcja opiekuńczo-zabezpieczająca wielkomiejskich rodzin pracowniczych, WN UAM, Poznań 1990.

Kotowska I., Wóycicka I. (red.), Sprawowanie opieki oraz inne uwarunkowania podnoszenia aktyw-ności zawodowej osób w starszym wieku produkcyjnym. Raport z badań, Departament Analiz Ekono-micznych i Prognoz, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2008.

Kowalak T., Leksykon polityki społecznej, IPS UW, Warszawa 2001,

Kowalczyk B., Krzyszkowski J., Modele sposobu realizacji usług o określonym standardzie w jednost-kach organizacyjnych pomocy i integracji społecznej, [w:] Szarfenberg R. (red.) Krajowy Raport Ba-dawczy. Pomoc i integracja społeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli instytucji, WRZOS, Warszawa 2011.

Kożuch B., Zarządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa, Zeszyty Naukowe UJ, nr 1, Kraków 2005.

Kożuch B., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Placet, Warszawa 2004.

Krzeczkowski K., Polityka społeczna, Łódź 1947.

Krzyszkowski J., Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wyd. UŁ, Łódź 2005.

Krzyszkowski J., Osoby starsze, [w:] Szarfenberg R. (red.) Krajowy Raport Badawczy. Pomoc i inte-gracja społeczna wobec wybranych grup – diagnoza standaryzacji usług i modeli instytucji, WRZOS, Warszawa 2011.

Krzyszkowski J., Przywojska J., Uspołecznienie zarządzania publicznego w lokalnej polityce społecznej i pomocy społecznej, w: Wrocławskie Studia Politologiczne, 15/2013.

Krzyszkowski J., Przywojska J., Lokalne strategie rozwiązywania problemów społecznych jako instru-ment decentralizacji polityki społecznej, w: Strategie w polityce społecznej, red. Grewiński M., Karwac-ki A., MCPS, Warszawa 2011.

Księżopolski M., Wspólnie czy osobno? Rozważania o polityce społecznej, Wyd. IPS UW, Warszawa 2013.

Księżopolski M., Polityka społeczna. Wybrane zagadnienia porównań międzynarodowych, Wydawnic-two Śląsk, 1999.

Kubisch A.C. (1985), Comprehensive Community Initiatives: Lessons in Neighborhood Transformation, www.nhi.org/online/issues/85/compcominit.html.

Kucharska B., Bielak B., Mazowiecki Biuletyn Integracji Społecznej, MCPS, Warszawa 2013.

Kulesza E., Lokalna polityka społeczna, Wyd. CRZL, Warszawa 2013.

Kulesza, Sześciło „Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne”, LEX a Wolter Kluwer Business, Warszawa 2013.

101


Leś E., Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, Wyd. IPS UW, Warszawa 2002.

Leś E., Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji spo-łecznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000.

Leś E., Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Wydawnictwo Prószyński i S-ka, Warszawa 2001.

Lipke H., Hryniewicka A., Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Instytut Rozwoju Służb Społecznych, Raport niepublikowany, 2008.

Manifest Forum Współpracy Empowerment „O urzeczywistnienie zasady Empowerment w polityce aktywnej integracji” Maszynopis nieopublikowany, Warszawa 2014.

Marret C., On the specification of interorganisational dimension, [w:] Sociology and Social Research, 1971, Volume 61.

MCPS, Strategia wdrażania projektu innowacyjnego „Kalkulatora Kosztów Zaniechania” MCPS, 2013.

Meyers M.K., Organizational Factors in the Integration of Services for Children, [w:] Social Service Review, December 1993.

Michalska A., Ekspertyza nieopublikowana, Archiwum WRZOS 2011.

Mikołajewicz W., Praca socjalna jako działanie wychowawcze, Interart, Warszawa 1995.

Morawski W., Socjologia ekonomiczna, PWN, Warszawa 2001.

Munday B. i Ely P. (red.), Social Care in Europe, Prentice Hall, Harvester Wheatsheaf, 1996.

Naegele G., Usługi społeczne na rzecz osób starszych, (w:) Podręcznik usług społecznych – przykład Niemiec, WSP TWP, Warszawa 2013.

Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności te-rytorialnej, Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2013.

Narojek W., Socjalistyczne „welfare state”. Studium z psychologii społecznej Polski Ludowej, Wydaw-nictwo Naukowe PWN, Warszawa 1991.

Niger Reigate, Networking, [w:] The Blackwell Companion to Social Work, edited by Martin Davies, Blackwell Publishers, Oxford 1997.

Nowacka E., Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze PWN, War-szawa 1997.

Nowakowska A., Strategia jako narzędzie stymulowania rozwoju gminy, w: A. Jewtuchowicz (red.) Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, Wydawnictwo UŁ, Łódź 2000.

O partnerstwach lokalnych i gminnych modelach, Pilotażowe wdrożenia, Pomorskie Forum na rzecz wychodzenia z bezdomności, Gdańsk 201.2

O’Lonney, Beyond Privatization and Service Integration: Organizational Model for Service Delivery, [w:] Social Service Review December 1993.

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998.

Ołdak M., Model Kalkulatora Kosztów Zaniechania Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych, MCPS, Warszawa 2014.

Orłowski W., Świat do przeróbki. Spekulanci, bankruci, giganci i ich rywale, Agora SA, Warszawa 2011.

Państwo opiekuńcze. Kosztowna iluzja, CASE, Warszawa 2014.

102


Payne M., Modern Social Work Theory, MacMillan, Londyn 1997.

Pecqueur B., „Le developpement local”, Alternatives Economiques, Syros 1989, s. 44-45, za Jewtu-chowicz A., Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego”, (w:) Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, pod red. Jewtuchowicz A., Zakład Ekonomiki Regio-nalnej i Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki, Łódź 2000, s. 140.

Penc-Pietrzak I., Strategie biznesu i marketingu, Biblioteka Menedżera, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu Kraków 2000.

Piątek K., Oblicza polityki społecznej. W kierunku autonomizacji polityki socjalnej, Wydawnictwo UMK, Toruń 2012.

Pilecki K., Kucharska B., Pakiet Instruktażowy Modelowa Strategia Rozwiązywania Problemów Spo-łecznych wraz z Generatorem Strategii, MCPS, Warszawa 2014.

Pincus A., Minahan A., Social Work Practice: Model and Method, Ithaca, IL: Peacock 1973.

Plan realizacji Gwarancji dla młodzieży w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2014.

Planowanie i zarządzanie strategiczne. Poradnik dla menedżerów miast w samorządach terytorial-nych, Wydawnictwo Samorządowe FRDL, Warszawa 1997.

Przemówienie Premiera Donalda Tuska wygłoszone 12 czerwca 2009 r. (w:) Opieka długoterminowa w Polsce, opis, diagnoza, rekomendacje, Warszawa 2010.

Przeperski J., Centrum dla Rodziny, prezentacja przedstawiona w czasie Seminarium Naukowego „Ro-dzina w pracy socjalnej”, Toruń 5-7 listopada 2014.

Przywojska J., Nowoczesne zarządzanie i governance w pracy socjalnej, Wydawnictwo CRZL, Warsza-wa 2014.

Przywojska J., Krzyszkowski J. Partnerstwo lokalne jako realizacja zasady pomocniczości i decentraliza-cji w polityce społecznej, Problemy Polityki Społecznej, 25(2)/2014.

Radwan-Pragłowski J. i Frysztacki K., Społeczne dzieje pomocy człowiekowi, Interart, Warszawa 1996.

Ratyński W., Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, Wyd. Difin, tom 1, Warszawa 2003.

Regulski J., Wprowadzenie, [w:], Samorząd i demokracja lokalna Osiągnięcia, zagrożenia, dylematy, red. Regulski J., Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2004.

Reintegracja Aktywna polityka społeczna, Karwacki A., Kaźmierczak T., Rymsza M., Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014.

Reitan C.T., Theories of Interorganizational Relations in the Human Services [w:] „Social Services Re-view”, September, 1998.

Rocznik Statystyczny GUS, 2012.

Rocznik Statystyczny Rolnictwa, 2011.

Rodney E., Policy Practice, [w:] Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare, Volume 4, Social Policy and Policy Practice, John Wiley & Sons Inc. Hoboken, New Jersey.

Rosanvallon P., The New Social Question. Rethinking the Welfare State, Princeton 2000.

Rothman J.,Three models of community organization practice, [w:] Cox M.F. et.al. Strategies of Com-munity Organization, Illinois, F. E. Peacock 1976.

103


Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 roku O opiekunach społecznych i komisjach opieki społecznej (Dz.U. RP nr 29, poz. 267). Zasady ich działania określało szczegółowo Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 11 kwietnia 1929 roku.

Rusinek K., Zagadnienia pracy i pomocy społecznej w działalności rad narodowych [w:] „Praca i Opieka Społeczna” nr 1/2, 1950.

Rymsza M., W stronę aktywnej polityk społecznej, USP, Warszawa 2003.

Sałustowicz P., Pomoc społeczna w wybranych krajach Unii Europejskiej, Instytut Rozwoju Służb Spo-łecznych, Warszawa 2009, s. 113 i dalej.

Samsonowicz H., Człowiek wykluczony, (w:) Nieobecność społeczna. W poszukiwaniu sensów i zna-czeń, red. Galor Z., Goryńska-Bittner B., Wyższa Szkoła Nauk Humanistycznych i Dziennikarstwa, Po-znań 2012.

Standing G., Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, PWN 2014.

Stępień J., Pozakręcane państwo, w: Samorząd Terytorialny, nr 5/1995.

Surdej A., Brzozowski J., Dylematy rozwoju usług opiekuńczych dla osób starszych, „Dialog” nr 4, 2012.

Swianiewicz P., Klimska U., Kto rządzi gminą i jak? Lokalni liderzy polityczni w teorii i praktyce samo-rządów w Polsce, w: Studia Regionalne i Lokalne, Nr 4(14) 2003.

Swianiewicz P., Życzliwa obojętność Władze lokalne i reforma samorządowa w oczach opinii publicznej w krajach Europy Środkowej, Warszawa 2001.

Szarfenberg R., Od trzech elementarnych strategii badawczych do programu badań wykluczenia spo-łecznego, (w:) Frąckiewicz L. (red.), Wykluczenie społeczne, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 2005.

Szatur-Jaworska, B., Hasło Praca Socjalna, [w:] Leksykon Polityki Społecznej, Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2001.

Szatur-Jaworska B. (red.), Stan przestrzegania praw osób starszych w Polsce. Analiza i rekomendacje działań, Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Materiały nr 65, Warszawa 2008.

Szczęśniak M., Pokolenie „ani – ani”: o młodzieży, która się nie uczy, nie pracuje i nie dba o samokształ-cenie, Psychologia Społeczna, 2011, tom 6.

Szukalski P., Polscy seniorzy w przyszłości (w:) „Polska w obliczu starzenia się społeczeństwa”, PAN, Warszawa, Szukalski P., (2008b) Podsumowanie badania: wnioski i rekomendacje (w:) P. Szukalski (red.) „To idzie starość. Postawy osób w wieku przedemerytalnym. Raport z badań”, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.

Villa F., Polityka społeczna. Demokracja i praca socjalna, Instytut Socjologii, UJ, Kraków1997.

Waldfogel J., The New Wave of Service Integration, [w:] Social Service Review (September 1997), s. 463-481.

Wienand M., System socjalny i praca socjalna w Republice Federalnej Niemiec, [Deutscher Verein fur offentliche und private Fursorge], Frankfurt am Main 1999.

Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2012.

World Bank, World Bank Participation Sourcebook, Environment Department Papers Participation Se-ries Washington D.C. World Bank, 1995.

Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Wydawnictwo Interart, Warszawa 1996.

104


Wódz K., Służby społeczne w Polsce, Katowice 1992.

Wódz K., Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Warszawa, Interart 1996.

Wysocka E., Strategia rozwoju gminy, w: Samorząd Terytorialny, 1998.

Zalewski D., Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszaw-skiego, Warszawa 2005.

Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, 1996.

Ziółkowski J., Proces formułowania strategii rozwoju gminy, w: Majchrzak M., Zalewski A., (red.) Sa-morząd terytorialny a rozwój lokalny, Monografie i Opracowania, Nr 483/2000.

Żakowski J., Słowo wstępne. Wszyscy będziemy prekariuszami, w: Guy Standing, Prekariat. Nowa niebezpieczna klasa, PWN Warszawa 2014.

Żuk K., Samorząd terytorialny w procesie świadczenia usług komunalnych w: Gospodarka samorządu terytorialnego, Miszczuk A., Miszczuk M., Żuk K. (red.) PWN, Warszawa 2007.

USTAWY

Ustawa o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku.

Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985.

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 11 oraz art.11a Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa, Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1590.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn., Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn., Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.

Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, Dz.U. z 2003 r. nr 69, poz. 424 z późn. zm.

CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ W...

Documents

Transcript of CZYLI O ROLI POLITYKI SPOŁECZNEJ W...