Szczecin, 08 stycznia 2013 r.

Dr Krzysztof Wiktorowski

Katedra Ekonomii, Wydział Ekonomiczny

Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie

SOLIDARNA, ZRÓWOWAŻONA I UPORZĄDKOWANA

STRATEGIA ROZWOJU ROLNICTWA

(pytanie o nowy paradygmat rozwoju polskiego rolnictwa, w tym rolnictwa regionu

zachodniopomorskiego)

1. Istota polityki rozwoju

Wydaje się, że najważniejszym problemem polskiej polityki rozwoju1 jest swoista dychotomia

rozwoju2, czyli jej niespójność polegająca na rozmijaniu się ustaw i rozporządzeń z faktycznie

realizowaną przez poszczególne ekipy rządowe polityką rozwoju. Można tylko domniemywać, że ten

rozdźwięk między koncepcją ustrojową a sposobem realizacji polityki rozwoju polskiej gospodarki

narodowej ma swoje praźródło w ustaleniach i podziale zadań już na początku procesu transformacji

gospodarczej. Po jednej stronie było bowiem dążenie polskich ordoliberałów do stworzenia społecznej

gospodarki rynkowej3 na wzór modelu gospodarki Niemiec, a z drugiej dążenie liberałów do jak

najszybszej liberalizacji poprzez jej urynkowienie i prywatyzację gospodarki na wzór modelu

gospodarki USA4. Obydwa te nurty myślenia, a co za tym idzie odrębne podejścia do wyznaczania

kierunków i przebiegu procesów rozwoju gospodarczego, nie zostały w następnych latach w jakiś

sposób zunifikowane przez skuteczne i spójne reformy. Skutkiem tego było swoiste przeskakiwanie w

polityce kolejnych ekip rządowych od koncepcji liberalnej do koncepcji socjalnej i odwrotnie. Było to

raczej bardziej kierowane się wymogiem politycznej chwili i realizacją celu krótkoterminowego niż

realizacją konkretnej, spójnej, długofalowej i długoterminowej polityki rozwojowej. Ponadto działania

kolejnych rządów nacechowane były chęcią, ale też koniecznością realizacji zapisów aktów prawnych

1 Polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu

zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej.

Jest ona konsekwencją wyboru strategii rozwoju kraju. Zakres polityki rozwoju obejmuje takie obszary

aktywności państwa jak: polityka społeczna, polityka regionalna, polityka przemysłowa, polityka rolna, polityka

naukowa, polityka ekologiczna. Politykę rozwoju w Polsce reguluje Ustawa o zasadach prowadzenia

polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 roku.

2 dwudzielność; podział na dwie części, wzajemnie się wykluczające i uzupełniające do całości.

3 Termin „społeczna gospodarka rynkowa zawarty w Konstytucji RP. Jej art. 20 stwierdza, że: "Społeczna

gospodarka rynkowa, oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności,

dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej

Polskiej". Według założeń jest to system ekonomiczny oparty na wolnym rynku i własności prywatnej. Rynek,

rozumiany jako dobro wspólne całego społeczeństwa, nie powinien być zawłaszczony ani przez państwo ani

przez żadne grupy interesów. Pomysłodawcy idei społecznej gospodarki rynkowej byli przeciwnikami ręcznego

sterowania przez państwo gospodarką, jednak rolę państwa określali jako większą niż bycie "nocnym stróżem".

Celem społecznej gospodarki rynkowej nie jest znalezienie „złotego środka” pomiędzy kapitalizmem a

socjalizmem, ale takie gospodarowanie w ramach wolnorynkowego systemu gospodarczego, aby utrzymać

wysoki wzrost gospodarczy, niski wskaźnik inflacji oraz niski poziom bezrobocia przy jednoczesnym

zapewnieniu dobrych warunków pracy, systemie zabezpieczeń socjalnych i dostarczania dóbr publicznych na

wysokim poziomie. W celu realizacji tej koncepcji państwo ingeruje w gospodarkę odpowiednią polityką

konkurencji i uzupełniania rynku, aby przeciwdziałać nieefektywności wolnego rynku oraz tworzy politykę

socjalną i podziałową w celu wyeliminowania jego niehumanitarności. 4 wyrazem tego był między innymi Plan Balcerowicza i związana z tym terapia szokowa oraz plany szybkiej

prywatyzacji gospodarki i jej maksymalnego urynkowienia w latach następnych.

w ramach procesu integracji z UE (np. w roku 2016 zgodnie z zapisami ustawy5 następuje uwolnienie

rynku ziemi rolnej dla obcokrajowców, więc celem działań rządu w zakresie polityki rolnej jest jak

najszybsza sprzedaż gruntów rolnych z zasobów ANR) oraz reakcją na postępujące szybko w

otoczeniu Polski zjawiska i procesy globalizacji. Ale to właśnie ze względu na postępujące procesy

globalizacji i integracji należy stwierdzić, że czasy się zmieniły i koncepcja liberalna musi zostać

wzmocniona świadomą interwencją państwa w procesy gospodarcze.

Ma to szczególne odniesienie do sektora rolnictwa oraz obszarów wiejskich, gdyż tam

niedoskonałości i dychotomia rynku jest największa, a co za tym idzie problemy społeczne w tym

marginalizacja obszarów, brak konkurencyjności gospodarstw, nastawienie socjalne społeczęństwa i

bezrobocie również jest największe. Przykładem osobnych rozwiązań dla sektora rolnictwa są np.

KRUS czy brak dotychczas jasnej definicji, czy rolnik jest czy nie jest przedsiębiorcą z sektora mikro

i sektora MŚP, tylko że przedsiębiorcą rolnym.

2. Społeczna gospodarka rynkowa a polityka rozwoju

Konstytucja uznaje społeczną gospodarkę rynkową za „podstawę ustroju gospodarczego

Rzeczypospolitej Polskiej". Konstytucja RP nie wyjaśnia treści znaczeniowej pojęcia „społeczna

gospodarka rynkowa". W świetle teorii wypracowanych na gruncie nauk ekonomicznych, społeczna

gospodarka rynkowa to podstawa takiego ustroju gospodarczego, który, z jednej strony, akceptuje

zasady gospodarki liberalnej i gospodarkę rynkową, z drugiej zaś ustanawia pewne „regulatory"

procesów gospodarczych, w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju gospodarczego i „równowagi

społecznej".

Zasada społecznej gospodarki rynkowej w Konstytucji RP oznacza więc akceptację ustrojodawcy

dla wolnokonkurencyjnej gospodarki rynkowej w Polsce, w której wszyscy uczestnicy dysponują

równymi szansami. Jednocześnie, z uwagi na zagrożenia we współczesnej gospodarce dla wolnej

konkurencji, a także z powodu niedoskonałości mechanizmów rynkowych, państwo polskie powinno

przyjmować na siebie rolę ponadindywidualnego i ponadgrupowego arbitra.

Można więc uznać, że przepis art. 20 Konstytucji RP zobowiązuje organy władzy publicznej do

podejmowania różnorodnych działań umożliwiających łagodzenie społecznych skutków działania

mechanizmów rynkowych, przy jednoczesnym poszanowaniu tych mechanizmów i rządzących nimi

praw.

Taka sytuacja z całą pewnością występuje obecnie w rolnictwie, w zakresie w sprzedaży ziemi

rolnej przez ANR, braku dostatecznej ochrony interesów rodzimych rolników i problemu „słupów”

czyli wykupu ziemi przez podstawione osoby na zlecenie obcego lub spekulacyjnego kapitału.

Za niezbędne komponenty społecznej gospodarki rynkowej uznaje Konstytucja wolność

działalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów

społecznych.

Jak wynika z przepisów polskiego prawa, wolność działalności gospodarczej obejmuje dwa

elementy:

1) podejmowanie działalności gospodarczej,

2) wykonywanie działalności gospodarczej.

Wolność podejmowania działalności gospodarczej oznacza możliwość wyboru m.in. rodzaju

działalności gospodarczej, czasu rozpoczęcia i zakończenia tej działalności, podejmowania, w

granicach określonych prawem, innych czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla podjęcia

takiej działalności. Wolność wykonywania działalności gospodarczej oznacza zwłaszcza swobodę

wyboru formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej oraz samodzielność w

wykonywaniu tej działalności.

Jako własność prywatną należy rozumieć wszelką własność należąc do podmiotów (osób fizycznych i

prawnych) autonomicznych w stosunku do państwa i sektora jego własności gospodarczej. Ustawa

Zasadnicza przywiązuje do własności prywatnej - co jest zrozumiałe w gospodarce rynkowej -

5 Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przybysze z Europejskiego

Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej mają obowiązek uzyskać zezwolenie MSWiA tylko w

przypadku nabywania nieruchomości rolnych i leśnych, przez okres 12 lat od dnia przystąpienia

Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Termin ten upływa 1 maja 2016 r.

szczególną rolę ekonomiczną. Oprócz własności prywatnej Konstytucja RP wyróżnia także własność

jednostek samorządu terytorialnego oraz „majątek" Skarbu Państwa; te dwie postacie własności

można określić łącznie terminem „własność publiczna".

Konstytucja RP stanowi: „Rzeczypospolita Polska chroni własność (...)". W art. 64 ust. 2

deklaruje zaś, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z treści art. 64 ust. l

Ustawy Zasadniczej wynika, że prawo do własności ma „każdy". Czyli również rolnik chcący

prowadzić gospodarstwo rodzinne w formie i zakresie przewidzianym przez odpowiednie ustawy w

prawodawstwie polskim.

Przedmiotem własności - o czym Konstytucja nie mówi - mogą być dobra bardzo różne pod

względem ekonomicznym i prawnym. Treść prawa własności określają w Polsce przepisy rangi

ustawowej. W ich świetle własność oznacza przede wszystkim uprawnienia właściciela oraz

obowiązki innych osób.

Solidarność6, dialog

7 i współpraca partnerów społecznych

8 to reguła nowa, po raz pierwszy

wyrażona w Konstytucji RP. Z treści art. 20 Konstytucji wynika, że chodzi tu o „partnerów

społecznych" aktywnych w szeroko rozumianych procesach gospodarczych (pracodawcy i

pracobiorcy, wytwórcy i konsumenci, grupy przedsiębiorców między sobą itd.).

Ustawa Zasadnicza daje wyraz przekonaniu, że opinie wskazanych partnerów społecznych

będą uwzględniane przy rozwiązywaniu spraw związanych z socjalnymi skutkami funkcjonowania

gospodarki rynkowej, a sprawy sporne pomiędzy nimi rozwiązywane na drodze negocjacyjnej9.

6 Solidarność (solidaryzm) – wspólnota działania, podyktowana wspólnotą interesów. Solidarność społeczną

można badać (według Durkheima) dzięki znalezieniu obiektywnego (obserwowanego z zewnątrz) wskaźnika.

Takim wskaźnikiem, zdaniem Durkheima, może być prawo. Durkheim wyróżnił przy tym dwa rodzaje owego

wskaźnika. Pierwszy to prawo karne drugi to prawo kooperacyjne - restytucyjne np. prawo cywilne czy prawo

handlowe. Drugie z praw Durkheima polega nie na ukaraniu winnego, lecz na nakazaniu jednostce naprawienia

szkody jaką wyrządził. Jak pisze Jerzy Szacki różnica pomiędzy prawami jest taka, że pierwsze (karne) odnosi

się do czynów będących pogwałceniem powszechnie przyjętych w danym społeczeństwie norm, drugi dotyczy

natomiast takich, które są zwrócone przeciwko poszczególnym jednostkom lub grupom. Różnice pomiędzy

prawami wynikają z różnorodności społeczeństw, a raczej jego dwoma rodzajami. Durkheim pisze, że w toku

dziejów maleje rola represyjnego prawa (karnego), rośnie zaś rola prawa restytucyjnego. Społeczeństwa, w

których przeważa prawo karne to społeczeństwa, w których pod kontrolą zbiorowości znajduje się całe życie

jednostki, gdzie pogwałcenie prawa podlega bezwzględnej karze. Zaś społeczeństwo o przewadze prawa

kooperacyjnego charakteryzuje się dużą postawą solidarności.

7 Dialog - jest to sposób porozumiewania się z drugą osobą polegający na zadawaniu pytań i udzielaniu

odpowiedzi. Dialog może być w wielu formach, m.in. pisanej, mówionej, sms-owej. Atrybut - charakterystyczna

cecha kogoś lub czegoś wyróżniająca ją z pośród innych, będąca jej znakiem rozpoznawczym Język - to jeden ze

sposobów porozumiewania się. Porozumiewanie polega na przekazywaniu informacji między nadawcą, a

odbiorcą. Czynimy to za pomocą gestów, mimiki, słów, pisma (umownych znaków...) 8 „Partnerzy społeczni” to termin szeroko używany w całej Europie w odniesieniu do przedstawicieli

pracodawców i pracowników (organizacji pracodawców i związków zawodowych).

Partnerzy społeczni odgrywają wyjątkową rolę w ładzie społecznym i gospodarczym: reprezentują pod każdym

względem interesy i problemy świata pracy, od warunków pracy do rozwijania ustawicznego szkolenia,

włączając w to definicję norm wynagrodzenia. W szczególności są uprawnieni do prowadzenia w imieniu

swoich członków dialogu, który może zostać uwieńczony porozumieniami zbiorowymi dotyczącymi wszystkich

poruszanych kwestii. ( źródło: Komunikat Komisji COM(2002) 341 final, The European social dialogue, a force

for innovation and change). Oznacza to, że nie tylko wyrażają oni interesy pracodawców i pracowników. Mogą

oni również zobowiązać swoich członków do pewnych działań w negocjacjach. Tym różni się dialog społeczny,

stanowiący szerzej zakrojony proces zbiorowych negocjacji i konsultacji, czy to dwustronnych pomiędzy

autonomicznymi partnerami społecznymi, czy też trójstronnych z instytucjami publicznymi, od szerszego

dialogu obywatelskiego z innymi zainteresowanymi organizacjami. 9 http://docs5.chomikuj.pl/304669659,PL,0,0,Konstytucyjne-zasady-ustroju-spo%C5%82eczno-gosp.-

pa%C5%84stwa.doc

3. Polityka a zrównoważony rozwój oparty na wiedzy

Pochodzące z języka greckiego słowo politike, oznaczającego sztukę rządzenia państwem, jest

źródłosłowem powszechnie używanego, także w języku polskim pojęcia polityka. Oskar Lange

uważał, ze polityka polega na wykorzystaniu praw ekonomicznych do osiągnięcia zamierzonych

celów. Przedmiotem polityki gospodarczej jest zatem całokształt zagadnień związanych z szeroko

rozumianym procesem gospodarowania, a więc z produkcją i alokacją dóbr i usług, kształtowaniem

systemu pieniężnego, wykorzystaniem zasobów naturalnych, zarządzaniem kapitałem społecznym,

zarządzaniem wiedzą.

Pojęcie rozwój oznacza natomiast pewien proces przemian i przeobrażeń. Rozwijanie się

dotyczy przechodzenia z jednego stanu do drugiego, który jest doskonalszy niż poprzedni. Jest to

przejście ze stanu mniej złożonego do bardziej złożonego. Rozwój gospodarczy- zawiera zatem

zmienne jakościowe, które możemy określić jako rozwój cywilizacyjny, jak również cechy ilościowe.

Szczególnie rolnictwo i obszary wiejskie odgrywają kluczową rolę w rozwoju zrównoważonym, gdyż

to ich dotyczy najbardziej element modelu zrównoważonego w postaci ładu środowiskowego, oprócz

ładu gospodarczego i społecznego.

Zasada zrównoważonego rozwoju została wpisana do art. 5 konstytucji RP, który brzmi,

„Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia

wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa

narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. A

jej definicja uwzględniona w ustawie o Prawie Ochrony Środowiska. W niej czytamy, że

zrównoważony rozwój to „taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces

integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi

przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania

możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno

współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń”10

.

Rozwój rolnictwa oparty na wiedzy do wzrost konkurencyjności i produktywności rolnictwa

polskiego poprzez zmiany strukturalne, innowacje technologiczne i produktowe, transfer technologii

oraz wzrost znaczenia badań i rozwoju czyli współpracy nauki i gospodarki.

4. Rolnictwo a gospodarka narodowa

Rolnictwo w Polsce zajmuje ponad połowę ziemi - wynika z raportu Głównego Urzędu

Statystycznego na temat użytkowania gruntów i pogłowia zwierząt gospodarskich. Powierzchnia

Polski wynosi ok. 31,3 mln ha, a w posiadaniu gospodarstw rolnych jest w 2012 roku ok. 17,2 mln ha,

o 560 tys. ha czyli o 3,2 proc. mniej niż w 2011 r. Prawie 90 proc. gruntów czyli 15,4 mln ha zajmują

gospodarstwa indywidualne. Polskie rolnictwo zachowuje tradycyjny, czyli rozdrobniony model.

Jednocześnie przybywa jednak gospodarstw specjalistycznych. Nadal dominują rolnicy mający nie

więcej niż 15 ha ziemi (ponad 1,3 mln), w których rękach jest blisko 6 mln ha. Największych

gospodarstw, mających ponad 300 ha, jest ok. 2700, ale użytkują one już ponad 2 mln ha gruntów

rolnych.

Udział rolnictwa w PKB kraju wyniósł 3,4% w roku 2011. Produkty pochodzenia rolniczego

stanowiły 9,1% wszystkich produktów wyeksportowanych przez Polskę11

. Tak więc, co prawda udział

rolnictwa w PKB jest dość mały, za to w eksporcie jest to prawie 10% naprawdę konkurencyjnych

produktów. Jak wiemy z podstaw ekonomii eksport zabiera innym krajom miejsca pracy, a daje nam, a

import odwrotnie. Jak Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) na koniec grudnia 2012 r.

stopa bezrobocia w Polsce wyniosła 13,3% i ma tendencje wzrostową.

Trzeba mieć jednak na uwadze, że bezrobocie na wsi ma jako wyznacznik cyfrę 2 z przodu a nie 1

i sięga poziomu, np. 23-25% w niektórych powiatach w kraju. Tak więc przy rosnącym w ciągu

10

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska: Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 11

źródło: http://www.stat.gov.pl, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-

actbook/geos/pl.html#Econ, http://www.fao.org/countryprofiles/default/en/Poland [14.05.2012]

ostatnich lat eksporcie produktów rolnych i rolno-spożywczych kondycja i konkurencyjność polskiego

rolnictwa istotnie wpływa na kondycję całej gospodarki narodowej i ogólnokrajowy rynek pracy.

5. Polityka rozwoju w zakresie kształtowanie ustroju rolnego

Jeśliby zawęzić analizę ustaw na podstawie których winna być kształtowana polityka rozwoju tylko to

sektora rolnictwa to, możemy wymienić przede wszystkim: Ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. O

kształtowaniu ustroju rolnego, która nadała następujące brzmienia artykułom 1 i 5 te ustawy. Artykuł

1. Zasady kształtowania ustroju rolnego, Ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego

państwa przez:

1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych;

2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych;

3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o

odpowiednich kwalifikacjach.

oraz Artykuł 5. Pojęcie gospodarstwa rodzinnego,

1. Za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne:

1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz

2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha.

2. Przy ustalaniu powierzchni użytków rolnych, o której mowa w ust. 1 pkt 2, będących

przedmiotem współwłasności uwzględnia się powierzchnię nieruchomości rolnych

odpowiadających udziałowi we współwłasności takich nieruchomości, a w przypadku

współwłasności łącznej uwzględnia się łączną powierzchnię nieruchomości rolnych

stanowiących przedmiot współwłasności.

3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do ustalania powierzchni użytków rolnych będących

przedmiotem współposiadania samoistnego oraz współposiadania na podstawie użytkowania

wieczystego lub na podstawie umowy dzierżawy.

Analizując zapis tych artykułów oraz całej Ustawy należy zadać pytanie? Jak jest obecnie realizowany

model polityki rozwojowej państwa, której elementem jest polityka strukturalna w zakresie

przebudowy struktury rolnictwa polskiego w świetle tej ustawy oraz innych ustaw, w tym Ustawy

zasadniczej jaką jest Konstytucja RP?

Trzymając się literalnie zapisów tej Ustawy należy stwierdzić, ze model polityki strukturalnej

realizowanej w sektorze rolnictwa musi uwzględniać jako cel nadrzędny racjonalną gospodarkę

gruntami rolnymi12

mającą na celu stworzenie optymalnej, umożliwiającej skuteczne konkurowanie na

unijnym i globalnym rynku oraz sprzyjającej rozwojowi kraju i regionu struktury obszarowej

gospodarstw rolnych. Narzędziem rządu w realizowaniu polityki strukturalnej państwa w odniesieniu

do rolnictwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR). Ogólnie rzecz ujmując inne agencje

rządowe w sektorze rolnictwa (ARR oraz ARIMR) spełniają inna rolę. Agencja Rynku Rolnego - rola

interwencyjna i korygująca, a Agencja restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – rola płatnicza i

kontrolująca.

Ustawowym wymogiem odnośnie ANR jest realizacja głównego zadania Agencji, jakim jest

obecnie trwałe zagospodarowanie nieruchomości Zasobu, która ANR realizuje obecnie głównie

poprzez sprzedaż mienia. Natomiast zgodnie z art. 6 ust.1 Ustawy z dnia 19 października 1991 roku, O

12 Racjonalne gospodarowanie – jest jednym z kluczowych pojęć w ekonomii, w myśl którego podmiot dokonuje

takiej alokacji ograniczonych zasobów, które optymalizują korzyści, jakie z tego czerpie. Do racjonalnego

gospodarowania zmusza rzadkość zasobów i dóbr dostępnych w gospodarce. Warunkiem racjonalnego

gospodarowania jest możliwość wyboru pomiędzy różnymi wariantami rozwiązań, a także sprecyzowane

kryteria wyboru. Rozwiązanie najbardziej racjonalne z punktu widzenia jednego kryterium nie musi takie być w

kontekście innego kryterium [http://pl.wikipedia.org/wiki/Racjonalne_gospodarowanie].

gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa13

, który brzmi, Agencja realizuje

zadania wynikające z polityki państwa a w szczególności w zakresie:

1) tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych;

2) tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału

produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

natomiast zgodnie z art. 24 ust.1 w/w ustawy sprzedaż mienia jest tylko pierwszą w kolejności

wymienioną formą gospodarowania zasobem, co oznacza, że ustawa dopuszcza także inne formy,

których to form, jak i sankcji za ich złe wykonanie w dalszej kolejności wymienia wiele.

Dlaczego więc przyjęto obecnie za strategiczne działanie ANR wyprzedaż Zasobu gruntów

rolnych, a jako główne i w zasadzie jedyne kryterium oceny jakości pracy Agencji – wykonanie planu

finansowego sprzedaży, który dla przykładu na rok 2012, aż w 20% zrealizował zachodniopomorski

oddział ANR, chociaż użytki rolne województwa stanowią tylko 6% użytków rolnych w kraju.

Realizacja planu finansowego ANR w 2012 roku wynosiła 1 mld 915 mln zł, a plan finansowy na

2013 rok zakłada wpłatę przez ANR do państwowej kasy środków finansowych uzyskanych ze

sprzedaży gruntów rolnych na poziomie 1 mld 700 mln zł.

Rodzi się zatem pytanie? Czy tylko zasilanie budżetu na potrzeby redystrybucji go przez

Ministra Finansów powinno stanowić podstawowe kryterium oceny jakości pracy ANR?

Oczywiście kryterium finansowe polegające na wykonaniu planu sprzedaży i planu

finansowego jest bardzo istotne. Szczególnie w perspektywie końca roku 2013, czyli perspektywie

planowanej likwidacji możliwości uzyskania przez rolników preferencyjnych kredytów bankowych na

zakup gruntów rolnych i preferencji przy zakupie ratalnym od ANR oraz w perspektywie roku 2016

czyli zniesienia ograniczeń zakupu ziemi rolnej przez obcokrajowców.

Ale przecież ustawodawca może ten termin przesunąć, skorygować lub stworzyć inne zgodne

z prawem korzystne dla polskich rolników rozwiązania. Niestety o tych rozwiązaniach się nie mówi i

raczej nad nimi nie pracuje, czego wyrazem jest obecnie trwający protest rolników, którzy w swoich

postulatach domagają się wskazania takich rozwiązań prawnych przez MRiRW. A przecież rolnictwo

jest producentem wielu dóbr rynkowych oraz takich dóbr i usług, które nie mają swoich rynków i cen,

albo rynki te nie działają sprawnie. W działalności rolniczej mamy bowiem do czynienia z szerokim

zakresem zawodności rynku (market failure) i wieloma efektami zewnętrznymi zarówno

pozytywnymi, jak i negatywnymi.

Tak więc kryterium efektywności sprzedaży pod postacią wykonania planu przez ANR nie

powinno być kryterium podstawowym oceny lecz pomocniczym. Podstawowym kryterium winna być

ocena stopnia realizacji przez ANR polityki strukturalnej w zakresie zwiększania urynkowienia

gospodarstw poprzez poprawę struktury obszarowej rodzinnych gospodarstw rolnych i

przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych czyli realizacji zapisów artykułu 1

ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Gdyby spojrzeć na obecny protest rolników z czysto ekonomicznego punktu widzenia, np. z

punktu widzenia konkurencyjności czy walki z bezrobociem. To rzeczywiście należy ten protest

traktować jako protest wyłącznie gospodarczy czyli walkę o warsztat pracy i odpowiednie przepisy

prawne umożliwiające poprawę struktury agrarnej rolnictwa i wzrost jego konkurencyjności.

Warsztatem pracy rolnika jest ziemia. Jeśliby traktować rolników jako przedsiębiorców, to rolnik

nigdy nie może być bezrobotnym, a więc klientem Powiatowego Urzędu Pracy (PUP), ponieważ ma

własną firmę - gospodarstwo i warsztat pracy czyli ziemię. Wcześniej czy później podatki i zasady

księgowości rolniczej zostaną ujednolicone i rolnik stanie się de facto przedstawiciel sektora mikro

lub małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Tak więc w interesie rozwoju kraju jest, aby było jak

najwięcej dobrych konkurencyjnych i zarabiających rolników, którzy nie tylko dadzą produkt na

rynek, ale prace innym.

Dopuszczenie do wykupu ziemi przez obcy kapitał (poprzez podstawione osoby czyli „tzw.

słupy”) w postaci dużych międzynarodowych holdingów rolnych doprowadzi do osłabienia pozycji

konkurencyjnej na rynku polskich gospodarstw rodzinnych. Natomiast wykup ziemi przez kapitał

13

Dz.U. 1991 Nr 107 poz. 464

spekulacyjny (inwestorów z miasta) będzie pogłębiało tylko usocjalnienie polskiej wsi oraz tzw.

uprawę dopłat, zamiast towarowej produkcji rolnej.

Prawidłowa struktura agrarna oparta na sprawnych ekonomicznie gospodarstwach rodzinnych

i racjonalnej wymianie pokoleniowej jest ważnym instrumentem utrzymania na obszarach wiejskich

stałej populacji i działalności gospodarczej oraz harmonijnej pielęgnacji środowiska i krajobrazu,

służy więc interesowi ogólnemu. Świadome jej kształtowanie jest zadaniem zarówno rolników, jako

strony społecznej, ale przede wszystkim państwa jako strony instytucjonalnej.

Racjonalna gospodarka ziemią rolniczą jest również odzwierciedleniem obowiązujących na

danym terenie aktów planowania przestrzennego, zaś formy władania nieruchomościami mają

fundamentalne znaczenie dla prawidłowego ukształtowania stosunków panujących na wsi, nadto

wywierają wpływ na kierunek rozwoju gospodarstw rolnych, a także na rozwoju całej gospodarki

narodowej.

Należy stwierdzić, że nie zabezpieczono dotychczas w polskim ustawodawstwie możliwości

korekty niedoskonałości struktury rynku w tym przypadku rolnictwa wynikającej z procesu sprzedaży

gruntów rolnych przez ANR (co było de facto nieuniknione) poprzez utworzenie instytucji na kształt

francuskiego SAFER14

, co nie pozwala na bycie przez państwo aktywnym uczestnikiem sterowania

procesami rozwoju rolnictwa (urynkowienia gospodarstw rolnych) poprzez redystrybucje gruntów w

formie sprzedaży w drodze przetargu publicznego do mniejszych gospodarstw celem zwiększenia ich

areału, a tym samym konkurencyjności. W Polsce takim narzędziem powinien być Fundusz Rozwoju

Gospodarstw Rodzinnych (FRGR) utworzony na bazie części wydzielonej z ANR na wzór funduszów

francuskiego SAFER.

Należy przy tym stwierdzić, że w Polsce przecież są już fundusze mikro dla firm mikro i

sektora MSP, które mają umożliwić ich dynamiczny rozwój oraz wspierać je np. gwarancjami czy

nisko oprocentowanymi pożyczkami czy kredytami. Jak pokazują wyniki spełniają one dobrze swoja

rolę w tych procesach.

Jest to obecnie szczególnie istotne, ze względu na to, że budowane w większości w ciągu

jednego pokolenia (około 20 lat od momentu rozpoczęcia transformacji gospodarczej) gospodarstwa

rolne doszły w znacznej mierze do ściany kapitałowej, to jest braku możliwości generowania

dodatkowych środków na rozwój i wykup lub zakup ziemi. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że przy

niskiej opłacalności produkcji rolniczej, wykup ziemi po obecnych cenach, nawet przy

preferencyjnym oprocentowaniu kredytu będzie oznaczało, że przez okres 10-15 lat rolnik będzie

oddawał do ANR czyli budżetu państwa lub do banku dopłaty tytułem spłaty kredytu na zakup ziemi.

Jeśli teraz już obecnie dopłaty stanowią minimum 50-80% w strukturze przychodów rolnika, możemy

stanąć przed dylematem, że zabraknie rolnikom środków na inwestycje rozwojowe oraz zdolności do

zaciągania nowych zobowiązań na inwestycje prorozwojowe. I wówczas taki Fundusz (FRGR)

mógłby pełnić nieocenioną rolę jako instrument pomocy w rozwoju i regulacji struktury rolnictwa

przez państwo.

Dlatego też występuje pilnie potrzebna zmiany paradygmatu rozwojowego polskiego

rolnictwa z podejścia liberalnego na podejście nacechowanego bardziej aktywnym uczestnictwem

państwa jako stymulatora i korektora struktury agrarnej. Pozytywne zmiany można również uzyskać

poprzez stworzenie odpowiednich mechanizmów rynkowych umożliwiających uzyskanie efektu

synergii i efektu mnożnikowego w sektorze rolnictwa. Uzyskanie łańcucha dystrybucji od pola do

stołu (spółdzielnie rolnicze, grupy producenckie, spółki rolnicze gospodarstw rodzinnych: produkcja –

14

Podstawowym instrumentem przy pomocy którego państwo francuskie kształtuje politykę strukturalną w

rolnictwie, są (SAFER) Spółki urządzeń i osadnictwa rolnego, które zostały powołane do życia ustawą z 5

sierpnia 1960 roku. Podstawowym zadaniem SAFER jest nabywanie gruntów rolnych a następnie ich

redystrybucja, zgodnie z polityką strukturalna państwa. W swej działalności SAFER korzysta tak z form

cywilnoprawnych (wszelkiego rodzaju umowy, w tym dzierżawy) jak i ustawowego prawa pierwokupu

(interwencja o charakterze publicznoprawnym). nadrzędnym celem SAFER jest rozwój i powiększanie

gospodarstw rodzinnych, ale tylko w granicach 4 SMI. Praktyka pokazuje, iż najczęściej działalność SAFER

sprowadza się do nabywania wielkich posiadłości ziemskich, następnie ich repartycja na kilka gospodarstw o

charakterze rodzinnym, część natomiast na powiększenie gospodarstw rodzinnych. W drodze przetargu

publicznego na grunty SAFER mogą ubiegać się szeroko rozumiani rolnicy [źródło:

http://www.ssap.pl/upload/publikacje/acta-francja.pdf.]

przetwórstwo - sprzedaż). Istotne jest zatem uszczelnienie prawa w celu ochrony interesów

gospodarstw rodzinnych w procesie zakupu gruntów rolnych, aby maksymalne ukrócić możliwości

spekulacji w obrocie ziemią rolną, szczególnie przy zakupie od ANR. W tym celu niezbędny i pilny

jest przegląd ustaw i prawodawstwa w zakresie sektora rolnego w celu jego ujednolicenia i

uaktualnienia, aby odpowiadał on potrzebom rynku rolnego i rolnictwa jako sektora gospodarki

narodowej.

Wnioski

1. Pilnie potrzebna jest zmiana paradygmatu rozwojowego polskiego rolnictwa z liberalnego

opartego na przyglądaniu się co zrobi UE w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) na

interwencyjny, aktywny prowadzony przez polski rząd i jego agendy..

2. Należy prowadzić racjonalne gospodarowanie ziemią rolną zamiast wymuszonej wyprzedaży.

Dzierżawa jako forma gospodarowania zasobem winna zostać zachowana i rozwijana.

3. Uszczelnienie prawa w celu ochrony interesów gospodarstw rodzinnych w procesie zakupu

gruntów rolnych (maksymalne ukrócenie spekulacji w obrocie ziemią rolną) musi być

priorytetem ANR i MRIRW.

4. Należy dokonać przegląd ustaw i prawodawstwa w zakresie sektora rolnego w celu jego

ujednolicenia i uaktualnienia, tak aby odpowiadał on obecnym potrzebom rynku i potrzebom

rozwojowym sektora rolnictwa w Polsce.

5. Należy stworzyć odpowiednie mechanizmy rynkowe umożliwiające uzyskanie efektu synergii

i efektu mnożnikowego (kółka rolnicze, spółdzielnie rolnicze, grupy producenckie, spółki

rolnicze gospodarstw rodzinnych) tak, aby maksymalizować łańcuch dystrybucji od pola do

stołu

6. Należy podjąć działania mające na celu stworzenie możliwości aktywnego uczestnictwa grup

producenckich, związków czy spółek rolników w procesie dystrybucji, przetwórstwa i

sprzedaży produktów rolnych (magazyny, młyny, zakłady przetwórcze) poprzez ich tworzenie

lub wykup czy akcjonariat.

7. Należy rozważyć Utworzenie Fundusz Rozwoju Gospodarstw Rodzinnych (FRGR) na bazie

części wydzielonej ANR na wzór funduszów francuskiego SAFER celem stymulowania

zmian w strukturze rolnictwa oraz aktywnego uczestnictwa w tym rynku.

8. Polityka wsparcia rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich powinna być włączona jako

element polityki regionalnej.

9. Długookresowymi celami rozwojowymi w zakresie sektora rolnictwa i obszarów wiejskich

winny być zasady: konkurencyjność, sprawność, spójność. Nie tylko w kategoriach

konkurencji na rynku rolnym, ale przede wszystkim w niwelowaniu różnic rozwojowych

pomiędzy miastem a wsią.

10. Należy dążyć do skutecznego przekształcenia gospodarstw rolnych w rodzinne

przedsiębiorstwa rolne i włączyć je w nurt zmian strukturalnych oraz pomocy prorozwojowej

państwa w zakresie podnoszenia konkurencyjności, innowacyjności i produktywności

polskiej gospodarki.

dr Krzysztof Wiktorowski

doradca MZKPRWZ