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依法行政與案例解析

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課程目標

依法行政為當代行政法學強調之核心價值，本課程旨在透過具體案

例之研析，對依法行政之相關原理原則作導論性質之介紹。本課程以循

序漸進之方式，先就法律優位原則、法律保留原則、明確性原則、比例

原則、裁量與不確定法律概念進行簡單之介紹。同時，本課程亦對違反

依法行政原則而生之行政救濟與國家賠償問題進行深入淺出之講解。藉

由本課程之研習，學員將對依法行政之理念有初步之認識，並在執行業

務時確保行政行為之正確性與合法性。

學習能力指標

一、瞭解依法行政原則之意義。

二、掌握各種行政法一般原理原則之內容。

三、理解裁量與不確定法律概念之區別。

四、分辨各種行政救濟制度之運作。

五、認識國家賠償之類型。

課程重點摘要

公務人員於為人民服務或執行國家公權力時，均應以達成確保人民

權益及提升人民生活品質為念。而在權力分立國家權力結構中，依法行

政為達成實質法治國的最重要原則。

依法行政之內涵，建構在法律優位原則、法律保留原則兩個最重要

之基本原則。前者，主要在說明行政機關一切行為不得牴觸現行有效之

法律，亦即消極地課予國家之作為不得牴觸現行有效之法律；而後者，

公務人員考試錄取人員基礎訓練

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課程教材─執行力

是指在特定情況下，無法律授權國家之情形下，國家行為即不能取得合

法性。然因行政種類之多樣化，性質亦各異，因此針對各種行政作為應

有不同之依法行政要求，此等共通之原理原則，除學說之分析外，行政

程序法亦已明定行政法之一般法律原則。

在法治國家中，人民之權利並非空談之物，或可束諸高閣，具體而

言，有權利必有救濟，方能使權利最終得以實現。我國行政救濟制度至

為複雜，約略言之，有屬於行政機關內之救濟程序，有由法院予以裁判

之行政訴訟。前者，諸如陳情、（廣義）異議、訴願（包括如公務員保障

之復審）；後者，則包括狹義之行政訴訟制度及特別之行政訴訟制度（如

公職人員及總統副總統選舉罷免、社會秩序維護法、公務員懲戒、國家

賠償、冤獄賠償）。然本課程囿於上課時間，僅能就訴願及行政訴訟法等

救濟事項予以簡略介紹。

為於有限訓練期間，使學員有效學習本課程議題之內容，乃以案例

作為開題，由個案思考，佐以學說通說及實務見解之介紹，俾學員得以

增進個案分析能力及有利於未來實務的運用。


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案例壹：甲服務於行政機關，因為上班期間上網玩遊戲，被機關主管B

發現，而遭該主管B記申誡一次。甲忿忿不平，請教自修法律

書籍的友人乙，乙翻閱法典後，發現憲法第23條規定：「以上

各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危

難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律

限制之。」認為憲法是規定必須以「法律」才可以規範人民的

權利義務，而B對甲的懲處規定，並不是立法院通過的「法

律」，因此，建議甲向法院提起訴訟。乙的建議，在我國法制

上是否正確？

一、理論介紹

這個案例主要是介紹行政法中最基本的原理原則－法律優位原

則及法律保留原則。我們都知道現代法治國家必須「依法行政」，簡

單地說，公務人員各項行政作為都須依「法」所立的規範行事，而

非聽命於專制統治者的個人意志決定，這樣的國家，我們稱為「法

治國」。換句話說，也就是現代國家只倚仗「制度」，而不是期待英

雄或聖君的指示或治理。

一國的憲法即為該國的根本大法，當然是公務人員須奉行的法

規範，國家行政固然須遵行憲法的規定及精神，但憲法規定的內容

極為抽象，國家為踐行憲法的規範價值，因此，須再進一步藉由個

別立法，將所欲規範的行政事項予以具體化，以達確實可行。所以

我們經常會簡約地說，行政法是憲法的具體化。

憲法並不是這個課程所要詳細研究的，然我們仍須瞭解，一個

具有實質法治國意義的國家，自然須實踐憲法中所彰顯的憲法基本


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原則，這些基本原則包括基本權利之保障、依法行政、審判獨立等。

前述依法行政的基本概念，指行政須受立法機關所通過法律與從憲

法衍生出的行政法一般原理原則拘束，使行政權同時受法院之監

督，法院有權審查行政機關是否在其職權內遵守法律或一般原理原

則的規定。

行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之

拘束。」此為實定法中對公務人員應依法行政最具體的宣示。依法

行政原則是法治國家最基本之原則，其根本思想，在於信賴客觀法

律秩序規範及實踐公平之可能性，是優於統治者主觀的獨斷與偏

見。在討論依法行政內涵時，學說一般認為有兩個基礎的法律原則：

法律優位原則與法律保留原則。

（一）法律優位原則

法律優位原則，指行政機關一切行為不得牴觸現行有效

之法律，此原則旨在消極地課予國家（尤其公務人員）之作

為不得牴觸現行有效之法律，故稱「消極的依法行政」，質言

之，必須至少消極地不牴觸上位階的法令，方可被認為不違

法，甚至無效。

但現代國家的法令多如牛毛，究竟應先適用哪一種法

律？即為法律適用的前提。從法令規範的效力層面加以觀

察，法規範如同金字塔，有其階層性，下級規範不得牴觸上

級規範。法規範金字塔的最上層結構為憲法，是國內法的基

本規範，且為最高規範；其次為法律，法律為直接實現憲法

之規範；再次者為法規命令，用以實現法律。

法律優位原則所形成的法位階上下結構，無論在中央或


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地方法規皆有明文規定，如憲法第171條第1項規定：「法律與

憲法牴觸者無效。」第172條亦規定：「命令與憲法或法律牴

觸者無效。」中央法規標準法第11條亦規定：「法律不得牴觸

憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得

牴觸上級機關之命令。」地方制度法第30條對於地方法規部

分另規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權

之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。（第2項）自

治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體

自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。（第3項）委

辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。（第4項）第1

項及第2項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機

關、縣政府予以函告。第3項發生牴觸無效者，由委辦機關予

以函告無效。（第5項）自治法規與憲法、法律、基於法律授

權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有

無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」

法律優位原則主要在課予行政機關負有合法行為之義

務，違反者，將造成行政命令無效的法律效果。然而，所謂

違反法律優位原則的無效，不能僅依承辦公務人員個人主觀

的意見或個別認知，而係須經有權機關如上級機關或法院予

以認定，在經有權機關或法院認定前，仍然推定該行政命令

是有效的。若公務人員對於個案決定所適用的法令存有疑

義，應依公務人員保障法第17條規定，向上級機關陳明系爭

法令有違反上位規範之情形，且未經有權機關或法院廢止該

命令前，除該命令顯然違法外，公務人員仍應依「法」而行。


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此外，法律優位原則適用於整個行政領域，除法規命令

外，行政機關所為之具體行政行為，包括行政處分、行政契

約、行政指導、或其他事實行為等，同樣須遵守法律優位原

則，亦即不得牴觸法律之規定。與前述法規命令違反此原則

之無效原則相異，具體行政行為違反該原則之效果至多可確

定其為可撤銷之「違法」行為，但該行政行為不當然無效，

輕微之瑕疵尚有依法補正，而僅於一定條件下始屬無效。

（二）法律保留原則

法律保留原則，指在特定情況下，無法律授權國家（尤

其係行政機關）之情形下，國家行為即不能取得合法性；就

行政機關而言，行政機關即無法作成行政行為，因之，此原

則亦稱「積極的依法行政」，換言之，行政機關作成的行政行

為必須積極獲得法律的授權之意。

法律保留原則的法理基礎，在於民主原則、法治國原則

及基本權保障原則。其一，民主原則要求重要公共事務應由

人民所推選出且具直接、民主、正當性的國會作成決定，特

別是與人民基本權有關之法規制定。亦即，與此相關之事務

應保留予立法者決定之，因此所謂法律保留有時稱為國會保

留，即係此理。行政機關對於前述事務，並非基於其本身職

權或統治權的完整性，即得實施，而須依立法者制定之法律

授權，始可執行之。其二，基於法治國原則之要求，國家與

人民間之關係應以一般法律予以規範，人民得依據法律預測

行政機關之行為。而前述兩大原則，最終目的是為保障人民

的基本權，在此方面，人民自由及財產應受法律之廣泛保障，


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只有透過法律或依據法律始可予以限制。憲法第23條規定：

「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免

緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不

得以法律限制之。」彰顯若欲限制或剝奪人民基本權利或增

加人民義務，須由具民主正當性的國會透過制定法律，在必

要限度內予以規範，方被認為符合憲法規範意旨，而具合憲

性，即為此義。

依法律保留原則，行政機關活動須有法律的授權，始得

發動其權限。所謂法律，為實質意義之法律，除形式意義的

法律外，尚包括法律明確授權的法規命令及地方自治團體所

訂定的自治條例。行政處分違反法律保留原則，其法律效果

為得撤銷甚至無效（行政程序法第111條第6款），法規命令違

反法律保留原則，為無效。依我國現行法制，應由司法院大

法官解釋宣告其無效，普通法院僅得認定其違法而拒絕於審

判個案中援引該法規命令，並無宣告該命令無效之權限。

法律保留的模式，從學理上可區分為憲法保留、絕對法

律保留（國會保留）、相對法律保留及非屬法律保留等不同層

次。法律保留適用範圍，茲分述如下：

1. 干涉行政

干涉行政係對人民自由財產之侵害，故必須絕對有法

律之依據，此不僅係由於法律保留原則最早係針對干涉行

政而生，其亦基於憲法所確認之基本權保障思想，故僅得

於依法律或經法律授權始可限制之。準此，行政機關依其

法定職權固非不可訂定行政規則，惟關於人民權利義務事


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項，即應有法律之授權，否則難謂合法。

2. 給付行政

將法律保留範圍只限制在干涉行政，由於議會民主之

蓬勃發展及給付行政重要性與日俱增，憲法的基本權保障

應遍及國家所有活動範圍，因此，應該使法律保留適用範

圍擴大。雖然依照預算法規定，而用預算的支配提供對行

政機關的概括性方向，予以控制，並非不可行，但如果給

付行政的資源分配涉及平等原則，或影響國家行為的可預

測性，則只靠預算的控制，並不妥切。反面而論，若法律

保留於給付行政中過度廣泛適用，而發生立法者立法怠惰

或立法效率低落時，可能恐因行政機關對法律渴望滿足，

而使人民受給付之機會遭到剝奪。如國家拒絕對私人企業

經濟補助，可能危害該企業之生存，拒絕發給獎助學金，

可能迫使該學生輟學，此與國家侵害人民之自由或財產權

相較，有時造成人民之損害更加嚴重。因此，對於給付行

政是否應該適用法律保留原則，應該視情形而論。

（1）給付行政單純發生利益之效果者（如學生助學金），

如預算法中對此財源已有準備金，或預算案對財源使

用目的指定已臻清楚，或分配財源屬憲法賦予行政機

關之任務等情形，則預算法應視為行政機關給付行政

權力權源之法律依據。

（2）具第三人效力之給付行政

國家對私人之經濟輔助行為如融資或類似之金

錢給付，其一方面雖使受給付對象利益，但可能同時


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對其競業者或特定、可得特定之私人產生影響或具體

之不利益，例如對某企業予以貸款，對其同行則不同

意。其給付行政中，係夾帶干涉行政之作用，在此情

形，關於國家財源分配之決定即有法律保留之適用，

而非只要議會有同意預算準備金之意思表示，即為已

足。具有一般性或廣泛性之經濟輔助行為尤然，如老

人年金、老農年金之發放，其法律保留之密度則應參

照重要性理論決定其法律保留層級。

（3）突發性特殊事件之給付行政

法律保留原則對於給付行政即使有適用，亦只適

用於一般狀況。對於突發性特殊事件則屬行政機關之

緊急權限，類似國家處於緊急狀態時，總統所具之緊

急權，而基於「緊急不識法律」之法理，自不需事先

以法律之授權，特別在其他必要社會救助無法提供之

情形下，更係如此。

3. 特別權力關係

特別權力關係最初係由德國學者所提倡，並盛行於第

二次世界大戰前。該見解認為人民與國家間之一般法律關

係適用基本權保障及法律保留原則，但公務人員、軍人、

學生及受刑人等，與國家間則屬於特別權力關係，所以沒

有基本權的保障及法律保留原則的適用。在此關係架構中

之人民與國家間的法律關係，與一般人民與國家間的法律

關係不同，國家可以在沒有法律授權情況下特別處理，即

容許委由行政機關透過行政規則自行予以規定。


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但戰後，人權保障之理念再受重視，德國學者將特別

權力關係區分為基本關係及管理關係，前者係指涉及發

生、變更或終止個人在特別權力關係之身分或地位者，如

公務員之任命、免職、命令退休、轉任及派遣等；後者係

指各特別權力關係為達到其本身目的所為者。基本關係內

所為之一切處置，均適用公法之一般原理原則，其具體處

置應視為行政處分，對該處分不服，即得請求法院救濟；

管理關係則仍維持傳統之特別權力關係理論，國家為達其

行政目的，得限制特別權力關係成員之基本權，不需有法

律依據。

傳統特別權力關係理論，經過我國學者及大法官解釋

的一番突破後，對公務人員保障有進一步地深化，學者並

有認為應改稱為特別法律關係理論為當。在法制規範上，

我國公務人員保障法的設計，大略是按照前述基本關係及

管理關係的二分法理論架構予以規範，將公務人員權利的

救濟區分成二大類，一類是公務人員對於服務機關或人事

主管機關所為的行政處分，公務人員認為有違法或不當，

致損害其權利或利益，或公務人員因原處分機關對其依法

申請的案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其

權利或利益，可以提起復審（參照公務人員保障法第25條

及第26條）。另一類是公務人員對於服務機關所提供的工作

條件及所為的管理認為不當者，可以提起申訴、再申訴（參

照該法第77條）。前者，復審程序，相當於本單元後面所介

紹的訴願程序，如不服復審程序的決定，依該法第72條規


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定，可在復審決定書送達的次日起算2個月內，向行政法院

提起訴訟；後者，則不可以再提起行政訴訟。對於前者，

如再詳細予以分析，則如公務人員職務平調，薪水未減，

應該屬於不可再提起訴訟的事件，但若為主管職務轉任非

主管職務，或調職顯有差別對待，則認為仍屬於一種行政

處分，而准許提起行政訴訟。此外，在我國可以提起行政

訴訟的情形，尚包括任用、換敘、降調、審定俸給、考績

核定、雇員解任、涉及財產權部分（如退休金、撫卹金、

資遣費、工作獎金、福利互助、保險給付）等。

4. 行政組織

基於基本權保障及重要性理論，對於行政組織領域之

重要問題，也應有法律保留的適用。易言之，立法者依據

憲法原則，對涉及國家與公共事務之重要決定及國家與人

民間之法律關係，應由立法者自行規範，此亦包括行政組

織之領域。

中央法規標準法第5條第3款規定：「左列事項應以法律

定之……三、關於國家各機關之組織者……」係認為不論

國家機關層級高低，其組織均應以法律加以規定，在我國

以往行政法制採相當嚴格法律保留，行政機關組織權限幾

乎所剩無幾。致使各主管部會要調整內部組織或增減員額

或職等，皆必須通過立法院之修法，而無法以行政命令因

應外在環境調整其組織與員額，如此徹底之法律保留立法

例，為現代國家所罕見，有學者認為此係對政府行政組織

採取嚴格的法律保留，使僵硬的行政組織益趨嚴重，妨害


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行政功能之發揮，且亦違反權力分立原則，有違憲之虞。

為了提高行政效率、增加國家競爭力，行政組織應調

整對於法律保留密度之要求。憲法增修條文第3條第3項及

第4項分別規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，

得以法律為準則性之規定。」「各機關之組織、編制及員額，

應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」亦即，法

律對於國家機關之職權、設立程序及總員額僅能做準則性

規定，各機關得依該準則法，基於政策或業務需要決定其

組織、編制及員額。其修憲之目的係期使國家機關之新增、

調整職權或增減員額時，得以彈性處理，不必處處受制於

立法機關，同時反應出憲政常態化後，國家機關組織嚴格

民主化與法治化過程中，立法效能不彰與品質不佳之事

實，導致行政組織功能無法彈性調整而急於脫困之現象，

以彰顯政府企業化及提升政府效能與競爭力之企圖。

二、案例解說

憲法第23條固然規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨

礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必

要者外，不得以法律限制之。」甲為公務人員，其與國家間具有特

別的法律關係，國家可以對其行為給予一定的規範。對於公務人員

工作之「管理事項」，相關機關可以訂定行政規則，而不須以「法律」

的法規範階層予以規定，並不違反前述的法律保留原則。

B對於甲的懲處內容為申誡一次，由於尚未達嚴重影響其服公職

之權利，只是一種管理措施，按照公務人員保障法的規定，甲只可

以向服務機關提起申訴，不服申訴後，再向（考試院）公務人員保


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障暨培訓委員會提起再申訴。即使均遭駁回，依目前法制，甲不可

再向行政法院提起訴訟。

案例貳：A人力仲介公司（以下簡稱A公司）係為外籍看護工處理就業

服務之業者，於民國91年間替B女士所聘僱之越南籍看護工C

女辦理有關就業服務之相關事項。而A公司在C女受僱於B女

的期間內（共計18個月），於C女的薪資內以「本國所得稅」、

「安家費貸款」等名目，超收規定標準以外的其他費用，合

計新臺幣（以下同）10萬元。

嗣經彰化縣政府查獲，遂根據就業服務法及主管機關相

關規範 1，以A公司所收受之不正利益10萬元為基礎，處以就

業服務法第66條第1項規定的最高額度罰鍰（20倍），即200

萬元罰鍰。

A公司不服前揭彰化縣政府之罰鍰處分，向中央主管機關

（行政院勞工委員會）提起訴願救濟未果後，便提起行政訴

訟，以尋求救濟。試依下列情況分別探討行政程序法中所定

各項法律原則：

1.若彰化縣政府於該罰鍰處分中，未明白表示其處以最高20

倍罰鍰之理由，是否有違行政程序法第5條之「明確性原

則」？

1 就業服務法第35條第2項規定：「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收

費項目及金額，由中央主管機關定之。」同法第40條規定：「私立就業服務機構及其從業人

員從事就業服務業務，不得有下列情事……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或

其他不正利益。」同法第66條第1項規定：「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收

受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」


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2.假設A公司乃第1次被查獲超收標準費用之行為，且與其他

相似案件比較，均未於行為人首次違法行為時即處以最高

額度罰鍰的事例，則本案彰化縣政府之罰鍰處分是否違反

行政程序法第7條之「比例原則」？

3.承接前小題，該罰鍰處分是否亦構成裁量權行使的瑕疵，違

反行政程序法第10條之規定？

一、理論介紹

（一）明確性原則

法治國家原則，不僅法律條文內容應明確，使人民可預

見政府機關行為之法律效果，而預為因應，行政機關及法院

亦可據以執行及審判。此外，行政機關所為之行政行為，尤

其以發生法律效力為目的之行為，亦應明確，使相對人得以

遵守，或採行及時法律救濟。

因此，明確性原則的內容可以分述如下：

1. 法律明確性

所謂法律明確性原則，根據司法院釋字第432號解釋：

「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而

言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實

之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確

定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人

員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，茍其意義非難

以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以

確認，即不得謂與前揭原則相違。」


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由此可知，法律明確性之要求，可以分成下列各項：

（1）理解可能性（意義並非難以理解）

法規範必須使受規範的人民能夠理解其意義（包

括經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念得

加以認定或判斷），如此人民才能知悉國家行為之內

涵。

（2）預見可能性（受規範者所得預見）

即就法規範意義，受其拘束之人民能夠憑藉其知

識加以認識、判斷及預見。一旦能夠預見，人民始可

預見自己行為的後果，進而對自己行為加以負責。

（3）審查可能性（可經由司法審查加以確認）

即前述法規範意義，具有可透過司法加以事後審

查的可能性，如此才能對人民之權益加以保障，亦係

現代法治國家應有之態度。

然而，在法律明確性的要求之下，根據前揭釋字第432

號之內容，仍容許立法者採用不確定法律概念或概括條

款，但要符合法律明確性之3項內涵。例如釋字第545號解

釋，針對民國75年公布之醫師法第25條，就業務上違法或

不正當行為，得予以停業或撤照之規定，認為：「……法律

就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不

確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由

適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判

斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則當無

不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸……」。


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2. 行政行為明確性

行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確」，目

的亦在於使人民知所依循。在此原則下，行政機關訂定行

政命令，或作成行政處分，或締結行政契約，乃至於從事

行政指導等事項，其內容均應力求明確。

行政行為若欠明確，於法有未合，自然構成無效或撤

銷之原因。例如中央健康保險局以某醫療機構虛偽申報醫

療費用為由科處罰鍰，惟並未記載醫療費用之金額，僅謂「其

金額由本局核算另案通知」，則該罰鍰處分之內容即有欠明

確，應予撤銷（參照最高行政法院92年判字第1291號判決）。

（二）比例原則

1. 意義

指國家為達成某一特定目的（結果），而採取某一種方

法或措施，必須符合合理、比例之原則，換言之，此原則

在強調「方法」與「目的」之均衡，不得採取失衡的方法

以達到目的（禁止「以大砲打小鳥」、「殺雞焉用牛刀」），

又稱為「禁止過度」原則。

根據憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除

為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增

進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」其中「必

要性」之要求，即比例原則之表現。由此可知，比例原則

為憲法層級之原則，適用於行政、立法、司法、考試與監

察所有公權力之行使。


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2. 內涵

此原則適用於行政法領域，當個別法律之規定有比例

原則時，直接適用該規定，亦即適用比例原則，固無論矣。

例如集會遊行法第26條規定：「集會遊行之不予許可、限制

或命令解散，應公平合理考量人民集會、遊行權利與其他

法益間之均衡維護，以適當之方法為之，不得逾越所欲達

成目的之必要程度。」土地法施行法第49條規定：「徵收土

地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為

之，並應儘量避免耕地。」當個別法律無明文規定比例原

則時，則適用行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下

列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成；二、

有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最

少者；三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利

益顯失均衡。」因此，比例原則具體內涵可分為下列3種：

（1）適合性原則

又稱為「適當性原則」、「合目的性原則」，係指

國家採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於

目的之達成，並且為正確之手段，亦即在目的與手段

關係上必須是適當的。

（2）必要性原則

又稱「最小侵害原則」，係指在有數種達成相同

目的之手段之前提下，應選擇其中對當事人侵害最小

之手段為之。


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（3）狹義比例原則

係指手段與目的之間要成比例，不能為達成很小

之目的，而使人民損害過大，申言之，國家所採取之

行為對人民基本權侵害越深，則該行為所欲維護之目

的必須更重要，否則手段與所追求之目的，即不成比

例而違憲。

（三）裁量拘束原則—行使裁量權之限制

1. 意義

法律上所謂「裁量」是指作成決定的自由，無論立法、

行政或司法皆有之。而在「行政裁量」中，行政經法律之

授權，於法律構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效

果發生（決定裁量），或選擇發生何種法律效果（選擇裁量）。

按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不

得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」由

此規定可知，行政機關行使裁量權時，並非完全自由無受

限制，而是必須在不逾越法定之裁量範圍，遵循法規授權

之目的，斟酌情形，選擇合乎目的之決定，否則該裁量瑕

疵將構成行政行為之違法，行政法院可依行政訴訟法第201

條規定加以撤銷之。

2 .裁量瑕疵的種類

（1）裁量逾越

裁量逾越法規範授權之外部界限，具體言之，係

指行政機關之裁量行為已超出法令授權或容許之範

圍。而前揭法規範則包括：①憲法；②人權最高價值：


3-5-19

即人性尊嚴；③規定行政行為成立之法律：例如行政

程序法、行政罰法；④具體對該個別行政行為適用之

特別法：例如本案之就業服務法。因此本案中，就業

服務法第66條第1項規定為10倍至20倍之罰鍰，若主

管機關裁處25倍之罰鍰，即屬於「裁量逾越」。

（2）裁量濫用

行政機關在裁量之界限內，其行政行為違反法律

授權之目的、一般法律原則或者納入與本案事件無關

的衡量因素，即屬於裁量濫用。而上述「法律授權之

目的」、「一般法律原則」（例如誠信原則、比例原則、

平等原則）、「事件相關之衡量因素」等就構成行政裁

量之「內部界限」。因此，學說上稱違反行政裁量之

「內部界限」即為「裁量濫用」。

（3）裁量怠惰

此種瑕疵包括：①行政機關故意不行使其裁量

權；②行政機關誤認自己無裁量權而未行使裁量；③

行政機關已行使其裁量權，但並未認清事實的裁量基

礎或對重要事實並未確實掌握。

例如，廢棄物清理法規定對於違規任意丟棄家庭

廢棄物者，應處新臺幣1,200至6,000元以下之罰鍰，

惟主管機關卻不問違規情節輕重，一律科處6,000元

罰鍰，即消極不行使裁量權，而屬裁量怠惰。

二、案例解說

（一）前揭案例中，彰化縣政府處以20倍罰鍰縱未逾越就業服務法


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第66條規定範圍（10至20倍），但卻沒有在處分書中記載為

何科處A公司最高倍數的理由，即違反行政程序法第5條之

「明確性原則」。

（二）雖然本案中主管機關處以20倍之罰鍰並未違反就業服務法之

規定，且該處分目的在於處罰A公司違反就業服務法規定之

行為，但其未考量A公司之前並無相關違法紀錄，且在其他

相同案件中，也不曾有過初次牴觸該法規定，即處以最高額

度罰鍰的情形。因此，就算該處分屬於能夠實現就業服務法

目的之行政行為，但在得選擇較低額度罰鍰的條件下，該處

分所採取罰鍰額度，仍屬過當之手段，已構成違反行政程序

法第7條「比例原則」之行政處分。

（三）就業服務法第66條第1項賦予主管機關裁量權，得在10倍至20

倍之間裁處罰鍰（選擇裁量），但主管機關作成罰鍰處分，

有違比例原則已如前述，因違反行政法之一般法律原則，構

成「裁量濫用」。此外，本案主管機關不問A公司違規情節

的輕重，也不問其是否為初次違規，即科處最重之20倍罰鍰，

亦有怠於行使裁量權限之虞，構成「裁量怠惰」。

案例參：某甲於所經營一般商號之內擺設電玩3臺，藉此經營電玩業。

嗣後，遭新北市政府以違反建築法為由，處以30萬元之罰鍰

2。而新北市政府對於該等違法經營電玩業之案件，訂定有裁

2 根據建築法第91條規定，建築物所有權人、使用人等若未經核准變更使用，即擅自變更建築

物使用者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。


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量標準：「一般商號擺設電玩機具者，1臺罰6萬，2臺12萬，

依次遞增至5臺以上30萬元」。試問：前揭新北市政府之處分，

有無違反行政程序法第6條平等原則之規定？

一、理論介紹

（一）意義

本案例係介紹行政程序法第6條平等原則。憲法第7條規

定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，

在法律上一律平等。」根據大法官歷年來解釋認為，平等原

則係要求「同者等之，不同者不等之」原則；具體言之，平

等原則絕非在於追求絕對、機械之形式上平等，而是一種合

乎事物本質上差異的實質平等（釋字第485號解釋），不得對

相同事物為「恣意」的不同處理，或對於不同事物「恣意」

地為相同處理。故檢驗國家權力是否違反平等原則，可以約

略分為以下兩步驟：1.確認國家權力是否對於相同事物為不

同之處理，或對於不同事物為相同的處理，亦即是否存有「差

別待遇」？2.審究國家權力是否「恣意」為此種差別待遇，

亦即是否為合理的差別待遇。

而此憲法原則落實於行政權領域，於行政程序法第6條規

定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」根據平

等原則，得進一步推演出「禁止恣意原則」及「行政自我拘

束原則」：

1. 禁止恣意原則

指禁止行政機關在任何客觀上違反事物本質，而欠缺


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合理、充分的實質上理由時作成行政決定。

2. 行政自我拘束原則

此原則的產生，通常係基於行政機關實際上長期之「行

政慣行」所形成之行政慣例，或雖無事實證明有長期之行

政慣行，惟行政機關為確保公平執法而對外頒布行政規

則，用以表彰其欲依規行事亦可能構成一種自我拘束效

力。長期之行政慣行，主要係出於反覆運用特定行為模式

所形成之一種具有拘束力之系統，從而行政機關僅能以相

同之方式有所作為，始不致違反平等原則。

二、案例解說

在前述引導案例中，新北市政府已制定有相關裁量標準（行政

規則之一種），故後續的行政處分即必須按此規則處理，否則即有違

「行政自我拘束原則」，進而違反「平等原則」。

因此，在對某甲的處分當中，主管機關僅查獲3臺即處以30萬元

罰鍰，與其所制定之裁量標準不符，應屬違反平等原則暨行政自我

拘束原則而違法。

案例肆：臺中市大雅區公所（需用土地機關）為拓寬道路需要，經由臺

中市政府（本案訴訟參加人）向中央地政機關（內政部，本案

被告）申請徵收A公司（本案原告之一）所有之甲地全部及自

然人B所有之乙地的部分土地。以上徵收案經內政部核准後經

由臺中市大雅區公所公告（第1次公告），並使A及B產生信賴。

然此徵收處分公告後，卻因臺中市政府相關道路計畫之變

更，造成內政部變更前揭核准徵收案之內容，改為徵收A公司


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所有甲地的部分以及B所有之乙地全部，且經由臺中市政府函

命大雅區公所作成公告（第2次公告）。試就下列情況判斷有

無違反各項行政程序法之各項法律原則？

1.若臺中市政府之相關道路變更係屬恣意，則內政部之變更有

無違反行政程序法第8條之誠信原則、信賴保護原則？

2.若臺中市政府之變更是由於A公司當初所提供之地籍資料有

重大錯誤存在，則A公司是否仍得主張信賴保護原則？

3.假設前揭處分之變更皆無瑕疵存在，仍為合法之徵收處分，

則B在得知其部分土地將被徵收後，便違反其向來之土地使

用情形，搶行種植高價值之作物，以期得到較高額之補償

費，是否有違行政程序法第8條之誠信原則？

一、理論介紹

（一）誠信原則

1. 意義

民法第148條第2項規定：「行使權利，履行義務，應依

誠實及信用方法。」此規定雖然係在規範民事法律關係，

惟其所蘊含之「誠實信用原則」，卻可放諸各個法領域（包

括政府與人民公法領域），成為法律社會應共同遵守之「一

般法律原則」，為各個法律領域所共通適用。行政程序法第

8條前段規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之」，即

本乎斯旨。

2. 內涵

行政機關之行政行為應受此原則之拘束，已如行政程


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序法第8條前段所載。例如甲公司為僱用外籍勞工，於社會

上陌生的「皇家時報」刊登3天求才廣告，再以招募不到本

地勞工為由，向行政院勞工委員會申請聘僱外勞，即有違

反誠信原則之嫌，而構成違法。

此外，此原則不僅為行政機關所應遵守，同時亦為人

民與政府打交道應遵行之原則，惟此時應回溯至不成文法

之一般法律原則，而非行政程序法第8條規定，因為行政程

序法第8條規範對象是行政機關，而非人民。例如，地上改

良物所有權人預知土地將被徵收，而違反向來使用的規

律，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，如仍由政府發給補

償費，即有違誠實信用原則（參見最高行政法院75年判字

第822號判決）。

（二）信賴保護原則

1. 意義

信賴保護原則，指人民對國家法秩序的穩定存在產生

信賴，國家應予保障，若法規範或行政行為變動（修訂或

廢止）對人民產生不利益，則有賦予人民主張信賴保護之

必要。

2. 要件

根據司法院大法官釋字第525號解釋及實務見解，主張

信賴保護之要件如下：

（1）信賴基礎

首先必須要有令人民信賴之國家行為，例如行政

處分、法規命令等行為。


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◎釋字第525號解釋：行政法規之變更亦得為信賴基

礎，且其信賴保護之方法，除不廢棄該法規、給予

補救措施（如損失補償）外，亦包括訂定過渡條款

（日落條款）。

【釋字525號解釋文（節錄）】

信賴保護原則攸關憲法上人民權利保障，公權力行

使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授

益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、

第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變

更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布

法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧

規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期

間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題

外，其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民

客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受

損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之

條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意

旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規

範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）

係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確

資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願

望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺

信賴要件，不在保護範圍。

◎釋字第529號解釋：承接釋字第525號解釋意旨，對


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於廢止「金馬地區役齡男子檢定為已訓乙種國民兵

實施辦法」時，已符合該辦法而未申請檢定之役

男，主管機關應採取合理之補救措施，或訂定該辦

法失效之過渡期間（日落條款）。

【釋字529號解釋文（節錄）】

既得檢定為已訓乙種國民兵，按諸信賴保護原則

（司法院釋字第525號解釋參照），對於尚未申請檢

定之人，自不因其是否年滿18歲而影響其權益。主

管機關廢止該辦法時，應採合理之補救措施，或訂

定過渡期間之條款，俾免影響其依法規所取得之實

體法上之地位。

（2）信賴表現

指當事人因信賴基礎而從事的具體信賴行為，包

括運用財產及其處理行為。信賴表現須與信賴基礎有

因果關係。又此種信賴行為必須是正常之善用行為。

◎釋字第525號解釋：若無具體表現，純屬願望、期

待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要

件，不在保護範圍。

（3）信賴值得保護

即主張信賴保護者不能有下列各款情形之一，否

則其信賴即不值得保護（行政程序法第119條）：

①以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處

分者。

②對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使


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行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。

③明知行政處分違法或因重大過失而不知者。

此外，行政處分受益人已使用行政處分所提供之給付

（如已使用社會救助金），或其財產上之處分已不能回復

原狀或僅能在不可期待之損失下始能回復者，仍可認其信

賴值得保護。

二、案例解說

（一）內政部恣意變更土地徵收處分之內容，有無違反信賴保護及

誠信原則？

1. 信賴保護原則而言

由於內政部所核定之土地徵收處分可為一合法信賴基

礎，且就原有土地的合法使用、收益皆為一種信賴表現（包

括拒絕他人承租）。因此，在無行政程序法第119條所列「信

賴不值得保護」之情形下，內政部隨同臺中市政府恣意將

系爭土地徵收處分變更內容，有違信賴保護原則。

2. 誠信原則而言

內政部變更土地徵收處分的原因為臺中市政府恣意變

更道路規劃，因此內政部未詳究其中原委，即率然變更相

關土地徵收處分之內容，怠忽其為土地核准案主管機關的

職守，並造成A公司及B自然人之權益受損，有違誠信原則。

（二）若內政部並非恣意變更系爭土地徵收處分，而是因為A公司

提供重大錯誤的地籍資料所致，則A公司即符合行政程序法

第119條第2款「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳

述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」之規


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定，此時A公司對原有徵收處分所生之信賴，即不值得保護，

不得主張信賴保護原則。

（三）誠信原則不僅適用於行政機關，同樣也拘束人民之行為，因

此自然人B於土地徵收處分確定後，搶行種植高價值作物，以

期得到高額補償費之行為，即屬誠信原則之違反。

案例伍：某甲欲進口穿山甲鱗片及虎骨當作中藥材販賣，但進入高雄

港時，財政部高雄關稅局認定上述中藥材屬於行政院農業委

員會認定的「非經主管機關同意不得買賣之瀕臨絕種及珍貴

稀有野生動物產製品種類」，故認定某甲有虛報進口貨物名

稱，以逃避管制之行為，加以處罰。但處罰鍰之基準必須以

進口貨品之市場交易價格加以計算3，惟前述兩項貨品既屬保

育類動物，自然沒有可供參考之公開交易價格。因此，高雄

關稅局報請關稅總局後，即依據證人乙所提供禁止交易之

前，也就是民國70年代之價格為準，定其交易價格作為處罰

依據，完全忽略乙在同一份證詞中所提：「……現今交易價格

應低於民國70年代……」等語。請依行政程序法之原理原則，

評價前揭關稅總局及高雄關稅局的罰鍰處分。

一、理論介紹

本案例介紹行政程序法第9條有利不利應予注意原則。行政程序

法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利

3 根據海關緝私條例第37條之規定，罰鍰之基準為「所漏進口稅額」，而再依據關稅法第29條第1

項之規定，從價課徵關稅之進口貨物，其完稅價格以該進口貨物之交易價格作為計畫根據。


3-5-29

之情形，一律注意。」所謂「有利及不利之情形」並不以認定事實

為限，凡有關行政程序資料及一切情形，為求實質真實之發現，達

成行政程序最終目的，均應予以同等之注意，其不利於當事人之情

形有疑問者，倘不能為不利之證明者，即不得為不利之認定。

本原則除前述行政程序法第9條規定外，同樣亦表現在行政程

序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之

拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」

二、案例解說

本案處分中，高雄關稅局僅以不利於某甲的70年代之交易價格

作為計算基準，完全忽略證人乙所言：「現今交易價格應低於70年代」

等有利於某甲的部分證詞，造成高雄關稅局於作成裁罰處分的行政

程序中，不僅違反行政程序法第9條之規定，另在調查證據方面，亦

明顯違反同法第36條之規定。

案例陸：某甲個人欠稅新臺幣200萬元，稅捐稽徵機關旋即以甲滯欠稅

額已達限制出境金額標準，未繳納擔保，稅捐機關乃函請內

政部入出國及移民署限制出境，是否有理由？

一、理論介紹

（一）行政裁量

裁量是相對於羈束的概念，且分別對應於裁量規定及羈

束規定。所謂羈束規定，是指在法規規定的特定構成要件事

實存在時，行政機關即應為特定法律效果之行為，不能有任

何猶豫或自我決定的空間；反之，若特定構成要件事實雖然


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確定存在，但行政機關仍有權選擇作為或不作為，或選擇作

成不同法律效果之決定者，該規定則稱為裁量規定。因羈束

規定所作成的處分，稱為羈束處分；而基於裁量規定所作成

的處分，則稱為裁量處分。但應加以補充說明者，是多數的

法令中，有使用「得」字者，雖然多屬裁量規定，但並不是

舉凡有「得」字的規定，必然屬於授權行政機關有裁量的權

限，某些情形，法令上有「得」字，從法律的論理解釋及體

系解釋，必然應認為其僅意指主管機關的權限，而與裁量根

本無關。例如，民法第32條固然規定：「受設立許可之法人，

其業務屬於主管機關監督，主管機關『得』檢查其財產狀況

及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」又同法第34條

亦規定：「法人違反設立許可條件者，主管機關『得』撤銷其

許可。」此等規定的「得」字，均屬主管機關權限的授與，

而非裁量，此乃因為主管機關本有合法行政及維護公益等目

的，自不可視違法事實於無物，同法既無規定其他法律效果

的選擇，則當然不可對所知的違法事實，拒予撤銷許可，容

任違法狀態繼續。

行政機關作成違反羈束規定法律效果的決定，例如道路

交通管理處罰條例規定，某種違規行為應吊銷執照，主管機

關交通裁決所沒有吊銷執照，即屬違法。而對於裁量規定的

適用，行政機關在裁量範圍內，任何一種選擇，皆為合法，

但仍應具合目的性、適當性，所以雖說是行政機關的自由選

擇，但該選擇並非一種放任。

行政機關於作成裁量處分時，本有多數不同之選擇，但


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因特殊事實關係存在，致使行政機關除採取某種措施外，已

別無其他選擇時，學說稱為「裁量萎縮至零」。例如，拆除違

建何者先拆，何者後拆，市府本有裁量權，但若某房屋倒塌

在即，應迅速拆除，則出現「裁量縮減至零」。

（二）不確定法律概念

法規範本是一種抽象性的社會規制型態，因此，並非各

種概念均得具體描述，立法者雖儘可能予以明確化，以讓法

令適用者得事先預測，但有時法令規範文字亦無可避免於法

律構成要件上，須使用抽象的不明確語詞。在對應（涵攝）

於事實關係時，因為可能產生不同的意義，是以，在法令的

適用過程，須進一步以經驗或規範的推論，予以認知。諸如

我國法律上經常出現之公共秩序、善良風俗、公共利益、猥

褻、無正當理由、粗俗不雅、近似、混淆、誇大等，一般認

為皆屬於不確定法律概念。

行政機關適用法規範時，對於不確定法律概念，有其判

斷的空間，學說有稱為判斷餘地。誠如前述，在法律構成要

件中的不確定法律概念，可能因不同觀點，而產生多種意涵

的可能，例如對於店家所販賣的書刊或光碟是否為猥褻物

品，個人的認知不一定一致，但警方於查緝時，僅能作成一

種決定，即「是」或者為「否」，但其中僅有其中一種是符合

立法的本意，符合立法本意者始為正確的判斷，反之則否。

而因只有一種判斷為正確者，故行政法院就此行政機關不確

定概念的判斷，原則上可以加以審查。但例外對於具專業性、

高度屬人性、專業性、獨立性的合議制委員會所作成之判斷，


3-5-32


除非在組織上、身分或判斷程序上有重大瑕疵，否則行政法

院應給予尊重，亦即不再介入該判斷正確與否的審查。例如

對於國家考試閱卷委員的成績評定、公立學校教師對學生的

成績考查、獨立機關（如國家通訊傳播委員會、行政院公平

交易委員會等）的決定。

實例上，最高行政法院95年度判字第2143號判決認為：

「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價

及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人

士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會

代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管

等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係

經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根

據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判

斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷

時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一

般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等

事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊

重。」此判決尊重行政機關（直轄市及各縣〈市〉政府）之

內部單位（地價及標準地價評議委員會）專業判斷，大致上

可贊同，但此實務見解，對於該委員會中具民意代表身分之

委員是否具專業性不予審查，是否妥當，恐容深究。

二、案例解說

稅捐稽徵法第24條第3項規定：「在中華民國境內居住之個人或

在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐逾法定繳納期限


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尚未繳納完畢，所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新

臺幣100萬元以上，營利事業在新臺幣200萬元以上者；其在行政救

濟程序終結前，個人在新臺幣150萬元以上，營利事業在新臺幣300

萬元以上，得由財政部函請內政部入出國及移民署限制其出境；其

為營利事業者，得限制其負責人出境。但已提供相當擔保者，應解

除其限制。」

財政部為行政機關，其行使裁量權不得逾越法定之裁量範圍，

並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不

利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法

第7條、第9條、第10條規定自明。再者，法律所以賦予行政機關裁

量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，加以生

活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留行政機關相當彈

性俾以適用。值此，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關

於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定

之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或

任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而

且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行

為亦因此違法。

本件某甲欠稅數額雖已達法定標準，但若欲限制甲出境，尚須

在函送過程中詳細說明「經審酌確有限制出境之必要」之要件，以

行使裁量權限，否則仍屬消極不行使裁量權，亦為「裁量怠惰」之

裁量瑕疵。實務上，即曾以此理由撤銷稅捐機關之處分（參見臺北

高等行政法院92年度訴字第2286號判決）。


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案例柒：如案例壹的甲另因駕駛車輛違規，經監理機關予以裁決罰

鍰；嗣後其服務機關認為甲涉犯不法行為，予以撤職；撤職

期間，甲家中的土地被徵收，甲對徵收地價的核定及補償費

金額不滿。試問，甲對前揭事項，均感不服，應如何提起權

利救濟？

一、理論介紹

（一）行政救濟的概念

就我國之行政救濟制度而論，廣義言之，包括聲明異議、

訴願、行政訴訟及選舉訴訟等；而就狹義而言，則係指訴願

及行政訴訟。憲法第16條明文規定：「人民有請願、訴願、訴

訟之權。」學者稱此為「權利保護請求權」，意指憲法雖有各

種實體法之權利，尚應有程序上權利，以使憲法保障人民基

本權利不致流於空文。

學者亦有將請願、陳情列為廣義行政救濟，惟此二者主

要係令人民表達意願或陳述其不滿。請願法第2條規定：「人

民對於國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬

之民意機關或主管行政機關請願。」準此，請願旨在陳述意

見或表達願望，或請求主管行政機關為一定行為或不行為，

與人民之主觀權利之救濟無涉。尤其請願法第4條明文規定：

「人民對於依法應提起訴訟或訴願之事項，不得請願。」顯

見依現行法制，係有意使請願與訴願、行政訴訟間具有相互

排斥關係，以避免適用上之積極衝突。又行政程序法第168

條關於陳情之規定則稱：「人民對於行政興革之建議、行政法


3-5-35

令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管

機關陳情。」就得陳情事項採從寬原則，人民舉凡有對行政

興革、法令查詢、行政違失、個人權益等，只要主觀有不滿、

請求或個別意見時，均可提出陳情，亦與權益損害之救濟無關。

（二）訴願制度簡介

1. 訴願制度概說

憲法第16條明文規定，人民有訴願之權。訴願，依訴

願法第1條規定：「（第1項）人民對於中央或地方機關之行

政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依

本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）

各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處

分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」

同法第2條第1項復規定：「人民因中央或地方機關對其依法

申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其

權利或利益者，亦得提起訴願。」準此，可知訴願係人民

因中央或地方機關之行政處分，或地方自治團體或其他公

法人對其上級監督機關違法或不當之處分，致其權利或利

益受損害，或行政機關違反作為義務之消極行為等，損害

相對人或第三人之權利或利益，而請求原處分機關之上級

機關，或該機關自身審查該處分之當否，並為一定決定之

制度。簡言之，訴願乃主張權利或利益遭受行政處分損害

之人民，向原處分機關之上級機關或原處分機關本身請求

行政救濟之方法。其雖為行政救濟之一環，但同時亦為一

行政程序，故訴願法為行政程序法之特別法，訴願法所未


3-5-36


規定之程序事項，自應適用行政程序法之相關規定。

訴願制度乃彰顯人民對於行政機關請求自我審查之公

權利，而行政機關則負有決定之義務。此制度之實質面屬

司法行為，然形式上，因訴願法之規定，致管轄權歸屬於

行政機關，故其所行使的訴願決定並非獨立於行政體系之

司法程序，但其功能上具有準司法程序之性質，故有稱之

行政司法。惟現行訴願制度因不隸屬法院進行審查，而係

建構為行政機關之內部自我審查機制，故學說上亦有將訴

願之行政權作用視為行政程序之一環。

在現行法律中，另有規定於提起訴願前，尚應先依法

定程序向原處分機關提起不服的程序，且此種情形為數不

少。但各種法律的名稱繁多，不勝枚舉，且救濟期間亦互

不一致。例如稅捐稽徵法及各種稅法上的「復查」、海關緝

私條例及諸多貿易法中的「聲明異議」、全民健康保險法之

「審議」、專利法之「再審查」、商標法之「異議」及「評

定」、藥事法及兵役法施行法之「復核」等，學說上通稱為

「異議」程序。此等程序，若屬強制規定，將成為提起訴

願的前置要件，故學者稱之為「訴願前置程序」。

再者，依行政訴訟法第4條、第5條規定，提起撤銷訴

訟、課予義務訴訟者，須先經訴願程序，學者稱此為「訴

願前置主義」。由訴願人提起訴願者，應自行政處分達到或

公告期滿之次日起30日為之。由利害關係人提起訴願者，

前項期間自知悉日起算，訴願人應繕具訴願書經由原行政

處分之機關向訴願管轄機關提起訴願，分別規定於訴願法


3-5-37

第14條及第58條。

2. 訴願決定的效力

依訴願法第95條規定：「訴願之決定確定後，就其事

件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之

事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」

同法第96條並規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機

關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形

以書面告知受理訴願機關。」

（三）公務人員保障法的申訴再申訴、復審程序簡介

在我國的行政救濟程序中，有些並不以「訴願」稱之，

但依法律規定，其程序或效力可視為訴願或訴願決定。茲以

公務人員保障法的申訴、再申訴、復審程序為例，予以簡略

說明。

公務人員保障法的申訴、再申訴、復審程序事項，包括

公務人員身分、工作條件、官職等級、俸給、管理措施等相

關權益事項，已如前述。該法所適用的公務人員為法定機關

依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職

員，但不包括政務人員及民選公職人員。為有效保障上述公

務人員權益，依公務人員保障暨培訓委員會組織法，考試院

設立公務人員保障暨培訓委員會。

兩種程序的比較，茲以下表分析之：

比較事項復審申訴、再申訴

適用範圍 1.現職人員

2.離職人員基於原公務人1.現職人員


3-5-38


比較事項

復審

申訴、再申訴

員身分請求權遭受損害

（如退休金請求權）

3.公務人員遺族基於公務

人員身分所生公法上財

產請求權遭受侵害（如撫

卹金請求權）

2.離職人員

客體

行政處分（與訴願法有相同

之認知；基礎關係及構成行

政處分之指令）

服務機關提供之工作

條件或所為之管理

（管理關係：職務命

令、內部措施、紀律

守則）

受理機關考試院保訓會

申訴：原服務機關

再申訴：考試院保訓

會

程序相當於訴願程序

再申訴程序中：

1.申訴成立→調處

（與再申訴決定）

2.申訴不成立

3.不予處理

效力

與訴願決定相當（具行政處

分之存續力、執行力、確認

效力）

內部行為

爭訟容許性向行政法院提起訴訟（復審

決定送達次日起2個月內）已無爭訟途徑


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（四）行政訴訟制度簡介

1. 行政訴訟之審判權範圍

行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有

規定外，得依本法提起行政訴訟。」解釋上，應將傳統之

「公法爭議」概念予以限縮解釋，並與「行政法關係爭議」

一詞等同，並不包括憲法爭議。

以下各類爭訟程序，本質上為行政訴訟，但依個別法

規定，而不適用行政訴訟法，亦即非由行政法院審理：

（1）公職人員及總統副總統選舉罷免事件

行政訴訟法第10條規定：「選舉罷免事件之爭

議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

參照同法第2條規定意旨，此之選舉罷免當係指公法

上之選舉罷免。但公職人員選舉罷免事件，依公職人

員選舉罷免法第126條、第127條第1項規定，為行為

地之該管普通法院管轄案件，且為二審終結。總統副

總統選舉罷免事件，依總統副總統選舉罷免法第110

條規定，乃專屬於中央政府所在地之高等法院管轄；

依同法第111條第1項前段規定，二審終結。前述2種

訴訟事件，依上開個別法規定，均不得提起再審之訴。

（2）公務員懲戒事件

現行法制對於公務員之懲戒制度採懲戒及懲處

雙軌制，分別有公務員懲戒法及公務人員考績法規定

之。前者，依釋字第396號解釋意旨，公務員懲戒委

員會對懲戒案件之議決為終局之決定，故不得再提起


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行政訴訟；後者，懲處處分依公務人員保障法復審

後，仍得提起行政訴訟。

（3）律師懲戒事件

依律師法第41條、第43條規定，關於律師之懲

戒，於高等法院之律師懲戒委員會及最高法院之律師

懲戒覆審委員會管轄。上述懲戒程序，釋字第378號

認為具法院性質，其覆審決定非行政處分或訴願決

定，依該程序確定之案件，不得再提起行政訴訟。

（4）國家賠償事件及刑事補償法

國家賠償依國家賠償法第11條規定，係由普通法

院民事庭審理，依同法第12條規定，並適用民事訴訟

程序。而刑事補償案件，依刑事補償法（原名稱為冤

獄賠償法）第9條、第18條規定，係由原處分或裁判

之機關管轄，不服其決定者，得聲請司法院刑事補償

法庭覆審。

（5）違反社會秩序維護事件

按社會秩序維護法第43條至第45條規定，依事件

性質，分別由警察機關裁罰或地方法院簡易庭裁定，

不服者，依同法第55條、第57條規定，分別向地方法

院簡易庭聲明異議、普通庭提起抗告。而其救濟程

序，依同法第92條規定，法院受理違反本法案件，除

本法有規定者外，準用刑事訴訟法之規定。

2. 行政訴訟種類

民國87年修正前之行政訴訟法僅能請求行政法院為撤


3-5-41

銷之訴，現行行政訴訟法第3條規定擴張及於確認訴訟及給

付訴訟。從類型上，大約可區分為撤銷訴訟、課予義務訴

訟、一般給付訴訟、確認訴訟、合併請求損害賠償等訴訟、

公益訴訟等。

（1）撤銷訴訟

此為典型之行政訴訟，依行政訴訟法第4條規

定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處

分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提

起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決

定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向

行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權

力之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利

害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律

上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」提起撤

銷訴訟，應先經訴願程序。

（2）課予義務訴訟

課予義務訴訟，性質上屬給付訴訟之一種，依行

政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機

關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而

不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴

願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處

分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民

因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，

認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程


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序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或

應為特定內容之行政處分之訴訟。」提起此類訴訟，

亦須先踐行訴願程序。該條第1項、第2項分別可稱之

怠為處分之訴、拒絕處分之訴。前者指行政機關根本

無任何意思表示，而後者係指行政機關拒絕依原告申

請內容為意思表示。如訴訟中，案件之系爭事實尚未

達可為特定實體決定者，僅能請求課予行政機關依法

院見解作成實體上決定；反之，若已達得為特定內容

之行政處分者，則可請求行政機關作成特定內容之行

政處分。

（3）一般給付訴訟

行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地

方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作

成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付

訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」亦即，在

訴請判命被告為「行政處分以外」之其他公法給付，

包括金錢給付、作為或不作為等事實行為。

（4）確認訴訟

依行政訴訟法第6條第1項規定，可提起確認訴訟

者，包括確認行政處分無效及確認公法上法律關係成

立或不成立之訴訟，但以原告有即受確認判決之法律

上利益為前提。而行政處分已執行完畢或因其他事由

而消滅之行政處分，為確認其違法，亦得提起之。


3-5-43

（5）合併請求損害賠償等訴訟

依前述提起之訴訟，行政訴訟法第7條規定，提

起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或

其他財產上給付。

（6）維護公益訴訟

提起訴訟，原則上以保護自己之權益為目的，以

此為訴訟目的者，學說稱為主觀訴訟，以上之訴訟類

型均屬之。惟為擴大行政訴訟功能及鼓勵民眾參與，

並促進行政合法性，現行行政訴訟法並擴及與自己權

益無關之事項，亦得提起行政訴訟。行政訴訟法第9

條即規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法

律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起

行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」然為避免

濫訟，仍以法律有特別規定者為限。此類訴訟，學說

稱為客觀訴訟。

二、案例解說

駕駛車輛違規之行為為道路交通管理處罰條例規範的事項，雖

然屬實質的公法事件，但依道路交通管理處罰條例的規定，不服可

提起異議，但此異議案件的管轄，至民國101年9月5日止，屬於普通

法院，並非行政法院。自101年9月6日起，交通裁決事件回歸行政法

院之審判權範圍，由各地方法院行政訴訟庭（實質意義之行政法院）

管轄（行政訴訟法第3-1條；第237-1條以下）。

行政機關對於所屬公務人員甲之撤職處分，使甲喪失公務員身

分，甲得依公務人員保障法規定提起復審，若對復審決定仍不服者，


3-5-44


可以提起行政訴訟，且此行政訴訟第一審應向原所屬行政機關所在

之高等行政法院提起。行政訴訟自民國101年9月6日起採三級二審

制。三級指有3個法院層級，一為地方法院行政訴訟庭，一為高等行

政法院，最上層則為最高行政法院。二審係指一個案件可經由2個審

級的法院組織予以審理。地方法院行政訴訟庭負責簡易訴訟事件及

交通裁決事件之第一審，高等行政法院負責此兩類事件之第二審。

通常訴訟事件（即簡易訴訟事件及交通裁決事件以外之行政訴訟事

件）之第一審為高等行政法院管轄，第二審為最高行政法院管轄。

本案例甲的行政訴訟案件，應依通常訴訟程序審理之。

關於徵收事件，應注意地價及標準地價評議委員會係直轄市或

縣（市）政府依內政部訂頒之地價及標準地價評議委員會組織規程

所設置，其委員及工作人員均屬兼任，並無專職人員，亦無獨立預

算，自係直轄市或縣（市）政府因任務編組所設內部單位，而非具

有單獨法定地位之行政機關，自無作成行政處分之權能。行政法院

62年判字第184號判例即認為：「各縣（市）之標準地價評議委員會

係由有關機關代表及地方人士所組成，其評定之地價，固為縣（市）

政府徵收補償處分之重要依據，然評定之本身，究非行政處分，自

不得為行政訴訟之標的。」

土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第

22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程

序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對

於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序（參見最

高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議）。

本件土地徵收案件為公法案件，若涉訟，自然應向行政法院提


3-5-45

起救濟。但依法定程序，甲須於公告期間內提出異議，並經復議程

序，始得提起訴願；不服訴願決定，始得向行政法院提起訴訟。

案例捌：王先生至新北市新莊區某公立圖書館查閱資料，因前日熬夜，

精神不濟，在閱覽室中睡著。迨該圖書館閉館時間到時，館

員未查察館內是否還有人，即關門離開。王先生醒來後，求

救無門，被鎖於館內一夜，翌日，圖書館開啟，館員始發現，

但王先生已因未進食，致身體不適，送醫救治。王先生盛怒，

提著點滴，欲衝至臺北高等行政法院提起國家賠償訴訟，您

作為王先生的朋友，可以給予哪些法律上的建議？

一、理論介紹

憲法第24條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除

依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，

並得依法律向國家請求賠償。」但立法院至民國69年2月間始通過國

家賠償法，且至翌年7月1日開始施行。

國家賠償法屬普通法性質，換句話說，如有特別行政法規定也

有國家賠償（如前述土地法等），基於特別法優先普通法適用原則，

應適用特別法規定。就國家賠償法的規定而言，本法主要內容有：

（一）賠償主體：明定為國家及其他公法人（本法第2條第2項前段、

第14條）。因此，國家賠償之費用，各級政府須分別編列賠

償預算，將國家賠償費用作為固定支付之預算計畫（本法第7

條第2項）。國家係指中央政府，而其他公法人則包括地方自

治團體、農田水利會、行政法人（如國立中正文化中心）。


3-5-46


（二）賠償歸責行為：包括公務員的積極行為及消極不作為（怠於

執行職務行為；本法第2條第2項）。

（三）賠償責任：關於公務員執行公權力責任條件採過失責任主義；

公共設施賠償責任則採無過失責任主義（本法第2條第2項、

第3條第1項）。

（四）賠償義務機關對於公務員之故意或重大過失、公共設施設置

或管理欠缺造成人民損害，就損害原因對應負責任之人有求

償權（本法第2條、第3條）。

（五）對於公務員定義，不以身分資格作為認定標準，而以實際所

從事行為是否具公權力性質為判斷依據（本法第4條第1項）。

（六）以民法為補充法，例如過失相抵、賠償範圍（本法第5條）。

（七）書面協議先行程序：請求權人應先以書面向賠償義務機關請

求賠償，如經協議成立者，該協議書即為強制執行名義（本

法第10條）。

（八）聲請假處分：請求權人請求損害賠償時，法院得依聲請為假

處分，命賠償義務機關暫先支付療養費或喪葬費（本法第11

條第2項）。

（九）請求賠償程序適用民事訴訟法：因此，提起國家賠償訴訟是

向普通法院為之，由普通法院民事庭審理（本法第12條）。

（十）職司審判或追訴職務之公務員，因執行職務侵害人民之自由

權利，就其參與審判或追訴之案件犯職務上之罪，經判決有

罪確定者，適用本法之規定（本法第13條）。

（十一）國際間平等互惠主義，凡外國人為被害人時，依條約或其

本國法令或慣例，我國人民在該國與該國人民同享權利


3-5-47

者，適用本法（本法第15條）。

國家賠償法第2條規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因

故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。

公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」本條

規定公務員基於行使公權力所生之國家賠償責任，與同法第3條規範

公有公共設施所生之國家賠償責任不同。

國家賠償法第2條規定的構成要件，茲分析如下：

（一）公務員執行職務行使公權力

「公務員」的定義，在不同的法律有不同的界定。在本

條所指公務員，舉凡依法令從事於公務之人員均屬之，不論

是派用、聘用或任用之人員，也不分正式編制人員或臨時人

員，更不問其職位、官等如何，均包括在內。依據私法關係

聘任之教師或政府機關內約聘僱之人員與從事勞力工作之工

友，其和政府之間雖處於私法契約關係，然就其對外所執行

活動若具公法職務性質，亦屬國家賠償法上所稱之公務員。

（二）職務行為具違法性

所謂職務行為，指公法上職務行為而言，亦即只有公法

上職務行為始發生國家賠償責任之問題。

公法上職務行為，即所謂行使公權力之行為，實務認為

是指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而

言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行

為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及

社會成員利益，以達成國家任務之行為。如國家機關立於私

法主體之地位，從事一般行政之輔助行為，如購置行政業務


3-5-48


所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使

無關，不生國家賠償之問題。

在認定執行職務上，學說上有「客觀說」與「主觀說」。

「主觀說」認為，行為是否係屬執行職務，不能僅以行為與

職務間在外觀上、時間上、處所上有相關連即為已足，必須

侵害行為具有內在關連，亦即行為之目的與職務之作用間，

內部上存有密切關連為必要。「客觀說」則認為，應以行為之

外觀為準，舉凡客觀上、外形上可認為屬於社會觀念上職務

之範圍，均屬之，而不問行為者之主觀意願如何，凡是職務

行為本身或與職務行為有牽連不可分之行為者，即屬於執行

職務。目前，通說採客觀說。

逾越權限或濫用權力之行為，為公務員職務上所不許之

行為，公務員於執行職務之際，以不法之方法或手段，達到

職務上之目的者，如偵查犯罪嫌疑人時，予以刑求或逼供，

仍屬於執行職務之範圍。

公務員本身並非居於該職務之地位，稱為僭稱職務行

為，如消防隊員冒充刑警調查犯罪，強取財物，此種行為在

客觀上、外形上依社會通念被認係執行職務。

所謂公務員違法行為，指違反職務義務之行為。原則上，

執行職務之違法行為，即屬違背職務之行為。公務員應遵守

誓言、忠心努力、依法律命令所定執行其職務，此為公務員

服務法第1條所明定；公務員職務種類繁多，不僅源自法律、

法規命令及機關內部組織性、行為指導性之行政規則或指

令，亦包括習慣法及行政法法理，如公務員行為須適法、裁


3-5-49

量須無瑕疵、遵守比例原則、避免他人遭受損害、提供正確

資料、告知與教示、儘速處理、前後一貫等職務。除前述各

種一般性職務義務為所有公務員必須遵行外，公務員也會基

於其所從事之行政特殊性，而負有特別的職務義務。

司法院大法官釋字第469號解釋，基於規範保護理論，提

出「危險防止」或「危險管理」之措施概念，認為公務員在

下列情形，已達到無可裁量（裁量縮減至零）的程度，非採

取適當行政措施不可，否則為違法：1.人民權益所受侵害達

危險迫切程度；2.公務員對於損害之發生，可得預見；3.侵

害之防止仰賴公權力行使，當事人無法自行排除。如公共遊

艇安全設施不足，仍任業者營業，如因此發生災難，則須負

國家賠償之責。

（三）人民之自由或權利受到侵害

人民生命、健康、財產重要法益保障為國家執行職務之

目的，至於因職務執行附帶而生之經濟上利益則在不保護之

目的。國家賠償法適用民法，在侵權賠償之請求，以被害人

本人為原則，若被害人已死亡，「支出殯葬費」、「被害人對其

負有法定扶養義務之人」、「被害人之子女配偶」者，皆可代

替被害人行使國家賠償請求權。

（四）違反之職務行為與損害發生之間有相當因果關係

國家賠償責任之成立，以公務員不法行為與損害之發生

有相當因果關係為要件。若無此項違法行為，則不生此種損

害，茍有此項違法行為，通常即生此種損害，即有相當因果

關係。


3-5-50


（五）行為人須有故意或過失

國家賠償法第2條第3項所規定國家賠償責任，採過失責

任主義，以公務員有故意或過失為要件。至於，天災地變等

不可抗力所致之損害，與公務員故意或過失之行為並無關

連，不在賠償範圍之內，此類事件，應屬於社會救助範圍。

故意與過失之區分，原則上得參酌刑法第13條、第14條之規

定，所謂故意應以該管公務員對於不法侵害人民自由或權利

之行為，明知並且有意使其發生，或其發生雖已有預見，惟

其發生並不違背其本意；所謂過失係指公務員對於不法侵害

人民自由或權利行為，雖非出於故意，但按個案情節來看，

公務員本應注意、能注意卻不注意，或者公務員即使未違反

注意義務且確信其不發生卻終於發生違法行為。實務上，為

實現國家賠償法作為人權保護法之憲法意旨，參酌民法過失

種類之區分，只要抽象輕過失（欠缺善良管理人之注意義務）

即成立國家賠償，不必達到具體輕過失（欠缺處理自己事務

之相同注意義務）或重大過失（欠缺一般人之注意義務）的

程度。

二、案例解說

公立圖書館是國家提供給人民的給付行政，該圖書館的館員不

論是否經國家考試而獲派任、具有官職等，均屬國家賠償法所規定

之公務員，其對圖書館之管理行為亦屬行使公權力之一種。

館員於閉館時，巡視館內是否所有人均離館，為保障閱覽人生

命、身體、健康應盡之責，其別無裁量餘地，如未盡此義務，其行

為即可謂具違法性。王先生因館員之過失行為，致健康受到損害，


3-5-51

衡諸常情，應可認該館員之過失行為與其健康受損之結果間，確具

相當之因果關係，故有國家賠償法之適用。

國家賠償之提起，須先以書面向賠償義務機關新北市請求賠

償，如經協議成立，該協議可作為強制執行名義；如協議不成立，

雖國家賠償為廣義公法事件的一種，但因國家賠償法為行政訴訟法

的特別規定，因此王先生不得直接向臺北高等行政法院單獨提起行

政訴訟之國家賠償請求，須向普通法院民事庭提起國家賠償訴訟。

新北市新莊區為臺灣新北地方法院之管轄區域，是以該國家賠償訴

訟須向臺灣新北地方法院民事庭提起訴訟。

王先生所受損害，固然依國家賠償法規定，可依民法規定請求

賠償，但其入睡行為，為可歸責其自己之事由，故可能被法院認定

為與有過失，也就是說，如果法院判令新北市政府要賠償王先生新

臺幣10萬元（舉例而言)，其中可能判王先生自己要承擔40％責任，

則新北市政府可能要實際支付6萬元。

案例玖：某段道路的快車道上，有一個與路面落差極大的人孔蓋，負責

養護該路段的交通部公路總局對此一直未加以處理。機車騎士

甲違規將機車騎至快車道上，在行經該路段時，因為人孔蓋與

路面的落差而摔倒，嚴重受傷。請問：交通部公路總局對於甲

受傷1事，是否須負國家賠償責任？

一、理論介紹

國家賠償法規定的國家賠償責任，除第2條「因公務員違法行使

公權力而生之國家賠償責任」外，還包括第3條「因公有公共設施瑕


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疵而生之國家賠償責任。」依國家賠償法第3條第1項規定，「公有公

共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，

國家應負損害賠償責任」。依據此規定，要成立「因公有公共設施瑕

疵而生之國家賠償責任」，必須符合下列幾個要件：

（一）公有公共設施

公共設施是供公共目的使用之物件或設備，像道路、公

園路燈、游泳池、天橋等，都算是公共設施。要特別注意的

是，這裡所說的公共設施，並不強調「專供公眾使用」，例如

軍事設施雖然並不提供一般公眾使用，但由於其係「供公共

目的使用」的物件或設備，所以仍然屬於公共設施。另外，

物件或設備除要成為此處所稱的公共設施，同時還要取決於

其在事實上是否已經供公共目的使用。所以，還沒有完工的

橋樑，尚未開放民眾通行，在事實上既然還沒有供公共目的

使用，也就還不算是公共設施。至於橋樑完工後，雖然還沒

有驗收但卻已經開放民眾通行，這樣的橋樑在事實上既然已

經供公共目的使用，就算是此處所稱的公共設施。

雖然，依照國家賠償法第3條第1項規定，會產生國家賠

償問題的公共設施，僅限於「公有」公共設施。然而，此處

所稱「公有」，應該採取較為寬鬆的解釋，指該公共設施由國

家、地方自治團體或其他公法人設置或管領。至於，該公共

設施之所有權是否也歸屬於國家、地方自治團體其他公法

人，對於國家賠償責任的認定並不重要。由於國家賠償法第3

條第1項的「公有」，並不強調所有權的歸屬，而著重在設置

或管領者是國家、地方自治團體或其他公法人。因此，私人


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所有且由私人管領之設施，並非公有公共設施；反之，私人

所有而由公行政管領之設施（例如在私人土地上存在多年的

既成道路），則為公有公共設施。另外值得注意的是，我國的

公營事業機構，依其組織型態可以分成公法組織型態（例如

港務局）或私法組織型態（例如臺灣電力公司）2類，由公法

組織型態之公營事業機構管領的設施，屬於公有公共設施，

其瑕疵將產生國家賠償責任的問題；至於，由私法組織型態

之公營事業管領的設施（例如臺灣電力公司的電塔），其瑕疵

所造成之損害，則應依民法規定負侵權行為責任，無國家賠

償法第3條第1項之適用。

（二）設置或管理有欠缺

國家賠償法第3條第1項將公有公共設施的瑕疵分成2

種，一種是設置上有欠缺，另一種則是管理上有欠缺。設置

上有欠缺，是指公共設施一開始在營建設置的時候，就已經

存在瑕疵，例如道路橋樑在開始設計或在施工時出現瑕疵。

而管理上有欠缺，則指公有公共設施在營建設置完成後，因

保養維修之不當而產生瑕疵，例如道路鋪設完成後，因疏於

維護而出現坑洞。

與國家賠償法第2條第2項不同的是，國家賠償法第3條第

1項採取無過失主義。換言之，就算管領公有公共設施的公務

員對於上述瑕疵產生沒有故意或過失，只要造成人民之損

害，仍然會成立國家賠償責任。

（三）人民之生命、身體、財產受到損害

國家賠償法第3條第1項與同法第2條第2項另一個不同的


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地方在於，國家賠償法第2條第2項的權利損害範圍較廣泛（自

由或權利），而國家賠償法第3條第1項權利損害範圍則較為狹

隘，僅限於生命、身體、財產這3種法益。不過，在學說上也

有認為國家賠償法第3條第1項的「生命、身體、財產」只是

例示規定而已，在解釋上應可擴及於一切自由或權利。

（四）相當因果關係

要成立國家賠償法第3條第2項之國家賠償責任，必須於

「公有公共設施的瑕疵」與「人民所受損害」之間存在相當

因果關係。

在判斷因果關係是否成立時，應特別注意的是，即便公

有公共設施的瑕疵並非損害發生之唯一原因，亦不影響國家

賠償責任之成立。例如，橋樑因疏於維護早已出現橋基裸露

的情形，在驟雨過後強大水流的沖刷下，橋樑倒塌造成人員

傷亡，雖然損害發生除橋樑本身瑕疵外，同時也夾雜天災因

素，但仍無礙國家賠償責任之成立。

二、案例解說

道路是交通部公路總局管理供公共目的使用的設備，因此屬於

公有公共設施應無疑義。道路上之人孔蓋與路面有極大之落差，而

交通部公路總局對此疏於維護，顯然在管理上有欠缺。

甲因為該道路上之瑕疵而受傷，其身體法益受有損害。

就因果關係而言，甲自己本身違規將機車騎上快車道，其身體

受到傷害，一方面除可歸責道路管理之瑕疵外，另一方面其實亦可

歸責甲自己的違規行為。

雖然，甲受傷也可同時歸責自己的違規行為，但這並無礙於交

通部公路總局國家賠償責任之成立。


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因此，甲的違規行為，僅得作為決定賠償金數額時過失相抵之

事由而已。


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