ABSURDALNE PRAWO

Bariery hamujące rozwój stacji turystyczno-narciarskich w Polsce – regulacje prawne

I. Prawo ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanymWpływ regulacji z zakresu prawa ochrony środowiska na sprawność i koszty procesu inwestycyjnegonajlepiej zobrazować na przykładzie dwóch przedsięwzięć:1. modernizacji Kolei Linowej na Kasprowy Wierch;2. budowy ośrodka narciarskiego w Tatrzańskiej Łomnicy na Słowacji.Obydwie inwestycje realizowane były/są na obszarze o podobnych wartościach przyrodniczych, w obrębieparków narodowych. W stosunku do każdej z nich obowiązują identyczne normy prawa Unii Europejskiej.

Zasadnicza różnica polega na tym, iż wpływ na środowisko pierwszej z nich, która jest tylko modernizacjąjuż istniejącego urządzenia, i której zdolność przewozowa wynosi maksymalnie 360 osób/godzinę, jestnieporównywalnie mniejszy niż drugiej, której przepustowość docelowo ma wynosić 8000-9000osób/godzinę. Dlaczego zatem procesy administracyjne dotyczące pierwszej kolei trwały 12 lat i po dziśdzień nie są zakończone, podczas gdy budowa ośrodka w Łomnicy mogła rozpocząć się już w 3-4 lata odpowstania projektu? Jedną z podstawowych przyczyn jest z pewnością polskie prawo.

Od dłuższego czasu, a w szczególności od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej, uzyskanie wszystkichwymaganych prawem decyzji, uzgodnień i opinii z zakresu ochrony środowiska jest procesem niezwykleuciążliwym, znacząco wydłużającym realizację inwestycji. Niestety polski ustawodawca zamiast procesten maksymalnie uprościć, co jest możliwe w granicach prawa wspólnotowego, wprowadza kolejneregulacje prawne, przynoszące efekt odwrotny. Najlepszym przykładem takiego działania jestobowiązująca od 15 listopada 2008 r. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji ośrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniana środowisko. Poniżej przedstawiono najważniejsze zmiany, wprowadzone przedmiotową ustawą, którespowodują wydłużenie i wzrost kosztów procedur zmierzających do wydania zezwolenia na budowęinfrastruktury turystyczno-narciarskiej.

Procedura podwójnej ocenyDotychczas ocena oddziaływania danego zamierzenia budowlanego na środowisko dokonywana była wramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody narealizację przedsięwzięcia. Po uzyskaniu tej decyzji, „sprawy środowiskowe” były jużzamknięte. To niestety uległo zmianie. Zgodnie z nową ustawą istnieje ryzyko, iż w ramach proceduryuzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania poraz kolejny, ze wszystkimi tego konsekwencjami, jak np. obowiązkiem sporządzenia drugiego raportuśrodowiskowego, udziałem organizacji ekologicznych, itd. Stanie się to w następujących sytuacjach:- w wypadku, gdy obowiązek taki zostanie nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (napodstawie postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska – nowego organuadministracyjnego, o którym mowa poniżej), przy czym przesłanki dopuszczające możliwość takiegorozstrzygnięcia są na tyle ogólne, iż nigdy nie będziemy mieli gwarancji, że uda się uniknąćprzeprowadzenia kolejnej oceny lub- jeśli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie tejdecyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowychuwarunkowaniach lub- na wniosek inwestora.We wszystkich opisanych powyżej przypadkach ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowiskobędzie przeprowadzana przez nowy organ administracyjny, który został powołany na podstawie ustawy zdnia 15 listopada 2008 r. – regionalnego dyrektora ochrony środowiska (zwanego dalej RDOŚ).Spowoduje to, iż inwestycję, pod względem spełniania wymogów środowiskowych, będą oceniać dwaróżne podmioty (wójt, burmistrz lub prezydent oraz RDOŚ) a nie – jak dotychczas – jeden.

Zmiany w prawie budowlanymZasadnicze i niekorzystne dla inwestorów zmiany pojawiły się w Ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawobudowlane. Po pierwsze, od 15 listopada 2008 r. wszystkie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływaćna środowisko lub obszar „Natura 2000” (w tym budowa wyciągów i kolei linowych oraztras narciarskich) będą musiały uzyskać pozwolenie na budowę. Ma to szczególne znaczenie dlazamierzeń budowlanych, do wykonania których do tej pory wystarczyło tylko zgłoszenie właściwemu

Resort Narciarski - MM Media Press

http://www.resortnarciarski.pl Kreator PDF Utworzono 5 March, 2011, 08:50

organowi. Teraz, jeśli planowana inwestycja znajduje się w obszernym katalogu przedsięwzięć mogącychwpływać na środowisko (zawsze lub tylko potencjalnie), wymienionych w rozporządzeniu, samozgłoszenie już nie wystarczy. Konieczne będzie wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia nabudowę.Po drugie, poszerzeniu ulegnie krąg stron postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którydo tej pory ograniczony był do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządcównieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Od dnia wejścia w życie nowej ustawyw przypadku, gdy w ramach postępowania o wydanie tego pozwolenia będzie przeprowadzana ocenaoddziaływania na środowisko, uprawnienia strony będą przysługiwały również organizacjomekologicznym, które zgłoszą chęć udziału w tym postępowaniu. Pojawienie się ich w postępowaniubudowlanym powoduje jego nieprzewidywalne przedłużenie, co często jest celem samym w sobie dlatakich organizacji.

Zwiększenie uprawnień organizacji ekologicznychNajważniejszą zmianą w tym zakresie jest omówiona powyżej możliwość przyłączenia sięprzedmiotowych organizacji do postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to,że ekolodzy będą mogli brać udział we wszystkich postępowaniach poprzedzających realizację inwestycji– począwszy od decyzji WZiZT, przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, skończywszyna pozwoleniu na budowę. Ponadto znacznie zwiększone zostały ich uprawnienia w zakresie drugiego zwymienionych powyżej postępowań. W szczególności usunięto istniejące dotychczas ograniczenie,polegające na tym, iż organizacje ekologiczne mogły zgłaszać się do postępowania wyłącznie w okresie21 dni przewidzianym na składanie uwag i wniosków. Zniesiono także wymóg uzasadniania chęci udziałuw postępowaniu miejscem działania. Ponadto, do złożenia odwołania czy też skargi na decyzję nie jestwymagane, by organizacja uczestniczyła we wcześniejszych etapach postępowania.Wprowadzając omówione powyżej regulacje, polski ustawodawca tłumaczył się – nie po razpierwszy – koniecznością dostosowania polskich przepisów do prawa Unii Europejskiej.Tymczasem, w rzeczywistości wiele wprowadzanych „pod tym tytułem” zmian nie znajdujeuzasadnienia w prawie wspólnotowym, a w bardzo wielu wypadkach przepisy polskie są znacznie bardzierygorystyczne (np. niektóre przedsięwzięcia, jak mniejsze wyciągi i trasy narciarskie mogłyby być, jak tojest chociażby w Austrii, całkowicie zwolnione z procedury oceny oddziaływania na środowisko). Abyuzmysłowić, jak nasze władze rozumieją regulacje europejskie oraz przedstawić „logikę”,warto posłużyć się przykładem. Komisja Europejska podniosła przeciwko władzom polskim zarzut, iż powprowadzeniu w 2005 r. instytucji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacjęprzedsięwzięcia i odrębnego postępowania w tym zakresie (co oczywiście było uzasadniane wymogamiUE), polskie prawo stało się jeszcze bardziej niezgodne z dyrektywami wspólnotowymi. Pojawiły siębowiem dwie decyzje warunkujące możliwość rozpoczęcia budowy, tj. decyzja środowiskowa i decyzjakońcowa, zezwalająca ostatecznie na realizację inwestycji (najczęściej jest to pozwolenie na budowę), zktórych każda wchodzi w zakres pojawiającej się w prawie europejskim definicji „zezwolenia nainwestycję”, przy czym tylko w postępowaniu poprzedzającym jedną z nich przeprowadzana jestocena oddziaływania na środowisko. Tymczasem wymagania określone w dyrektywie w odniesieniu do„zezwolenia na inwestycję” muszą być, zdaniem Komisji, spełnione na etapie każdejdecyzji mieszczącej się w ww. definicji, jeśli państwo członkowskie decyduje się na wprowadzenie takiegopodziału. Zamiast zatem zlikwidować krytykowaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach iograniczyć się do wprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko do postępowania o udzieleniepozwolenia na budowę, Polski ustawodawca zdecydował się na „procedurę podwójnejoceny” w wypadku obydwu ww. decyzji.

II. Brak regulacji prawnej, umożliwiającej dostęp do terenów o znacznej wartości rekreacyjno-turystycznejPowszechnie znany jest problem zamykania tras narciarskich na skutek sprzeciwu jednego właścicielanieruchomości położonej na stoku, do którego nie trafiają żadne argumenty i który nie przejmuje sięfaktem, że likwidacja ośrodka narciarskiego odbije się niekorzystnie nie tylko na jego gestorze, ale i nacałej lokalnej społeczności. Przypadki te zostały nagłośnione przez media, aczkolwiek trzeba wskazać, iżpodobnie zagradzane były również szlaki turystyczne (piesze i rowerowe).W prawie polskim brakuje regulacji prawnej, która umożliwiłaby rozwiązanie opisanych wyżej problemów.Tymczasem prawo obywateli do wypoczynku, rekreacji, uprawiania sportu a także możliwościbezpośredniego poznania terenów o znaczących walorach turystycznych i przyrodniczych jest wartościąniezwykle cenną i powinno być chronione przez polski porządek prawny. Aby umożliwić realizacjęopisanych wyżej celów, należy wprowadzić odpowiednie przepisy, które umożliwią korzystanie z miejsc,które dzięki swej lokalizacji, ukształtowaniu, walorom widokowym, przyrodniczym itp. mają wyjątkowycharakter.Z tego względu pozytywnie należy ocenić przygotowany przez adwokata Janusza Długopolskiego projekttzw. „prawa szlaku”. Przede wszystkim nie ogranicza się ono tylko do tras narciarskich, ale

Resort Narciarski - MM Media Press

http://www.resortnarciarski.pl Kreator PDF Utworzono 5 March, 2011, 08:50

obejmuje swym zakresem również piesze i rowerowe szlaki turystyczne, wodne, wspinaczkowe, a nawetpunkty widokowe. Dzięki temu z pewnością uzyska poparcie większej grupy osób. Ponadto, oparto go niena konstrukcji wywłaszczenia, zawsze budzącej opór prywatnych właścicieli, lecz posłużono siękonstrukcją prawną o ograniczonym zakresie rzeczowym, a niekiedy również czasowym (np. w przypadkutras narciarskich ograniczenie korzystania z nieruchomości przez właściciela będzie dotyczyć tylko sezonuzimowego).Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego opisanej powyżej instytucji stanowiłoby zasadniczeułatwienie dla realizacji inwestycji narciarsko-turystycznych i zapobiegłoby kuriozalnym sytuacjom, wktórych jedna osoba może doprowadzić do zamknięcia całego ośrodka narciarskiego.

III. Obszary „Natura 2000”Niezmiernie utrudniającym inwestycje zarówno na poziomie lokalnym, jak i ogólnopolskim jestnieprzemyślane i błędne wyznaczenie granic obszarów „Natura 2000”. Przy wytyczaniutych terenów polscy urzędnicy, jako chyba jedyni w Europie, kompletnie pominęli istniejącą, a przedewszystkim planowaną i niezbędną dla rozwoju kraju infrastrukturę. Z podobnym problemem poradziłasobie doskonale Słowacja, gdzie tereny pod planowane inwestycje, np. na obszarze Tatr, zostaływyłączone z obszarów chronionych. Skutki opisanego wyżej błędu odczuliśmy dotkliwie na przykładzieDoliny Rospudy.

IV. Przedsięwzięcia wymagające ocenyDla zobrazowania, do jakich absurdów prowadzi stosowanie ww. ustawy w praktyce poniżejprzedstawiono rzeczywistą sytuację.W nadchodzącym sezonie zimowym inwestor zamierza postawić tymczasowy wyciąg narciarski (bezfundamentów) o niewielkiej przepustowości, który zdemontuje wiosną. Na podstawie nowych przepisów,organ administracyjny, do którego zwrócił się inwestor, zażądał dostarczenia decyzji środowiskowej izobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Dodany przez ustawę z dnia 3 października2008 r. ustęp 3 artykułu 29 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem stanowi, iż każde przedsięwzięcie,niezależnie od tego, czy jest tylko tymczasowe, przewidziane do rozbiórki, czy ma niewielkie rozmiary,jeśli tylko znajduje się w katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to zawszemusi przejść pełną procedurę administracyjną, która – w przypadku nałożenia obowiązkuwykonania oceny środowiskowej z raportem – nie będzie w zasadzie różnić się od trybuprzewidzianego np. dla budowy autostrady.W opisywanym przypadku sprowadza się to do tego, iż chcąc zainstalować wyciąg sezonowy, każdegoroku nasz inwestor będzie musiał uzyskiwać aż dwie decyzje administracyjne: o środowiskowychuwarunkowaniach i pozwolenie na budowę. Niestety, jest to zgodne z obecnie obowiązującymi przepisamiprawa.Konieczne są zatem dalsze zmiany w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawieokreślenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowychuwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu naśrodowisko. W szczególności proponujemy, aby na wzór regulacji austriackiej, wyłączone spod obowiązkuuzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody zostały mniejsze trasy narciarskie,bobslejowe, koleje linowe, wyciągi narciarskie oraz urządzenia towarzyszące. W Austrii dla ww.wyłączenia zastosowano kryterium obszarowe, tj. w wypadku, gdy opisane powyżej urządzenia zajmująmniej niż 5 hektarów gruntu, nie wymagają oceny środowiskowej. Regulacja ta jest zgodna zobowiązującymi w tym zakresie dyrektywami Unii Europejskiej.

TEKST | Małgorzata Kulig-JuźwiakData: 29.10.2010

Resort Narciarski - MM Media Press

http://www.resortnarciarski.pl Kreator PDF Utworzono 5 March, 2011, 08:50