Download - ANEKS - EUWT TATRY · 2017. 1. 31. · Polsko-słowacka strategia działania EUWT TATRY na lata 2014-2020 Strona 67 Podstawę prawną Rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu

Polsko-słowacka strategia działania EUWT TATRY na lata 2014-2020

Stro

na 6

5

ANEKS

Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej jako nowe narzędzie współpracy transgranicznej

Celemniniejszegoopracowaniajestprzybliżenienowejinstytucjiprawawspólnotowegodlawspółpracytransgranicznej,jakąjestEuropejskieUgrupowanieWspółpracyTerytorialnej(EUWT,ang.EGTC–European Grouping of Territorial Cooperation),którastanowiącnowąjakośćwspółpracytransgranicznejmaszansęstaćsięjednązdrógrozwojueuroregionów.ProceduryopisanewtymrozdzialeodnosząsiędopierwotnejwersjiRozporządzenia nr 1082/2006 z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie europejskiego ugrupowanie współpracy terytorialnej (EUWT),nabaziektóregoutworzonezostałoEUWTTATRY.Dokumenttenzostałznowe-lizowanywroku2013.Rozporządzenie nr 1302/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku zmieniające rozporządzenie nr 1082/2006 w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) w celu doprecyzowania, uproszczenia i usprawnienia proce-su tworzenia takich ugrupowań oraz ich funkcjonowania jeststosowaneoddnia22.06.2014r.

1. Geneza powstania EUWT

ZamysłEuropejskichUgrupowańWspółpracyTerytorialnejzrodziłsięzprzekonaniapolitykówokoniecznościwprowadzeniastruk-turyprawnej,wramachktórejmogłybywspółpracowaćpubliczneiprywatnepodmiotyzróżnychpaństwczłonkowskichzewzględunafakt,iżdotychczaswspółpracatransgranicznastanowiącautonomicznykomponentintegracjieuropejskiejniemogłaopieraćsięaninatradycyjnymprawiemiędzynarodowym,czylistosunkachmiędzyrządowych,anizewzględunarodzajdziałańniemogłazostaćograni-czonadokompetencjikrajowych.Problembrakutakiejstrukturybyłszczególniewidocznywsytuacji,gdyśrodkipublicznebyływykorzy-stywanenarzeczfinansowaniaprojektówtransgranicznych.1Organizacjamiżywotniezainteresowanymiuprzywilejowaniemwspółpracytransgranicznej(wtymwspółpracyeuroregionalnej)poprzezustanowienieskutecznegoinstrumentuprawnegopozwalającegonapowo-ływanieifunkcjonowaniestrukturtransgranicznychnapoczątkupierwszejdekadyXXIwiekubyłyRadaEuropyorazUniaEuropejska.

Organizacjetepodjęły intensywnepracenadwykreowaniemjednolitegonarzędziasłużącegowspółpracytransgranicznejnapo-ziomieeuropejskim. Ich rezultatembyłykonkurującezesobąrozwiązaniaprawnew tymzakresie.Wartopodkreślić, iżnieocenionąrolęwprocesieopiniowaniaprojektówregulacjiprzygotowanychprzezRadęEuropyiWspólnotyEuropejskieodegrałoStowarzyszenieEuropejskichRegionówGranicznych.

Proceskonceptualizacjinowegoinstrumentuwspółpracytransgranicznejstanowiłprzedmiotzainteresowaniaszerokiejgrupyeks-pertów,takżezPolski.WartowtymkontekściewspomniećchociażbyoroboczychkonsultacjachpaństwGrupyWyszehradzkiejzprzed-stawicielamiRadyEuropy,któreodbyłysię8lutego2005r.wWarszawie.DouczestnictwawkonsultacjachzaproszonoprzedstawicieliwszystkicheuroregionówistniejącychnagranicachPolski.Tematykaspotkaniadotyczyłaanalizyporównawczejdwóchinnowacyjnychinstrumentówwspółpracy transgranicznej–EuroregionalnychUgrupowańWspółpracy(RadaEuropy)orazEuropejskichUgrupowańWspółpracyTransgranicznej(WspólnotaEuropejska).2

Należyzasygnalizować,iżekspercizajmującysięocenąobukoncepcjizasugerowali,abystandardoweramyprawnewspółpracytransgranicznejopierałysięalbonajednejregulacjiwspólnejdlakrajówczłonkowskichUEikrajówspozaUEalbonadwóchoddzielnychregulacjach:EuropejskichUgrupowaniachWspółpracyTransgranicznej(EGCC)wodniesieniudokrajówUniiEuropejskiejorazEurore-gionalnychUgrupowaniachWspółpracy(ECG)dlakrajówspozaWspólnoty.3

Ostateczniepoprawiedwuletnimprocesieopiniowania,analizowaniamocnychisłabychstronprzygotowywanychprzezRadęEuro-pyiUnięEuropejskąprojektówinstrumentówprawnychzzakresuwspółpracytransgranicznej,projektProtokołu Dodatkowego nr 3 do Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi dotyczący ustanowie-nia Euroregionalnych Ugrupowań Współpracy (ECG),któryzgodniezpostanowieniamiRadyEuropymiałwprowadzićnowyinstrumentprawny służącyułatwieniuwspółpracyeuroregionalnej nie został przyjęty.4Całkowicie odmiennie potoczyły się losyaktu prawnego1KomitetRegionów,Rozwój EUWT w terenie: wartość dodana i rozwiązania problemów. Streszczenie, oprac.METISGmbH, Belgia2010,s.2.2Opracowanonapodstawiee-mailaPawłaŚwiebody–DyrektoraDepartamentuUniiEuropejskiejMSZzdnia21.01.2005r.doeuroregionównagranicachPolskidotyczącegoroboczychkonsultacjiekspertówpaństwGrupyWyszehradzkiejwsprawieprojektu3-go Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej miedzy wspólnotamii władzami terytorialnymi (KonwencjiMadryckiej)orazprojekturozporządzeniaParlamentuEuropejskiegoiRadyustanawiającegoEuropejskieUgrupowaniaWspółpracyTransgranicznej,ZwiązekEuroregion„Tatry”,materiałwewnętrzny,NowyTarg2005.3OpracowanonapodstawieanalizyporównawczejEGCCiECG,ZwiązekEuroregion„Tatry”,materiałwewnętrzny,NowyTarg2005.4Mimo,iżprojektEuroregionalnychUgrupowańWspółpracyznajdujesięobecniewstanie„zamrożenia”warto,dlakompleksowegowymiaruniniejszejanalizy,pokrót-ceprzybliżyćkoncepcjęprawnegoinstrumentuwspółpracytransgranicznejprzygotowanąprzezRadęEuropy.GłównymcelempowołanegoUgrupowaniamiałobyć„promowanie,wspieranieirozwój,zkorzyściądlaspołeczeństw,stosunkówsąsiedzkichpomiędzyswoimiczłonkamiwewspólnychdziedzinachodpowiedzialności.”EuroregionalneUgrupowaniaWspółpracyjakwskazujeprojektProtokołumiałybyćustanawianenaterytoriumkrajówczłonkowskichRadyEuropyprzezspołecznościiwładzeterytorialneorazdowolneinstytucjepubliczneiprywatne(zzastrzeżeniemprzewagiudziałówwładzterytorialnych).Wartowtymmiejscupodkreślić,żeudziałspołecznościlubwładzterytorialnychwUgrupowaniulubwnimczłonkostwomiałpodlegaćzatwierdzeniuprzezkraj,któregoprawostosowanejestjakowłaściwedlatychpodmiotów.DokumentamikonstytuującymiECGzgodniezzapisamiProtokołu miałybyćumowaowspółpracyorazstatut.CoistotneUgrupowanieniezyskiwałoz

Polsko-słowacka strategia działania EUWT TATRY na lata 2014-2020S

trona

66

przygotowywanegoprzezWspólnotęEuropejską, bowiemw2006 r. napodstawieRozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. ustanowionomożliwośćpowoływaniainnowacyjnegonarzędziawspółpracytransgranicz-nej–EuropejskiegoUgrupowaniaWspółpracyTerytorialnej.5ProcesopiniowaniaProjektuRozporządzeniaw sprawie EUWT obrazujeTabelanr1.

Tabela nr 1Proces opiniowania Rozporządzenia w sprawie EUWT w latach 2004-2006

Źródło: Opracowaniewłasnenapodstawie:H.Dumała,Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej – nowe możliwości dla polsko--niemieckich euroregionów[w]:J.Jańczak,M.Musiał-Karg(red.),Pogranicze polsko-niemieckie po 2004 roku. Nowa jakość sąsiedztwa?,WydawnictwoAdamMarszałek,Toruń2009,56-58.

chwiląpowołaniaosobowościprawnej.Protokół zakładał,iżorganamiutworzonegoEuroregionalnegoUgrupowaniaWspółpracybędą:ZgromadzenieOgólne,Zarząd,Przewodniczący iconajmniej jedenWiceprzewodniczący. Inneciaładodatkowe(np.DyrektorGeneralny)traktowanemiałybyć jakonieobligatoryjne.UgrupowaniapowoływanenamocyProtokołu miałybyćrejestrowanewkraju,wktórymmajaswojąsiedzibę-zgodniezprawemwewnętrznym.OpracowanonapodstawieProjektu Protokołu Dodatkowego nr 3 do Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej między Społecznościami i Władzami Terytorialnymi dotyczącego usta-nowienia Euroregionalnych Ugrupowań Współpracy (ECG),ZwiązekEuroregion„Tatry”, materiałwewnętrzny,NowyTarg2005.5Rozporządzenieweszłowżycie01.08.2006r.,astosujesięjeod01.08.2007r.(wyjątekstanowitutajart.16,któryobowiązujeod01.08.2006r.).


Stro

na 6

7

Podstawęprawną Rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europej-skiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) stanowiart.159ust.3TraktatuUstanawiającegoWspólnotęEuropejską,zgodniezktórym,jeżelidziałaniaszczególneokażąsięniezbędnepozafunduszamiiniewpłynąznacząconaśrodkiprzyjętewramachinnychpolitykUniiEuropejskiej,Radamożetakiedziałaniaprzyjąćstanowiączgodniezprocedurąujętąwart.251pokonsultacjizKomitetemEkonomiczno-SpołecznymiKomitetemRegionów.6 Wtymmiejscunależyrównieżwspomnieć,żezewzględunaprzyjętąformęaktuprawnego,Rozporządzenie w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnejwiążewcałościijestbezpośredniostosowanewewszystkichpaństwachczłonkowskich.Rozporządzenie toposiadawyjątkowycharakter,gdyżzewzględunaramowycharakterRozpo-rządzenia napodstawieart.16ust.1państwaczłonkowskiezobligowanesądoustanowieniaprzepisówkrajowychniezbędnychdlajegoskutecznegostosowania(zazwyczajwprawiewspólnotowymtakierozwiązaniestosowanejestwodniesieniudodyrektyw).

Rozporządzeniew sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnejstanowibezpośredniwyrazzasadypomocniczości(subsydiarności)iproporcjonalności.Zgodniezzapisamipreambuływw. Rozporządzenia Wspólnotapodjęładziałaniasprzyjającewspół-pracytransgranicznejwsytuacji,gdypaństwaczłonkowskienieczyniłytegowsposóbzadowalający.7Jednocześniejaktrafniezauwa-żająLidiaiJarosławRoszkowscyRozporządzenie 1082/2006„nieproponujewiększejinterwencjiniżtokonieczne,bowiemewentualnekorzystaniezEUWTjestdobrowolne”.8

TreśćRozporządzenia 1082/2006zamykasięw18artykułachkształtującychsięwsposóbnastępujący:wart.1zdefiniowanocha-rakterEUWT,kolejnoomówionoprawowłaściwe (art.2),podmioty,któremogąstaćsięczłonkamiEUWT(art.3),zasadyutworzeniaEUWTiuzyskaniaprzezniegoosobowościprawnej(art.4i5),procedurykontrolizarządzaniafunduszamipublicznymi(art.6).WdalszejkolejnościzdefiniowanoniezwykleistotnezperspektywyEUWT-zadania,któremusiępowierza(art.7),zasadydotycząceKonwencjiiStatutu(art.8i9),organydziałającewobrębieEUWT(art.10),budżetEUWT(art.11),zasadylikwidacji,upadłości,zaprzestaniapłatno-ściiodpowiedzialność(art.12-14).OstatnimizporuszanychwramachRozporządzeniakwestiamisązasadyjurysdykcji,jakiejpodlegaEUWT(art.15)orazpostanowieniakońcowe(art.16-18).

ZnakomitympodsumowaniemwstępnychrozważańnatematgenezyEUWTjestopiniaGrupyEuropejskichStudiówPolitycznych,zgodniezktórąRozporządzenie w sprawie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej,„któregotreśćstanowizalążekistot-nychmożliwościrozwojuprocesuintegracjieuropejskiej,dostarczaistotnegonarzędziaprawnego–aktuprawawspólnotowego,którypo-zwalasamorządomterytorialnymwUniiEuropejskiejbezpośredniouczestniczyćwewspółpracyumocowanejwprawiewspólnotowym”.9

2. Cechy konstytutywne EUWT

Rozporządzenie 1082/2006 stanowi fundament dlamożliwości rozwoju procesu integracji europejskiej w drugiej dekadzieXXIwieku,czegopotwierdzeniemsąsłowaSekretarzaGeneralnegoStowarzyszeniaEuropejskichRegionówGranicznychJensaGabbe,którystwierdził,iż:EuropejskieUgrupowanieWspółpracyTerytorialnej„wytworzynajwyższąwartośćdodanąwtakiejsa-mejmierzedlaintegracjieuropejskiej,jakidlazdecentralizowanejwspółpracypomiędzywładzamilokalnymii/lubregionalnymi.”10Wyartykułowaniawymaga jednak, iżzewzględunakonstytutywnecechyEUWTużycie tegonarzędzia jestwłaściwe tylkodlaosiągnięciaokreślonychcelówwspółpracytransgranicznej,bowiemwykorzystanietejstrukturyprawnejzależyprzedewszystkimodpotrzebichęcipartnerówtransgranicznych(euroregionów).

WoficjalnychdokumentachUniiEuropejskiejnieznajdujemyjednoznacznej,powszechnieobowiązującejdefinicjiEuropejskie-goUgrupowaniaWspółpracyTerytorialnej.Oistocieinnowacyjnegonarzędziawspółpracytransgranicznej,jakimjestEUWTświad-czysześćkluczowychelementów,którejednocześniewpełniokreślają,czymjestEuropejskieUgrupowanieWspółpracyTerytorial-nej.WśródkonstytutywnychcechEUWTnależywyróżnić:wspólnotowąosobowośćprawną,nadrzędnośćprawawspólnotowegozjednoczesnąmożliwościąokreślaniaprzezczłonkówEUWTzadańizasaddziałaniaEUWTwkonwencjiistatucie,możliwośćuczestnictwawEUWTpodmiotówozróżnicowanymstatusie(wtympodmiotówspozaUniiEuropejskiej),wspólnąsiedzibęUgru-powania,ustanowieniewspólnychorganów,którereprezentująutworzoneEUWTnazewnątrzorazwspólnybudżet.

Osobowość prawnaEUWT11jestbezsprzecznienajistotniejszącechąwyróżniającąEUWTspośródinnychpodmiotówwspół-pracytransgranicznej.OsobowośćprawnaprawawspólnotowegobędącakluczowymatutemEUWToznaczazgodniezRozporzą-dzeniem,że„wkażdymzpaństwczłonkowskichEUWTposiadazdolnośćprawnąizdolnośćdoczynnościprawnychonajszerszymzakresieprzyznawanymosobomprawnymnamocyprawakrajowegotegopaństwaczłonkowskiego”.12Wtymkontekściewarto6Wtymmiejscuwartorównieżpodkreślić,żeRozporządzenie 1082/2006 jestjednymzrozporządzeńodnoszącychsiędozarządzaniafunduszamieuropejskimiwperspektywiefinansowejnalata2007-2013.Ww. RozporządzeniebezpośredniokorespondujezinnymidecyzjamiUniiEuropejskiej,bowiemEuropejskieUgrupowanieWspółpracyTerytorialnejstanowiniejakoinstrumentrealizacjiCelu3PolitykiSpójności-EuropejskiejWspółpracyTerytorialnej.7„Niezbędnejestpodjęcieśrodkówwceluzmniejszeniaistotnychtrudnościnapotykanychprzezpaństwaczłonkowskie,awszczególnościprzezwładzeregionalneilokalne,podczasrealizacjidziałańzwiązanychzewspółpracąterytorialną,atakżewtrakciezarządzaniatymidziałaniami,wramachróżnychprawiprocedurkrajowych.”Zob.Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT), Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, zwane dalej Rozporządzeniem w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej lub Rozporządzeniem 1082/2006.8L.Roszkowska,R.Roszkowski, Rozwój współpracy transgranicznej na granicach Polski na przykładzie Euroregionu Pradziad,DrukarniaSady,Prudnik2007,s.104.9 Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej EUWT, analizaopracowanaprzezGrupęEuropejskichStudiówPolitycznychpodkierunkiemprof.NicolasaLevrata,KomitetRegionów,2007,s.5610AssociationofEuropeanBorderRegions,www.aebr.net/news/news_aebr.php?lc=en&nid=116,20.08.2010r.11Zgodniezart.1ust.3Rozporządzenia 1082/2006 ”EUWTposiadaosobowośćprawną”.Niemniejjednakpodkreśleniawymaga,żeRozporządzenie nieregulujeczyEUWTposiadaosobowośćprawnąprawapublicznegoczyprawaprywatnego.KwestiętąpozostawionodorozstrzygnięcianapoziomieprawakrajowegowłaściwegodladanegoEUWT.Jakociekawostkęnależywspomnieć,żeEUWTuzyskujeosobowośćprawnądopierowmomencierejestracjilubpublikacjiwdziennikuUrzędowymUniiEuropejskiejzgodniezprawemkrajowymwpaństwieczłonkowskim,wktórymznajdujesięjegosiedzibastatutowa.12Zob.art.1ust.4Rozporządzenia w sprawie Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej.Osobowośćprawnaprawawspólnotowegowpraktyceoznacza,że


trona

68

jednakzwrócićuwagę,żezdolnośćprawnaizdolnośćdoczynnościEUWTjestograniczonazadaniowoiterytorialnie.13BezsprzeczniestworzenienabazieRozporządzenia 1082/2006instrumentuprawnegowpostaciEUWTstanowiłoodpowiedź

na dotychczasowe problemy, z jakimi spotykały się szczególnie euroregiony orazwładze lokalne i regionalnew prowadzeniuwspółpracytransgranicznej,spowodowanebrakiemwspólnejdlacałegopodmiotueuropejskiejosobowościprawnej.

Nadrzędność prawa wspólnotowego z jednoczesną możliwością określania przez członków EUWT zadań i zasad dzia-łania EUWT w konwencji i statucie stanowi kolejnąważną cechęEUWT.Zgodnie z zapisami art. 2 ust. 1Rozporządzenia 1082/2006prawemwłaściwymdlaEUWTjest:

●wpierwszejkolejnościRozporządzenie w sprawie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej,●dalejwprzypadkachokreślonychprzedmiotowymRozporządzeniem – przepisykonwencjiistatutudanegoEUWT,●orazwprzypadkusprawnieuregulowanychRozporządzeniem 1082/2006luburegulowanychnimtylkoczęściowoprzepisy

państwaczłonkowskiego,wktórymznajdujesięsiedzibastatutowaEUWT.Takakonstrukcjaprawnarodzidwiepoważnekonsekwencje.Popierwszewpostacinierównościpartnerówtransgranicznych

objawiającejsię,jaktrafniezauważaAnetteBussmann„bardzomocnąpozycjączłonkówEUWT,którzypochodzązkrajusiedzibystatutowejEUWT”poprzezzbytczęsteodwołaniew Rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Teryto-rialnejdoprawawłaściwegodlakraju,wktórymEUWTmaswojąsiedzibęokreślonąstatutem.14PodrugienadrzędnośćprawawspólnotowegogwarantowanaRozporządzeniem 1082/2006eliminujedotychczasoweniedogodnościwewspółpracypodmiotówtransgranicznych,głównieeuroregionówskładającychsięzkomponentównarodowych,związanezezróżnicowanymsystememprawnymobowiązującymwposzczególnychkrajach.

Konwencjaorazstatut stanowiąpodstawowedokumentykonstytuująceEUWT.Zgodniezprzepisamiprawaeuropejskiego„statutprzyjmowanyjestnapodstawiekonwencji”.CoistotneRozporządzenie szczegółowoprecyzuje„standardminimum”,czylijakiepodstawoweelementywspólnedlawszystkichEUWTtworzonychwkrajachczłonkowskich,powinienzawieraćkażdyztychdokumentów,coilustrujeTabela2.

Tabela 2Podstawowe wymogi dotyczące treści merytorycznej konwencji i statutu

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europej-skiego i Rady z dnia 5 lipca 2006

EUWTmożenabywaćizbywaćmienie,występowaćjakostronaprzedsądem,zatrudniaćpracowników.13Kwestiętąregulujeart.7ust.2Rozporządzenia, według którego„EUWTdziaławramachpowierzonychmuzadań,któresąograniczonedoułatwianiaiupowszech-nianiawspółpracyterytorialnejwceluwzmocnieniaspójnościgospodarczejispołecznejiktóresąokreślaneprzezczłonkówEUWT”iiart.8ust.2lit.b)„Konwencjaokreśla(…)zasięgterytorialny,naktórymEUWTmożewykonywaćswojezadania”.14 A.Bussmann,Europejskie ugrupowanie współpracy terytorialnej (EUWT) – przełom we współpracy transgranicznej w Unii Europejskiej, „Samorząd terytorialny”,WoltersKluwer,nr10/2008,Warszawa2008,s.15.


Stro

na 6

9

FundamentalnącechąwyróżniającąEUWTspośródinnychnarzędziwspółpracytransgranicznej,ajednocześniezłożonąma-teriąwkontekścieEUWTjestkwestiauczestnictwa w EUWT podmiotów o zróżnicowanym statusie (w tym podmiotów spoza Unii Europejskiej). Zgodnie z art. 3 ust. 1 partnerami uprawnionymi doutworzeniaEUWTmogąbyćpaństwa członkowskie,władzeregionalne,władzelokalne,podmiotyprawapublicznegowrozumieniuart.1ust.9akapitdrugidyrektywy2004/18/WEParlamentuEuropejskiegoiRadyzdnia31marca2004r.orazstowarzyszeniaskładającesięzpodmiotównależącychdojednejlubkilkuztychkategorii.Wzwiązkuztym,żewkontekścieswoistegobrakujednorodnościskładuEUWTinteresującokreślisięmożliwośćuczestnictwawstrukturachEUWT:państw,stowarzyszeńorazpodmiotówmającychsiedzibępozaobszaremUniiEu-ropejskiej,autorpostanowiłszczegółowoomówićtekwestie.

SwoistymprecedensemjestwłączenienamocyRozporządzenia w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorial-nej państwczłonkowskichjakobezpośrednichpodmiotówwspółpracytransgranicznej–członkówEUWT.JaktrafniezauważaSyl-wiaDołzbłaszzgodniezzapisamiww.RozporządzeniapaństwomożewnastępującysposóbangażowaćsięwprocesbudowaniaifunkcjonowaniastrukturEUWT:

●poprzezczłonkostwowEUWT,●poprzezwyznaczenieorganówodpowiadającychza:wydaniezgodynauczestnictwopodmiotówkrajowychwEUWToraz

kontrolęwydatkowaniaśrodkówpublicznychprzezEUWT.Wartopodkreślić,żeuczestnictwopaństwwstrukturachEUWTczęstobłędniepostrzeganejestpopierwszejakozaprzeczenie

zasadypomocniczości,apodrugiejakoswoistezagrożeniedlaroliwładzlokalnychiregionalnychwprocesiekształtowaniawspół-pracytransgranicznej.TymczasemprawodawcadecydującomożliwościuczestnictwapaństwwEUWTmiałnauwadzeprzedewszystkimwielkośćimożliwościposzczególnychregionóweuropejskich.WzwiązkuztymumożliwieniepaństwomuczestnictwawEUWTnależymoimzdaniemtraktowaćjakoswoistyukłonwkierunkupaństwoniewielkimterytoriumikroknadrodzedorealizacjikoncepcjiwielopoziomowegorządzenia.

WkontekścietraktowaniaEUWTjakodrogirozwojueuroregionówkluczoweznaczeniemamożliwośćuczestnictwawEUWTstowarzyszeń złożonych z podmiotów należących do jednej lub kilku kategorii.Takierozwiązanieoznacza,żeczłonkamiEUWTmogąbyćnietylkoposzczególnesamorządylokalneiregionalne,alenp.krajowekomponentyeuroregionów,którychczłonkamisąsamorządylokalneiregionalne,cosądzęwznacznejmierzeułatwiaiskracaprocesprzekształcaniasięeuroregionówwEUWT.

Niezwykle interesującym z perspektywy rozwoju współpracy transgranicznej w Europie wydaje się być umoż-liwienie uczestnictwa w EUWT partnerów pozawspólnotowych. Co do zasady niezbędnym warunkiem utwo-rzenia EUWT jest uczestnictwo w Ugrupowaniu co najmniej dwóch państw członkowskich Unii Europejskiej.NiemniejjednakRozporządzenie napodstawieinformacjizawartychwjegopreambuleokreśla,że„przyjęcieśrodkawspólnoto-wegopozwalającegonautworzenieEUWTniepowinnojednakwykluczaćmożliwościuczestniczeniapodmiotówzpaństwtrzecichwEUWT(…)wprzypadku,gdypozwalanatoustawodawstwopaństwatrzeciegomiędzypaństwamiczłonkowskimiapaństwamitrzecimi.”WobliczupozytywnychdoświadczeńwzakresiewspółpracytransgranicznejprowadzonejnazewnętrznychgranicachUniiEuropejskiejzpaństwamiEuropyŚrodkowo-Wschodniejlubzinnymiistotnymipaństwamieuropejskiminiebędącymiczłonka-miWspólnoty(NorwegiąiSzwajcarią)wydajesię,żewykorzystanieEUWTnagranicachzewnętrznychmożeokazaćsiękorzystnedlaobustroniprzynieśćpozytywneefekty.

Wybórwspólnej siedziby EUWTstanowipodstawowewyzwaniestawianeprzedpodmiotamidecydującymisięnautworzeniewspólnej,transgranicznejstrukturyinstytucjonalnejcharakteryzującejsięwspólnotowąosobowościąprawną,wtymprzedeuro-regionami.Zagadnienietomanadrzędneznaczenie,ponieważtoodumiejscowieniasiedzibyEUWTzależyprawowłaściwedlatworzonegoEUWT.Tymsamymprawostanowiąceprawokrajowepaństwabędącegosiedzibąstatutowąutworzonejstrukturywspółpracydecydujeotakichkluczowychkwestiachjak:rejestracjaipublikacjastatutu,odpowiedzialnośćwobecosóbtrzecichwprzypadkuniewypłacalności,kontrolazarządzaniafunduszamipublicznymi.Wzwiązkuztymwybórsiedzibypowinienbyćdoko-nanywsposóbprzemyślanyzuwzględnieniemmocnychisłabychstronprawodawstwaobowiązującegowpaństwiewybranymjakosiedzibatworzonegoEUWT.Jakpokazujedoświadczenietowłaśniezagadnieniezwiązanezanaliząporównawcząkrajo-wychprzepisówmającąnaceluustaleniewsposóbobiektywnysiedzibystatutowejEUWTstanowinajdłuższyibudzącynajwięcejkontrowersjietapnadrodzedoutworzeniaEuropejskiegoUgrupowaniaWspółpracyTerytorialnej.Bezsprzeczniejednązprzyczyntakiegostanurzeczyjestto,żewRozporządzeniu 1082/2006prawodawcanieprzewidziałewentualnejmożliwościprzeniesieniasiedzibyEUWTdoinnegokraju.Wartowtymmiejscurównieżpodkreślić,żeobecnieniemamożliwościumiejscowieniasiedzibyEUWTwpaństwachniebędącychczłonkamiUniiEuropejskiej,ponieważwybórsiedzibypociągazasobązastosowanienietylkoprawakrajowego,aleprzedewszystkimwspólnotowego,którenieobowiązujepaństwtrzecich.

Kolejnymelementem,ważnymdlaprawidłowego funkcjonowaniaEUWT jest istnienie wspólnych organów, które repre-zentują utworzone EUWT na zewnątrz.ZgodniezRozporządzeniem 1082/2006wskładstrukturyEUWTobligatoryjniepowinnywejśćtakieorganyjakzgromadzenie,któreskładasięzprzedstawicieliczłonkóworazdyrektorreprezentującyEUWTidziałającywjegoimieniu.Coistotneww.Rozporządzeniepozostawiawtymzakresiewielekwestiinieuregulowanych,codajedużemożliwościdostosowaniastrukturyugrupowaniadopotrzebpodmiotów,którejetworzą(np.możliwośćpowołaniadodatkowychorganówoilezostanietookreślonewStatucie).

Wspólny budżet EUWT stanowi ostatnią z istotnych cech charakteryzujących nowy instrument prawnywspółpracy trans-granicznej, jakim jest EUWT. Zgodnie z art. 11 ust. 1Rozporządzenia w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy te-rytorialnej „EUWT ustanawia roczny budżet, który jest przyjmowany przez zgromadzenie, zawierający w szczególności kom-ponent dotyczący kosztówbieżących oraz jeśli to konieczne komponent operacyjny.W tym kontekściewarto zwrócić uwagę,że ewentualne składki członkowskie stanowiące jedno z możliwych źródeł finansowania działalności EUWT nie stanowią na


trona

70

mocyww.Rozporządzenia elementuobligatoryjnego.Niemniej jednakkwestia tamożebyć regulowananapodstawiestatutu.PodsumowującniniejszerozważaniadotyczącecechkonstytutywnychEUWTnależystwierdzić,iżwsposóbkompleksowydefiniu-jąonecharaktertegoeksperymentalnegoinowatorskiegonarzędziaprawnegozzakresuwspółpracytransgranicznej.CowięcejtowłaśniekluczowecechyEUWT,októrychbyłamowa:osobowośćprawnaprawawspólnotowego,możliwośćuczestnictwawEUWTpodmiotówozróżnicowanymstatusie(wtympodmiotówspozaWspólnoty),nadrzędnośćprawawspólnotowego,wspól-nasiedziba,budżetireprezentacjasąwyznacznikiemnowejjakościwspółpracytransgranicznej,jakąniesiezesobąpowołanieEUWT.DziękitymfundamentalnymcechomEUWTstajesięimpulsemułatwiającymwspółpracępomiędzyregionamigranicznymiiumożliwiającymusunięcieprzeszkódutrudniającychtentypkooperacji.

3. Cele i zakres działania EUWT

CeleEuropejskiegoUgrupowaniaWspółpracyTerytorialnejzostałyprecyzyjniesformułowanewRozporządzeniu 1082/2006.Zgodnieznim:„CelemEUWTjestułatwianieiupowszechnianiewspółpracytransgranicznej,transnarodowejimiędzyregionalnejzwa-nychdalej„współpracąterytorialną”,międzyjejczłonkami(…)wyłączniewceluwzmocnieniaspójnościekonomicznejispołecznej”.Wydajesię,iżwykładniętegozapisunależystosowaćrozszerzająco,tzn.odnosićsięnietylkodoułatwianiaiupowszechnianiawspółpracytransgranicznej,aletakżedojejprowadzeniawceluwłaściwegowykorzystaniapotencjałutkwiącegowtymnowyminstrumenciewspółpracytransgranicznej.

BardzoistotnymaspektemodnoszącymsiędoEuropejskichUgrupowańWspółpracyTerytorialnejjestzakresichdziałania.CodozasadyzadaniemEUWTjesturzeczywistnianiepowierzonychmuwkonwencjizadań,któreograniczanesądorealizacjiww.celuEUWT.CoistotnepodmiotytworząceEUWTmogąpodejmowaćtylkotakiedziałania,którenależądoichuprawnieńnamocyprawakrajowego.

Jak trafnie zauważają Gianluca Spinaci i Gracia Vara-Arribas w artykule „The European Grouping of Territorial Co-operation (EGTC): New Spaces and Contracts for European Integration” w rzeczywistości EUWT zostało stworzo-ne jako narzędzie mające na celu ułatwienie realizacji programów i projektów w zakresie współpracy terytorialnej fi-nansowanych ze środków strukturalnych. Niemniej jednak EUWT może również realizować inne przedsięwzięcia zzakresuwspółpracy terytorialnej finansowane ze środkówUnii Europejskiej bądź podążyć inną drogą – podejmując działaniadotyczące współpracy transgranicznej, transnarodowej lub międzyregionalnej poza systemem finansowania Unii Europejskiej(rodzajezadańrealizowanychprzezEUWTilustrujeSchemat1).Wtymkontekściewartozauważyć,że„działalnośćEUWTmożemiećcha-raktermonofunkcjonalny(realizacjakonkretnegozadania/realizacjiprojektu)lubmultifunkcjonalny(realizacjawieluzadań/projektów).

Schemat 1Zadania Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej w latach 2007-2013

Źródło: Strona internetowa Portalu Funduszy Strukturalnych, www.interreg.gov.pl/20072013/EUWT, 16.10.2008 r.

Co istotne, członkowieEUWTmogą powierzyćwykonywanie zadańEUWT jednemu z podmiotówwchodzącychw składUgrupowania.15

MówiącouprawnieniachEUWTniesposóbnieodnieśćsiędodziałań,którezostaływykluczonezzakresudziałalnościEUWT.ZgodniezRozporządzeniem 1082/2006 sątotezadania,któremogądotyczyćochronyogólnychinteresówpaństwalubinnychorganówpublicznych,takichjak:uprawnieniapolicyjneiregulacyjne,wymiarsprawiedliwościipolitykazagraniczna.

15M.Mielczarek,Planowana reforma polityki regionalnej Unii Europejskiej na lata 2007-2013,„Zeszytynaukowe”WyższejSzkołyAdministracjiPublicznejwŁodzi,WyższaSzkołaAdministracjiPublicznejwŁodzi,Łódź2005,s.14.


Stro

na 7

1

4. Proces ustanawiania EUWT i modele struktury prawnej współpracy w ramach EUWT

ZanimpodjętazostaniedecyzjaoustanawianiuEUWT(np.nabazieeuroregionu)zainteresowanepodmiotypowinnydokonaćanalizyocenywykonalnościEUWT,którazwierasięwośmiunastępującychetapach:

1. „AnalizapotrzebicelówwspółpracyorazichporównaniezpotencjalnymizadaniamiEUWT.2.Określenieumiejętnościidoświadczenianiezbędnychdoprowadzeniaplanowanejwspółpracy.3.Wskazaniepartnerów,którzyposiadająpotrzebneumiejętnościdlakażdejzdziedzinisprawdzenie,czyspełniająwarunki

ewentualnegoczłonkostwawEUWT.4. Zbadaniekrajowychramprawnychpotencjalnychczłonkówwceluwskazaniatych,któresąodpowiedniedozarządzania

EUWT,zwracającuwagęnacelewspółpracyorazcharakterpartnerstwa(kluczowedlaustanowieniasiedzibyEUWT).5.Sprawdzeniewykonalnościplanowanegownioskupodwzględemprawnymwporozumieniuzwładzamikrajowymiwybrane-

gopaństwaczłonkowskiego.6.Sporządzenieanalizykosztówikorzyścizawierającejporównanieargumentówprzemawiającychzautworzeniemnowego

EUWTorazinnychformwspółpracy.7.Podjęcienegocjacjiorazprzygotowanietekstukonwencjiistatutuzpozostałymizainteresowanymipartnerami(abyuniknąć

problemówwprzyszłościwartorównieżzasięgnąćopiniiwładzkrajowych).8.Poosiągnięciuprzezstronyporozumieniawsprawiekonwencjiistatutumożnarozpocząćprocedurępowiadomienia.”16

WłaściwyproceszakładaniaEUWTprzezpartnerówtransgranicznychstandardowoskładasięz7podstawowychkroków,coilustrujeSchemat2.

Schemat 2

Proces ustanawiania Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej w oparciu o Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006)

Źródło:Opracowaniewłasnenapodstawie:European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC). A new Instrument for Territorial Cooperation in Europe. Is it a Useful Instrument?Publicationco-financedby theUE through theERDF-Comunitarian Interregional Initiative IIIA Italy-Slovenia2000/2006TOPILE-FromDecisionMakersTOcitizens,SMEs,LocalAuthorityandviceversa,s.90-91.

16 Na podstawie: www.cor.europa.eu/pages/EvevtTemplate.aspx?view=folder&id=76f46d44-8397-4e1a-b925- f2a76cedd96d&sm=76f46d448397-4e1a-b925--f2a76cedd96d,06.01.2010.


trona

72

WkontekścieustanawianiaEuropejskiegoUgrupowaniaWspółpracyTerytorialnejzasadniczeznaczenieodgrywaodpowiedźnapytanieomodelstrukturyprawnej,jakieprzyjmietworzoneEUWT.Podstawowymi wyznacznikami decydującymi o kształcie tworzonego EUWT są: kryteria dotyczące członków EUWT, kryteria dotyczące prawa właściwego oraz kryteria dotyczące realizowanych zadań.17

Pierwszekryterium dotyczące członków EUWTilustrujeSchemat3.Mającnauwadze,żezgodniezart.3Rozporządzenia 1082/2006członkamiEUWTmogąbyćpodmiotynależącedo jednej lubkilkukategorii (np.państwaczłonkowskie,władzere-gionalne,władzelokalne,stowarzyszeniaskładającesięzww.podmiotów)możnawyróżnićEUWTjednorodneiniejednorodne.ZgodniezopiniąGrupyEuropejskichStudiówPolitycznychEUWTjednorodne,tote,którychczłonkamisąpodmiotynależącedojednejkategorii,np.traktowanewtymkontekściełącznie-samorządylokalneiregionalne.NatomiastEUWTniejednorodne,totakiewskład,którychwchodzączłonkowienależącydoróżnychkategorii(np.państwa,władzelokalneiwładzeregionalne).WobrębieEUWTniejednorodnychmożnazkoleiwskazaćnaEUWTposiadająceskładsymetryczny(złożonezróżnychpartnerównależą-cychdotychsamychkategoriipojednejipodrugiejstroniegranicy)orazniesymetryczny.Zdrugiejstronykryterium dotyczące członków EUWT różnicujetworzoneEUWTnate,wskładktórychwchodząpaństwaczłonkowskieitakie,wktórychpaństwanieuczestniczą.

Schemat 3 Kryteria dotyczące członków EUWT

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: "Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej EUWT". Analiza sporządzona przez Grupę Europejskich Studiów Politycznych pod kierunkiem prof. N. Levrata, Komitet Regionów, styczeń 2007, s.117.Drugimzkryteriówmającychnadrzędnywpływnamodel systemu prawnego,jakiprzyjmietworzoneEUWTjestkryterium

dotycząceprawawłaściwego,coilustrujeSchemat4.Napodstawietegokryteriumnależyokreślić,czyEUWTwymagatworzenianabaziestrukturyprawapublicznegoczystrukturyprawaprywatnego(mającnauwadzeprawowłaściwekraju-siedzibystatutowejEUWT).KolejnerozróżnieniedotyczyEUWT,wktórychodpowiedzialnośćczłonkówjestograniczonaodtych,wktórychmaonacharakternieograniczony.18

Schemat 4Kryteria dotyczące prawa właściwego

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: "Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej EUWT". Analiza sporządzona przez Grupę Europejskich Studiów Politycznych pod kierunkiem prof. N. Levrata, Komitet Regionów, styczeń 2007, s.118.

17Opracowanonapodstawie:Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej EUWT…,op.cit.,s.117-118.18Należyjednakwtymmiejscuwspomnieć,żeniektórepaństwa,np.CzechyniedopuszczająmożliwościzarejestrowaniawswoimpaństwieEUWTzograniczonąodpowiedzialnością.


Stro

na 7

3

TypologięEUWTzewzględunaostatniekryteriumodnoszącesiędorealizowanych przez EUWT zadań odzwierciedlaSche-mat5.WtymzakresienależyodróżnićteEUWT,którychdziałaniaskupiająsiębezpośrednionazarządzaniufunduszamiUniiEuropejskiejodtych,któredziałająpozasystememfinansowaniaUniiEuropejskiej.OstatnipodziałEUWTwzakresiekryteriumdotyczącymprowadzonychzadańróżnicujeEUWTzewzględunato,czyrealizujeonewspółpracęwimieniuswoichczłonków,czymożejestwyłącznieinstrumentem,któryułatwiawspółpracęmiędzypodmiotamiwchodzącymiwjegoskład.

Schemat 5Kryteria dotyczące realizowanych zadań

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: "Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej EUWT". Analiza sporządzona przez Grupę Europejskich Studiów Politycznych pod kierunkiem prof. N. Levrata, Komitet Regionów, styczeń 2007, s.117.

Podsumowującniniejszerozważanianależypodkreślić,iżjakwynikazobliczeńekspertównależącychdoGrupyEuropejskichStudiówPolitycznychwymienionepowyżejkryteriagenerują720różnychmożliwychkombinacjiEUWT.Mająctonauwadzemoż-nazpełnymprzekonaniemstwierdzić,iżkażdyzpodmiotów(wtymrównieżkażdyzeuroregionów),któryzdecydujesiępodążaćdrogąwkierunkuEuropejskiegoUgrupowaniaWspółpracyTerytorialnejzpewnościąbędziemógłznaleźć takimodelstrukturyprawnejEUWT,którywsposóbkompleksowybędzieodpowiadałnajegopotrzeby,ajednocześniebędziedostosowanydosyste-muprawnegokraju,naterytoriumktóregoznajdowaćsiębędziesiedzibastatutowaEUWT.

5. Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej istniejące na granicach państw człon-kowskich Unii Europejskiej

Mimo,iżpierwszelatawdrażaniawspólnotowegoinstrumentuprawnegozzakresuwspółpracytransgranicznejbyłydośćtrud-ne,choćby jakwskazujeJanOlbrycht19„z tegopowodu,żeEUWTjestnarzędziemeksperymentalnyminowatorskimwsferzezacieśnianiawspółpracymiędzynarodowejw ramachUniiEuropejskiej”,wrazzustanowieniemwstyczniu2008 r.pierwszegougrupowania – L’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai wUnii Europejskiej etap rozważań na temat ustanowienia EUWT zostałpokonany.20Obecnienagranicacheuropejskichistnieje47EuropejskichUgrupowańWspółpracyTerytorialnej,kolejnych14jestwfazieprzygotowania.StantenilustrujeTabela3iTabela4.

Tabela 3EUWT na granicach Unii Europejskiej

19JanOlbrychtbyłgłównyminicjatoremtworzeniaEuropejskichUgrupowańWspółpracyTerytorialnej.20J.Olbrycht,Na tym samym wozie…(1),„Europrojekty.PL”2010,nr1,s.9.


trona

74


Stro

na 7

5


trona

76


Stro

na 7

7

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: informacji zawartych na stronie www. porta l.cor.europa.eu/egtc, Stan na dzień 30.08.2014 r.


trona

78

Tabela 4EUWT w fazie przygotowania

Źródło:Opracowaniewłasnenapodstawie:informacjizawartychnastroniewww.portal.cor.europa.eu/egtc,stannadzień30.08.2014r.

PodsumowującpowyższeopracowaniedotycząceEuropejskichUgrupowańWspółpracyTerytorialnejwkontekścienowejja-kościwspółpracytransgranicznejwartopodkreślić, iżpołączenieelementówsprawdzonych(zachowaniedorobkuINTERREGu,czylipodziałunatrzykomponentywspółpracyterytorialnejisposobówfinansowaniaprzezUnięEuropejskąprogramówtransgra-nicznychorazutrzymanie rozwiązania, którepozwalanapołączeniewspólnotowego instrumentuzkrajowymsystemempraw-nym)zelementamiinnowacyjnymi(możliwośćustanowieniatransgranicznejjednostkipublicznej,którajestosobąprawnąprawawspólnotowegoorazmożliwośćudziałupaństwwEUWT)decydujeotym,żeustanowieniewspólnegopodmiotuprawawpostaciEUWTnietylkowpisujesięwspecyfikęwspółpracytransgranicznej,aleprzedewszystkimpozwalanawyeliminowanieistniejącychbarierwewspółpracytransgranicznejorazwkonsekwencjinapoprawęjakościprowadzonejwspółpracypoprzezpodniesieniejejnawyższypoziomformalnyiprawny.21

21.Zob.Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej EUWT…,op.cit.,s.119.