�����
�
Kluczowe materiały: Jak korzysta si� z PPP
Materiał Opis
10 Menziesand Mandri-Perrott (2010) Private Sector Participation in Light Rail-Light Metro Transit
Initiatives Bank �wiatowy / PPIAF
W Aneksie 1 znale� mo�na studia przypadków dotycz�ce projektów PPP w sektorze lekkich kolei w Zjednoczonym
Królestwie, Malezji, na Filipinach, w Tajlandii, Kanadzie i
Republice Południowej Afryki
11 Marin (2009) Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experiences in
Developing Countries Trends and Policy Options Nr 8
PPIAF / Bank �wiatowy
Przegl�d do�wiadcze� zwi�zanych z 65 PPP w sektorze wodnym w krajach rozwijaj�cych si�, pokazuj�cy regularne usprawnienia w
efektywno�ci i jako�ci usług
12 Eberhardand Gratwick (2010) IPPs in Sub- Saharan Africa: Determinants of Success Aktualizacja artykułu
opublikowanego w Przegl�dzie Polityki Rozwojowej 2008
Zawiera przegl�d do�wiadcze� z IPP w Afryce Subsaharyjskiej, w tym wyczerpuj�c� list� i szczegółowe dane na temat projektów
IPP w tym regionie
13Eggers i Startup (Deloitte Research) (2006) Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private
Partnerships Deloitte
Na stronie 5 znale� mo�na tre�ciwy opis ró�nych rodzajów
kontraktów PPP. W raporcie zwi�le opisano tak�e
mi�dzynarodowe do�wiadczenia PPP w sektorze transportowym, wodnym i odpadów, sektorze edukacji, budownictwa mieszkaniowego, szpitalnym, obrony i wi�ziennictwa
14
IFC (2011) Healthcare and PPPs Numer 3 kwartalnika Mi�dzynarodowej Korporacji Finansowej:
Handshake dotycz�cy PPP
Omówiono tutaj mi�dzynarodowe do�wiadczenia PPP w sektorze ochrony zdrowia – szczególnie w krajach rozwijaj�cych si� – oraz
sformułowano wnioski, w jaki sposób powtórzy� odniesione sukcesy. Zawiera opis przypadku szpitala PPP w Lesotho oraz przegl�d do�wiadcze� z Ghany, Indii i Meksyku
15 LaRoque (2006) Contracting for the Delivery of
Education Services: A Typology and International Examples Fraser Forum (Nowa Zelandia) Dostarczanie Usług Edukacyjnych
Opisuje ró�ne sposoby anga�owania sektora prywatnego w edukacj�, w tym na drodze PPP. Strony 20-24 dotycz�mi�dzynarodowych do�wiadcze� z PPP w szkołach
16 Business News Americas (2011) SocialInfrastructure: The New Frontier for ConcessionsSeria Infrastructure Intelligence, sierpie� 2011
Zawiera opis bie��cych do�wiadcze� z PPP w sektorach
infrastruktury socjalnej w Chile, Meksyku, Peru i Brazylii
1.3. Jak finansuje si� z PPP
Przenoszenie odpowiedzialno�ci do sektora prywatnego w celu zmobilizowania inwestycji
infrastrukturalnych jest jedn� z podstawowych ró�nic pomi�dzy PPP a konwencjonalnymi
zamówieniami publicznymi. Gdy ma to miejsce, prywatna strona PPP jest odpowiedzialna za
identyfikacj� inwestorów i opracowanie struktury finansowej projektu. Niemniej osoby
pracuj�ce w sektorze publicznym powinny rozumie� prywatne struktury finansowania
infrastruktury oraz bra� pod uwag� potencjalne konsekwencje dotycz�ce rz�du. Rozdział ten
zawiera:
• Krótkie wprowadzenie do zagadnienia strukturyzacji projektów PPP w ramach
finansowania prywatnego (Punkt 3.1)
• List� kwestii, o których musi pami�ta� rz�d, składaj�c zamówienie w ramach PPP
finansowanego ze ródeł prywatnych – a mianowicie w jaki sposób rz�d mo�e potrzebowa�
umo�liwi� lub kontrolowa� gromadzenie funduszy przez stron� prywatn�, aby zapewni�
efektywne wdro�enie projektu (Punkt 3.2)
�����
�
• Opis ró�nych ról finansowania publicznego w PPP – a mianowicie: dlaczego i jak rz�dy
mog� by� bezpo�rednio zaanga�owane w finansowanie PPP (Punkt 3.3.).
Rozdział dotycz�cy Finansowania PPP w pracy Farquharsona i in. na temat PPP na
rynkach wschodz�cych [#1, Rozdział 5] dostarcza przegl�du niektórych zagadnie�
omówionych w niniejszym rozdziale. Partnerstwa Publiczno-Prywatne: Zasady polityki i
finansowania autorstwa E. R. Yescombe’a [#2] oraz Inwestycje sektora prywatnego w
sektorze infrastruktury: finansowanie projektów, projekty PPP i ryzyko autorstwa
Jeffreya Delmona [#3] to bardziej wszechstronne materiały ródłowe dotycz�ce szerokiego
zakresu tematów zwi�zanych z finansowaniem PPP. Odpowiednie rozdziały tych prac oraz
ł�cza do dodatkowych materiałów ródłowych znale� mo�na w całym niniejszym rozdziale.
Umo�liwi� one zdobycie wi�kszej ilo�ci informacji na temat okre�lonych zagadnie�.
1.3.1. Struktury finansowania PPPStrona prywatna wi�kszo�� kontraktów PPP to okre�lona spółka projektowa utworzona w tym
celu – cz�sto nazywana te� spółk� celow� (Special Purpose Vehicle, SPV). Spółka
projektowa gromadzi fundusze na drodze poł�czenia kapitału własnego – dostarczonego
przez udziałowców spółki projektowej – oraz zaci�gania zadłu�enia od banków, albo za
pomoc� obligacji lub innych instrumentów finansowych. Struktura finansowania jest
poł�czeniem kapitału własnego i długu oraz relacji kontraktowych pomi�dzy posiadaczami
kapitału a kredytodawcami.
Na Rysunku 1.3.1 pokazano typow� struktur� finansowania oraz kontraktu projektu PPP.
Rz�d pozostaje w relacji kontraktowej ze spółk� projektow�. Pierwotni inwestorzy kapitałowi,
którzy opracowali ofert� PPP, zazwyczaj nazywani s� sponsorami projektu16. Typowymi
inwestorami kapitałowymi mog� by� deweloperzy projektowi, spółki in�ynieryjne i budowlane,
spółki zarz�dzaj�ce infrastruktur� i prywatne fundusze kapitałowe. Do kredytodawców na
rzecz projektów PPP w krajach rozwijaj�cych si� mog� zalicza� si� banki komercyjne, banki
rozwoju wielostronnego i dwustronnego oraz inwestorzy instytucjonalni tacy jak fundusze
emerytalne.
Jak pokazano na Rysunku 1.3.1, spółka projektowa z kolei zawiera kontrakty z firmami w
celu zarz�dzania projektowaniem i budow� (kontrakty te s� znane jako kontrakty EPC
(Engineering, Procurement and Construction) oraz eksploatacj� i konserwacj� (O&M).
Wykonawcy mog� by� podmiotami stowarzyszonymi z inwestorami kapitałowymi. Praca
Yescombe’a o finansowaniu PPP zawiera przykłady struktur PPP w przypadku ró�nych
rodzajów PPP [#2, rozdział 1.4].
16. Jak pisze Yescombe [#2, strony 96-100], sponsor projektu mo�e potem sprzeda� swoj� inwestycj� drugorz�dnym inwestorom
kapitałowym.
�����
�
Rysunek 1.3.1: Typowa struktura projektu PPP
Jak opisuje to Farquharson w rozdziale na temat finansowania PPP [#1, strona 53],
inwestycja kapitałowa jest inwestycj� typu „pierwszy na wej�ciu, ostatni na wyj�ciu” (FILO) –
co oznacza, �e wszelkie straty projektowe s� ponoszone przede wszystkim przez inwestorów
kapitałowych, a kredytodawcy ponosz� strat� jedynie w przypadku utraty inwestycji
kapitałowej. Oznacza to, �e inwestorzy kapitałowi bior� na siebie wy�sze ryzyko ni� dostawcy
zadłu�enia i wymagaj� wy�szego zwrotu ze swojej inwestycji.
Celem sponsora projektu i jego doradców jest zasadniczo minimalizacja kosztów
finansowania projektu. Poniewa� kapitał uwa�a si� za bardziej kosztowny od zadłu�enia,
sponsorzy projektu cz�sto staraj� si� uzyska� wysok� proporcj� zadłu�enia do finansowania.
Finansowanie projektów PPP bez regresu
W ramach finansowania projektowego bez regresu kredytodawcy mog� uzyska� spłat�jedynie z przychodów spółki projektowej, bez regresu do inwestorów kapitałowych. Oznacza
to, �e obowi�zki spółki kapitałowej s� oddzielone od obowi�zków inwestorów kapitałowych, a
zadłu�enie jest zabezpieczone przepływami pieni��nymi z projektu. Jak pisze Yescombe w
rozdziale dotycz�cym finansowania projektów w ramach PPP [#2, Rozdział 8], struktury
finansowania projektów najcz��ciej odznaczaj� si� wysok� proporcj� zadłu�enia – od 70 do
95 procent. Z perspektywy inwestorów kapitałowych pomaga to w zarz�dzaniu ryzykiem za
spraw� redukcji zaanga�owania w projekt i umo�liwia realizacj� projektów znacznie
wi�kszych rozmiarów, które w innym przypadku byłyby niemo�liwe. Dla kredytodawców
oznacza to przeprowadzanie rygorystycznych ocen due diligence, zorientowanie na
przepływy pieni��ne w ramach projektu i jego struktur� kontraktow�.
Na temat struktur finansowania projektów dost�pna jest obszerna literatura, obejmuj�ca kilka
wszechstronnych podr�czników. Dla czytelników zainteresowanych pogł�bianiem tematu
dobrym punktem wyj�cia b�d� nast�puj�ce pozycje:
.!��3������
�#������
���!����
4$���� �
4$����
���"�(��!����
4$����
�!���-���)��
4$����
���!����
5��������
6 2�5��������
'78�
9����������
��"���-����
*")-���
"����������
5��!�����
!�����
.���������
6 2�
.���������
'78�
�����
�
• Modern Project Finance: A Casebook autorstwa Benjamina Etsy’ego. John Wiley and Sons, 2004
• The Law and Business of International Project Finance: A Resource for Governments,
Sponsors, Lawyers, and Project Participants (2. wydanie) autorstwa Scotta L. Hoffmana.
Translational Publishers, 2001
• Principles of Project Finance autorstwa E. R. Yescombe’a. Academic Press, 2002
• Project Financing: Asset-Based Financial Engineering autorstwa Johna D. Finnerty’ego.
John Wiley and Sons Ltd, maj 2007 r.
Alternatywy wzgl�dem finansowania projektów bez regresu
Chocia� finansowanie projektowe pomaga zebra� fundusze na potrzeby finansowania
du�ych, silnie lewarowanych inwestycji, wi��� si� z nim pewne koszty. Stopy oprocentowania
zadłu�enia na potrzeby finansowania projektowego s� bardziej kosztowne ni� po�yczki
rz�dowe i cz�sto bardziej kosztowne ni� po�yczki spółek o ugruntowanej pozycji. Koszty
transakcji – przygotowanie struktury kontraktowej i przeprowadzenie odpowiedniej oceny due
diligence – mog� sprawi�, �e w przypadku mniejszych transakcji b�dzie ono nieatrakcyjne.
Dlatego te� wiele PPP decyduje si� na struktur� finansowania projektowego bez regresu,
chc�c uzyska� wi�ksz� elastyczno�� kontraktow� lub obni�y� koszty finansowania.
Jedn� z mo�liwo�ci sponsorów projektu jest wsparcie spółki projektowej za pomoc�dostarczenia gwarancji korporacyjnej lub sponsorskiej kredytodawcy, na spłat� cało�ci lub
cz��ci zadłu�enia projektowego. W ramce zaprezentowano przykłady.
Ramka 1.3.1: Przykłady struktury finansowania projektu z gwarancjami
korporacyjnymi
W niektórych przypadkach spółka projektowa mo�e nie by� w stanie zebra� finansowania
w ramach modelu bez regresu. Jedn� z opcji jest w takim przypadku dostarczenie przez
głównego sponsora projektu cz��ciowej lub całkowitej gwarancji w odniesieniu do
zadłu�enia projektu. Na przykład:
• W 1997 roku konsorcjum Manila Water Company, którego liderem była Ayala
Corporation z Filipin, z udziałami ze Stanów Zjednoczonych, Betchel i Mitsubishi
Corporation, otrzymała koncesj� na wschodni odcinek metra. W �lad za azjatyckim
kryzysem finansowym Manila Water Company utraciła zdolno�� do pozyskania
zadłu�enia na potrzeby finansowania inwestycji w oparciu o model finansowania
projektowego bez regresu, w zwi�zku z czym Ayala dostarczyła gwarancj�
korporacyjn�, aby wesprze� spółk� projektow�
• W 1992 wspólne przedsi�wzi�cie zrzeszaj�ce narodow� korporacj� paliwow� i
mi�dzynarodowe spółki paliwowe z IFC jako liderem głównym pracowało nad
budow� ruroci�gu paliwowego w Kolumbii. Zarazem jednak IFC obawiała si�
mo�liwych ataków partyzanckich i projekt utkn�ł w miejscu. Aby pchn�� go naprzód,
sponsorzy zapewnili pełn� gwarancj� kredytow�.
�ródła: Esguerra (2003) The Corporate Muddle of Manila’s Water Concessions WaterAid
and Tearfund, striba 19; Ahmed & Fang (International Finance Corporation) Project
Finance in Developing Countries, Bank �wiatowy1999, Ramka 5.7, strona 68
�����
�
Istnieje struktura finansowa, której czasem u�ywa si� do zredukowania kosztów finansowania
PPP, zwana modelem forfaitingowym. Mo�na j� zastosowa� w przypadku projektów PPP
typu „płaci rz�d”.17
W ramach tego modelu po uko�czeniu budowy zgodnie ze standardem
jako�ci zaakceptowanym przez rz�d, ten ostatni staje si� odpowiedzialny za spłat� obsługi
zadłu�enia na rzecz kredytodawcy za spraw� wystawienia tzw. „zrzeczenia si� prawa do
sprzeciwu”. Rozwi�zanie tego rodzaju mo�e obni�y� koszty finansowania projektu.18 Niemniej
oznacza ono, �e przy rz�dzie pozostanie wi�cej ryzyk w ramach PPP, a poniewa� spłata
obsługi zadłu�enia nie zale�y ju� od jako�ci, kredytodawca nie jest zainteresowany
efektywno�ci� projektu w toku jego eksploatacji. Model forfaitingowy jest powszechnie
wykorzystywany w Niemczech, gdzie połowa PPP wdro�onych w okresie 2002-2006
korzystała z tej struktury. Aby dowiedzie� si� wi�cej na temat modelu forfaitingowego, patrz
artykuł Daube’a porównuj�cy finansowanie projektowe do modelu forfaitingowego
[#4].
Inn� alternatyw� umo�liwiaj�c� obni�enie kosztów finansowania PPP jest udział rz�du w
strukturze finansowania, jak opisano to w Punkcie 3.3: Rola finansowania publicznego
w PPP. Rz�d – lub instytucja finansowa b�d�ca własno�ci� rz�du – mo�e dostarczy�
finansowanie spółce projektowej jako kredytodawca lub mo�e dostarczy� gwarancji, w
odniesieniu do niektórych lub wszystkich elementów zadłu�enia w ramach projektu.
1.3.2 Czynniki, które musi wzi�� pod uwag� rz�dJe�eli w PPP zaanga�owane jest prywatne finansowanie, to na sponsorze projektu spoczywa
zazwyczaj przede wszystkim odpowiedzialno�� za opracowanie struktury finansowania.
Niemniej istnieje kilka sposobów oddziaływania na struktur� finansowania przez rz�d, je�eli
zaistnieje taka potrzeba.
Na najbardziej podstawowym poziomie rz�d potrzebuje zapewni�, by projekt był „zbywalny
bankowo” – czyli �eby mo�na było zaci�gn�� na jego poczet kredyt. Z drugiej jednak strony
zbyt du�o zadłu�enia mogłoby osłabi� transfer ryzyka, wi�c rz�d mo�e zechcie� ograniczy�dopuszczaln� kwot� finansowania dłu�nego (dwigni). Bardziej niejasne, cho� wci�� istotne
szczegóły obejmuj�: w jaki sposób zarz�dza� ryzykami na drodze od przyznania kontraktu do
zamkni�cia finansowego; w jaki sposób radzi� sobie z mo�liwo�ci� refinansowania
zadłu�enia projektowego; oraz w jaki sposób okre�li� prawa do interwencji kredytodawców i
rz�du. Kwestie te zostały kolejno opisane poni�ej.
Rz�dy mog� równie� uczestniczy� w strukturze finansowania. Rz�dy mog� dostarczy�
zadłu�enia, kapitału lub gwarancji – albo bezpo�rednio, albo za po�rednictwem instytucji
finansowych b�d�cych własno�ci� rz�du, takich jak banki rozwoju i fundusze emerytalne.
Punkt 3.3 zawiera opis tego rodzaju roli finansowania publicznego w PPP.
1.3.2.1 Mo�liwo�� uzyskania finansowania bankowego (bankowalno��)Jest to zdolno�� projektu do uzyskania finansowania bankowego. „Zbywalny bankowo”
oznacza tyle, �e projekt mo�e przyci�gn�� nie tylko finansowanie kapitałowe od swoich
sponsorów, ale te� wymagan� kwot� zadłu�enia. Patrz Rozdział w pracy Delmona o
zbywalno�ci bankowej [#3 Rozdział 4] i rozdział w pracy Farquharsona o
17. Wyja�nienie natury projektów typu „płaci rz�d” mo�na znale� w Punkcie 1.1.
18. Przyjmuje si� tutaj zało�enie, �e koszty po�yczek, jakie musi ponie�� rz�d, s� ni�sze od tych, które musi ponie�� prywatna
spółka, co w przypadku niektórych krajów rozwijaj�cych si� mo�e nie by� prawd�.
����
�
Finansowaniu PPP [#1, strony 54-57] – w obu opisano czynniki, które banki wezm� pod uwag�
przy podejmowaniu decyzji o finansowaniu projektu.
Aby projekt był zbywalny bankowo, kredytodawca musi mie� pewno��, �e spółka projektowa jest
w stanie obsłu�y� zadłu�enie. W ramach struktury finansowania projektowego opisanej w Punkcie
3.1 oznacza to, �e przepływy pieni��ne z działalno�ci operacyjnej musz� by� wystarczaj�co
wysokie, aby pokry� obsług� zadłu�enia wraz z akceptowalnym marginesem. Oznacza to równie�, �e ryzyko zmiany w przepływach pieni��nych musi z bardzo du�ym prawdopodobie�stwem
mie�ci� si� we wspomnianym marginesie. Dlatego te� kredytodawcy starannie oceniaj� ryzyka
projektu oraz ich alokacj� pomi�dzy stronami kontraktu.
Je�eli zbyt du�o ryzyka zostało przydzielone do strony prywatnej, kredytodawcy zredukuj� kwot�,
któr� b�d� gotowi u�yczy�, a� margines przepływów pieni��nych powy�ej obsługi zadłu�enia
b�dzie mo�liwy do zaakceptowania. W takim przypadku niezb�dny b�dzie dodatkowy kapitał.
Zarazem od spółki projektowej nale�y oczekiwa� wygenerowania wystarczaj�co wysokich
zwrotów, umo�liwiaj�cych rekompensat� na rzecz posiadaczy kapitału z tytułu podejmowanego
przez nich poziomu ryzyka.
Z perspektywy rz�du kluczowymi do uwzgl�dnienia czynnikami w kontek�cie zapewnienia
zbywalno�ci bankowej s� zatem: techniczna i finansowa opłacalno�� projektu oraz odpowiednia
alokacja ryzyka. W Module 3 niniejszego Przewodnika, w Rozdziale 2: Ocena projektów PPP
znale� mo�na wskazówki dotycz�ce oceny opłacalno�ci finansowej potencjalnego projektu PPP.
Rozdział 3: Strukturyzacja projektów PPP dostarcza wskazówek i narz�dzi osobom
zajmuj�cym si� obszarem alokacji ryzyka.
Co wi�cej, zarówno kredytodawcy jak i udziałowcy maj� motywacj�, by redukowa� swoje ryzyka i
maksymalizowa� swój zwrot. Oznacza to, �e strukturyzuj�c PPP rz�d bierze na siebie trudne
zadanie zachowania równowagi – zapewnienia zbywalno�ci bankowej projektu przy
jednoczesnym odparciu presji wywieranej na rz�d, by zaakceptował niepotrzebne ryzyko.
1.3.2.2 Ograniczenie kwoty dozwolonego zadłu�eniaSponsorzy projektu cz�sto maj� motywacj� do finansowania PPP z wykorzystaniem wysokiej
proporcji zadłu�enia do kapitału – to jest uzyskania wysokiej dwigni. Jak pisze Yescombe [#2,
strony 120-121], wi�ksza dwignia pozwala zazwyczaj inwestorom kapitałowym na osi�gni�cie
wy�szych zwrotów i ułatwia zarz�dzanie struktur� finansow�, jako �e pozyskanie zadłu�enia mo�e
by� prostsze ni� pozyskanie kapitału. Co wi�cej, jak opisuj� Ehrhardt i Irwin [#5, strony 10-13],
rz�dy cz�sto zapewniaj� wi�ksz� ochron� inwestorom lokuj�cym �rodki w instrumenty dłu�ne ni�inwestorom kapitałowym – na przykład za pomoc� gwarancji dostarczanych na ��danie, których
budowa ma na celu zapewnienie, by przychód pokrył obsług� zadłu�enia – dostarczaj�c dalszej
motywacji na rzecz wysokiego lewarowania.
Niemniej projekty z wysokim lewarowaniem mog� by� równie� bardziej podatne na naruszenie
warunków kontraktu i bankructwo, jak opisuj� to Ehrhardt i Irwin [#5, strony 35-38]. W
przegl�dzie programu PPP Zjednoczonego Królestwa przygotowanym przez Izb� Lordów
opisano szerzej ryzyko wysokiego lewarowania w szczególno�ci w poł�czeniu z gwarancjami
rz�dowymi, opieraj�c si� na do�wiadczeniu Zjednoczonego Królestwa zwi�zanym z PPP
dotycz�cym systemu metra londy�skiego19
. W Ramce 1.3.2 przedstawiono przykład wysoko
lewarowanego PPP, w przypadku którego doszło do niewywi�zania si� warunków kredytowania.
19. Komisja Specjalna ds. Gospodarczych Izby Lordów Zjednoczonego Królestwa (kwiecie� 2010) 2. raport z posiedzenia 2009-
2010: Government Response to Private Finance Projects and Off-Balance Sheet Debt Dokument HL 114, strona 22, na temat: „a je�li co�pójdzie nie tak?”.
����
�
Aby zagwarantowa� zrównowa�ony poziom lewarowania oraz wystarczaj�co znacz�cy udział
kapitałowy w projekcie, rz�dy mog� rozwa�y� wprowadzenie minimalnej proporcji kapitału w
PPP. Jak zauwa�yli Ehrhardt i Irwin [#5, strony 49-50], mo�e si� to okaza� szczególnie
istotne, je�eli rz�d dostarcza równie� gwarancje maj�ce na celu ochron� inwestycji
kredytodawców. Niemniej ograniczenie zdolno�ci inwestora do wybrania swojej struktury
kapitałowej mo�e podnie�� koszt kapitału, co zostało przedstawione w Nocie informacyjnej
Banku �wiatowego na temat finansowania infrastruktury w Indiach [#6, strona 2].
Autorzy zauwa�aj�, �e zmiana postanowie� dotycz�cych rozwi�zania kontraktu dostarcza
mniej jednoznacznej zach�ty do korzystania z zadłu�enia jako alternatywy.
Ramka 1.3.2: Przykład nadmiernie lewarowanego PPP – Tramwaje i poci�gi stanu Wiktoria
Rz�d stanu Wiktoria udzielił pi�ciu franczyz (podobnych do koncesji) na eksploatacj�
tramwajów i kolei dojazdowych w Melbourne oraz kolei regionalnych Stanu Wiktoria. Rz�d
spodziewał si� całkowitych oszcz�dno�ci w wysoko�ci 1,8 miliarda dolarów australijskich
przez cały okres kontraktu. Niemniej całkowity wkład kapitałowy sponsorów, wraz z
gwarancj� nale�ytego wykonania kontraktu, wyniósł jedynie 135 milionów dolarów
australijskich, czyli zaledwie 8 procent całkowitych zysków. Struktura płatno�ci PPP była w
znacznym stopniu oparta na oczekiwanym wzro�cie stałej klienteli i redukcji kosztów. Kiedy
wzrost i redukcja kosztów nie zostały zrealizowane, franczyzy zacz�ły przynosi� straty.
Poniewa� kapitał, który wchodził w gr�, był stosunkowo niski, operatorzy mogli porzuci�
franczyzy zamiast ponosi� straty próbuj�c je usprawni�. Sytuacja ta zmusiła rz�d do
renegocjowania kontraktów z istniej�cymi operatorami.
�ródło: Ehrhardt i Irwin (2004) Avoiding Customer and Taxpayer Bailouts in Private
Infrastructure Projects: Dokument roboczy bada� politycznych Banku �wiatowego 3274,
kwiecie� 2004.
1.3.2.3 Ryzyka na drodze od przyznania kontraktu do zamkni�cia finansowegoKontrakt PPP jest zazwyczaj przyznawany i podpisywany zanim nast�pi zamkni�cie
finansowe projektu – a zatem przed pełnym zabezpieczeniem finansowania na jego potrzeby.
W okresie przej�ciowym kredytodawcy przeprowadzaj� swój proces due diligence wraz ze
szczegółowym przegl�dem umów PPP. Umowy kredytu równie� bardzo cz�sto stanowi�
„warunek konieczny”, który musi zosta� spełniony, zanim spółka projektowa uzyska dost�p
do funduszy z kredytu.
Proces ten stwarza ryzyko, �e projekt ulegnie opónieniu lub nawet zako�czy si� fiaskiem,
je�eli zwyci�zcy oferenci nie b�d� w stanie zabezpieczy� finansowania na oczekiwanych
warunkach. Jak opisuje Farquharson [#1, strona 125], rz�d mo�e znale� si� pod presj�, by
zmieni� warunki kontraktu w celu spełnienia wymogów kredytodawców, jako �e ponowne
otwarcie procesu udzielania zamówie� na tym etapie spowodowałoby opónienia i
dodatkowe koszty transakcji, które rz�d musiałby ponie��.
�����
�
Nie ma wiele dost�pnych opcji dla rz�du, aby zmniejszy� to ryzyko. Jak wyja�nia
Farquharson, od oferentów mo�na wymaga� wadium, które mo�e zosta� zrealizowane,
je�eli preferowany oferent nie zdoła zamkn�� finansowo projektu w okre�lonym terminie.
Mo�e to zach�ci� oferentów do opracowania bardziej konkretnych planów finansowania
przed przedło�eniem ofert. Inna opcja, któr� opisuje Delmon [#3, strony 445-446], polega na
tym, �e rz�d wymaga ofert z ju� zaci�gni�tymi zobowi�zaniami finansowymi (tzw. ofert
„gwarantowanych”). W tym przypadku kredytodawcy musz� przeprowadzi� proces due
diligence przed zako�czeniem procesu przetargowego. Niemniej obie te opcje zwi�kszaj�koszty przetargu, co mo�e odstraszy� oferentów i osłabi� konkurencj�.
Kolejne podej�cie polega na wprowadzeniu podstawowych oferowanych warunków
finansowania (stapled financing). Finansowanie tego rodzaju to wst�pnie przygotowany
pakiet finansowania na potrzeby projektu, opracowany przez rz�d i przedstawiany oferentom
podczas procesu przetargowego. Zwyci�ski oferent ma mo�liwo�� skorzystania z tego
pakietu, niemniej nie jest do tego zobowi�zany. Jest to cz�sty rodzaj finansowania w
przypadku transakcji fuzji i przej��, a ostatnio niektóre rz�dy – na przykład Egipt – zacz�ły
si� z nim zapoznawa� w kontek�cie projektów infrastrukturalnych20.
1.3.2.4 Refinansowanie zadłu�enia projektowego„Refinansowanie” oznacza zaci�gni�cie nowego zadłu�enia w celu spłacenia istniej�cych
kredytów. Spółka projektowa i jej sponsorzy maj� dwa główne powody, aby refinansowa�
zadłu�enie zaci�gni�te pocz�tkowo do finansowania projektu.
Pierwszy z nich jest taki, �e uzyskanie pakietu finansowego o wystarczaj�co długim okresie
zapadalno�ci, odpowiadaj�cym długo�ci projektu, mo�e by� niemo�liwe. Mo�e si� to zdarzy�
w sytuacji, kiedy długoterminowe zadłu�enie nie jest dost�pne w momencie przyznania
projektu lub je�li kredytodawcy uwa�aj� projekt za zbyt ryzykowny, aby udzieli� kredytu o
długim okresie zapadalno�ci. W przypadku tego rodzaju projekt mo�e by� najpierw
realizowany z wykorzystaniem zadłu�enia krótkoterminowego, jak opisuje Yescombe w
rozdziale o strukturyzacji finansowej [#2, Rozdział 10, strony 157-158]. W ten sposób
powstaje ryzyko refinansowania – czyli ryzyko, �e zadłu�enie krótkoterminowe nie b�dzie
mogło by� refinansowane na oczekiwanych warunkach. W kontrakcie PPP powinno by�okre�lone, kto ponosi ryzyko refinansowania, co dalej opisano w Module 3, Rozdział 3:
Strukturyzacja projektów PPP.
Jedn� z mo�liwo�ci pozwalaj�cych na redukcj� ryzyk refinansowania jest „finansowanie
przejmowane” (take-out financing), w ramach którego drugi kredytodawca zobowi�zuje si� do
przej�cia kredytu w pewnym momencie w przyszło�ci – zach�caj�c tym samym pierwszego
kredytodawc� do zapewnienia długoterminowego zadłu�enia, które w przeciwnym przypadku
mogłoby nie zosta� udzielone. Na potrzeby projektów infrastrukturalnych schemat
finansowania przejmowanego wprowadziła na przykład Indian Infrastructure Finance
Company Limited (IIFCL)21
.
Refinansowanie mo�e równie� zapewni� i t� mo�liwo�� spółce projektowej i jej sponsorom,
�e w póniejszym terminie mog� by� dost�pne bardziej atrakcyjne warunki finansowania.
Poniewa� projekty infrastrukturalne charakteryzuje znaczna rozpi�to�� w czasie, rynki
kapitałowe mog� si� zmieni� w okresie realizacji projektu i zaoferowa� lepsze warunki
20. Patrz na przykład “Egypt’s Local Banks Reach for their Staples”, Global Water Intelligence, tom 11, numer 5 (maj 2010 r.).
21. Patrz “Takeout Finance Scheme for Financing Viable Infrastructure Projects”, materiał dost�pny na stronie internetowej IIFCL,
http://www.iifcl.org/ takeout_finance.pdf.
�����
�
zadłu�enia projektowego. Równie� kredytodawcy ch�tniej proponuj� lepsze warunki
finansowania w przypadku projektów, które mog� si� wykaza� histori� kredytow� i przeszły
ju� etap wst�pnych ryzyk, takich jak ryzyko budowy. W rozdziale o refinansowaniu
zadłu�enia [#2, strony 297-307] Yescombe opisuje bardziej szczegółowo potencjalne zyski
dla inwestorów kapitałowych wynikaj�ce z refinansowania.
Refinansowanie na bardziej atrakcyjnych warunkach mo�e obni�y� całkowite koszty, które
ponios� u�ytkownicy lub rz�d, poprawi� zwrot inwestorów, albo jedno i drugie. Rz�d musi
rozwa�y� od razu, w jaki sposób traktowane b�d� korzy�ci zwi�zane z refinansowaniem.
Mo�liwo�ci s� nast�puj�ce:
• Nic nie robi� – pozwoli� posiadaczom kapitału na zysk z refinansowania za spraw�
wy�szych płatno�ci dywidendowych
• Podzieli� wpływy pomi�dzy sponsorów i klientów, wprowadzaj�c do kontraktu PPP
lub regulacji PPP klauzul� przewiduj�c�, �e korzy�ci wynikaj�ce z refinansowania musz�
znale� odzwierciedlenie w cenie zapłaconej za składnik aktywów lub usług�
• Wbudowanie w kontrakt PPP prawa rz�du do wymagania lub zalecania
refinansowania zadłu�enia projektowego, je�eli rz�d uzna, �e na rynku panuj� bardziej
korzystne warunki.
Jak pisze Yescombe [#2, strony 301-302], pewna liczba rz�dów wprowadziła zasady
reguluj�ce korzy�ci wynikaj�cych z refinansowania PPP. Skarb Zjednoczonego Królestwa na
przykład wprowadził w 2004 roku do swoich standardowych kontraktów PFI podział 50:50
wszelkich zysków z refinansowania pomi�dzy inwestorów a rz�d; nast�pnie proporcj� t�
zrewidowano i zmieniono na 70:30 na korzy�� rz�du22
. Równie� Korea Południowa
wprowadziła podobne postanowienie do swojego ustawodawstwa dotycz�cego PPP. Od
2008 roku rz�d Zjednoczonego Królestwa zarezerwował sobie równie� prawo do
wyst�powania o refinansowanie zadłu�enia projektowego w celu skorzystania z bardziej
korzystnych warunków na rynku kapitałowym23.
1.3.2.5 Prawa do interwencjiPrawa do interwencji dotycz� tytułu, przewidzianego w kontrakcie i przysługuj�cego rz�dowi
lub kredytodawcy, do kontrolowania spółki projektowej w niektórych sytuacjach. Prawa do
interwencji przysługuj�ce rz�dowi s� zazwyczaj zarezerwowane do sytuacji, w których projekt
stwarza znacz�ce ryzyka dla zdrowia i bezpiecze�stwa, zagro�enia dla bezpiecze�stwa
pa�stwowego lub kiedy wymogi prawne zmuszaj� rz�d do przej�cia projektu. Rz�d mo�e
równie� rozwi�za� kontrakt PPP i przej�� projekt, je�eli spółka projektowa nie wywi��e si� z
obowi�zków zwi�zanych ze �wiadczon� usług�.
Kredytodawcy zasadniczo potrzebuj� wykonania praw do interwencji, je�eli spółka
projektowa nie wywi�zuje si� ze swoich obowi�zków zwi�zanych z obsług� zadłu�enia, lub
22. Komisja Specjalna ds. Gospodarczych Izby Lordów Zjednoczonego Królestwa (marzec 2010)1. raport z posiedzenia 2009-2010:
Private Finance Projects and Off-Balance Sheet Debt, tom 1: Raport, Dokument HL 63-I, Akapit 174.
23. Departament Skarbu HM (padziernik 2008), Standardisation of PFI Contracts, Wersja 4 Dodatek: Amended Refinancing Provisions.
�����
�
je�li kontrakt PPP jest zagro�ony rozwi�zaniem lub niewywi�zaniem si� z obowi�zków
zwi�zanych ze �wiadczeniem usługi. W tej sytuacji kredytodawcy zazwyczaj powołuj� nowe
kierownictwo wy�szego szczebla lub wyznaczaj� inn� firm�, aby przej�ła spółk� projektow�.
Wa�n� spraw� jest zapewnienie, by zarówno rz�d jak i kredytodawcy mieli jasne warunki i
terminy wykonania swoich praw do interwencji – by byli informowani, kiedy problem zaczyna
si� pojawia�, i mogli podj�� działania koryguj�ce. Moduł 3 niniejszego Przewodnika,
Rozdział 4: Projektowanie kontraktów PPP zawiera wi�cej szczegółów na temat
mo�liwych sposobów wbudowania praw do interwencji w kontrakt PPP.
1.3.3 Rola finansowania publicznego w PPPFinansowanie prywatne nie jest cech� charakterystyczn� PPP – równie� rz�dy mog�finansowa� projekty PPP, w cało�ci albo cz��ciowo. Redukcja kwoty inwestycji kapitałowych
niezb�dnych do poczynienia przez stron� prywatn� redukuje zakres transferu ryzyka –
osłabiaj�c motywacj� sektora prywatnego do wytwarzania odpowiedniej warto�ci za dan�cen�, ułatwiaj�c stronie prywatnej porzucenie projektu, je�li co� pójdzie nie tak. (Patrz Punkt
1.3.2.2 o znaczeniu zapewnienia wystarczaj�cych inwestycji kapitału prywatnego). Niemniej
istnieje kilka powodów, dla których rz�d mo�e podj�� decyzj� o finansowaniu projektów PPP.
S� one nast�puj�ce:
• Unikanie nadmiernych premii za ryzyko – rz�d mo�e uzna� premi� za ryzyko
pobieran� przez sektor prywatny w zwi�zku z projektem za zbyt wysok� w zestawieniu z
rzeczywistymi ryzykami projektu. Mo�e by� to trudne zadanie do zrealizowania, jako �e rynki
finansowe s� zazwyczaj lepiej przygotowane ni� rz�d do oceny ryzyka, lecz mo�e mie�
zastosowanie w szczególno�ci w przypadku nowych projektów lub rynków, podczas
dezorganizacji na rynkach finansowych
• Redukowanie ryzyka rz�dowego – je�eli przychody z projektu zale�� od regularnych
płatno�ci realizowanych przez rz�d, stwarza to ryzyko, na które nara�ona jest strona
prywatna, a które znajdzie odzwierciedlenie w kosztach projektu. Je�eli wiarygodno��
płatno�ci ze strony rz�du mo�e by� w�tpliwa, b�dzie to oznacza�, �e dostarczenie dotacji lub
płatno�ci z góry w postaci kredytu lub finansowania poprawi zbywalno�� bankow� i obni�y
koszty projektu w wi�kszym stopniu, ni� regularne płatno�ci
• Poprawa dost�pno�ci lub redukcja kosztów finansowania – zwłaszcza je�li rynki
kapitałowe s� niedostatecznie rozwini�te lub zdezorganizowane, dost�pno�� finansowania
długoterminowego mo�e by� ograniczona, rz�dy mog� podj�� decyzj� o dostarczeniu
finansowania na warunkach, które w innej sytuacji nie byłyby dost�pne. Rz�dy maj� równie�
cz�sto dost�p do finansowania na warunkach koncesji, które mog� przekaza� w celu
obni�enia kosztów projektów infrastrukturalnych. Powy�sze mo�e równie� by� cz��ci�
szerszej polityki anga�owania instytucji finansowych pa�stwa w dostarczanie
długoterminowego kredytowania w celu finansowania potrzeb rozwojowych.
Jest równie� kilka innych sposobów, na jakie rz�d mo�e wnie�� swój wkład w struktur�
finansowania PPP. Rz�dy mog� udzieli� kredytu lub przyzna� finansowanie bezpo�rednio
spółce projektowej, b�d zapewni� gwarancje rz�dowe na potrzeby kredytu komercyjnego.
Banki rozwoju b�d�ce własno�ci� rz�du lub inne instytucje finansowe równie� mog� by� w to
zaanga�owane – albo zapewniaj�c finansowanie na potrzeby PPP a ramach szerszego
portfela, albo portfela stworzonego specjalnie do wspierania programu PPP. Wreszcie, rz�dy
�����
�
mog� po prostu nie przenosi� funkcji finansowania projektu PPP
do sektora prywatnego, zachowuj�c zamiast tego bie��c� odpowiedzialno�� za nakłady
kapitałowe. Powy�sze mo�liwo�ci zostały bardziej szczegółowo opisane poni�ej.
Dodatkowym uzasadnieniem rz�dowego wsparcia finansowego mo�e by� okres
dezorganizacji na rynkach kapitałowych. Wiele rz�dów wprowadza okre�lone formy wsparcia
finansowego w odpowiedzi na tak� sytuacj�. W Ramce 1.3.3 opisano, w jaki sposób rz�dy
wspierały PPP podczas globalnego kryzysu finansowego w ko�cowych latach pierwszej
dekady XXI wieku.
Ramka 1.3.3: Realizowanie PPP podczas globalnego kryzysu finansowego
Globalny Kryzys Finansowy w ko�cowych latach pierwszej dekady XX w. znacz�co
zredukował dost�pno�� finansowania dłu�nego na potrzeby projektów PPP i podobnych
inwestycji. Mniejsza liczba kredytodawców była przygotowana do finansowania projektów
PPP – tak na rynkach rozwini�tych jak i rozwijaj�cych si� – a warunki uległy zaostrzeniu.
W artykule IMF [#11] zaprezentowano dowody na wpływ kryzysu finansowego na PPP.
Kilka rz�dów zareagowało na to wyzwanie wprowadzaj�c okre�lone �rodki wsparcia na
rzecz PPP w czasie kryzysu. W Zjednoczonym Królestwie, Departament Skarbu powołał
do �ycia Jednostk� ds. Finansowania Infrastruktury (Treasury Infrastructure Finance Unit,
TIFU), której zadaniem było udzielanie kredytów zgodnie z warunkami komercyjnymi na
potrzeby projektów PPP, które nie były w stanie zapewni� sobie wystarczaj�cego
finansowania banków komercyjnych. W notatce Banku �wiatowego na temat TIFU [#10]
opisano do�wiadczenie Zjednoczonego Królestwa z PFI w czasach kryzysu kredytowego.
W swoim artykule na temat do�wiadcze� w stanie Wiktoria w Australii [#12], Foster
opisuje, w jaki sposób rz�d przystosowywał si� do sytuacji wraz z kolejnymi projektami,
zmieniaj�c sposoby alokacji okre�lonych ryzyk finansowych, w tym poprzez oferowanie
gwarancji krótkoterminowych.
W artykule EPEC na temat kryzysu finansowego i rynku PPP [#13] omówiono kolejne
koncepcje na potrzeby rz�du dotycz�ce tego, jak wspiera� PPP w tego rodzaju
okoliczno�ciach. Obejmuj� one zmiany w podej�ciach do udzielania zamówie�,
dostarczanie gwarancji pa�stwowych lub wspólne udzielanie kredytów, zwłaszcza w
charakterze �rodka krótkoterminowego, oraz przystosowywanie struktur PPP do
przyci�gni�cia ró�nych rodzajów inwestorów.
1.3.3.1 Finansowanie kredytami lub dotacjami udzielanymi bezpo�rednio przez rz�d na rzecz spółki projektowejRz�dy mog� zapewnia� finansowanie bezpo�rednio na rzecz PPP, w formie kredytów lub
dotacji wypłacanych z góry. Mo�e to pomóc w ograniczeniu ryzyka rz�dowego, jak opisano
powy�ej, lub stanowi� sposób na udost�pnianie finansowania na lepszych warunkach, które
w innej sytuacji nie byłyby mo�liwe. Oto przykłady:
• w Stanach Zjednoczonych Ustaw� o Finansowaniu i Innowacyjno�ci Infrastruktury
Transportowej (Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA)
wprowadzono elastyczny mechanizm na potrzeby udzielania kredytów (oraz gwarancji
kredytowych) przez Departament Transportu Stanów Zjednoczonych bezpo�rednio na rzecz
prywatnych i pa�stwowych sponsorów kwalifikowalnych projektów. Wsparcie kredytowe jest
oferowane na elastycznych warunkach i zazwyczaj jest ono podporz�dkowane, co sprawia,
�e łatwiej jest przyci�gn�� wi�cej kapitału prywatnego [#7, Rozdział 4]
�����
�
• Indyjski Fundusz na Pokrycie Luki w Rentowno�ci wykorzystuje fundusze przydzielone z
bud�etu krajowego do dostarczania wypłacanych z góry dotacji kapitałowych na rzecz projektów
PPP, jak opisano w Module 2, Ramka 2.4.2: Finansowanie luki w rentowno�ci w Indiach. Wi�cej
informacji na temat wsparcia finansowego na rzecz PPP w sektorze infrastruktury znale� mo�na w
wytycznych rz�du indyjskiego [#8].
Gotowo�� sektora publicznego na dostarczenie funduszy mo�e równie� działa� jako sygnał
pomagaj�cy zbudowa� zaufanie prywatnych inwestorów. Na przykład: po kryzysie finansowym w
2008 roku, Departament Skarbu Zjednoczonego Królestwa zorientował si�, �e pewna liczba
projektów infrastrukturalnych mo�e mie� trudno�ci z pozyskaniem finansowania dłu�nego. Istniało
niebezpiecze�stwo, �e zostan� one spisane na straty. Departament Skarbu powołał wówczas do
�ycia Jednostk� ds. Finansowania Infrastruktury (TIFU), której zadaniem jest udzielanie
kredytów zgodnie ze stawkami komercyjnymi na potrzeby projektów PPP nieb�d�cych w stanie
zapewni� sobie wystarczaj�cego finansowania ze strony banków komercyjnych. Jednostka
sfinansowała jeden du�y projekt w kwietniu 2009 roku: Greater Manchester Water Project.
Zgodnie z raportem Narodowej Izby Kontroli Zjednoczonego Królestwa [#9, strona 8],
gotowo�� Departamentu Skarbu do udzielania kredytów poprawiła zaufanie na rynku i z
nastaniem czerwca 2010 roku osi�gni�to porozumienie w sprawie 35 dalszych projektów bez
finansowania publicznego.
1.3.3.2 Gwarancje rz�dowe zabezpieczaj�ce kredyty
komercyjne udzielone na rzecz projektuZamiast bezpo�redniego dostarczania kredytowania, rz�dy mog� gwarantowa� spłat� zadłu�enia
dostarczonego przez ródła komercyjne w przypadku niewywi�zania si� strony prywatnej z
umowy kredytu. Farquharson i in. [#1, strona 63] zauwa�aj�, �e udzielanie gwarancji pokrycia
zadłu�enia projektowego podwa�a przeniesienie ryzyka do sektora prywatnego. Dlatego te� rz�dy
cz�sto oferuj� jedynie cz��ciowe gwarancje kredytowe – a mianowicie gwarancje spłaty jedynie
cz��ci całego zadłu�enia.
Cz��ciowe gwarancje kredytowe s� wykorzystywane zarówno przez rz�dy krajów rozwini�tych jak i
rozwijaj�cych si�, a ich celem jest wspieranie swoich programów PPP. Poni�ej podano przykłady:
• W 2000 roku Polska zagwarantowała spłat� 358 milionów podporz�dkowanego
zadłu�enia od EBI na potrzeby koncesji zwi�zanej z autostrad� A2. Gwarancja pomogła
koncesariuszowi pozyska� zadłu�enie komercyjne na potrzeby projektu24
• Fundusz Infrastrukturalnych Gwarancji Kredytowych Korei gwarantuje spłat� zadłu�enia
projektowego za po�rednictwem struktury por�cze�. Mianowicie, Fundusz gwarantuje spłat�kredytu terminowego na ��danie, dostarczanego przez instytucj� finansow�, która to gwarancja
mo�e zosta� zrealizowana w ramach projektu, aby mo�liwe było wywi�zanie si� z obowi�zku
spłaty nadrz�dnych płatno�ci z tytułu obsługi zadłu�enia.
• Kazachstan dostarczył gwarancji w zwi�zku z obligacjami infrastrukturalnym
wyemitowanymi na potrzeby swoich transportowych PPP. Gwarancje w obligacjach rz�dowych zapewniły bezpiecze�stwo inwestowania w projekty funduszom emerytalnym.
26
Rz�d Peru wprowadził struktur� finansowania PPP, która równie� skutecznie
24. Patrz opis struktury finansowej projektów w nast�puj�cej prezentacji: Kerali (bez daty publikacji) Public-Private Partnerships,
Lessons from the Roads Sector, Bank �wiatowy.
25. Patrz opis ICGF na stronach 6-7 Fitch Ratings (2006) Outlook for Infrastructure Finance in Korea: Partnerships at Work,
Raport specjalny na temat finansów publicznych/finansowania projektów).
26. Opisany w USAID (30 czerwca 2008 r.): Kazakhstan: PPP Opportunities in a Young Country.
�����
�
przekształca obowi�zki rz�du w zakresie bie��cych płatno�ci w form� gwarancji na potrzeby
spłaty kredytów projektowych. Struktura “CRPAO” opisana jest w Ramce 1.3.4.
Zastosowanie gwarancji nale�y starannie przemy�le� i ukierunkowa� na ryzyka, którymi rz�d
jest w stanie najefektywniej zarz�dza�. Gwarancje nieprawidłowo zastosowane przez rz�d
mog� wi�za� si� z ryzykiem wzrostu zaanga�owania kapitałowego, redukuj�c zarazem
proporcj� warto�ci do ceny za spraw� zredukowania realnego transferu ryzyka do sektora
prywatnego, jak opisano to w Punkcie 1.3.2.2 na temat niebezpiecze�stwa nadmiernego
lewarowania oraz w Punkcie 1.1.1.2 dotycz�cym braku jasno�ci fiskalnej w zwi�zku z
PPP. Wi�cej informacji na temat gwarancji rz�dowych i publicznego zarz�dzania
finansowego w kontek�cie PPP znale� mo�na w Module 2 niniejszego Przewodnika,
Rozdział 4: Publiczne ramy zarz�dzania finansowego na potrzeby PPP
Ramka 1.3.4: CRPAO w Peru
W Peru opracowana została innowacyjna struktura finansowania budowy peruwia�skich
koncesji drogowych. Rz�d Peru wystawia PAO (Pago Anual de Obras czyli “roczne płatno�ci
robocze”) na rzecz prywatnego wykonawcy za uko�czone kamienie milowe budowy. PAO to
zobowi�zanie rz�du Peru do realizowania płatno�ci denominowanych w dolarach w trybie
rocznym (w podobny sposób do obligacji). Po ich wydaniu płatno�ci nie s� powi�zane z
jako�ci� lub funkcjonowaniem dróg, i s� nieodwołalne i bezwarunkowe. Zadłu�enie na
potrzeby projektu zaci�ga si� za po�rednictwem obligacji zabezpieczonych sekurytyzacj�
PAO, nazywanych CRPAO (Certificado de Reconocimiento de Pago Annual de Obras).
Peru u�yło tej struktury finansowania po raz pierwszy w 2006 roku do sfinansowania
pierwszej 960-km cz��ci IIRSA Interoceania Sur. W ramach projektu zebrano 226 milionów
USD w zadłu�eniu oraz 60 milionów USD w postaci cz��ciowej gwarancji kredytowej od
Mi�dzyameryka�skiego Banku Rozwoju (IADB). Do sfinansowania dwóch kolejnych cz��ci
Interoceania Sur równie� wykorzystano struktur� finansowania CRPAO.
�ródło: Fitch Ratings (2006) IIRSA Norte Finance Limited Structured Finance, 20 czerwca
2006 r.; USAID (2009) Enabling Sub-Sovereign Bond Issuances: Primer and diagnostic
checklist Seria FS #1 Financial Sector Knowledge Sharing Project, luty 2009 r.
1.3.3.3 Zaanga�owanie banku rozwoju lub innej pa�stwowej instytucji finansowej w PPPWiele rz�dów powołało b�d�ce własno�ci� pa�stwa banki rozwoju lub inne instytucje
finansowe, które mog� dostarcza� ró�ne produkty finansowe na potrzeby projektów PPP. Te
instytucje finansowe mog� by� kapitalizowane przez rz�d i cz�sto mog� mie� dost�p do
finansowania koncesyjnego. Niemniej funkcjonuj� one zazwyczaj w mniejszym lub wi�kszym
stopniu jak komercyjne instytucje finansowe, przy czym te ostatnie mog� mie� lepsze
warunki, by oceni� opłacalno�� proponowanego projektu PPP, ni� ma rz�d.
����
�
W niektórych przypadkach utworzone banki rozwoju mog� rozszerza� swoj� działalno�� w
sektorze PPP. Na przykład: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social in
Brazil (BNDES) jest głównym kredytodawc� prywatnych projektów infrastrukturalnych w
Brazylii27
.
W ramach alternatywy, rz�dy mog� tak�e tworzy� instytucje finansowe dedykowane do
obsługi PPP, a czasem i innych inwestycji infrastrukturalnych. Oto przykłady:
Spółka India Infrastructure Finance Limited (IIFL) została powołana w 2006 w celu
dostarczania długoterminowego zadłu�enia na poczet opłacalnych projektów
infrastrukturalnych realizowanych przez spółki publiczne lub prywatne. W 2009 roku, IIFL
uzyskała lini� kredytow� w wysoko�ci 1,2 miliarda USD od Banku �wiatowego na potrzeby
projektów infrastrukturalnych w Indiach. IIFL wprowadziła pewne innowacyjne produkty – w
tym finansowanie przejmowane opisane w Punkcie 1.3.2.428
• Indonezyjski Fundusz Gwarancji Infrastrukturalnych (IIGF), zało�ony w 2009 roku,
jest spółk� pa�stwow�, której zadaniem jest dostarczanie gwarancji na potrzeby projektów
infrastrukturalnych w ramach schematów PPP.
Pa�stwowe instytucje finansowe mog� by� równie� wykorzystywane do zapewniania
koordynacji i egzekwowania polityki PPP za spraw� wprowadzania jasnych zasad i wymogów
co do tego, kiedy zostanie udost�pnione finansowanie. Ma to w szczególno�ci zastosowanie
w sytuacji, kiedy instytucja finansowa tworzona jest specjalnie po to, by obsługiwa� potrzeby
programu PPP. W Meksyku na przykład wi�kszo�� PPP jest wdra�anych przy wsparciu
FONADIN, funduszu inwestycji infrastrukturalnych w ramach narodowego banku rozwoju,
BANOBRAS. Zasady funkcjonowania FONADIN pozwoliły na skuteczne wprowadzenie
zasad i procedur wdra�ania projektów PPP, jak zostało to opisane w Ramce 1.3.5.
Ramka 1.3.5: Meksyka�ski FONADIN
Przed 2012 rokiem w Meksyku nie było Ustawy o PPP. Niemniej wi�kszo�� agencji
rz�dowych wdra�aj�cych projekty za po�rednictwem schematów PPP robi to przy
wsparciu Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN)29
. Oprócz dostarczania
dotowanych kredytów i w niektórych przypadkach dotacji, FONADIN mo�e pomóc
agencjom w dostarczaniu dotacji w zwi�zku ze wst�pnymi badaniami do projektu,
przygotowaniem dokumentacji projektowej i wdro�eniem procesu przetargowego.
W praktyce oznacza to, �e Dekret prezydencki powołuj�cy FONADIN w 2008 roku
skutecznie reguluje wi�kszo�� projektów PPP. Na mocy tego dekretu, Regulamin
działania FONADIN przewiduje zakres oraz procesy i procedury maj�ce na celu
okre�lenie zapotrzebowania na projekty PPP, ich ocen� i zatwierdzanie.
�ródło: BANOBRAS (2000) FONADIN Reglas de Operacion (Regulamin działania); strona
internetowa FONADIN: http://72.3.227.172:1111/productosyservicios/productos/
paginas/fonadin.aspx.
27. Patrz równie� strona internetowa BNDES www.bndes.gov.br, i Raport roczny BNDES za rok 2010.
28. Patrz www.iifcl.org. Informacje na temat kredytów Banku �wiatowego dost�pne w Internecie (od grudnia 2011 roku) pod adresem: http://www.worldbank.org.in/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/SOUTHASIAEXT/INDIAEXTN/0,,contentMDK
: 22322364~menuPK:295589~pagePK:2865066~piPK:2865079~theSitePK:295584,00.html.
����
�
Bie��ce finansowanie rz�dowe nakładów kapitałowych Dotyczy niektórych rodzajów PPP –
zwłaszcza kontraktów dzier�awy typu lease lub affermage dotycz�cych istniej�cych sieci
infrastrukturalnych, jak opisano w Punkcie 2.1: Rodzaje kontraktów PPP – rz�d pozostaje
odpowiedzialny za bie��ce inwestycje kapitałowe w sieci lub systemie. Jest to sposób na
zredukowanie ryzyka sektora prywatnego w dziedzinie PPP zwi�zanych z zarz�dzaniem
systemami dystrybucji wody lub elektryczno�ci przy jednoczesnym zapewnianiu bie��cych dotacji
dla sektora. W sektorze wodnym w Senegalu na przykład rz�d utworzył Asset Holding
Company, Spółk� o kontraktowo zdefiniowanych obowi�zkach w zakresie nakładów kapitałowych,
aby uzupełni� swój kontrakt z operatorem z sektora prywatnego, dotycz�cy zarz�dzania systemem
wodnym.30
Kluczowe materiały: Jak finansuje si� z PPP
Materiał Opis
1
Farquharson,Torres de Mästle i Yescombe z Javierem Encinasem (2011) How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, Bank �wiatowy / PPIAF
W Rozdziale 5 zawarty jest przegl�d prywatnego finansowania PPP ze szczególnym uwzgl�dnieniem
wyzwa�, z którymi musz� si� mierzy� kraje rozwijaj�ce si�
2
Yescombe (2007) Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance Butterworth-Hienemann [ISBN: 978-0-7506-8054-7]
Zawiera wyczerpuj�ce opracowanie tematyki
finansowania PPP: umieszczenie PPP w kontek�cie; opis analizy finansowej PPP oraz w jaki sposób jej wyniki wpływaj� na decyzje strony publicznej i prywatnej;
struktury i ródła finansowania zadłu�enia; sposoby budowania planów finansowania PPP; sposoby
odzwierciedlenia wymogów finansowych w warunkach kontraktowych
3
Delmon (2009) Private Sector Investment in Infrastructure:
Project Finance, PPP Projects and Risks, Wydanie drugie, Bank �wiatowy, Apsen Publishers Inc. [ISBN: 978-90-411-2714-3]
Równie� dotyczy wielu ró�nych zagadnie� z zakresu
finansowania PPP. Obejmuj� one wprowadzenie do struktur finansowania projektów oraz typowe warunki (Rozdział 2); typowe ustalenia kontraktowe dotycz�ce PPP (Rozdział 3); oraz zbywalno�� bankow� (Rozdział 4)
4
Daube, Vollrath i Alfen (2007) A Comparison of Project Finance and the Forfeiting Model as Financing Forms for
PPPs in Germany International Journal of Project Management
Opisano tutaj model forfaitingowy stosowany w Niemczech w charakterze alternatywy do finansowania
projektowego, w celu obni�enia kosztów projektów PPP
5
Ehrhardt i Irwin (2004) Avoiding Customer and Taxpayer
Bailouts in Private Infrastructure Projects: Policy toward
Leverage,Risk Allocation, and Bankruptcy Dokument roboczy bada� politycznych Banku �wiatowego 3274, kwiecie� 2004 r.
Opisano tutaj, w jaki sposób wysokie lewarowanie w
poł�czeniu z projektami wysokiego ryzyka i niech�ci� w
odniesieniu do pozwolenia spółce PPP na upadło�� mo�e stwarza� problemy w obszarze PPP, oraz zasugerowano mo�liwo�ci, które mog� pomóc tym problemom zaradzi�. Praca zawiera studia przypadków dotycz�ce PPP w
Australii, Zjednoczonym Królestwie, Brazylii i Meksyku.
6
Harris i Tadimalla (2008) Financing the Boom in Public-Private Partnerships in Indian Infrastructure: Trends and Policy
Implications Nota informacyjna Banku �wiatowego Nr 45, grudzie� 2008 r.
Opisano tutaj, w jaki sposób struktury finansowania PPP w Indiach ewoluowały wraz z rosn�cym wykorzystaniem
PPP od połowy lat 90. XX wieku – w szczególno�ci z uwzgl�dnieniem rosn�cego udziału finansowania dłu�nego – oraz przedstawiono pewn� liczb� wniosków dotycz�cych polityki
29. Wyj�tkami s� zazwyczaj projekty, które “finansuj� si� same” – to jest projekty, które generuj� przychody wystarczaj�ce do
pokrycia kosztów. Projekty te s� realizowane przez odpowiedzialne agencje zgodnie z ustawodawstwem dotycz�cym zamówie�publicznych. Dwa podmioty rz�dowe, które zasadniczo robi� to w ten sposób, to CFE (narodowa korporacja elektryczna) i PEMEX
(narodowa spółka naftowa).
30. Opis mo�na znale� w: Bank �wiatowy (2004) Urban Water Sector Reform in Senegal: Innovative Contract Design to Expand
Services to the Poor Water Feature Stories, numer 4, marzec 2006 r.
�����
�
Kluczowe materiały: Jak finansuje si� z PPP
Materiał Opis
7
Federalna Administracja Autostrad (2010) Innovative Finance
Primer (aktualizacja Innovative Finance Brochure, opublikowana przez FHWA w 2002 r., nr publikacji: FHWA-AD-02-006) Biuro ds. Innowacyjnych Programów Stanów Zjednoczonych, Federalna Administracja Autostrad,
Departament Transportu Stanów Zjednoczonych, wrzesie�2010 r.
Opisano tutaj mechanizmy franczyzowe w Stanach
Zjednoczonych, stosowane w odniesieniu do
infrastruktury autostradowej. W rozdziale 3 opisano trzy mechanizmy, przy u�yciu których rz�d Stanów Zjednoczonych mo�e udziela� wsparcia kredytowego prywatnym inwestorom w sektorze drogowym.
8
Departament Spraw Gospodarczych (2008) Scheme andGuidelines for Financial Support to Public Private Partnerships in Infrastructure Komórka PPP, Ministerstwo Finansów, Rz�d
Indii, New Delhi
Zawiera opis schematu finansowania luki w rentowno�ci
w Indiach, w ramach którego udzielane s� dotacje kapitałowe na potrzeby prywatnych projektów infrastrukturalnych
9
Zjednoczone Królestwo, Izba Gmin, Komisja Rozlicze�Publicznych (2010) Financing PFI Projects in the Credit Crisis and the Treasury’s Response Raport Dziewi�ty z posiedzenia 2010–11, Zjednoczone Królestwo, Izba Gmin
Departament Skarbu Zjednoczonego Królestwa przedstawia tutaj swoj� reakcj� na kryzys finansowy, która obejmuje powołanie Jednostki ds. Finansowania
Infrastrukturalnego w celu udzielania kredytów na
warunkach komercyjnych na rzecz projektów nieb�d�cych w stanie pozyska� zadłu�enia z banków komercyjnych
10
Farquharsonand Encinas (2010) The UK InfrastructureFinance Unit: Supporting PPP Financing During the Global Liquidity Crisis, Mi�dzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju
Podsumowano tutaj do�wiadczenia Zjednoczonego Królestwa w PFI z czasów kryzysu finansowego, zgodnie z opisem przedstawionym przez Jednostk� ds. Finansowania Infrastrukturalnego Departamentu Skarbu
11
Burger, Tyson, Karpowicz i Delgado Coelho (2009) The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships
Mi�dzynarodowy Fundusz Walutowy (IMF), Dokument roboczy
09/44
W dokumencie omawia si� wpływ globalnego kryzysu finansowego na PPP oraz okoliczno�ci, w których
uzasadnione jest dostarczanie wsparcia na rzecz nowych
i istniej�cych projektów
12
Foster (2010) Preserving the Integrity of the PPP Model in Victoria, Australia, during the Global Financial Crisis
Mi�dzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju
Opisano tutaj, w jaki sposób rz�d Stanu Wiktoria w Australii dostosował swój program PPP do globalnego
kryzysu finansowego, wprowadzaj�c zmiany z projektu na projekt, oraz w jaki sposób zostały alokowane pewne ryzyka finansowe.
13
Europejskie Centrum Konsultacyjne w zakresie Partnerstw Publiczno-Prawnych (EPEC) (2009) The Financial Crisis and the PPP Market: Potential Remedial Actions, Europejskie Centrum Konsultacyjne w zakresie Partnerstw Publiczno-Prawnych (EPEC)
Pozycja ta zawiera koncepcje do wykorzystania przez rz�dy w obszarze metod wspierania PPP podczas Globalnego Kryzysu Finansowego. Obejmuj� one zmiany
w podej�ciach do udzielania zamówie�, dostarczanie gwarancji pa�stwowych lub wspólne udzielanie kredytów, zwłaszcza w charakterze �rodka krótkoterminowego, oraz przystosowywanie struktur PPP do przyci�gni�cia ró�nych rodzajów inwestorów.
�����
�
Moduł 2: Budowanie otoczenia PPP
PPP mog� by� wdra�ane jednorazowo, bez �adnych specjalnych wspieraj�cych ram
politycznych. Niemniej wi�kszo�� krajów posiadaj�cych skuteczny program PPP zbudowało
go w solidnym otoczeniu PPP. „Otoczenie PPP” oznacza polityk�, procedury, instytucje i
zasady, które ł�cznie okre�laj� sposób wdra�ania PPP.
Stworzenie przejrzystego otoczenia PPP jest publicznym odzwierciedleniem zaanga�owania
rz�du w PPP. Powy�sze okre�la równie� sposób wdra�ania projektów, pomaga zapewni�
dobre zarz�dzanie programem PPP – a zatem promowanie wydajno�ci, rozliczalno�ci,
przejrzysto�ci, etyczno�ci, sprawiedliwo�ci i uczestnictwa w sposobie wdra�ania PPP, co
zostało opisane w Ramce 2.1 poni�ej. Pomaga to wzbudzi� zainteresowanie sektora
prywatnego oraz uzyska� akceptacj� opinii publicznej w odniesieniu do programu PPP.
Ramka 2.1: Dobre zarz�dzanie na potrzeby PPP
Europejska Komisja Gospodarcza (UNECE) opublikowała Podr�cznik dobrego
zarz�dzania w PPP, w którym zdefiniowano zarz�dzanie jako „procesy działa� rz�dowych oraz sposoby realizacji zada�, a nie tylko same zadania”. Wszystkie elementy otoczenia
PPP opisane w tym module maj� swój udział w zarz�dzaniu programem PPP. UNECE
opisuje ponadto „dobre zarz�dzanie” jako takie, które odbywa si� zgodnie z sze�cioma nast�puj�cymi podstawowymi zasadami:
• Wydajno�� – korzystanie z zasobów bez ich marnotrawienia, opónie�, korupcji lub niepotrzebnego obci��ania przyszłych pokole�
• Odpowiedzialno�� – stopie�, w jakim uczestnicy sceny politycznej odpowiadaj� przed społecze�stwem za swoje działania
• Przejrzysto�� – jasno�� i otwarto�� w podejmowaniu decyzji
• Etyczno�� – opracowywanie i wdra�anie zasad bez krzywdzenia ludzi
• Sprawiedliwo�� – równe stosowanie zasad w odniesieniu do wszystkich członków społecze�stwa
• Uczestnictwo – zaanga�owanie wszystkich interesariuszy.
• Jednym z celów wprowadzenia solidnych ram PPP jest zapewnienie, by te zasady
dobrego zarz�dzania były przestrzegane podczas wdra�ania projektów PPP.
W celu uzyskania dalszych szczegółów na temat dobrego zarz�dzania w kontek�cie PPP, patrz UNECE: Podr�cznik promocji zarz�dzania PPP [#1, strony 13-14] Rozdział 2.1: Zasady dobrego zarz�dzania w PPP.
Budowanie otoczenia PPPNie istniej� „modelowe” ramy PPP. Otoczenie rz�dowe na potrzeby PPP zazwyczaj ewoluuje z
biegiem czasu, cz�sto w odpowiedzi na okre�lone wyzwania, którym program PPP musi sprosta�.
Na wcze�niejszych etapach programu nacisk mo�e by� poło�ony na stworzenie mo�liwo�ci
realizacji PPP oraz stworzenie i promowanie mo�liwo�ci w obszarze PPP. Z drugiej strony, je�eli
wiele PPP zostało ju� wdro�onych ad hoc, obawa o ryzyko fiskalne w programie PPP mo�e
dostarczy� impetu działaniom na rzecz wzmocnienia otoczenia PPP. W tym przypadku w centrum
uwagi znale� si� mo�e wzmacnianie kontroli nad sposobem przygotowywania PPP lub poprawa
zarz�dzania finansami publicznymi zwi�zanymi z PPP, jak na przykład ma to miejsce w Republice
Południowej Afryki.31
31. Patrz na przykład artykuł autorstwa Burgera (2006), zatytułowany The Dedicated PPP Unit of the South African Treasury i
przedstawiony na Sympozjum OECD na temat Agencji i PPP, do którego odwoływali�my si� ju� w Rozdziale 2: Procesy i obowi�zki
instytucjonalne zwi�zane z PPP.
�����
�
Najlepsze rozwi�zania podobnych wyzwa� b�d� si� cz�sto ró�nic w zale�no�ci od kraju –
mi�dzy innymi ze wzgl�du na inne elementy wyst�puj�ce w istniej�cych ramach prawnych
danego kraju, inne �rodowisko inwestycyjne, instytucje rz�dowe i mo�liwo�ci. Na Rysunku
2.1 przedstawiono mo�liwe składniki „wszechstronnego” otoczenia PPP w podziale na
cz��ci, natomiast w Ramce 2.2 poni�ej znajduje si� krótki opis otoczenia PPP w Republice
Południowej Afryki i Chile – oba kraje prowadz� powszechnie uznane programy PPP.
Rysunek 2.1: Przegl�d otoczenia PPP
Jak pokazano na Rysunku 2.1, składniki wszechstronnego otoczenia PPP mog� by�
nast�puj�ce:
• Polityka PPP – zakomunikowanie rz�dowych zamiarów wykorzystania PPP do
dostarczania usług publicznych oraz celów, zakresu i zasad wdro�enia programu PPP
• Procesy i obowi�zki instytucjonalne zwi�zane z PPP – kroki, na podstawie których
okre�la si�, przygotowuje, ocenia i wdra�a projekty PPP oraz zarz�dza nimi; ponadto role
ró�nych podmiotów w tym procesie. Solidny proces PPP jest wydajny, przejrzysty i
konsekwentnie przestrzegany w celu zapewnienia skutecznej kontroli jako�ci projektów PPP
• Nadzór nad programem PPP – w jaki sposób inne podmioty takie jak ustawodawcy,
jednostki kontroli (audytu) oraz opinia publiczna uczestnicz� w programie PPP oraz dbanie o
rozliczalno�� podmiotów odpowiedzialnych za wdro�enie PPP z ich decyzji i działa�
• Podej�cie do zarz�dzania finansami publicznymi – w jaki sposób kontroluje si�
zobowi�zania fiskalne podejmowane w ramach PPP, jak prowadzi si� sprawozdawczo�� z
nimi zwi�zan� i przygotowuje bud�ety ich dotycz�ce, aby zagwarantowa�, �e PPP przynios�
odpowiedni� proporcj� warto�ci do ceny bez niepotrzebnego obci��ania przyszłych pokole�,
oraz jak zarz�dza� ryzykiem fiskalnym
�����������
2���:�������:�����!���!��3�����
�
���������
����������
����������������
�
��#��$�
�����!������
�
�
+����!������
&������$��
"��������$��
8�������������������������������
Top Related