BEZPIECZEŃSTWO – POWINNOŚĆ CZY GWARANCJA? TOM II … · 2016-09-05 · Grzegorz Krawiec...

BEZPIECZEŃSTWO

– POWINNOŚĆ CZY GWARANCJA?

TOM II

STANY NADZWYCZAJNE

A SZCZEGÓLNE ZAGROŻENIA PAŃSTWA

pod red. Tomasza Miłkowskiego

BEZPIECZEŃSTWO

– POWINNOŚĆ CZY GWARANCJA?

TOM II

STANY NADZWYCZAJNE

A SZCZEGÓLNE ZAGROŻENIA PAŃSTWA

pod red. Tomasza Miłkowskiego

W Y Ż S Z A S Z K O Ł A H U M A N I TA S

Y DW A WAN N

Y I CCI ZF AO

“ ”H SU AM TIA N

Sosnowiec 2015

Recenzent:prof. dr hab. Lidia Zacharko

Redaktor Oficyny Wydawniczej „Humanitas”: Danuta Dziewięcka

Projekt okładki:Bartłomiej Dudek

Copyright byOficyna Wydawnicza „Humanitas”

ul. Kilińskiego 4341-200 Sosnowiectel.: 32 363 12 25

e-mail: [email protected]@humanitas.edu.pl

ISBN: 978-83-64788-87-1

Publikacja została sfinansowana ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego

Sosnowiec 2015

SPIS TREŚCI

Wstęp ........................................................................................................................................................... 7

Tomasz Miłkowski Funkcjonowanie służb porządku i bezpieczeństwa państwa w stanach nadzwyczajnych ........................................................................................................................ 9

Grzegorz Krawiec Stany nadzwyczajne i zarządzanie kryzysowe a uprawnienia organów administracji publicznej .......................................................................................................... 25

Tomasz Miłkowski Sytuacja kryzysowa a stan klęski żywiołowej – podobieństwa i różnice ......................................................................................................................... 41

Anna Rogacka-Łukasik Odszkodowanie jako rekompensata za stratę majątkową poniesioną w czasie stanu nadzwyczajnego .......................................................................................... 61

Aleksandra Wentkowska Problem systemu zarządzania kryzysowego w badaniach Rzecznika Praw Obywatelskich ....................................................................................... 89

Zakończenie ............................................................................................................................................111

WSTĘP

W ostatnich miesiącach pojęcie zagrożenie bezpieczeństwa Polski odmieniane jest na wiele sposobów, a ocena samego zjawiska jest znacząco inna niż przez wiele wcze-śniejszych lat. W tym kontekście publikacja „Stany nadzwyczajne a szczególne zagroże-nia państwa” wpisuje się niewątpliwie bezpośrednio w tę dyskusję i to w jej główny nurt.

Istnieje wiele sposobów na ujęcie tak rozległej przedmiotowo problematyki. Rozle-głej, ponieważ ma ona wiele wymiarów: prawny, czy wręcz ustrojowo-prawny, organi-zacyjny, społeczny, militarny itd. W praktyce niewiele się jednak pisze na temat szcze-gółowych rozwiązań dotyczących stanu wojennego, wyjątkowego lub klęski żywiołowej. Częściej znaleźć możemy rozważania o kwestiach zasadniczych czy też implikacjach międzynarodowych związanych z materią ochrony praw jednostki. Wynika to z dwóch głównych przyczyn. Po pierwsze, są to regulacje przewidziane wprawdzie w Konstytucji RP z 1997 r., nigdy jednak dotychczas nie zastosowane. Po drugie zaś, ich analiza i dia-gnoza wymagają również znajomości regulacji dotyczących zarządzania kryzysowego, i to nie tylko tego, które wynika wprost z ustawy o takim tytule, ale również klasycznie rozumianych: przygotowania, zapobiegania lub likwidacji zagrożeń o dużej intensyw-ności.

Dlatego też wybór zagadnień jest w takim wypadku zawsze sprawą otwartą, przy czym autorzy wybrali ściśle prawne spojrzenie na tak postawiony problem badawczy. Anna Rogacka-Łukasik zajęła się problematyką odszkodowania jako rekompensaty za stratę majątkową poniesioną w czasie stanu nadzwyczajnego, podnosząc problem powstania strat w kontekście możliwości i podstaw ubiegania się o zadośćuczynienie z tego tytułu. Aleksandra Wentkowska podjęła problem spraw rozpatrywanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich w kontekście naruszeń praw i wolności jednostki w ramach zarządzania kryzysowego na tle stosowania różnorodnych procedur przez formacje porządku i bezpieczeństwa publicznego. Grzegorz Krawiec zajął się tema-tem wybranych aspektów działania organów administracji publicznej w czasie stanów nadzwyczajnych, także w ramach systemu zarządzania kryzysowego, w szczególności w kontekście uprawnień tychże organów. Wreszcie Tomasz Miłkowski starał się przy-bliżyć dwie kwestie: różnicy pomiędzy sytuacją kryzysową a stanem nadzwyczajnym w odniesieniu do nadrzędności konstytucji w krajowym porządku prawnym, a następ-nie funkcjonowania służb policyjnych w razie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

Mamy nadzieję, że niniejsza publikacja będzie stanowić istotny wkład w dyskusję na temat możliwości, roli, zadań i skutków wprowadzania w życie mechanizmów działania

Stany nadzwyczajne a szczególne zagrożenia państwa8

państwa i jego organów, tak w stanach nadzwyczajnych, jak i w ramach zarządzania kryzysowego, będącego swoistym „stanem przejściowym” pomiędzy tymi pierwszymi a stanem pełnej stabilizacji i normalnego funkcjonowania społeczeństwa.

Tomasz Miłkowski

Tomasz Miłkowski

FUNKCJONOWANIE SŁUŻB PORZĄDKU I BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA

W STANACH NADZWYCZAJNYCH

Streszczenie: W artykule podjęto tematykę charakteru i rodzaju uprawnień służb porządku i bez-pieczeństwa (przede wszystkim Sił Zbrojnych, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, ale także Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) w sytuacjach kry-zysowych, na przykładzie regulacji prawnych dotyczących: stanu wojennego, stanu wyjątkowego i stanu klęski żywiołowej. W każdym z powyższych stanów normy te (a tym samym rodzaj upraw-nień) wykazują wiele podobieństw, niemniej nie są identyczne. Skutkiem tego jest konieczność dostosowania sposobu funkcjonowania służb policyjnych nie tylko do natężenia konkretnego za-grożenia, ale również do przepisów dotyczących poszczególnych stanów nadzwyczajnych.

Słowa kluczowe: stan nadzwyczajny, służby policyjne, sytuacja kryzysowa

Wydarzenia ostatnich miesięcy (chociażby za naszą wschodnią granicą) ponownie zwró-ciły uwagę na znaczenie właściwego zorganizowania systemów bezpieczeństwa państwa, przez co rozumieć należy wszystkie funkcjonujące rozwiązania, tak organizacyjne, jak i techniczne, które pozwalają na bieżącą kontrolę zagrożeń, ich niwelowanie, zapobieganie lub zwalczanie. Wydarzenia te pokazują jednak, że niezależnie od naszej woli możemy zostać zmuszeni do za-stosowania środków specjalnych. Wśród nich podstawowe znaczenie mają zaś te, która Kon-stytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.1 określa jako stany nadzwyczajne. Przypomnijmy, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji). Ten pierwszy może zostać wprowadzony w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na teryto-rium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 229). Okolicznościami uprawniającymi do zaistnienia stanu wyjątkowego jest z kolei zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego (art. 230 ust. 1), a do wprowadzenia stanu klęski żywioło-wej dążenie do zapobieżenia lub usunięcia skutków katastrof naturalnych lub awarii technicz-nych noszących znamiona klęski żywiołowej (art. 232).

1 Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm. – dalej: Konstytucja.


Widać więc już na wstępie, że stan wojenny i stan wyjątkowy powodowane być mogą przede wszystkim zagrożeniami wynikającymi z celowej działalności człowieka, wśród których na czoło wysunąć można działalność obliczoną na destabilizację i dezorganizację struktur państwowych. Stan klęski żywiołowej natomiast – przynajmniej z założenia – ma być reakcją na ponadprzeciętne zjawiska przyrodnicze i (raczej) nieumyślną działalność ludzką, powodującą awarie, w głównej mierze na skutek niewłaściwego posługiwania się urządzeniami, sprzętem czy szerzej – infrastrukturą techniczną. Realia pokazują jednak, że dzisiejsze zagrożenia mogą mieć bardzo wiele „twarzy”, wśród których celowe niszcze-nie lub destabilizowanie pracy infrastruktury powodowane może być w istocie identycz-nym celem jak w wypadku agresji zbrojnej lub wywoływania zamieszek zagrażających po-rządkowi publicznemu – chęcią zdezorganizowania lub zniszczenia struktur społecznych, a nawet państwowych. Innymi słowy, zewnętrzne zagrożenie państwa, drastyczne naru-szenie bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego czy awaria techniczna mogą być środkami prowadzącymi do tego samego celu, a mianowicie przejęcia kontroli lub wpływu na decyzje i zachowanie władz państwowych albo wręcz całego społeczeństwa.

Zrozumiałe jest więc, że każde nowoczesne państwo musi przewidywać scenariusze na wypadek zaistnienia tego typu sytuacji. Podstawowym zadaniem jest w takich wypad-kach poznanie intencji i zamiarów atakującego, potwierdzenie lub uprawdopodobnienie rzeczywistego charakteru i celu zagrożenia, a następnie rozstrzygnięcie, jakimi środkami i siłami je zwalczyć. Obok władzy, tak państwowej, jak i samorządowej, w przypadku ce-lowej agresji zewnętrznej lub wewnętrznej zagrażających konstytucyjnemu porządkowi państwa kluczowa jest rola służb porządku i bezpieczeństwa. To te bowiem formacje dys-ponują potencjałem ludzkim, technicznym i organizacyjnym dla wymuszenia określo-nych zachowań, a także zapobiegającym lub ograniczającym skutki paniki, chaosu lub pogłębiania się destabilizacji.

Współczesne państwa mają dość różnorodną organizację pod tym względem. Z jed-nej strony wpływa na to struktura samego państwa (federacja, państwo scentralizowa-ne), a z drugiej doświadczenia historyczne (jedna lub więcej formacji zajmujących się zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa). Z reguły w państwach dużych lub federalnych mamy do czynienia z kilkoma co najmniej instytucjami wprost powołanymi do zapewnie-nia porządku i bezpieczeństwa. W państwach mniejszych lub scentralizowanych w wie-lu zaś wypadkach, obok wojska, „wystarcza” do tego jedna służba policyjna. Oczywiście i taki schemat bywa często modyfikowany, chociażby na skutek zmiany podejścia do tego typu problematyki ze strony władz publicznych2. Stąd też dosyć pojemna formuła samego pojęcia służby porządku i bezpieczeństwa, do których zaliczyć możemy każdą formację, powołaną do dbania o jedną lub obie kwestie, której funkcjonariusze posiadają prawo do użycia środków przymusu bezpośredniego, a jednocześnie najczęściej uprawnioną do

2 Przykładem może być chociażby zlikwidowane żandarmerii w Belgii i Austrii, które funkcjonowały tam – obok policji – przez wiele dziesięcioleci. Z drugiej jednak strony w takich państwach jak Bułgaria i Rumunia powołano stosunkowo niedawno tego typu formacje, choć wcześniej istniała tylko jedna struktura policyjna. Przy czym w każdym z tych przypadków żandarmeria, na wzór rozwiązań francuskich, oznaczała i oznacza jedną z cywilnych służb policyjnych, a nie ściśle wojskową, jak ma to miejsce w Polsce.

Funkcjonowanie służb porządku i bezpieczeństwa państwa w stanach nadzwyczajnych 11

ścigania przestępstw i wykroczeń. Pomijając jednak szersze dywagacje na ten temat3, na gruncie polskim do służb tego typu, które – dodatkowo – mają lub miałyby reagować i działać w razie wprowadzenia stanów nadzwyczajnych, należą w pierwszej kolejności: Siły Zbrojne (wojsko), Policja i Państwowa Straż Pożarna. W dalszej zaś: Straż Granicz-na, Żandarmeria Wojskowa, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służba Kontrwy-wiadu Wojskowego i straże gminne. Wykaz ten nie jest jednakże zamknięty, ponieważ samo ustawodawstwo posługuje się w tym wypadku katalogiem otwartym, często jedynie przedmiotowo określając zadania do wykonania, bez wskazywania na konkretne pod-mioty zobowiązane do ich realizacji w aspekcie technicznym.

Przechodząc do rozważań szczegółowych wspomnieć należy, że w omawianym za-kresie mamy do czynienia z trzema podstawowymi ustawami: z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej4, z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym5, z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej6.

Stanowią one rozwinięcie i uszczegółowienie norm konstytucyjnych7, a w pewnym za-kresie zdają się wychodzić nawet poza ten zakres. Przykładem na to może być art. 2 ust. 1 UoSWoj., który stanowi, że stan wojenny może być powodowany zewnętrznym zagro-żeniem państwa, w tym działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cy-berprzestrzeni, zbrojną napaścią na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Podobnie uczyniono w przypadku art. 2 ust. 1 UoSWyj., definiując, że stan wyjątkowy może zostać wprowadzony w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpie-czeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami o cha-rakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych. Jak więc widzimy, w obu wypadkach działania o charakterze terrorystycznym i w cyberprzestrzeni mogą stanowić podstawę do wprowadzenia każdego z omawianych stanów, choć milczy na ten temat Konstytucja8.

Mając na względzie charakter okoliczności, o których mówimy, a więc za każdym razem „coś”, co zakłóca na niespotykaną skalę działanie państwa i jego instytucji, zrozu-miałe jest, że formacje na co dzień zajmujące się dbaniem o porządek i bezpieczeństwo muszą być podstawą dla tworzenia rozwiązań zmierzających do przywrócenia w takich wypadkach ładu społecznego. Wbrew jednak obiegowej opinii, nie pełnią one tej roli sa-moistnie. Najczęściej są bowiem podporządkowane decyzjom organów władzy, tak pań-stwowej, jak i samorządowej.

3 Są one w tym miejscu zbędne.4 Tekst jedn. Dz U. z 2014 r., poz. 1815 – dalej: UoSWoj.5 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1191 – dalej: UoSWyj.6 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 333, ze zm. – dalej: UoSKŻ.7 Zob. np. art. 2 ust. 1a UoSWoj. Przez zewnętrzne zagrożenie państwa, o którym mowa w ust. 1, rozumie się celowe działania, godzące w niepodległość, niepodzielność terytorium, ważny interes gospodarczy Rzeczypo-spolitej Polskiej lub zmierzające do uniemożliwienia albo poważnego zakłócenia normalnego funkcjonowania państwa, podejmowane przez zewnętrzne w stosunku do niej podmioty.8 Por. art. 229 i art. 230 Konstytucji.


Stan wojenny

Jak stanowi art. 7 UoSWoj., wprowadzenie stanu wojennego wywołuje skutki określo-ne zarówno w ustawie, jak i w innych przepisach dotyczących stanu wojennego w stosun-ku do organów władzy publicznej, obywateli polskich zamieszkałych lub czasowo przeby-wających na obszarze, na którym został wprowadzony stan wojenny, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej mających siedzibę lub prowadzących działalność gospodarczą na obszarze objętym stanem wojennym. W przy-padku zaś, gdy wspomniana ustawa lub inne ustawy albo ratyfikowane umowy międzyna-rodowe nie stanowią inaczej oraz nie zabrania tego powszechnie uznany zwyczaj między-narodowy, jej normy stosuje się również do cudzoziemców przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan wojenny, oraz do ich mienia, jak również mienia in-nych państw. Przy czym, z wyjątkami przewidzianymi w UoSWoj., organy władzy publicz-nej działają wtedy w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji (art. 9). Dopiero gdy nie radzą one sobie z zadaniami lub wynika to z oceny sytuacji, Rada Ministrów może zawiesić funkcjonowanie organów wła-dzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych lub może przekazać organom wojskowym określone kompetencje organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych (art. 11 ust. 1 pkt 4 i 5).

Wynika z powyższego, że tak jak w „normalnych” warunkach, tak i w stanie wojen-nym głównymi odpowiedzialnymi za prawidłowe działanie państwa są organy władzy. Potwierdza to zresztą sama ustawa, wymieniając między innymi, że to Prezydent posta-nawia o stanach gotowości bojowej Sił Zbrojnych, określa ich zadania w czasie stanu wo-jennego, może mianować Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, jak i plany operacyjnego użycia Sił Zbrojnych oraz uznaje określone obszary Rzeczypospolitej Polskiej za strefy bezpośrednich działań wojennych (art. 10 ust. 2)9. Wojewoda z kolei, realizując swoje zadania na terenie swojego administrowania, zawiadując w takim momencie wszystkimi jednostkami organizacyjnymi administracji rządowej i samorządowej, działającymi na obszarze województwa oraz innymi siłami i środkami wydzielonymi do jego dyspozy-cji i skierowanymi do wykonywania zadań związanych z obroną państwa i wojewódz-twa, a także związanymi z obroną cywilną, może – przykładowo – wprowadzać (tylko jednak w zakresie nienależącym do właściwości innych organów) ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, występować z wnioskami do właściwych organów o wpro-wadzenie ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, określać zadania wynikające z przepisów stanu wojennego, koordynować i kontrolować działalność organów władzy publicznej, przedsiębiorców oraz innych jednostek organizacyjnych działających na ob-szarze województwa, a wreszcie nakładać zadania i nakazywać jednostkom samorządu te-rytorialnego dokonywanie określonych wydatków, na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 13 ust. 2 i ust. 3).

9 W dużej mierze pomaga mu w tym Minister Obrony Narodowej (art. 12 UoSWoj.).


Już z samej konstrukcji tych przepisów wynika, że to właśnie podległe i przyporządko-wane organowi uprawnionemu służby pełnią w tym wypadku rolę aparatu wykonawczego10. Co więcej, w czasie stanu wojennego w przypadku osób, których działalność zagraża bez-pieczeństwu lub obronności państwa, można dokonać ich przeszukania lub przeszukania ich mieszkania, a także zajęcia przedmiotów wykorzystywanych do prowadzenia tej działal-ności (art. 20 ust. 1), można także wprowadzić kontrolę zawartości przesyłek, listów, paczek i przekazów przekazywanych w ramach usług pocztowych o charakterze powszechnym lub usług kurierskich i kontrolę treści korespondencji telekomunikacyjnej i rozmów telefonicz-nych lub sygnałów przesyłanych w sieciach telekomunikacyjnych (art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3). Także i te zadania wojewodowie wykonują przy pomocy organów administracji publicznej działającym na terenie województwa (art. 21 ust. 2). Choć przepis skonstruowany jest bar-dzo ogólnie, trudno sobie jednak wyobrazić, aby wyznaczono do tej roli inne formacje niż te, które wykonują tego typu zadania na co dzień. Jedyną właściwie okolicznością, aby było inaczej – co wzmacnia zresztą tezę już zaprezentowaną, jak i uzasadnia taką konstrukcję normy – jest to, że „zabraknie” ich fizycznie11. Wtedy – być może – wskazano by do reali-zacji funkcji technicznych i inne osoby. Nie dotyczy to jednak wspomnianych na wstępie przeszukania i zajęcia przedmiotów. Te kompetencje z góry zastrzeżone są dla: Szefa Agen-cji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji, komendantów woje-wódzkich Policji (Komendanta Stołecznego Policji w przypadku Warszawy), komendantów powiatowych (miejskich) Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz tereno-wych organów Straży Granicznej, a wreszcie Komendanta Głównego Żandarmerii Wojsko-wej oraz komendantów terenowych jednostek organizacyjnych Żandarmerii Wojskowej12. W praktyce chodzi tutaj oczywiście o funkcjonariuszy (żołnierzy) tych służb.

Ponadto na obszarze obowiązywania stanu wojennego na osobę, która ukończyła 18 lat, przebywającą w miejscu publicznym może być nałożony obowiązek posiadania przy sobie dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, a na osobę uczącą się, która nie ukończyła 18 lat – legitymacji szkolnej. Ponadto mogą być wprowa-dzone nakazy lub zakazy:

1) przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów;

2) uzyskania zezwolenia organów administracji publicznej na zmianę miejsca poby-tu stałego i czasowego;

10 Pamiętać przy tym należy, że choć na obszarze, na którym został wprowadzony stan wojenny, ogranicze-niom wolności i praw człowieka i obywatela podlegają wszystkie osoby fizyczne zamieszkałe lub przebywające tam chociażby czasowo i że ograniczenia te stosuje się odpowiednio wobec osób prawnych i jednostek organi-zacyjnych nieposiadających osobowości prawnej mających siedzibę lub prowadzących działalność na obsza-rze objętym stanem wojennym, to jednak rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela powinny odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wojen-nego, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa (art. 18 UoSWoj.).11 Na przykład z uwagi na wykonywanie innych zadań, przebywanie w innym rejonie działań lub też – czego wykluczyć nie można – fizyczną eliminację.12 § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie organów właściwych do stosowania w czasie stanu wojennego ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela wobec osób, których działalność zagra-ża bezpieczeństwu lub obronności państwa, oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. nr 219, poz. 2219).


3) zgłoszenia w ustalonym terminie organom ewidencji ludności lub Policji przyby-cia do określonej miejscowości;

4) utrwalania przy pomocy środków technicznych wyglądu lub innych cech okre-ślonych miejsc, obiektów lub obszarów13.

Co więcej, zgodnie z art. 26 ust. 1 UoSWoj., w czasie stanu wojennego wprowadzony może być:

1) całkowity albo częściowy zakaz lub ograniczenie przewozu osób i rzeczy w trans-porcie drogowym, kolejowym, lotniczym, morskim i żegludze śródlądowej;

2) całkowity albo częściowy zakaz lotów polskich i obcych statków powietrznych nad terytorium lądowym i morzem terytorialnym Rzeczypospolitej Polskiej;

3) całkowity albo częściowy zakaz lub ograniczenie ruchu polskich i obcych jed-nostek pływających na morskich wodach wewnętrznych, na morzu terytorialnym i na śródlądowych drogach wodnych;

4) całkowity albo częściowy zakaz lub ograniczenie ruchu wszelkich pojazdów na drogach publicznych.

Można wtedy:1) zamykać lub ograniczać ruch osobowy i towarowy przez przejścia graniczne;2) wprowadzić szczególne zasady wydawania dokumentów uprawniających obywa-

teli polskich do przekraczania granicy państwowej;3) wprowadzić szczególne zasady wydawania dokumentów uprawniających cudzo-

ziemców do przekraczania granicy państwowej oraz przebywania na terytorium Rzeczy-pospolitej Polskiej14.

Każde z tych zadań realizowane jest (w mniejszym lub większym stopniu) przy udzia-le formacji podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Ministrowi Obrony Narodowej.

Co więcej, w myśl przepisów ustawy (art. 27) w pełni legalne jest zajęcie lub zare-kwirowanie na potrzeby obronne środków transportu drogowego, kolejowego, lotniczego oraz statków (morskich i żeglugi śródlądowej)15.

Jak wynika z powyższego, skrótowego przeglądu zadań służb porządku i bezpieczeń-stwa w czasie stanu wojennego, ustawa jest skonstruowana w sposób elastyczny i daje pewne pole do interpretacji oraz możliwości podejmowania decyzji w zależności od po-trzeb i posiadanych środków. Jest to jednak całkowicie uzasadnione rodzajem zagrożenia, na które została ona uchwalona. Może ono wykraczać daleko poza spodziewane stan-

13 Art. 23 UoSWoj.14 Art. 28 ust. 1 UoSWoj.15 Formalnie zajęcia środka transportu dokonać mogą: Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień, Szef Służby Kontrwywiadu Wojsko-wego lub Szef Służby Wywiadu Wojskowego, Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Gra-nicznej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wojewoda właściwy ze względu na obszar województwa, w którym zarejestrowano środek transportu. Rekwirowania zaś: dowódcy jednostek wojskowych, Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szef Służby Wywiadu Wojsko-wego, Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych – zob. § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zajmowania lub rekwirowania środków transportu na potrzeby obronne państwa w czasie stanu wojennego (Dz.U. nr 200, poz. 2055, ze zm.).


dardy. Tak więc i możliwości reakcji muszą pozwalać na realizację zadań w stopniu jak najbardziej optymalnym.

Stan wyjątkowy

Analogicznie, jak to miało miejsce w przypadku stanu wojennego, tak i w stanie wy-jątkowym organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organiza-cyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem jednak przepisów ustawy (art. 8 UoSWyj.). Przy czym, jak precyzuje art. 9 omawianej ustawy, działania przywracające konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli lub po-rządek publiczny, a w szczególności koordynację i kontrolę funkcjonowania administracji rządowej i samorządowej, wykonują: Prezes Rady Ministrów – w przypadku wprowadze-nia stanu wyjątkowego na obszarze większym niż obszar jednego województwa lub wła-ściwy wojewoda – w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze lub części obszaru jednego województwa. W dalszej jednak części ustawy dostrzeżemy znacznie większy stopień powiązania zadań ze wskazaniem konkretnych podmiotów przewidzia-nych do ich wykonania, aniżeli miało to miejsce w przypadku stanu wojennego. Jest to jednak uzasadnione tym, że stan wyjątkowy przewidziany jest przecież jako nadzwyczaj-ny środek na okoliczność wystąpienia zagrożenia wewnętrznego. Zagrożenia wprawdzie ponadstandardowego, ale jednak o charakterze na tyle przewidywalnym, że wydaje się możliwe wskazanie zadań, celów i kompetencji z ich ściślejszym powiązaniem z podmio-tami zobowiązanymi do ich realizacji, również w aspekcie technicznym.

Jednym z przykładów na tego rodzaju możliwości jest prawo do użycia przez podod-działy zwarte broni palnej, przewidziane w art. 10a UoSWyj. Specyfika tego rozwiązania polega na tym, że dojść wtedy może do użycia broni przez wielu funkcjonariuszy wobec większej liczby osób – „znika” nam zatem wtedy ścisła „indywidualizacja” podmiotu (oso-by), która w innej sytuacji musi każdorazowo przekroczyć ramy jednego z zachowań, o któ-rych mowa w art. 45 ustawy o z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 628, ze zm. – dalej: UoSPB)16. W omawianym przypadku

16 Art. 45 UoSPB.Broni palnej można użyć, gdy zaistnieje co najmniej jeden z następujących przypadków:1) konieczność odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu na:a) życie, zdrowie lub wolność uprawnionego lub innej osoby albo konieczność przeciwdziałania czynnościom zmierzającym bezpośrednio do takiego zamachu,b) ważne obiekty, urządzenia lub obszary albo konieczność przeciwdziałania czynnościom zmierzającym bez-pośrednio do takiego zamachu,c) mienie, który stwarza jednocześnie bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub wolności uprawnionego lub innej osoby, albo konieczność przeciwdziałania czynnościom zmierzającym bezpośrednio do takiego zamachu,d) nienaruszalność granicy państwowej przez osobę, która wymusza przekroczenie granicy państwowej przy użyciu pojazdu, broni palnej lub innego niebezpiecznego przedmiotu,e) bezpieczeństwo konwoju lub doprowadzenia;2) konieczność przeciwstawienia się osobie:a) niepodporządkowującej się wezwaniu do natychmiastowego porzucenia broni, materiału wybuchowego lub innego niebezpiecznego przedmiotu, którego użycie może zagrozić życiu, zdrowiu lub wolności uprawnionego lub innej osoby,


ustawodawca przewiduje zaś, że skutkiem może być użycie broni palnej także wobec osoby „tylko” uczestniczącej lub towarzyszącej osobom poważnie naruszającym porządek i bez-pieczeństwo. Z natury rzeczy bowiem nie sposób przecież wykluczyć tutaj uszczerbku i wy-stąpienia skutków użycia broni i wobec takich osób. Jest to jednak rozwiązanie zastrzeżone tylko na okoliczności nadzwyczajne, bowiem wraz z wejściem UoSPB zabrano tego typu uprawnienie formacjom policyjnym w czasie normalnego funkcjonowania państwa17.

Wzmiankowany art. 10a UoSWyj. stanowi, że jeżeli użycie lub wykorzystanie środ-ków przymusu bezpośredniego przez pododdział zwarty Policji okazało się niewystarcza-jące do osiągnięcia celów tego użycia lub wykorzystania, lub nie jest możliwe ze względu na okoliczności zdarzenia, pododdział zwarty Policji może użyć lub wykorzystać broń palną. Polecenie użycia lub wykorzystania broni palnej przez pododdział zwarty Policji wydaje komendant wojewódzki (stołeczny) Policji lub Komendant Główny Policji, a w przypadku gdy wszelka zwłoka groziłaby bezpośrednim niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia funkcjonariusza wchodzącego w skład tego pododdziału lub innej osoby – dowódca pododdziału zwartego. Analogiczne uprawnienie przysługuje także oddziałom i pododdziałom Sił Zbrojnych (art. 11 ust. 3c). Przy czym – stosownie do art. 11 ust. 1 – są one używane wtedy, gdy dotychczas zastosowane siły i środki zostały wyczerpane.

b) która usiłuje bezprawnie odebrać broń palną uprawnionemu lub innej osobie uprawnionej do jej posiadania;3) bezpośredni pościg za osobą, wobec której:a) użycie broni palnej było dopuszczalne w przypadkach określonych w pkt 1 lit. a-d i pkt 2,b) istnieje uzasadnione podejrzenie, że popełniła przestępstwo, o którym mowa w art. 115 § 20, art. 148, art. 156 § 1, art. 163-165, art. 197, art. 252 i art. 280-282 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny;4) konieczność:a) ujęcia osoby:– wobec której użycie broni palnej było dopuszczalne w przypadkach określonych w pkt 1 lit. a-d i pkt 2,– wobec której istnieje uzasadnione podejrzenie, że popełniła przestępstwo, o którym mowa w art. 115 § 20, art. 148, art. 156 § 1, art. 163-165, art. 197, art. 252 i art. 280-282 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny,– dokonującej zamachu, o którym mowa w pkt 1 lit. d lub e,– jeżeli schroniła się w miejscu trudno dostępnym, a z okoliczności zdarzenia wynika, że może użyć broni palnej lub innego niebezpiecznego przedmiotu,b) ujęcia lub udaremnienia ucieczki osoby zatrzymanej, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozba-wienia wolności, jeżeli:– ucieczka tej osoby stwarza zagrożenie życia lub zdrowia uprawnionego lub innej osoby,– istnieje uzasadnione podejrzenie, że osoba ta może użyć materiałów wybuchowych, broni palnej lub innego niebezpiecznego przedmiotu,– pozbawienie wolności nastąpiło w związku z uzasadnionym podejrzeniem lub stwierdzeniem popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 115 § 20, art. 148, art. 156 § 1, art. 163-165, art. 197, art. 252 i art. 280-282 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny,c) ujęcia lub udaremnienia ucieczki osoby zatrzymanej, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozba-wienia wolności w związku z uzasadnionym podejrzeniem lub stwierdzeniem popełnienia lub przygotowania do popełnienia przestępstwa, o którym mowa w:– art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywia-du (Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154, z późn. zm.),– art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 621, 627 i 664),– art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. nr 104, poz. 709, z późn. zm.);5) konieczność udaremnienia ucieczki osoby pozbawionej wolności z aresztu śledczego lub zakładu karnego oraz osoby konwojowanej lub doprowadzanej, a także pościg za tą osobą.17 Art. 46 ust. 1 UoSPB. Broń palna nie może być użyta lub wykorzystana przez pododdział zwarty.


Kolejną grupę stanowi materia regulowana wprawdzie w przepisach innych ustaw, ale traktowana w UoSWyj. w sposób odmienny. Oznacza to albo skorygowanie tamtych norm ogólnych, albo też ich rozszerzenie. Pierwszym przykładem w omawianym zakresie jest możliwość samoistnego wkroczenia w czasie stanu wyjątkowego przez organy po-rządku i bezpieczeństwa publicznego na teren szkoły wyższej bez wezwania lub zgody ze strony rektora (art. 13), co w zasadzie nie jest normalnie możliwe (poza szczególnymi sy-tuacjami)18. Drugim może być instytucja rozmowy ostrzegawczej, która jest specyficznym rodzajem działań prewencyjnych, polegających na wskazywaniu skutków bezprawnych zachowań. Zgodnie z art. 19 UoSWyj., w czasie stanu wyjątkowego na wezwanie organów prokuratury, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Żandar-merii Wojskowej lub Służby Kontrwywiadu Wojskowego osoba mająca ukończone 17 lat jest obowiązana do udziału, we wskazanym miejscu, w rozmowie ostrzegawczej. Wezwa-nie to może być przekazane w dowolnej udokumentowanej formie. Do udziału w tego typu rozmowie można wezwać tylko taką osobę, co do której zachodzi uzasadnione po-dejrzenie, że nie będzie przestrzegać porządku prawnego. Jeżeli jednak osoba wezwana nie zgłosi się dobrowolnie na wskazane miejsce, a fakt otrzymania wezwania nie budzi wątpliwości, może być przymusowo doprowadzona przez organ wzywający. Wreszcie, je-żeli podejrzenie nieprzestrzegania porządku prawnego dotyczy osoby niemającej ukoń-czonych 17 lat, do rozmowy dochodzi w obecności rodziców lub opiekunów prawnych tej osoby. Sama zaś rozmowa ostrzegawcza polega na udzieleniu pouczenia o prawnych i osobistych skutkach nieprzestrzegania porządku prawnego oraz niestosowania się do ustalonych na czas stanu wyjątkowego ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.

Kolejnym przykładem jest instytucja odosobnienia, którą możemy uznać za specjal-ny rodzaj zatrzymania. Specjalny dlatego, że możliwe jest ono – podobnie jak rozmowa ostrzegawcza – w sytuacji samego podejrzenia, a nie już dokonanego naruszenia porząd-ku. Jak stanowi art. 17 UoSWyj., w czasie stanu wyjątkowego może być odosobniona oso-ba mająca ukończone 18 lat, w stosunku do której zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pozostając na wolności będzie prowadziła działalność zagrażającą konstytucyjnemu ustrojowi państwa, bezpieczeństwu obywateli lub porządkowi publicznemu, albo gdy od-osobnienie jest niezbędne dla zapobieżenia popełnienia czynu karalnego lub uniemożli-wienia ucieczki po jego popełnieniu. Przy czym odosobniona może być również osoba, która ukończyła 17 lat, jeżeli przeprowadzona uprzednio z nią rozmowa ostrzegawcza okazała się nieskuteczna. Samo odosobnienie następuje na podstawie decyzji wojewo-dy właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego lub czasowego osoby odosobnionej i jest wykonywane przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w drodze za-trzymania tej osoby i przymusowego doprowadzenia do ośrodka odosobnienia podległe-go Ministrowi Sprawiedliwości. Wojewoda wszczyna postępowanie w sprawach odosob-nienia nie ze swej inicjatywy, ale na wniosek właściwych organów prokuratury, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej lub

18 Zob. art. 227 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym – tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 572 , ze zm.


Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a jego decyzję uchyla się niezwłocznie, jeżeli ustaną przyczyny uzasadniające odosobnienie.

Analogicznie, jak może to mieć miejsce w razie wprowadzenia stanu wojennego, tak-że w stanie wyjątkowym można wprowadzić kontrolę zawartości przesyłek, listów, pa-czek i przekazów, a także kontrolować treść korespondencji telekomunikacyjnej i rozmów telefonicznych lub sygnałów przesyłanych w sieciach telekomunikacyjnych (art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 UoSWyj.). Podobnie również, z udziałem Ministra Obrony Narodowej i Mi-nistra Spraw Wewnętrznych można ograniczyć prawo do swobody: transportu drogo-wego, kolejowego i lotniczego oraz w ruchu jednostek pływających na morskich wodach wewnętrznych i na morzu terytorialnym, na śródlądowych drogach wodnych, a także funkcjonowania systemów łączności oraz działalności telekomunikacyjnej i pocztowej, poprzez nakazanie wyłączenia urządzeń łączności lub zawieszenia świadczenia usług, na czas określony, a także poprzez nakazanie niezwłocznego złożenia do depozytu właści-wego organu administracji rządowej radiowych i telewizyjnych urządzeń nadawczych i nadawczo-odbiorczych lub ustalenie innego sposobu ich zabezpieczenia przed wykorzy-staniem w sposób zagrażający konstytucyjnemu ustrojowi państwa, bezpieczeństwu oby-wateli albo porządkowi publicznemu, a wreszcie prawo posiadania broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych oraz innych rodzajów broni lub określonych przedmiotów, poprzez nakazanie niezwłocznego złożenia do depozytu właściwego organu administracji rządowej albo zakazanie noszenia (art. 22 ust. 3 pkt 3–5 UoSWyj.).

Reasumując można stwierdzić, że rozwiązania przyjęte w UoSWyj. zmierzają do większej konkretyzacji przedmiotu kompetencji organów porządku i bezpieczeństwa, jak i ich ściślejszego wskazania w porównaniu do UoSWoj.

Stan klęski żywiołowej

Trzeci ze stanów nadzwyczajnych z założenia charakteryzuje się nieco odmienną syste-matyką regulacji, ponieważ zakłada się, że może być on wprowadzony na skutek działań nie skierowanych bezpośrednio na organizację i struktury władzy państwowej lub wręcz samo państwo. Przy czym jednak ostatnie lata pokazały, że nie musi to być takie oczywiste. Za-machy terrorystyczne i groźby – przykładowo – ataku na obiekty należące do infrastruktury energetycznej, informatycznej czy transportowej powodują, że wystarczy19 sama możliwość wystąpienia skutków klęski żywiołowej dla zastosowania norm UoSKŻ (art. 4 ust. 1).

Należy jednak w tym miejscu doprecyzować, czym jest katastrofa naturalna, a czym awaria techniczna, a więc oba przypadki, które mogą skutkować powstaniem klęski ży-wiołowej. Otóż przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz na

19 W teorii rzecz jasna, gdyż żaden ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji RP nie został jeszcze nigdy wprowadzony.


jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi, albo też działanie innego żywiołu (art. 3 ust. 1 pkt 2 UoSKŻ). Przez awarię techniczną rozumiemy zaś gwałtowne, nieprzewidziane uszko-dzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urzą-dzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości (art. 3 ust. 1 pkt 3). Doświadczenia ostatnich lat powodują również, że zakłada się, iż katastrofę naturalną lub awarię techniczną mogą wywołać także zdarzenia w cyberprzestrzeni oraz działania o charakterze terrorystycznym (art. 3 ust. 2 UoSKŻ).

Tak jak i w pozostałych przypadkach, w czasie stanu klęski żywiołowej organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów UoSKŻ (art. 7). Przy czym odmiennie, niż ma to miejsce przy okazji stanu wojennego i wyjątkowego, odwróceniu ulega domniemanie kompetencji organów kierujących działaniami. W tym wypadku działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usu-nięcia kierują: w pierwszej kolejności: wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, a dopiero potem:

1) starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jed-nej gminy wchodzącej w skład powiatu;

2) wojewoda – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa, a dopiero w ostateczności

3) minister właściwy do spraw administracji publicznej lub inny minister, do zakre-su działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwa-nie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właści-wych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa20.

Niezależnie od skali działań, w każdym wypadku w zapobieganiu skutkom klęski żywio-łowej lub ich usuwaniu uczestniczą: Państwowa Straż Pożarna i inne jednostki ochrony prze-ciwpożarowej, Policja, Straż Graniczna, Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa, podmio-ty lecznicze, w tym w szczególności dysponenci jednostek systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne, oraz inne właściwe w tych sprawach państwowe urzędy, agencje, inspekcje, straże i służby (art. 17 UoSKŻ). Co więcej, z założenia kierujący działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia współpracują ze społecznymi or-ganizacjami ratowniczymi, charytatywnymi, stowarzyszeniami, fundacjami oraz innymi pod-miotami działającymi na obszarze ich właściwości, a na wniosek lub za zgodą tych podmio-tów koordynują ich działalność (art. 19 UoSKŻ). W dziedzinie kompetencji do kierowania działaniami obowiązuje więc w tym wypadku zasada „od poziomu gminy do poziomu kra-ju”. Dopiero rozległość, rozmiar lub skutek klęski żywiołowej mogą spowodować „przejęcie” uprawnień przez wyższy szczebel zarządzania strukturą państwa. Konsekwencją tego jest to, że w pierwszym rzędzie to właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje

20 Art. 8 UoSKŻ.


działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywio-łowej lub ich usunięcia. W tym zakresie może on wydawać polecenia wiążące organom jed-nostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kie-rownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy. Co więcej, wójt (bur-mistrz, prezydent miasta) może także występować do kierowników innych jednostek organi-zacyjnych działających na obszarze gminy, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia (art. 9 UoSKŻ). Jeżeli zaś za-grożenie dotyczy powiatu, to właściwy miejscowo starosta kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze powiatu w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. Ponie-waż co do zasady (poza miastami na prawach powiatu) w skład powiatu wchodzi kilka gmin, starosta może wydawać wiążące polecenia wójtom (burmistrzom, prezydentom miast nie-będących miastami na prawach powiatu), ale także kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu. Analogicznie jak wójt, starosta może w takich wypadkach występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze powiatu, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia (art. 10 UoSKŻ).

Nietrudno też wyciągnąć wniosek, że dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub dla ich usunięcia, jeżeli występują one na obszarze województwa, właściwy jest woje-woda, któremu w takim wypadku podporządkowane są organy i jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządu województwa działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania tych działań na obszarze województwa (art. 11 UoSKŻ). W tym jednak przypadku może to dotyczyć również pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych, do czego szczebel samorządo-wy wprost prawa nie ma. UoSKŻ przewiduje bowiem w art. 18, że jeżeli użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub niewystarczające, Minister Obrony Narodowej może prze-kazać do dyspozycji wojewody, na którego obszarze działania występuje klęska żywioło-wa, pododdziały lub oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wraz ze skierowa-niem ich do wykonywania zadań związanych z zapobieżeniem skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięciem. W takim przypadku siły te, choć wykonują zadania określone przez wojewodę, pozostają jednak pod dowództwem przełożonych służbowych. Z formalnego punktu widzenia do działań ratowniczych lub prewencyjnych, a więc tych, do których można w takim wypadku żołnierzy użyć, należą:

1) współudział w monitorowaniu zagrożeń;2) wykonywanie zadań związanych z oceną skutków zjawisk zaistniałych na obszarze

występowania zagrożeń;3) wykonywanie zadań poszukiwawczo-ratowniczych;


4) ewakuowanie poszkodowanej ludności i mienia;5) wykonywanie zadań mających na celu przygotowanie warunków do czasowego

przebywania ewakuowanej ludności w wyznaczonych miejscach;6) współudział w ochronie mienia pozostawionego na obszarze występowania zagrożeń;7) izolowanie obszaru występowania zagrożeń lub miejsca prowadzenia akcji ratowniczej;8) wykonywanie prac zabezpieczających, ratowniczych i ewakuacyjnych przy zagro-

żonych dobrach kultury;9) prowadzenie prac wymagających użycia specjalistycznego sprzętu technicznego lub

materiałów wybuchowych będących w zasobach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;10) usuwanie materiałów niebezpiecznych i ich unieszkodliwianie, z wykorzystaniem

sił i środków będących na wyposażeniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;11) likwidowanie skażeń i zakażeń biologicznych;12) wykonywanie zadań związanych z naprawą i odbudową infrastruktury technicznej;13) współudział w zapewnianiu przejezdności szlaków komunikacyjnych;14) udzielanie pomocy medycznej i wykonywanie zadań sanitarno-higienicznych

i przeciwepidemicznych21. Przedstawiony powyżej przegląd najistotniejszych norm dotyczących kompetencji

służb, sił i formacji porządku i bezpieczeństwa publicznego pokazuje, że tak jak różno-rodne są okoliczności powodujące możliwość wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, tak też różnorodne mogą być zadania i funkcje przy tej okazji realizowane. Co ciekawe, naj-szczegółowiej wymieniono je w ostatniej ustaw (UoSKŻ), a najbardziej ogólnie w pierw-szej (UoSWoj.). W każdym jednak wypadku pozostawiono pewien margines swobody organom kierującym i zarządzającym na podejmowanie decyzji (dostosowanych do skali i rozmiaru zagrożeń), co wydaje się być rozwiązaniem ze wszech miar zasługującym na aprobatę. Wydaje się bowiem, że uniknęliśmy tym samym swoistej „choroby” prawo-dawstwa, a więc dążenia do tworzenia w każdej sytuacji przepisów kazuistycznych. Choć z jednej strony dają one (złudne niestety) przekonanie o szczelności reguł, to w istocie często stanowią często zaprzeczenie tej tezy, „blokując” możliwość racjonalniejszej wy-kładni przepisu. Zwalniają one w wielu wypadkach adresatów regulacji z kreatywnego myślenia, dając im przy tym nierzadko do ręki argumenty umożliwiające bierne oczeki-wanie na decyzje innych (np. organów wyższego szczebla lub sądu). Decyzyjność musi zaś być nieodłącznym składnikiem działania zobowiązanych do zarządzania w sytu-acjach nadzwyczajnych. Wtedy liczyć się bowiem może nieomal każda sekunda, a zdol-ność sprawnego zarządzania staje się najistotniejsza. Ocena, także krytyczna i połączona z odpowiedzialnością za błędy, powinna być zarezerwowana na czas po ustabilizowaniu sytuacji. Uwzględniać ona jednak zawsze musi dynamikę zagrożeń w czasie ich występo-wania. Obyśmy jednak nigdy nie musieli sprawdzać tych założeń w praktyce.

21 § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad udziału pod-oddziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Dz.U. nr 41, poz. 347).


Bibliografia

Kisielnicki J., Letkiewicz A., Rajchel K., Ura E. (red.), Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Warszawa 2010.Rutkowski C., Bezpieczeństwo wewnętrzne. Tożsamość – kierowanie – zarządzanie, Warszawa 2010.Skomra W., Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji ustawy, Wrocław 2010.Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F.R., Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Warszawa 2010.Sobolewski G., Reagowanie kryzysowe w środowisku miejskim. Aspekt militarny, Warszawa 2009.Urban A. (red.), Zarządzanie kryzysowe wyzwaniem dla edukacji. Materiały pokonferencyjne, Szczytno 2007.Ziarko J., Walas-Trębacz J., Podstawy zarządzania kryzysowego. Część 1: zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Kraków 2010.Ziarko J., Walas-Trębacz J., Podstawy zarządzania kryzysowego. Część 2: zarządzanie kryzysowe w przedsiębiorstwie, Kraków 2011.

Akty prawne:Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.).Ustawa z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1815),Ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2014 r., poz. 1191).Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2014 r., poz. 333, ze zm.).Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2013 r., poz. 572 , ze zm.).Ustawa z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 628, ze zm.).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Dz.U. nr 41, poz. 347).Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zajmowania lub rekwirowania środków transportu na potrzeby obronne państwa w czasie stanu wojennego (Dz.U. nr 200, poz. 2055, ze zm.).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie organów właściwych do stosowania w czasie stanu wojennego ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela wobec osób, których działalność zagraża bezpieczeństwu lub obronności państwa, oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. nr 219, poz. 2219).

THE FUNCTIONING OF STATE’S ORDER AND SECURITY SERVICES IN EXTRAORDINARY STATES

Abstract: The article deals with the subject of the nature and type of the powers of law enforcement and security services (first of all the Armed Forces, the Police, the State Fire Service but as well the Border Guard, Military Police, Internal Security Agency) in crisis situations, on example of regula-tions concerning: martial state, state of emergency and natural disaster state.


In each of the above mentioned situations, these regulations (and also the kind of powers) are very similar, but not the same. The result of this is the necessity to adapt the way of police services’ activ-ity to intensity of a specific threat and also to the rules dedicated to the specific extraordinary state.

Key words: extraordinary states, police services, crisis situation

Grzegorz Krawiec

STANY NADZWYCZAJNE I ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE A UPRAWNIENIA ORGANÓW

ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Streszczenie: W opracowaniu przedstawiono wybrane problemy dotyczące działalności organów administracji publicznej w nietypowych sytuacjach funkcjonowania państwa, związanych ze sta-nami nadzwyczajnymi i zarządzaniem kryzysowym. Poprzez działania typowe dla sytuacji kry-zysowych i stanów nadzwyczajnych ogranicza się wolności i prawa człowieka i obywatela: organy administracji publicznej posiadają szereg władczych kompetencji wpływających na te wolności i prawa. Podjęte kroki uzasadnione są koniecznością działania w interesie publicznym, w stanie „wyższej konieczności” spowodowanym sytuacją kryzysową. Konieczność przeciwdziałania takiej sytuacji zmusza też organy władzy publicznej do współdziałania ze sobą w sytuacjach i formach przewidzianych przez przepisy prawa. Często jednak samo współdziałanie między organami nie jest wystarczające w celu skutecznego realizowania zadań. Przepisy prawne przewidują bowiem np. możliwość zawieszenia właściwego organu.

Słowa kluczowe: stany nadzwyczajne, zarządzanie kryzysowe, organy administracji publicznej, władztwo administracyjne

I

W tej części opracowania przedstawione zostaną wybrane problemy dotyczące działal-ności organów administracji publicznej w nietypowych sytuacjach funkcjonowania pań-stwa, związanych ze stanami nadzwyczajnymi i zarządzaniem kryzysowym. Celem badaw-czym nie jest analiza wszystkich aspektów działania organów administracji publicznej, lecz jedynie zwrócenie uwagi na niektóre wyjątkowe sytuacje związane z ich działalnością. Pod-kreślenia wymaga, że w „sytuacjach zwyczajnych” organy administracji publicznej korzysta-ją z tzw. władztwa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że organy administracji publicznej to podmioty, które działają za państwo bezpośrednio (or-gany administracji państwowej) lub za pośrednictwem samorządu (organy administracji sa-morządowej) i z tego tytułu mogą w określonym przez prawo zakresie korzystać z władztwa państwowego1. Władztwem administracyjnym (państwowym) posługiwać się mogą organy administracji publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych określonych ustawą, przy czym zauważyć należy, że zadania takie wykonują nie tylko organy administracji rządowej

1 Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 98.


czy państwowej, ale także organy samorządu terytorialnego. Samorząd taki jest bowiem – jak podaje się w literaturze przedmiotu – powoływany przez państwo w celu realizacji jego zadań. Współczesne związki samorządu terytorialnego mają rację bytu tylko wówczas, gdy państwo wkłada na nie obowiązek realizacji określonych zadań, przy czym istoty samorzą-du terytorialnego nie można upatrywać w przeciwstawianiu interesów państwa interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd nie ma i nie może mieć własnych suwerennych praw (zadań) – suwerenem jest państwo i ono może przekazać i przekazuje określone zadania tworzonym przez siebie związkom terytorialnym2.

Wskazując, że to m.in. państwo dokonuje czynności władczych, stosujemy przeno-śnię, wyrażamy myśl za pomocą figury stylistycznej – mowy obrazowej3. To, że czynności określonych osób są przypisywane m.in. państwu, jest spowodowane przez prawo.

Osobowy charakter organu podkreślano także w starszej literaturze, próbując defi-niować pojęcie władzy (występujące w aktach normatywnych przyjętych w okresie mię-dzywojennym, a odpowiadające dzisiejszemu organowi): bo chociaż władzę ujmowano wówczas w sposób funkcjonalny jako grupę zadań, funkcji publicznych, wyodrębnionych i ściśle określonych, spełnianych stale i obowiązkowo z ramienia danego związku publicz-noprawnego na pewnym oznaczonym terytorium4, to jednak były one wykonywane przez wyznaczonych do tego ludzi – funkcjonariuszy publicznych.

Tak rozumiane organy administracji publicznej wykonują kompetencje powierzone przez przepisy prawa.

Sytuacje kryzysowe, które związane są ze stanami nadzwyczajnymi oraz z tzw. zarzą-dzaniem kryzysowym, powodują, że organy władzy publicznej działają w sytuacji atypowej – niecodziennej, która upoważnia je do podejmowania czynności, które poza taką sytuacją są niedopuszczalne. I mimo że w codziennym wykonywaniu swoich zadań administracja publiczna dysponuje władztwem administracyjnym, to te sytuacje nadzwyczajne uprawnia-ją ją do jeszcze szerszego korzystania z tego władztwa – a wszystko to uzasadnione jest ko-niecznością zachowania interesu publicznego. Każda klęska, katastrofa lub stan zagrożenia, które ogólnie możemy określić mianem sytuacji kryzysowej, dezorganizuje codzienne życie, powoduje załamanie pracy administracji lub infrastruktury państwa. Stan przygotowania państwa, jego służb i obywateli do sytuacji kryzysowych można określić stopniem, w jakim wykazują gotowość do podjęcia działań w celu ochrony życia i mienia zarówno przed spo-dziewanym kataklizmem, jak i bezpośrednio po nim5. Szeroko pojęty kryzys jest zatem po-wodem, dla którego ustawodawca zdecydował się przyznać organom administracji publicz-nej władztwo w szerszym niż normalnie zakresie. Jednak możliwość szerszego zastosowania władztwa administracyjnego w sytuacjach kryzysowych to tylko jeden z aspektów działania organów administracji publicznej w tych atypowych okolicznościach. Drugi aspekt dotyczy konieczności współdziałania organów administracji publicznej w takich sytuacjach.

2 Z. Niewiadomski, W sprawie pojęcia samorządu terytorialnego, Annales Universitatis Mariae Curie-Skło-dowska, Lublin – Polonia, Sectio G, vol. XL, 14, 1993, s. 119.3 Por. E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968, s. 76.4 Por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 44.5 M. Jabłonowski, L. Smolak, Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Pułtusk 2007, s. 11.

Stany nadzwyczajne i zarządzanie kryzysowe a uprawnienia organów administracji... 27

II

Na początku rozważenia jednak wymaga pojęcie kryzysu. Słowo „kryzys” jest obecnie dość często używane. Być może dzieje się tak, ponieważ w życiu codziennym widzimy wiele zdarzeń, by sądzić, że czas, w którym żyjemy, jest rzeczywiście czasem kryzyso-wym. Wystarczy wejść w kontakt z jakimkolwiek środkiem masowego przekazu, by zo-stać skonfrontowanym z wydarzeniem, które zasługuje na miano kryzysowego6. W ujęciu słownikowym „kryzys” oznacza „okres przełomowy, rozstrzygający, zwykle występujący z jednoczesnym silnym pogorszeniem sytuacji”7.

Ogólnie biorąc można przyjąć, że kryzys charakteryzują trzy wzajemnie powiązane elementy:

• po pierwsze – jest to proces o różnej długości trwania;• po drugie – to niestabilny stan lub sytuacja niosąca z sobą gwałtowną, decydującą

zmianę;• po trzecie wreszcie – kryzys to krytyczny, decydujący moment lub punkt w pro-

cesie zmian lub w jakimś stanie spraw8. W języku prawnym spotkać można również pojęcie „sytuacji kryzysowej”. Ustawa

z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym9 – w art. 3 pkt 1 – rozumie przez to pojęcie„sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiada-nych sił i środków”.

Należy zwrócić uwagę, że opisane w rozdziale XI Konstytucji RP10 stany nadzwy-czajne to nie są sytuacje kryzysowe, lecz „kryzysogenne”. W art. 228 ust. 1 Konstytucji wskazano, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojen-ny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Wprowadzenie któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych spowoduje odstąpienie od konstytucyjnego porządku prawnego w pań-stwie. Odstąpienie to ma dwa wymiary. Wymiar pierwszy to zmiany w funkcjonowaniu władzy publicznej, a drugi to ograniczenia swobód obywatelskich. Należy zwrócić uwagę, że stany nadzwyczajne mogą być wprowadzane tylko na podstawie ustawy, w drodze roz-porządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. W trakcie trwania stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmieniane: konstytucja, ordynacje wybor-cze do sejmu, senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Kolejnym ograniczeniem jest to, że w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą

6 Z. Kopa, Kierowanie terenowymi organami administracji wojskowej w sytuacjach kryzysowych na obszarze województwa, Warszawa 2007, s. 37.7 Wielki słownik języka polskiego, red. E. Polański, Kraków 2009, s. 381.8 M. Cieślarczyk, R. Kuriata, Kryzys i sposoby radzenia sobie z nim, Łódź 2005, s. 55.9 Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1166, dalej jako: u.z.k.10 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.).


być przeprowadzone wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.

Pierwszy ze stanów nadzwyczajnych, tj. stan wojenny, został określony w art. 229 Konstytucji RP. Zostaje on wprowadzony w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej lub gdy z umowy międzynarodowej wy-nika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym tery-torium państwa. Konkretyzację przepisów dotyczących stanu wojennego zawiera ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowód-cy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej11.

Zgodnie z art. 230 Konstytucji RP stan wyjątkowy można wprowadzić w razie zagro-żenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicz-nego. Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni, stan wyjątkowy na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni. Problematykę stanu wyjątkowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym12.

Ostatni ze stanów nadzwyczajnych został opisany w art. 232 Konstytucji RP, który to wprowadza się w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicz-nych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Problematyka stanu klęski żywiołowej uregulowana została w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej13.

Główny cel strategiczny w dziedzinie bezpieczeństwa został określony w Strategii Bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku14. Jest nim doskonalenie i rozwój krajowego systemu zarządzania kryzysowego w kierunku zapewnienia jego wewnętrz-nej spójności i integralności oraz umożliwienia niezakłóconej współpracy w ramach systemów zarządzania kryzysowego organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem. W celu przeciwdziałania współczesnym zagrożeniom państwo stworzyło sys-tem zarządzania kryzysowego jako podstawowy element sytemu bezpieczeństwa narodo-wego. System ten uwzględnia potrzeby państwa, a jednocześnie potrzeby w zakresie zin-tegrowanej struktury i kompatybilności z odpowiednimi standardami, obowiązującymi w Sojuszu Północnoatlantyckim i Unii Europejskiej15.

11 Dz.U. nr 156, poz. 1301 z późn. zm.12 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1191, dalej jako: u.s.w.13 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 333, ze zm., dalej jako: u.s.k.ż.14 Dokument dostępny m.in. na stronie: www.bbn.gov.pl. 15 J. Falecki, Zarządzanie kryzysowe w teorii i praktyce, Kielce 2012, s. 101.


Nadrzędnym celem funkcjonującego sytemu reagowania kryzysowego w Polsce jest takie działanie, które uniemożliwi powstawanie sytuacji kryzysowych. W przypadkach, gdy już do takich sytuacji dojdzie, system ma tak zadziałać, aby zminimalizować powstałe straty. Zadania stawiane przed systemem zarządzania kryzysowego dotyczą zarówno strat ludzkich, jak i materialnych. Najbardziej pożądanym wyjściem z sytuacji kryzysowych jest doprowadzenie do stanu sprzed kryzysu lub po uwzględnieniu wniosków dotyczą-cych przyczyn jego powstania – do stanu korzystniejszego.

Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wprowadziła szereg istotnych zmian w organi-zacji zarządzania kryzysowego i stanowi podstawę do budowy systemu zarządzania kry-zysowego w Polsce. Jest to system wieloelementowy i wieloszczeblowy, składający się z: decydenta, któremu przypisane są prawa władcze, elementu opiniodawczo-doradczego właściwego w sprawach inicjowania i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego, centrów zarządzania kryzysowego utrzymujących 24-godzinną gotowość do podjęcia działań. Elementy struktury organizacyjnej systemu są rozmiesz-czone terytorialnie zgodnie z podziałem administracyjnym kraju. Są usytuowane hierar-chicznie i połączone procedurami, zasadami działania oraz siecią wzajemnych relacji. Jest to system stosunkowo nowy, który zapewne będzie podlegał ciągłym zmianom i dosko-naleniu w trakcie swojego funkcjonowania16.

III

Zadania dotyczące bezpieczeństwa wewnętrznego oraz porządku publicznego są re-alizowane w oparciu o podmioty o różnym charakterze. Przede wszystkim wskazać tu można organy administracji publicznej, działające na szczeblu centralnym (Prezydent RP, Premier i Rada Ministrów, Minister Spraw Wewnętrznych), wojewódzkim (woje-woda jako terenowy organ administracji rządowej oraz – marszałek województwa jako organ samorządu terytorialnego), powiatowym (starosta powiatu jako organ samorządu powiatowego), gminnym (wójt, burmistrz, prezydent miasta jako podmiot o charakterze samorządowym). Do organów administracji publicznej zaliczyć można również wyspe-cjalizowane centralne organy administracji państwowej podległe różnym innym pod-miotom. Wymienić tu można między innymi osoby stojące na czele Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu (podległe Prezesowi Rady Ministrów). Można wskazać także na organy podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych – są to podmioty stojące na czele Biura Ochrony Rządu, Straży Granicz-nej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej.

Obok nich wymienić można także podmioty, którymi są:a) Służba Celna,b) Służba Więzienna,c) Służba Kontrwywiadu Wojskowego,

16 Ibidem.


d) Służba Wywiadu Wojskowego,e) Żandarmeria Wojskowa,f) Inspekcja Transportu Drogowego,g) Inspekcja Kontroli Skarbowej,h) Straż Ochrony Kolei,i) Straż Leśna,j) Państwowa Straż Rybacka,k) Państwowa Straż Łowiecka,l) Służba Ochrony Zabytków.Zaliczyć tu można także organy kontrolne, takie jak:a) Inspekcja Sanitarna,b) Inspekcja Farmaceutyczna,c) Inspekcja Handlowa,d) Inspekcja Ochrony Środowiska,e) Inspekcja Weterynaryjna,f) Państwowa Inspekcja Pracy.Właściwe funkcjonowanie jednostek wymienionych powyżej wymaga zorganizowania sy-

temu przeciwdziałania zagrożeniom spowodowanym przez nadzwyczajne zdarzenia naturalne czy cywilizacyjne. System musi być spójny i zawierać elementy, które umożliwią prowadzenie profilaktyki, prewencji. Muszą być wprowadzone takie rozwiązania organizacyjne i logistyczne, które spowodują szybką reakcję na zaistniałe zagrożenia. W zarządzaniu kryzysowym przyjęto zasadę, że administracja publiczna na najniższym szczeblu, tj. gminnym czy miejskim, podejmu-je działania zmierzające do likwidacji zagrożenia we własnym zakresie. Przeniesienie reagowania na wyższy poziom czy to powiatów, czy wojewódzki następuje w sytuacji, gdy szczebel niższy nie radzi sobie ze skutkami zdarzeń. Model ten oparty jest więc na zasadzie pomocniczości, która zakłada, że „wyższa jednostka organizacyjna powinna przyjmować na siebie zadania tylko wtedy i w takim zakresie, w jakim zadanie to nie może lepiej lub przynajmniej równie dobrze być wy-konane przez jednostkę podległą”17. Chodzi więc o właściwe uregulowanie stosunków między jednostką a państwem, społeczeństwem a państwem, jak i uregulowania wewnętrznej struktury państwa i społeczeństwa, do czego sprowadza się porządkująca funkcja pomocniczości18.

Wyżej wskazano, że kryzys jest powodem, dla którego ustawodawca zdecydował się przy-znać organom administracji publicznej władztwo w szerszym niż zwykle zakresie. Jednak możliwość szerszego zastosowania władztwa administracyjnego w sytuacjach kryzysowych to tylko jeden z aspektów działania organów administracji publicznej w tych atypowych oko-licznościach. Drugi aspekt dotyczy konieczności współdziałania organów administracji pu-blicznej w takich sytuacjach. Te dwa aspekty określić można również jako podmiotowe, gdyż perspektywa badawcza obejmuje organy i jednostkę oraz ich wzajemne relacje. Dodatkowo zaś wskazać można perspektywę przedmiotową, w której obejmuje się obiekty i urządzenia kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli.

17 T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007, s. 47.18 Ibidem.


IV

Jeżeli chodzi o pierwszy aspekt, to wskazać można, że rozszerzenie władztwa admi-nistracyjnego wpływa bezpośrednio na sferę wolności i praw człowieka i obywatela, po-wodując ich ograniczenie. Szczególnie widoczne jest to w przypadku stanu wyjątkowego. Ustawa o stanie wyjątkowym stanowi, że na obszarze, na którym został wprowadzony stan wyjątkowy, ograniczeniom wolności i praw człowieka i obywatela podlegają wszyst-kie osoby fizyczne zamieszkałe lub przebywające tam chociażby czasowo. Ograniczenia te stosuje się odpowiednio wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadają-cych osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze objętym stanem wyjątkowym (art. 15 ust. 1 u.s.w.). Wśród wielu ograniczeń są i te wska-zane w art. 18 ust. 1 u.s.w. Przepis ten stanowi, że na obszarze obowiązywania stanu wyjąt-kowego na osobę, która ukończyła 18 lat, przebywającą w miejscu publicznym może być nałożony obowiązek posiadania przy sobie dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, a na osobę uczącą się, która nie ukończyła 18 lat – legitymacji szkolnej. Z kolei art. 18 ust. 2 u.s.w. przewiduje, że w czasie stanu wyjątkowego mogą być wprowadzone nakazy lub zakazy:

1) przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów;

2) uzyskania zezwolenia organów administracji publicznej na zmianę miejsca poby-tu stałego i czasowego;

3) zgłoszenia w ustalonym terminie organom ewidencji ludności lub Policji przyby-cia do określonej miejscowości;

4) utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech określo-nych miejsc, obiektów lub obszarów.

Nakazy i zakazy te są elementem funkcji reglamentacyjno-porządkowej administracji pu-blicznej, która i w zwykłych warunkach jest podstawową funkcją administracji publicznej. W czasie stanu wyjątkowego przybiera ona jednak jeszcze bardziej wyrazistszą formę. W wy-niku zastosowania przewidzianych przez prawo kompetencji w czasie stanu nadzwyczajnego mogą doznać uszczerbku wolności i prawa człowieka i obywatela. Jednostce, która takiego uszczerbku doznała, przysługują przewidziane przez prawo środki – są to środki o charakte-rze generalnym, służące w każdej sytuacji naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. Środkiem takim może być m.in. wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich, który, działając na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1987 r.19, może prowadzić postępowanie kontrolne i stoso-wać odpowiednie środki prawne. Jednak polski system prawa przewiduje również możliwość wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej – zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywa-

19 Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1648).


niu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela20. Z przedmiotowego punktu widzenia ustawa ta jest ograniczona do wyrównywania jedynie strat majątkowych – a więc do kategorii o charakterze cywilistycz-nym. Ustawa zresztą odwołuje się do przepisów Kodeksu cywilnego, wskazując w art. 2, że każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie. Odszkodowa-nie takie obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Do odszkodowania tego stosuje się przepisy Kodeksu cy-wilnego, z wyłączeniem art. 415-4202. Jednak tryb dochodzenia takiego odszkodowania ma już charakter administracyjny – odszkodowanie bowiem przyznaje się na wniosek złożony do właściwego wojewody (art. 4 ust. 1 ustawy). Wniosek ten inicjuje postępowanie admini-stracyjne w sprawie przyznania odszkodowania. Jego przedmiotem jest ustalenie wysokości straty majątkowej powstałej w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywa-tela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej oraz ustalenie, czy strata taka nie powstała wyłącznie z winy poszkodowanego lub z winy osoby trzeciej (w takim przypadku odszkodowanie bowiem nie przysługuje – art. 3 ust. 2 ustawy). Postępowanie takie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Jest ona ostateczna z mocy samego prawa (art. 5 ust. 4 zd. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Art. 5 ust. 4 zd. 2 usta-wy stanowi, że decyzja ta jest ostateczna ex lege. Nie oznacza to jednak, że nie służy od niej żaden środek prawny odwoławczy. Co do zasady, odwołanie służy od decyzji nieostatecznej; możliwość wniesienia odwołania może być wykluczona przez przepis szczególny. Zaznaczyć można, iż obo-wiązek wprowadzenia środków prawnych, przysługujących na wydaną decyzję administracyjną, nakładają m.in. przepisy prawa europejskiego. W rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Mi-nistrów do państw członkowskich w sprawie dobrej administracji mówi się zarówno o środkach administracyjnych, jak i tych kierowanych do sądu. Artykuł 22 ust. 2 rekomendacji stanowi, że odwołanie o charakterze administracyjnym, uprzednie wobec kontroli sądowej, powinno być zapewnione, przy czym dotyczyć to może odwołania uruchamiającego merytoryczne zbada-nie sprawy lub tylko kontroli legalności podjętej decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 3 tej rekomendacji osoby prywatne nie mogą ponosić negatywnych konsekwen-cji z tego powodu, że wniosły odwołanie. Znaczenie tego przepisu wydaje się oczywiste – ma on zapewnić, by osoby prywatne nie obawiały się wnoszenia środka prawnego. Rekomendacja przewiduje również możliwość kontroli sądowej decyzji administracyjnej – art. 22 ust. 1 stano-wi, że osoby prywatne są uprawnione do żądania, bezpośrednio lub w drodze wyjątku, sądowej kontroli decyzji administracyjnej, która w sposób bezpośredni wpływa na ich prawa i interesy. Przepisy prawa europejskiego wprowadzają zatem obowiązek takiego skonstruowania postępo-wania administracyjnego, by strona miała możliwość obrony swoich praw poprzez wniesienie środka prawnego, przy czym regułą jest możliwość zastosowania administracyjnych środków

20 Dz.U. nr 233, poz. 1955.


odwoławczych, a następnie możliwość zainteresowania swoją sprawą sądu. W przedmiotowym postępowaniu – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy – poszkodowany, niezadowolony z decyzji w spra-wie odszkodowania, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

V

Jeżeli zaś chodzi o drugi aspekt – współdziałanie, to rozważania rozpocząć można od analizy tego pojęcia. Pojęcie współdziałania szeroko opisuje J. Zieleniewski, który twier-dzi, że współdziałanie to w istocie rzeczy nic innego jak działanie zmierzające do realizacji celów tożsamych lub zgodnych. W przypadku organizacji czy instytucji współdziałanie polega na takim dostosowaniu części do siebie, aby całość funkcjonowała jak najlepiej21.

Istotę współdziałania opisuje także T. Kotarbiński, który w Traktacie o dobrej robo-cie określa, że współdziałanie właściwe jest wtedy, kiedy cel jest wspólny, a to następu-je wtedy, kiedy to, co jest celem dla jednego, jest również celem dla drugiego22. Z ko-lei G. Pietrek scharakteryzował współpracę jako działanie dla wspólnego dobra, pomoc w wykonywaniu zadań na różnych szczeblach tej samej organizacji. Słowo „współpra-ca” wydaje się oznaczać zobowiązanie, w tym wypadku organów, do ściślejszego wspól-nego działania w zakresie wyznaczonym przez normę prawną. Współpracować mogą, a w zasadzie muszą podmioty usytuowane hierarchicznie względem siebie, podlegające wspólnemu kierownictwu, niesamodzielne23.

Natomiast w literaturze prawniczej podaje się, że ponieważ prawo administracyjne przewiduje możliwość współdziałania organów w procesie wydawania decyzji admini-stracyjnych, w nauce prawa administracyjnego pojawia się pojęcie współkompetencji (współdziałania). Pojęcia tego używa się do przedstawienia relacji zachodzącej między dwoma organami, z których jeden w procesie wydawania decyzji administracyjnej jest zo-bowiązany zasięgnąć opinii drugiego. Ze względu na rolę wydawanej opinii (bez wydania opinii wydanie decyzji będzie wadliwe), pojęcie współkompetencji podkreśla doniosłość udziału organu opiniującego w procesie wydania decyzji głównej. Pojęcie współkompe-tencji dotyczy relacji poziomej (organ – organ). W omawianym przypadku nie chodzi jednak o rozdzielenie działań dwóch organów – zakres tych działań i role organów są ści-śle oznaczone. Podnosi się za to w omawianym aspekcie kwestię prawidłowości dokona-nia czynności będącej przedmiotem kompetencji (np. wydania decyzji administracyjnej). W ujęciu teoretycznoprawnym współdziałanie organu stanowi niezbędną przesłankę na-łożenia na podmiot podległy kompetencji obowiązku, stanowi więc niezbędny warunek ważności dokonania czynności prawnej24.

21 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich, Warszawa 1982, s. 188.22 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław – Warszawa 1975, s. 107.23 G. Pietrek, Współdziałanie terenowych organów w systemie zarządzania kryzysowego w państwie, Toruń 2012, s. 11.24 M. Matczak [w:] Instytucje prawa administracyjnego. System prawa administracyjnego, tom 1, Warszawa 2010, s. 371-372.


W ustawie o stanie klęski żywiołowej wskazano, że m.in. wojewodowie są obowiązani do współdziałania i wzajemnego przekazywania informacji w zakresie zapobiegania skut-kom klęski żywiołowej lub ich usuwania (art. 15 ust. 1 u.s.k.ż.). W literaturze przedmiotu podaje się, że przeprowadzenie sprawnej akcji ratowniczej wymaga współdziałania wielu organów i instytucji, które są do tego odpowiednio przygotowane. Jeżeli katastrofa bądź klęska żywiołowa ma szersze rozmiary, do akcji ratowniczej wkraczają oddziały wojska, które mogą udzielić skutecznej pomocy. Skuteczność podejmowanych działań zmierza-jących do usunięcia następstw klęski żywiołowej zależy od zagwarantowania sprawnego i szybkiego przekazywania informacji pomiędzy podmiotami kierującymi akcją ratow-niczą. Wychodząc z tego założenia, ustawodawca nałożył na wojewodów albo ich pełno-mocników, starostów, wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) albo ich pełnomocni-ków obowiązek współdziałania i wzajemnego przekazywania sobie informacji w zakresie zapobiegania skutkom klęski żywiołowej i ich usuwania25. Obowiązek współdziałania i wzajemnego informowania ma jednak charakter generalny, a ustawodawca nie sprecy-zował form takiej współpracy.

Jeżeli chodzi o współdziałanie organów administracji publicznej w sytuacjach kryzyso-wych, to wskazać można na zadania wojewody w zakresie zarządzania kryzysowego. Zgod-nie z art. 14 ust. 2 u.z.k. do zadań wojewody w sprawach zarządzania kryzysowego należy:

1) kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie województwa;

2) realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym:a) wydawanie starostom zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzysowego,b) zatwierdzanie powiatowych planów zarządzania kryzysowego,c) przygotowywanie i przedkładanie do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do

spraw administracji publicznej wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego,d) realizacja wytycznych do wojewódzkich planów zarządzania kryzysowego;3) zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakre-

su zarządzania kryzysowego;4) wnioskowanie o użycie pododdziałów lub oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypo-

spolitej Polskiej do wykonywania zadań, o których mowa w art. 25 ust. 3 u.z.k. (w artykule tym enumeratywnie wymieniono zadania oddziałów Sił Zbrojnych, które w razie potrze-by mogą być przekazane do dyspozycji wojewody w celu wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego);

5) wykonywanie przedsięwzięć wynikających z dokumentów planistycznych wyko-nywanych w ramach planowania operacyjnego realizowanego w województwie;

6) zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terro-rystycznym;

6a) współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie za-pobiegania, przeciwdziałania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

25 P. Ruczkowski, Komentarz do art. 15 ustawy o stanie klęski żywiołowej, System informacji prawnej LexOmega.


7) organizacja wykonania zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.Jak widać, zadania te są tak szerokie i skomplikowane, że z samej swej istoty wy-

magają współdziałania z innymi podmiotami. Zresztą sam ten przepis wyraźnie na to wskazuje. Jednak i art. 14 ust. 5 u.z.k. wyraźnie statuuje zasadę współdziałania organów administracji publicznej, stanowiąc, że zadania te wykonuje wojewoda we współpracy z właściwymi organami administracji publicznej. W literaturze podkreśla się, że ustawo-dawca nie rozstrzygnął, z jakimi organami administracji publicznej wojewoda współpra-cuje przy realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego26. Należy więc przyjąć, że może to być współpraca z wszelkimi organami administracji publicznej, a więc organami administracji rządowej, samorządowej, ale także z organami państwowymi. Zaznaczyć należy, że nie zawsze przepisy prawa przewidują wyraźne formy takiego współdziałania. Przyjąć więc trzeba, że stosować tutaj należy ogólne zasady dotyczące funkcjonowania takich organów oraz zasad współpracy z innymi podmiotami. Odnotować także warto, że określona w art. 14 ust. 5 u.z.k. zasada współdziałania wojewody z innymi podmiotami jest uszczegółowieniem kompetencji wojewody, określonych w art. 22 ustawy o wojewo-dzie i administracji rządowej w województwie27, którego punkt 2 stanowi, że wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagro-żeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

W ustępie 3 artykułu 14 u.z.k. przewidziano natomiast możliwość wydawania woje-wodom wytycznych do wojewódzkich planów zarządzania kryzysowego; wytyczne takie wydaje minister właściwy do spraw administracji publicznej. Wytyczne, jako jedna z form działania administracji scentralizowanej, wydawane są odnośnie do wojewódzkich pla-nów zarządzania kryzysowego, w ramach współdziałania poszczególnych organów admi-nistracji rządowej28. Wytyczne mają charakter wskazówki, określającej sposób działania i są wiążące.

W przepisach prawnych spotkać można również i inne formy mające postać wiążących wskazówek. I tak, w ustawie o stanie klęski żywiołowej uprawniono wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania (w zakresie działań prowadzonych na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia) poleceń wiążących dla organów jednostek pomocniczych, kierowników jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierowników jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierowników jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właści-we organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy

26 M. Karpiuk, Terenowe organy administracji publicznej właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego, An-nales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia, Sectio G, vol. LXI,1, 2014, s. 77.27 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., nr 31, poz. 206 ze zm.).28 M. Karpiuk, Terenowe organy…, s. 77.


(art. 9 ust. 2 u.s.k.ż.). Podobne polecenia może wydawać starosta wójtom (burmistrzom, prezydentom miast niebędących miastami na prawach powiatu), kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze po-wiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właści-we organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu (art. 10 ust. 2 u.s.k.ż.). Co więcej, w zakresie działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia właściwy minister (minister właściwy do spraw administracji publicznej lub inny minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpli-wości co do właściwości ministra lub w przypadku, gdy właściwych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów), może wydawać polecenia wiążące organom administracji rządowej, z wyjątkiem Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i wiceprezesów Rady Ministrów, a także wydawać polecenia wiążące organom samorządu terytorialnego – art. 13 ust. 1 u.s.k.ż.

Analiza tych przepisów wskazuje na to, że polecenia takie – o charakterze wiążącym – mogą być wydawane szerokiemu kręgowi organów i innych podmiotów. Możliwość ich wy-dawania przez organy administracji rządowej wobec organów samorządu terytorialnego po-woduje ograniczenie konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej. Jednak zabieg taki uzasadniony jest nadzwyczajnymi okolicznościami, w jakich polecenia te są wydawane.

VI

W perspektywie przedmiotowej zwrócić należy uwagę na obiekty i urządzenia klu-czowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Taka perspektywa kieruje zatem do ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która w art. 3 pkt 2 definiuje tzw. infrastrukturę kry-tyczną, przez którą rozumieć należy systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi klu-czowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Infrastruktura krytyczna obejmuje systemy:

a) zaopatrzenia w energię, surowce energetyczne i paliwa,b) łączności,c) sieci teleinformatycznych,d) finansowe,e) zaopatrzenia w żywność,f) zaopatrzenia w wodę,g) ochrony zdrowia,h) transportowe,i) ratownicze,j) zapewniające ciągłość działania administracji publicznej,


k) produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych, w tym rurociągi substancji niebezpiecznych.

Definicja infrastruktury krytycznej oparta jest na pojęciach nie do końca precyzyjnych, ale zawiera terminy dość powszechnie stosowane, które nie wymagają bardziej szczegóło-wego wyjaśnienia w przepisie sformułowanym wyłącznie na użytek tej ustawy. Możliwość uzupełniającego wyjaśnienia tego pojęcia wynika bowiem z treści normatywnej całego aktu.

Trybunał Konstytucyjny29 wskazał, że dokonując analizy pojęcia „infrastruktura kry-tyczna”, należy wskazać na dwa podstawowe jej elementy. Po pierwsze - w pojęciu tym mieszczą się enumeratywnie wymienione „systemy”: a) zaopatrzenia w energię i paliwa, b) łączności i sieci teleinformatycznych, c) finansowe, d) zaopatrzenia w żywność i wodę, e) ochrony zdrowia, f) transportowe i komunikacyjne, g) ratownicze, h) zapewniające ciągłość działania administracji publicznej, i) produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych, w tym rurociągi substancji niebezpiecznych. Po drugie – „infrastruktura krytyczna” to także wchodzące w skład tych systemów „powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urzą-dzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz słu-żące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców”.

Tak rozumiana infrastruktura krytyczna ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego i w polskim systemie prawnym uregulowano je w kontekście tzw. rezerw strategicznych. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicz-nych30 stanowi, że rezerwy te tworzy się na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa i obron-ności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, w celu wsparcia realizacji zadań w zakresie bezpie-czeństwa i obrony państwa, odtworzenia infrastruktury krytycznej, złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb obywateli, ratowania ich życia i zdrowia, a także wypełnienia zobowiązań mię-dzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 u.r.s.).

Asortymenty rezerw strategicznych i ich ilość określa – zgodnie z art. 8 ust. 1 u.r.s. – Rządowy Program Rezerw Strategicznych. Program ten opracowuje minister właściwy do spraw gospodarki we współpracy z dziewięcioma innymi organami, określonymi w art. 8 ust. 2 – są to organy administracji rządowej. Także i zatem w perspektywie przedmio-towej konieczne jest zapewnienie współpracy różnych organów administracji publicznej.

VII

Niewątpliwie poprzez działania typowe dla sytuacji kryzysowych i stanów nadzwy-czajnych ogranicza się wolności i prawa człowieka i obywatela: organy administracji pu-blicznej posiadają szereg władczych kompetencji wpływających na te wolności i prawa.

29 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r.. K 50/07, OTK-A z 2009 r., nr 4, s. 51.30 Dz.U. nr 229, poz. 1496, ze zm., dalej jako: u.r.s.


Działania takie uzasadniane są koniecznością działania w interesie publicznym, w stanie „wyższej konieczności” spowodowanym sytuacją kryzysową. Konieczność przeciwdziała-nia takiej sytuacji zmusza też organy władzy publicznej do współdziałania ze sobą w sy-tuacjach i formach przewidzianych przez przepisy prawa. Często jednak samo współ-działanie między organami nie jest wystarczające w celu skutecznego realizowania zadań. Przepisy prawne przewidują bowiem np. możliwość zawieszenia właściwego organu. I tak na przykład, jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykazują do-statecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wy-nikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu wyjąt-kowego lub na czas określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowa-ny przez komisarza rządowego (art. 12 ust. 1 u.s.w.).

Analiza powyższych przepisów potwierdza tezę, że ograniczenia występujące w sta-nach nadzwyczajnych oraz w sytuacjach kryzysowych dotyczą nie tylko wolności i praw jednostki, ale także działalności organów administracji publicznej. Co więcej, w przypadku właśnie organów administracji publicznej ograniczenie takie nie musi być tylko ogranicze-niem funkcjonalnym (odnoszącym się do działalności), ale dotyczyć może także wymiaru organizacyjnego (zawieszenie organu). Niemniej jednak szeroko pojęta współpraca różnych organów jest – jak się wydaje – istotnym elementem służącym zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego w sytuacjach kryzysowych oraz w przypadku stanów nadzwyczajnych.

Bibliografia

Bąkowski T., Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007.Cieślarczyk M., Kuriata R., Kryzys i sposoby radzenia sobie z nim, Łódź 2005.Falecki J., Zarządzanie kryzysowe w teorii i praktyce, Kielce 2012.Iserzon E., Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968.Jabłonowski M., Smolak L., Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Pułtusk 2007.Karpiuk M., Terenowe organy administracji publicznej właściwe w sprawach zarządzania kryzyso-wego, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia, Sectio G, vol. LXI, 1, 2014.Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946.Kopa Z., Kierowanie terenowymi organami administracji wojskowej w sytuacjach kryzysowych na obszarze województwa, Warszawa 2007.Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Wrocław – Warszawa 1975.Matczak M. [w:] Instytucje prawa administracyjnego. System prawa administracyjnego, tom 1, War-szawa 2010.Niewiadomski Z., W sprawie pojęcia samorządu terytorialnego, Annales Universitatis Mariae Cu-rie-Skłodowska, Lublin – Polonia, Sectio G, vol. XL, 14, 1993.Pietrek G., Współdziałanie terenowych organów w systemie zarządzania kryzysowego w państwie, Toruń 2012.Ruczkowski P., Komentarz do art. 15 ustawy o stanie klęski żywiołowej, System informacji prawnej LexOmega.


Wielki słownik języka polskiego, red. E. Polański, Kraków 2009.Zieleniewski J., Organizacja zespołów ludzkich, Warszawa 1982.Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2010.

Akty prawne:Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.).Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2014 r., poz. 1648).Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., nr 31, poz. 206, ze zm.).

EMERGENCY SITUATION, CRISIS MANAGEMENT AND RIGHTS OF PUBLIC ADMINISTRATION

Abstract: This article presents some problems concerning the activities of the public administra-tion in unusual situations of functioning of the state: emergency situation and crisis management. Research aim is to to draw attention to some special situations related to their activity. Through activities typical for emergency situation and crisis management the rights and freedoms of man and citizen are limited: public authorities have a number of authoritarian competence affecting the rights and freedoms. Such actions are justified by the need to act in the public interest, in the “higher necessity”. The need to combat this situation also forces public authorities to cooperate with each other in situations and forms prescribed by law. Often, however, the same co-operation between the authorities is not sufficient to effectively carry out the tasks.

Key words: emergency situation, crisis management, public administration, administrative power

Tomasz Miłkowski

SYTUACJA KRYZYSOWA A STAN KLĘSKI ŻYWIOŁOWEJ – PODOBIEŃSTWA I RÓŻNICE

Streszczenie: Artykuł koncentruje się na analizie podobieństw i różnic pomiędzy sytuacją kryzy-sową, którą zdefiniowano w ustawie z 26 kwietnia 2007 o zarządzaniu kryzysowym, a stanem klęski żywiołowej, przewidzianym w ustawie z 18 kwietnia 2002. Analizy tej dokonano w oparciu o kilka kryteriów: czas trwania, podmiot inicjujący, podmioty realizujące zadania, sposób przygotowania działań, zawieszenie i zastępowanie organów odpowiedzialnych, użycie Sił Zbrojnych oraz zawie-szanie praw i wolności. W efekcie powyższego uznano, że nie można ustalić jednoznacznej granicy pomiędzy sytuacją kryzysową a sytuacją prowadzącą do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. W istocie jednak w obu przypadkach to rząd zobowiązany jest do inicjowania działań i to jego ocena odgrywa tu kluczową rolę. Odmienne są natomiast w tym wypadku skutki takiej decyzji dla materii praw i wolności jednostki.

Słowa kluczowe: sytuacja kryzysowa, stan klęski żywiołowej, prawa człowieka

W przestrzeni publicznej mamy stosunkowo często do czynienia z przywoływaniem pojęcia „sytuacja kryzysowa”. Używa się przy tym tego sformułowania w wielu konota-cjach i odniesieniach: gospodarczych1, politycznych2, społecznych3, militarnych4 itd. Cza-sem określenia tego używa się zresztą zbiorczo dla opisania jakiegoś miejsca na mapie świata, gdzie wiele z powyżej przywołanych czynników występuje jednocześnie5. Nieza-leżnie przy tym od tych znaczeń, zwrotu „sytuacja kryzysowa” używa się również w języ-ku codziennym, jak chociażby w pracy6 czy sporcie7. Widać na tych przykładach, że może on mieć wiele zastosowań. Tym samym zaś trudno go jednoznacznie zdefiniować. Z nor-matywnego punktu widzenia podjęto jednak taką próbę. Uczyniono to w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym8. Akt ten ma być swoistym remedium na sytuacje destabilizacji wywołanej siłami natury lub działaniami ludzkimi, których skutki

1 Np. sytuacja kryzysowa na rynku produktów żywnościowych.2 Np. sytuacja kryzysowa w państwie X po puczu wojskowym.3 Np. sytuacja kryzysowa pod względem demograficznym.4 Np. sytuacja kryzysowa na wschodniej Ukrainie.5 Np. sytuacja kryzysowa w Syrii.6 Jeśli – przykładowo – jakieś zadanie nie jest ukończone, a mija wyznaczony na to termin.7 Na przykład w odniesieniu do drużyny piłkarskiej przegrywającej mecz, który decyduje o jej dalszym losie w rozgrywkach.8 Dz.U. z 2013 r., poz. 1166 – dalej jako: UoZK.


powodują, że zagrożenie zniszczeniem lub zniszczenia dotykają dużego terenu lub wiel-kiej liczby osób. Alternatywą bowiem w takim wypadku jest wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Jest to już jednak decyzja o poważnych skutkach, również na niwie politycz-nej. I w tym właśnie należy przede wszystkim upatrywać powodu, dla którego pomimo kilku już poważnych zdarzeń losowych, które nawiedziły Polskę od 1997 roku (jak na przykład powodzie), nigdy nie uczyniono użytku z możliwości przewidzianych ustawą z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej9. Cezura 1997 roku użyta jest tutaj celowo, albowiem to właśnie wtedy weszła w życie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.10, stanowiąca nowy etap naszego prawodawstwa, w szczególno-ści w dziedzinie stanów nadzwyczajnych. To właśnie z tym pojęciem, w ujęciu prawnym, najczęściej bowiem łączymy sformułowanie „sytuacja kryzysowa”.

Rozpocząć więc należy od zarysowania problematyki konstytucyjnej, która – z za-łożenia – powinna regulować podstawowe zagadnienia życia społeczno-politycznego. W głównym nurcie Konstytucja rozstrzyga o kwestiach praw i wolności jednostki, orga-nizacji władz państwowych, kształcie i zakresie zadań najważniejszych organów państwa czy samej jego strukturze. O ile konstytucja odpowiada w tym zakresie oczekiwaniom społecznym, stanowi ona wtedy rzeczywistą podstawę dla funkcjonowania instytucji ży-cia społecznego i współdziałania jego mieszkańców. Wszystkie te zagadnienia wiążą się jednak ze stanem, który zwykliśmy określać jako „normalny”, kiedy państwo nie inge-ruje nazbyt w prawa jednostki, co z kolei pozwala jego obywatelom skupiać się na ich osobistych sprawach: pracy, rozwijaniu zainteresowań, samorealizacji itp. Czasem jednak wydarza się coś, co destabilizuje ten układ. Może to być powodowane albo z zewnątrz, albo z wewnątrz kraju. Ważne jednak, że skutki tej destabilizacji wykraczają poza zakres możliwy do opanowania zwykłymi środkami – w tym przede wszystkim środkami poli-tycznymi (decyzjami przedstawicieli władzy) i zachowaniem aparatu państwa (jego funk-cjonariuszy). Sytuacje takie określa się najczęściej jako nadzwyczajne, ekstraordynaryjne, krytyczne itd. Obecna Konstytucja traktuje o tym w rozdziale XI, stanowiąc w art. 228, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystar-czające, może zostać wprowadzony (tylko jednak na podstawie ustawy) odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Co istotne, to właśnie ustawowo określa się wtedy również zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela. Wreszcie, działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą od-powiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.

Poza powyższymi zasadami, określonymi w ust. 1–5 ww. artykułu, znajdziemy w nim jed-nak i ust. 6 i 7, które łącznie tłumaczą chyba tak ostrożne podejście do korzystania z tego typu możliwości ze strony władz publicznych. Otóż w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu teryto-

9 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 333, ze zm. – dalej jako: UoSKŻ.10 Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.

Sytuacja kryzysowa a stan klęski żywiołowej – podobieństwa i różnice 43

rialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczaj-nych, a w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, prze-prowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a ka-dencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego możliwe są zaś tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.

Zauważmy więc, że mamy tutaj do czynienia z dwoma bardzo silnie ingerującymi w życie społeczno-polityczne czynnikami: niemożność poradzenia sobie z zagrożeniem zwykłymi środkami i odłożenie zmian – tak prawnych (nawet jeśli tylko w pewnym za-kresie), jak i fundamentalnych (jakimi są wybory) na jakiś czas. Zmiany takie są zaś im-manentnym i podstawowym elementem demokracji. W sposób nawet niezamierzony dochodzi tym samym do ograniczenia demokracji.

Połączenie chociażby tych tylko okoliczności pozwala nam domniemywać, że byłyby one z pewnością przedmiotem debaty podczas (wcześniej czy później) przeprowadzanych wyborów. Nietrudno też zgadnąć, że poza przypadkiem wypowiedzenia nam wojny11, w każdym chyba innym sprawujący władzę musieliby liczyć się z koniecznością odpo-wiedzi na podstawowe pytania: czy rzeczywiście nie można było zagrożenia zniwelować „zwykłymi” środkami? A jeżeli nie – dlaczego? Czy byliśmy odpowiednio przygotowani na zagrożenie? Wiadomo przy tym, że właściwie nie ma na tak postawione pytania, szcze-gólnie w dosyć krótkiej perspektywie czasowej jakiejkolwiek kampanii wyborczej, dobrej odpowiedzi12. Każda zawiera w sobie ryzyko utraty zaufania społecznego, a tym samym przeniesienia głosów wyborców na inną partię, z czym muszą się liczyć aktualnie sprawu-jący władzę. Drugim, a w kategorii znaczenia tak naprawdę pierwszym czynnikiem znie-chęcającym do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest jednak konieczność przeorga-nizowania sił i środków oraz wprowadzenia rozwiązań znacząco ingerujących w swobody jednostki. To zawsze w demokracji są kwestie bardzo delikatnej natury, których skutki mogą być długookresowe i wpływać na ocenę państwa na arenie międzynarodowej13. Poza tym, w kontekście naszych zobowiązań międzynarodowych, nie jest to tak łatwe do prze-prowadzenia bez narażenia się na krytykę, połączoną z możliwością wytknięcia działań wykraczających poza to, co było niezbędne. W tym zakresie mówimy przede wszystkim o dwóch aktach rangi fundamentalnej dla sfery praw i wolności jednostki: Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności14 (EKPCz) oraz Mię-

11 Co w istocie łączyłoby się w pierwszej kolejności ze stanem wojny, którego nie zaliczamy do stanów nadzwyczajnych.12 Na przykład: jeśli nie można było sobie poradzić z zagrożeniem – wprowadzenie stanu nadzwyczajnego świadczy o naszej sile czy słabości? Jeśli nie byliśmy przygotowani – czy to oznacza, że po zastosowaniu środków specjalnych będziemy? 13 Dla przykładu można tu choćby wspomnieć o kwestiach gospodarczych, w tym o ocenie wiarygodności kraju. Każda zmiana in minus wiąże się przecież z niekorzystnymi skutkami dla instrumentów finansowych, emitowanych przez państwo.14 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie protokołami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona protokołem Nr 2 (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.).


dzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP)15, które stanowią swoisty „hamulec” przed zbyt pochopnym sięganiem po tego typu środki16. Także więc i z tego powodu sięganie po rozwiązania nadzwyczajne rodzi ryzyko poniesienia kosz-tów przekraczających te wprost wyliczalne. W omawianym przez nas przypadku jest to o tyle istotne, że nie chodzi o zagrożenie, którego nie moglibyśmy w ogóle przewidywać i na które nie możemy się przygotowywać. Zdarzenia losowe – w odróżnieniu od – przy-kładowo – napaści zbrojnej lub zamieszek, zdarzają się cyklicznie i muszą być wkalkulo-wane w schematy działania organów państwa. W odróżnieniu bowiem od okoliczności przewidzianych w ustawie z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompe-tencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej17 albo ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjąt-kowym18 UoSKŻ mówi o innym rodzaju zagrożeń. W tych pierwszych przypadkach cho-dzi (w dużym uproszczeniu) o celowo wywołane przez ludzi zagrożenie zewnętrzne19 lub

15 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz. 167).16 Art. 15 EKPCz. Uchylanie stosowania zobowiązań w stanie niebezpieczeństwa publicznego.1. W przypadku wojny lub innego niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu narodu, każda z Wysokich Układających się Stron może podjąć środki uchylające stosowanie zobowiązań wynikających z niniejszej konwencji w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem że środki te nie są sprzeczne z innymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego.2. Na podstawie powyższego przepisu nie można uchylić zobowiązań wynikających z artykułu 2, z wyjątkiem przypadków śmierci będących wynikiem zgodnych z prawem działań wojennych, oraz zobowiązań zawartych w artykułach 3, 4 (ustęp 1) i 7.3. Każda z Wysokich Układających się Stron, korzystając z prawa do uchylenia zobowiązań, poinformuje wyczerpująco Sekretarza Generalnego Rady Europy o środkach, które podjęła, oraz powodach ich zastosowania. Informować będzie również Sekretarza Generalnego Rady Europy, kiedy podjęte środki przestaną działać, a przepisy konwencji będą ponownie w pełni stosowane.Art. 4 MPPOiP1. W przypadku gdy wyjątkowe niebezpieczeństwo publiczne zagraża istnieniu narodu i zostało ono urzędowo ogłoszone, Państwa Strony niniejszego Paktu mogą podjąć kroki mające na celu zawieszenie stosowania zobowiązań wynikających z niniejszego Paktu w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem że kroki te nie są sprzeczne z innymi ich zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego i nie pociągają za sobą dyskryminacji wyłącznie z powodu rasy, koloru skóry, płci, języka, religii lub pochodzenia społecznego.2. Powyższe postanowienie nie upoważnia do zawieszenia stosowania postanowień artykułów 6, 7, 8 (ustępy 1 i 2), 11, 15, 16 i 18.3. Każde z Państw Stron niniejszego Paktu, korzystające z prawa do zawieszenia stosowania zobowiązań, poinformuje natychmiast pozostałe Państwa Strony niniejszego Paktu, za pośrednictwem Sekretarza Generalnego Organizacji Narodów Zjednoczonych, jakie postanowienia Paktu zostały zawieszone oraz jakie były tego powody. Następnie Państwo to zawiadomi tą samą drogą o terminie, w którym zawieszenie przestaje obowiązywać.17 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1815 – dalej jako: UoSWoj.18 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1191 – dalej jako: UoSWyj.19 Art. 2 UoSWoj.1. W razie zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może, na wniosek Rady Ministrów, wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa.1a. Przez zewnętrzne zagrożenie państwa, o którym mowa w ust. 1, rozumie się celowe działania, godzące w niepodległość, niepodzielność terytorium, ważny interes gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej lub zmierzające do uniemożliwienia albo poważnego zakłócenia normalnego funkcjonowania państwa, podejmowane przez zewnętrzne w stosunku do niej podmioty.1b. Przez cyberprzestrzeń, o której mowa w ust. 1, rozumie się przestrzeń przetwarzania i wymiany informacji


wewnętrzne20 zmierzające do naruszenia integralności państwa lub jego ustroju, w tym ostatnim zaś o skutkach (efekcie) działania sił przyrody lub zdobyczy techniki.

UoSKŻ stanowi bowiem, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapo-bieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia (art. 2). Uszczegóławiając: w art. 3 rozwinięto tę myśl, definiując, że poprzez klęskę żywiołową należy w tym wypadku rozumieć katastrofę natu-ralną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współ-działaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem, a wreszcie, że katastrofa naturalna to zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi, albo też działanie innego żywiołu, zaś awaria techniczna to gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowla-nego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości. Dodatkowo jeszcze w ust. 2 art. 3 przewidziano, że w obu wypadkach może to być wywołane również zdarzeniami w cyberprzestrzeni oraz działaniami o charakterze terrorystycznym, co zbliża nas do okoliczności przewidzianych na wypadek stanu wojennego lub wyjątkowego, a więc celowej i przemyślanej działalności człowieka dla wywołania zagrożenia na masową skalę.

Z kolei UoZK stanowi, że zarządzanie kryzysowe to działalność organów administra-cji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która pole-ga na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi

tworzoną przez systemy teleinformatyczne, określone w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), wraz z powiązaniami pomiędzy nimi oraz relacjami z użytkownikami.2. We wniosku, o którym mowa w ust. 1, Rada Ministrów określa przyczyny i obszar, na którym ma być wprowadzony stan wojenny, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.20 Art. 2 UoSWyj.1. W sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych, Rada Ministrów może podjąć uchwałę o skierowaniu do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o wprowadzenie stanu wyjątkowego.1a. Przez cyberprzestrzeń, o której mowa w ust. 1, rozumie się przestrzeń przetwarzania i wymiany informacji tworzoną przez systemy teleinformatyczne, określone w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), wraz z powiązaniami pomiędzy nimi oraz relacjami z użytkownikami.2. We wniosku, o którym mowa w ust. 1, Rada Ministrów określa przyczyny wprowadzenia i niezbędny czas trwania stanu wyjątkowego oraz obszar, na jakim stan wyjątkowy powinien być wprowadzony, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.


kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycz-nej (art. 2). Przy czym najistotniejszą z analizowanych w niniejszej pracy jest definicja sytuacji kryzysowej, zawarta w art. 3 pkt 1 UoZK. Otóż przez sytuację kryzysową nale-ży rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiada-nych sił i środków.

Powyższe definicje stanowią tym samym punkt wyjścia dla oceny, czy można w na-szych unormowaniach prawnych odkodować klarowny podział, pozwalający na rozróż-nienie okoliczności, w których należałoby wprowadzić stan klęski żywiołowej, od tych, w których mamy do czynienia z sytuacją kryzysową, dla której wystarczające jest skorzy-stanie z procedur przewidzianych UoZK.

Rozpocząć należy od porównania przesłanek ustawowych, a więc celu regulacji nor-matywnej. Jak już wspomniano powyżej, powodem wprowadzenia stanu klęski żywio-łowej może być katastrofa naturalna lub awaria techniczna, a więc jedna z poniższych okoliczności:

− działania sił natury, albo− gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego,

urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych. Dodatkowo jednak skutki tego typu zdarzeń zagrażać muszą życiu lub zdrowiu dużej licz-

by osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków.

Jeżeli zaś chodzi o sytuację kryzysową, wynikać ona może z każdej sytuacji wpływającej negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowi-ska, wywołującą przy tym znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administra-cji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków (art. 3 pkt 1 UoZK). W następnej kolejności dokonać można analizy omawianych rozwiązań, dokonując jej w oparciu o kilka kryteriów, o czym poniżej.

Czas trwania

UoZK nie definiuje ściśle czasu maksymalnego dla zaradzenia jakiejkolwiek sytuacji kryzysowej. Co więcej, jak wynika z jej art. 2, jest to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na:

1) zapobieganiu sytuacjom kryzysowym;2) przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych

działań;3) reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz 4) usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.Tak więc jest to proces permanentny.


UoSKŻ stanowi natomiast, że stan klęski żywiołowej ma na celu zapobieżenie lub usunięcie skutków katastrofy naturalnej lub awarii technicznej (art. 2), co z założenia nie powinno trwać dłużej niż 30 dni (art. 4 ust. 2). Tylko za zgodą Sejmu stan ten może zostać przedłużony na dalszy czas oznaczony (art. 6 ust. 1).

Podmiot inicjujący

Ponieważ jest to zadanie permanentne, zarządzanie kryzysowe jest obowiązkiem wszystkich podmiotów zorganizowanych w ten system. Co do zasady, decyzje w tej mie-rze należą jednak do Rady Ministrów lub (w przypadkach niecierpiących zwłoki) do Mi-nistra Spraw Wewnętrznych (art. 7 ust. 1 i 2 UoZK) – jeżeli dotyczą całego kraju, wojewo-dy (art. 14 UoZK), starosty (art. 17 UoZK), wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 19 UoZK) – jeżeli dotyczą (odpowiednio): województwa, powiatu i gminy.

Natomiast stan klęski żywiołowej wprowadza w drodze rozporządzenia Rada Mini-strów, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody (art. 5 ust. 1 UoSKŻ).

Podmioty realizujące zadania

Stosownie do treści art. 8 UoSKŻ, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami pro-wadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy;

2) starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jed-nej gminy wchodzącej w skład powiatu;

3) wojewoda – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa;

4) minister właściwy do spraw administracji publicznej lub inny minister, do za-kresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa.

W przypadku sytuacji kryzysowych obowiązek podjęcia działań w zakresie zarządza-nia kryzysowego spoczywa na tym organie właściwym w sprawach zarządzania kryzy-sowego, który pierwszy otrzymał informację o wystąpieniu zagrożenia. Organ ten nie-zwłocznie informuje o zaistniałym zdarzeniu organy odpowiednio wyższego i niższego szczebla, przedstawiając jednocześnie swoją ocenę sytuacji oraz informację o zamierzo-nych działaniach (art. 21 UoZK). W praktyce dotyczy to podmiotów inicjujących, o któ-rych mowa była już powyżej, ministrów kierujących działami administracji rządowej21,

21 Art. 12 UoZK.1. Ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów centralnych realizują, zgodnie z zakresem swojej właściwości, zadania dotyczące zarządzania kryzysowego.


a także Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego22 i Rządowego Centrum Bezpie-czeństwa23.

Sposób przygotowania działań

Całość procedur zarządzania kryzysowego opiera się na planach24: krajowym, woje-wódzkich, powiatowych i gminnych planach zarządzania kryzysowego. W skład planu wchodzą (art. 5 UoZK):

1) plan główny zawierający:a) charakterystykę zagrożeń oraz ocenę ryzyka ich wystąpienia, w tym dotyczących

infrastruktury krytycznej, oraz mapy ryzyka i mapy zagrożeń,b) zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego w formie siatki bez-

pieczeństwa,c) zestawienie sił i środków planowanych do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych,d) zadania określone planami działań krótkoterminowych, o których mowa w art.

92 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska25;2) zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych, a w tym:a) zadania w zakresie monitorowania zagrożeń,b) tryb uruchamiania niezbędnych sił i środków, uczestniczących w realizacji plano-

wanych przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowej,

2. Ministrowie i kierownicy, o których mowa w ust. 1, opracowują plany zarządzania kryzysowego, w których w szczególności uwzględnia się:1) analizę i ocenę możliwości wystąpienia zagrożeń, w tym dla infrastruktury krytycznej uwzględnionej w wykazie, o którym mowa w art. 5b ust. 7 pkt 1;2) szczegółowe sposoby i środki reagowania na zagrożenia oraz ograniczania i likwidacji ich skutków;3) organizację monitoringu zagrożeń i realizację zadań stałego dyżuru w ramach podwyższania gotowości obronnej państwa;4) organizację realizacji zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.2a. Plany, o których mowa w ust. 2, są uzgadniane z dyrektorem Centrum i stanowią załączniki funkcjonalne do Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego.(…)22 Art. 8 ust. 1 UoZK. Przy Radzie Ministrów tworzy się Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, zwany dalej „Zespołem”, jako organ opiniodawczo-doradczy właściwy w sprawach inicjowania i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego.23 Art. 10 ust. 1 UoZK. Tworzy się Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, zwane dalej „Centrum”, będące państwową jednostką budżetową podległą Prezesowi Rady Ministrów.Art. 11 ust. 2 UoZK. Do zadań Centrum należy:1)planowanie cywilne… (…)3) przygotowanie uruchamiania, w przypadku zaistnienia zagrożeń, procedur związanych z zarządzaniem kryzysowym;(…)10) realizacja zadań z zakresu zapobiegania, przeciwdziałania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;10a) współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie zapobiegania, przeciwdziałania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;(…)24 Cykl planowania to analizowanie, programowanie, opracowywanie planu lub programu, jego wdrażanie, testowanie i uruchamianie (art. 3 pkt 7 UoZK).25 Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.


c) procedury reagowania kryzysowego, określające sposób postępowania w sytu-acjach kryzysowych,

d) współdziałanie między siłami, o których mowa w lit. b;3) załączniki funkcjonalne planu głównego określające:a) procedury realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w tym związane

z ochroną infrastruktury krytycznej,b) organizację łączności,c) organizację systemu monitorowania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania,d) zasady informowania ludności o zagrożeniach i sposobach postępowania na wy-

padek zagrożeń,e) organizację ewakuacji z obszarów zagrożonych,f) organizację ratownictwa, opieki medycznej, pomocy społecznej oraz pomocy

psychologicznej,g) organizację ochrony przed zagrożeniami charakterystycznymi dla danego obszaru,h) wykaz zawartych umów i porozumień związanych z realizacją zadań zawartych

w planie zarządzania kryzysowego,i) zasady oraz tryb oceniania i dokumentowania szkód,j) procedury uruchamiania rezerw państwowych,k) wykaz infrastruktury krytycznej znajdującej się odpowiednio na terenie woje-

wództwa, powiatu lub gminy, objętej planem zarządzania kryzysowego,l) priorytety w zakresie ochrony oraz odtwarzania infrastruktury krytycznej.Uzupełniającymi dokumentami w przypadku zarządzania kryzysowego są: raport

o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego26 oraz Narodowy Program Ochrony Infra-struktury Krytycznej27.

26 Art. 5a UoZK. 1. Na potrzeby Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego, ministrowie kierujący działami administracji rządowej, kierownicy urzędów centralnych oraz wojewodowie sporządzają Raport o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego, zwany dalej „Raportem”.2. Koordynację przygotowania Raportu zapewnia dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, a w części dotyczącej zagrożeń o charakterze terrorystycznym, mogących doprowadzić do sytuacji kryzysowej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.3. Raport jest dokumentem zawierającym następujące elementy:

1) wskazanie najważniejszych zagrożeń przez stworzenie mapy ryzyka;2) określenie celów strategicznych;3) określenie priorytetów w reagowaniu na określone zagrożenia;4) wskazanie sił i środków niezbędnych do osiągnięcia celów strategicznych;5) programowanie zadań w zakresie poprawy bezpieczeństwa przez uwzględnianie regionalnych i lokalnych inicjatyw;6) wnioski zawierające hierarchicznie uporządkowaną listę przedsięwzięć niezbędnych do osiągnięcia celów strategicznych.

4. Raport przyjmuje Rada Ministrów w drodze uchwały.5. Kierunki działania wynikające z wniosków z Raportu stanowią element Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz są uwzględniane w planach zarządzania kryzysowego.(…)27 Art. 5b. UoZK.1. Rada Ministrów przyjmuje, w drodze uchwały, Narodowy Program Ochrony Infrastruktury Krytycznej, zwany dalej „programem”, którego celem jest stworzenie warunków do poprawy bezpieczeństwa infrastruktury


Natomiast wszystkie procedury działania organów, instytucji i formacji w czasie stanu klęski żywiołowej muszą zostać de facto opracowane i wdrożone dopiero po wejściu w życie rozporządzenia o jego wprowadzeniu. Oczywiście należy (i można) zakładać, że instytucje porządku i bezpieczeństwa oraz inne odpowiedzialne za tę sferę działania państwa opra-cowują plany na wypadek zaistnienia różnych wydarzeń, niemniej są one z reguły niejaw-ne i dotyczą w pierwszym rzędzie zagrożenia militarnego lub zmiany ustroju przy użyciu przemocy. Nawet jednak jeśli byłyby one ukierunkowane tylko na katastrofy lub awarie, ich ostateczny kształt musiałby zostać i tak za każdym razem modyfikowany. Wynika to chociażby z tego, iż w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym była już mowa, określa się także rodzaje niezbędnych ograniczeń swobód jednostki. Te zaś – w omawianym przez nas przypadku – mogą mieć bardzo konkretny wymiar, o czym poniżej. Każdy dokument o charakterze wykonawczym musi być zaś dostosowany do takich decyzji.

Zawieszenie i zastępowanie organów odpowiedzialnych

Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia zapewnienia sprawności realizacji zakłada-nych celów. Jak wspomniano już powyżej, w zarządzaniu kryzysowym wyróżniamy ich cztery (zapobieganie, przygotowanie, reagowanie, usuwanie skutków), natomiast w przy-padku stanu klęski żywiołowej dwa (zapobieganie i usuwanie skutków).

UoZK nie wskazuje wprost na sposób reagowania w przypadkach, gdy odpowiedzialni nie wywiązują się ze swoich zadań. Wynika to z dwóch podstawowych przyczyn. Pierwszą jest charakter celów do zrealizowania. Zapobieganie i przygotowanie jest na tyle pojem-nym, ale i długotrwałym procesem, że trudno jest zakładać świadomą działalność woje-wody lub samorządu, która narażałaby mieszkańców na większe, niż to jest potrzebne, ry-zyko nieprzygotowania się na wypadek zaistnienia zagrożenia. Poza tym plany zarządza-nia są opiniowane i zatwierdzane przez organy wyższego rzędu, a więc mają one wpływ na ich ostateczny kształt. Proces ten może co najwyżej być wydłużony lub wymagać większej

krytycznej, w szczególności w zakresie: 1) zapobiegania zakłóceniom funkcjonowania infrastruktury krytycznej; 2) przygotowania na sytuacje kryzysowe mogące niekorzystnie wpłynąć na infrastrukturę krytyczną; 3) reagowania w sytuacjach zniszczenia lub zakłócenia funkcjonowania infrastruktury krytycznej; 4) odtwarzania infrastruktury krytycznej.2. Program określa: 1) narodowe priorytety, cele, wymagania oraz standardy, służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania

infrastruktury krytycznej; 2) ministrów kierujących działami administracji rządowej i kierowników urzędów centralnych

odpowiedzialnych za systemy, o których mowa w art. 3 pkt 2; 3) szczegółowe kryteria pozwalające wyodrębnić obiekty, instalacje, urządzenia i usługi wchodzące

w skład systemów infrastruktury krytycznej, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla funkcjonowania państwa i zaspokojenia potrzeb obywateli.

3. Program przygotowuje dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa we współpracy z ministrami i kierownikami urzędów centralnych odpowiedzialnymi za systemy, o których mowa w art. 3 pkt 2, oraz właściwymi w sprawach bezpieczeństwa narodowego.4. Programem obejmuje się infrastrukturę krytyczną w podziale na systemy, o których mowa w art. 3 pkt 2.5. Program podlega aktualizacji nie rzadziej niż raz na dwa lata.6. Do programu stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych.


aktywności i kreatywności. Drugim zaś, ale podstawowym w znaczeniu formalnym jest jednak treść gwarancji konstytucyjnych. Jak stanowi art. 171 ustawy zasadniczej, działal-ność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi tylko z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są w tej mierze Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Najważniejsze jednak jest to, że wyłącznie Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Stąd też brak możliwości przyznania w drodze ustawy większych uprawnień organom nadzorczym.

Inaczej jest jednak w przypadku UoSKŻ. Ponieważ mamy tu do czynienia z instytu-cją stanu nadzwyczajnego, przewidzianą w Konstytucji, regulacje normatywne mogą być dalej idące. Art. 228 ust. 3 Konstytucji stanowi, że zasady działania organów władzy pu-blicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i oby-watela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Ponadto w ust. 5 tego artykułu przewidziano bezpośrednio, że działania podjęte w wyniku wprowadze-nia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Wydaje się, że są to dosyć pojemne formuły dla podjęcia działań bardziej ingerujących w sprawowanie władzy na szczeblu lokalnym. Natomiast UoSKŻ w art. 9 ust. 5 i art. 10 ust. 5 stanowi, że w razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzo-nymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, wojewoda może zawiesić uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta, jak i starosty) oraz wyzna-czyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 UoSKŻ w stosunku do wojewody decyzję taką podjąć może właściwy minister28.

Użycie Sił Zbrojnych

W ustroju demokratycznym podstawowym zadaniem wojska jest obrona kraju. Jego struktura, uprawnienia i charakter wykluczają zresztą bieżącą aktywność na terenie kraju, poza przypadkami specjalnymi. Konstytucja w art. 27 określa, że Siły Zbrojne Rzeczypo-spolitej Polskiej służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic, zachowując neutralność w sprawach politycznych oraz podlegając cywilnej i demokratycznej kontroli. Powyższe powoduje, że przypadki, kiedy możliwe jest użycie wojska do działań, muszą być bardzo klarownie wymienione.

Art. 25 UoZK przewiduje z kolei, że jeżeli w sytuacji kryzysowej użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub może okazać się niewystarczające, o ile inne przepisy nie

28 Stosownie do art. 8 ust. 4 jest to minister właściwy do spraw administracji publicznej lub inny minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa.


stanowią inaczej, Minister Obrony Narodowej, na wniosek wojewody, może przekazać do jego dyspozycji pododdziały lub oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wraz ze skierowaniem ich do wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Jednakże wyraźnie podkreślono, iż w realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowe-go mogą uczestniczyć oddziały Sił Zbrojnych, stosownie do ich przygotowania specja-listycznego i zgodnie z wojewódzkim planem zarządzania kryzysowego. Do ich zadań należy zaś wtedy:

1) współudział w monitorowaniu zagrożeń;2) wykonywanie zadań związanych z oceną skutków zjawisk zaistniałych na obsza-

rze występowania zagrożeń;3) wykonywanie zadań poszukiwawczo-ratowniczych;4) ewakuowanie poszkodowanej ludności i mienia;5) wykonywanie zadań mających na celu przygotowanie warunków do czasowego

przebywania ewakuowanej ludności w wyznaczonych miejscach;6) współudział w ochronie mienia pozostawionego na obszarze występowania zagrożeń;7) izolowanie obszaru występowania zagrożeń lub miejsca prowadzenia akcji ratowniczej;8) wykonywanie prac zabezpieczających, ratowniczych i ewakuacyjnych przy zagro-

żonych obiektach budowlanych i zabytkach;9) prowadzenie prac wymagających użycia specjalistycznego sprzętu technicznego lub

materiałów wybuchowych będących w zasobach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;10) usuwanie materiałów niebezpiecznych i ich unieszkodliwianie, z wykorzysta-

niem sił i środków będących na wyposażeniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;11) likwidowanie skażeń chemicznych oraz skażeń i zakażeń biologicznych;12) usuwanie skażeń promieniotwórczych;13) wykonywanie zadań związanych z naprawą i odbudową infrastruktury technicznej;14) współudział w zapewnieniu przejezdności szlaków komunikacyjnych;15) udzielanie pomocy medycznej i wykonywanie zadań sanitarno-higienicznych

i przeciwepidemicznych.Oddziały Sił Zbrojnych mogą być przekazane do dyspozycji wojewody w składzie eta-

towym albo jako tworzone doraźnie zgrupowania zadaniowe, przy czym koordynowanie ich udziału w realizacji powyżej wymienionych zadań, w zależności od obszaru wystę-powania zagrożeń, zapewniają (odpowiednio): wojewoda, starosta lub wójt (burmistrz, prezydent miasta). Co ważne, zadania dla oddziałów Sił Zbrojnych organy koordynu-jące przekazać mogą wyłącznie ich dowódcom, a dowodzenie odbywa się na zasadach określonych w regulaminach wojskowych i według procedur obowiązujących w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wreszcie, użycie wojska w sytuacji kryzysowej nie może zagrozić ich zdolności do realizacji zadań wynikających z Konstytucji i ratyfiko-wanych umów międzynarodowych. Oznacza to, że nawet pomimo planu i potrzeb może okazać się, że w ocenie dowodzących, a przede wszystkim Ministra Obrony Narodowej, Siły Zbrojne mogą nie zostać skierowane do działań, gdyby kolidować to miało zbyt zna-cząco z innymi ich zadaniami lub zobowiązaniami.


W przypadku stanu klęski żywiołowej konstrukcja normatywna jest podobna. Zgod-nie z art. 18 UoSKŻ, jeżeli użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub niewystarcza-jące, Minister Obrony Narodowej może przekazać do dyspozycji wojewody, na którego obszarze działania występuje klęska żywiołowa, pododdziały lub oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wraz ze skierowaniem ich do wykonywania zadań związanych z zapobieżeniem skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięciem. W takim przypadku pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pozostają pod dowódz-twem przełożonych służbowych i wykonują zadania określone przez wojewodę. Poza tak ogólnym uregulowaniem ustawowym Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu29 do-precyzowała, że do działań prewencyjnych lub ratowniczych należą (§ 2):

1) współudział w monitorowaniu zagrożeń;2) wykonywanie zadań związanych z oceną skutków zjawisk zaistniałych na obsza-

rze występowania zagrożeń;3) wykonywanie zadań poszukiwawczo-ratowniczych;4) ewakuowanie poszkodowanej ludności i mienia;5) wykonywanie zadań mających na celu przygotowanie warunków do czasowego

przebywania ewakuowanej ludności w wyznaczonych miejscach;6) współudział w ochronie mienia pozostawionego na obszarze występowania zagrożeń;7) izolowanie obszaru występowania zagrożeń lub miejsca prowadzenia akcji ratowniczej;8) wykonywanie prac zabezpieczających, ratowniczych i ewakuacyjnych przy zagrożo-

nych dobrach kultury;9) prowadzenie prac wymagających użycia specjalistycznego sprzętu technicznego lub

materiałów wybuchowych będących w zasobach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;10) usuwanie materiałów niebezpiecznych i ich unieszkodliwianie, z wykorzysta-

niem sił i środków będących na wyposażeniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;11) likwidowanie skażeń i zakażeń biologicznych;12) wykonywanie zadań związanych z naprawą i odbudową infrastruktury technicznej;13) współudział w zapewnianiu przejezdności szlaków komunikacyjnych;14) udzielanie pomocy medycznej i wykonywanie zadań sanitarno-higienicznych

i przeciwepidemicznych.

Zawieszanie praw i wolności

Mając na względzie dotychczasowe rozważania, pokusić się można o konstatację na-tury ogólnej, że zarówno w ramach zarządzania kryzysowego, jak i stanu klęski żywioło-wej realizowanych może być wiele zbieżnych, a nawet identycznych działań. Tym bardziej więcej miejsca poświęcić należy jednej jeszcze kwestii. Kwestii, która niewątpliwie różni-

29 Dz.U. nr 41, poz. 347.


cuje analizowane regulacje, a dotyka jednego z zasadniczych elementów funkcjonowania państwa demokratycznego, a zarazem jest immanentną częścią porządku ustrojowego. Chodzi o problematykę praw i wolności jednostki.

Jak już przedstawiono to na wstępie, sytuacja kryzysowa, będąca osią i źródłem podej-mowania działań w ramach zarządzania kryzysowego, nie może być odczytywana jako stan, który wymaga działań nadzwyczajnych. Takie bowiem przesłanki wymienione są w Konsty-tucji i wiążą się z możliwością wprowadzenia stanów: wojennego, wyjątkowego lub klęski żywiołowej. W innych okolicznościach nieprzekraczalną granicę ograniczeń praw i wolno-ści wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiąc, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicz-nego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw.

Gdybyśmy tak zdefiniowali problem, możliwe jest chyba wykazanie, że w sytuacjach kryzysowych mamy a priori do czynienia z zagrożeniem bezpieczeństwa lub porządku pu-blicznego. Tym samym, na drodze ustawowej (a więc także w ustawie o zarządzaniu kryzy-sowym), można by próbować ustanowić normy mające na celu ograniczenia praw i wolności jednostki. Problem polega jednak na tym, że w wypadku naszej ustawy zasadniczej mamy do czynienia ze specjalnymi regulacjami dotyczącymi stanów nadzwyczajnych. Gdyby zaś przyjąć, że zarządzanie kryzysowe jest tylko „inną formą” zapobiegania takim zagrożeniom, jak zagrożenie państwa (stan wojenny), konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego (stan wyjątkowy), czy też awarii technicznych (stan klęski żywiołowej), zbliża nas to do wniosku, że regulacje Rozdziału XI Konstytucji nie są „aż tak ważne”, jak mogłoby to się wydawać na pierwszy rzut oka. Wystarczy bowiem, że ustawowo zapewni się organom i instytucjom specjalne uprawnienia, tożsame z normami, które dla stanów nadzwyczajnych typizuje ustawa zasadnicza.

W praktyce jednak jest inaczej, co w pierwszym rzędzie dostrzega ustawodawca, nie zamieszczając w UoZK żadnych norm odnoszących się do sfery limitowania praw i wolno-ści. Zarządzanie kryzysowe zostało tym samym uznane – słusznie – za element działalności państwa w ramach „normalnego” jego funkcjonowania. Ma on głównie charakter techniczny i służy przygotowywaniu się do zagrożeń, a jednocześnie pozwala na podjęcie próby zapo-bieżenia im lub usunięcia skutków ich wystąpienia. Gdy jednak skutki te przekroczą (albo przekraczają) możliwości tak pojętych działań, także w zakresie niezbędnych do ustanowienia ograniczeń praw i wolności jednostki, mamy do czynienia z koniecznością wprowadzenia sta-nu nadzwyczajnego. W takim zaś momencie możemy dopiero „ponadstandardowo” je ogra-niczyć. Przypomnieć bowiem należy, że swobody jednostki – w naszym porządku prawnym – stoją co do zasady wyżej od interesu zbiorowości. Dopiero norma prawna może wskazać okoliczności, w których jest inaczej. Sytuacje te wskazywane są – między innymi – w art. 31 ust. 1 („stan zwyczajny”) oraz art. 233 Konstytucji (stany nadzwyczajne), dotyczących ogra-niczeń praw i wolności jednostki. Ten ostatni artykuł stanowi, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego


nie może ograniczać wolności i praw określonych w art. 30 (godność człowieka), art. 34 i art. 36 (obywatelstwo), art. 38 (ochrona życia), art. 39, art. 40 i art. 41 ust. 4 (humanitarne trakto-wanie), art. 42 (ponoszenie odpowiedzialności karnej), art. 45 (dostęp do sądu), art. 47 (dobra osobiste), art. 53 (sumienie i religia), art. 63 (petycje) oraz art. 48 i art. 72 (rodzina i dziecko). Niedopuszczalne jest jednak w żadnym wypadku ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia spo-łecznego, urodzenia oraz majątku. Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw czło-wieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może zaś ograniczać wyłącznie wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na tery-torium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Rozwinięcie problematyki ograniczania swobód jednostki w czasie klęsk żywiołowych znajduje się w art. 20–26 UoSKŻ. W tym zakresie przewidują one przede wszystkim, że:

1) ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosu-je się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze, na którym został wprowadzony stan klęski żywiołowej;

2) Ograniczenia, o których mowa w pkt 1, mogą polegać na:a) zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców;b) nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju;c) nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kie-

rującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia;

d) całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;e) zakazie okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju;f) nakazie stosowania cen ustalonych na towary lub usługi mające podstawowe zna-

czenie dla kosztów utrzymania konsumentów;g) obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochron-

nym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwal-czania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych;

h) obowiązku poddania się kwarantannie;i) obowiązku stosowania środków ochrony roślin lub innych środków zapobiegaw-

czych niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin;j) obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska;k) obowiązku stosowania środków lub zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób

zakaźnych zwierząt;l) obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych po-

mieszczeń;


m) dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;

n) nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;o) nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na

określonych obszarach;p) zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;q) nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się;r) wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomo-

ści i rzeczy ruchomych;s) zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowni-

ków lub w określonych dziedzinach;t) ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pra-

cy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika;u) wykonywaniu świadczeń osobistych i rzeczowych określonych w art. 22,3) Jeżeli powyższe ograniczenia wprowadzone zostały w stosunku do osób zatrud-

nionych u pracodawcy, wobec którego został wydany nakaz prowadzenia działalności go-spodarczej określonego rodzaju, mogą polegać na:

a) zmianie systemu, wymiaru i rozkładu czasu pracy, w tym wydłużeniu okresu roz-liczeniowego do dwunastu miesięcy, na zasadach określonych w Kodeksie pracy;

b) obowiązku pracy w niedziele, święta i dni wolne od pracy wynikające z rozkładu czasu pracy w pięciodniowym tygodniu pracy, w tym wydłużeniu okresu rozliczeniowego do dwunastu miesięcy, na zasadach określonych w Kodeksie pracy;

c) powierzeniu pracownikowi wykonywania pracy innego rodzaju niż wynikający z nawiązanego stosunku pracy; w takim przypadku pracownik zachowuje prawo do do-tychczasowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad obowiązujących przy oblicza-niu wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego, przy czym

4) Ograniczenia, o których mowa nie mogą być stosowane wobec pracowników młodocianych, osób niepełnosprawnych oraz kobiet w ciąży i karmiących.

W dalszej kolejności, jeżeli siły i środki, którymi dysponuje wójt (burmistrz, prezy-dent miasta), starosta lub wojewoda, są niewystarczające, można wprowadzić obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych polegających na:

1) udzielaniu pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom;2) czynnym udziale w działaniu ratowniczym lub wykonywaniu innych zadań wy-

znaczonych przez kierującego akcją ratowniczą;3) wykonywaniu określonych prac;4) oddaniu do używania posiadanych nieruchomości lub rzeczy ruchomych;5) udostępnieniu pomieszczeń osobom ewakuowanym;6) użytkowaniu nieruchomości w określony sposób lub w określonym zakresie;7) przyjęciu na przechowanie i pilnowaniu mienia osób poszkodowanych lub ewa-

kuowanych;8) zabezpieczeniu zagrożonych zwierząt, a w szczególności dostarczaniu paszy i schronienia;


9) zabezpieczeniu zagrożonych roślin lub nasion;10) pełnieniu wart;11) zabezpieczeniu własnych źródeł wody pitnej i środków spożywczych przed ich zanie-

czyszczeniem, skażeniem lub zakażeniem, a także udostępnianiu ich dla potrzeb osób ewa-kuowanych lub poszkodowanych, w sposób wskazany przez organ nakładający świadczenie;

12) zabezpieczeniu zagrożonych dóbr kultury.Należy przy tym pamiętać i o kolejnych gwarancjach, towarzyszących sferze limitowa-

nia praw i wolności jednostki w stanie klęski żywiołowej. Zgodnie bowiem z art. 228 ust. 4 Konstytucji ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątko-wych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw czło-wieka i obywatela. Dyspozycję tę wypełnia ustawa z dnia z dnia 22 listopada 2002 r. o wy-równywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela30. Jest to tym samym kolejne rozwiązanie świadczące o szczególnej dbałości o interes jednostki, w razie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

Prawo do gromadzenia informacji

Informacja jest podstawowym źródłem podejmowania decyzji. W istocie rzeczy zna-cząca część procesu realizacji zadań związanych z niwelowaniem skutków (lub możli-wości) wystąpienia zagrożeń wiąże się z posiadaniem lub brakiem dysponowania odpo-wiednimi informacjami: o charakterze zagrożeń, ich skali, będących w dyspozycji siłach i środkach, optymalnych wariantach działań, możliwym rozwoju sytuacji itd. Stąd też kwestia dostępu do informacji jest rzeczą niezmiernie ważną. Obie ustawy są jednak w tej mierze stosunkowo „oszczędne”. Nie musi to przy tym oznaczać, że utrudni to pozyskiwa-nie informacji, niemniej wiele zależeć tu będzie od woli podmiotów nimi dysponujących. Wydaje się jednak być to rozwiązaniem dobrym. Przy tak różnorodnej możliwości zagro-żeń nie ma właściwie sposobu na enumeratywne wymienienie podmiotów zobowiąza-nych do udzielania informacji czy też ich zakresu przedmiotowego. Stąd też użyty w art. 15 UoSKŻ zwrot, iż wojewodowie, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i starosto-wie obowiązani są do współdziałania i wzajemnego przekazywania informacji w zakresie zapobiegania skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwania. Z kolei art. 20a UoZK stanowi, że organy właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego oraz dyrektor Rządowego Cen-trum Bezpieczeństwa mają prawo żądania udzielenia informacji, gromadzenia i przetwa-rzania danych niezbędnych do realizacji zadań określonych w ustawie.

Podsumowanie

Podsumowując powyższe rozważania, wskazać należy, że na podstawie UoSKŻ i UoZK nie można ustalić jednoznacznej granicy pomiędzy stanem określanym jako sy-

30 Dz.U. nr 233, poz. 1955.


tuacja kryzysowa a okolicznościami uzasadniającymi wprowadzenie stanu klęski żywio-łowej. W takich obszarach, jak: podmiot inicjujący, podmioty realizujące zadania, sposo-by przygotowania działań, użycie Sił Zbrojnych czy dostęp do informacji zaobserwować można dużą zbieżność. Także definicje w obu przypadkach wzajemnie się przenikają. Co więcej, sytuacja kryzysowa w rozumieniu art. 3 pkt 1 UoZK może z powodzeniem okre-ślać także zagrożenia, które stanowią podstawę do rozważenia możliwości wprowadzenia stanu wojennego lub wyjątkowego, a więc stanów jeszcze dalej idących, jeśli wziąć pod uwagę konsekwencje prawne i faktyczne dla obywateli. Istotą jest tutaj bowiem ocena na-tężenia zagrożenia lub spodziewany jego charakter. Decyzja więc w dużej mierze zależna będzie od uprawnionego do zainicjowania procedur przewidzianych prawem. UoSWoj (art. 2 ust. 1), UoSWyj (art. 2 ust. 1), UoSKŻ (art. 5 ust. 1) określają, że to Rada Ministrów inicjuje proces bądź decyduje samodzielnie o wprowadzeniu konkretnego stanu nadzwy-czajnego. Podobnie o roli Rady Ministrów traktuje art. 7 ust. 1 UoZK. Widać więc wyraź-nie, że są to decyzje o kontekście szerszym niż tylko prawny. Skutki natomiast mogą być znacząco odmienne. Stan klęski żywiołowej, obok działań zmierzających do doprowadze-nia z powrotem do normalności, wiąże się – przykładowo – z zawieszeniem możliwości zmian prawa lub przeprowadzenia wyborów. Zarządzanie kryzysowe koncentruje się zaś – o czym była już mowa powyżej – na technicznym aspekcie przygotowań i reagowania na sytuację kryzysową. Nie oznacza to jednak, że w efekcie nie prowadzi on do podobnych w skali działań aparatu państwa. Różnica polega na tym, że nie towarzyszą temu takie okoliczności, jak: limit czasowy na zakończenie działań, znaczące poszerzenie katalogu dopuszczalnych ograniczeń swobód jednostki czy możliwość zawieszania organów samo-rządowych. Pozostaje więc pytanie, czy nie jest to jednak (w pewnej mierze) próba „zastą-pienia” restrykcyjnych norm konstytucyjnych przez rozwiązania ustawowe o zbliżonym celu regulacji. Odpowiedź na to pytanie nie jest łatwa, a tym bardziej jednoznaczna. Sko-ro bowiem to Rada Ministrów odpowiada za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagra-nicznej Rzeczypospolitej Polskiej, koordynując i kontrolując prace organów administracji rządowej, zapewniając bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny, czy też zapewniając bezpieczeństwo zewnętrzne państwa31, musi też mieć ona prawo do stosowania adekwatnych środków. Stąd też przywilej decydowania o „pierwszym kroku” w materii wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Decyzja taka uruchamia jednak całą spi-ralę kolejnych, w tym o zasięgu międzynarodowym. Stawia także typowo polityczne py-tania o wywiązywanie się z obowiązków konstytucyjnych. Nie można ignorować takich kwestii, będących elementem rządzenia i zarządzania państwem, a tym samym odpowie-dzialności za jego funkcjonowania na wielu poziomach. Z tego punktu widzenia, pomi-mo pewnych wątpliwości co do potrzeby funkcjonowania dwóch ustaw o tak zbieżnym charakterze i zauważalnych podobieństw w definicji sytuacji kryzysowej i (stanu) klęski żywiołowej, uznać należy zasadność istnienia obu rozwiązań normatywnych.

31 Zob. art. 146 ust. 1 i 3 Konstytucji.


Bibliografia

Bała P., Prawo obronne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014.Górka M., Cyberbezpieczeństwo jako podstawa bezpiecznego państwa i społeczeństwa w XXI wieku, Warszawa 2014.J. Kisielnicki J., Letkiewicz A., Rajchel K., Ura E. (red.), Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Warszawa 2010.Skomra W., Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji ustawy, Wrocław 2010.K. Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F.R., Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Warszawa 2010.Sobolewski G., Reagowanie kryzysowe w środowisku miejskim. Aspekt militarny, Warszawa 2009.Ziarko J., Walas-Trębacz J., Podstawy zarządzania kryzysowego. Część 1: zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Kraków 2010.Ziarko J., Walas-Trębacz J., Podstawy zarządzania kryzysowego. Część 2: zarządzanie kryzysowe w przedsiębiorstwie, Kraków 2011.

Akty prawne:Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.).Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993r., nr 61, poz. 284, ze zm.)Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz. 167).Ustawa z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1815).Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.).Ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2014 r., poz. 1191).Ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2014 r., poz. 333, ze zm.).Ustawa z dnia z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ogra-niczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. nr 233, poz. 1955).Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1166).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Dz.U. nr 41, poz. 347).

CRISIS SITUATION AND NATURAL DISASTER STATE– SIMILARITIES AND DIFFERENCES

Abstract: The article focuses on the analysis of the similarities and differences between the crisis si-tuation, defined in the act of April 26th, 2007 on crisis management, and the state of natural disaster, described in the act of April 18th, 2002. This analysis is done using several criteria: duration, the in-itiator, the subject who realizes tasks, the way of action’s preparation, suspension and replace of the responsible bodies, the use of the Armed Forces and the limitation of human rights and freedoms.


As a result of the above mentioned work is that it’s not possible to establish a clear line between the crisis situation and the situation leading to the introduction of the natural disaster state. In fact, in both cases first of all the government is obliged to act and its estimation plays a key role. However, in this cases, results are different, on matter of the human rights and freedoms.

Key words: crisis situation, state of natural disaster, human rights

Anna Rogacka-Łukasik

ODSZKODOWANIE JAKO REKOMPENSATA ZA STRATĘ MAJĄTKOWĄ PONIESIONĄ W CZASIE

STANU NADZWYCZAJNEGO

Streszczenie: Występujący w Polsce model konstytucyjnej regulacji stanów nadzwyczajnych ce-chuje to, że unormowanie konstytucyjne dotyczy zasad i procedury wprowadzania stanów nad-zwyczajnych przy odesłaniu do ustaw regulacji szczegółowych. Dlatego też ustawodawca tworzy ustawy o stanach nadzwyczajnych oraz wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograni-czenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw jednostki.

W niniejszejym opracowaniu poruszono problematykę roszczenia o odszkodowanie przysłu-gujące tytułem wyrównania straty majątkowej w następstwie ograniczenia w czasie stanu nad-zwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Po wprowadzeniu w wybrane zagadnienia oscylujące wokół rodzajów stanów nadzwyczajnych, ich elementów konstrukcyjnych, w tym kwe-stii ograniczeń praw i wolności jednostki, podjęto próbę zdefiniowania pojęcia stanu nadzwyczaj-nego. W dalszej części szczególną uwagę poświęcono problematyce roszczenia o odszkodowanie, w oparciu o regulację Ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wy-nikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, która stanowi wykonanie dyspozycji wynikającej z zasady ustanowionej w art. 228 ust. 4 polskiej ustawy zasadniczej. Wśród poruszonych kwestii omówiono m.in. zakres podmiotowy ustawy, czyli odpowiedź na pytanie, komu przysługuje odszkodowanie, pojęcie straty majątkowej w na-wiązaniu do regulacji art. 361 kc, zasygnalizowano mieszany tryb dochodzenia odszkodowania oraz przedstawiono, odmienne od regulacji cywilnoprawnej, terminy przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Na zakończenie przedstawiono kłopotliwą relację obowiązujących jednocze-śnie, w omawianym zakresie, dwóch regulacji prawnych. W opracowaniu wykazano, że odpowie-dzialność Skarbu Państwa za straty majątkowe w omawianym zakresie jest przejawem myśli, iż obywatel ma prawo domagać się wyrównania poniesionych w czasie stanu nadzwyczajnego strat majątkowych, a odszkodowanie powinno zapewnić poszkodowanemu ich kompensatę.

Słowa kluczowe: stany nadzwyczajne, stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej, środ-ki nadzwyczajne, odszkodowanie, szkoda, wyrównywanie strat majątkowych, odpowiedzialność, legalne działania, Skarb Państwa

I

Prawidłowe funkcjonowanie każdego państwa mogą zakłócić zdarzenia odbiegające od normalnego toku rzeczy. Konieczność przeciwdziałania takim zagrożeniom, które na-ruszają suwerenny byt państwa, wymaga od ustawodawcy reakcji, zmierzającej do wpro-


wadzenia nadzwyczajnego trybu wykonywania władzy publicznej, odbiegającego od me-chanizmu działania państwa stosowanego w normalnych warunkach. Rozwiązania takie powinny przewidywać konstytucje każdego państwa, a instytucjami służącymi realizacji celu, jakim jest czasowa i konieczna zmiana zasad funkcjonowania państwa, winny być stany nadzwyczajne. Wymóg regulacji stanów nadzwyczajnych na gruncie konstytucyj-nym uzasadniony jest tym, iż wprowadzenie stanu nadzwyczajnego wiąże się zasadniczo z ograniczeniem praw i wolności jednostki zagwarantowanych w ustawie zasadniczej. Prawa i wolności jednostki w sytuacjach nadzwyczajnych stanowią jeden z trudniejszych problemów w procesie rozwoju ochrony praw człowieka. Z tych też względów proble-matyka stanów nadzwyczajnych jest niezwykle istotna z punktu widzenia ochrony praw jednostki, jak również zapewnienia praworządnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Należy również podkreślić, iż wszystkie działania organów władzy publicz-nej powinny posiadać podstawę prawną, a zasada ta tyczy się również czasu zagrożenia. W związku z powyższym ustawodawca tworzy ustawy o stanach nadzwyczajnych oraz wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwy-czajnego wolności i praw jednostki. W sytuacji braku podstawy prawnej dla działania organów władzy publicznej w czasie stanu nadzwyczajnego mogłyby one zostać wykorzy-stane niezgodnie z celem przewidzianym na poziomie konstytucji1.

II

Zasadne wydaje się rozpoczęcie rozważań od dokonania rozróżnienia pojęć „stanu nadzwyczajnego” i „stanów nadzwyczajnych”, co równocześnie doprowadzi do zdefinio-wania pierwszego pojęcia. Relację między pojęciami trafnie przedstawia M. Brzeziński, wskazując, iż stan nadzwyczajny (w liczbie pojedynczej), jako termin stosunkowo nowy i teoretyczny, skupia w sobie wszystkie cechy stanów nadzwyczajnych – rodzajów stanu nadzwyczajnego. Z kolei przez stany nadzwyczajne (w liczbie mnogiej) należy rozumieć konkretne regulacje prawne współtworzące system prawa, które posiadając cechy stanu nadzwyczajnego, mają w efekcie przymiot nadzwyczajności (np. stan wojenny, wyjątko-wy bądź klęski żywiołowej)2. Zaproponowane rozróżnienie znajduje wyraz w systematyce rozdziału IX Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej3, w której oddzielono przepisy ogólne, wspólne dla wszystkich stanów nadzwyczajnych (art. 228 Konstytucji RP) oraz przepisy dotyczące poszczególnych (wskazanych na początku art. 228 ust. 1 Konstytucji RP) rodza-jów tych stanów (art. 229-234).

Stan nadzwyczajny ma swoje dwa historyczne modele. Geneza pierwszego mode-lu wprowadzenia nadzwyczajnych uregulowań na czas zagrożenia państwa, określanego mianem republikańskiego modelu stanu nadzwyczajnego, sięga czasów okresu rzymskiej

1 K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005, s. 9 i nast.2 M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 11 i nast. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Dalej jako: Konstytucja RP.

Odszkodowanie jako rekompensata za stratę majątkową poniesioną w czasie... 63

dyktatury4. Drugi model regulacji stanu nadzwyczajnego, określany mianem monarchicz-nego, ukształtował się w okresie restauracji Burbonów we Francji5. Aktualnie europejski konstytucjonalizm w zakresie regulacji stanu nadzwyczajnego opiera się na, wymienionym jako pierwszy, republikańskim modelu stanu nadzwyczajnego. Argumentem przemawiają-cym za takim rozwiązaniem jest to, iż w oparciu o ten model możliwe jest funkcjonowanie

4 Już w republice rzymskiej pojawiała się paremia salus rei publicae suprema lex esto, oznaczająca, iż dobro publiczne winno być najwyższym prawem (Wikipedia. Wolna Encyklopedia, [w:] Paremie prawnicze, za: monitorprawniczy.pl: Łacińskie paremie prawnicze a współczesna praktyka prawnicza – relacja z seminarium). Powstała wówczas także instytucja specjalnego urzędnika zwanego dyktatorem (dictator), który w razie konieczności obejmował władzę na okres maksymalnie sześciu miesięcy, a jego zadaniem było odparcie najazdu wroga (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne: zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 405). Nowożytne postacie stanów nadzwyczajnych, które w swych założeniach nawiązywały do doświadczeń republiki rzymskiej, wykształciły się początkowo w Anglii, a następnie w Europie kontynentalnej. W Anglii powstała instytucja stanu wojennego (martial law), którego przesłanką zastosowania była niemożność utrzymania porządku publicznego przez administrację cywilną w sytuacji wojny, wojny domowej lub zamieszek. W momencie zaistnienia takich sytuacji władze wojskowe uzyskiwały prawo do podejmowania działań koniecznych do przywrócenia stanu porządku. Sądy mogły jedynie kontrolować, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające skorzystanie przez wojsko z nadzwyczajnych uprawnień, natomiast nie mogły kontrolować działań podejmowanych przez wojsko, jeżeli tylko zachodziły przesłanki zastosowania stanu wojennego. Funkcja kontrolna parlamentu sprowadzała się do uchwalenia tzw. ustawy indemnizującej. Przedmiotowa ustawa określała zasady wyłączenia odpowiedzialności osób, które podejmowały decyzję o zastosowaniu nadzwyczajnych środków. (K. Prokop [w:] Prawo konstytucyjne, red. M. Grzybowski, Białystok 2009, s. 389). Z kolei w Europie kontynentalnej nowożytna koncepcja stanu nadzwyczajnego narodziła się pod koniec XVIII w. W rewolucyjnej Francji powstała instytucja tzw. stanu oblężenia (L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 405), który początkowo odnosił się do dosłownego oblężenia twierdzy przez wroga, później już do oblężenia całego kraju. W literaturze dotyczącej stanów nadzwyczajnych wskazuje się, iż o zakwalifikowaniu stanu nadzwyczajnego do modelu republikańskiego decyduje kilka elementów. Należą do nich: przestrzeganie określonej procedury przy jego wprowadzaniu, organy wyposażone w uprawnienia nadzwyczajne nie decydują o jego rozpoczęciu i zakończeniu, co sprawia, że zachowują one charakter organów wykonawczych, przy jego wprowadzeniu trzeba określić jego termin, który może być przedłużony tylko przez parlament, użycie nadzwyczajnych pełnomocnictw następuje w celu ochrony konstytucyjnego porządku, a nie w celu jego likwidacji i zmiany (J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie, „Więź” 1988, nr 11/12, s. 41 i nast.). Ze względu na przedstawione okoliczności powstania, jak również charakterystyczne cechy ten model stanu nadzwyczajnego określany jest (jak wskazano powyżej) republikańską koncepcją stanu nadzwyczajnego.5 Za typowy przykład może posłużyć w tym przypadku Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII z dnia 4 czerwca 1814r. W świetle art. 14 Karty „Król (…) wydaje rozporządzenia i ordonanse konieczne (…) dla bezpieczeństwa państwa”. Model ten przewidywał, że bezpieczeństwo kraju leży w rękach władzy wykonawczej, stąd organy egzekutywy nie muszą posiadać dodatkowych upoważnień ze strony parlamentu, by poradzić sobie z zagrożeniami. Taki model stanu nadzwyczajnego został przyjęty w Niemczech w drugiej połowie XIX w. pod postacią teorii (koncepcji) konieczności państwowej (Notrecht). Założeniem tej teorii była możliwość wydawania przez głowę państwa rozporządzeń nadzwyczajnych (Notverordnungen) o mocy ustawy w sytuacji konieczności państwowej (K. Wójtowicz, Uprawnienia nadzwyczajne prezydenta Stanów Zjednoczonych, Wrocław 1995, s. 18). Pokrewny charakter do omawianej teorii posiada teoria obrony koniecznej państwa (legitime defense), wywodząca się z republikańskiej Francji, która sformułowana została przez M. Hauriou. Uznawał on polityczne pierwszeństwo władzy wykonawczej wobec ustawodawczej, gdyż zadaniem władzy wykonawczej jest utrzymanie egzystencji państwa, zapewnienie toku spraw publicznych w czasie zagrożenia, i to nawet kosztem wolności obywateli. Ale akty wydawane przez egzekutywę w okresie zagrożenia mają charakter jedynie tymczasowy i powinny jak najszybciej umożliwić powrót do stanu normalnego (M. Hauriou, Precis de droit constitutionnel, Paris 1929, s. 452 i nast. Cyt. za: J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie, „Więź” 1988, nr 11/12, s. 41 i nast.). Wspólnym mianownikiem przedstawionych teorii, zarówno w wydaniu niemieckim, jak i francuskim było uznanie, że powstanie szczególnych okoliczności implikuje konieczność przyznania rozszerzonego zakresu kompetencji dla władzy wykonawczej, co oznaczało możliwość jej działania poza zakresem określonym przez prawo. Jednakże powyższe musi posiadać kontekst, bowiem interwencję państwa uzasadnia wyłącznie zagrożenia dobra prawnie chronionego, jak również dobro poświęcone dla ratowania innego dobra musi stanowić wartość istotnie niższą niż to ostatnie (L. Mażewski, Bezpieczeństwo publiczne ..., s. 24 i nast.).


rozwiązań nadzwyczajnych w taki sposób, aby nie naruszać zasad demokratycznego pań-stwa prawa (choć nie zawsze jest to możliwe – czasami administracja zmuszona jest dzia-łać w oparciu o konieczność państwową albo odwoływać się do stanu wyższej konieczno-ści)6. Dla współczesnej problematyki stanów nadzwyczajnych znamienne są trzy tendencje. Pierwsza polega na dyferencjacji różnych postaci stanu nadzwyczajnego, gdyż w zależności od rodzaju zagrożenia niezbędne jest podejmowanie różnych środków (dlatego też kon-stytucje wyróżniają np. stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej). Druga sprowadza się do konstytucjonalizacji regulacji stanów nadzwyczajnych, co oznacza normowanie ich proble-matyki już na poziomie konstytucji. Ostatnia, trzecia tendencja dotyczy parlamentaryzacji procesu podejmowania decyzji o ich wprowadzeniu bądź kontynuowaniu7.

Konstytucja RP wyróżnia trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych w państwie: stan wo-jenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej8. Do stanów nadzwyczajnych nie można zaliczyć stanu wojny9, ponieważ wywołuje on skutki prawne w stosunkach z innymi pań-stwami – w stosunkach zewnętrznych (w przeciwieństwie do stanów nadzwyczajnych, które są instytucjami prawa wewnętrznego)10. Stany nadzwyczajne mogą zostać wprowa-dzone wyłącznie na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, podlegającemu poda-niu do publicznej wiadomości11. W świetle powyższego należy zauważyć, iż ustrojodawca przyjął trójstopniową regulację stanów nadzwyczajnych. Pierwszą stanowi Konstytucja, która określa ogólne zasady odnoszące się do wprowadzenia stanów nadzwyczajnych (art. 228), warunki i tryb ich wprowadzenia (art. 229-32), ograniczenia praw i wolności czło-wieka i obywatela (art. 233), jak również możliwość wydawania w okresie stanu wojen-nego rozporządzeń z mocą ustawy (art. 234). Na kanwie dokonywanych rozważań warto odnotować, iż w zakresie problematyki stanów nadzwyczajnych ukształtowały się dwa zasadnicze modele konstytucjonalizacji. Według pierwszego stan nadzwyczajny powinien być określony w konstytucji. Przykładem państw reprezentujących powyższy model są na przykład Francja, Grecja, Słowacja, Niemcy, Hiszpania, Chorwacja, Portugalia, Holandia i oczywiście Polska (zgodnie z tym co zaznaczono wcześniej). Z kolei wedle drugiego po-glądu wypowiadanego przez takie państwa, jak np. USA, Włochy, Czechy12, Belgia bądź Norwegia13, w konstytucjach nie ma miejsca na regulację stanu nadzwyczajnego14. Na dru-gim poziomie należy wymienić ustawy o stanach nadzwyczajnych, regulujące m.in. zasa-dy funkcjonowania organów władzy publicznej, zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa jednostki, podstawy, zakres oraz tryb wyrównywania strat majątkowych, jakie wynikają z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka

6 L. Mażewski, Bezpieczeństwo publiczne..., s. 25 i nast. 7 L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 406.8 Art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.9 Uregulowany w art. 116 Konstytucji RP.10 A. Rost, Instytucje polskiego prawa konstytucyjnego, Poznań 2005, s. 173.11 Art. 228 ust. 2 Konstytucji RP.12 W tych państwach stan nadzwyczajny jest uregulowany tylko na poziomie ustawy. 13 We wskazanych państwach pominięcie problematyki stanu nadzwyczajnego ma charakter całkowity, bo-wiem ustawodawstwa tych krajów nie posiadają ich regulacji, nawet na poziomie ustawodawstwa zwykłego.14 M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 24 i nast.


i obywatela, których analiza będzie stanowiła przedmiot zainteresowania w dalszej części niniejszej publikacji. Trzeci poziom tworzą rozporządzenia, które powinny określać przy-czyny wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, zakres terytorialny, czas obowiązywania15 oraz konieczne ograniczenia wolności i praw jednostki16.

W aktualnym stanie prawnym podstawy prawne stanów nadzwyczajnych wynikają z Konstytucji RP17, Ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kom-petencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytu-cyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej18, Ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o sta-nie wyjątkowym19, Ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej20 oraz Ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela21. Pomimo że wymienione powyżej regulacje dotyczące stanów nadzwyczajnych przewi-dują odrębne dla każdego z nich materie (poza wspólnym dla nich art. 228 Konstytucji RP), których omówienie nie stanowi przedmiotu zainteresowania niniejszej publikacji (w dalszej części publikacji zostanie dokładnie przeanalizowana jedynie regulacja Ust.wsm.), można wyróżnić kilka elementów konstrukcyjnych stanu nadzwyczajnego, nieza-leżnie od jego rodzaju.

Pierwszym elementem stanu nadzwyczajnego jest tryb jego wprowadzenia, czyli pro-cedura określająca podmioty uprawnione do jego wprowadzenia, podmioty wyposażo-ne w prawo nadzorowania lub kontrolowania decyzji, na podstawie której wprowadzono stan nadzwyczajny, jak również relacje występujące pomiędzy tymi podmiotami22. Orga-nem wprowadzającym stan wojenny23 oraz stan wyjątkowy24 jest Prezydent RP na wnio-sek Rady Ministrów, a w przypadku stanu klęski żywiołowej25 jest to Rada Ministrów. Formę wprowadzenia stanu wojennego, stanu wyjątkowego oraz stanu klęski żywiołowej stanowi rozporządzenie podane do publicznej wiadomości26.

15 Dotyczy tylko stanu wyjątkowego i stanu klęski żywiołowej. 16 P. Bała, Prawo obronne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014, s. 98 i nast. 17 Art. 228 Konstytucji RP dotyczy zasad ogólnych, art. 229-234 regulują poszczególne stany nadzwyczajne. 18 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2002 nr 156, poz. 1301, z późn. zm.). Dalej jako: Ust.swk.19 Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. 2002 nr 113, poz. 985, z późn. zm.) Dalej jako: Ust.sw.20 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 333, 915). Dalej jako: Ust.skż.21 Ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. 2002 nr 233, poz. 1955) Dalej jako: Ust.wsm.22 M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 21.23 Art. 229 Konstytucji RP.24 Art. 230 Konstytucji RP.25 Art. 232 Konstytucji RP.26 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: komentarz, Warszawa, 2013, s. 302. Dodatkowo w przy-padku stanu wojennego i wyjątkowego występuje wymóg przedłożenia rozporządzenia Sejmowi RP w ciągu 48 godzin od podpisania, możliwość uchylenia rozporządzenia przez Sejm RP bezwzględną większością gło-sów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.


Drugi element stanu nadzwyczajnego stanowią przesłanki jego zastosowania, czyli określenie, kiedy można zastosować stan nadzwyczajny, aby decyzja o jego wprowadzeniu była uzasadniona i zgodna z prawem27. Stan wojenny wiąże się z zewnętrznym zagroże-niem państwa i może być wprowadzony w sytuacji wystąpienia jednej z trzech sytuacji: ze-wnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium RP, wynikającego z umowy międzynarodowej zobowiązania do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 229 Konstytu-cji RP). Wypada zaznaczyć, iż pierwsza wymieniona przesłanka jest najmniej precyzyjna, gdyż oparta jest na ocenie organów decydujących. Ust.swk, powtarzając sformułowanie art. 229 Konstytucji RP, po słowach „w razie zewnętrznego zagrożenia państwa” dodaje „w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi”. W art. 230 Konstytucji określono, że stan wyjątkowy może zostać wprowadzony w razie wystąpienia zagrożenia dla konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Ustawodawca w art. 2 Ust.sw. dodaje, że zagrożenie to może wynikać z działań terrorystycznych lub działań w cyberprzestrzeni. Inaczej niż przy stanie wojennym do wprowadzenia stanu wyjątkowego prowadzić będzie zagrożenie wewnętrzne, a nie zewnętrzne państwa28. Z kolei stan klęski żywiołowej może zostać wprowadzony w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia (art. 232 Konstytucji RP). Natomiast w Ust.skż. ustawodawca wskazał, iż katastrofą natural-ną lub awarią techniczną może być także zdarzenie wywołane działaniem terrorystycznym albo zdarzeniem wywołanym w cyberprzestrzeni29.

Na kolejne elementy stanu nadzwyczajnego składają się jego zasięg terytorialny oraz czas obowiązywania. O ile w przypadku obszaru objętego jednym z trzech stanów nad-zwyczajnych nie mamy różnych regulacji, bowiem stan wojenny, wyjątkowy lub stan klę-ski żywiołowej może zostać wprowadzony na części albo na całym terytorium państwa, o tyle różny jest czas trwania w zależności od danego rodzaju stanu nadzwyczajnego. Czas trwania (obowiązywania) stanu nadzwyczajnego może być oznaczony lub nieoznaczony. W zakresie stanu wojennego Konstytucja RP nie wskazuje jego ograniczeń czasowych, co pozwala wyciągnąć wnioski, iż wprowadza się go na czas nieokreślony. Jednakże przyj-muje się, że reżim stanu wojennego powinien zostać zniesiony, jeśli tylko zostaną zlikwi-dowane przesłanki jego wprowadzenia30. Zupełnie odmiennie ustawodawca uregulował kwestię czasu trwania stanu wyjątkowego, bowiem może on zostać wprowadzony na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni31, z możliwością jednokrotnego przedłużenia go na czas nie dłuższy niż 60 dni za zgodą Sejmu32. Przedłużenie czasu trwania stanu wyjątkowego następuje na podstawie rozporządzenia wydanego przez Prezydenta33. Oznaczony czas trwania stanu nadzwyczajnego dotyczy również stanu klęski żywiołowej, gdyż może on

27 M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 21.28 K. Składowski [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. D. Górecki, Warszawa 2012, s. 230.29 Art. 3 ust. 2 Ust.skż.30 P. Bała, Prawo obronne..., s. 103.31 Art. 230 ust. 1 Konstytucji RP.32 Art. 230 ust. 2 Konstytucji RP.33 Art. 5 ust. 1 Ust.sw.


być wprowadzony na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni (z możliwością jego przedłu-żenia za zgodą Sejmu)34.

Do elementów konstrukcyjnych stanów nadzwyczajnych zalicza się również tryb ich zniesienia. Konstytucja RP zarówno w przypadku stanu wojennego, stanu wyjątkowego, jak również stanu klęski żywiołowej nie określa trybu ich zakończenia. Kwestie te przewidu-ją regulacje ustawowe odpowiednie dla każdego z rodzajów stanu nadzwyczajnego. Stan wojenny znosi Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, jeżeli ustaną przyczyny, dla których stan wojenny został wprowadzony oraz zostanie przywrócone normalne funkcjonowanie państwa35. Stan wyjątkowy znosi Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów (analogicznie jak przy stanie wojennym), w drodze rozporządzenia, jeżeli ustaną przyczyny wprowadzenia tego stanu oraz zostanie przywrócone normalne funkcjonowa-nie państwa36. Ponadto stan wyjątkowy może zostać zakończony, gdy upłynie termin, na jaki został wprowadzony, Sejm nie wyrazi zgody na jego przedłużenie oraz gdy Sejm uchyli rozporządzenie Prezydenta RP wprowadzające stan wyjątkowy37. Stan nadzwyczajny, stan klęski żywiołowej znosi Rada Ministrów (odmiennie niż w przypadku dwóch pozostałych stanów nadzwyczajnych), w drodze rozporządzenia, na całym lub części obszaru jego obo-wiązywania, przed upływem czasu, na jaki został wprowadzony, jeżeli ustaną przyczyny, dla których został wprowadzony38.

Środki nadzwyczajne, będące najbardziej rozbudowanym elementem konstrukcyjnym stanu nadzwyczajnego, można podzielić na dwie grupy. Pierwszą tworzą środki nadzwy-czajne dotyczące organów państwa, relacji między nimi, wyposażenia w nowe kompeten-cje39, drugą – środki zmieniające zakres praw i wolności jednostki40. Na potrzeby niniej-szego opracowania uwaga zostanie skupiona na drugiej grupie środków nadzwyczajnych. Wprowadzenie któregokolwiek z wymienionych stanów nadzwyczajnych zawsze skutkuje ograniczeniem praw i wolności człowieka i obywatela. W art. 233 ust. 1 Konstytucji RP enumeratywnie wyliczono prawa i wolności, które w żaden sposób nie mogą być ograni-czane w czasie trwania stanu wojennego bądź stanu wyjątkowego41, co oznacza, że Ust.swk. i Ust.sw. mogą przewidywać ograniczenia wszystkich pozostałych praw i wolności, niewymienionych w ww. art. 233 ust. 142. Należy w tym miejscu odnotować, iż tylko wpro-wadzenie stanu wojennego umożliwia skorzystanie z nadzwyczajnego trybu wydawania

34 Art. 232 Konstytucji RP.35 Art. 8 ust. 1 Ust.swk.36 Art. 5 Ust.sw.37 Art. 231 Konstytucji RP.38 Art. 6 ust. 2 Ust.skż.39 Stosownie do dyspozycji art. 228 ust. 3 Konstytucji zasady działania organów władzy publicznej w trakcie stanu nadzwyczajnego określają poszczególne ustawy o stanach nadzwyczajnych. 40 M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 49 i nast. 41 Są to tzw. prawa i wolności niederogowalne i należą do nich: godność człowieka, obywatelstwo, ochrona życia, humanitarne traktowanie, ponoszenie odpowiedzialności karnej, dostęp do sądu, dobra osobiste, sumienie i religia, petycje, rodzina i dziecko. Pozostałe konstytucyjne prawa i wolności mogą być ograniczane, pod warunkiem że nie prowadzi to do dyskryminacji wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania bądź jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia, jak również majątku.42 B. Gronowska [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2013, s. 191.


przez Prezydenta RP, na wniosek Rady Ministrów, aktów ustawodawczych, jakimi są roz-porządzenia z mocą ustawy43. Mogą one być wydawane po spełnieniu dwóch przesłanek, takich jak: niemożność zebrania się Sejmu na posiedzenie oraz konieczność zatwierdze-nia przez Sejm RP rozporządzenia z mocą ustawy na najbliższym posiedzeniu44.

Przechodząc do ostatniego stanu nadzwyczajnego – stanu klęski żywiołowej, trzeba zauważyć, iż nie wymaga on tak daleko idącej ingerencji w sferę praw i wolności czło-wieka i obywatela. W związku z powyższym, w przeciwieństwie do wyliczenia przyjętego w przypadku stanu wojennego i stanu wyjątkowego, w sytuacji stanu klęski żywiołowej w sposób enumeratywny wyliczono w Konstytucji te prawa i wolności, które mogą zostać ograniczone45. Zalicza się do nich: wolność działalności gospodarczej, wolność osobistą, nienaruszalność mieszkania, wolność poruszania się i pobytu na terytorium RP, prawo do strajku, prawo własności, wolność pracy, prawo do bezpiecznych i higienicznych warun-ków pracy, prawo do wypoczynku46.

Ostatni przedstawiony element stanów nadzwyczajnych zbliża nas do tematu przewod-niego niniejszego opracowania, gdyż w oparciu o regulację wymienionej już Ust.wsm., każ-demu, kto poniósł stratę majątkową w czasie stanu nadzwyczajnego w następstwie ogra-niczenia praw i wolności, przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Dla przykładu można wskazać, iż straty majątkowe podlegające rekompensacie na podstawie Uwsm. w czasie stanu wojennego dotyczą m.in. zajęcia nieruchomości niezbędnych dla Sił Zbrojnych lub obrony państwa47, całkowitego lub częściowego zakazu lub ograniczenia przewozu osób i rzeczy w transporcie drogowym (…)48 bądź zajęcia lub zarekwirowania na potrzeby obron-ne państwa środków transportu drogowego (…)49. Z kolei w trakcie stanu wyjątkowego odszkodowanie za stratę majątkową przysługuje w przypadku ograniczenia np. w zakresie wolności działalności gospodarczej, poprzez nakazanie okresowego zaniechania prowadze-nia działalności gospodarczej określonego rodzaju albo ustanowieniu obowiązku uzyskania zezwolenia na rozpoczęcie działalności określonego rodzaju50. Ponadto cały szereg praw i wolności, za ograniczenie których przysługuje odszkodowanie na podstawie Uwsm., wy-mieniony został w art. 21 Ust.skż., a ograniczenia mogą polegać np. na zawieszeniu działal-ności określonych przedsiębiorców, nakazie lub zakazie prowadzenia działalności określo-nego rodzaju, całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły. Zgodnie z powyższym ustawy dotyczące poszczególnych stanów nadzwyczajnych określają zakres, w jakim mogą być ograniczone wolności i prawa jednostki. Jednakże z całą stanowczością należy podkreślić, iż najważniejsze jest to, że dopuszczalność stosowania

43 K. Prokop, Stany nadzwyczajne..., s. 161 i nast.44 K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie przedmiotowych rozrządzeń z mocą ustawy w czasie stanu wo-jennego, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3, s. 47 i nast.45 K. Eckhardt [w:] Prawo konstytucyjne RP: (instytucje wybrane), red. J. Buczkowski, Rzeszów – Przemyśl, 2013, s. 509.46 Art. 233 ust. 3 Konstytucji RP. 47 Art. 25 ust. 1 pkt 5 Ust.swk. 48 Art. 26 ust. 1 pkt. 1 Ust.swk.49 Art. 27 ust. 1 Ust.swk.50 Art. 21 pkt 2 Ust.sw.


ustawowych ograniczeń w sytuacjach nadzwyczajnych musi respektować nie tylko warunek legalności i celowości, ale również proporcjonalności. W ostatnim warunku chodzi o to, aby ograniczanie praw i wolności człowieka i obywatela było adekwatne do stopnia zagrożenia i wartości w ten sposób chronionych51.

Jednakże zanim zostanie poruszona problematyka odszkodowania za stratę majątkową, zasadne jest – w ramach podsumowania powyższych rozważań – wysnucie następujących wniosków. Termin „stan nadzwyczajny” w państwie demokratycznym oznacza reżim praw-ny wprowadzony w razie wystąpienia szczególnego zagrożenia (stan nadzwyczajny zwią-zany jest ze szczególnymi okolicznościami, które towarzyszą jego wprowadzeniu w postaci zaostrzenia sytuacji wewnętrznej w państwie bądź zagrożenia bezpieczeństwa państwa), którego usunięcie jest możliwe tylko za pomocą środków szczególnych, o wyjątkowym cha-rakterze52. Reżim ten cechuje się w pierwszej kolejności zmianą charakteru uprawnień orga-nów państwowych, poprzez odstąpienie od normalnych konstytucyjnych standardów spra-wowania władzy53, koncentrację władzy w rękach egzekutywy54, przesuniecie kompetencji w systemie organów państwowych, zwiększenie uprawnień władz wojskowych. Reżim ten przejawia się także ograniczeniami praw i wolności jednostki, w postaci ich czasowego za-wieszenia, uszczuplenia lub ograniczenia, poszerzenia obowiązków, rozszerzenia zakresu ingerencji państwa55. W końcu cechuje go zmiana w strukturze i zasadach funkcjonowania organów państwowych, jak również zmiana w systemie stanowienia prawa56.

III

Polska ustawa zasadnicza w art. 228 ustanawia sześć ogólnych zasad, które jednolicie od-noszą się do wszystkich wymienionych stanów nadzwyczajnych. Na zasady te składają się: zasada wyjątkowości, proporcjonalności, celowości, tymczasowości, ochrony podstaw sys-temu prawnego, ochrony organów przedstawicielskich, legalności. Z uwagi na ograniczone rozmiary niniejszego opracowania tematyka pierwszych pięciu wymienionych zasad zosta-nie jedynie zasygnalizowana, natomiast analizie poddana zostanie ostatnia zasada legalności (choć w Konstytucji wymieniona jako druga), której wykonanie dyspozycji stanowi Ust.wsm.

Sformułowana w ust. 1 art. 228 Konstytucji RP zasada stanów nadzwyczajnych okre-ślana mianem wyjątkowości (subsydiarności) oznacza, że stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony wyłącznie w sytuacji szczególnego zagrożenia57 oraz niewystarczalności zwykłych środków konstytucyjnych.

51 K. Eckhardt, Status jednostki w świetle ustaw o stanach nadzwyczajnych, [w:] Problemy stosowania konstytucji Polski i Ukrainy w praktyce, red. M. Granat, J. Sobczak, Lublin 2004, s. 178, ponadto B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: komentarz, Warszawa 2012, s. 1090.52 K. Prokop [w:] Prawo konstytucyjne..., s. 389.53 R. Mojak, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992, Warszawa 1994, s. 259. 54 L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 405.55 K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 244.56 L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 405.57 Szeroko nt. przesłanki „szczególnego zagrożenia” oraz niewystarczalności zwykłych środków konstytucyj-nych: K. Prokop, Stany nadzwyczajne..., s. 18 i nast.


Ustęp 5 art. 228 Konstytucji RP daje wyraz trzem zasadom stanów nadzwyczajnych. W pierwszej kolejności wyrażona została zasada proporcjonalności, oznaczająca, iż dzia-łania podejmowane w wyniku wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia, zatem musi być zachowana współmierność między podjętymi działa-niami, również ingerencją w sferę praw i wolności jednostki bądź zmianami poczynionymi w zasadach działania organów władzy publicznej a istniejącym zagrożeniem58.

Jako drugą zasadę we wskazanym przepisie wskazano zasadę celowości, która wyznacza cel działań, którym jest jak najszybsze przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa. Brzmienie komentowanego przepisu wskazuje na to, że zasada ta odnosi się do wszystkich działań podjętych w konsekwencji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, a więc nie tylko do ograniczeń wolności i praw jednostki, ale również zmian w zasadach działania organów wła-dzy publicznej. Jednakże z zasad prawa międzynarodowego (do których zaliczana jest zasada proporcjonalności), wynika, iż ma ona znaczenie szczególnie w zakresie ograniczeń wolności i praw. Do nich odnosi je Konstytucja RP59, jak również ustawy o stanach nadzwyczajnych60.

I wreszcie, deklarowana jako trzecia w omawianym ust. 5 zasada dotyczy tymczaso-wości stanów nadzwyczajnych, która została uregulowana odmiennie w odniesieniu do poszczególnych typów stanów nadzwyczajnych61. Istotę tej zasady stanowi to, że wymusza ona, aby stany nadzwyczajne nie obowiązywały ponad miarę konieczną do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa62. Zatem skoro jej celem jest obowiązek szybkiego i sprawnego przywracania normalnego funkcjonowania państwa, to jej realizacja może wiązać się ze stosowaniem surowszych środków i uzasadnia większe ograniczenia swobód obywatelskich. Powyższe sprawia, iż zasada tymczasowości pozostaje w konflikcie z zasadą proporcjonalności63.

Art. 228 ust. 6 Konstytucji RP konstytuuje zasadę ochrony podstaw systemu praw-nego, właściwych Rzeczypospolitej jako państwu konstytucyjnemu i demokratyczne-mu, przed ewentualnością wykorzystaniu stanu nadzwyczajnego dla celów sprzecznych z założeniami ustrojowymi naszego kraju (szczególnie zastąpienia legalnego porządku konstytucyjnego). Ustawa zasadnicza czyni to w ten sposób, że wprowadza zakaz zmia-ny wymienionych w omawianym przepisie aktów normatywnych: Konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustaw nadzwyczajnych64.

Stan nadzwyczajny jest czasem, w którym występuje zagrożenie dla demokratyczne-go ustroju państwa. Stąd istotne jest wprowadzenie odpowiednich środków, które będą go chroniły w czasie zagrożenia65. Środkami, które mają służyć tej ochronie, są obowiązujące

58 L. Mażewski, Bezpieczeństwo publiczne..., s. 232.59 Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.60 Art. 18 ust. 2 Ust.swk., art. 15 ust. 2 Ust.sw. 61 R.M. Małajny (red.), Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, Warszawa 2013, s. 730.62 M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne..., s. 174.63 L. Mażewski, Bezpieczeństwo publiczne..., s. 232.64 K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 15.65 K. Prokop, Stany nadzwyczajne..., s. 39.


w czasie trwania stanu nadzwyczajnego i w ciągu 90 dni po jego zakończeniu zakazy: skra-cania aktualnej kadencji Sejmu (w tym kadencji Senatu) w sytuacjach, w których pozwala na to normalnie Konstytucja RP, przeprowadzania referendum ogólnokrajowego we wszyst-kich materiach, które zgodnie z Konstytucją RP mogą stanowić przedmiot referendum oraz przeprowadzania wyborów do Sejmu, Senatu, wyborów Prezydenta RP i wyborów do sa-morządu terytorialnego, w wypadkach gdyby we wskazanych powyżej okresach upłynęła ich kadencja. Odpowiednio ulega też przedłużeniu kadencja wszystkich ww. organów66.

Zasada legalności, wyrażona przez art. 228 ust. 2-4 Konstytucji RP, przewiduje, iż do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i podejmowania w jego ramach określonych kro-ków potrzebna jest podstawa prawna. Na wyrażoną w ww. przepisie zasadę legalności składa się sposób wprowadzenia i ogłoszenia stanu nadzwyczajnego (ust. 2), jak również zakres regulacji ustaw o stanach nadzwyczajnych (ust. 3-4)67.

Brzmienie treści ust. 2 art. 228 Konstytucji wskazuje, iż zasada legalności obejmu-je trzy warunki, które muszą zostać spełnione łącznie. Po pierwsze, podstawą prawną decyzji o wprowadzeniu każdego z rodzajów stanów nadzwyczajnych może być wyłącz-nie ustawa. Wprowadzenie przez ustawodawcę w ust. 2 zasady ustawowej postaci wpro-wadzania stanów nadzwyczajnych stanowi przejaw ochrony interesu publicznego przed nadużyciami w postaci wprowadzenia stanu nadzwyczajnego aktem prawnym innym niż ustawa68. Wymóg ten wiąże się z koniecznością wcześniejszego istnienia ustawy lub ustaw, które regulują instytucję stanów nadzwyczajnych, co oznacza, iż podstawę wprowadzenia stanu nadzwyczajnego nie mogą stanowić samoistne przepisy Konstytucji RP. Wyczerpu-jąca podstawa ustawowa do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego powinna obejmować obok ustaw głównych dotyczących stanów nadzwyczajnych również rozporządzenia wy-konawcze do tych ustaw69. Po drugie, właściwą formą wprowadzenia stanu nadzwyczajne-go jest tylko rozporządzenie, wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie, która jest podstawą prawną wprowadzenia konkretnego stanu nadzwyczajnego. Po trzecie, wa-runkiem wejścia w życie rozporządzenia o stanie nadzwyczajnym jest, pod rygorem nie-ważności – prawidłowe ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania ustaw o stanach nadzwyczaj-nych i rozporządzeń wydawanych na ich podstawie odbywa się według „ogólnych” zasad określonych art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże oprócz standardowych procedur ogłaszania aktów prawnych w Dzienniku Ustaw, w ust. 2 art. 228 Konstytucji RP wprowa-dzono zasadę dodatkowego podania treści rozporządzenia do publicznej wiadomości70.

Treść stanu nadzwyczajnego musi określać ustawa, a dotyczy to w szczególności reguł działania organów władzy publicznej oraz zakresu, w jakim mogą być (co oznacza fa-

66 Wyjątek od ostatniego zakazu, zezwalający na wybory organów samorządu terytorialnego tam i tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny, art. 228 ust. 7 in fine, nt. K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 17.67 K. Prokop, Stany nadzwyczajne..., s. 23.68 W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń: komentarz wybranych przepisów Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 77.69 R.M. Małajny (red.), Polskie prawo..., s. 728.70 W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń..., s. 77.


kultatywny charakter wprowadzenia ograniczeń) ograniczone prawa oraz wolności czło-wieka i obywatela w czasie trwania danego stanu nadzwyczajnego. Zasadę wyłączności ustawy jako aktu właściwego w sprawie dwóch przedstawionych powyżej podstawowych kwestii dotyczących stanów nadzwyczajnych ustanawia ust. 3 art. 228 Konstytucji RP71. K. Działocha podkreśla, iż nie ma uzasadnienia twierdzenie, że ust. 3 przedmiotowego przepisu wyraża zasadę wyłączności ustawy jako jedynego aktu regulującego omawiane kwestie, argumentując, że taki rygoryzm byłby nieuzasadniony z uwagi na orzecznictwo TSUE72, praktykę prawną innych państw, a co najważniejsze – z uwagi na charakter sta-nów nadzwyczajnych. Zatem wyłączność ustawy oznacza właściwość ustawy sensu stricto, jak również rozporządzeń wydanych według art. 92 Konstytucji RP73.

Na gruncie zasady wyłączności należy przeanalizować dwie kwestie. Po pierwsze, sfor-mułowanie „zasady działania organów władzy publicznej” wskazuje, że ustawa w gruncie rzeczy nie może zmieniać ustroju organów władzy publicznej, a jedynie sposób ich funk-cjonowania w warunkach stanów nadzwyczajnych74. Z kolei treść zwrotu „zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych” jest formułą bardzo pojemną, bowiem obejmuje cztery elementy. Przez pojęcie ograniczeń wolności i prawa należy rozumieć nie tylko zawężenie, ale i za-wieszenie wolności i praw w trakcie stanu nadzwyczajnego. Ograniczeniu (zawieszeniu) wolności i praw podlegają nie tylko osoby fizyczne, zamieszkujące czasowo lub przebywają-ce na terytorium RP, ale także osoby prawne i jednostki organizacyjne mające siedzibę lub prowadzące działalność w Polsce. Ograniczenia wolności i praw nie mogą być jednakowe, lecz powinny być adekwatne do poszczególnych stanów nadzwyczajnych. I w końcu – ogra-niczenia te muszą być ograniczeniami ściśle związanymi ze stanami nadzwyczajnymi (nie wolno ich utożsamiać z ograniczeniami z art. 31 ust. 3 Konstytucji)75.

Na kanwie dotychczasowych rozważań należy zaznaczyć, iż użycie niektórych środ-ków dozwolonych przez ustawy dotyczące stanów nadzwyczajnych może doprowadzić do powstania strat majątkowych po stronie jednostki (np. nałożenie obowiązku oddania do używania posiadanych przez obywatela nieruchomości lub rzeczy ruchomych zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 11 Ust.skż.). Z tego też względu ustawodawca w art. 228 ust. 4 ustawy zasadniczej ustanowił zasadę wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograni-czeń wolności i praw jednostki. Celem tej zasady jest umożliwienie jednostce wyrównania strat majątkowych, jakie poniosła w konsekwencji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Z brzmienia przywołanego przepisu należy wywieść wniosek, iż zasada ta ma charakter fakultatywny, czego przejawem jest użyty w niej zwrot „może”. Konstytucja RP przewidu-je, że ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych (co oznacza, że nie nakłada na ustawodawcę obowiązku wydania takiej ustawy)76. Właśnie

71 K. Składowski [w:] Polskie prawo konstytucyjne..., s. 227. 72 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawny ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości). 73 K. Działocha [w:] Konstytucja..., s. 7 i nast. 74 Chodzi tutaj głównie o wzajemne relacje prawne między organami. 75 R.M. Małajny (red.), Polskie prawo..., s. 729. 76 B. Banaszak, Konstytucja..., s. 1091.


tym sformułowaniem omawiany przepis art. 228 ust. 4 Konstytucji, dotyczący wyrówny-wania strat majątkowych, różni się wyraźnie od ust. 3, który posługuje się wyrażeniem „ustawa określa”, co sprawia, iż na Sejm i Senat nałożono obowiązek uchwalenia sto-sownej ustawy77. Z Konstytucji RP jasno jedynie wynika, że aktem prawnym właściwym w omawianej sprawie jest tylko ustawa, natomiast nie wynika, czy w celu zrealizowania zasady wyrównywania strat majątkowych wydana może być jedna ustawa czy kilka do-tyczących poszczególnych stanów nadzwyczajnych78. Powyższe sprawia, że norma z ust. 4 ma charakter blankietowy, a przez to wymaga wypełnienia przez ustawodawstwo zwy-kłe. W rezultacie ustawodawca postanowił, że kwestie te będzie regulować jedna ustawa i dlatego też wykonanie dyspozycji zawartej w art. 228 ust. 4 Konstytucji stanowi Ust.wsm., która uchwalona z inicjatywy Prezydenta RP w 2002 roku stanowi czwartą i ostat-nią z ustaw dotyczących stanów nadzwyczajnych. Zgodnie z powołaną normą konstytu-cyjną Ust.wsm. określa podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych powsta-łych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanów nadzwyczajnych – wojennego, wyjątkowego bądź klęski żywiołowej, które wprowadzone zostały w oparciu o właściwe akty prawne79.

Ustawodawca w art. 2 ust. 1 Ust.wsm. określił jej zakres podmiotowy, postanawia-jąc, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nad-zwyczajnego. Wprowadzenie wymogu wskazania imienia i nazwiska poszkodowanego we wniosku o odszkodowanie (art. 4 ust. 2 pkt 2 Ust.wsm.) nie może dyskwalifikować innych podmiotów jako uprawnionych do jego złożenia. W związku z powyższym pojęcie „każ-dy” posiada szeroki zakres, bowiem obejmuje zarówno osoby fizyczne (obywateli i cudzo-ziemców), jak również inne podmioty prawa80, pod warunkiem że udowodnią poniesioną stratę majątkową w konsekwencji ograniczenia wolności i praw po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego (art. 4 ust. 2 pkt 4 Ust.wsm.). Odszkodowanie przysługuje wymienionym podmiotom od Skarbu Państwa.

Podstawę roszczenia o odszkodowanie stanowi strata majątkowa, której konsekwen-cją jest ograniczenie wszelkich wolności i praw człowieka i obywatela. Zwrot „wszel-kich” oznacza, że bez względu na to, gdzie zostały uregulowane, a nastąpiły w okresie od wprowadzenia do zniesienia stanu nadzwyczajnego (brak wskazania taksatywnego praw i wolności, zatem nie chodzi tylko o prawa i wolności konstytucyjne)81. Zasadne, a wręcz konieczne staje się podjęcie w tym miejscu rozważań na temat samego pojęcia straty ma-jątkowej, które wyrażone w art. 2 ust. 1 Ust.wsm. należy rozpatrywać łącznie z regulacją

77 K. Prokop, Stany nadzwyczajne..., s. 25 i nast.78 K. Działocha [w:] Konstytucja..., s. 9.79 J. Dobkowski, W. Dzieliński, Administracyjnoprawna regulacja stanów nadzwyczajnych w Polsce, [w:] Wybrane problemy prawa publicznego i administracji: w dziesięciolecie samodzielnych studiów administracyjnych w Olsztynie, red. W. Bednarek, J. Dobkowski, Olsztyn 2004, s. 151.80 Np. spółki kapitałowe. 81 K. Eckhardt, Zasady wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, „Zeszyty Naukowe Beskidzkiej Wyższej Szkoły Turystyki w Żywcu” 2004, nr 3, tom I, Seria: Prawo i Administracja, s. 111 i nast.


art. 2 ust. 2 Ust.wsm. Zgodnie bowiem z jego treścią roszczenie o odszkodowanie82 ogra-nicza się do wyrównania rzeczywistej straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowa-ny mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Omówienia podjętego wątku nie można dokonać w oderwaniu od regulacji cywilnoprawnej. To właśnie wybrane regulacje prawa cywilnego będą stanowiły główny nurt rozważań niniejszego opracowania.

Dla uzasadnienia samego faktu sięgnięcia do regulacji prawa cywilnego warto przywo-łać orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż „roszczenia cywilnoprawne wynikają (…) z tak różnych źródeł, że nie sposób zatem przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego (…)”83. W rezultacie między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem), może powstać relacja, w której podmioty będą posiadały równy status. Po-wyższe sprawia, iż można uzupełniająco sięgnąć do regulacji Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny84 dotyczącej odpowiedzialności odszkodowawczej w stosunku do uregulowań w prawie konstytucyjnym (bądź w innych gałęziach prawa). Jak wskazano, waż-ne jest jej uzupełniające stosowanie, bowiem jak zostanie poniżej wykazane, nie wszystkie jednak regulacje kodeksu cywilnego będą miały zastosowanie do przysługującego poszko-dowanemu od Skarbu Państwa roszczenia o odszkodowanie na podstawie Ust.wsm.

Wracając do nurtu podjętych rozważań (pojęcia straty majątkowej), należy w pierw-szej kolejności sięgnąć do art. 361 kc, który reguluje istotne z punktu widzenia odpo-wiedzialności odszkodowawczej zagadnienia. Treść art. 361 kc pozwala wskazać trzy przesłanki obowiązku odszkodowawczego. Do przesłanek takich zalicza się zdarzenie, z którym przepisy wiążą odpowiedzialność danej osoby, szkodę oraz adekwatny związek przyczynowy między wymienionym zdarzeniem a szkodą85. Zdarzenie, z którego szkoda wynika, jest określone w art. 361 § 1 kc mianem działania lub zaniechania.

W prawie cywilnym drugą, podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowaw-czej jest szkoda. Kodeks cywilny, podobnie jak kodeks zobowiązań86, nie zawiera ustawowej definicji szkody. Pojęcie szkody zostało wykształcone w nauce prawa. Przez szkodę rozumie się uszczerbek, pomniejszenie, utratę zarówno w sferze majątkowej, jak i niemajątkowej87. We-dług innej, przytaczanej w literaturze definicji szkody, jest nią każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach (…), z którym to ustawa wiąże powstanie odpowiedzialności odszko-

82 Naruszenie sfery praw podmiotowych konkretnego podmiotu powoduje powstanie roszczenia. W swej treści roszczenie polega bądź na możności domagania się od określonego podmiotu zachowania się, a więc konkretnego działania, bądź zaniechania. Jednym z roszczeń jest roszczenie odszkodowawcze. Nie każde jednak naruszenie prawa podmiotowego stwarza obowiązek odszkodowawczy. Obowiązek ten powstaje tylko wówczas, gdy została wyrządzona szkoda, za którą ponosi się odpowiedzialność. 83 SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143. 84 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Tekst jednolity Dz.U. z 2014, poz. 121, 827). Dalej jako: Kodeks cywilny, kc.85 G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. J. Ciszewski, Warszawa 2014, s. 600 i nast. 86 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań (Dz.U. 1933 nr 82, poz. 598). Dalej jako: Kodeks zobowiązań, kz.87 Zob. m.in. A. Szpunar, Odszkodowanie za szkodę majątkową: szkoda na mieniu i osobie, Bydgoszcz 1998, s. 25 i nast.; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 46.


dowawczej88. W doktrynie i orzecznictwie nie ma spójności co do pojęcia szkody. Posługując się orzecznictwem Sądu Najwyższego można przytoczyć następującą definicję szkody. Szkodą jest powstała wbrew woli poszkodowanego różnica między obecnym jego stanem majątko-wym, a tym stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę89. W tej definicji Sąd Najwyższy wyraźnie akcentuje element woli poszkodowanego.

Według treści art. 361 § 2 kc uszczerbek dotykający poszkodowanego może występo-wać w dwóch postaciach: straty, którą poszkodowany poniósł w wyniku zdarzenia szko-dzącego (damnum emergens90) oraz utraconych korzyści (lucrum cessans91)92. Stratą jest pomniejszenie majątku poszkodowanego, które polega bądź na uszczupleniu aktywów, bądź na zwiększeniu pasywów. Aktywa ulegają zmniejszeniu na skutek ich zniszczenia, utraty, uszkodzenia lub obniżenia ich wartości. Z kolei pasywa rozrastają się poprzez powstanie nowych nieistniejących do tej pory długów, albo przez zwiększenie rozmiaru istniejących obciążeń93. Sąd Najwyższy wskazał, że pojęcie szkody obejmuje także utratę ekspektatywy („pozbawienie ekspektatywy, której odpowiadał obowiązek Skarbu Państwa zwrotu nieruchomości, jest szkoda w postaci straty (…)”94. Obok strat odszkodowaniu na mocy art. 361 § 2 kc podlegają również utracone korzyści – jako element szkody. Za utra-cone korzyści uważa się wartość niedoszłego zdarzenia, które – gdyby nastąpiło, spowo-dowałoby zwiększenie aktywów, a zatem doprowadziłoby do korzystnej modyfikacji sfery majątkowej poszkodowanego95. Postaciami utraconych korzyści jest np. utrata pożytków i przychodów z rzeczy, utrata możliwości korzystania z rzeczy bądź utrata spodziewanego zysku z przyszłych transakcji96. Szkoda związana z utraconymi korzyściami ma zawsze charakter hipotetyczny, co przyczynia się do powstania trudności w ustaleniu rozmiaru szkody. Z tego też względu w orzecznictwie przyjmuje się, że utracone korzyści powinny być przez poszkodowanego wykazane z tak dużym prawdopodobieństwem, że w świetle doświadczenia życiowego uzasadnia przyjęcie, że utrata spodziewanych korzyści rzeczy-wiście by nastąpiła97. Istotne w tym zakresie jest zbadanie zachowania się poszkodowane-go w okresie przed nastąpieniem zdarzenia szkodzącego, jak również po nim98.

Odnosząc powyższe uwagi do odszkodowania przysługującego poszkodowanemu w oparciu o regulację Ust.wsm., a więc z tytułu straty poniesionej wskutek ogranicze-

88 Z. Banaszczyk [w:] Kodeks cywilny, t. 1, Komentarz. Art. 1-449¹º, red. K. Pietrzykowski, Warszawa, 2013, s. 1000. 89 Orzeczenie SN z dnia 11 lipca 1957 r., 2 CR 304/57, OSN 1958, nr II, poz. 76. 90 W. Wołodkiewicz, M. Zabłocka, Prawo rzymskie. Instytucje, Warszawa 1996, s. 273.91 Ibidem.92 Zob. m.in. A. Sinkiewicz, Pojęcie i rodzaje szkody w polskim prawie cywilnym, „Rejent” 1998, nr 2, s. 66; T. Wiśniewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, t. 3, cz. 1: Zobowiązania, red. J. Gudowski, Warszawa 2013, s. 89 i nast. 93 M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2011, s. 260.94 Uchwała SN z dnia 11 sierpnia 2002r., III CZP 73/02, OSN 2003, nr 10, poz. 131.95 M. Kaliński, Szkoda na mieniu..., s. 274 i nast. 96 T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 153.97 Wyrok SN z dnia 27 stycznia 2012r., I CSK 211/11, Legalis; Wyrok SN z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 377/07, Legalis; Wyrok SN z dnia 28 kwietnia 2004 r., III CK 495/02, Legalis; Wyrok z dnia 21 czerwca 2001 r., IV CKN 382/00, MoP 2003, nr 1, s. 33-34.98 Wyrok SN z dnia 16 kwietnia 2008 r., V CSK 515/07, Legalis; Wyrok SN z dnia 3 października 1979 r., II CR 304/79, OSN 1980, nr 9, poz. 164.


nia wolności i praw jednostki w czasie stanu nadzwyczajnego – odszkodowanie dotyczy tylko straty majątkowej, nie obejmuje szkody występującej w kodeksie cywilnym w po-staci omówionych powyżej utraconych korzyści. Ponadto w art. 2 ust. 1 Ust.wsm. usta-wodawca wyraźnie zaznaczył, iż wyrównaniu podlegają straty wyłącznie o charakterze majątkowym. Jak się wydaje, tego rodzaju uszczerbki mogą spowodować tylko ogranicze-nia praw o charakterze gospodarczym, takie jak np. wprowadzenie zakazu lub nakazu pro-wadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej bądź dokonanie przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części.

Posługując się nomenklaturą prawa prywatnego międzynarodowego (choć nie w zna-czeniu w nim przyjętym), ustalenie rozmiaru szkody stanowi niejako „kwestię wstępną”, przed ustaleniem wysokości odszkodowania. Ustalenie rozmiaru szkody może nastąpić według jednej z dwóch możliwych metod. Pierwsza – metoda obiektywna polega na usta-leniu wysokości szkody w odniesieniu do konkretnego dobra, bez zbadania skutków, jakie zdarzenie szkodzące wywołuje w całym majątku poszkodowanego. Jej zadanie sprowadza się wyłącznie do ustalenia bezpośrednich następstw zdarzenia szkodzącego, pozwala je-dynie określić minimalny zakres szkody99. Według drugiej metody, określanej mianem dyferencyjnej, porównuje się dwie wartości, tj. stan majątku poszkodowanego istniejący po zdarzeniu, z którego szkoda wynikła (aktualny stan majątkowy), z hipotetycznym sta-nem majątku poszkodowanego, który istniałby, gdyby nie nastąpiło to zdarzenie szkodzą-ce100. Zatem wysokość szkody jest różnicą pomiędzy wartością tych stanów majątkowych (stąd metoda ta określana jest zamiennie jako metoda różnicowa)101. O ile założeniem omawianej metody (w przeciwieństwie do metody obiektywnej) jest porównanie cało-kształtu stosunków majątkowych poszkodowanego, o tyle w praktyce bada się jedynie różnice w określonych segmentach tych majątków. W doktrynie podnosi się jednak, że praktyka ta nie może ograniczać poszkodowanego w możliwości wykazania, że zasięg szkody jest znacznie większy102. Ustalenie rozmiaru szkody tą metodą pozwala na ustale-nie szkody w obu jej postaciach (zatem dotyczy straty, jak i utraconych korzyści). Sprawia to, że metoda różnicowa nie będzie stosowana w przypadku ustalania rozmiaru straty majątkowej wynikającej z ograniczenia wolności i praw w czasie stanu nadzwyczajnego, a zostanie do wykorzystania metoda obiektywna.

Uwzględnienie obu, przedstawionych powyżej postaci szkód, wyraża przyjętą w pol-skim prawie cywilnym zasadę pełnego odszkodowania wyrażoną w art. 361 § 2 kc. Aby nie powtarzać kwestii omówionych już wcześniej, należy w tym miejscu ograniczyć się do stwierdzenia, iż przedmiotowa zasada przejawia się w tym, że naprawienie szkody obej-muje straty, jakie poniósł poszkodowany, jak również korzyści, które mógł osiągnąć, gdy-by mu szkody nie wyrządzono103. Zasada pełnego odszkodowania bywa nazywana zasadą równowagi między szkodą a odszkodowaniem, ponieważ poszkodowany powinien otrzy-

99 Z. Banaszczyk [w:] Kodeks cywilny, t. 1: Komentarz. Art. 1-449¹º, red. K. Pietrzykowski, s. 1002.100 G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. J. Ciszewski, s. 604.101 Postanowienie SN z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 7/10, BSN 2010, nr 3. 102 K. Zagrobelny [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. E. Gniewek, Warszawa 2011, s. 581.103 T. Wiśniewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, t. 3, cz. 1: Zobowiązania, red. J. Gudowski, s. 89.


mać wyrównanie całej szkody, ale równocześnie nie powinien otrzymać nic więcej104. Jed-nakże to co istotne, zasada ta nie ma bezwzględnego charakteru. Została ona wyrażona w art. 361 § 2 kc w sposób bardzo ostrożny, dopuszczający wyjątki, które mogą wynikać z umowy bądź z ustawy105.

Pewne próby doprecyzowania formuły pełnego odszkodowania spotyka się także w orzecznictwie106. Art. 361 § 2 kc ma charakter przepisu iuris dispositivi, co oznacza, że strony mogą w drodze umowy odmiennie określić zakres uszczerbku podlegającego naprawieniu107. Ograniczenia ustawowe mogą wynikać bądź z przepisów kc108, bądź z in-nych ustaw109. Odstępstwa od zasady pełnego odszkodowania mogą wynikać z szeregu przepisów szczególnych, wśród których wymienia się Uwsm., a dokładniej rzeczony art. 2 ust. 2. W tym przypadku ograniczenie zasady pełnego odszkodowania następuje przez szczegółowe określenie obowiązku odszkodowawczego, w drodze nałożenia obowiązku naprawienia szkody wynikającej z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego tylko w postaci damnum emergens110.

Na koniec omawianej kwestii warto sięgnąć do stanowiska Rządu wobec prezydenc-kiego projektu Uwsm. (druk nr 17), w którym zaznaczono, iż za słuszne należy uznać ograniczenie zakresu przedmiotowego odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Pań-stwa do rzeczywistej straty (damnum emergens). O zwolnieniu z odpowiedzialności za spodziewane korzyści (lucrum cessans) zdecydowano w samej Konstytucji RP, poprzez umieszczenie w jej art. 228 ust. 4 wyrażenia „straty majątkowe”, które wprost wskazuje na tę część szkody, w sensie art. 361 § 2 kc, jako podlegającą wyrównaniu111.

I w końcu ostatnią, trzecią przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej stano-wi związek przyczynowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt Ust.wsm., należy stwierdzić, iż podstawą odszkodowania jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy faktem powstania szkody, ograniczającej się tylko do straty majątkowej, a ograniczeniem wolności i praw w tym czasie112.

Do odszkodowania za stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw powstałą w czasie stanu nadzwyczajnego – według regulacji art. 2 ust. 3 Ust.wsm. – stosu-je się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 415-4202, ponieważ przedmiotowa odpowiedzialność jest uregulowana w przepisach szczególnych Ust.wsm. Na tym etapie rozważań konieczne jest sięgnięcie do art. 421 kc, wedle którego przepisem szczególnym

104 B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, Zasada pełnego odszkodowania (mity i rzeczywistość), [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005, s. 1070.105 M. Kaliński, Szkoda na mieniu..., s. 196.106 Uchwała SN z dnia 13 czerwca 2003r., III CZP 32/03, OSN 2004, nr 4, poz. 51.107 G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. J. Ciszewski, s. 604.108 Np. art. 438 kc ustanawiający obowiązek naprawienia poniesionych strat. 109 Np. art. 115 Ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r., nr 21, poz. 94, z późn. zm.), w którym mowa w odpowiedzialności pracownika w granicach rzeczywistej straty poniesionej przez pracodawcę. 110 Z. Banaszczyk [w:] Kodeks cywilny, t. 1, Komentarz. Art. 1-449¹º, red. K. Pietrzykowski, s. 1003.111 Stanowisko Rządu wobec prezydenckiego projektu Uwsm. (druk nr 17), s. 2.112 K. Działocha [w:] Konstytucja..., s. 10.


jest m.in. Ust.wsm. Art. 421 kc113 wprowadza wyłączenie odpowiedzialności odszkodo-wawczej (art. 417, 4171, 4172 kc) Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub osób prawnych wykonujących z mocy prawa władzę publiczną za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, o ile odpowiedzialność ta jest uregulowana przez przepisy szczególne. Komentowany przepis potwierdza ogólną zasadę wykładni, lex spe-cialis derogat legi generali (przepis szczególny wyłącza zastosowanie zasad ogólnych)114. Z uwagi na szerokie ujęcie hipotezy art. 417 i nast. kc, każdy przepis, który reguluje kwe-stię odpowiedzialności Skarbu Państwa w sposób odmienny niż art. 417 kc, jest przepi-sem szczególnym115. Odmienność ta może dotyczyć innych niż przewidziane w kodeksie cywilnym przesłanek oraz zakresu tej odpowiedzialności116. Do grupy przepisów szcze-gólnych, wyłączających odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ko-deksu cywilnego, omawiany artykuł 421 kc zalicza m.in. Ust.wsm.117 L. Garlicki wskazuje, że po dokonaniu wykładni przepisów Ust.wsm. należy stwierdzić, iż odstępstwo od sto-sowania art. 417, 4171, 4172 kc w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej w czasie stanu nadzwyczajnego dotyczy wyłącznie takich sytuacji, w których doznanie szkody jest następstwem zgodnych z prawem stanu nadzwyczajnego działań lub zaniechań przy wykonywaniu władzy publicznej. W sytuacjach działań bądź zaniechań niezgodnych z tym prawem ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa przewi-dziane w Ust.wsm. nie ma zastosowania118. Wobec powyższego podstawą odszkodowania tytułem wyrównywania strat majątkowych jest powstanie straty wynikającej z legalnych (chociaż nadzwyczajnych) działań władz publicznych w czasie stanu nadzwyczajnego119.

W doktrynie prawa wskazano, że odpowiedzialność odszkodowawcza jest pojęciem szer-szym od odpowiedzialności ex contractu i ex delicto, bowiem obejmuje również kompensację szkód będących wynikiem właśnie m.in. legalnych działań władzy publicznej120. Problematyka odpowiedzialności władzy publicznej za uszczerbki powstałe w wyniku zgodnego z prawem wykonywania funkcji nie znalazła odzwierciedlenia w regulacji Konstytucji. J. Boć wyraża po-gląd, iż pominięcie powyższej kwestii „w kontekście eksponowanej potrzeby ochrony obywa-tela, jego wolności i majątku uznać należy za jeden z niedostatków konstytucyjnej regulacji”121.

W doktrynie wyrażany jest pogląd, iż w sytuacji szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem stanu nadzwyczajnego działania władz publicznych, odszkodowanie należy się

113 Chodzi o art. 421 kc zmieniony przez Ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 nr 162, poz. 1692, z późn. zm.)114 Z. Radwański, Zmiany w kodeksie cywilnym dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, „Monitor Prawniczy” 2004, nr 21, s. 978.115 P. Sobolewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t II: Zobowiązania, red. K. Osajda, Warszawa 2013, s. 481. 116 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2012, s. 271. 117 Poza Ust.wsm. do grupy przepisów szczególnych we wskazanych rozumieniu zalicza również m.in.: art. 552-559 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. 1997 nr 89, poz. 555, z późn. zm), art. 192 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. 1997 nr 90, poz. 557, z późn. zm.).118 L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 411.119 K. Działocha [w:] Konstytucja..., s. 10. 120 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody..., s. 14. 121 J. Boć, O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównywania strat legalnych, AUWr 1997, nr 38, s. 32.


na zasadach określonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP122. Z brzmienia wskazanej regula-cji konstytucyjnej wynika, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Dzięki tej regulacji ustawodawca stworzył środek ochrony wolności i praw w postaci prawa do wy-nagradzania szkody123. Art. 77 Konstytucji z jednej strony wyraża konstytucyjną zasadę prawa, z drugiej zaś przyznaje każdemu prawo podmiotowe, które realizuje się w upraw-nieniu do żądania naprawienia szkody wyrządzonej w dobrach i interesach prawnie chro-nionych przez niezgodne działanie organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy re-gulacji wyznacza zwrot przyjęty w art. 77 „każdy”, co oznacza osobę fizyczną, ale i osobę prawną. Natomiast zakres przedmiotowy tego prawa wyznaczają takie elementy jak szko-da, organ władzy publicznej, działanie organu oraz bezprawność124. Jednakże z uwagi na inaczej zakreśloną tematykę niniejszego opracowania wymienione zagadnienia nie będą poddane pod rozważania. Ponadto na tle wykładni omawianego przepisu rodzi się wiele pytań szczegółowych, kłopotów interpretacyjnych wynikających chociażby z interpretacji pojęć prawnych występujących w Konstytucji i ustawodawstwie zwykłym, które nie sta-nowią przedmiotu opracowania.

W literaturze przedmiotu125 podnoszone jest, czy ustawodawca postąpił słusznie, odno-sząc do odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej w czasie stanu nadzwyczajne-go wszystkie pozostałe (poza wyłączonymi) przepisy kc, zamiast pełniej dostosować przepisy do specyfiki odpowiedzialności za straty powstałe w warunkach stanu nadzwyczajnego. Wąt-pliwość pojawia się w momencie chęci zastosowania art. 363 § 1 kc, który ustanawia sposoby naprawienia szkody. Z brzmienia wskazanego artykułu wynika, że naprawienie szkody może polegać albo na restytucji naturalnej, czyli przywróceniu stanu poprzedniego, albo na zapłacie odszkodowania pieniężnego. W omawianym przepisie ustawodawca przejawia uprzywilejo-wanie poszkodowanego, bowiem to właśnie do niego należy wybór jednej z form naprawienia szkody (wyjątek stanowi sytuacja opieszałości poszkodowanego, wówczas możliwość wyboru sposobu naprawienia szkody przechodzi na zobowiązanego do naprawienia szkody)126. K. Ec-khardt negatywnie odpowiedział na zadane pytanie, czy regulacja określona w art. 363 § 1 kc powinna znaleźć zastosowanie w odniesieniu do roszczeń o odszkodowanie za stratę mająt-kową w omawianym zakresie. W argumentacji swojego stanowiska wskazał, iż w art. 5 ust. 5 Ust.wsm. ustawodawca postanowił o wypłacie odszkodowania (w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji poszkodowanemu), a nie o naprawieniu szkody w postaci przywrócenia stanu poprzedniego. Powyższe sprawia, iż przepisy szczególne – w tym przypadku Ust.wsm. – wprowadzają ograniczenie co do sposobu naprawienia szkody.

122 K. Działocha [w:] Konstytucja ..., s. 10. 123 I. Malinowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.: ciągłość i zmiana, red. T. Słomka, A. Materska-Sosnowska, Warszawa 2012, s. 97.124 Zob. m.in. D. Lis-Staranowicz [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Chmaj, Warszawa – Kraków 2006, s. 275 i nast.; J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, nr 6, s. 37 i nast. 125 K. Działocha [w:] Konstytucja..., s. 10.126 T. Wiśniewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, t. 3, cz. 1: Zobowiązania, red. J. Gudowski, s. 99 i nast.


Nałożenie na podmiot obowiązku naprawienia szkody usprawiedliwione musi być określoną zasadą odpowiedzialności. Na gruncie polskiego prawa cywilnego wyróżnia się trzy zasady odpowiedzialności. Należą do nich: zasada winy, ryzyka i słuszności127. Odpo-wiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa w oparciu o regulację Ust.wsm. jest odpo-wiedzialnością za czyn własny, opartą na zasadzie ryzyka128. Istota tej odpowiedzialności polega na tym, że powstaje ona bez obowiązku udowodnienia winy osobie odpowiedzialnej za szkodę, a dowód braku winy przeprowadzony przez tę osobę nie zwalnia jej od odpo-wiedzialności129. Ust.wsm. w art. 3 ust. 2 dopuszcza ekscepcję egzoneracyjną polegającą na przeprowadzeniu dowodu określonych okoliczności uchylających odpowiedzialność po-zwanego. Regulacja Ust.wsm. wyklucza odszkodowanie, jeżeli strata majątkowa powstała wyłącznie z winy poszkodowanego lub z winy osoby trzeciej. Pełną aprobatę dla przyjęcia konstrukcji odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane ograniczeniem wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, opartej na zasadzie ryzyka, wyraził Rząd w swoim stanowisku wobec prezydenckiego projektu Uwsm. (druk nr 17). Tak ukształtowana zasada odpowiedzialności ma swoje uzasadnienie w sytuacji fak-tycznej i prawnej, jaka wytwarza się na skutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Zgod-nie bowiem z art. 238 ust. 3 Konstytucji RP restrykcje w sferze konstytucyjnie zagwaranto-wanych praw i wolności jednostki należą do natury każdego stanu nadzwyczajnego130.

W kwestii trybu dochodzenia odszkodowania należy zaznaczyć, iż w Ust.wsm. przy-jęto mieszany, administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczeń (na linii wojewoda – sąd powszechny)131. Zgodnie z art. 4 ust. 1, w związku z art. 5 Ust.wsm. odszkodowanie przyznaje, na pisemny wniosek132 poszkodowanego, wojewoda właściwy ze względu na miejsce powstania straty majątkowej, który to wydaje w tym przedmiocie decyzję (nie-zwłocznie, nie później jednak niż w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku). Jednakże jeżeli strata majątkowa powstała na terenie dwóch lub więcej województw, wła-ściwym do wydania decyzji jest wojewoda, do którego najpierw złożono wniosek, a jeśli nie można ustalić właściwości wojewody według powyższego, decyzję w sprawie odszko-dowania wydaje Wojewoda Mazowiecki. Odszkodowanie, którego wysokość określa sam poszkodowany poprzez określenie wysokości poniesionej straty majątkowej, podlega wy-płacie w terminie 30 dni od dnia doręczenia poszkodowanemu decyzji133.

Mieszany tryb dochodzenia odszkodowania oznacza, iż poza ww. drogą administra-cyjną, poszkodowany, niezadowolony z decyzji wojewody, może skorzystać z drogi są-

127 T. Dybowski [w:] System Prawa Cywilnego. Prawo zobowiązań – część ogólna, red. tomu Z. Radwański, Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk – Łódź; System Prawa Cywilnego, t. III, część 1, red. W. Czachórski, s. 201. 128 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody..., s. 309.129 T. Dybowski [w:] System Prawa Cywilnego..., s. 205 i nast. 130 Stanowisko Rządu wobec prezydenckiego projektu Uwsm. (druk nr 17), s. 2.131 E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 438. 132 Wniosek powinien zawierać: oznaczenie organu, do którego poszkodowany kieruje wniosek oraz sprawy, której dotyczy, dane wnioskodawcy (imię, nazwisko, adres), wysokość poniesionej straty majątkowej oraz czas, miejsce i okoliczności jej powstania, rodzaj ograniczenia, z którego wynikła strata majątkowa, datę i podpis składającego pismo (art. 4 ust. 1 Ust.wsm.). 133 Art. 5 ust. 5 Ust.wsm.


dowej, poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Powództwo może zostać wniesione w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, a jego wniesienie nie wstrzymuje wykonania decyzji wojewody, co sprawia, iż odszkodowanie wypłacane jest bez koniecz-ności oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu. Warto jeszcze dodać, iż w postępowaniu przed sądem Skarb Państwa jest reprezentowany przez wojewodę134. Z brzmienia art. 7 Ust.wsm. wynika, iż do postępowania w zakresie decyzji o odszkodowanie, realizowanej przez wo-jewodę, stosuje się przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego135 (o ile Ust.wsm. nie stanowi inaczej)136. Dotyczy to zagadnień takich jak właściwość organów, tok instancji, środki odwoławcze od decyzji wydawanych jako ostateczne, jak również terminy załatwienia sprawy137. Jednakże należy w tym miejscu podkreślić, iż zadania niniejszych uwag są z konieczności ograniczone. Omówienie po-wyższych kwestii mogłoby stanowić przedmiot analizy odrębnej publikacji, dotyczącej spraw administracyjnoprawnych.

W sferze stosunków prywatnoprawnych ustawodawstwu polskiemu znane są roz-wiązania, które uwzględniają zmienne okoliczności faktyczne. Służą temu instytucje, które gwarantują pewność obrotu i eliminują sytuacje, które sprzyjają istnieniu nieroz-wiązywalnych stosunków prawnych między podmiotami138. Należy do nich przedaw-nienie (przedawnieniu ulegają jedynie roszczenia majątkowe)139. Termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie został uregulowany również w Ust.wsm. Niemniej jednak przedmiotowa ustawa przewiduje skrócony w stosunku do przewidzianego przez ko-deks cywilny termin przedawnienia roszczeń140. Zgodnie bowiem z regulacją art. 4421 § 1 zd. 1 kc roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia (dotyczy szkód na osobie i na mie-niu). W zdaniu drugim ustawodawca określił maksymalną granicę tego terminu na lat 10 (dotyczy szkód tylko na mieniu)141. Natomiast inaczej niż w powyższej regulacji kodeksu cywilnego, w Ust.wsm. określono roczny termin przedawnienia, którego bieg liczony jest od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o powstaniu straty majątkowej (art. 8 zd. I). Jednakże zgodnie ze zdaniem drugim art. 8 Ust.wsm. w każdym przypadku roszczenie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia zniesienia stanu nadzwyczajnego. Tak liczony termin przedawnienia sprawia, iż należy odnieść się do wcześniejszych uwag dotyczą-

134 Art. 6 Ust.wsm.135 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.). Dalej jako: kpa.136 Art. 7 Ust.wsm.137 Zob. m.in.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2014; red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2014; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2013; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2013.138 G. Bieniek [w:] Kodeks cywilny: komentarz, t. 3, cz. 1: Zobowiązania, red. J. Gudowski, Warszawa 2013, s. 705. 139 P. Sobolewski, M. Warciński, Przedawnienie roszczeń deliktowych, Warszawa – Kraków 2007, s. 33 za: S. Grzybowski [w:] System prawa cywilnego. Część ogólna, t. I. Wrocław 1974, s. 636. 140 K. Eckhardt, Zasady wyrównywania strat..., s. 118.141 G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. J. Ciszewski, s. 749 i nast.


cych momentu zakończenia poszczególnych stanów nadzwyczajnych. Powtórzenie tych kwestii nie znajduje uzasadnienia142. Zasadne natomiast jest posłużenie się argumentacją wskazywaną w literaturze przedmiotu143, iż taka regulacja przedawnienia roszczeń służy interesom państwa, które będzie mogło odpowiednio szybko po wystąpieniu stanu nad-zwyczajnego zakończyć wypłatę odszkodowania. Ponadto w myśl Ust.wsm. roszczenie o odszkodowanie przechodzi na następców prawnych poszkodowanego144.

IV

Reasumując, należy stwierdzić, iż odszkodowanie przysługujące poszkodowanemu w oparciu o regulację Ust.wsm. ma zapewnić kompensatę strat majątkowych, a funkcja kompensacyjna wynika z istoty obowiązku naprawienia szkody. Odpowiedzialność Skar-bu Państwa za straty majątkowe w omawianym zakresie jest przejawem myśli, że obywa-tele mają prawo domagać się wyrównania poniesionych strat, jak również stanowi cechę charakteryzującą państwo prawa.

Przeprowadzone w niniejszym opracowaniu rozważania wskazują, iż podstawę dla dochodzenia odszkodowania z tytułu strat majątkowych, które powstały w wyniku ogra-niczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie któregokolwiek ze stanów nadzwy-czajnych, stanowi niewątpliwie Ust.wsm. Jednakże wart podkreślenia jest fakt, iż Ust.wsm. nie jest jedynym aktem w tym zakresie, gdyż status aktu prawnego nadal obowiązującego posiada Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywio-łowych145, który nie został formalnie uchylony pomimo wejścia w życie poszczególnych ustaw o stanach nadzwyczajnych146. Podstawę do wydania tego dekretu, podobnie jak póź-niejszej Ust.wsm., stanowił art. 228 ust. 4 Konstytucji. Dekret przewiduje wyrównywanie strat niemajątkowych oraz majątkowych w związku z klęską żywiołową. Z treści art. 6 ust. 1 dekretu wynika, iż „kto w czasie zorganizowanej akcji społecznej i w związku z udziałem w tej akcji bez własnej winy doznał uszkodzenia zdrowia powodującego utratę zdolności do pracy zarobkowej, ma prawo do odszkodowania. Jeżeli wskutek takiego uszkodzenia nastą-piła śmierć, prawo do odszkodowania przysługuje osobom, do utrzymania których zmarły był zobowiązany, oraz osobom, które zmarły rzeczywiście utrzymywał”. Natomiast w ust. 2 przywołanego przepisu ustawodwca wskazał, że poszkodowanemu przysługuje prawo do odszkodowania za zniszczenie, uszkodzenie, zużycie lub utratę mienia w czasie i w związku z udziałem w akcji, o ile nastąpiły one bez jego winy. Zasady oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu szkód poniesionych w związku z akcjami zwalczania klęsk żywioło-wych określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad oraz

142 Patrz: s. 8 i nast. niniejszego opracowania. 143 K. Eckhardt, Zasady wyrównywania strat..., s. 119.144 Art. 9 Ust.wsm.145 Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. z 1953 r., nr 23, poz. 93, z późn. zm.), dalej jako: dekret. 146 J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa, 2007, s. 257.


trybu ustalania i wypłaty odszkodowań za szkody poniesione w związku z akcjami zwalcza-nia klęsk żywiołowych147 wydane na podstawie art. 6 ust. 4 dekretu. Ponadto według art. 5 ust. 1 dekretu wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, wojewoda mogą wprowadzić obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych na cele prowadzonej akcji, w przypadku gdy środki, które ma do dyspozycji właściwy organ, są niewystarczające. Katalog tych świad-czeń ujęty jest w art. 4 dekretu148. W końcu w oparciu o dyspozycję art. 5 ust. 2 dekretu tryb powoływania do wykonania obowiązku tych świadczeń, zasady ich wykonywania oraz ka-tegorie osób od nich zwolnionych określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1953 r. w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywio-łowych149. W świetle powyższych uwag powstaje pytanie, jaka jest relacja owego dekretu do Ust.wsm. P. Ruczkowski podkreśla, iż dekret mimo braku formalnego uchylenia przestał obowiązywać, bądź to z wejściem w życie Konstytucji RP (jako niezgodny z jej postanowie-niami), bądź z chwilą obowiązywania Ust.skż.150

Bibliografia

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2014.Bagińska E., Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006. Bała P., Prawo obronne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014.Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: komentarz, Warszawa 2012. Banaszczyk Z. [w:] Kodeks cywilny, t. 1: Komentarz. Art. 1-449¹º, Warszawa 2013.Banaszczyk Z., Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa, 2012.Bieniek G. [w:] Kodeks cywilny: komentarz, t. 3, cz. 1: Zobowiązania, red. J. Gudowski, Warszawa 2013.Boć J., O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównywania strat legalnych, AUWr 1997, nr 38.Brzeziński M., Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007.Dobkowski J., Dzieliński W., Administracyjnoprawna regulacja stanów nadzwyczajnych w Polsce, [w:] Wybrane problemy prawa publicznego i administracji: w dziesięciolecie samodzielnych studiów administracyjnych w Olsztynie, red. W. Bednarek, J. Dobkowski, Olsztyn 2004.Dybowski T. [w:] System prawa cywilnego. Prawo zobowiązań – część ogólna, red. Z. Radwański Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk – Łódź 1985.Działocha K. [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007.

147 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad oraz trybu ustalania i wypłaty odszkodowań za szkody poniesione w związku z akcjami zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. z 1999 r., nr 55, poz. 573).148 Omawiane świadczenia polegają m.in. na udzielaniu pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom, wykonywaniu określonych robót bądź dostarczaniu narzędzi potrzebnych przy prowadzeniu akcji. 149 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1953 r. w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. z 1953 r., nr 37, poz. 158).150 P. Ruczkowski, Stan klęski żywiołowej. Analiza administracyjnoprawna, „Ochrona Środowiska – Przegląd” 2003, nr 2, s. 4.


Eckhardt E. [w:] Prawo konstytucyjne RP: (instytucje wybrane), red. J. Buczkowski, Rzeszów –Przemyśl 2013.Eckhardt E., Status jednostki w świetle ustaw o stanach nadzwyczajnych, [w:] Problemy stosowania konstytucji Polski i Ukrainy w praktyce, red. M. Granat, J. Sobczak, Lublin 2004.Eckhardt E., Zasady wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, [w:] A. Bisztyga, „Zeszyty Naukowe Be-skidzkiej Wyższej Szkoły Turystyki w Żywcu” 2004, nr 3, tom I, Seria: Prawo i Administracja. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne: zarys wykładu, Warszawa 2012.Gronowska B. [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2013.Hauriou M., Precis de droit constitutionnel, Paris 1929 r. Za: J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie, „Więź” 1988, nr 11/12. Hauser R., Wierzbowski M. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2014.Kaliński M., Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2011. Karaszewski G. [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. J. Ciszewski, Warszawa 2014. Kremis J., Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, nr 6. Lewaszkiewicz-Petrykowska B., Zasada pełnego odszkodowania (mity i rzeczywistość), [w:] Rozpra-wy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005.Lis-Staranowicz D. [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Chmaj, Warszawa – Kraków 2006.Malinowska I. [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.: ciągłość i zmiana, red. T. Słomka, A. Materska-Sosnowska, Warszawa 2012.Małajny R.M. (red.), Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, Warszawa 2013.Mażewski L., Bezpieczeństwo publiczne: stany nadzwyczajne w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Pol-skiej Rzeczpospolitej Ludowej, 1918-2009, Toruń 2010.Mojak R., Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992, Warszawa 1994. Ohanowicz A., Górski J., Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970.Pajor T., Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982.Parchomiuk J., Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007.Prokop K., O dopuszczalności oraz zakresie przedmiotowych rozrządzeń z mocą ustawy w czasie stanu wojennego, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3. Prokop K. [w:] Prawo konstytucyjne, red. M. Grzybowski, Białystok 2009.Prokop K., Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005.Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, Warszawa 2013.Radwański Z., Zmiany w kodeksie cywilnym dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, „Monitor Prawniczy” 2004, nr 21.Rost A., Instytucje polskiego prawa konstytucyjnego, Poznań 2005.Ruczkowski P., Stan klęski żywiołowej. Analiza administracyjnoprawna, „Ochrona Środowiska – Przegląd” 2003, nr 2.Sinkiewicz A., Pojęcie i rodzaje szkody w polskim prawie cywilnym, „Rejent” 1998, nr 2.Składowski K. [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. D. Górecki, Warszawa 2012.Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: komentarz, Warszawa 2013.Sobolewski P. [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t II: Zobowiązania, red. K. Osajda, Warszawa 2013.Sobolewski P., Warciński M., Przedawnienie roszczeń deliktowych, Warszawa – Kraków 2007, za: S. Grzybowski [w:] System prawa cywilnego. Część ogólna, t. I, Wrocław 1974.


Stembrowicz J., Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie, „Więź” 1988, nr 11/12.Szpunar A., Odszkodowanie za szkodę majątkową: szkoda na mieniu i osobie, Bydgoszcz 1998.Wiśniewski T. [w:] Kodeks cywilny: komentarz, t. 3, cz. 1: Zobowiązania, red. J. Gudowski, Warsza-wa 2013.Wojtyczek K., Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999.Wołodkiewicz W., Zabłocka M., Prawo rzymskie. Instytucje, Warszawa 1996.Wołpiuk W.J., Państwo wobec szczególnych zagrożeń: komentarz wybranych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002.Wójtowicz K., Uprawnienia nadzwyczajne prezydenta Stanów Zjednoczonych, Wrocław 1995.Wróbel A., Jaśkowska M., Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz Lex, Warszawa 2013.Zagrobelny K. [w:] Kodeks cywilny: komentarz, red. E. Gniewek, Warszawa 2011.

Wykaz aktów prawnych

Ustawy:Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.)Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2014, poz. 121, 827)Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998r., nr 21, poz. 94, z późn. zm.)Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. 1997 nr 89, poz. 555, z późn. zm)Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. 1997 nr 90, poz. 557, z późn. zm.).Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. , poz. 333, 915). Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. 2002 nr 113, poz. 985, z późn. zm.).Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2002 nr 156, poz. 1301, z późn. zm.).Ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ogranicze-nia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. 2002 nr 233, poz. 1955). Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 nr 162, poz. 1692, z późn. zm.).

Rozporządzenia:Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933r. – Kodeks zobowiązań (Dz.U. 1933 nr 82, poz. 598).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1953 r. w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. z 1953 r., nr 37, poz. 158).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad oraz trybu ustalania i wypłaty odszkodowań za szkody poniesione w związku z akcjami zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. z 1999 r., nr 55, poz. 573).


Inne Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. z 1953r., nr 23, poz. 93, z późn. zm.). Stanowisko Rządu wobec prezydenckiego projektu Uwsm. (druk nr 17).

Orzecznictwo:SK 12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143. Orzeczenie SN z dnia 11 lipca 1957 r., 2 CR 304/57, OSN 1958, nr II, poz. 76. Postanowienie SN z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 7/10, BSN 2010, nr 3. Uchwała SN z dnia 11 sierpnia 2002 r., III CZP 73/02, OSN 2003, nr 10, poz. 131.Uchwała SN z dnia 13 czerwca 2003 r., III CZP 32/03, OSN 2004, nr 4, poz. 51.Wyrok SN z dnia 3 października 1979 r., II CR 304/79, OSN 1980, nr 9, poz. 164.Wyrok z dnia 21 czerwca 2001 r., IV CKN 382/00, MoP 2003, nr 1.Wyrok SN z dnia 28 kwietnia 2004 r., III CK 495/02, Legalis. Wyrok SN z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 377/07, Legalis. Wyrok SN z dnia 16 kwietnia 2008 r., V CSK 515/07, Legalis. Wyrok SN z dnia 27 stycznia 2012 r., I CSK 211/11, Legalis.

DAMAGES AS COMPENSATION FOR LOSS OF PROPERTY SUFFERED DURING THE STATE OF EMERGENCY

Abstract: A model of constitutional regulation of state of emergency that exists in Poland is charactarised by the fact that constitutional regulation concerns rules and a procedure of intro-duction the state of emergency to reference the set of detailed regulations. Therefore, the legisla-tor creates the regulations about state of emergency and loss of property compensation resulting from limitation in time of the state of emergency of freedom and an individual rights. This pu-blication raises an issue of a claim for damages entitled to the material loss alignment as a result of a state of emergency restrictions in time of the rights and freedom of a man and a citizen. In the publication, after implementation of selected issues revolving around the types of states of emergency, their components, including the issue of restrictions on rights and freedom of the individual, an attempt to define the concept of a state of emergency has been taken. In further part of the publication, a particular attention was paid to the issues of a claim for damages based on the adjustment of the Act of 22nd November 2002 concerning a loss of property alignment resulting from restrictions in time of a state of emergency of a man and citizen’s freedom and rights, which is resulting from the execution of the rule laid down in Art. Paragraph 228. 4 of Polish constitution. Among the raised issues, the following have been discussed: the subjective scope of the Act, i.e. the answer to the question who is entitled to compensation, the concept of material loss in connection with the regulation of art. 361 of the Civil Code; a mixed mode of claim compensation was signaled and different limitation periods for claims for damages from the regulation of civil law were presented. At the end, an uncomfortable relation of two legal re-gulations discussed, which are obligatory at the same time and that were discussed in scope, was presented. The publication demonstrated that the responsibility of the Treasury for property loss in this discussed scope reflects the thought that a citizen has the right to demand compensation incurred during a state of emergency property losses, and damages should ensure the party their compensation.


Key words: states of emergency, martial law, state of natural disaster, emergency measures, dam-ages, loss, compensation for losses of property, liability, Treasury

Aleksandra Wentkowska

PROBLEM SYSTEMU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO W BADANIACH RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

Streszczenie: Problematyka z zakresu szeroko pojmowanych sytuacji kryzysowych jest przedmio-tem znacznej liczby skarg wpływających do Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności bę-dących rezultatem zdarzenia kryzysowego, jak np. powódź, wichury, szadź czy katastrofy kolejo-we lub lotnicze. W tych sprawach RPO dokonuje analizy obowiązujących uregulowań w praktyce w celu dokonania oceny, czy nie wymagają one zmiany, ponieważ w rzeczywistości okazują się nie-jednolite, sprzeczne ze sobą lub krzywdzące poszkodowanych obywateli. Charakterystyczne cechy sytuacji kryzysowej oraz konieczność wykorzystania znacznych sił i środków w działaniach kryzy-sowych powodują szczególną podatność całego systemu reagowania kryzysowego na nieefektyw-ne zarządzanie. Budowanie jakichkolwiek struktur organizacyjnych z pominięciem konkretnych i solidnych podstaw prawnych wywołuje ułomne funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa pań-stwa, a w konsekwencji nie gwarantuje oczekiwanego poziomu stabilizacji. Dlatego uprawnienia wszystkich służb porządku i bezpieczeństwa powinny być precyzyjnie i jednoznacznie określone w celu udzielenia sprawnej i konkretnej pomocy obywatelom.

Słowa kluczowe: Rzecznik Praw Obywatelskich, stany nadzwyczajne, sytuacje kryzysowe, Policja, PSP, powódź, wichury, klęski żywiołowe, alarmy bombowe

Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymuje sygnały, które wskazują na poczucie za-grożenia obywateli wywoływane występującymi coraz częściej anomaliami w naturze, zwłaszcza wobec braku gwarancji prawnych właściwej opieki państwa. Dlatego niniejsze opracowanie stanowi studium przypadków oraz próbę wskazania, jak w praktyce Rzecz-nika Praw Obywatelskich kształtuje się problem działania instytucji porządku i bezpie-czeństwa publicznego w sytuacjach kryzysowych. W tym celu na wstępie zostaną zary-sowane kompetencje RPO, a na ich tle wskazane wybrane przypadki dotyczące sytuacji kryzysowych1. Problematyka z zakresu szeroko pojmowanych sytuacji kryzysowych jest przedmiotem znacznej liczby skarg wpływających do Biura RPO, w szczególności będą-cych rezultatem zdarzenia kryzysowego, jak np. powódź, wichury, szadź czy katastrofy kolejowe lub lotnicze. W tych sprawach RPO dokonuje analizy obowiązujących uregulo-wań w praktyce, w celu dokonania oceny, czy nie wymagają one zmiany, ponieważ w rze-czywistości okazują się niejednolite, sprzeczne ze sobą lub krzywdzące poszkodowanych

1 Ze względu na ramy opracowania oraz z uwagi na bogatą literaturę w tym zakresie wyłączone zostaną szczegółowe badania natury teoretycznokarnoprawnej.


obywateli. Na cele niniejszego opracowania pod uwagę wzięte zostały wystąpienia RPO o charakterze ogólnym, zawężone do przysługujących mu środków – wniosków w postaci wystąpień generalnych wnoszonych do członków Rady Ministrów.

Kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich

Przedmiot zadań i kompetencji RPO w sposób ogólny określa art. 208 ust. 1 Kon-stytucji PR, który stanowi, iż „stoi [on] na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i innych aktach normatywnych”. Przepis ten zawiera „postano-wienia nieostre, mogące być przedmiotem dowolnej interpretacji”2, co w praktyce może skutkować uzasadnionymi wątpliwościami – zarówno w zakresie formalnym (wykładni zwrotu „stanie na straży”), jak i materialnym (definicji wolności i praw człowieka i oby-watela)3. Zakres działania RPO obejmuje czuwanie nad przestrzeganiem praw obywatel-skich. Nie chodzi o przestrzeganie prawa w ogólności, chociaż obie te funkcje są ze sobą związane, a po części na siebie zachodzą i dlatego ich rozgraniczenie nie jest ani łatwe, ani oczywiste4. Uprawnienia procesowe w sprawach indywidualnych RPO5 wydają się bardzo szerokie, gdyż prowadząc samodzielnie postępowanie wyjaśniające, RPO może:

1. podjąć działania procesowe (co oznacza, że może domagać się: • „żądania wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział

w każdym toczącym się już postępowaniu – na prawach przysługujących prokuratorowi,• żądania wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania

przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu,• zwrócenia się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do

sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przy-sługujących prokuratorowi,

• wystąpienia z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego roz-strzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określo-nych w odrębnych przepisach,

• wniesienia kasacji lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach” (art. 14 RPOU).

2) zainteresować się sprawą z punktu widzenia prawidłowości jej załatwienia w sy-tuacji, gdy może żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sądy, a także prokuraturę i inne organy ścigania oraz żądać do wglądu w Biurze RPO akt sądo-wych i prokuratorskich lub akt innych organów ścigania po zakończeniu postępowania

2 R. Balicki, Rzecznik Praw Obywatelskich, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 791; zob. również W. Sokolewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003, s. 1; J. Boć (red.), Kon-stytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 312.3 R. Balicki, Rzecznik Praw Obywatelskich…, s. 791.4 W. Sokolewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich…, s. 10.5 Określone ustawą z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 14, poz. 147, ze zm.); zob. szerzej na ten temat w: S. Trociuk, Komentarz do ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Lex/el. 2007 [stan prawny na dzień 1.12.2007 r.].

Problem systemu zarządzania kryzysowego w badaniach Rzecznika Praw Obywatelskich 91

i zapadnięciu rozstrzygnięcia (art. 13 ust. 1 u RPO),3) podjąć działania generalne, kiedy na skutek wielu skarg RPO zwraca się do właści-

wego organu o usunięcie uchybienia, w związku z czym może skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w działalności których stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela,

4) podjąć działania kontrolne, kiedy może się zwrócić do organu nadrzędnego nad jednostką z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa6.

Podejmując sprawę, RPO może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniają-ce, albo też zwrócić się o jej zbadanie do właściwych organów (art. 12 u RPO)7. Wybór sposobu prowadzenia sprawy ma charakter pragmatyczny – powinien doprowadzić do wyjaśnienia, czy doszło do naruszenia wolności i praw. Zwracając się o zbadanie sprawy, RPO powoduje co do zasady uruchomienie przez właściwy organ określonej procedury, która – w wypadku stwierdzenia naruszenia wolności lub praw – powinna doprowadzić do zastosowania przez ten organ przewidzianych przez prawo środków. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając w tym trybie, może wskazywać kierunki, w których dany organ powinien prowadzić postępowanie, oraz okoliczności, które powinny zostać przeanalizo-wane w toku badania sprawy – wyznacza zatem właściwemu organowi granice, w jakich sprawa powinna być badana, a w szczególności jej zakres przedmiotowy. Na podstawie przedstawionych rezultatów prowadzonego postępowania RPO ocenia, czy i jakie dalsze działania powinien podjąć w danej sprawie.

Stany nadzwyczajne

Konstytucja RP zawiera regulacje dotyczące stanów nadzwyczajnych, zaliczając do nich w art. 228 ust. 1 stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Tematy-ce tej Konstytucja poświęca rozdział XI. Dla wszystkich tych rodzajów stanów nadzwy-czajnych wymagana jest w celu rozwinięcia postanowień konstytucyjnych forma ustawy (także dla określenia podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych, wyni-kających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i oby-watela). Klęska żywiołowa jest natomiast podstawą do wprowadzenia stanu wyjątkowego. Stan wyjątkowy nie został jednak wprowadzony ani w czasie powodzi z lipca 1997 r., ani w czasie klęsk żywiołowych występujących w następnych latach. Zarówno zatem podsta-wa prawna, jak i rodzaj aktów normujących obowiązek świadczeń osobistych i rzeczo-wych wskazywał na brak spójności systemu w tym zakresie i konieczność ujednolicenia pojęć i środków prawnych działania, a także dostosowania do obecnych struktur ustrojo-wych publicznej administracji terenowej.

Jesienią 1997 r. został wniesiony do Sejmu przez Prezydenta RP pakiet ustaw obejmu-jący ustawy: o stanie klęski żywiołowej, o stanie wojennym, o stanie wyjątkowym i o wy-równywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczaj-

6 S. Trociuk, Komentarz do ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Warszawa 2005.7 Ibidem.


nego wolności i praw człowieka i obywatela. Projekty te zostały skierowane do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Po upływie blisko trzech lat od złożenia projektów wymienionych ustaw RPO przypomniał8, że Rząd nie został zwolniony z nałożonego na Radę Ministrów w art. 236 ust. 1 Konstytucji obowiązku opracowania i przedstawienia Sejmowi ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji. Nie zachodziła w tym przypadku bowiem sytuacja, w której realizacja konstytucyjnego obowiązku wynikającego z art. 236 ust. 1 miałaby polegać na opracowaniu i przedstawieniu Sejmowi stanowiska Rządu wo-bec pozarządowego projektu ustawy. Rzecznik Praw Obywatelskich alarmował, że niewy-konanie delegacji wynikającej z art. 228 ust. 1 Konstytucji godzi w zaufanie obywateli do państwa, zwłaszcza że regulacja dotyczyć powinna sfery bezpieczeństwa życia i zdrowia człowieka. Potrzeba tej regulacji była w owym czasie oczywista nie tylko z przyczyn natu-ry konstytucyjnej, ale także z uwagi na formalne uregulowanie tej problematyki dekretem z 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. nr 23, poz. 93, z późn. zm.), który pomimo nowelizacji dokonanych w roku 1997 i 1999 nie odpowiadał już potrzebom reagowania na współcześnie występujące zagrożenia.

Przegląd wybranych spraw

Rzecznik Praw Obywatelskich brał aktywny udział w ramach swoich kompeten-cji w pomocy poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej, jaką była powódź z lipca 1997 roku9. Rozległa i tragiczna w skutkach wywołała konieczność stworzenia uregulo-wań prawnych dostosowanych do wyjątkowej sytuacji, w jakiej znaleźli się mieszkańcy Polski dotknięci skutkami tej klęski żywiołowej, zwłaszcza wobec tego, że katalog aktów prawnych, które mogły być wykorzystane w przypadku powodzi, był bardzo duży, lecz nie tworzył spójnego systemu, dającego umocowanie dla wszelkich niezbędnych działań w czasie walki z klęską powodzi. Wprowadzony pospiesznie w lipcu 1997 r. wobec nara-stającej klęski pakiet ustaw opublikowany w Dzienniku Ustaw nr 80, regulował głównie zakres i tryb wypłaty świadczeń osobom dotkniętym skutkami powodzi. Pospiesznych zmian wymagały również ustawy normujące udział żołnierzy i policji w akcjach przeciw-działających skutkom klęsk.

Podobnie kompleksowe regulacje nie objęły osób doświadczonych powodzią w na-stępnych latach, jak i innymi kataklizmami w postaci huraganów, rozległych pożarów, du-żych mrozów czy też klęski suszy. W pierwszych dniach lipca 2000 r. jedną z ważniejszych wiadomości stała się informacja o przekazaniu przez Rząd dodatkowych środków na zła-godzenie skutków suszy panującej w kraju w tym roku. Było to jednak jedynie działa-nie doraźne; nadal brakowało ustaw kompleksowo rozwiązujących problemy zdrowotne, socjalne, gospodarcze i finansowe osób dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych i osób biorących udział w zwalczaniu skutków klęsk. Rzecznik podkreślał, że sytuację mieszkań-ców Polski zagrożonych skutkami klęsk żywiołowych poprawić mogło nie tyle doraźne

8 WG RPO z 07.02.2001 do Prezesa Rady Ministrów, RPO/352818/2000/X/KMS.9 WG RPO z 07.02.2001 do Prezesa Rady Ministrów, RPO/352818/2000/X/KMS.


przeznaczanie przez Rząd określonych kwot z rezerwy budżetowej, przeznaczonych na odszkodowania, ile gwarancje zawarte w kompleksowej regulacji praw i obowiązków tych osób oraz organów administracji publicznej określonej przepisami rangi ustawowej, za-wierającymi ustalony tryb i jednolite zasady postępowania. Wobec występujących corocz-nie w mniejszej lub większej skali takich zdarzeń, wywołujących często nieodwracalne skutki i tragedię wielu osób, trudno było zrozumieć rzecznikowi długi okres oczekiwania na ustawę o stanie klęski żywiołowej, tym bardziej że należy ją zaliczyć w myśl art. 236 ust. 1 Konstytucji do ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji.

Fot. 1. Skutki nawałnic na terenie powiatu częstochowskiego w 2007 r.Źródło: zbiory własne.

Przedmiotem innego Wystąpienia Generalnego RPO do Prezesa Rady Ministrów była sprawa działań podejmowanych przez organy administracji publicznej szczebla gmin-nego, powiatowego i wojewódzkiego na rzecz pomocy mieszkańcom terenów objętych skutkami trąby powietrznej10. Skutkami przejścia trąby powietrznej dotknięte zostały trzy gminy leżące na terenie powiatu częstochowskiego (Kłomnice, Rędziny i Mstów). Zniszczeniu lub uszkodzeniu uległo 109 budynków mieszkalnych oraz 159 budynków gospodarczych. Największe straty zanotowano w gminie Kłomnica – w miejscowościach Adamów, Huby i Skrzydlów. Ponadto poprzedzające przejście trąby powietrznej grado-

10 WG RPO do Prezesa Rady Ministrów z dnia 27.07.2007, RPO-564376-X/07/MS.


bicie spowodowało szkody na terenie gmin Rędziny, Mstów i Kłomnice, a ponadto gmin Dąbrowa Zielona, Mykanów, Przyrów, Poczesna, Kłobuck (m.in. uszkodzonych zostało 1034 budynków, w tym 390 mieszkalnych).

Niezwłocznie po przejściu trąby powietrznej władze samorządowe gminy Kłomnica zorganizowały gminny sztab zarządzania kryzysowego oraz podjęły szereg działań o cha-rakterze ratowniczym i socjalnym. Na miejsca dotknięte skutkami kataklizmu niezwłocznie wysłano jednostki zawodowej i ochotniczej straży pożarnej. Służby te przystąpiły do usu-wania przeszkód drogowych (powalonych drzew, przerwanych linii telefonicznych i energe-tycznych) oraz zabezpieczania uszkodzonych budynków. Teren objęty skutkami katastrofy został odpowiednio zabezpieczony przez jednostki Policji. W ciągu dwóch dni służby ener-getycznie przywróciły we wszystkich miejscowościach dostęp do energii elektrycznej. Spe-cjalistyczne ekipy podjęły prace związane z usuwaniem materiałów azbestowych, którymi w większości pokryte były dachy zniszczonych lub uszkodzonych budynków. Koszty usu-wania i wywozu tych materiałów pokryto ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. W każdej miejscowości dotkniętej kataklizmem utworzono punkty, w których osobom poszkodowanym udzielano niezbędnych informacji, wydawano posiłki i napoje oraz udostępniano potrzebne narzędzia i materiały. Gmina zapewniła mieszkańcom mię-dzy innymi łopaty, taczki i rękawice, a także folie i plandeki ochronne na przykrycie budyn-ków pozbawionych dachów. Z budżetu gminy Kłomnice udzielono poszkodowanym rodzi-nom jednorazowego wsparcia finansowego na najpilniejsze potrzeby bytowe – w wysokości 1 tys. zł. Władze gminy zapewniły także mieszkańcom dostęp do pomocy lekarskiej, w tym do pomocy ze strony psychologów. Na terenie jednej ze szkół zorganizowano bazę nocle-gową dla osób poszkodowanych, których domy uległy zniszczeniu lub zostały uszkodzone w stopniu uniemożliwiającym korzystanie z nich.

Według informacji uzyskanych w toku badań pracowników Biura RPO w działa-nia związane z likwidowaniem skutków katastrofy naturalnej na terenie części powiatu częstochowskiego przystąpiły samorządowe władze powiatowe oraz administracja wo-jewództwa śląskiego. Niezwłocznie zwołane zostało posiedzenie Wojewódzkiego Sztabu Reagowania Kryzysowego, podczas którego dokonano oceny stopnia zagrożenia zakresu niezbędnych działań. W celu koordynacji usuwania skutków zdarzenia i udzielania po-mocy osobom poszkodowanym na obszarze powiatu częstochowskiego powołano także powiatowy sztab kryzysowy z siedzibą na terenie Urzędu Gminy Kłomnice. Należy pod-kreślić, że Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego w Katowicach zamieściło na swych stronach internetowych w dniu 20 lipca, w godzinach poprzedzających nadejście trąby powietrznej, informację o nadchodzących silnych burzach i huraganach, opracowa-ną na podstawie ostrzeżenia Biura Prognoz Meteorologicznych IMGW O/Kraków.

Niezależnie od pomocy doraźnej świadczonej mieszkańcom, poszkodowanym rodzi-nom udzielana była także pomoc finansowa na odtworzenie infrastruktury mieszkalnej i gospodarczej. Ze środków rządowych przekazanych do budżetu województwa śląskiego w kwocie 12 mln zł, wypłacane zostały wszystkim poszkodowanym rodzinom zaliczki w wysokości po 6 tys. zł. Wypłaty dokonano bezpośrednio w miejscu zamieszkania ro-


dzin poszkodowanych, za pośrednictwem pracowników gminnych ośrodków pomocy społecznej. W rozdysponowaniu tych środków uczestniczył Caritas Częstochowa oraz powołany przez wojewodę śląskiego zespół monitorujący, z udziałem przedstawicieli PZU S.A., służb nadzoru budowlanego i władz poszkodowanych gmin. Osobne środki z fun-duszu prewencyjnego PZU przeznaczone zostały na pokrycie kosztów odbudowy i napra-wy zniszczonych wskutek kataklizmu dróg i mostów. W usuwaniu skutków kataklizmu oraz udzielaniu pomocy osobom poszkodowanym udział brali również wolontariusze. Uruchomiono także konto bankowe, na które osoby zainteresowane dokonywały wpłat na rzecz wsparcia osób poszkodowanych. Mieszkańcy miejscowości, które ucierpiały w wy-niku kataklizmu, nie zgłaszali osobom wizytującym żadnych skarg na działania organów administracji publicznej podejmowane w zakresie likwidacji szkód czy udzielanej pomo-cy. Osoby, z którymi przeprowadzono rozmowy, w większości informowały, iż pobrały dotację wypłacaną ze środków rządowych, w wysokości 6 tys. zł. Mieszkańcy potwierdzili również, iż gmina bezpłatnie zapewniła im podstawowe narzędzia i materiały do likwida-cji skutków kataklizmu i zabezpieczenia uszkodzonych budynków.

Dokonane przez reprezentantów Biura RPO ustalenia uprawniają do wysokiej oce-ny działań administracji publicznej stopnia gminnego, powiatowego i wojewódzkiego w związku z przejściem trąb powietrznych. RPO pochwalił dobrą organizację tych dzia-łań od samego ich początku, a także dobrą współpracę zaangażowanych w nich służb. Na szczególne podkreślenie zasługuje ofiarność funkcjonariuszy jednostek ochotniczej oraz Państwowej Straży Pożarnej w likwidowaniu skutków kataklizmu. Docenić należy także zaangażowanie i determinację pracowników socjalnych oraz wolontariuszy, niosą-cych bezpośrednio pomoc osobom poszkodowanym. W związku z usuwaniem skutków katastrofy naturalnej gmina Kłomnice poniosła znaczne koszty, wynikłe między inny-mi z konieczności zatrudnienia dodatkowego personelu, głównie specjalistów z zakresu planowania i realizacji prac remontowych. Poprzez te nieplanowe wydatki wyczerpane zostały rezerwy budżetowe, posiadane przez organ samorządu gminy. RPO w wystąpie-niu do premiera sugerował rozważenie możliwości wsparcia finansowego ze środków bu-dżetowych w celu odtworzenia wydatkowanych rezerw. Problem ten dotyczył w różnym stopniu także innych gmin, dotkniętych skutkami kataklizmu. RPO zwrócił również uwa-gę na to, że w związku z zachodzącymi zmianami klimatycznymi, wskazującymi na ewen-tualność powtarzania się w przyszłości dynamicznych zjawisk meteorologicznych, celowe wydaje się rozważenie możliwości stworzenia skutecznego systemu wczesnego ostrzega-nia oraz informowania obywateli o możliwych zagrożeniach oraz rozwijania działalności edukacyjnej, dotyczącej zachowań i działań w sytuacjach zagrożenia. Ponadto RPO zwró-cił się do Rady Ministrów w celu rozważenia:

1. wprowadzenia dalszych zmian systemowych dotyczących likwidacji skutków klęsk żywiołowych, polegające głównie na ujednoliceniu zasad i form kwalifikowania podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy, szacowania zakresu i wysokości po-mocy finansowej, pełnej koordynacji pomocy świadczonej przez rząd i terenowe organy administracji publicznej, objęcie tym systemem także podmiotów prowadzących działal-


ność gospodarczą oraz osób zamieszkałych poza terenem dotkniętym klęską, które do-znały uszczerbku na swym majątku, znajdującym się w strefie klęski żywiołowej;

2. ustanowienia na obszarach szczególnie zagrożonych specjalnego, obowiązkowe-go i powszechnego systemu ubezpieczeń nieruchomości, przy założeniu częściowego do-finansowania uczestnictwa w tym ubezpieczeniu ze środków publicznych;

3. dofinansowania jednostek samorządu terytorialnego położonych w strefie klęski żywiołowej, które poniosły dodatkowe koszty związane z odbudową zniszczonej infra-struktury, udzielaniem pomocy ze środków własnych oraz przekazywaniem osobom po-szkodowanym i rozliczaniem wykorzystania rządowych środków pomocowych11.

Kolejne wizyty dokonane przez przedstawicieli RPO na terenach dotkniętych klęską żywiołową potwierdziły wysoką ocenę działań administracji, przede wszystkim stopnia wojewódzkiego oraz centralnego12. Jak wynikało z informacji przekazanych przez władze samorządowe, odbudowa zniszczonych domostw została w krótkim czasie zakończona, co było możliwe dzięki niezwłocznemu wprowadzeniu na terenie poszkodowanych gmin przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remon-tów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. nr 84, poz. 906) i pozwoliło na zredukowanie formalności prawno-administracyjnych przy odbudowie i remontach zniszczonych budynków.

Zapomogowe środki pomocy finansowej ze strony rządowej w kolejnych transzach zo-stały bardzo sprawnie i bez opóźnień przekazane poprzez wojewodę śląskiego. Oprócz tego wojewoda śląski zapewnił pomoc w postaci kilkunastu ton żywności. Materiały szkolne, a także ręczniki, środki czystości i odzież trafiły do poszkodowanych rodzin w Blachow-ni, Koszęcinie i Herbach. Środki zebrane przez Caritas oraz podczas specjalnie w tym celu zorganizowanego przez UW koncertu charytatywnego i aukcji zostały przekazane wkrótce gminom w celu dofinansowania pozostałych poszkodowanych, którzy nie otrzymali żad-nej pomocy ze względu na rygory ustawy o pomocy społecznej (np. osób prowadzących działalność gospodarczą). Uwagę RPO zwróciła dobra organizacja działań pomocowych, a także harmonijna współpraca zaangażowanych w nie organizacji pozarządowych i pry-watnych. Firmy i przedsiębiorstwa budowlane uczestniczyły w finansowaniu odbudowy domów, w postaci dostarczania materiałów budowlanych oraz gotowych elementów kon-strukcyjnych. Na uznanie zasługiwał wprowadzony program pomocy dla rodzin rolniczych, oparty m.in. na możliwości stosowania przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych wo-bec poszkodowanych rolników odroczeń w płatnościach z tytułu umów sprzedaży i dzierża-wy bez stosowania opłat i odsetek oraz przyznawania ulg w opłatach czynszu dzierżawnego wnoszonego przez producentów rolnych, którzy ponieśli szkody spowodowane przez hura-gan. Z drugiej jednak strony podczas przyjmowania skarg przez przedstawicieli Biura RPO na terenach dotkniętych klęską pojawiły się uwagi dotyczące braku jasnych zasad szacowa-nia strat, przyznawania i rozdziału pomocy finansowej dla wszystkich poszkodowanych. Poszkodowani skarżyli się również na brak środków pomocowych dla odbudowy zniszczo-

11 WG RPO do Prezesa Rady Ministrów z dnia 07.10.2008, RPO-596409-XVIII/08/AW.12 WG RPO do Prezesa Rady Ministrów z dnia 07.10.2008, RPO-596409-XVIII/08/AW.


nych budynków przeznaczonych na działalność gospodarczą oraz budynków letniskowych, których właściciele posiadają miejsce zameldowania poza terenem gminy dotkniętej klęską. Na tle pojawiających się opinii o niewspółmierności pomocy do poniesionych rzeczywi-ście strat wskazywano na odbudowę budynków do stanu znacznie przekraczającego stan pierwotny, co prowadzi do nieuzasadnionych żądań o dalsze środki finansowe oraz sporów z władzami samorządowymi.

Po powodzi wiosną 2009 roku pracownicy Biura RPO również prowadzili wizytacje terenów dotkniętych klęską żywiołową w województwach dolnośląskim, podkarpackim, śląskim i małopolskim13. Uwagę pracowników zwróciła dobra koordynacja współdziała-nia organów i służb zaangażowanych w akcję przeciwpowodziową. Sprawdził się również system zarządzania kryzysowego. Na szczególne podkreślenie zasługuje ofiarność funk-cjonariuszy jednostek ochotniczej i Państwowej Straży Pożarnej w akcji ratowniczej oraz likwidowaniu skutków kataklizmu, a także sprawne działanie wydzielonych oddziałów wojska. Niezwłocznie również podjęte zostały działania na rzecz udzielenia potrzebują-cym wszechstronnej pomocy finansowej i rzeczowej: jednostki samorządu terytorialnego, oczekujące na przekazanie zapowiedzianych środków finansowych, wypłacały zasiłki ze środków własnych, firmy ubezpieczeniowe rozpoczęły likwidację szkód w ramach dobro-wolnego ubezpieczenia. W zakresie pomocy rzeczowej dostarczano potrzebującym wodę pitną i żywność, leki i środki opatrunkowe, środki czystości i odkażające, odzież, koce i materace itp. Godzi się podkreślić spontaniczną pomoc finansową i rzeczową ze strony różnych podmiotów – niedotkniętych klęską powodzi jednostek samorządu terytorialne-go, sieci handlowych, organizacji i instytucji oraz osób prywatnych. Jednakże zachodzące głębokie zmiany klimatyczne, zwiększające zagrożenie powtarzania się powodzi i innych gwałtownych zjawisk atmosferycznych stworzyły potrzebę dalszego doskonalenia syste-mu zapobiegania i likwidowania dramatycznych skutków tych zjawisk, co, jak apelował RPO, nadal wymaga:

1. stworzenia sprawnego i niezawodnego systemu powiadamiania mieszkańców o zagrożeniach. Czynności podejmowane w tym względzie przez organy jednostek sa-morządu terytorialnego zdawały się nosić znamiona doraźności i improwizacji. System ten winien być ściśle powiązany z operatywnym systemem wczesnego ostrzegania oraz informowania administracji terenowej o przewidywanych zagrożeniach;

2. wprowadzenia rozwiązań systemowych dotyczących likwidacji skutków klęsk żywiołowych, polegające na stworzeniu systemu obowiązkowych ubezpieczeń od na-stępstw powodzi w rejonach szczególnie zagrożonych. Należałoby przewidzieć możliwość wsparcia przez państwo rodzin najuboższych w zakresie opłacania składki na to ubez-pieczenie. Rozważenia wymaga także potrzeba ujednolicenia zasad, form i zakresu oraz koordynacji pomocy udzielanej przez rząd i terenowe organy administracji publicznej;

3. zapewnienia wystarczających środków na realizację inwestycji służących ochro-nie przeciwpowodziowej. Zastrzeżenia budzi zaniechanie części zamierzeń inwestycyj-

13 WG RPO do MSWiA z dnia 14.07.2009, RPO-623582-X/09/TG.


nych, przewidzianych w programie „Odra 2006” oraz marnotrawstwo środków w związku z zaplanowaną budową zbiornika retencyjnego na Nysie Kłodzkiej w okolicach Kamieńca Ząbkowickiego. Środki te wykorzystane zostały w 2000 r. na przesiedlenie mieszkańców wsi Pilce oraz wyburzenia i inne czynności niezbędne przed zalaniem terenu, zaś prace inwestycyjne związane z budową zbiornika nie były później prowadzone;

4. nadania należytej rangi w ramach bieżącego utrzymania infrastruktury wodnej działaniom na rzecz zapewnienia drożności koryt rzek, strumieni i potoków, usuwania ograniczających tę drożność drzew, zarośli i innych przeszkód mogących w wypadku wy-sokich stanów powodować dodatkowe spiętrzenia wód i potęgować zniszczenia, zapew-nienie w tym zakresie współdziałania oraz koordynacji działań administracji rządowej do spraw gospodarki wodnej i administracji samorządowej.

Po kolejnej powodzi na terenach województw śląskiego, małopolskiego, świętokrzy-skiego, lubelskiego i mazowieckiego w 2010 roku RPO skierował WG do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji14. Przeprowadzone zostały także sondaże telefoniczne, któ-rymi objęto przedstawicieli wybranych organów administracji publicznej w wojewódz-twach: opolskim, dolnośląskim i lubuskim. Monitorowano ponadto przebieg akcji prze-ciwpowodziowej oraz pomocy dla dotkniętych klęską powodzi miejscowości na terenie powiatu zgorzeleckiego. Obserwacje, spostrzeżenia i ustalenia dokonane w toku wizytacji i sondaży wskazywały na potrzebę zróżnicowanej oceny działań podejmowanych w obliczu klęski żywiołowej przez władzę publiczną, a zwłaszcza organy administracji samorządowej. Do pozytywów RPO zaliczył przede wszystkim poświęcenie i ofiarność funkcjonariuszy służb publicznych i żołnierzy, a także członków ochotniczej straży pożarnej i wolontariuszy, którzy bezpośrednio uczestniczyli w akcjach przeciwpowodziowych i ratowniczych. Godny odnotowania był również udział w tych akcjach osób odbywających karę pozbawienia wol-ności. Należy też wskazać, że organy uczestniczące w akcjach w sposób właściwy reagowały tam, gdzie zagrożone było życie ludzkie. Nie stwierdzono przypadków, by w obliczu istnie-jącego zagrożenia organy władzy publicznej w sposób nieuzasadniony ograniczały prawa lub wolności człowieka i obywatela. W toku wizytacji ujawniły się równocześnie słabości występujące na poszczególnych etapach walki z klęską żywiołową i jej skutkami. Do słabo-ści tych zaliczyć należałoby niewystarczającą skuteczność systemu bieżącego informowania jednostek samorządu terytorialnego o zagrożeniu powodziowym. O ile system ten funkcjo-nował w dni robocze bez większych przeszkód, o tyle w dni wolne od pracy, kiedy urzędy gminne są nieczynne, powiatowe służby zarządzania kryzysowego nie zawsze miały możli-wość przekazania władzom gminy otrzymanych z województwa informacji o zagrożeniach (np. na terenie województwa śląskiego). Nie zawsze wystarczająca była też efektywność przyjętych w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego zasad powiadamiania mieszkańców zagrożonych terenów o zbliżającej się fali powodziowej. Najczęściej stosowaną formą powiadamiania mieszkańców o zagrożeniu powodziowym był przekaz ustny za po-średnictwem sołtysów, albo poprzez wywieszanie stosownych komunikatów w zwyczajowo

14 WG RPO do MSWiA z dnia 07.10.2010, RPO-647544-X/10/TG.


przyjętych punktach informacyjnych. Na terenie powiatu mieleckiego uruchomiono system SMS-owego powiadamiania o zagrożeniu, którego niewątpliwą zaletą jest szybkość i opera-tywność, jednakże w tym przypadku nie może być uznany za skuteczny, bowiem obejmuje niewielki odsetek mieszkańców zagrożonych terenów. Władze samorządowe jednej z gmin w województwie lubelskim zrezygnowały z powiadamiania mieszkańców o zagrożeniu, wy-chodząc z założenia, iż znają oni sytuację i są świadomi zagrożenia. Godna odnotowania była pozytywna rola, jaką w przekazywaniu mieszkańcom informacji o zagrożeniach ode-grały media, głównie lokalne.

Wójtowie części wizytowanych gmin zgłaszali uwagi, dotyczące funkcjonowania kil-kustopniowego systemu zarządzania kryzysowego, wprowadzonego mocą ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590, ze zm.). Uwagi te dotyczyły głównie ograniczonych możliwości dysponowania przez nich służbami biorą-cymi udział w akcji ratowniczej, z wyjątkiem ochotniczej straży pożarnej i wolontariu-szy. Wyrażali pogląd, że obniżało to skuteczność akcji przeciwpowodziowej na poziomie gminy, ze względu na wydłużający się czas oczekiwania na interwencję i pomoc ze strony służb publicznych. W związku z istniejącym zagrożeniem władze wizytowanych gmin zarządzały ewakuację mieszkańców lub pomagały im opuścić zagrożone tereny. W każ-dym przypadku osobom ewakuowanym zapewniano schronienie w szkołach, internatach lub hotelach. W razie potrzeby oferowano mieszkańcom żywność i wodę pitną, a także dostarczano paszę dla zwierząt. Generalnie jednak do wezwań do ewakuacji w sytuacji realnego zagrożenia mieszkańcy stosowali się niechętnie, w wielu wypadkach w zagro-żonych siedliskach pozostawały pojedyncze osoby, a nawet całe rodziny. Powodowało to konieczność prowadzenia ewakuacji już po zalaniu terenu przez wodę, niejednokrotnie z użyciem ciężkiego sprzętu pływającego oraz śmigłowców, albo zaopatrywania osób po-zostałych na zalanych terenach w środki niezbędne do przeżycia.

Według opinii i ocen uzyskanych od przedstawicieli organów wszystkich wizytowa-nych jednostek samorządowych dramatyczne skutki powodzi były w pierwszej kolejności następstwem bardzo wysokiego stanu wody, przekraczającego poziom tzw. wody stuletniej. Jednakże w niektórych miejscach skala zagrożenia oraz zniszczeń dokonanych przez ży-wioł mogła mieć związek z zaniedbaniami w zakresie utrzymywania i eksploatacji urządzeń ochrony przeciwpowodziowej, co zdaje się uzasadniać stan wałów na części terenów do-tkniętych powodzią. Ponadto do zwiększenia skali klęski żywiołowej przyczynić się mogły zaniedbania w konserwacji i udrożnianiu szczegółowych melioracji wodnych.

Według opinii niektórych władz gmin w województwie mazowieckim, istotny wpływ na poziom zagrożenia powodziowego w tych gminach może mieć stan utrzymania zbior-nika włocławskiego. Dno zbiornika nie było pogłębiane od lat 80. minionego wieku, kiedy na tym odcinku wybudowane zostały wały. Tymczasem Wisła, wpływając do zbiornika właśnie na wysokości gmin, nanosi rocznie kilkaset tysięcy metrów sześciennych piasku, który osadzając się na dnie, poważnie zmniejsza pojemność zbiornika. Stwierdzono, że poważnym utrudnieniem w prowadzeniu racjonalnej polityki przeciwpowodziowej jest chaos planistyczny i brak precyzyjnego wytyczenia obszarów, na których zabudowa –


w tym mieszkaniowa – jest dozwolona, a na których nie. Spowodowane jest to przede wszystkim brakiem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – wedle sza-cunków nadal nie jest nimi objęte ok. 80% powierzchni kraju.

Rozmowy prowadzone w czasie wizytacji wskazywały na dobre przyjęcie przez miesz-kańców zakresu pomocy finansowej państwa udzielanej osobom poszkodowanym przez powódź. Mieszkańcy, którzy ucierpieli w wyniku powodzi, otrzymywali szybkie (choć na ogół skromne – na miarę możliwości budżetowych poszczególnych jednostek)wparcie finansowe ze środków własnych gmin, w tym także dopłaty do czynszu osobom, które w wyniku szkód poczynionych przez powódź zmuszone były wynająć lokal mieszkalny. Bez większych kłopotów przebiegało przyznawanie oraz wypłata mieszkańcom poszko-dowanym w wyniku pierwszej fali powodziowej zasiłków celowych w wysokości do 6 tys. zł finansowanych z budżetu państwa. Po przejściu drugiej fali powodziowej ujawnił się jednakże problem zróżnicowanych praktyk, dotyczących wypłacania tego zasiłku oso-bom, które poniosły wówczas dodatkowe straty w swym mieniu. W jednej z wizytowa-nych gmin województwa podkarpackiego zasiłki do 6 tys. zł przyznawane były po raz drugi wyłącznie tym mieszkańcom, którzy udokumentowali straty spowodowane drugą falą powodziową. W gminach województwa mazowieckiego zasiłek otrzymywali poszko-dowani mieszkańcy, którzy po przejściu pierwszej fali powodziowej powrócili do swoich domów i rozpoczęli już prace remontowe. W województwie lubelskim natomiast władze jednej z gmin wypłacały zasiłki celowe wszystkim mieszkańcom dotkniętym skutkami drugiej fali, nie żądając od nich dokumentowania poniesionych strat.

Więcej krytycznych ocen i opinii mieszkańców dotyczyło pomocy w postaci zasił-ków celowych w wysokości do 20 tys. i do 100 tys. zł. Według stanu na czas wizytacji w poszczególnych jednostkach większości wniosków jeszcze nie rozpoznano. Władze niektórych gmin wskazywały przy tym na brak wytycznych co do sposobu rozpatrywa-nia wniosków o wypłatę zasiłku w wysokości do 20 tys. zł. Trudności polegały przede wszystkim na braku po stronie pracowników ośrodków pomocy społecznej kompetencji niezbędnych do dokonania wyceny poniesionych przez mieszkańców strat i ustalenia na tej podstawie wysokości zasiłku. Nie we wszystkich gminach objętych wizytacją powołani zostali rzeczoznawcy, których zadaniem miało być oszacowanie strat w gospodarstwach domowych, ubiegających się o pomoc w wysokości do 100 tys. zł. Należy wskazać także na brak jednolitego poglądu władz jednostek samorządu terytorialnego co do tego, czy mieszkańcy wnioskujący o udzielenie powyższej pomocy mogą rozpocząć czynności re-montowe przed oszacowaniem przez rzeczoznawców szkód wyrządzonych przez powódź w nieruchomości, czy też powinni się wstrzymać do czasu wykonania takich szacunków. Przewlekłość w załatwianiu wniosków o udzielenie pomocy w tych formach rodziła nie-korzystne nastroje zainteresowanych mieszkańców. Oceny i opinie zgłaszane przez przed-stawicieli władz samorządowych i mieszkańców oraz obserwacje i spostrzeżenia osób wi-zytujących skłoniły RPO do przedstawienia następujących wniosków:

1. pożądane wydaje się dokonanie przeglądu stanu wykonania zadań, wynikających z art. 80 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. z 2005 r. nr 239, poz.


2019, ze zm.), dotyczących ochrony ludzi i mienia przed powodzią, w szczególności w od-niesieniu do kwestii utrzymania i eksploatacji wałów i urządzeń przeciwpowodziowych oraz urządzeń melioracji wodnej,

2. godna rozważenia zdaje się być możliwość wprowadzenia systemowych zmian w zakresie likwidacji skutków klęsk żywiołowych, opartych np. o założenia wynikające z ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwa-niem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. (Dz.U. nr 6123, poz. 835, ze zm.). War-to zastanowić się nad ujednoliceniem zasad i form kwalifikowania podmiotów upraw-nionych do korzystania z pomocy, szacowania zakresu i wysokości pomocy finansowej, pełnej koordynacji pomocy świadczonej przez rząd i terenowe organy administracji pu-blicznej. Należałoby też wziąć pod uwagę ewentualność ustanowienia na obszarach szcze-gólnie zagrożonych specjalnego, obowiązkowego i powszechnego systemu ubezpieczeń nieruchomości, przy założeniu częściowego dofinansowania uczestnictwa w tym ubez-pieczeniu ze środków publicznych dla najuboższych.

Na różne zasady przyznawania świadczeń pomocowych w zależności od regionu kraju zwrócił uwagę RPO w wystąpieniu skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Spo-łecznej15. Na przykład w Sandomierzu wnioski złożył zaledwie co czwarty powodzianin, a w Krapkowicach na Opolszczyźnie pomoc dostali niemal wszyscy. Zgodnie z zalecenia-mi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej powodzianie występujący o pomoc muszą złożyć dwa oświadczenia – o dochodach i stratach wyrządzonych przez powódź. Tymcza-sem z instrukcji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że wysokość pomocy powinna być zróżnicowana, przy czym nie wskazano kryteriów takiego zróżni-cowania. W rezultacie w części województw pomoc poszkodowanym w wyniku powodzi udzielana jest z uwzględnieniem kryterium dochodowego, a w części województw bez stosowania tego kryterium. W ocenie RPO szczegółowe zasady przyznawania zasiłku ce-lowego, określone w art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362, ze zm.), wskazują wyraźnie, że zasiłek ten, w wy-jątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszko-dowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ponadto ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawio-no organowi pomocy społecznej. W związku z powyższym RPO zwrócił się do mini-stra z prośbą o pilne podjęcie działań ukierunkowanych na wyeliminowanie powstałych rozbieżności przy stosowaniu przez organy pomocy społecznej zasad udzielania pomocy poszkodowanym w wyniku powodzi.

15 WG RPO do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11.06.2010, RPO-648710-III/10/LN.


Fot. 2. Działania ratownicze podczas powodzi w 2010 roku w KaniowieŹródło: zbiory własne.

Podobnie w Wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów RPO zaapelował o rozważe-nie możliwości wystąpienia z inicjatywą legislacyjną rządu dotyczącą powstania w Polsce systemu obowiązkowych ubezpieczeń od skutków klęsk żywiołowych16. W 2007 roku na działania związane z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych wydatkowano z budżetu państwa 330 mln zł, w 2008 roku – 555 mln zł. Do tego doszły ogromne kwoty na pokry-cie strat z budżetów samorządowych. Należy również zauważyć, że obecnie stosowany doraźny i bezzwrotny system pomocowy wydaje się być coraz mniej efektywny, mimo dużych wysiłków rządu, aby nikogo z poszkodowanych nie pozostawić bez wsparcia. Przedstawiciele Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, wizytując tereny popowodziowe, doszli do jednoznacznego wniosku: potrzebne są rozwiązania długofalowe, skutecznie zabezpieczające interesy obywateli w obliczu nieuchronnych przecież klęsk żywioło-wych. W wielu krajach europejskich, m.in. w Szwajcarii, Francji czy Belgii, zastosowano przymusowe ubezpieczenia od następstw działania żywiołów. Chronią one od skutków gradobicia, powodzi, suszy, huraganów, uderzenia pioruna, osuwania się ziemi czy po-żarów lasów. Umożliwia to państwu skoncentrowanie uwagi na zapobieganiu klęskom żywiołowym, np. na rozbudowaniu systemu monitoringu i zarządzania ryzykiem. Biorąc pod uwagę występujące obecnie tendencje w zmianach klimatycznych, wydaje się celowe

16 WG RPO do Prezesa Rady Ministrów z dnia 03.08.2009, RPO-625677-VI/09/JK.


i pilne wprowadzenie również w Polsce systemu, który by dalekosiężnie, skutecznie i bar-dziej sprawiedliwie rozkładał ciężary walki ze skutkami klęsk żywiołowych. W związku z innym typem klęski – nawałnicami, RPO przekazał na ręce Prezesa Rady Ministrów wyrazy podziękowania dla organów administracji publicznej za reakcję na skutki nawał-nic, jakie nawiedziły część województwa śląskiego i opolskiego17. Obserwacje dokona-ne przez przedstawicieli RPO na terenach dotkniętych klęską żywiołową uprawniły do wysokiej oceny dotychczasowych działań administracji stopnia gminnego, powiatowego i wojewódzkiego oraz centralnego. Uwagę RPO zwróciła również dobra organizacja tych działań od samego ich początku, a także harmonijna współpraca zaangażowanych w nie służb. Na szczególne podkreślenie zasługuje ofiarność funkcjonariuszy jednostek ochot-niczej oraz Państwowej Straży Pożarnej w likwidowaniu skutków kataklizmu oraz spraw-ne funkcjonowanie oddziałów wojska i policji zabezpieczających teren. Wskazać należy także na zaangażowanie i determinację urzędników gminnych, pracowników socjalnych oraz wolontariuszy w powoływaniu sztabów kryzysowych, niosących bezpośrednio po-moc osobom poszkodowanym.

RPO wyraził poparcie dla inicjatywy utworzenia specjalnego funduszu pomocowego, mającego na celu wsparcie procesu odtwarzania infrastruktury mieszkalnej i gospodar-czej, zniszczonej w wyniku klęski żywiołowej. Niezbędne było ponadto dofinansowanie urzędów poszkodowanych gmin, które zostały obarczone dodatkowymi kosztami, nie tylko wynikłymi z wykorzystania swoich rezerw budżetowych, lecz również związanymi z kosztami zatrudnienia dodatkowych osób, które zajmowały się nadzorem nad odbu-dową lub remontami obiektów oraz rozliczeniami sposobu wydatkowania otrzymanej pomocy. RPO apelował wtedy o pilne wprowadzenie na terenie poszkodowanych gmin przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remon-tów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. nr 84, poz. 906), co miało pozwolić na zredukowanie formalności prawno-administracyj-nych przy odbudowie i remontach zniszczonych budynków.

W zakresie generalnego zarządzania sytuacjami kryzysowymi RPO zwrócił uwagę na modyfikację centrów kryzysowych na poziomie centralnym, poprzez powołanie ich niemal w każdym resorcie jako wsparcie dla Rządowego Centrum Bezpieczeństwa18. Decyzje te, zdaniem RPO, przeczą zapewnieniom o przekazywaniu kompetencji w tym zakresie na po-ziom samorządów i osłabią sztaby zarządzania kryzysowego w województwach. Poseł Sta-nisław Wziątek, członek sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, stwierdził ponadto, iż podejmowane działania w zakresie zarządzania kryzysowego spowodują zwięk-szenie zagrożenia obywateli skutkami klęsk żywiołowych. W ramach reformy struktur do-wodzenia w armii Minister Obrony Narodowej zapowiedział likwidację 12 z 16 wojewódz-kich sztabów dowodzenia. Oznaczać to miało konieczność prowadzenia przez wojewodę uzgodnień na szczeblu centralnym, w zakresie możliwości użycia sił zbrojnych. Do czasu jednak WG RPO Minister Obrony nie wyznaczył jednostek wojskowych, które mogłyby

17 WG RPO do Prezesa Rady Ministrów z dnia 18.08.2008, RPO-596409-XVIII/08/AW/TG.18 WG RPO do MON z dnia 19.06.2009, RPO-621593 - IX - 9013/09/ZS.


być wydzielone na potrzeby władz cywilnych w ramach akcji ratowniczych. O ich użyciu nie decyduje bowiem sztab wojewody, lecz Sztab Generalny Wojska Polskiego. Wydłużać to miało, zdaniem RPO, ścieżkę decyzyjną i skutkowało zwiększeniem czasu reakcji jedno-stek wojskowych na sytuację kryzysową. Powołane bowiem Rządowe Centrum Bezpieczeń-stwa, Krajowe Centrum Zarządzania Kryzysowego, Centrum Antyterrorystyczne ABW oraz mające powstać centra antykryzysowe w resortach praktycznie nie miały kompetencji podejmowania decyzji. RPO wskazał również na konieczność określenia zadań instytucji działających w ramach krajowego systemu zarządzania kryzysowego w zakresie użycia sił i środków dla zapewnienia bezpieczeństwa ludności.

Fot. 3. Działania ratownicze podczas szadzi w 2010 roku na Śląsku i w MałopolsceŹródło: zbiory własne.

Innym, istniejącym w praktyce problemem, który rozważał RPO (działania nie zo-stały finalnie zakończone), są zaniechania administratorów różnego rodzaju obiektów (terenów)19, otrzymujących informacje o podłożeniu ładunku wybuchowego na zarzą-dzanym przez nich obszarze lub o znalezieniu w określonym obiekcie (bądź na terenie go otaczającym) przedmiotów, w których można ukryć ładunki wybuchowe (na co pozwa-lają ich gabaryty, np. różnego rodzaju paczki, torby, reklamówki, plecaki, walizki, nesese-ry, urządzenia itd.), a jednocześnie trudno jest ustalić ich właściciela. Przykładem takich

19 Administratorzy prywatni oraz podmioty administracji publicznej (np. szpitale, urzędy, sądy, straż miej-ska, straż pożarna, policja), występujące zarówno w roli odbiorcy bezpośredniego, jak i pośredniego.


sytuacji są powtarzające się raz za razem fałszywe alarmy w sądach, szkołach, dworcach, centrach handlowych20 czy innych obiektach użyteczności publicznej21. Jak wynika z ob-serwacji policyjnych, w toku działań zarówno interwencyjnych, jak i profilaktycznych, pojawiły się sytuacje, w których administratorzy, po otrzymaniu niesprawdzonej infor-macji o podłożeniu ładunku wybuchowego, kwestionują zarządzenie i przeprowadzenie przez nich ewakuacji osób będących w ich obiekcie czy na ich terenie22.

Wobec dużej ilości fałszywych zawiadomień o podłożeniu bomby oraz niejednokrotnie znalezionych przedmiotów niebędących bombami, administratorzy określonych obszarów, jak i powiadamiana przez nich Policja, są zobligowani podjąć działanie, które z góry obar-czone jest dużym prawdopodobieństwem popełnienia błędu. Wynika to z faktu, iż praktycz-nie niemożliwe jest wskazanie jednoznacznych cech dotyczących informacji, przedmiotu lub osoby zawiadamiającej, które pozwalałyby na jednoznaczną ocenę ich wiarygodności (czy zawiadomienie jest prawdziwe, czy też fałszywe). Konsekwencją trudności w określeniu fak-tycznego poziomu realnego zagrożenia jest więc brak możliwości jednoznacznego wskazania czynności, jakie powinien podjąć administrator i inne podmioty go wspierające (w tym np. Policja), celem prawidłowego zareagowania na zaistniałą sytuację. Tym samym administra-torzy mogą podjąć działania ochronne (wstrzymanie pracy podmiotu i ewakuacja ludzi) po-wodujące koszty i niekiedy zagrożenie dla ludzi (panika podczas ewakuacji) w sytuacji, gdy faktycznie bomby nie ma, albo podjąć ryzyko i czynności poszukiwawcze (czy sprawdzające przedmiot) wykonać bez ewakuacji lub przy częściowym jej przeprowadzeniu. Reakcja ich musi więc oprzeć się na przyjęciu założenia na temat stopnia ryzyka zagrożenia (np. prze-prowadzenia ewakuacji pomimo braku ładunku wybuchowego w obiekcie, czy niepodjęcia takiego działania i ewentualnie spowodowania śmierci ludzi, gdyż eksplozja wykaże, iż za-wiadomienie było jednak prawdziwe). W taktyce działań prewencyjnych, których celem jest ochrona życia i zdrowia ludzi przed zamachami, przyjmuje się podstawowe założenie, że w sy-tuacji niepewności co do faktycznego poziomu zagrożenia należy wykonać wszystkie możliwe czynności dające maksymalną ochronę tych wartości, przyjmując, iż zagrożenie jest realne, a przywrócenie życia (i w wielu sytuacjach zdrowia) człowieka jest niemożliwe. Administra-torzy obiektów, dążąc do jak najszerszej i najskuteczniejszej ochrony życia i zdrowia ludzi, po-

20 Np. w Centrum Handlowym Silesia w Katowicach w 2008 r. był to już czwarty fałszywy alarm w historii. Z całego obiektu ewakuowano ok. 2 tys. osób – pracowników sklepów, obsługi i klientów. Policyjni pirotech-nicy przez ok. 6 godzin sprawdzali m.in. prawie 300 sklepów – nie znajdując żadnego ładunku wybuchowego. Straty liczone były w setkach tysięcy złotych. Piętnastolatka, który z wiadomością o podłożonej w kompleksie bombie zadzwonił z własnego telefonu komórkowego na kartę, udało się namierzyć i zlokalizować już na-stępnego dnia po ewakuacji. Przy kolejnym takim zawiadomieniu pod koniec 2010 roku, administrator nie przychylił się do wniosku policji o ewakuację. Źródło: PAP Katowice, 23.07.2008.21 Podczas kongresu, który odbywał się w dniach 15-17.07.2005 w Centrum Kongresowym Świadków Je-howy w Sosnowcu, dyżurny z Komendy Miejskiej Policji odebrał telefon z informacją o podłożonym tam ładunku wybuchowym. Trwało tam zgromadzenie prawie 7 tysięcy osób. Na miejsce wysłano natychmiast służby medyczne, policjantów i dwie jednostki straży pożarnej. Mimo tego administrator nie podjął decyzji o ewakuacji, uznając, że podjęte środki były wystarczające, oraz by nie wywoływać zamieszania. 22 Ewakuacją będzie przedsięwzięcie mające na celu sprawne opuszczenie obiektu (lub jego części) w możli-wie najkrótszym czasie przez znajdujące się tam osoby, jeżeli w wyniku zdarzenia (pożar, katastrofa budowla-na, obecnie również atak terrorystyczny) może wystąpić zagrożenie dla ich życia i zdrowia.


winni również przyjąć, że informacja w zawiadomieniu jest prawdziwa, a tym samym jednie słusznym rozwiązaniem jest jak najszybsza ewakuacja osób ze strefy potencjalnie zagrożonej.

Zgodnie z obecnym stanem prawnym jednym z podstawowych obowiązków właścicie-la, zarządcy, użytkownika obiektu, budynku i terenu zgodnie z postanowieniami art. 4 usta-wy o ochronie przeciwpożarowej jest zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiek-cie lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz ustalić sposoby postępowania na wypadek pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia23. W realizacji ustawy stosowne rozporządzenie wskazuje, iż kierujący akcją ratowniczą lub innym dzia-łaniem ratowniczym prowadzonym przez jednostki ochrony przeciwpożarowej jest upraw-niony do zarządzenia ewakuacji ludzi z rejonu objętego działaniem ratowniczym w przy-padku zagrożenia życia i zdrowia, w szczególności gdy istnieje możliwość powstania paniki oraz gdy przewidywany rozwój zdarzeń może spowodować odcięcie drogi ewakuacyjnej24. Jest on również uprawniony do żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych, jednostek gospodarczych i organizacji społecznych oraz od obywateli. Udzielenie pomocy może polegać na współdziałaniu w realizacji zadań ratunkowych, udostępnieniu nierucho-mości, środków i przedmiotów, albo na bezpośrednim wykonaniu wskazanych czynności25. Ewakuację z budynku należy podjąć po ocenie przez zarządzającego obiektem, czy rzeczy-wiście istnieje taka potrzeba. Decyzje w tym zakresie podejmuje administrator, natomiast policja może jedynie sugerować konieczność jej przeprowadzenia, ze względu jednak na brak w tym zakresie uprawnień nie ma prawa nakazać ewakuacji.

Na tle tych sytuacji pojawia się problem polegający na braku regulacji w procedurach policyjnych przejrzystych rozwiązań określających postępowanie administratorów i Poli-cji. Obecny stan prawny, zarówno ustawa o Policji, jak i inne akty prawne, nie wskazują jednoznacznie na podmiot odpowiedzialny za podjęcie działań ewakuacyjnych w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa publicznego. Tym samym wątpliwości budzi sytuacja prawna Policji, gdyż z jednej strony ciąży na niej ustawowy obowiązek ochrony życia i zdrowia przed bezprawnymi zamachami na najwyższe dobra chronione prawem (która może ponieść odpowiedzialność zarówno karną, jak i cywilną za niedopełnienie tego obowiąz-ku), zaś z drugiej strony nie istnieją przepisy rangi ustawowej uprawniające Policję do np. zarządzania ewakuacji określonego obszaru (np. na wzór dowodzącego akcją ratunko-

23 Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r., Dz.U. z 2009, nr 178, poz. 1380; art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Dz.U. nr 88, poz. 400 i z 1992 r., nr 21, poz. 86; Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, Dz.U. nr 121, poz. 1138.24 Jak również zakazu przebywania w rejonie objętym działaniem ratowniczym osób postronnych oraz utrudniających prowadzenie działania ratowniczego, ewakuacji mienia, wstrzymania komunikacji w ruchu lądowym, odstąpienia od zasad działania uznanych powszechnie za bezpieczne, z zachowaniem wszelkich dostępnych w danych warunkach zabezpieczeń, jeżeli w ocenie kierującego działaniem ratowniczym, doko-nanej w miejscu i czasie zdarzenia, istnieje prawdopodobieństwo uratowania życia ludzkiego. Zarządzenia kierującego działaniem ratowniczym są decyzjami, którym może być nadany rygor natychmiastowej wyko-nalności, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1992 r. w sprawie zakresu i trybu korzystania z praw przez kierującego działaniem ratowniczym, Dz.U. nr 54 z dnia 15 lipca 1992 r., poz. 259.25 § 2.1. Rozporządzenia w sprawie zakresu i trybu korzystania z praw przez kierującego…, ibidem


wą strażaka czy wójta, burmistrza) czy zlecenia tego administratorowi w ramach decyzji administracyjnej26. Sytuacji nie rozwiązuje również ustawa o stanie klęski żywiołowej27, gdyż jedynie wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w państwie uzasadnia jej stosowanie28. Ponadto nie można wystarczająco jednoznacznie zdefiniować zakresu odpowiedzialności (zarówno karnej, jak i cywilnej) funkcjonariuszy policji za ewentualne szkody powstałe w wyniku przeprowadzonych działań prewencyjnych, będące konsekwencją popełnione-go błędu29. Jednocześnie po stronie administratorów określonych obiektów czy terenów (poza wyjątkami, dot. np. imprez masowych czy obiektów podlegających obowiązko-wej ochronie) trudno jest doszukać się przypisanych im prawem wyraźnych zobowią-zań związanych z ich odpowiedzialnością za bezpieczeństwo w aspekcie kryminalnym. Tym samym niejasna pozostaje ich odpowiedzialność cywilna i karna za szkody powstałe w wyniku eksplozji ładunku wybuchowego w sytuacji, gdy nie podejmą oni decyzji o ewa-kuacji, a jedynie przekazują sprawę Policji w drodze zawiadomienia. W innym, równie istotnym wymiarze, problem ewakuacji pojawia się w sytuacjach klęsk żywiołowych, jak np. podczas powodzi latem 2011 roku30. Zgodnie z art. 31b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym31, jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpo-średnio zagrożonych. Niewątpliwie organ ten działa w takiej sytuacji w interesie publicz-nym32. Ewakuacja, co wynika z powyższego przepisu, stanowi ostateczność i powinna być zarządzana, gdy nie można w inny sposób usunąć niebezpieczeństwa, co powoduje, że obywatele powinni bezwzględnie się jej podporządkować. Odmowa podporządkowaniu się zaleceniom ewakuacji powoduje utrudnienia w prowadzeniu akcji ratowniczej, gdyż

26 Trudno w tym wypadku przyjąć, iż są to sytuacje kwalifikujące się do działania w „stanie wyższej konieczności”, a policja z mocy prawa może nałożyć i wyegzekwować od administratora obowiązek przeprowadzenia ewaku-acji na podstawie art. 117 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie-wątpliwie jednak należałoby skorzystać ze wzorców zawartych w ustawie o stanie klęski żywiołowej odnośnie do unormowania ewentualnych kompetencji Policji do zarządzenia ewakuacji na podstawie decyzji z zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wraz z wszelkimi wynikającymi z tego konsekwencjami.27 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz.U. z dnia 22 maja 2002 r. w art. 21.1. ze-zwala na ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej, które mogą polegać m.in. na nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów.28 Wydarzenia podczas powodzi 2010 wykazały nieadekwatność regulacji.29 Np. przeprowadzenia ewakuacji bez zgody administratora i nieznalezienie ładunku wybuchowego czy spowodowanie tym paniki, albo podporządkowania się woli administratora, który nie zgodził się na ewaku-ację, a następnie doszło do wybuchu, w którym zginęli ludzie.30 W związku z zagrożeniem powodziowym władze gmin zarządzały ewakuację mieszkańców lub pomagały im opuścić zagrożone tereny. W każdym przypadku osobom ewakuowanym zapewniano schronienie w szkołach, internatach lub hotelach, oferowano żywność i wodę pitną, a także dostarczano paszę dla zwierząt. Zasadniczo jednak do wezwań do ewakuacji w sytuacji realnego zagrożenia mieszkańcy stosowali się niechętnie, w wielu wypadkach w zagrożonych siedliskach pozostawały pojedyncze osoby, a nawet całe rodziny. Powodowało to konieczność prowadzenia ewakuacji już po zalaniu terenu przez wodę, niejednokrotnie z użyciem ciężkiego sprzętu pływającego oraz śmigłowców, albo zaopatrywania osób pozostałych na zalanych terenach w środki niezbędne do przeżycia. Zob. WG do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, RPO-647544-X/10/TG.31 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.32 Wójt (burmistrz, prezydent miasta), sprawując władzę w gminie, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji publicznych, przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, a także w stanach nadzwyczajnych, takich jak klęska żywiołowa i inne. Organ ten musi jednak uwzględniać i działać w imię interesów i wartości o znaczeniu fundamentalnym dla państwa jako całości.


po zalaniu danego terenu ewakuacja może być już niemożliwa, a jej zaniechanie może wywołać daleko idące szkody33.

Konkluzje

Kwestia zarządzania kryzysowego pozostaje w kręgu wysokiego zainteresowania RPO. Jak się słusznie zauważa, charakterystyczne cechy sytuacji kryzysowej oraz ko-nieczność wykorzystania znacznych sił i środków w działaniach kryzysowych powodują szczególną podatność całego (w tym policyjnego) systemu reagowania na nieefektyw-ne zarządzanie34. Budowanie jakichkolwiek struktur organizacyjnych z pominięciem konkretnych i solidnych podstaw prawnych wywołuje ułomne funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa państwa, a w konsekwencji nie gwarantuje oczekiwanego poziomu sta-bilizacji. Służby podległe MSWiA, oddziały wojskowe oraz jednostki samorządu tery-torialnego w procesie organizowania i prowadzenia działań posługują się odrębnymi procedurami, stąd rodzi się konieczność ich uniwersalizacji35. W procesie koordynacji nieodzowne jest takie uzgodnienie planów i harmonogramów wykonywanych zadań, by wzajemnie sobie nie przeszkadzać, lecz osiągać zakładane cele. Bez wątpienia wresz-cie niezmiennie należy dążyć do tego, aby system działań w sytuacjach kryzysowych zapewniał szybkość i wierność przekazywania informacji. Niedokładna znajomość oraz brak zrozumienia intencji kierującego akcją może skutkować zachwianiem możliwości osiągnięcia celu, a także stać się przyczyną niepowodzenia innych związków taktycznych, grożąc komplikacjami organizacyjnymi na większą skalę. Dlatego uprawnienia wszyst-kich służb porządku i bezpieczeństwa powinny być precyzyjnie i jednoznacznie okre-ślone w ten sposób, aby w konfrontacji z przestępcami nie musieli obawiać się użycia przysługujących im środków. Nie ulega przy tym wątpliwości, że odpowiednie przepisy prawa muszą chronić funkcjonariuszy na służbie, co jednakże nie może nieść ze sobą naruszania praw obywatelskich36. Wprowadzenie pewnych zmian zrealizuje potrzebę wzmocnienia ochrony działalności tych instytucji i organów, które są odpowiedzialne za sferę użyteczności publicznej, ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego i zdrowia.

33 Wnioski z konferencji „Obywatel w zagrożeniu”, Katowice, 25.03.2011, opracowane przez G. Krawca i A. Wentkowską, Biuro Pełnomocnika Terenowego RPO w Katowicach, 08.05.2011 r. (niepublikowane).34 A. Wiśniewski (red.), Systemy wspomagania dowodzenia operacjami policyjnymi w sytuacjach kryzysowych. Wstęp, t. I, Szczytno 2001, s. 6.35 W. Fehler, I.T. Dziubek, Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Ekspertyza przygotowana na zlecenie Mi-nisterstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, s. 109-10; S. Smoleński, Współpraca policyjno-wojskowa w sytuacjach kryzysowych, „Przegląd Żandarmerii” 2008, nr 1 s. 14-20; A. Cygan, Działania grup zadaniowych Wojsk Lądowych w sytuacjach kryzysowych, Warszawa 2007.36 WG RPO do Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2002 r. RPO/400351/02/II/PS w sprawie użycia przez Policję środków przymusu bezpośredniego.


THE PROBLEM OF CRISIS MANAGEMENT SYSTEM IN THE STUDY OF THE POLISH OMBUDSMAN

Abstract: Issues from the field defined broadly as critical situations constitute the subject in a con-siderable number of claimed addressed to the Ombudsman. In particular, they originate from a critical event such as, for example, flood, gale, rime frost, railway or air disasters. Dealing with these type of problems, the Ombudsman analyses the current regulations in practice. S/he is to estimate whether they require changes or not as in fact they may be inconsistent, contradictory or unjust to the aggravated citizens. Characteristic features of the critical situations and a necessity to implement the considerable amount of powers and means in the critical operations lead to a par-ticular liability for the whole system of the critical forces to hopeless mismanagement. Development of any organisational structures or whatsoever omitting the detailed and reliable legal grounds results in the imperfect function of the national security system. Consequently, it does not guarantee the expected level of stabilization. Then, the rights of all the policing, military and security services are to be defined precisely and explicitly for the purpose of the efficient and constructive help and support of the citizens.

Key words: the Ombudsman, states of emergency, emergencies, police, PSP, flood, storms, natural disasters, bombs alerts

Bibliografia

Balicki R., Rzecznik Praw Obywatelskich, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002.Boć J. (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998.Cygan A., Działania grup zadaniowych Wojsk Lądowych w sytuacjach kryzysowych, Warszawa 2007.Fehler W., Dziubek I.T., Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Ekspertyza przygotowana na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010.Smoleński S., Współpraca policyjno-wojskowa w sytuacjach kryzysowych, „Przegląd Żandarmerii” 2008, nr 1.Sokolewicz W., Rzecznik Praw Obywatelskich, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003. Trociuk S., Komentarz do ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Lex/el. 2007 [stan prawny na dzień 1.12.2007 r.].Trociuk S., Komentarz do ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Warszawa 2005.Wiśniewski A. (red.), Systemy wspomagania dowodzenia operacjami policyjnymi w sytuacjach kry-zysowych. Wstęp, t. I, Szczytno 2001.

ZAKOŃCZENIE

Przedstawione w publikacji treści pozwalają na stwierdzenie, że tak stany nadzwy-czajne, jak i sytuacja kryzysowa (w rozumieniu chociażby ustawy o zarządzaniu kryzyso-wym) to kompleks wielu różnych czynników, które stanowić mogą nie tylko o szybkości powrotu do sytuacji stabilności (co jest przecież podstawowym celem tych regulacji), ale również o skali ograniczeń (limitowania) swobód jednostki. W tym ostatnim wypadku mówimy przy tym nie tylko o ograniczeniach biernych (a więc zakazie czynienia cze-goś), ale również czynnych (na przykład o nakazie wykonywania określonych prac). To zaś wzmacnia pozycję organów nadzorczych, takich jak Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz znaczenie mechanizmów zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Ważne więc jest, by organy i instytucje życia społecznego znały, rozumiały i umiały właściwie korzystać ze swych kompetencji.

To wszystko próbowaliśmy – w wybranym zakresie – przybliżyć Państwu w propo-nowanych artykułach. Zdajemy sobie sprawę, że jak każdy wybór, nie jest to omówienie całościowe. Nie taki był jednak zamysł. Chodziło nam w pierwszym rzędzie o zauważenie kwestii podstawowych. Mamy przy tym nadzieję, że ze strony Czytelników doczekamy się uwag czy spostrzeżeń – także tych krytycznych. Stanowić to będzie niewątpliwie zachętę do dalszej diagnozy i pracy nad problematyką funkcjonowania państwa w stanie jego za-grożenia.

Autorzy

BEZPIECZEŃSTWO – POWINNOŚĆ CZY GWARANCJA? TOM II … · 2016-09-05 · Grzegorz Krawiec...

Documents

Transcript of BEZPIECZEŃSTWO – POWINNOŚĆ CZY GWARANCJA? TOM II … · 2016-09-05 · Grzegorz Krawiec...