Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie 8...

Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawiewww.wsptwp.eu

Projekt współfi nansowany ze środków Unii Europejskiejw ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Współczesnapolityka społeczna

Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie została założona w 1993 roku. Jest jedną z najdłużej istniejących niepublicznych uczelni humanistycznych w Polsce. Placówki dydaktyczne są zlokalizowane w siedmiu miastach: Warszawie, Katowicach, Olsztynie, Lublinie, Człuchowie, Szczecinie i Wałbrzychu. Bogata oferta edukacyjna obejmuje pięć kierunków studiów: pedagogikę, socjologię, politologię, pracę socjalną oraz fi lologię angielską. Uczelnia posiada uprawnienia do kształcenia na poziomie studiów I stopnia – licencjackich, II stopnia – magisterskich oraz podyplomowych. WSP TWP wykorzystujew swojej działalności dydaktycznej nowatorskie rozwiązania edukacyjne, takie jak: tutoring i mentoring akademicki, coaching oraz przedsiębiorczość, stosowane w wiodących ośrodkach akademickich świata.

Uczelnia rozwija system kształcenia na odległość (e-learning), w ramach którego kształci studentów i słuchaczy z Polski oraz innych krajów. Jako nowoczesna uczelnia wykorzystuje fundusze europejskie, realizując kilkanaście projektów edukacyjnych i badawczych. Aby zapewnić jak najlepszą ofertę edukacyjną, uczelnia prowadzi współpracę międzynarodową i krajową z ośrodkami naukowo--badawczymi, innymi uczelniami, instytucjami kształcenia ustawicznego, organizacjami pozarządowymi oraz środowiskami biznesowymi. Dzięki aktywności Akademickiego Biura Karier prowadzi działania doradcze i aktywizujące absolwentów i studentów w celu zwiększenia ich szans na rynku pracy i w gospodarce opartej na wiedzy.

Seria książek „Współczesna polityka społeczna” dotycząca rozwoju usług społecznych w Polsce powstała w ramach projektu „Społecznie Odpowiedzialna Uczelnia”, realizowanego przez Wyższą Szkołę Pedagogiczną TWP w Warszawie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Publikacje poruszają zagadnienia związane z teorią i praktyką wielosektorowej polityki społecznej, pedagogiki społecznej, gospodarki społecznej, społecznie odpowiedzialnego biznesu. Seria prezentuje prace uznanych zagranicznych ekspertów, którzy wnoszą nowe spojrzenie na zagadnienia społeczne.

88

redakcja

Martin Powell

Zrozumieć wielosektorowągospodarkę dobrobytu

Zroz

umie

ć w

ielo

sekt

orow

ągo

spod

arkę

dob

roby

tuM

arti

n Po

wel

l

Zrozumiec wielo.Powell WSP TWP 1 1Zrozumiec wielo.Powell WSP TWP 1 1 3/4/11 12:19:33 PM3/4/11 12:19:33 PM

ZROZUMIEĆ WIELOSEKTOROWĄGOSPODARKĘ DOBROBYTU

RedakcjaMartin Powell

ZROZUMIEĆ WIELOSEKTOROWĄGOSPODARKĘ DOBROBYTU

PrzekładStanisław Kamiński

Rada Programowa prof. dr hab. Julian Auleytner, prof. dr hab. Andrzej Rejzner, dr hab. Ryszard Szarfenberg, dr hab. Mirosław Grewiński

Podstawa przekładuMartin Powell (red.), Understanding the Mixed Economy of Welfare, The Policy Press, 2007.

Redakcja naukowa przekładudr hab. Mirosław Grewiński

Redakcja językowaAnna Rzędowska

Projekt okładkiSopocka Grupa Marketingowa Sp. z o.o.

© Copyright Albert The Policy Press, 2007. All rights reserved.© Copyright for the Polish edition by Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej

TWP w Warszawie, Warszawa 2010

ISBN 978-83-61121-31-2

Realizacja wydawnicza: Dom Wydawniczy ELIPSA ul. Inflancka 15/198, 00-189 Warszawatel./fax 22 635 03 01, 22 635 17 85e-mail: [email protected], www.elipsa.pl

Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP w Warszawieul. Pandy 13, 02-202 Warszawatel. +48-22 823-66-23, fax: +48-22 823-66-69http://www.wsptwp.eu

Książka powstała w ramach projektu „Społecznie Odpowiedzialna Uczelnia” współfi nansowa-nego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, Priorytet IV. Szkolnictwo Wyższe i Nauka, Działanie 4.2. Rozwój kwalifi kacji kadr systemu B+R i wzrost świadomości roli nauki w rozwoju gospodarczym.

Publikacja wydrukowana na papierze ekologicznym

PAMIĘCI HAZEL I MEGAN

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Wstęp do wydania polskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Martin PowellRozdział 1. Wielosektorowa gospodarka i społeczny podział

dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Polityka społeczna a wielosektorowość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Społeczny podział dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Elementy wielosektorowej gospodarki dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Wymiary wielosektorowej gospodarki dobrobytu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

John StewartRozdział 2. Wielosektorowa gospodarka dobrobytu w ujęciu

historycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Państwo i dobrobyt w ujęciu historycznym. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Rodzina i dobrobyt w ujęciu historycznym. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48Rynek i dobrobyt w ujęciu historycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Sektor pozarządowy i dobrobyt w ujęciu historycznym. . . . . . . . . . . . . . . . 53Historycznie zmienne relacje między podmiotami wielosektorowej

gospodarki dobrobytu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Spis treści8

Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Brian LundRozdział 3. Państwo a dobrobyt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Państwowe fi nansowanie i produkcja: władze centralne . . . . . . . . . . . . . . 62Państwowe fi nansowanie i produkcja: samorząd lokalny . . . . . . . . . . . . . . 66Państwowe fi nansowanie/rynkowa produkcja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68Państwowe fi nansowanie/pozarządowa produkcja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Państwowe fi nansowanie/nieformalna, „sąsiedzka” produkcja . . . . . . . . . 70Rynkowe fi nansowanie/państwowa produkcja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Państwo i redystrybucja dochodów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72„Nowa” Partia Pracy – nowe państwo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Integracja społeczna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Mark DrakefordRozdział 4. Sektor prywatny a dobrobyt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Idea prywatyzacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85Prywatyzacja a dobrobyt społeczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86Pierwsza kadencja „nowej” Partii Pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Druga kadencja T. Blaira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90W kierunku sektora prywatnego – leczenie szpitalne . . . . . . . . . . . . . . . . 93W kirunku sektora prywatnego: opieka instytucjonalna. . . . . . . . . . . . . . . 95Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Spis treści 9

Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Pete Alcock, Duncan ScottRozdział 5. Dobrobyt a sektor wolontarystyczny

i wspólnotowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106Rozwój lokalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111Kontekst praktyki politycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Charakterystyka sektora wolontarystycznego i wspólnotowego. . . . . . . . . 119Perspektywy na przyszłość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Hilary Arksey, Caroline GlendinningRozdział 6. Dobrobyt a sektor nieformalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Opiekunowie – kim są? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Polityka „nowej” Partii Pracy wobec opiekunów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136Finansowe wsparcie dla opiekunów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140Jak zmieniła się sytuacja opiekunów pod wpływem polityki

laburzystów? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Bariery efektywnego wsparcia opiekunów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Adrian SinfeldRozdział 7. Świadczenia podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Spis treści10

W stronę kredytów podatkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158Emerytalne świadczenia podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162Świadczenia podatkowe a państwo dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Edward BrunsdonMargaret MayRozdział 8. Świadczenia pracownicze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177Czym są świadczenia pracownicze?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179Współczesne formy świadczeń pracowniczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181Przykłady współczesnych świadczeń zatrudnieniowych. . . . . . . . . . . . . . . . 189Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Michael HillRozdział 9. Wielosektorowa gospodarka dobrobytu

w perspektywie porównawczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206Teoria porównawcza a wielosektorowość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207Zabezpieczenie społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210Ochrona zdrowia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214Edukacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217Świadczenia opiekuńcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219Zakup a produkcja świadczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Spis treści 11

Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Nicola YeatesRozdział 10. Globalny i ponadnarodowy wymiar

wielosektorowości w polityce społecznej . . . . . . . . . . . . . 230 Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230Skala zaangażowania organizacji międzynarodowych w politykę

społeczną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232Charakter wpływu organizacji międzynarodowych na politykę

społeczną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234Zalecenia i wpływy rządowych organizacji międzynarodowych

dotyczące polityki społecznej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Martin PowellRozdział 11. Wnioski końcowe dotyczące analizy

wielosektorowej gospodarki dobrobytu i społecznego podziału dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

Przegląd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Wielosektorowa gospodarka dobrobytu i społeczny podział

dobrobytu w czasie i w przestrzeni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254Wielosektorowa gospodarka dobrobytu i społeczny podział

dobrobytu pod rządami laburzystów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258Trzy wymiary wielosektorowej gospodarki dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . 263Analizowanie wielosektorowej gospodarki dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . 265„Persona non grata” – związki wielosektorowej gospodarki

dobrobytu z innymi zagadnieniami. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267Wpływ wielosektorowej gospodarki dobrobytu i społecznego

podziału dobrobytu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

Spis treści12

Zagadnienia do dyskusji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272Warto przeczytać. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272Źródła elektroniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Spis ramek, rysunków i tabel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Wykaz skrótów

ACAS – komisja pojednawcza zajmująca się sprawami pracowniczymi

BHP – bezpieczeństwo i higiena pracy

BHPS – Badanie Panelowe Brytyjskich Gospodarstw Domowych

BUPA – największy brytyjski dostawca usług ochrony zdrowia

CTC – kredyty podatkowe związane z posiadaniem dziecka

GATS – układ ogólny w sprawie handlu usługami

GHS – Powszechne Badanie Gospodarstw Domowych

ICNPO – Międzynarodowa klasyfi kacja organizacji pozarządowych

INGO – międzynarodowe organizacje pozarządowe

IPPR – Institute for Public Policy Research

ISTC – Independent Sector Treatment Centre

MFW – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

MHP – Ministerstwo Handlu i Przemysłu

MOP – Międzynarodowa Organizacja Pracy

MSW – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych

NCVO – Narodowa Rada Organizacji Wolontarystycznych

NDC – New Deal for Communities – Nowy Ład dla Społeczności Lokalnych

NHS – Państwowa Służba Zdrowia

NSPCC – National Society for the Prevention of Cruelty to Children

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OM – organizacje międzynarodowe

Wykaz skrótów14

ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych

PPP – Partnerstwo Publiczno-Prywatne

PFI – Private Finance Initiative – Inicjatywy fi nansowane ze środków niepub-licznych

PUZ – Prywatne ubezpieczenia zdrowotne

ROM – rządowe organizacje międzynarodowe

SPD – społeczny podział dobrobytu

UE – Unia Europejska

WGD – Wielosektorowa gospodarka dobrobytu

WFTC – nadzorowany przez administrację skarbową kredyt podatkowy dla pracujących rodzin

WTC – kredyty podatkowe dla pracujących

WTO – Światowa Organizacja Handlu

ZS – zdefi niowana składka

ZŚ – zdefi niowane świadczenie

Wstęp do wydania polskiego

Polityka społeczna w Polsce i Wielkiej Brytanii różni się, tak jak różne są Warszawa i Londyn. Zakres oraz jakość świadczeń i usług społecznych, kry-teria dostępu, a także podmioty zaangażowane w ich dostarczanie są wypad-kową zmiennych uwarunkowań społecznych, ekonomicznych i politycznych, charakterystycznych dla tych krajów.

W drugiej połowie XX w. politykę społeczną w obu krajach wyraźnie zdo-minowało państwo, chociaż odmienne były tego przyczyny i formy. W Wielkiej Brytanii nastąpił rozkwit kapitalistycznego welfare state, zainicjowany przez Raport Społeczny W. Beveridge’a z 1942 r. Państwo opiekuńcze mogło się tam rozwijać w kolejnych dekadach m.in. ze względu na szeroko upowszech-nianą koncepcję praw obywatelskich T. H. Marshalla, który w 1949 r. w swoim dziele „Citizenship and Social Class” stwierdził, że prawa społeczne stały się nie-uniknionym produktem kształtowania się systemu kapitalistycznego. Mniej więcej w tym samym czasie w Polsce rozpoczęła się monopolizacja działalno-ści socjalnej i społecznej przez paternalistyczne państwo, które dosyć szybko zdominowało całą sferę publiczną. W Wielkiej Brytanii publiczne usługi społeczne dopełniały się z gospodarką rynkową, w Polsce aż do 1989 roku stanowiły one część gospodarki centralnie planowanej. Nic zatem dziwnego, że znaczna część opinii publicznej w obu krajach zaczęła utożsamiać usługi społeczne z działalnością państwa.

Tymczasem polityka społeczna i dobrobyt społeczny nie muszą być koja-rzone wyłącznie z sektorem publicznym. Jak pisze w jednym z rozdziałów książki Martin Powell, „historycznie rzecz biorąc, sektory prywatny, pozarzą-dowy i nieformalny były podstawowymi źródłami dobrobytu”. W ujęciu histo-rycznym sektory te odgrywały znaczącą rolę również w Polsce. Zarówno przed II wojną światową, jak i współcześnie, potrzeby ludności w Wielkiej Brytanii, w Polsce oraz wielu innych krajach były i są zaspokajane w sposób różno-rodny – dzięki niezwykle szerokiemu spektrum mechanizmów formalnych i nieformalnych; z zaangażowaniem podmiotów publicznych, niepublicznych (rynkowych, społecznych, kościelnych i innych) bądź w obrębie gospodarstw domowych; przy wykorzystaniu fi nansowania opartego na mechanizmach składkowych, fi skalnych bądź indywidualnych opłatach. Nie ma zatem krzty przesady w następującym stwierdzeniu Powella: „w rzeczywistości mamy do

Wstęp do wydania polskiego16

czynienia z pasjonującą różnorodnością organizacyjnych i ekonomicznych rozwiązań z zakresu tworzenia, fi nansowania i regulowania dostępu do dóbr i usług społecznych”.

Prezentowana książka pt. „Zrozumieć wielosektorową gospodarkę dobro-bytu” jest wieloaspektowym i pogłębionym studium dotyczącym nowego spojrzenia na politykę społeczną, zgodnie z którym nie jest ona utożsamiana tylko i wyłącznie z państwem i sektorem publicznym. Autorzy skupiają się na ukazaniu różnorodności producentów i dostawców usług społecznych, sposobów wielopoziomowego fi nansowania i wielosektorowego zarządzania zadaniami społecznymi. Naszym zdaniem jest to niezwykle ciekawa praca, zważywszy, że wielosektorowość jest bardzo istotnym, ale ciągle rzadko dys-kutowanym w nauce o polityce społecznej zagadnieniem. W tradycyjnym podejściu do polityki społecznej bardzo często pomijano rolę organizacji pozarządowych w realizacji zadań społecznych, czy też rolę rynku i podmio-tów prywatnych w kreowaniu ładu społecznego. Rzadko odwoływano się też do roli sektora nieformalnego i rodziny jako podmiotu polityki społecznej. Podejście wielosektorowe pozwala tymczasem dostrzec tych, którzy byli czę-sto niedostrzegani w produkcji usług społecznych, a więc społeczeństwo oby-watelskie, podmioty rynkowe, kościelne i gospodarstwa domowe. Ponadto, o czym warto też pamiętać, wielosektorowość pozwala rozkładać ryzyka socjalne na większą sieć instytucji, w tym różnorodnych interesariuszy, którzy tworzą gęstszą sieć społecznych gwarancji. Wielosektorowość bardziej pasuje też do współcześnie realizowanej koncepcji governance aniżeli tradycyjnej government.

Przygotowując książkę, którą mamy przyjemność przedstawić polskiemu czytelnikowi, Martin Powell, profesor Uniwersytetu w Birmingham, zaprosił do współpracy dwunastu brytyjskich polityków społecznych. Wspólnie opra-cowali oni niezwykle zajmującą analizę wielosektorowej gospodarki dobro-bytu.

John Stewart w swoim rozdziale przedstawił znaczenie podmiotów należą-cych do poszczególnych sektorów w kontekście historycznym, ilustrując tym samym zmienność rozwiązań instytucjonalnych w polityce społecznej, czy też szerzej, w polityce publicznej. Fragment ten potwierdza tezę, że nawet w sta-bilnych demokracjach mechanizmy realizacji zadań społecznych stosowane w określonym czasie są w dużej mierze zwierciadłem bieżących uwarunko-wań.

W kolejnym rozdziale Brian Lund opisał ewolucję zakresu i mechani-zmów zaangażowania państwa w zaspokajanie potrzeb ludności, zwracając również uwagę na relacje między sektorem publicznym a pozostałymi sekto-rami. Autor zobrazował bogactwo form oddziaływania przez sektor publiczny

Wstęp do wydania polskiego 17

na rzeczywistość społeczną, dowodząc jednocześnie, że posiada on potencjał przekształcania swych funkcji w odpowiedzi na wyzwania współczesności.

Mark Drakeford poddał analizie procesy prywatyzacji i urynkowienia zachodzące w Wielkiej Brytanii nie tylko za konserwatywnych rządów Mar-garet Thatcher, ale również po przejęciu władzy przez „nową” Partię Pracy. Przedstawione przez autora przykłady wskazują m.in. na niezwykle istotne znaczenie tworzenia odpowiednich regulacji w przypadku powierzania zadań społecznych podmiotom prywatnym.

Pete Alcock i Duncan Scott przedstawili sektor wolontarystyczny i wspól-notowy, zwracając uwagę na różnorodność podmiotów do niego zaliczanych oraz złożoność ich relacji z sektorem publicznym. Złożoność ta jest również wynikiem napięcia między fundamentalną cechą organizacji pozarządowych, jaką jest ich autonomia, a występowaniem tych organizacji w roli zlecenio-biorcy zadań publicznych.

Rozdział przygotowany przez Hilary Arksey i Caroline Glendinning pozwala uzmysłowić sobie fakt, że działalność socjalna organizowana przez państwo stanowi jedynie uzupełnienie funkcji rodziny, wspólnot lokalnych oraz wszelkiego rodzaju sieci społecznych. Autorki zilustrowały znaczenie sektora nieformalnego na przykładzie opieki sprawowanej nad osobami nie-samodzielnymi przede wszystkim przez członków rodziny.

W kolejnym rozdziale Adrian Sinfeld przeanalizował potencjał systemu podatkowego jako instrumentu polityki społecznej, charakteryzując jedno-cześnie szereg świadczeń podatkowych, stosunkowo rzadko stanowiących przedmiot zainteresowania polityków społecznych.

Edward Brunsdon i Margaret May wyczerpująco opisali szerokie spektrum świadczeń pracowniczych, stanowiących ważne źródło dobrobytu pracowników i ich rodzin. Ten fragment książki jednoznacznie pokazuje, że w gospodarce rynkowej jest miejsce na socjalne/społeczne funkcje przedsiębiorstwa, które nie muszą być sprzeczne z interesem ekonomicznym jego właścicieli.

Michael Hill w swoim tekście przedstawił obecne możliwości dokonywania porównań międzynarodowych, odnosząc się przy tym do zagadnienia modeli polityki społecznej. Z kolei Nicola Yeates wskazała na znaczenie procesu globalizacji dla kształtowania i realizacji polityki społecznej, opisując jedno-cześnie faktyczne możliwości wywierania przez organizacje międzynarodowe wpływu na rzeczywistość.

Rozdziały przygotowane przez Martina Powella nadały książce spójne ramy. Autor przedstawił w nich obszernie koncepcje wielosektorowej gospo-darki dobrobytu oraz społecznego podziału dobrobytu, a także dokonał syn-tezy zasadniczych wniosków zamieszczonych w książce przez poszczególnych autorów.

Wstęp do wydania polskiego18

Treści zamieszczone w książce nie odnoszą się zatem wyłącznie do Wiel-kiej Brytanii. Wiele z nich ma również swój wymiar uniwersalny, dzięki czemu z pewnością mogą być przydatne politykom społecznym oraz pozostałym czy-telnikom, zainteresowanym kształtowaniem i realizacją polityki społecznej w naszym kraju. Książka pod redakcją Martina Powella stanowi komplek-sową charakterystykę wielosektorowej gospodarki dobrobytu.

W Polsce, po dwóch dekadach przemian, nadal nie doczekaliśmy się spójnego systemu i modelu polityki społecznej, w którym poszczególne cele i instrumenty byłyby ściśle ze sobą powiązane. Dążąc do stworzenia takiego systemu warto jednocześnie przyglądać się doświadczeniom krajów, które zdążyły już wcześniej przekonać się o wadach i zaletach różnorodnych roz-wiązań, stanowiących bądź mogących stanowić inspirację dla rodzimych decydentów. Martin Powell i pozostali autorzy niniejszej książki znakomi-cie to umożliwiają, wnikliwie przedstawiając uwarunkowania i konsekwencje mechanizmów wielosektorowości stosowanych w Wielkiej Brytanii pod kolej-nymi rządami.

Różnice występujące między polityką społeczną w Polsce i Wielkiej Bry-tanii dotyczą również sfery dyskursu akademickiego i stosowanego w nim języka. Przez pojęcie wielosektorowej gospodarki dobrobytu autorzy niniejszej książki rozumieją sferę produkcji, fi nansowania oraz regulacji dóbr i usług społecznych, w której kluczowe role odgrywają podmioty należące do czte-rech sektorów – publicznego, rynkowego, pozarządowego i nieformalnego. Pojęcie to jest najbliższe znaczeniowo stosowanemu obecnie w Polsce okre-śleniu „wielosektorowa polityka społeczna”1. Zastosowanie w tłumaczeniu wiernego oryginałowi pojęcia wielosektorowej „gospodarki” służy zaakcen-towaniu intencji brytyjskich autorów, zgodnie z którą obszar tworzenia oraz dostarczania usług społecznych nie jest jedynie wypadkową decyzji i wybo-rów podejmowanych przez politycznych decydentów, ale szerzej rozumianym obszarem, w którym spotykają się potrzeby, interesy, cele oraz potencjał wszystkich aktorów życia publicznego.

Stanisław Kamiński Mirosław Grewiński Autor przekładu Redaktor naukowy

1 M. Grewiński, Wielosektorowa polityka społeczna – o przeobrażeniach państwa opiekuńczego, Warszawa 2009.

Rozdział 1

Wielosektorowa gospodarka i społeczny podział dobrobytu

MARTIN POWELL

Przegląd: W niniejszym rozdziale przedstawiono koncepcje wielosektorowej gospo-darki (WGD) i społecznego podziału dobrobytu (SPD), ze szczególnym uwzględnie-niem zmian, jakim ulegały one w zależności od czasu i miejsca. Omówione zostały w skrócie elementy WGD (państwo, rynek, sektor pozarządowy i nieformalny) oraz SPD (świadczenia publiczne, pracownicze i podatkowe). Ze względu na fakt, że więk-szość autorów rozpatruje WGD jedynie w wymiarze produkcji świadczeń, niezbędne wydaje się postrzeganie ich w trzech wymiarach – obok produkcji także fi nansowania i regulacji.

Pojęcia kluczowe: wielosektorowa gospodarka dobrobytu (WGD), wielosektorowość, społeczny podział dobrobytu (SPD), produkcja, fi nansowanie, regulacja

WPROWADZENIE

Wielosektorowa gospodarka dobrobytu (mixed economy of welfare, WGD) i wielosektorowość stanowią bardzo istotne, a jednocześnie dość rzadko dyskutowane zagadnienia polityki społecznej. Zdaniem N. Johnsona (1999, s. 22), oba terminy mają to samo znaczenie i mogą być używane zamiennie. Twierdzi on, że pojęcie wielosektorowości weszło do powszechnego użycia w Wielkiej Brytanii po opublikowaniu raportu L. Wolfendena (Wolfenden, 1978) traktującego o przyszłości organizacji pozarządowych, natomiast kon-cepcja WGD pojawiła się nieco później. Pomimo licznych badań odnoszących się do WGD w Wielkiej Brytanii (Hadley i Hatch, 1981; Hatch i Mocroft, 1983; Beresford i Croft, 1984; Johnson, 1987; Pinker, 1992; Lund, 1993) oraz w ujęciu porównawczym (na przykład Evers i Wintersberger, 1990; Hantrais

Martin Powell20

i in., 1992; Evers i Svetlik, 1993), pojęcie to wciąż rodzi wiele pytań. W niniej-szym opracowaniu przyjęto szerszą perspektywę, obejmującą nie tylko trady-cyjne sektory WGD – państwowy, rynkowy, pozarządowy i nieformalny – ale również zagadnienie społecznego podziału dobrobytu (social division of welfare, SPD) i jego poszczególnych elementów – świadczeń publicznych, pracowni-czych i podatkowych.

M. Knapp (1989, ss. 225–6) twierdzi, że dla ogromnej większości Brytyjczy-ków pojęcie dóbr i usług społecznych jest równoznaczne z państwowymi świad-czeniami (state provision). Gdy wspomnimy o ochronie zdrowia, większość osób natychmiast pomyśli o Państwowej Służbie Zdrowia (National Health Service, NHS); praca socjalna i ośrodki pomocy społecznej są dla wielu tym samym; edukacja to nic innego jak publiczna szkoła średnia w sąsiedztwie. Takie widze-nie spraw jest jednak zbytnim uproszczeniem, ponieważ w rzeczywistości mamy do czynienia z pasjonującą różnorodnością organizacyjnych i ekonomicznych rozwiązań z zakresu tworzenia, fi nansowania i regulowania dostępu do dóbr i usług społecznych. Jeżeli więc chcemy lepiej zrozumieć rzeczywistość, powin-niśmy zwrócić uwagę na „zapomniane wymiary” polityki społecznej.

Zdziwienie może budzić fakt, że niektóre z tych wymiarów są pomijane również w literaturze z zakresu polityki społecznej. Pojęcia WGD, SPD i wie-losektorowości są albo nieobecne w indeksach publikacji o charakterze wpro-wadzającym (np. Alcock i in., 2000; Alcock, 2003), albo też ledwie się tam o nich wspomina (np. Page, Silburn, 1999; Alcock i in., 2003; Baldock i in., 2003; Blakemore, 2003; Ellison, Pierson, 2003; Alcock i in., 2002; Spicker, 1988, 1995). M. Lavalette i A. Pratt w pierwszym wydaniu swojej książki (1997) zamieścili co prawda rozdział o quasi-rynkach i wielosektorowej gospodarce dobrobytu, ale zrezygnowali z niego już w kolejnej edycji (2001). W niektórych przytoczonych poniżej publikacjach można znaleźć obszerne fragmenty dotyczące składowych WGD. Na przykład w pracach P. Alcocka (2003) oraz P. Alcocka i współautorów (2003) znajdują się rozdziały dotyczące dobrobytu tworzonego przez państwo, rynek, sektory – pozarządowy i niefor-malny. Książka B. Page’a i R. Silburna (1999) zawiera rozdziały o dobrobycie powstającym dzięki organizacjom pozarządowym oraz w wyniku działania mechanizmów o charakterze nieformalnym, rynkowym i tych związanych z zatrudnieniem. W publikacjach o charakterze teoretycznym znajdziemy co prawda fragmenty dotyczące na przykład sektora pozarządowego, ale próżno szukać w ich indeksach haseł takich jak WGD, SPD czy wielosektorowość – wystarczy zajrzeć do A. Fordera (1974), K. Jones i innych (1983), A. Fordera i innych (1984), T. Fitzpatricka (2001) oraz N. Malina i innych (2002). M. Hill i G. Bramley (1986) umieścili zaledwie stronicowe wzmianki na temat WGD i SPD, chociaż nawiązują w swej pracy do zjawisk takich jak prywatyzacja.

Rozdział 1. Wielosektorowa gospodarka i społeczny podział dobrobytu 21

W kilku publikacjach opisano przeobrażenia, jakim WGD ulegała w czasie (Finlayson, 1994; Gladstone, 1995; Page i Silburn, 1999). W innych zwrócono uwagę na jej zróżnicowanie przestrzenne (Johnson, 1999; Ascoli i Ranci 2002; Gough i in., 2004). Ukazały się również publikacje traktujące o poszczegól-nych elementach WGD – o sektorze pozarządowym (Brenton, 1985; Kendall i Knapp, 1996), rynkowym (Papadakis i Taylor-Gooby, 1987; Johnson, 1995; Drakeford, 2000) oraz nieformalnym/wspólnotowym (np. Deakin, 2001; Tay-lor, 2003; Land, 1978; Rose, 1981 i Ungerson, 1987 odnośnie tematyki płci). Mniej opracowań powstało na temat SPD oraz świadczeń pracowniczych i po-datkowych (Mann, 1989, 1992). Jedną z niewielu publikacji, w których WGD stanowi centrum rozważań, jest pionierska praca N. Johnsona (1987; Mayo, 1994; Rao, 1996; Johnson 1999). Większość autorów koncentruje się jednak na analizie poszczególnych czynników dobrobytu – piszą o nich w odrębnych rozdziałach, omijając tym samym kwestię powiązań między nimi. Ponadto skupiają uwagę na aspekcie „produkcji” (provision) świadczeń, kosztem zagad-nień fi nansowania i regulacji. Ujmując rzecz metaforycznie: oglądają raczej poszczególne drzewa, niż dostrzegają, że razem tworzą one las. Innymi słowy: opisują puzzle – fragment po fragmencie, ale niewiele robią, by je poskła-dać i zobaczyć, jaki tworzą obraz. Pozostaje stwierdzić, że koncepcje – WGD, a zwłaszcza SPD, nie spotkały się z szerszym zainteresowaniem. Nie powinien zatem dziwić fakt, że studenci w swych referatach piszą raczej o mieszanej gospodarce i strukturze społecznej, niż o WGD i SPD.

Niniejsza książka traktuje o WGD (dostarczanie dobrobytu przez pań-stwo, rynek, sektory pozarządowy i nieformalny) oraz SPD (świadczenia pub-liczne, podatkowe i pracownicze). Znaczna jej część dotyczy poszczególnych elementów wielosektorowości, ale staraliśmy się też zwrócić uwagę na dwie ważne kwestie.

Po pierwsze – sposób, w jaki poszczególne sektory są obecne we współczes-nym, brytyjskim państwie dobrobytu. Proces tworzenia WGD podlegał zmia-nom zarówno w czasie, jak i w przestrzeni. „Klasyczne państwo dobrobytu” (obejmujące mniej więcej okres od lat czterdziestych do siedemdziesiątych XX wieku; zob. Powell, Hewitt, 2002) jest zazwyczaj kojarzone z perspektywą etatystyczną, ale – w określonym czasie i miejscu – istotniejszy mógł być sektor komercyjny, pozarządowy bądź nieformalny. Przed 1945 r. sektory te miały większe znaczenie niż państwo, w ostatnich latach ich rola ponownie rośnie. Po 1945 r. świadczenie usług z zakresu ochrony zdrowia i edukacji zna-lazło się w gestii państwa, jednakże gospodarka mieszkaniowa była domeną rynku. W pewnym zakresie brytyjskie doświadczenia dominacji państwa w za-pewnianiu dobrobytu odbiegają od rozwiązań przyjętych w innych krajach, gdzie organizacje pozarządowe i podmioty komercyjne mają często znacznie

Martin Powell22

większe znaczenie. Przykładem może tu być budownictwo komunalne, które w szczytowym okresie obejmowało 1/3 wszystkich mieszkań w Wielkiej Bry-tanii, podczas gdy analogiczna forma budownictwa w USA (welfare housing) zawsze miała charakter rezydualny, licząc około 2% mieszkań. Z perspektywy porównawczej, wielosektorowość jest dla modeli polityki społecznej czynni-kiem istotnym, choć słabo rozpoznanym (Esping-Andersen, 1990, 1999; zob. też Powell i Barrientos, 2004).

Po drugie – wielosektorowa polityka społeczna powinna być przedmiotem analizy nie tylko pod kątem pochodzenia udzielanych świadczeń, ale również przez pryzmat zagadnień fi nansowania i regulacji. Udzielanie przez państwo świadczeń nie jest jedynym możliwym sposobem interwencji; nie musi też być najlepszym. Państwo może fi nansować bądź subsydiować niepublicz-nych „producentów”, tym samym zapewniając odbiorcom dostęp do bezpłat-nych lub częściowo odpłatnych dóbr i usług. Koszty pobytu w prywatnych domach opieki mogą być w pełni albo częściowo pokrywane przez państwo. Wiele organizacji charytatywnych udzielających pomocy na przykład osobom bezdomnym jest fi nansowanych przez samorządy bądź z budżetu państwa. Nawet nie będąc właścicielem odpowiednich placówek ani ich nie fi nansując, państwo może interweniować, wykorzystując możliwość kształtowania regu-lacji prawnych w odniesieniu do cen lub standardów świadczonych usług. Prywatne domy opieki podlegają przecież nadzorowi. Od wielu lat rząd regu-luje maksymalne stawki czynszu obowiązujące prywatnych właścicieli wynaj-mujących mieszkania. Pełny obraz WGD można zatem uzyskać wyłącznie uwzględniając wszystkie trzy wymiary: produkcję świadczeń, ich fi nansowanie oraz formę regulacji.

POLITYKA SPOŁECZNA A WIELOSEKTOROWOŚĆ

Pojęcia wielosektorowej gospodarki dobrobytu i wielosektorowości mają zarówno aspekt opisowy, jak i normatywny (Beresford i Croft, 1984). W uję-ciu opisowym, czy też neutralnym, zwraca się po prostu uwagę na obecność czterech sektorów tworzących WGD. Ujęcie normatywne sugeruje zmianę ku pomniejszeniu znaczenia państwa. Podstawę tego rozróżnienia stanowi odpowiedź na pytanie, czy poszczególne sektory są postrzegane jako równe sobie. R. Rose i R. Shiratori argumentują, iż całkowity dobrobyt jest sumą oddziaływania państwa, rynku oraz sektorów pozarządowego i nieformalnego. Ich zdaniem wielosektorowość w poszczególnych krajach ma odmienny cha-rakter; myląca jest zatem etatystyczna defi nicja dobrobytu, uznająca państwo za jedyne źródło dobrobytu społeczeństwa. R. Mishra (1990, ss. 110–114)


twierdzi z kolei, że całkowity dobrobyt nie jest jedynie sumą poszczególnych części. Ważny jest sposób, w jaki poszczególne sektory współtworzą wielo-sektorową gospodarkę dobrobytu; „nie należy traktować ich jako funkcjonal-nie zamiennych” (s. 110), ponieważ działają na odmiennych zasadach i mają różny potencjał. Ważne jest również rozróżnienie między środkami i celami. Na przykład rezygnacja z publicznych świadczeń opiekuńczych na rzecz nie-formalnej (czytaj: kobiecej) opieki prowadzi do wzrostu nierówności między obu płciami i lekceważy kwestię uprawnień obywateli, ponieważ nie istnieje coś takiego jak „prawo” do nieformalnej opieki. Mówiąc w skrócie: jest to coś więcej niż „zwykłe przestawianie mebli w salonie” (s. 112). Również G. Esping-Andersen (1999, s. 36) pisze, iż stwierdzenie, jakoby poszczególne „fi lary dobrobytu” były funkcjonalnie zamienne i, co za tym idzie, wzajemnie zastępowalne, jest założeniem ryzykownym.

Normatywne podejście do WGD ujawnia, że poszczególne ideologie dobro-bytu sprzyjają odmiennym formom wielosektorowości. Ogólnie mówiąc, lewica wspiera dominującą rolę państwa w budowaniu dobrobytu, wyklucza-jąc bądź wyraźnie ograniczając udział rynku (np. Titmuss, 1963, 1968; Bere-sford i Croft, 1984). Jako przyczynę wskazuje kwestię sprawiedliwości – tylko państwo może zagwarantować, że odpowiednie świadczenia i usługi zostaną udostępnione wszystkim obywatelom. Znacząca rola sektorów rynkowego, pozarządowego lub nieformalnego jest kojarzona z występowaniem nierów-ności. Lewica opowiada się też raczej za świadczeniami publicznymi niż pra-cowniczymi czy podatkowymi, traktując te ostatnie jako z natury regresywne. Natomiast prawica przedkłada zwykle rozwiązania o charakterze rynkowym, pozarządowym lub nieformalnym nad instrumenty będące w gestii państwa – opowiada się raczej za „społeczeństwem dobrobytu” (welfare society) niż „państwem dobrobytu” (welfare state) (np. Marsland, 1996). A. Seldon (1996) twierdzi, że dobrobyt powinien zostać zreprywatyzowany po „straconym stule-ciu” dominacji państwa, zarówno ze względu na ekonomiczną nieefektywność tego ostatniego, jak i z przyczyn moralnych. Z tej perspektywy państwo jest producentem nieefektywnym, a przejmowanie przez nie odpowiedzialności za dobrobyt prowadzi do socjalnego uzależnienia jednostek. Prawica nie przy-wiązuje natomiast większej wagi do świadczeń pracowniczych i podatkowych, chociaż niektórzy zwolennicy rynku sprzeciwiają się rozwiązaniom w rodzaju ulg podatkowych od hipoteki, twierdząc, że zniekształcają one funkcjonowa-nie mechanizmu rynkowego.

Stosując ujęcie opisowe, niektórzy brytyjscy historycy i politycy społeczni podkreślają znaczenie pozapaństwowych źródeł dobrobytu (zob. rozdział 2.). Zdaniem J. Harrisa (1992) po II wojnie światowej w Wielkiej Brytanii powstał jeden z najbardziej jednolitych, scentralizowanych i zbiurokratyzowanych

Martin Powell24

systemów tworzenia dobrobytu w Europie, a może nawet na świecie. Tymcza-sem badacz społeczny przed stu laty mógłby zaobserwować (i przewidywać) coś dokładnie odwrotnego: lokalny, amatorski, woluntarystyczny i osobisty co do skali charakter źródeł dobrobytu społecznego w Wielkiej Brytanii, w porównaniu z etatystycznymi i opartymi w większym stopniu na przymusie rozwiązaniami stosowanymi przez jej kontynentalnych sąsiadów (a w szcze-gólności imperialne Niemcy). Według J. Lewis (1995, s. 3) należy na nowo przemyśleć istotę państwa dobrobytu. Zamiast postrzegać jego historię przez pryzmat rosnącego znaczenia państwowego interwencjonizmu, właś-ciwszym wydaje się stwierdzenie, że w Wielkiej Brytanii zawsze była obecna wielosektorowa gospodarka dobrobytu, w której sektor pozarządowy, rodzina i rynek odgrywały różne role w różnym czasie. Znaczenie wielosektorowości dla „klasycznego” państwa dobrobytu pozostaje tymczasem niedookreślone (np. Brenton, 1985; Pinker, 1992; Finlayson, 1994; Hewitt i Powell, 1998; Powell i Hewitt, 1998).

Poglądy historyków sądzących, że wzrost interwencji państwa jest nieunik-niony, spotkały się z krytyką (np. Finlayson, 1994; Green, 1996). P. Thane (1996, s. 277) zwróciła uwagę na to, że „o ile w pełnych optymizmu latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku pogląd taki był obowiązu-jącym paradygmatem, to w połowie ostatniej dekady XX w. trudno wymienić historyka, który przez ostatnich 20 lat na poważnie opisywałby rzeczywistość z tej perspektywy”. Słusznie dostrzegła też, że od powstania konserwatyw-nego rządu w 1979 r. wzrost państwowego interwencjonizmu nie jest już uważany za nieunikniony. Mimo to wielu autorów twierdzi jednak, pośrednio lub wprost, że jest on pożądany. W takim duchu wypowiada się G. Finlayson (1994), który wyraźnie rozróżnia pogląd, że podmioty niepubliczne mogą nie sprostać zadaniu dostarczania usług społecznych, od przekonania, że z tym zadaniem z pewnością sobie nie poradzą. Dyskusja dotycząca roli państwa ma więc, jak widzimy, charakter normatywny i łatwo w niej odnaleźć tradycyjne różnice między stanowiskami prawicy i lewicy.

Opracowania porównawcze o charakterze opisowym uświadamiają, że zawężenie analizy wyłącznie do świadczeń państwowych nie odzwierciedla pełnego stanu rzeczy. G. Esping-Andersen (1999, ss. 33–34) argumentuje, że polityka społeczna (social policy), państwo dobrobytu (welfare state) i reżim dobrobytu (welfare regime) nie są tym samym (por. Powell i Hewitt, 2002). Polityka społeczna może być realizowana bez państwa dobrobytu, ale nie odwrotnie. Ponadto polityka społeczna powstała przed państwem dobrobytu. Zajmowanie się jedynie tym ostatnim umniejsza znaczenie pozostałych źró-deł dobrobytu. N. Gilbert i B. Gilbert (1989) piszą, że model bezpośrednich wydatków publicznych wiele wyjaśnia, ale stanowi zbyt wąskie ramy odniesie-


nia dla pełnego obrazu świadczeń społecznych i ich benefi cjentów. R. Klein (1985) proponuje, aby rozważyć hipotetyczny przypadek państwa, którego rząd decyduje się utrzymywać wydatki publiczne poniżej progu 25% produktu krajowego brutto. W miejsce publicznych systemów zabezpieczenia społecz-nego oraz ochrony zdrowia, zobowiązuje on pracodawców do ubezpieczenia swoich pracowników i ich rodzin. Zamiast tworzyć sieci autostrad, oferuje hojne ulgi podatkowe konsorcjom budującym płatne drogi. Rezygnuje z sub-sydiowania zatrudnienia służącego ograniczeniu bezrobocia, wprowadzając jednocześnie przepisy zakazujące pracodawcom zwalniania kogokolwiek. Zamiast przeznaczać środki na ograniczenie zanieczyszczenia środowiska, zmusza prywatne fi rmy do usuwania skutków wywołanych przez nie szkód. Kraj ten nie ma więc w zasadzie wydatków społecznych w rozumieniu tra-dycyjnych statystyk wydatków publicznych. R. Klein stwierdza dalej, iż cho-ciaż w rzeczywistości takie państwo nie istnieje, to poszczególne przykłady są autentyczne – odzwierciedlają rozwiązania przyjęte odpowiednio w Japonii, Francji, we Włoszech oraz w Szwecji.

Inne publikacje porównawcze mają bardziej normatywny charakter. Róż-norodne modele i reżimy dobrobytu przedstawili H. Wilensky i C. Lebeaux (1965), R. Titmuss (1974) oraz G. Esping-Andersen (1990, 1999). H. Wilensky i C. Lebeaux (1965) opisali modele rezydualny i instytucjonalny, obrazując USA jako słabo rozwinięte albo niechętne (reluctant) państwo dobrobytu. R. Titmuss (1974) wymienił trzy modele polityki społecznej: rezydualny, motywacyjny i instytucjonalny. Model rezydualny opiera się na założeniu, że istnieją dwa naturalne kanały zaspokajania potrzeb jednostek: rynek i rodzina. Dopiero gdy te zawiodą, tymczasowo do gry powinny wejść podmioty publiczne.

Nawiązując do typologii R. Titmussa, G. Esping-Andersen (1990) rozwi-nął swą koncepcję „trzech światów kapitalizmu dobrobytu”: reżimu liberal-nego, konserwatywnego i socjaldemokratycznego (zob. rozdział 9.). Jednym z podstawowych kryteriów różnicujących te reżimy był stopień, w jakim pań-stwa umożliwiały odtowarowienie (decommodifi cation) statusu jednostek wzglę-dem rynku. Odtowarowienie ma miejsce wówczas, gdy dana osoba może się utrzymać nie będąc zależną od mechanizmów rynkowych. Odpowiadając na zarzuty stawiane jego tezom, G. Esping-Andersen (1992, s. 12) stwierdził, że w swojej wcześniejszej pracy defi niował reżimy dobrobytu w kategoriach publicznej i prywatnej produkcji. Zwrócił uwagę, że w późniejszych bada-niach dotyczących państwa dobrobytu analizowano wzajemne oddziaływanie publicznej i prywatnej produkcji, mające miejsce w latach osiemdziesiątych XX w. Reżim dobrobytu można zdefi niować jako współzależne działania, w wyniku których dobrobyt jest tworzony i dzielony przez instytucje państwa, rynku i rodziny, reprezentujące trzy radykalnie odmienne podejścia do zarzą-

Martin Powell26

dzania ryzykiem. (W jednym z przypisów autor pisze, że do powyższej triady należałoby dodać jeszcze jeden sektor: tworzenie dobrobytu przez organiza-cje non-profi t. Innymi słowy, triada powinna być raczej rombem – Esping-Andersen, ss. 33–35). Rynek, państwo i rodzina odgrywają dominującą rolę odpowiednio w reżimie liberalnym, socjaldemokratycznym i konserwatywnym (Esping-Andersen, s. 85).

SPOŁECZNY PODZIAŁ DOBROBYTU

Koncepcję społecznego podziału dobrobytu (SPD) zaproponował w 1956 r. Richard Titmuss w jednej ze swoich prac; została ona uznana za „jedną ze znaczących, a być może najbardziej znaczącą w obszarze administracji socjalnej (social administration)” (Spicker, 1983, s. 182) oraz za przełom w roz-woju nauki o polityce społecznej (Spicker, 1995, s. 121). Praca ta powstała w odpowiedzi na argumenty tych, którzy utożsamiali państwo dobrobytu z nadmiernym opodatkowaniem bogatych i nierozważnym, przesadnym udzielaniem świadczeń osobom ubogim. R. Titmuss (1963) zwrócił uwagę na fakt, że dobrobyt powstaje nie tylko dzięki usługom społecznym, ale również poprzez mechanizmy podatkowe i te związane z zatrudnieniem. Świadczenia podatkowe (fi scal welfare) to świadczenia udzielane poprzez system podatkowy – takie jak ulgi podatkowe od odsetek kredytów hipotecznych, od składek na prywatne emerytury lub ubezpieczenie zdrowotne. Świadczenia pracownicze (occupational welfare) to dodatkowe korzyści związane z zatrudnieniem – takie jak zakładowe plany emerytalne, ubezpieczenia zdrowotne, mieszkania bądź samochody służbowe. Zdaniem R. Titmussa świadczenia podatkowe i pra-cownicze mają z natury regresywny charakter, ponieważ oferują najwięcej osobom o wysokich dochodach. Innymi słowy, krytycy nadmiernej redystry-bucji koncentrowali się na zawężonym rozumieniu państwa dobrobytu, pomi-jając mechanizmy podatkowe i związane z zatrudnieniem. Koncepcja SPD nie zagościła szerzej w badaniach z zakresu polityki społecznej (zob.: Sin-fi eld, 1978; Spicker, 1983, 1988, 1995; Mann, 1992; Walker, 1997). Według P. Spickera (1995, s. 121) „jest rzeczą niezwykłą, jak niewiele uwagi poświę-cono wczesnej pracy Titmussa”. Również K. Mann (1992, s. 13) pisze, że za wyjątkiem pracy A. Sinfi elda (1978), teoretycznych koncepcji R. Titmussa nie traktowano zbyt poważnie, w przeciwieństwie do jego dorobku opisowego (komentarz ten wydaje się właściwy również w odniesieniu do WGD).

Ze względu na fakt, że świadczenia publiczne, pracownicze i podatkowe są przedmiotem rozdziałów: 3., 7. i 8., zostaną tu przedstawione jedynie pokrótce.


Świadczenia publiczne

Świadczenia publiczne to dobra i usługi społeczne dostarczane przez sek-tor publiczny. W tym kontekście być może lepiej, w ślad za A. Sinfi eldem (1978), traktować świadczenia społeczne jako świadczenia publiczne. Można powiedzieć, że stanowią one widzialną stronę państwa dobrobytu, w przeci-wieństwie do jego „ukrytych” wymiarów.

Świadczenia pracownicze

Jak pisze N. Johnson (1999, s. 134), mimo że R. Titmuss omówił świad-czenia pracownicze już w 1956 roku, to dotychczas poświęcono im zaska-kująco niewiele uwagi (zob. Mann, 1989; Shalev, 1996). Są one powiązane z zatrudnieniem i mogą być również nazywane świadczeniami dodatkowymi lub zakładowymi. Popularnym przykładem tego jest emerytura z zakłado-wego funduszu emerytalnego.

Świadczenia podatkowe

O związkach polityki społecznej i opodatkowania także napisano dotąd niewiele (Sandford i in., 1980). Świadczenia podatkowe to obciążenia bądź wsparcie realizowane z wykorzystaniem systemu podatkowego. Państwo może zachęcić obywateli do większego spożycia określonego dobra poprzez obniże-nie jego ceny lub zastosowanie ulgi podatkowej (jak w przypadku prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych, funduszy emerytalnych, kredytów hipotecznych albo nieopodatkowywania nieruchomości zasiedlanych przez ich właścicieli). Jednocześnie – poprzez wzrost odpowiednich obciążeń podatkowych – pań-stwo może ograniczać „złą” konsumpcję produktów takich jak papierosy i al-kohol, a także popularyzować transport publiczny kosztem indywidualnych środków transportu.

ELEMENTY WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI DOBROBYTU

Poszczególne elementy WGD są przedmiotem rozważań w rozdziałach 3.–6.; poniżej przedstawiono je w ogólnym zarysie.

Martin Powell28

Państwo

Spośród wszystkich składowych WGD państwo jest w najbardziej oczywi-sty sposób związane z pojęciem welfare state. Wskazując na zawodność rynku i wysuwając argumenty na rzecz zaangażowania państwa, wielu autorów o po-glądach lewicowych (np. Johnson, 1987, 1999; Whitfi eld, 1992) twierdzi, że usługi społeczne powinny mieć charakter publiczny. W poglądach tych często brakuje jednak szczegółowego wyjaśnienia, czy powinna to być administracja centralna czy lokalna; brakuje też rozróżnienia między państwową produkcją, fi nansowaniem i regulacją (będzie to przedmiotem rozważań w dalszej części rozdziału; zob. też rozdział 11.).

Rynek

Zwolennicy większej roli rynku (np. Marsland, 1996; Seldon, 1996) zwra-cają uwagę na zawodność państwa. Twierdzą, że mechanizm rynkowy jest bardziej efektywny niż państwo. Tak ogólnikowy argument nie uświadamia nam jednak całej gamy możliwości zaangażowania rynku – od kontraktowa-nia usług na zewnątrz, przez wykorzystanie quasi-rynków i bonów, aż do pry-watyzacji ważnych obszarów polityki społecznej.

Sektor pozarządowy

W literaturze z zakresu WGD często jest obecne pojęcie sektora wolun-tarystycznego, ale stosowane są również określenia takie jak sektor nieza-leżny, non-profi t, organizacje pozarządowe (NGO), gospodarka społeczna, „państwo cieni” (shadow state) albo po prostu trzeci sektor. Trudno wyraźnie wytyczyć jego granice, ale z pewnością można do niego zaliczyć organizacje fi lantropijne i podmioty o charakterze wzajemnościowym (Beveridge, 1948). Te pierwsze są zazwyczaj zorganizowane hierarchicznie i przekazują ubogim pomoc płynącą od bogatych, drugie zaś organizują aktywność horyzontalną – służącą samopomocy. Można też mówić o odradzającym się zainteresowaniu społeczeństwem obywatelskim i rozwiązaniami wzajemnościowymi (Deakin, 2001; Taylor, 2003). Spoglądając z szeroko rozumianej lewicowej perspektywy, P. Hirst (1994) optuje za demokracją stowarzyszeniową, z kolei A. Giddens (1998) opowiada się za rozwojem źródeł dobrobytu zakorzenionych w społe-czeństwie obywatelskim. F. Field (2000) proponuje z kolei, aby plany eme-rytalne zarządzane były przez spełniające odpowiednie normy organizacje


o charakterze wzajemnościowym (approved welfare suppliers). Prawicowy punkt widzenia reprezentuje D. Green (1996), postulując odtworzenie, wypartych przez państwo, dawnych organizacji wzajemnościowych.

Sektor nieformalny

O ile zwolennicy rozwiązań wzajemnościowych znajdują się wśród autorów zarówno o lewicowych, jak i prawicowych poglądach, o tyle stronnicy nie-formalnych źródeł dobrobytu – wsparcia ze strony rodziny, przyjaciół i spo-łeczności lokalnej – są z reguły kojarzeni ze światopoglądem prawicowym. Tradycyjny model rodziny (z mężczyzną jako jedynym żywicielem) napotyka krytykę ze strony przedstawicieli poglądów feministycznych, ponieważ – jak wskazują – wzmacnia to podział dobrobytu oparty o kryterium płci. C. Unger-son (1987) dowodzi w oparciu o własne doświadczenia oraz liczne wywiady, że „polityka jest zindywidualizowana”. Zwraca też uwagę na fakt, że R. Titmuss (1968) w swym głośnym artykule na temat opieki rezydualnej nie wspomniał nic o kobietach sprawujących opiekę w domu. Dokonując przeglądu coraz obszerniejszej literatury feministycznej, np. H. Land (1978), C. Ungerson dopatruje się przełomu w „podwójnym równaniu” J. Finch i D. Groves (1980, s. 494): „w praktyce opieka rezydualna jest równa opiece ze strony rodziny, a opieka ze strony rodziny to nic innego jak opieka ze strony kobiet” (s. 9–10).

WYMIARY WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI DOBROBYTU

Co prawda we wspomnianych pracach omawia się – aczkolwiek pobieżnie – elementy WGD, a w mniejszym stopniu również SPD, to jednak dysku-sja w tych obszarach ma ograniczony charakter. Jest zazwyczaj jednowymia-rowa, nie precyzuje się bowiem ról poszczególnych stron i możliwych form ich zaangażowania. Na przykład P. Beresford i S. Croft (1984) kładą nacisk na pochodzenie świadczeń, nie zwracając uwagi na wymiary fi nansowania i re-gulacji. N. Johnson (1999, ss. 22–25) pisze, że w państwie dobrobytu zawsze były obecne te same cztery sektory. Zasadnicze znaczenie ma jednak nie sam fakt ich obecności, ale rola, jaką odgrywają w poszczególnych krajach, okre-sach historycznych lub usługach. Jednowymiarowe przejście „od państwa do rynku” nie uwzględnia ponadto wymiarów produkcji, fi nansowania i regu-lacji. Nie wyjaśnia również, jakie konkretne rozwiązania będą zastosowane – odpłatność, kontraktowanie usług na zewnątrz, quasi-rynki, bony czy też

Martin Powell30

jeszcze inne (por. Knapp, 1989). Innymi słowy: dyskusja na temat WGD jest ograniczona pojęciowo i często zawężona przedmiotowo (zob. rozdział 11.).

Podejście jednowymiarowe koncentruje się na zagadnieniu udzielania świadczeń. Na przykład A. Walker (1984, ss. 20, 23) opisuje kontinuum sięga-jące od usług świadczonych przez sektor publiczny, przez usługi pochodzenia rynkowego i pozarządowego, do usług świadczonych w obrębie sektora nie-formalnego (dopiero dalej wspomina o zagadnieniu regulacji). W tym ujęciu nacjonalizacja i prywatyzacja stanowią kluczowe aspekty WGD. Przeprowa-dzona w 1948 r. nacjonalizacja szpitali i włączenie ich do Państwowej Służby Zdrowia (NHS) jest przykładem znaczącego przesunięcia od świadczeń powstających na zasadzie dobrowolności do świadczeń publicznych. Z kolei sprzedaż mieszkań komunalnych ich lokatorom (możliwa dzięki programowi „Prawo do kupna” przygotowanemu przez Partię Konserwatywną po uchwa-leniu w 1980 r. ustawy o mieszkalnictwie) oznaczała prywatyzację. Przyjmuje się tu zatem założenie, że kwestia własności ma istotne znaczenie: miejsce w prywatnym domu opieki różni się od miejsca w placówce publicznej (kto-kolwiek je fi nansuje).

Podejście dwuwymiarowe zwraca uwagę nie tylko na kwestię świadczenia usług, ale też ich fi nansowania. Oznacza to, że przejście od państwa do rynku może się dokonać na różne sposoby:1. Może wiązać się z prywatnym fi nansowaniem – wprowadzeniem odpłatno-ści lub „utowarowieniem” (commodifi cation); bezpłatna dotychczas usługa stanie się dostępna za opłatą.

2. Może wymusić na państwowych producentach usług konkurowanie między sobą na wewnętrznych rynkach (Le Grand i Bartlett, 1993; Walsh, 1995).

3. Może oznaczać świadczenie państwowych dotąd usług przez podmioty zewnętrzne (Powell, 2003), ale z utrzymaniem państwowego fi nansowa-nia, dzięki czemu pozostaną one nieodpłatne dla odbiorców.

4. Zmianie może ulec zarówno wymiar świadczenia usług, jak i fi nansowa-nia; obywatele – przyzwyczajeni do bezpłatnych usług oferowanych przez państwo – staną się wtedy konsumentami dokonującymi zakupu usługi od wybranego dostawcy. Podejście dwuwymiarowe satysfakcjonująco przedstawili w formie grafi cz-

nej K. Judge (1982), P. Spicker (1988), M. Knapp (1989) i H. Glennerster (2003).

K. Judge (1982) zaproponował bardzo prosty, lecz użyteczny schemat klasyfi kacyjny wielosektorowej gospodarki dobrobytu, w którym odróżnia on fi nansowanie (publiczne, prywatne-zbiorowe, prywatne-indywidualne lub „bezwymienne” [no exchange]) od produkcji (przez państwo, rynek, sektor pozarządowy lub nieformalny).


Rysunek 1.1. Jednowymiarowe ujęcie wielosektorowej gospodarki dobrobytu (produkcja)

Państwo RynekSektor

pozarządowySektor

nieformalny

Knapp (1989; zob. też Wistow i in., 1994) uwzględnia 4 sektory produ-centów czy też świadczeniodawców: publiczny, pozarządowy, prywatny i nie-formalny. W wymiarze popytu/fi nansowania rozróżnił natomiast 6 kategorii: wymuszony popyt zbiorowy, dobrowolny popyt zbiorowy, popyt grupowy (cor-porate), nierekompensowana indywidualna konsumpcja, rekompensowana indywidualna konsumpcja, dobrowolne datki. Łącząc oba wymiary otrzymał macierz zawierającą 24 pola. W ten sposób pobyt w publicznym szpitalu (w ramach NHS) mógł zakwalifi kować jako: producent publiczny/wymuszony popyt zbiorowy.

P. Spicker (1988, s. 84; 1995, s. 116) opracował schemat dwuwymiarowy, w którym na jednej osi znajduje się produkcja (przez sektor publiczny, pry-watny, pozarządowy lub nieformalny), a na drugiej fi nansowanie (publiczne, prywatne – rynkowe [corporate]; prywatne – wspólnotowe [cooperative], obo-wiązkowe opłaty wnoszone przez konsumentów, opłaty dobrowolne); w sumie uzyskał zatem 20 pól.

H. Glennerster (2003, s. 7) natomiast stanowczo odróżnił płatników od dostarczycieli usług. Tymi ostatnimi mogą być podmioty sektora publicznego (rząd, agencje publiczne, samorządy), podmioty prywatne (działające dla zysku lub non-profi t) oraz dostarczyciele nieformalni. W wymiarze fi nanso-wania rozróżnił on środki publiczne i prywatne. Na takim diagramie np. wię-zienia należące do Jej Królewskiej Mości znalazłyby się w lewym górnym rogu. Są one przykładem dosyć już rzadkiej sytuacji, gdy usługa jest fi nanso-wana i jednocześnie dostarczana przez władze centralne (Glennerster, 2003, ss. 8–9), choć prawdę mówiąc istnieją też nieliczne więzienia prywatne.

Komisja ds. Partnerstw Publiczno-Prywatnych działająca przy Institute for Public Policy Research (IPPR, 2001) opowiedziała się za usługami powszech-nymi i fi nansowanymi ze źródeł publicznych, jednak wyraźnie odróżniła wymiar fi nansowania od produkcji usług publicznych. W swoim stanowisku organizacja ta rozróżnia środki i cele; obrona usług publicznych powinna prze-biegać raczej na gruncie wartości i osiąganych rezultatów, niż konkretnych form ich produkcji. Państwowa Służba Zdrowia (NHS) powstała w oparciu o przekonanie, że powinna być bezpłatna i ogólnodostępna, nie zaś z założe-niem, że ma mieć określoną strukturę organizacyjną, konkretne procedury i zatrudniać określonych pracowników. IPPR unika ślepych uliczek, którymi

Martin Powell32

podążają bądź to zwolennicy prywatyzacji (prywatne jest dobre, a publiczne – złe), bądź obrońcy monopolu państwa (prywatne jest złe, w przeciwieństwie do publicznego). W Instytucie zdefi niowano 4 modele zarządzania publicz-nego: „kieruj i kontroluj”, „twórz sieci i ufaj”, „kupuj i dostarczaj”, „prywa-tyzuj i reguluj”.

W odniesieniu do ochrony zdrowia B. Salter (2004) postuluje podejście dwuwymiarowe (produkcja i fi nansowanie) z uwzględnieniem państwa i sek-tora prywatnego, uzyskując w ten sposób czteropolową macierz – publiczna produkcja/publiczne fi nansowanie, publiczna produkcja/prywatne fi nanso-wanie, prywatna produkcja/publiczne fi nansowanie i prywatna produkcja/prywatne fi nansowanie; można też mówić o wielosektorowym, publiczno-pry-watnym fi nansowaniu i produkcji (por. Keen i in., 2001, s. 26).

Z podejściem dwuwymiarowym wiąże się pewien istotny problem: gra-nice między poszczególnymi rozwiązaniami są płynne i niejednoznaczne (Hill, Bramley, 1983, s. 136). Defi nicje poszczególnych sektorów autorstwa M. Knappa (1989, s. 228) mogą rodzić pewne wątpliwości, nie dookreślają ich bowiem w wystarczającym stopniu. Zdaniem A. Walkera (1984, ss. 27–28) zastosowanie mechanizmu rynkowego w obrębie publicznych usług społecz-nych ma długą historię – niektóre rozwiązania o charakterze rynkowym były wbudowane już w ich wczesną postać. Granice między „prywatnym” a „pub-licznym” w obszarze ochrony zdrowia są nieostre i zmienne (Keen i in., 2001, s. 77). Na przykład lekarze pierwszego kontaktu, często postrzegani jako pra-cownicy państwowej NHS, w rzeczywistości jedynie podpisują z nią kontrakty, a w rachunkach narodowych są uwzględniani jako „nierejestrowana działal-ność gospodarcza” (Keen i in., 2001, s. 89; por. IPPR, 2001; Salter, 2004).

Inni komentatorzy twierdzą nawet, że z czasem sprawy jeszcze bardziej się skomplikowały. Jak pisze P. Spicker (1988, s. 86), fi nansowanie przez pań-stwo przybrało takie rozmiary, że trudno jest sensownie rozdzielić działania sektorów państwowego i prywatnego. Zdaniem C. Millera (2004, s. 62) roz-różnienie czterech tradycyjnych sektorów – państwa, rynku, sektora poza-rządowego i nieformalnego – już nie odzwierciedla wystarczająco znacznie bardziej złożonej rzeczywistości.

Podejście trójwymiarowe, w którym dodatkowym wymiarem jest obszar podejmowania decyzji i tworzenia regulacji, zmierza w dwóch kierunkach. T. Burchardt (1997), T. Burchardt i inni (1999) oraz J. Hills (2004) zapro-ponowali koncepcję uwzględniającą trzy kategorie produkcji, fi nansowania i decyzyjności. Trzecim wymiarem jest tu zatem podejmowanie decyzji. Czy na przykład jednostka może sobie wybrać producenta usługi bądź jej zakres, czy też decyzje te podejmuje za nią państwo? W tej typologii powstaje osiem możliwych kombinacji, które można przedstawić grafi cznie w formie koncen-


trycznych okręgów. Na biegunach znajdą się wtedy „czysty” sektor publiczny z publicznym fi nansowaniem, produkcją i decyzyjnością (np. zasiłki na dzieci) i „czysty” sektor prywatny, w którym wszystkie te wymiary mają charakter niepubliczny (np. niedotowane miejsca w prywatnych szkołach).

Decyzyjność i miejsce dokonywania wyboru są ważne z punktu widzenia wielu zagadnień polityki społecznej, dla WGD nie mają jednak aż tak istot-nego znaczenia jak kwestia regulacji. Dlatego w niniejszym rozdziale opo-wiadam się za podejściem obejmującym wymiary produkcji, fi nansowania i właśnie regulacji (Johnson, 1999). Nie jest ona niczym nowym; początków regulacji cen i produkcji służącej celom społecznym można doszukiwać się nawet w czasach rzymskich (Moran, 2003, s. 38). W przeciwieństwie do innych dyscyplin (np. Hood i in., 1999; Moran, 2003), w literaturze z zakresu poli-tyki społecznej nie przywiązuje się jednak dużej wagi do tego wymiaru (zob. Bolderson, 1986; Powell i Hewitt, 2002). Dzieje się tak, mimo że kontrola i regulacja w obszarach takich jak ochrona zdrowia, edukacja czy mieszkal-nictwo mają długą historię. M. Moran (2003, ss. 41–42 i 49–50) powołuje się na przykład wiktoriańskiej Anglii, z jej inspektorami pracy, komisją odpowie-dzialną za realizację Prawa dla ubogich (Poor Law Commission), Inspektora-tem Penitencjarnym (Prison Inspectorate), Komisją ds. Obłąkanych (Lunacy Commission), Naczelną Radą Zdrowia (General Board of Health) i Komisją Charytatywną (Charity Commission), a także regulacjami w rodzaju ustawy o medycynie z 1858 r., powołującej Naczelną Radę Lekarską (General Medi-cal Council). Kontrola wysokości czynszów poprzedziła powstanie państwa dobrobytu, a jej częściowe uchylenie w ustawie o czynszach z 1957 r. spowo-dowało zażartą dyskusję. Keynesowska wizja państwa dobrobytu opierała się bardziej na regulacji zatrudnienia niż na oferowaniu pracy w nacjonalizo-wanym przemyśle. Jedną z głównych tez rewizjonistycznej pracy „Przyszłość socjalizmu” autorstwa C.A.R. Croslanda (Crosland, 1964) było stwierdzenie, że laburzystowski rząd nie potrzebował nacjonalizacji w stylu czwartej klau-zuli statutu Partii Pracy, aby sprawować kontrolę nad gospodarką. Richard Crossman, laburzystowski sekretarz stanu ds. usług społecznych, powołał specjalną instytucję nadzoru (Hospitals Advisory Service) po serii skandali wybuchłych w szpitalach leczenia długookresowego. Obecny wzrost znaczenia regulacji i nadzoru sprawił, że podejście dwuwymiarowe traci sens; niektórzy komentatorzy twierdzą, że żyjemy w „społeczeństwie kontroli” [audit society] (Power, 1997) oraz w „państwie nadzoru” [regulatory state] (Hood i in., 1999; Majone, 1996; Moran, 2003). C. Hood i współautorzy (1999, s. 3) piszą, że regulacja jest „często stosowanym pojęciem, które rzadko bywa precyzyjnie defi niowane”. Należy na przykład rozróżnić dokonywaną przez rząd regulację działalności gospodarczej (zwłaszcza realizacji sprywatyzowanych usług) oraz

Martin Powell34

kontrolę działalności samej administracji. Tak jak przedsiębiorstwo podlega różnym regulacjom – ze strony audytorów, inspektorów, organów udzielają-cych zezwoleń czy stojących na straży uczciwej konkurencji i sprawiedliwego handlu – tak również podmioty publiczne są obserwowane przez osoby wal-czące z marnotrawstwem, pogromców korupcji i wszelkich nieprawidłowości czy innych „regulatorów”.

Rysunek 1.2. Trójwymiarowe ujęcie wielosektorowej gospodarki dobrobytu (produkcja, fi nansowanie i regulacja)

Produkcja

Fina

nsow

anie

Państwo Rynek Sektor pozarządowy

Sektor nieformalny

Państwo 1a (wysoki poziom regulacji)

1b (niski poziom regulacji)

2a

2b

3a

3b

4a

4b

Rynek 5a 5b

6a 6b

7a 7b

8a 8b

Sektor pozarządowy

9a 9b

10a10b

11a11b

12a12b

Sektor nieformalny

13a13b

14a14b

15a15b

16a16b

Rysunek 1.2 jest skonstruowany na bazie prostego podejścia dwuwymiaro-wego, takiego jak u M. Knappa (1989) czy H. Glennerstera (2003). Chociaż lepiej byłoby umieścić więcej kategorii na osi „fi nansowanie” (por. Knapp, 1989), tu jednak dla ułatwienia jest ona odbiciem osi „produkcja”, w wyniku czego otrzymujemy 16 pól. Rysunek ten tworzy bardzo uproszczony obraz rzeczywistości: 1. Czasami trudno zakwalifi kować dane zjawisko do jednej z wyszczególnio-

nych kategorii, ponieważ granice między nimi są nieostre (por. Knapp, 1989). Niektórzy komentatorzy twierdzą na przykład, że szpitale funda-cyjne (Foundation Hospitals) należą do sektora państwowego (leczenie w nich powinniśmy wtedy ująć w polu 1), inni wskazują jednakże na ich wzajemnościowy charakter i pewien stopień niezależności od państwa (wtedy najwłaściwsze jest pole 3).

2. Na rysunku nie uwzględniono zagadnień dokonywania wyboru i decyzyj-ności (por. Burchardt, 1997). Treść pola 1 – publiczna produkcja i pub-liczne fi nansowanie – pomija rozróżnienie między tradycyjnym modelem NHS a quasi-rynkami opartymi na podziale nabywca – producent. Jeżeli


podmioty takie jak NHS Trusts zaklasyfi kujemy jako państwowe czy pub-liczne (Glennerster, 2003), pozostaną w polu 1, które pomieści tym samym zarówno rozwiązania konkurencyjne, jak i te w stylu „kieruj i kontroluj”. Nie ma tu również miejsca na uwzględnienie, kto jest decydentem w spra-wach leczenia szpitalnego. Sytuacja, w której jednostka wybiera szpital, ale leczenie jest fi nansowane ze środków publicznych, jest w tym ujęciu porównywalna z tą, w której paternalistyczny zarządca NHS dokonuje wyboru w imieniu jednostki.

3. Wymiar regulacji jest bardziej złożony niż wymiary produkcji i fi nansowa-nia. Można łatwo stwierdzić, kto jest producentem danego świadczenia przez wykorzystanie kryterium własności zasobów. Państwo może na przy-kład być właścicielem 90% miejsc w szkołach i 50% miejsc w placówkach opiekuńczych. Źródło fi nansowania można określić sprawdzając, jaka część przychodów domów opieki pochodzi ze środków publicznych. Wymiar regu-lacji nie jest równie łatwo mierzalny. Utożsamia się go z określonym pozio-mem wpływu lub władzy w rozumieniu kształtowania zachowań w pożądany sposób. B. Bozeman (1987) twierdzi, że wszystkie podmioty są publiczne, choć tylko niektóre podlegają rządowi. Proponuje również pomiar „upub-licznienia”, defi niowanego jako stopień, w jakim podmiot podlega wpływowi władz. Dowodzi bowiem, że jedne podmioty podlegające rządowi są bardziej publiczne niż inne; podobnie z przedsiębiorstwami. Co więcej, niektóre przedsiębiorstwa mogą nawet pod pewnymi względami być bardziej pub-liczne niż część administracji. B. Bozeman mierzy „upublicznienie” stop-niem, w jakim działalność jest fi nansowana ze środków publicznych. Nie jest to sposób zadowalający, poziom kontroli nie jest bowiem równy wkła-dowi fi nansowemu. W uproszczeniu, nasze trzy wymiary wiążą się z różnymi rodzajami władzy. Własność jest kojarzona z hierarchicznymi strukturami przywództwa i kontroli. Finansowanie wiąże się oczywiście z władzą decy-dowania o fi nansach. Regulacja z kolei jest kojarzona z władzą polityczną. Niełatwo określić, czy jedna z wymienionych form władzy jest silniejsza niż inne. Istnieje pogląd, że rządy mogą nie mieć wpływu na organizacje poza-rządowe, mimo że są źródłem znacznej części ich budżetów (np. Deakin, 2001; Ascoli i Ranci, 2002). Okazały się natomiast skuteczniejsze w kontroli stawek czynszów w sektorze prywatnym niż w publicznym.

4. Nie jest jasne czy kategorie obecne na osi „produkcja” i „fi nansowanie” powinny też znaleźć się na osi opisującej wymiar regulacji. Trudno wyob-razić sobie nadzór sprawowany przez podmioty sektora rynkowego, poza-rządowego czy nieformalnego. Ponieważ regulacja jest nierozerwalnie związana ze sprawowaniem władzy, rządy są najbardziej oczywistymi jej źródłami. Łatwo można poprzeć to przykładami (kontrola czynszów). Jed-

Martin Powell36

nakże regulacja jest często delegowana na podmioty, które są w pewnym stopniu niezależne od rządu, jak działające na polu edukacji Offi ce for Standards in Education czy w obszarze ochrony zdrowia – Commission for Healthcare Audit and Inspection. Nie rozstrzygnięto dotąd, w jakim stop-niu mają one charakter rządowy/publiczny (np. Hood i in., 1999), czy ich nadzór i odpowiedzialność są bezpośrednie czy pośrednie, ani jak silna jest dokonywana przez nie regulacja. Co więcej, można też mówić o zjawisku zawodowej samoregulacji. Wynika ona z uprawnień przysługujących okre-ślonym grupom zawodowym (np. Wilding, 1982) i jest najbardziej widoczna w takich obszarach, jak ochrona zdrowia (np. Salter, 2004). Na przykład Naczelna Rada Lekarska wraz z tzw. Royal Colleges mają znaczny wpływ na system ochrony zdrowia, a sekretarz stanu ds. zdrowia nie może nikogo usunąć z rejestru lekarzy. W wyniku nieprawidłowości wykrytych w Bristol Royal Infi rmary, Alder Hey Hospital i w działalności lekarza pierwszego kontaktu Harolda Shipmana podjęto co prawda kroki zmierzające ku ogra-niczeniu zawodowej samoregulacji, jednakże poszczególne grupy zawodowe wciąż mają znaczące uprawnienia (np. Salter, 2004). Zamiast trójwymiarowego sześcianu o 64 polach, rysunek 1.2 zawiera

16 pól podzielonych w uproszczeniu na wysoki (a) i niski (b) poziom regu-lacji. Nawiązując do B. Bozemana (1987) można powiedzieć, że wszystkie podmioty są przedmiotem regulacji; jedne są jednakże kontrolowane bardziej niż inne, by z kolei sparafrazować George’a Orwella. Medycynę alternatywną należałoby umieścić w polu 6b, natomiast kontrola czynszów znalazłaby się w polu 6a. Rysunek ten będzie jeszcze analizowany w ujęciu dynamicznym – w rozdziale 11.

ZAKOŃCZENIE

Elementy WGD (państwo, rynek, sektory pozarządowy i nieformalny) oraz SPD (świadczenia publiczne, podatkowe i pracownicze) zostaną szczegółowo omówione w kolejnych rozdziałach, podobnie jak ich zróżnicowanie w czasie i przestrzeni. Podstawowym celem tego rozdziału było wytyczenie ogólnych ram odniesienia. Sformułowano też dwie ogólne tezy: 1. WGD i SDW stanowią bardzo istotne, a jednocześnie dość rzadko dysku-

towane zagadnienia polityki społecznej. Mają też więcej wspólnego z poli-tyką społeczną niż z państwem dobrobytu (zwłaszcza gdy rola państwa jest postrzegana wąsko, jako producenta świadczeń).

2. Jednowymiarowe podejście oparte na produkcji jest niewystarczające; należy zwrócić uwagę również na wymiary fi nansowania i regulacji.


Podsumowanie 1. Wielosektorowa gospodarka dobrobytu (WGD) i społeczny podział dobrobytu

(SPD) stanowią bardzo istotne, a jednocześnie dość rzadko dyskutowane zagad-nienia polityki społecznej.

2. Polityka społeczna wykracza poza zagadnienie państwa dobrobytu i dlatego konieczne jest zwrócenie uwagi na pozostałe elementy WGD (sektory prywatny, pozarządowy i nieformalny) oraz SPD (świadczenia pracownicze i podatkowe).

3. WGD i SPD są zmienne w czasie i przestrzeni. 4. Niezbędne jest odejście od jednowymiarowego podejścia opartego na produkcji do

podejścia trójwymiarowego, ujmującego również fi nansowanie i regulację.

Zagadnienia do dyskusji 1. Dlaczego pojęcia WGD i SPD są nieobecne w dyskusji o polityce społecznej? 2. Jakie inne czynniki związane z dobrobytem mają wpływ na sytuację twojej

rodziny? 3. Czy państwo powinno dostarczać obywatelom wszelkie niezbędne usługi spo-łeczne?

Warto przeczytać Najbardziej wyczerpujący, choć nieco przebrzmiały opis WGD można odnaleźć

w pracy N. Johnsona (1987). G. Finlayson (1994) analizuje przemiany państwa dobro-bytu w czasie, a U. Ascoli i C. Ranci (2002) – w przestrzeni. Poszczególne elementy WGD zostały przedstawione przez C. Ungerson (1987), J. Kendalla i M. Knappa (1996), M. Drakeforda (2000) i N. Deakina (2001).

Pojęcie SPD zostało zaprezentowane przez R. Titmussa (1963), a później omó-wione w pracach A. Sinfi elda (1978) i P. Spickera (1983).

Źródła elektroniczne 1. Paul Spicker umieścił na stronach Uniwersytetu Roberta Gordona materiały na

temat WGD i SPD: www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/socadmin.htm www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/equality.htm 2. Mark Redin opracował krótki przewodnik po WGD i SPD: www.lse.u-net.com/Mixed%20Econ%20of%20Welfare.htm

Literatura

Alcock, C., Payne, S. and Sullivan, M. (eds) (2000), Introducing Social Policy, Harlow: Prentice Hall.

Alcock, P. (2003), Social Policy in Britain (2nd edn), Basingstoke: Palgrave Macmil-lan.

Alcock, P., Erskine, A. and May, M. (eds) (2002), The Blackwell Dictionary of Social Policy, Oxford: Blackwell.

Martin Powell38

Alcock, P., Erskine, A. and May, M. (eds) (2003), The Student’s Companion to Social Policy (2nd edn), Oxford: Blackwell.

Ascoli, U. and Ranci, C. (2002), Dilemmas of the Welfare Mix. The New Structure of Welfare in an Era of Privatization, New York, NY: Kluwer.

Baldock, J., Manning, N. and Vickerstaff, S. (eds) (2003), Social Policy (2nd edn), Oxford: Oxford University Press.

Beresford, P. and Croft, S. (1984), Welfare Pluralism: The New Face of Fabianism, Critical Social Policy, vol 9, pp 19–39.

Beveridge, Sir W. (1948), Voluntary Action, London: Allen and Unwin.Blakemore, K. (2003), Social Policy (2nd edn), Buckingham: Open University Press.Bolderson, H. (1986), The State at One Remove: Examples of Agency Arrangements and Regu-

latory Powers in Social Policy, Policy and Politics, vol 13, no 1, pp 17–36. Bozeman, B. (1987), All Organizations are Public, San Francisco, CA: Jossey-Bass.Brenton, M. (1985) The Voluntary Sector in British Social Services, Harlow: Longman.Burchardt, T. (1997), Boundaries Between Public and Private Welfare, CASEpaper 2, Lon-

don: London School of Economics.Burchardt. T., Hills, J. and Propper, C. (1999), Private Welfare and Public Policy, York:

Joseph Rowntree Foundation.Crosland, C.A.R. ([1956] 1964), The Future of Socialism, London: Jonathan Cape.Deakin, N. (2001), In Search of Civil Society, Basingstoke: Palgrave.Drakeford, M. (2000), Privatisation and Social Policy, Harlow: Pearson.Ellison, N. and Pierson, C. (eds) (2003), Developments in British Social Policy 2, Basings-

toke: Palgrave Macmillan.Esping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity

Press.Esping-Andersen, G. (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford:

Oxford University Press.Evers, A. and Svetlik, I. (eds) (1993), Balancing Pluralism. New Welfare Mixes in the Care

of the Elderly, Aldershot: Avebury. Evers, A. and Wintersberger, H. (eds) (1990), Shifts in the Welfare Mix, Boulder, CO:

Westview Press.Field, F. (2000), The State of Dependency, London: Social Market Foundation.Finch, J. and Groves, D. (1980), Community Care and The Family, Journal of Social Policy,

vol 9, no 4, pp 487–511.Finlayson, G. (1994), Citizen, State and Social Welfare in Britain 1830–1990, Oxford:

Clarendon Press.Fitzpatrick, T. (2001), Welfare Theory: An Introduction, Basingstoke: Palgrave.Forder, A. (1974), Concepts in Social Administration, London: Routledge and Kegan

Paul.Forder, A., Caslin, T., Ponton, G. and Walklate, S. (eds) (1984), Theories of Welfare,

London: Routledge and Kegan Paul. Giddens, A, (1998), The Third Way, Cambridge: Polity Press.Gilbert, N. and Gilbert, B. (1989), The Enabling State, New York, NY: Oxford Uni-

versity Press.Gladstone, D. (ed) (1995), British Social Welfare, London: UCL Press.Glennerster, H. (2003) Understanding the Finance of Welfare, Bristol: The Policy Press.


Gough, I. and Wood, G. with Barrentos, A., Bevan, P., Davis, P. and Room, G. (2004), Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and Latin America, Cambridge: Camb-ridge University Press.

Green, D. (1996), Communities without Politics, London: Institute of Economic Affa-irs.

Hadley, R. and Hatch, S. (1981), Social Welfare and the Failure of the State, London: Allen and Unwin.

Hantrais, L., O’Brien, M. and Mangen, S. (eds) (1992), The Mixed Economy of Welfare, Loughborough: Loughborough University.

Harris, J. (1992) War and Social History, Contemporary European History, vol 1, no 1, pp 17–35.

Hatch, S. and Mocroft, I. (1983), Components of Welfare, London: Bedford Square Press.

Hewitt, M. and Powell, M. (1998), A Different “Back to Beveridge”? Welfare Pluralism and the Beveridge Welfare State, in E. Brunsdon, H. Dean and R. Woods (eds), Social Policy Review 10, London: Social Policy Association, pp 85–104.

Hill, M. and Bramley, G. (1986), Analysing Social Policy, Oxford: Blackwell. Hills, J. (2004), Inequality and the State, Oxford: Oxford University Press. Hirst, P. (1994), Associative Democracy, Cambridge: Polity Press.Hood, C., Scott, C., James, O., Jones, G. and Travers, T. (1999), Regulation Inside

Government. Waste-watchers, Quality Police and Sleaze-busters, Oxford: Oxford Univers-ity Press.

IPPR (Institute for Public Policy Research) (2001), Building Better Partnerships: Report of the IPPR Commission on Public Private Partnerships, London: IPPR.

Johnson, N. (1987), The Welfare State in Transition. The Theory and Practice of Welfare Pluralism, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.

Johnson, N. (ed) (1995), Private Markets in Health and Welfare, Oxford: Berg.Johnson, N. (1999), Mixed Economies of Welfare, Hemel Hempstead: Prentice Hall.Jones, K., Brown, J. and Bradshaw, J. (1983), Issues in Social Policy (2nd edn), London:

Routledge and Kegan Paul. Judge, K. (1982), Is there a Crisis in the Welfare State?’, International Journal of Sociology

and Social Policy, vol 2, no 1, pp 1–21. Keen, J., Light, D. and Mays, N. (2001), Public–Private Relations in Health Care, King’s

Fund: London.Kendall, J. and Knapp, M. (1996), The Voluntary Sector in the United Kingdom, Manche-

ster: Manchester University Press.Klein, R. (1985), Public Expenditure in an Infl ationary World, in L. Lindberg and C. Ma-

ier (eds), The Politics of Infl ation and Economic Stagnation, Washington DC, WA: Brookings Institute, pp 196–223.

Knapp, M. (1989), Private and Voluntary Welfare, in M. McCarthy (ed), The New Politics of Welfare, Basingstoke: Macmillan, pp 225-52.

Land, H. (1978), Who cares for the family?, Journal of Social Policy, vol 7, no 3, pp 257–84.Lavalette, M. and Pratt, A. (eds) (1997), Social Policy. A Conceptual and Theoretical

Introduction, London: Sage Publications.Lavalette, M. and Pratt, A. (eds) (2001), Social Policy. A Conceptual and Theoretical

Introduction (2nd edn), London: Sage Publications.

Martin Powell40

Le Grand, J. and Bartlett, W. (1993), Quasi-markets and Social Policy, Basingstoke: Macmillan.

Lewis, J. (1995), The Voluntary Sector, the State and Social Work, Aldershot: Edward Elgar.

Lund, B. (1993), An Agenda for Welfare Pluralism in Housing, Social Policy and Administra-tion, vol 27, no 4, pp 309–22.

Majone, G. (1996), Regulating Europe, London: Routledge.Malin, N., Wilmot, S. and Manthorpe, J. (2002), Key Concepts in Health and Social

Policy, Buckingham: Open University Press.Mann, K. (1989), Growing Fringes, Leeds: Armley.Marsland, D. (1996), Welfare or Welfare State?, Basingstoke: Macmillan.Mayo, M. (1994), Communities and Caring. The Mixed Economy of Welfare, Basingstoke:

Macmillan.Miller, C. (2004), Producing Welfare, Basingstoke: Palgrave Macmillan.Mishra, R. (1990), The Welfare State in Capitalist Society, Hemel Hempstead: Harvester

Wheatsheaf. Moran, M. (2003), The British Regulatory State, Oxford: Oxford University Press.Page, R. and Silburn, B. (eds) (1999), British Social Welfare in the Twentieth Century,

Basingstoke: Macmillan.Papadakis, E. and Taylor-Gooby, P. (1987), The Private Provision of Public Welfare, Brig-

hton: Wheatsheaf. Pinker, R. (1992), Making Sense of The Mixed Economy of Welfare, Social Policy and Admi-

nistration, vol 26, no 4, pp 273–84.Powell, M. (2003), Quasi-markets in British health policy: a longue dureé perspective, Social

Policy and Administration, vol 37, no 7, pp 725–41.Powell, M. and Barrientos, A. (2004), Welfare Regimes and the Welfare Mix, European

Journal of Political Research, vol 43, no 1, pp 83–105.Powell, M. and Hewitt, M. (1998), The end of the welfare state?, Social Policy and Admini-

stration, vol 32, no 1, pp 1–13.Powell, M. and Hewitt, M. (2002), Welfare State and Welfare Change, Buckingham: Open

University Press. Power, M. (1997), The Audit Society, Oxford: Clarendon Press.Rao, N. (1996), Towards Welfare Pluralism, Aldershot: Dartmouth.Rose, H. (1981), Rereading Titmuss: the Sexual Division of Welfare’, Journal of Social Policy,

vol 10, no 4, pp 477–502. Rose, R. and Shiratori, R. (1986) Introduction, in R. Rose and R. Shiratori (eds), The

Welfare State East and West, Oxford: Oxford University Press. Salter, B. (2004), The New Politics of Medicine, Basingstoke: Palgrave Macmillan.Sandford, C., Pond, C. and Walker, R. (eds) (1980), Taxation and Social Policy, London:

Heinemann.Seldon, A. (ed) (1996), Re-privatising Welfare, London: Institute of Economic Affairs. Shalev, M. (ed) (1996), The Privatization of Social Policy? Occupational Welfare and the

Welfare State in America, Scandinavia and Japan, Basingstoke: Macmillan.Sinfi eld, A. (1978), Analyses in the social division of welfare, Journal of Social Policy, vol 7,

no 2, pp 129–56.


Spicker, P. (1983), Titmuss’s “Social division of welfare”: a reappraisal, in C. Jones and J. Stevenson (eds) Yearbook of Social Policy, London: Routledge and Kegan Paul, pp 182–93.

Spicker, P. (1988), Principles of Social Welfare, London: Routledge.Spicker, P. (1995), Social Policy, Harlow: Prentice Hall.Taylor, M. (2003), Public Policy in the Community, Basingstoke: Palgrave. Thane, P. (1996), Foundations of the Welfare State (2nd edn), Harlow: Longman.Titmuss, R. (1963), Essays on the ‘Welfare State’ (2nd edn), London: Allen and Unwin.Titmuss, R. (1968), Commitment to Welfare, London: Allen and Unwin. Titmuss, R. (1974), Social Policy, London: Allen and Unwin.Ungerson, C. (1987), Policy is Personal, London: TavistockWalker, A. (1984), The Political Economy of Privatisation, in J. Le Grand and R. Robin-

son (eds), Privatisation and the Welfare State, London: Allen and Unwin, pp 19–44.Walker, A. (1997), The Social Division of Welfare Revisited, in A. Robertson (ed), Unem-

ployment, Social Security and the Social Division of Welfare, Edinburgh: University of Edinburgh.

Walsh, K. (1995), Public Services and Market Mechanisms, Basingstoke: Macmillan.Wilding, P. (1982), Professional Power and Social Welfare, London: Routledge and Kegan

Paul.Whitfi eld, D. (1992), The Welfare State, London: Pluto.Wilensky, H. and Lebeaux, C. (1965), Industrial Society and Social Welfare, New York,

NY: The Free Press.Wistow, G., Knapp, M., Hardy, B. and Allen, C. (1994), Social Care in a Mixed Economy,

Buckingham: Open University Press.Wolfenden, Lord (1978), The Future of Voluntary Organisations. The Report of the Wolfenden

Committee, London: Croom Helm.

Rozdział 2

Wielosektorowa gospodarka dobrobytu w ujęciu historycznym

JOHN STEWART

Przegląd: Do niedawna historycy zwykli przeceniać rolę państwa w zapewnianiu dobrobytu. Usługi społeczne dostarczane przez państwo miały i mają nadal istotne znaczenie, rzeczywistość jest jednak znacznie bardziej złożona. Wśród głównych źró-deł dobrobytu zawsze znajdowała się rodzina i tak już zapewne pozostanie. W ostat-nim ćwierćwieczu bardzo wyraźnie podkreślano rosnące znaczenie rynku, ale tak naprawdę rynek zawsze odgrywał istotną rolę. Wydaje się, że rządy coraz częściej z nadzieją spoglądają w stronę sektora pozarządowego, poszukując dodatkowych źródeł dobrobytu. Warto jednak zdać sobie sprawę, że sektor ten jest bardzo róż-norodny, a jego relacje z państwem przez ostatnie kilkaset lat ulegały znaczącym zmianom.

Pojęcia kluczowe: zmieniające się instytucje, zmienne relacje, płynne granice, oby-watelstwo, społeczeństwo obywatelskie

WPROWADZENIE

Jeszcze stosunkowo niedawno historycy mieli w zwyczaju postrzegać two-rzenie dobrobytu przez pryzmat rosnącej roli państwa. W szczególności prace publikowane w okresie „złotej ery” klasycznego państwa dobrobytu – czyli od połowy lat czterdziestych do połowy lat siedemdziesiątych XX w. – dowo-dziły, jakoby ogólnodostępne usługi społeczne powstały w wyniku rosnącego uznania praw socjalnych, a państwo było ich najodpowiedniejszym dostarczy-cielem (zob. np. Marshall, 1950). W takim ujęciu zmiany historyczne uzy-skały charakter liniowego rozwoju prowadzącego do obywatelstwa uprawnień – obywatelstwa „socjalnego” (social citizenship). Rozmaite metafory w rodzaju „dźwigni państwa dobrobytu” (welfare state escalator) służyły wyjaśnianiu, jak

Rozdział 2. Wielosektorowa gospodarka dobrobytu w ujęciu historycznym 43

doszło do tak pomyślnego obrotu spraw (Finlayson, 1994, s. 3). Prace repre-zentujące to podejście stanowią dzisiaj historyczne świadectwo optymizmu charakteryzującego okres powojenny.

Wraz ze społeczno-ekonomiczną i polityczną niestabilnością lat siedem-dziesiątych XX w. postrzeganie historii uległo zmianie na co najmniej dwa sposoby. Po pierwsze zdano sobie sprawę, że rozwój współczesnych usług spo-łecznych nie był równoznaczny z ich nieustannym doskonaleniem. Po dru-gie dostrzeżono, że dobrobyt zawsze powstawał przy udziale różnorodnych instytucji – wielosektorowa gospodarka dobrobytu jest zatem faktem i zawsze nim była. Dlatego obecnie zwraca się uwagę nie tylko na rolę państwa, ale również rynku, rodziny (sektor nieformalny) i organizacji społecznych/chary-tatywnych (trzeci sektor). Jak zauważyła J. Lewis, byłoby to „znacznie bar-dziej oczywiste, gdyby brytyjscy historycy wcześniej zajęli się europejskimi badaniami porównawczymi” (Lewis, 1999b, s. 249). Tym samym uświadamia nam, że wielosektorowość występuje we wszystkich modelach państwa dobro-bytu (zob. rozdziały 9. i 10.).

Przedmiotem niniejszego rozdziału jest historyczny wymiar zapewniania dobrobytu. Celem jest uświadomienie czytelnikom konieczności postrze-gania wielosektorowej gospodarki dobrobytu przez pryzmat zmieniających się uwarunkowań historycznych. Kluczowe znaczenie mają tu dwie kwe-stie: po pierwsze – podmioty dostarczające usług społecznych zmieniały się w czasie i pewnie nadal będą się zmieniać. Po drugie – w tej sytuacji również relacje między nimi były przedmiotem zmian. Często używa się w odniesieniu do nich określenia „płynne granice” (Finlayson, 1990). Co więcej, są one „nieszczelne”, a sektory przenikają się nawzajem. W dysku-sji nad wielosektorową gospodarką dobrobytu mamy zatem do czynienia ze złożonym zjawiskiem, którego forma i istota zmieniają się wraz z upływem czasu.

W dalszej części rozdziału najpierw posługuję się wymyślonym przy-kładem, aby pokazać wielosektorową gospodarkę dobrobytu „w działaniu” (ramka 2.1). Dalej analizuję rolę państwa, rodziny, rynku i sektora pozarzą-dowego w kontekście ich historycznych związków z tworzeniem dobrobytu. Następnie zajmuję się zmiennymi relacjami między poszczególnymi sekto-rami. Na koniec przedstawiam kilka wniosków dotyczących historycznego wymiaru wielosektorowej gospodarki dobrobytu.

John Stewart44

Ramka 2.1. Ilustracja historyczna

Susan jest dzieckiem, które wraz z rodzicami żyje w Wielkiej Brytanii w okresie międzywojennym. Jej ojciec ma pracę, a matka opiekuje się córką i zajmuje domem. Rodzina dysponuje mieszkaniem komunalnym, płacąc czynsz według stawek niższych niż rynkowe. Susan uczy się w szkole prowadzonej przez lokalne władze. Ponieważ dochody jej rodziny są relatywnie niskie, w szkole otrzymuje subsydiowane posiłki – czyli świadczenie pokrywające się z odpowiedzialnością rodziny. Susan ofi cjalnie nie jest uczestnikiem rynku pracy, jednak opiekując się małym dzieckiem sąsiadów ma swój wkład w utrzymanie rodziny i może sobie pozwolić na drobne przyjemności. Ojciec Susan dobrowolnie uczestniczy w składkowym funduszu leczenia szpitalnego (mutual-aid hospital insurance scheme). Dzięki temu, gdy Susan zachoruje i będzie wymagać hospitalizacji, może się udać do pobliskiego szpitala utrzymywanego z dobrowolnych składek. Susan otrzymuje zatem „świadczenia” zarówno od rodziny, jak i od państwa (lokalne władze prowadzące szkołę), rynku (dzięki opiece nad dzieckiem sąsiadów i uczestnictwu ojca w rynku pracy) oraz sektora pozarządowego (poprzez wzajemnościowe ubezpieczenie zdrowotne ojca).

Pół wieku później Linda, wnuczka Susan, również bezpłatnie uczęszcza do szkoły (tyle, że teraz nauka trwa dłużej) i otrzymuje w niej darmowe posiłki. Kiedy jednak zachoruje, za diagnozę i le-czenie odpowiada Państwowa Służba Zdrowia (NHS). Dzięki okre-sowi powojennej prosperity rodzice Lindy mogli sobie pozwolić na zakup własnego domu, jednak później rozwiedli się. Stało się tak pomimo starań Marriage Guidance Council, organizacji pozarządo-wej powstałej po II wojnie światowej. Linda mieszka teraz z matką, która podjęła pracę, by powiązać koniec z końcem. Państwo udziela jej wsparcia w postaci zasiłku na dziecko; na takie świadczenie nie mogła liczyć matka Susan, gdy ta dorastała. Podobnie jak jej bab-cia, Linda opiekuje się dzieckiem sąsiadów, uczestnicząc tym samym w utrzymaniu rodziny (oraz w rynku pracy). A zatem Linda rów-nież doświadcza, czym jest wielosektorowa gospodarka dobrobytu, jednakże tym razem wygląda ona inaczej niż kiedyś. Susan leczyła się w szpitalu należącym do sektora pozarządowego, Linda zaś może liczyć na pełną opiekę ze strony NHS. Obie znalazły wsparcie w domu i zaznały opieki rodzicielskiej, ale z czasem uległa zmianie sama instytucja rodziny.

Chociaż Susan i Linda w rzeczywistości nie istniały, ich losy przy-pominają doświadczenia wielu ludzi żyjących naprawdę. Ilustrują również, czym jest wielosektorowa gospodarka dobrobytu i jak zmie-nia się wraz z upływem czasu.


PAŃSTWO I DOBROBYT W UJĘCIU HISTORYCZNYM

W Wielkiej Brytanii w połowie XIX w. rolą rządu było, jak to określiła P. Thane, „stworzenie silnie umocowanych i jasno określonych ram, w których społeczeństwo mogłoby samo sobie radzić” (Thane, 1990, s. 1). Był to kamień węgielny klasycznego liberalizmu wiktoriańskiego, w którym władze cen-tralne raczej „usamodzielniają” niż „sterują”. Konsekwencją takiego podej-ścia stała się idea lokalnej autonomii. Podmioty lokalne, sformalizowane czy nie, miały pełnić rolę zapory przed wdzierającym się wszędzie władczym pań-stwem, odzwierciedlającym jakoby rządy w innych krajach Europy. Znaczenie władz samorządowych rzeczywiście wzrosło w tym okresie. Publiczne usługi społeczne – takie jak pomoc ubogim i służba zdrowia – były dostarczane przez władze lokalne i fi nansowane w ogromnej większości dzięki podatkom lokalnym, nie zaś ogólnokrajowym. Lokalna autonomia i takież prawa były przedmiotem zaciekłej obrony.

Jeszcze przed końcem XIX stulecia sytuacja zaczęła się zmieniać. Pojawiły się obawy o sytuację szerokich mas ludności w epoce wzmożonej rywalizacji ekonomicznej i militarnej. Wyrażano wątpliwości, czy podmioty lokalne zdo-łają dostarczać usług społecznych na wystarczającym poziomie z zachowa-niem zasady sprawiedliwości. Jednocześnie zaczęto budować korzystniejszy obraz państwa i jego możliwości, w wyniku czego problemy społeczne stały się przedmiotem „dużej polityki” na nowy sposób. Na początku XX w. nastąpiła zmiana funkcji i znaczenia państwa – wedle J. Harris większa niż w „jakim-kolwiek porównywalnym okresie historycznym” (Harris, 1990a, s. 64).

Dziewiętnastowieczny nacisk na lokalizm został podważony przez kon-trowersyjne, liberalne reformy społeczne epoki edwardiańskiej1. Obejmo-wały one wprowadzenie emerytur fi nansowanych z podatków powszechnych i umiarkowanie redystrybucyjną politykę fi skalną (Hay, 1983). Liberalne reformy społeczne pozwalają uświadomić sobie pewną ważną kwestię w dys-kusji o związkach między państwem a dobrobytem. Podczas gdy niektóre usługi społeczne były fi nansowane i bezpośrednio administrowane przez pań-stwo, w innych obszarach powiązania te miały bardziej pośredni charakter. Na przykład ważną cechą edwardiańskiej polityki wobec dzieci było przeka-zanie znaczących uprawnień podmiotowi pozarządowemu – National Society for the Prevention of Cruelty to Children – NSPCC (Stewart, 1995). Dlatego ważne jest, by w dyskusji na temat państwa i dobrobytu zawsze najpierw ustalić, czy państwo działa jako bezpośredni dostarczyciel, czy też fi nansuje działalność innych podmiotów, albo pozwala im działać w swoim imieniu. Co

1 Chodzi tu o okres panowania Edwarda VII – przyp. tłum.

John Stewart46

się zaś tyczy liberalnych reform społecznych – ich kres był znaczącym sygna-łem nadejścia reform ogólnokrajowej polityki.

Państwo wysunęło się na pierwszy plan jako jedno z głównych źródeł dobrobytu w okresie po 1945 r. Stało się tak wskutek posunięć w rodzaju stworzenia NHS. Epoka klasycznego państwa dobrobytu była od tej pory koja-rzona z działaniami władz centralnych, i to nie tylko w opracowaniach histo-rycznych wspomnianych na początku rozdziału. Jednakże i ta sytuacja była bardziej złożona niż mogłoby się wydawać – a to z trzech powodów:

1. Jak zauważyła Harris, po II wojnie światowej władze lokalne pierwszy raz od stuleci przestały być „najważniejszym pośrednikiem pomiędzy obywa-telami a państwem”. Jednocześnie, jej zdaniem, po wojnie wzrosła odpowie-dzialność władz lokalnych za sprawy socjalne. Dało się to zauważyć zwłaszcza w mieszkalnictwie, szkolnictwie średnim i w osobistych świadczeniach opie-kuńczych (Harris, 1990a, ss. 90, 98). Znaczenie budownictwa komunalnego znacznie spadło w ostatnim ćwierćwieczu, ale w edukacji i pomocy społecznej podmioty lokalne wciąż odgrywają podstawową rolę.

2. Wielka Brytania nigdy nie stała się jednolitym państwem, nawet gdy w XX w. zdecydowano się na znaczną centralizację. Szkocja, Walia oraz (od lat 20. XX w.) Irlandia Północna zachowały, choć w różnym stopniu, autono-mię w kwestii zapewniania dobrobytu. Stała się ona jeszcze bardziej widoczna w wyniku przekazania przez rząd centralny części władzy w 1997 r. (Chaney, Drakeford, 2004; Stewart, 2004; McLaughlin, 2005). Wielosektorowa gospo-darka dobrobytu, podobnie jak wzajemne relacje między tworzącymi ją sek-torami, ulegała zatem zmianom nie tylko w czasie, ale też w zależności od miejsca. Odwołując się do współczesnego przykładu, między Szkocją i Anglią pojawiły się różnice w podejściu do publicznej opieki nad osobami starszymi. Władze Szkocji opowiedziały się za świadczeniami powszechnymi, podczas gdy w Anglii wiodącą rolę na tym polu pozostawiono rodzinie i sektorowi rynkowemu (Stewart, 2004, rozdział 5).

3. Państwo nigdy nie zastąpiło – ani tak naprawdę nie dążyło do zastąpie-nia – pozostałych źródeł dobrobytu. Rodzina, rynek i sektor pozarządowy nie zniknęły wraz z nadejściem fali kolektywizmu.

Niemniej jednak w epoce klasycznego państwa dobrobytu, w wyniku XX-wiecznych przemian, odpowiedzialność za dostarczanie usług społecznych wiązano przede wszystkim z państwem. Chociaż jest to kwestią sporną, często twierdzi się, że fundamentem dla klasycznego państwa dobrobytu był powo-jenny konsensus. Oznaczał on uznanie przez główne siły polityczne potrzeby powstania powszechnego państwa dobrobytu, a co za tym idzie – udzielania przez podmioty publiczne świadczeń fi nansowanych ze środków publicznych jako wyrazu usankcjonowania praw społecznych obywateli. Towarzyszyło


temu zarządzanie gospodarką na wzór keynesowski; jednym z głównych jego celów było utrzymywanie pełnego zatrudnienia – było to niezwykle istotne, jeśli wziąć pod uwagę indywidualne, społeczne i polityczne koszty bezrobocia w okresie przedwojennym.

Państwowa Służba Zdrowia (NHS) była najbardziej popularną instytu-cją państwa dobrobytu i pod wieloma względami jego wzorcem. Ten naj-większy pracodawca w Europie, ze scentralizowaną strukturą zarządzania, przejął odpowiedzialność w zasadzie za wszystkie obszary ochrony zdrowia, między innymi poprzez nacjonalizację szpitali komunalnych oraz tych, które utrzymywano z dobrowolnych datków. NHS miała bezpłatnie świadczyć ogólnodostępne usługi ochrony zdrowia, fi nansowane pośrednio z podatków powszechnych. Przyjęta metoda fi nansowania umocniła przekonanie, że ochrona zdrowia jest przedmiotem odpowiedzialności społeczeństwa jako cało-ści. Tak oto państwo stało się dostarczycielem usług zdrowotnych dla wszyst-kich obywateli, którzy uzyskali do nich dostęp na zasadzie praw obywatelskich.

Powojenny konsensus zaczął się załamywać w latach siedemdziesiątych XX wieku. Wiązało się to z przedefi niowaniem roli państwa w fi nansowaniu i dostarczaniu świadczeń. Jak wiadomo, zwolennicy Nowej Prawicy dążyli do ograniczenia roli państwa. Inną sprawą jest, czy im się to udało, zwłaszcza w wymiarze ekonomicznym. Niewątpliwie jednak nastąpiła zmiana nastawie-nia, która znalazła swój wyraz w polityce rządów konserwatystów w latach 1979–97, podkreślającej znaczenie rynku, rodziny i sektora pozarządowego w tworzeniu dobrobytu. Gdy Margaret Thatcher przedstawiała się jako zwo-lenniczka „wiktoriańskich wartości”, nie chodziło jej jedynie o wsparcie wol-norynkowej ekonomii. Wyrażała również uznanie dla koncepcji „państwa usamodzielniającego” (enabling state), o którym była mowa na początku tego podrozdziału. Stanowisko „nowej” Partii Pracy2 odnośnie centralnej roli pań-stwa jest bardziej niejednoznaczne. Ma ona wyraźną skłonność do nakładania na sektor publiczny odgórnie defi niowanych zobowiązań. Bez wątpienia stara się jednak wzmocnić również pozostałe sektory wielosektorowej gospodarki dobrobytu. Wyraźnie widać, że „nowa” Partia Pracy dąży do przekazania innym podmiotom jeśli nie fi nansowania, to przynajmniej produkcji usług społecz-nych. Jej krytyka państwa dobrobytu opartego na modelu „kieruj i kontroluj” oraz nieskrywana wola „przekazania” tych usług społecznościom lokalnym, nabierają szczególnego smaku, gdy umieścimy je w kontekście historycznym.

Należy zatem podkreślić, że rola państwa w zapewnianiu dobrobytu z cza-sem zmieniała się, co wynikało z modyfi kacji postaw wobec władz centralnych.

2 Nowa Partia Pracy to powszechne określenie rządów T. Blaira i realizacja Programu „Trzeciej Drogi” A. Giddensa (przyp. red.).

John Stewart48

Przeobrażeniom ulegały również metody realizacji usług społecznych. Niejed-nokrotnie miały one charakter państwowej produkcji, w innych momentach historycznych państwo fi nansowało usługi świadczone przez podmioty nie-publiczne. Upraszczając możemy powiedzieć, że XIX wiek był czasem indy-widualizmu i lokalizmu. „Kolektywizm” zdominował z kolei XX wiek, a jego kulminacja nastąpiła w powojennym państwie dobrobytu, w którym władze centralne były jednocześnie płatnikiem i bezpośrednim dostarczycielem klu-czowych usług społecznych. Natomiast w ostatnim ćwierćwieczu ponownie zyskały na znaczeniu rodzina, rynek i sektor pozarządowy.

RODZINA I DOBROBYT W UJĘCIU HISTORYCZNYM

Rodzina może się wydawać dość niezmienną instytucją społeczną, historycy zaś dowiedli ponad wszelką wątpliwość, że jej nuklearna forma jest od dawna obecna w brytyjskim społeczeństwie. Chociaż wielokrotnie państwo i sektor pozarządowy podejmowały interwencję w sytuacji „zawodności rodziny”, nie ulega wątpliwości, że to właśnie ta instytucja była najważniejszym źródłem dobrobytu w historii. W tym sensie stanowiła i bez wątpienia nadal będzie sta-nowić o obliczu polityki społecznej. Na przykład XIX-wieczne prawo o ubogich miało na celu stworzenie systemu, w którym prośba o pomoc mogła być zaak-ceptowana jedynie po udowodnieniu przez wnioskodawcę własnego skrajnego ubóstwa oraz niemożności otrzymania wsparcia od rodziny. Trzeba jednak pamiętać, że przez ostatnich trzysta lat nastąpiły wyraźne zmiany w struk-turze ludności oraz w kulturowym i społecznym znaczeniu rodziny. Warto je uporządkować, by lepiej zrozumieć rolę rodziny w tworzeniu dobrobytu.

W XVIII w. i przez większą część XIX stulecia Wielką Brytanię charakte-ryzowała relatywnie duża liczba małżeństw i wysoka wartość wskaźnika płod-ności, a jednocześnie niska oczekiwana długość życia. Ogólnie mówiąc, ludzie żyli w rodzinnych gospodarstwach domowych, społeczeństwo zaś, zwłaszcza z dzisiejszej perspektywy, było społeczeństwem młodym. Sytuacja zaczęła ule-gać zmianie mniej więcej od połowy XIX w. – długość życia rosła, kobiety zaś żyły dłużej niż mężczyźni. Mniej więcej w tym samym czasie rodziny zaczęły liczyć coraz mniej osób. W rezultacie coraz bardziej ceniono fakt posiada-nia zdrowych i wykształconych dzieci, zwłaszcza gdy dały się odczuć efekty ekonomicznej rywalizacji i przemian gospodarczych. „Inwestowanie” w dzieci było inwestycją w przyszłość rasy oraz Imperium – czy też, jak byśmy to dzi-siaj określili, w kapitał ludzki. Pojawiło się pytanie o zobowiązania rodziny i państwa względem młodych ludzi. Na przykład we wczesnych latach XX w. orędownicy fi nansowania posiłków szkolnych ze środków publicznych musieli


znaleźć złoty środek pomiędzy zachowaniem integralności rodziny a potrzebą jej wsparcia w określonych okresach życia (Stewart, 1993).

Nie idealizujmy jednak historycznego znaczenia rodziny w tworzeniu dobrobytu; nie zawsze była ona zdolna zaspokoić wszystkie potrzeby. Istnieje dość powszechne – lecz mylne – przekonanie, że w przeszłości miała miejsce „złota epoka dobrobytu opartego na pokrewieństwie”. W rzeczywistości z róż-nych przyczyn rodzina nie zawsze mogła być miejscem sprawowania opieki (Horden, Smitk, 1998, s. 2). Jako przykład niech posłuży sytuacja kobiet w po-deszłym wieku, które pod koniec XIX w. stanowiły jedną z najliczniejszych grup zamieszkujących domy pracy. Jak wspomniano, kobiety żyły już wówczas dłużej niż mężczyźni, część z nich mogła więc zostać przedwcześnie opusz-czona przez mężów, a przy nieszczęśliwym zbiegu okoliczności również przez dzieci. Prawo o ubogich zapewniało im wtedy jedyne wsparcie (Thane, 1978).

Zmiany w strukturze ludności trwały nadal w XX w., prowadząc do przeobrażenia roli rodziny jako źródła dobrobytu. Jeszcze przed powsta-niem powojennego państwa dobrobytu pojawiły się obawy o starzenie się społeczeństwa. Jak pisze P. Thane, było ono przedstawiane jako „problem społeczny i ekonomiczny, co miało oparcie w negatywnym obrazie osób star-szych, ich wydajności ekonomicznej i wkładu w życie społeczeństwa” (Thane, 2000, s. 347). Dodatkowo w ostatnich dekadach coraz więcej ludzi prowa-dzi samotne życie, co jest wynikiem bogacenia się oraz zmian społecznych i kulturowych. Ludzie mogą sobie obecnie pozwolić na prowadzenie samo-dzielnego gospodarstwa domowego, co nie było tak oczywiste sto, czy nawet jeszcze pięćdziesiąt lat temu. Szczególne kontrowersje wiążą się z rozpadem rodziny oraz wzrostem liczby gospodarstw rodzin niepełnych (z jednym rodzi-cem, najczęściej kobietą), do czego przyczyniły się, jak twierdzą niektórzy, świadczenia w rodzaju mieszkań socjalnych.

Wymienione zmiany demografi czne i kulturowe rodzą kolejne pytania na temat rodziny i dobrobytu. Weźmy pod uwagę jeden z ważniejszych współ-czesnych dylematów – kto zajmie się opieką nad rosnącą liczbą osób w pode-szłym wieku? Jeżeli państwo, to skąd wziąć na to środki? Jeśli ma się tego podjąć rynek albo sektor pozarządowy, jak uniknąć konsekwencji zawodności rynku i/lub nierówności w dostępie do usług? Jeżeli natomiast opieka nad osobami starszymi będzie zadaniem rodziny, jak to wpłynie na przykład na uczestnictwo kobiet w rynku pracy (większość nieformalnych opiekunów to kobiety) i na dochody gospodarstw domowych? Czy państwo powinno płacić kobietom za wycofanie się z rynku pracy, by opiekowały się swoimi krew-nymi? Warto zwrócić uwagę, że różnice w podejściu do opieki nad osobami starszymi, pojawiające się w różnych częściach Wielkiej Brytanii, wynikają między innymi ze zmian w strukturze ludności.

John Stewart50

Podobne pytania można postawić odnośnie rodziny i dzieci. Przez długi czas brytyjska polityka społeczna opierała się w znacznym stopniu na tradycyjnym modelu rodziny (male-breadwinner model), zgodnie z którym mężczyzna odpo-wiada za utrzymanie rodziny, a zadaniem kobiety jest opieka nad dziećmi. S. Pedersen opisała, jak wpłynęło to na odmienne skutki polityki prowadzonej w pierwszej połowie XX w. w Wielkiej Brytanii i Francji, dowodząc tym samym wartości historycznych analiz porównawczych. Dotknięta przez długi czas spadkiem liczby ludności, Francja wspomagała rodziny w stopniu, na który początkowo nie zdecydowano się w Wielkiej Brytanii (Pedersen, 1993). Prze-miany społeczno-ekonomiczne i kulturowe wymusiły jednak na początku lat czterdziestych XX w. wprowadzenie zasiłków rodzinnych również tutaj (Mac-nicol, 1980). Trwający nadal spadek liczby młodych ludzi w całości populacji ma dalsze konsekwencje. Jak już się przekonaliśmy, wskazywanie na znaczenie „inwestowania” w dzieci nie jest niczym nowym, jednakże warto zauważyć, że polityka „nowej” Partii Pracy względem dzieci opiera się na pojęciu kapitału ludzkiego, postulując jednocześnie szersze uczestnictwo w rynku pracy. W re-zultacie podkreśla się znaczenie edukacji przedszkolnej. Tym samym wracamy do pytania o to, jak pogodzić zobowiązania wobec rodziny i społeczeństwa.

Rodzina niewątpliwie stanowi kluczowe źródło dobrobytu – i tak też jest postrzegana. W ostatnich dekadach kwestia ta nabrała nowego wymiaru z powodu Nowej Prawicy i jej ponownego podkreślenia rangi rodziny jako instytucji społecznej. J. Lewis wskazuje, że wielu teoretyków Nowej Prawicy „silnie opowiedziało się za odpowiedzialnością rodzicielską” i uznało „inter-wencje pracowników służb państwowych za podstawową przyczynę osłabienia rodziny”. Zgodnie z tym podejściem rodzina funkcjonowała najlepiej, gdy była pozostawiona sama sobie (Lewis, 1995, s. 12). Zasadniczo jest to stanowisko natury moralnej i ideologicznej, usiłujące przywrócić charakterystyczne dla XIX wieku znaczenie odpowiedzialności jednostki i rodziny za własne życie. Sedno sprawy stanowi zatem fakt, iż rodzina jest społecznie i historycznie ufor-mowaną instytucją, która obrosła ogromną liczbą zmieniających się założeń – między innymi w kwestii sprawowania opieki, ról obu płci czy relacji wewnątrz-rodzinnych. Podobnie zatem jak pozostałe części wielosektorowej gospodarki dobrobytu, również rodzina nie jest statycznym, niezmiennym podmiotem.

RYNEK I DOBROBYT W UJĘCIU HISTORYCZNYM

Z punktu widzenia wiktoriańskiego liberalizmu rynek mógł zaspokajać znakomitą część potrzeb socjalnych większości ludzi w różnorodnych sytu-acjach. Przekonanie to nie zaprzeczało bynajmniej występowaniu ubóstwa.


Wręcz przeciwnie – stanowiło ono nieunikniony element gospodarczej rze-czywistości, którego konsekwencje mogły być łagodzone dzięki ekonomicznej roztropności i wsparciu rodziny, a ewentualnie także dzięki działalności dobro-czynnej jako ostatniej deski ratunku dla „zasługujących” na nią biednych. Można było natomiast uniknąć poniżającego stanu pauperyzmu powstają-cego, gdy zawiodą zasady moralne. Pauperyzm oznaczał socjalne uzależnie-nie od innych – zwłaszcza podatników fi nansujących świadczenia – w czasach gdy samodzielność była podstawową wartością moralną. W tej sytuacji nowe Prawo o ubogich zostało ustanowione w przekonaniu, że świadczenia powinny być udzielane na zasadzie „mniejszych uprawnień” (less eligibility), a zatem na poziomie niższym niż najniższe wynagrodzenie za dostępną na rynku pracę. Z tego samego powodu otrzymujący pomoc mieli podlegać „odnowie moral-nej” i tak przygotowani wstępować na rynek pracy. Warto byłoby rozważyć, w jakim stopniu te zasady – pochodzące wszak z 1834 r. – utrzymały się w po-wojennym państwie dobrobytu.

Jednak przed końcem XIX stulecia zaczęto dostrzegać, że mechanizm rynkowy nie zawsze funkcjonuje tak, jak chcieliby jego orędownicy. Problemy społeczne w rodzaju bezrobocia niekoniecznie były zawinione przez doświad-czające je osoby. Ujawniły się za to liczne błędy rynku, skutkujące na przykład spadkiem zatrudnienia. W tym kontekście jest znamienne, że słowo „bezro-bocie” właśnie wtedy uzyskało swoje obecne znaczenie (Harris, 1972). Nawet niektórzy z najzagorzalszych zwolenników klasycznej ekonomii dostrzegli potrzebę udostępnienia publicznej edukacji, co w rzeczywistości nastąpiło w latach siedemdziesiątych XIX wieku.

Zawodność rynku objawiła się na początku XX stulecia w obszarach takich jak ubezpieczenia społeczne czy pośrednictwo pracy – czyli w kolej-nych elementach liberalnych reform społecznych (Hay, 1983). Bezpośrednio po zakończeniu I wojny światowej władze lokalne, wspomagane przez rząd centralny, zaczęły rozwijać budownictwo socjalne. Spowodowane to było mię-dzy innymi obawą przed niepokojami społecznymi oraz trafnym spostrzeże-niem, że rynek nie zapewnia wystarczającej ilości mieszkań na odpowiednim poziomie (Harris, 2004, rozdział 16). Moda na „planowanie” w pogrążonych w kryzysie latach trzydziestych ubiegłego stulecia, zwłaszcza w obszarach takich jak ochrona zdrowia, opierała się na świadomości potrzeby aktywno-ści państwa tam, gdzie rynek nie zaspokaja potrzeb społecznych (Marwick, 1964). W tym samym czasie następowały zmiany w teorii ekonomii – Keynes opracowywał właśnie swe instrumenty zarządzania gospodarką. Wszystko to miało służyć nie tyle zastąpieniu wolnorynkowego kapitalizmu, co raczej ograniczaniu jego (auto)destrukcyjnych tendencji. Do kwestii trwałości rynku wrócimy nieco dalej. Trzeba jednak stwierdzić, że sceptycyzm co do możliwo-

John Stewart52

ści dostarczania przez rynek dobrobytu i bezpieczeństwa kształtował powo-jenną odbudowę, a w pracach badaczy społecznych – takich jak R. Titmuss – odczytać można nieskrywaną niechęć wobec rynkowych rozwiązań proble-mów społecznych (Titmuss, 1967).

Takie podejście spotkało się w ostatnim ćwierćwieczu XX stulecia z re-akcją ze strony Nowej Prawicy. Jej zwolennicy usiłowali oddzielić kwestię zapewniania dobrobytu od działalności państwa. Publiczne monopole, w tym również dostarczanie usług społecznych przez państwo, uznawali za z natury nieefektywne i wręcz zakłócające właściwe funkcjonowanie wolnego rynku. Zjawisko socjalnego uzależnienia – kolejny rezultat powszechnych usług oferowanych przez państwo – spowodowało erozję indywidualnej, rodzinnej i społecznej odpowiedzialności. Gdyby pozwolono rynkowi normalnie funkcjo-nować, powstałoby bogactwo i dobrobyt wystarczające do zaspokojenia więk-szości potrzeb społecznych, natomiast państwo tworzyłoby jedynie „siatkę bezpieczeństwa”. Jak wskazuje G. Finlayson, argumentacja ta podkreślała, że „to nie państwo, lecz rynek umożliwia lepsze życie”, a obywatelskie prawa socjalne są jedynie utrudnieniem (Finlayson, 1994, ss. 408, 420). Wpływowym przedstawicielem tych poglądów jest historyk Correlli Barnett, zdaniem któ-rego w latach czterdziestych XX w. stworzono nie tyle „nowe Jeruzalem”, co raczej warunki do socjalnego uzależnienia i przeszkody dla budowania kon-kurencyjności Wielkiej Brytanii (zob. Harris, 1990b).

Nie oznaczało to, że jednostki i rodziny miały się coraz lepiej. Zdaniem Nowej Prawicy rynek mógł jednakże zaoferować rozwiązanie istniejących problemów, takich jak prywatne ubezpieczenia zdrowotne. Sprzyjały temu rządy konserwatystów w dwóch ostatnich dekadach XX w. (Le Grand, Vizard, ss. 96–98). Jak już wiemy, Nowa Prawica postrzegała rodzinę jako ważne źródło dobrobytu; należałoby też zwrócić uwagę na jej podejście do sektora pozarządowego. Jednak w tym fragmencie kluczowe znaczenie ma fakt, że rynek na nowo umocnił swą pozycję.

Fakt ten trzeba wszelako umiejscowić w szerszym kontekście historycz-nym. Nawet jeśli efektywność i sprawiedliwość w ich rynkowym rozumieniu były często przedmiotem ataków, rynek pracy zawsze był postrzegany jako najlepszy dostarczyciel dobrobytu powstającego w wyniku zatrudnienia. Rów-nież możliwość (czy też prawo) zakupu usług społecznych na rynku nigdy nie była na poważnie kwestionowana. Osoby posiadające odpowiednie zasoby zawsze mogły kupić usługi edukacyjne czy medyczne, nabyć własne miesz-kanie bądź uczestniczyć w prywatnym planie emerytalnym. Nie budziło to wątpliwości liberalnych reformatorów z początku XX w., orędowników planowania z lat trzydziestych ani laburzystowskich rządów z lat 1945–51. W ostatnich trzech dekadach rynek miał jednak kluczowe znaczenie w wie-


losektorowej gospodarce dobrobytu. W wielu obszarach polityki społecznej zastosowano mechanizm rynkowy, chcąc zwiększyć efektywność stosowanych rozwiązań. Tak było między innymi w przypadku NHS w latach osiemdziesią-tych i dziewięćdziesiątych XX w. „Nowa” Partia Pracy podkreślała znaczenie wzrostu uczestnictwa w rynku pracy i usiłowała prowadzić politykę, zgod-nie z którą państwo nadal fi nansowałoby usługi społeczne, ale ich produkcja zostałaby przekazana prywatnym przedsiębiorstwom. „Nowa” Partia Pracy nie zamierzała ograniczać prywatnej edukacji czy ochrony zdrowia; opraco-wała też strategię emerytalną, która przynajmniej w pewnym stopniu opiera się na posiadanych zasobach kosztem uprawnień uzyskanych w obrębie ubez-pieczeń społecznych czy związanych z obywatelstwem. Chociaż nie należy tego wyolbrzymiać, świadczy to o oddaleniu się od etosu służby publicznej i aspiracji klasycznego państwa dobrobytu.

SEKTOR POZARZĄDOWY I DOBROBYT W UJĘCIU HISTORYCZNYM

Jak już wspomnieliśmy, w XIX w. rolę państwa postrzegano jako tworze-nie ram, w obrębie których społeczeństwo mogłoby sobie, w większym bądź mniejszym stopniu, samo radzić. Wierzono również, że rynek pozostawiony sam sobie może być źródłem utrzymania dla większości ludzi prawie w każ-dej sytuacji. Jednocześnie dostrzeżono, że z przyczyn nie zawsze zależnych od nich samych, jednostki mogą znaleźć się w trudnej sytuacji życiowej. W drugiej połowie XIX w., gdy społeczne ofi ary industrializacji i urbaniza-cji były bardzo widoczne, „triumfowała” fi lantropia (Prochaska, 1988, s. 41). Przyczynił się do tego również chrześcijański ewangelizm i obawy przed nie-pokojami społecznymi. Działało wówczas bardzo wiele organizacji społecz-nych/charytatywnych, które zbierały znaczne sumy pieniędzy i przeznaczały je na cele społeczne. Towarzystwo o nazwie Charity Organisation Society zajęło się koordynowaniem udzielanego wsparcia. Chodziło o to, by trafi ało ono do ubogich „zasługujących” na nie, „godnych” członków społeczeństwa, którzy w trudnych czasach znaleźli się w kłopotach. Osoby „niezasługu-jące”, z powodu swej moralnej niedoskonałości, miały zostać poddane rygo-rom Prawa o ubogich. Działalność dobroczynna stanowiła integralną część wiktoriańskiego obrazu świata. Składanie datków lub poświęcanie sprawom społecznym własnego czasu było ważnym wymiarem ówczesnej koncepcji oby-watelstwa. Zwracała ona uwagę na obowiązki obywateli, w związku z czym odbiegała od „socjalnego” obywatelstwa o którym była wcześniej mowa. Jak pisze G. Finlayson, było to „obywatelstwo zaangażowane” – citizenship of con-

John Stewart54

tribution (Finlayson, 1994, s. 4 i reszta). Powyższe trzeba jednak opatrzyć pię-cioma zastrzeżeniami.

Po pierwsze, działalność charytatywna niewątpliwie pomogła wielu ludziom. Dała również kobietom – takim jak reformatorka Prawa o ubogich, Louisa Twining – możliwość zaistnienia w polityce społecznej (Deane, 1998). Jednakże zanim XIX stulecie dobiegło końca, pewne problemy stały się oczy-wiste. Wsparcie dobroczynne było często postrzegane przez jego odbiorców jako protekcjonalne i przepojone podejściem klasowym. Ponadto z oczywi-stych przyczyn pomoc nie była równomiernie rozłożona w sensie geografi cz-nym. Liczba utrzymywanych z datków szpitali w Londynie odzwierciedlała skalę dobroczynności i zaludnienia z epoki średniowiecza, nie zaś potrzeby nowożytnych londyńczyków. Wiele osób wykonujących pracę w tego rodzaju placówkach nie było odpowiednio przeszkolonych i nie otrzymywało zapłaty, można zatem powiedzieć, że działały po amatorsku, choć z dobrymi inten-cjami. Wszystko to sprzyjało argumentom za publicznymi usługami społecz-nymi, świadczonymi przez odpowiednio przygotowane służby mające zapewnić sprawiedliwe, bezstronne podejście do realizowanych zadań.

Po drugie, sektor pozarządowy zawsze był niezwykle różnorodny. Tworzyły go podmioty udzielające bezpośredniego wsparcia, grupy prowadzące kampa-nie w określonej sprawie, organizacje wzajemnej pomocy czy podmioty dzia-łające (często obok lub w imieniu państwa) w obszarach takich jak np. opieka nad dziećmi zagrożonymi przemocą. Z historycznego punktu widzenia sektor ten obejmował tak odmienne podmioty, jak szpitale dobroczynne, organiza-cje w rodzaju powstałej w latach sześćdziesiątych i przeciwdziałającej ubó-stwu wśród dzieci Child Poverty Action Group, składkowe fundusze leczenia szpitalnego, które dawały (i dają nadal) swoim członkom dostęp do pomocy medycznej, a także wspomniana wcześniej NSPCC. Dlatego ważne jest, by rozróżniać (w szczególności) organizacje wzajemnościowe, dzięki którym jednostki zaspokajają swoje potrzeby przy pomocy zbiorowych przedsięwzięć, oraz organizacje fi lantropijne, udzielające dobroczynnego wsparcia określo-nym grupom odbiorców. Tym, co łączy wszystkie te podmioty, jest formalna niezależność od państwa.

Po trzecie, struktura sektora pozarządowego z czasem znacząco się zmieniała, dowodząc jego zdolności przystosowania się do nowych, często nieprzewidywalnych okoliczności. Na przykład szpitale utrzymujące się z do-browolnych składek po utworzeniu NHS zostały zniesione albo przynajmniej ucierpiały wskutek utraty przychodów i konkurencji ze strony sektora samo-rządowego. Jednakże podmioty takie jak King’s Fund (organizacja powstała, by bronić londyńskich szpitali „składkowych”) z powodzeniem zaadaptowały się do nowych warunków, w tym konkretnym przypadku funkcjonując obok


NHS na polu przygotowania zawodowego i prowadzenia badań (Prochaska, 1992). W okresie międzywojennym powstała „nowa fi lantropia”, charaktery-zująca się między innymi wzrostem profesjonalizmu – po części była to odpo-wiedź na zarzuty o amatorstwo. Ponadto organizacje społeczne zaczęły bliżej współpracować zarówno między sobą, jak i z państwem. Znacząco odbiegało to od przeważającej wcześniej postawy, zgodnie z którą należało za wszelką cenę chronić niezależność sektora, bądź nawet przeciwstawiać się działalno-ści socjalnej państwa (Harris, 2004, ss. 186-90). Jeszcze inny przykład – dzia-łalność organizacji kampanijnych, propagujących określone rozwiązania lub wartości, które powstały w latach sześćdziesiątych i później, była w dużej mierze reakcją na niedoskonałości powojennego państwa dobrobytu. Na przykład organizacja Shelter zwracała uwagę na problemy związane z bez-domnością. Inne organizacje, jak zauważył R. Lowe, miały zaangażować się w sprawy, którymi – jak sądzono – nie powinno zajmować się państwo. Przy-kładem na to może być Marriage Guidance Council, działająca od 1947 r. na polu doradztwa rodzinnego (Lowe, 2005, ss. 247, 287).

Po czwarte, w sposób oczywisty to, co dzieje się w pozostałych sektorach wielosektorowej gospodarki dobrobytu, oddziałuje również na organizacje pozarządowe. Szczególnie duży wpływ wywarł na nie wzrost aktywności pań-stwa. Nie oznacza to, że sektor pozarządowy „zaniknął” w okresie klasycznego państwa dobrobytu. Jak już się przekonaliśmy, samo stało się ono przyczyną powstania nowych form inicjatyw społecznych. Niektóre spośród dawnych organizacji zaczęły działać na mniejszą skalę. M. Gorsky i jego współpracow-nicy opisali, jak utrzymywały się składkowe fundusze leczenia szpitalnego oparte na mechanizmie wzajemności. W pierwszych latach funkcjonowania NHS fundusze te, często głęboko zakorzenione w określonych społecznościach czy zakładach pracy, miały wciąż około 3 milionów członków. W zamian za opłacanie składek otrzymywali oni dostęp do wielu świadczeń zdrowotnych. Nabrało to szczególnego znaczenia, gdy wprowadzono odpłatność za niektóre świadczenia medyczne – takie jak leczenie stomatologiczne czy okulistyczne (Gorsky i in., 2005).

Wreszcie, w ostatnim ćwierćwieczu XX stulecia nastąpiła kolejna zna-cząca zmiana w relacjach międzysektorowych (zwłaszcza między sektorem pozarządowym a państwem). Po części była ona wynikiem wprowadzenia do polityki społecznej mechanizmu rynkowego i zasady „wyboru przez konsu-menta” (consumer choice). Jak zauważa J. Lewis, rządy z dwóch ostatnich dekad XX w. „świadomie przedstawiały sektor pozarządowy jako alternatywę dla świadczeń państwowych”, z pewnością nie mając jednak na celu powrotu do sytuacji z XIX w., gdy organizacje społeczne charakteryzowała duża niezależ-ność. Chodziło raczej o zupełnie nowy rodzaj wzajemnych relacji, w których

John Stewart56

rząd tworzył uwarunkowania podatkowe skutkujące „ograniczeniem możli-wości manewru części sektora pozarządowego” (Lewis, 1999a, ss. 260–261). Stąd też, jak zaobserwował H. Glennerster, w latach dziewięćdziesiątych XX w. zmniejszyła się skłonność do aktywności dobroczynnej. Jednocześnie jednak rola organizacji pozarządowych znacząco wzrosła, ponieważ „były one coraz częściej wykorzystywane przez państwo jako dostarczyciele usług spo-łecznych”. Podczas gdy całkowite przychody organizacji dobroczynnych wzro-sły między 1991 a 2001 r. o jedną trzecią, to osiągane przez nie „przychody pochodzące z funduszy publicznych zwiększyły się o 40%” (Glennerster, 2003, s. 14). Co do „nowej” Partii Pracy, opowiedziała się ona za zasadą partnerstwa w relacjach z trzecim sektorem, przeciwstawnego jakoby „instrumentalnemu” podejściu administracji konserwatystów. Jak na razie nie jest to jednak takie oczywiste, a R. Lowe postrzega rząd jako „łamiący logikę własnej retoryki” wskutek swego władczego podejścia (Lewis, 2005; Lowe, 2005, ss. 412–13).

HISTORYCZNIE ZMIENNE RELACJE MIĘDZY PODMIOTAMI WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI

DOBROBYTU

Po wszystkim, co zostało już powyżej napisane, kolejny fragment nie będzie niespodzianką. Okazuje się, że nie istniało coś takiego jak sztywne związki między państwem, rodziną, rynkiem i trzecim sektorem jako źród-łami dobrobytu. J. Lewis (1999c) wyróżniła na przykład trzy odrębne okresy w relacjach między państwem a sektorem pozarządowym: „odrębnych świa-tów” (1900–1914), „uzupełniania się” (1918–1980) i „alternatywnych źródeł dobrobytu” (po 1980 r.).W odniesieniu do tych relacji G. Finlayson (1990) mówi o „płynnych granicach”, ale określenie to równie dobrze odnosi się do związków między wszystkimi sektorami przedstawionymi w niniejszym roz-dziale. Granice między nimi zatem zmieniają się z czasem, a one same częś-ciowo się przenikają.

Nie należy sądzić, że poszczególne podmioty wielosektorowej gospodarki dobrobytu mają wzajemnie wykluczający się charakter czy też rywalizują mię-dzy sobą. Przekonaliśmy się na przykład, że bardziej właściwe jest postrze-gać sektor pozarządowy jako działający w tandemie z państwem, tak jak to ukształtowało się w XX w., chociaż rzeczywisty sens tych relacji wciąż pod-lega zmianom. Dla zilustrowania, o co chodzi, uprośćmy sprawę: gdy mówimy o związkach między trzecim sektorem a państwem sto lat temu i teraz, nie-koniecznie porównujemy to samo. Relacje te w międzyczasie zmieniły się, podobnie jak nasze rozumienie państwa i sektora pozarządowego.


Powinniśmy również uświadomić sobie, że wewnętrzna dynamika wielosek-torowej gospodarki dobrobytu w odniesieniu do każdego okresu historycznego odzwierciedla i jednocześnie kształtuje rozumienie, czym jest obywatelstwo i społeczeństwo obywatelskie; odgrywa ona również swoją rolę w kształtowa-niu się kapitału ludzkiego i kapitału społecznego. Można dowieść, że społe-czeństwa postrzegające działania wspólnotowe i działalność dobroczynną jako naturalne zobowiązanie, inaczej rozumieją pojęcie kapitału społecznego niż społeczeństwa przywiązane do rynkowego indywidualizmu.

Warto też wspomnieć o efekcie „niezamierzonych konsekwencji”, jako że podjęcie działania w jednym z sektorów gospodarki może w nieplanowany sposób wpłynąć na pozostałe. Weźmy oczywisty, ale niezwykle trafny przykład: rozwiązania służące wprowadzeniu określonych grup ludności na rynek pracy – co zmniejszyłoby ich socjalne uzależnienie – mogą pociągać za sobą koniecz-ność interwencji państwa w innych obszarach (takich jak opieka przedszkolna).

Jednym z możliwych podejść do tych złożonych zagadnień jest powoła-nie się na przykład Williama Beveridge’a. Jego poglądy na sferę dobrobytu zmieniały się wraz z upływem długiego i pracowitego życia, które mogłoby stanowić wskaźnik ewoluujących stanowisk politycznych (Harris, 1997). Jeśli spojrzymy na W. Beveridge’a z lat czterdziestych XX w., odnotujemy przede wszystkim jego raport z 1942 r. postrzegany jako strategiczny plan dla powo-jennego państwa dobrobytu. Jednak kilka lat później W. Beveridge opubliko-wał książkę zachwalającą zalety działalności oddolnej. Wyraził w niej wiarę w pozarządowe źródła dobrobytu i aktywne obywatelstwo oparte nie tylko na prawach, ale też zobowiązaniach. Tylko dzięki takiemu wielowymiarowemu podejściu mogłoby się udać stworzenie „dobrego społeczeństwa”. W. Beve-ridge wyrażał też sceptycyzm co do niektórych aspektów wolnorynkowego kapitalizmu. Nie był jednakże socjalistą (przez chwilę był za to liberalnym parlamentarzystą), wiele spośród jego propozycji służących doprowadzeniu do pełnego zatrudnienia miało zostać osiągniętych dzięki odpowiedniemu zarządzaniu gospodarką, nie zaś w wyniku bezpośredniej interwencji pań-stwa. Lord Beveridge prezentował też dość konwencjonalne poglądy na temat rodziny oraz jej roli w społeczeństwie i budowaniu dobrobytu (Harris, 1997, ss. 480–90). W życiu jednego z „założycieli” powojennego państwa dobrobytu odnajdujemy zatem cały szereg poglądów z zakresu wielosektorowości.

ZAKOŃCZENIE

Kluczowe dla niniejszego rozdziału są zatem następujące wnioski. Po pierwsze: wielosektorowa gospodarka dobrobytu zawsze istniała. Po drugie:

John Stewart58

należą do niej obecnie państwo, rodzina, rynek i sektor pozarządowy. Po trze-cie: taki podział sektorowy jest bardzo użyteczny, ale trzeba być świadomym, że każdy z sektorów zmieniał się z upływem czasu. Na przykład to, co sta-nowi o organizacjach pozarządowych na początku XXI w., odbiega od sytuacji sprzed stu lat. Szczególnie trudno jednoznacznie określić rolę państwa, które może być bezpośrednim świadczeniodawcą, ale też jedynie fundatorem lub twórcą rozwiązań pozwalających osiągnąć socjalną samodzielność. W zależ-ności od historycznych uwarunkowań jedna z tych funkcji w danym czasie wysuwała się na pierwszy plan. Relacje między poszczególnymi podmiotami wielosektorowej gospodarki dobrobytu również zmieniają się z czasem, pod wpływem bieżących okoliczności. Jak mogliśmy się przekonać na wymyślo-nym przykładzie Susan i Lindy (ramka 2.1), zawsze żyliśmy w wielosektoro-wej gospodarce dobrobytu, jednak w poszczególnych okresach historycznych funkcjonowała ona na różne sposoby.

Podsumowanie – Wielosektorowa gospodarka dobrobytu istniała zawsze, obejmując państwo,

rodzinę, rynek i sektor pozarządowy. – Rola i stopień zaangażowania każdego z tych sektorów w zapewnianie dobrobytu

– a w rezultacie również relacje między poszczególnymi sektorami – zmieniały się w czasie.

– Wielosektorowa gospodarka dobrobytu jest zatem zjawiskiem dynamicznym, któ-rego kształt zależy od charakteru uwarunkowań dominujących w danym okresie.

Zagadnienia do dyskusji – Jak zmieniła się wielosektorowa gospodarka dobrobytu w czasie Twojego życia

oraz życia Twoich rodziców i dziadków?– Czym różniłyby się historie Susan i Lindy (ramka 2.1), gdyby reprezentowały one

odrębne klasy społeczne, płci oraz grupy etniczne? – Co William Beveridge mógłby sądzić o dzisiejszej wielosektorowej gospodarce

dobrobytu?

Warto przeczytać G. Finlayson (1994) przedstawił wnikliwą analizę zmieniających się relacji między podmiotami wielosektorowej gospodarki dobrobytu od okresu poprzedzającego wpro-wadzenie nowego Prawa o ubogich do schyłku thatcheryzmu.

Prace J. Lewis (1999a, 1999b i 2005), czytane w porządku chronologicznym, mogą ułatwić zrozumienie zmiennych relacji między sektorem pozarządowym a państwem.

R. Lowe (2005) zaprezentował inspirujący opis rozwoju powojennego państwa dobrobytu od jego powstania do teraźniejszości, z licznymi przykładami obrazującymi zagadnienia przedstawione w niniejszym rozdziale.


Źródła elektroniczne 1. Strona internetowa the Centre for the Analysis of Social Exclusion (CASE) –

htttp://sticerd.lse.ac.uk/case w London School of Economics and Political Science zawiera zestaw pożytecznych publikacji w formie on-line. Wiele z nich przyda się studiującym wielosektorową gospodarkę dobrobytu; warto zwrócić uwagę np. na CASEpaper 93, „Public and Private Welfare activity in the United Kingdom, 1979 to 1999”, autorstwa Rachel Smithies.

2. Strona internetowa zatytułowana „History and Policy” – www.historyandpolicy.org – zawiera artykuły pokazujące, jak świadomość historyczna może wywrzeć pozytywny wpływ na dzisiejsze debaty polityczne. Z punktu widzenia niniejszego rozdziału szczególnie cenne jest opracowanie Martina Gorsky’ego: „Hospital Governance and Community Involvement in Britain: Evidence from before the National Health Service”.

Literatura

Chaney, P. and Drakeford, M. (2004), The Primacy of Ideology: Social Policy and the First Term of the National Assembly for Wales, in N. Ellison, L. Bauld and M. Powell (eds), Social Policy Review 16: Analysis and Debate in Social Policy 2004, Bristol: The Policy Press, pp 121–42.

Deane, T. (1998), Late Nineteenth-Century Philanthropy: the Case of Louisa Twining, in A. Digby and J. Stewart (eds), Gender, Health and Welfare, London: Routledge.

Finlayson, G. (1990), A Moving Frontier: Voluntarism and the State in British Social Welfare, 1911–1949, Twentieth Century British History, vol 1, no 2, pp 183–206.

Finlayson, G. (1994), Citizen, State, and Social Welfare in Britain, 1830–1990, Oxford: Oxford University Press.

Glennerster, H. (2003), Understanding the Finance of Welfare, Bristol: The Policy Press.Gorsky, M., Mohan, J. and Willis, T. (2005), From Hospital Contributory Schemes to Health

Cash Plans: the Mutual Ideal in British Health Care after 1948’, Journal of Social Policy, vol 34, no 3, pp 447–67.

Harris, B. (2004), The Origins of the British Welfare State: Social Welfare in England and Wales, 1800-1945, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Harris, J. (1972), Unemployment and Politics: A Study in English Social Policy, Oxford: Oxford University Press.

Harris, J. (1990a), Society and the State in Twentieth-Century Britain, in F.M.L. Thompson (ed), The Cambridge Social History of Britain: Volume III Social Agencies and Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, pp 63–117.

Harris, J. (1990b), Enterprise and Welfare States, Transactions of the Royal Historical Society, 40, pp 175-95.

Harris, J. (1997), William Beveridge: A Biography (2nd edn), Oxford: Oxford University Press.Hay, J.R. (1983), The Origins of the Liberal Welfare Reforms (2nd edn), London: Macmillan.Horden, P. and Smith, R. (1998), Introduction, in P. Horden and R. Smith (eds), The

Locus of Care: Families, Communities, Institutions, and the Provision of Welfare since Anti-quity, London: Routledge, pp 1–18.

John Stewart60

Le Grand, J. and Vizard, P. (1998), The National Health Service: Crisis, Change, or Con-tinuity?, in H. Glennerster and J. Hills (eds), The State of Welfare: The Economics of Social Spending (2nd edn), Oxford: Oxford University Press, pp 75–121.

Lewis, J. (1995), Family Provision of Health and Welfare in the Mixed Economy of Care in the Late Nineteenth and Twentieth Centuries’, Social History of Medicine, vol 8, no 1, pp 1–16.

Lewis, J. (1999a), Reviewing the Relationship Between the Voluntary Sector and the State in Britain in the 1990s, Voluntas, vol 10, no 3, pp 255–70.

Lewis, J. (1999b), Voluntary and Informal Welfare, in R. Page and R. Silburn (eds), Bri-tish Social Welfare in the Twentieth Century, London: Macmillan, pp 249–70.

Lewis, J. (1999c), The Voluntary Sector and the State in Twentieth Century Britain’, in H. Fawcett and R. Lowe (eds), Welfare Policy in Britain: The Road from 1945, London: Macmillan, pp 52–68.

Lewis, J. (2005), New Labour’s Approach to the Voluntary Sector: Independence and the Meaning of Partnership, Social Policy and Society, vol 4, no 2, pp 121–31.

Lowe, R. (2005), The Welfare State in Britain since 1945 (3rd edn), Basingstoke: Pal-grave Macmillan.

Macnicol, J. (1980), The Movement for Family Allowances, London: Heinemann.McLaughlin, E. (2005), Governance and Social Policy in Northern Ireland (1999–2004): the

Devolution Years and Prospect, in M. Powell, L. Bauld and K. Clarke (eds), Social Policy Review 17: Analysis and Debate in Social Policy, 2005, Bristol: The Policy Press, pp 107–24.

Marshall, T.H. (1950), Citizenship and Social Class, Cambridge: Cambridge University Press.

Marwick, A. (1964), Middle Opinion in the Thirties: Planning, Progress and Political Agre-ement, English Historical Review, LXXIX, pp 285–98.

Pedersen, S. (1993), Family, Dependence, and the Origins of the Welfare State: Britain and France 1914–1945, Cambridge: Cambridge University Press.

Prochaska, F. (1988), The Voluntary Impulse: Philanthropy in Modern Britain, London: Faber and Faber.

Prochaska, F. (1992), Philanthropy and the Hospitals of London: The King’s Fund 1897–1990, Oxford: Oxford University Press.

Stewart, J. (1993), Ramsay MacDonald, the Labour Party, and Child Welfare, 1900–1914, Twentieth Century British History, vol 4, no 2, pp 105–25.

Stewart, J. (1995), Children, Parents and the State: The Children Act 1908, Children and Society, vol 9, no 1, pp 90–9.

Stewart, J. (2004), Taking Stock: Scottish Social Welfare after Devolution, Bristol: The Policy Press.

Thane, P. (1978), Women and the Poor Law in Victorian and Edwardian Britain, History Workshop Journal, 6, pp 29–51.

Thane, P. (1990), Government and Society in England and Wales, 1750–1914, in F.M.L. Thompson (ed), The Cambridge Social History of Britain: Volume III Social Agencies and Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, pp 1–61.

Thane, P. (2000), Old Age in English History: Past Experiences, Present Issues, Oxford: Oxford University Press.

Titmuss, R. (1967), Choice and ‘The Welfare State’, London: Fabian Society.

Rozdział 3

Państwo a dobrobyt

BRIAN LUND

Przegląd: Rola państwa w produkcji usług społecznych jest przedmiotem dyskusji, a sporne kwestie mają związek z różnicami w postrzeganiu jego istoty. Klasyczne welfare state z lat 1948–1976 było oparte na przekonaniu, że państwo uosabia „wspólne dobro”, a temu z kolei najbardziej sprzyjają bezpośrednie świadczenia udzielane przez administrację rządową i władze lokalne. Idea ta została podważona pod koniec lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, gdy zaczęto przedstawiać państwo jako zagro-żenie dla wolności oraz hamulec rynkowej sprawności. Samorządom lokalnym ode-brano wiele zadań z zakresu polityki społecznej, stworzono natomiast quasi-rynki na potrzeby świadczenia usług społecznych. „Nowa” Partia Pracy przyjęła politykę dalszego wspierania wielosektorowości, usiłując jednocześnie tak ukierunkować dzia-łania zróżnicowanych podmiotów, aby służyły interesowi publicznemu. Miały temu sprzyjać instrumenty w postaci wsparcia dochodowego, inwestycji społecznych, odpo-wiednich regulacji, wyznaczania celów, stosowania wskaźników efektywności, uwa-runkowywania uprawnień podejmowaniem zobowiązań oraz ulg podatkowych.

Pojęcia kluczowe: państwo, dobro wspólne, quasi-rynek, inwestycje społeczne, sąsiedztwo, integracja społeczna, katalaksja, komunitarianizm, interes publiczny, rządzenie

WPROWADZENIE

W gruncie rzeczy państwo jest organizacją, która z powodzeniem strzeże swego monopolu na legalne użycie siły w celu zachowania porządku pub-licznego (Weber, 1979). Zwykle uważa się, że monopolizacja stosowania siły – podstawa posługiwania się opodatkowaniem niezbędnym do fi nansowania świadczeń społecznych – jest wynikiem procesu demokratycznego, w któ-rym państwo reprezentuje „zbiorową wolę” obywateli. Zakres legalnej wła-dzy państwa stanowi jednakże przedmiot kontrowersji. Niektórzy teoretycy

Brian Lund62

argumentują, że powinno ono jedynie stać na straży prawa i porządku, egze-kwując dotrzymywanie umów, strzegąc bezpieczeństwa i zapewniając bardzo ograniczone środki utrzymania (Hayek, 1960, 1976); inni z kolei optują za państwem o szerszych uprawnieniach, bezpośrednio zaangażowanym w zwięk-szanie dobrobytu ludności i dokonującym redystrybucji dochodów (Rawls, 1971; Titmuss, 1971). Spory dotyczące funkcji państwa odzwierciedlają różne interpretacje jego natury. Orędownicy państwa minimalnego widzą w nim narzędzie działania na rzecz indywidualnej wolności. Wyraźnie odróżniają sferę prywatną od publicznej. Z kolei dla zwolenników rozszerzenia funkcji państwa jest ono ucieleśnieniem dobra wspólnego, będącego dla obywateli ważną wartością (Offer, 2006). Jak twierdzą, nie ma istotnych różnic między tym co prywatne, a tym co publiczne.

„Nowa” Partia Pracy zwiększyła rolę państwa – w 2004 r. wydatki pub-liczne odpowiadały wartości 43,6% PKB w porównaniu z 41,4% w 1997 r. (OECD, 2005) ale usiłuje raczej ukierunkowywać obywateli i organizacje pozarządowe na osiągnięcie celów wyznaczanych przez rząd, niż osiągać je za pomocą bezpośredniego udzielania świadczeń. Szesnaście pól, przedstawio-nych na rysunku 1.2 (zob. rozdział 1.), ilustruje niektóre z możliwych relacji między władzami centralnymi a pozostałymi podmiotami zaangażowanymi w dostarczanie dobrobytu. W niniejszym rozdziale wybrane pola zostaną szerzej omówione dla podkreślenia, jak zmieniają się relacje międzysektorowe.

PAŃSTWOWE FINANSOWANIE I PRODUKCJA: WŁADZE CENTRALNE

Finansowanie przez państwo jest często postrzegane jako jednoznaczne z bezpośrednim dostarczaniem przez państwo świadczeń, ale nawet w kla-sycznym państwie dobrobytu z lat 1948–1976 jedynie zabezpieczenie spo-łeczne i ochrona zdrowia mieściły się w kategorii: fi nansowanie przez władze centralne/bezpośrednie świadczenie usług społecznych przez państwo.

Zabezpieczenie społeczne

W klasycznym państwie dobrobytu podstawą zabezpieczenia społecznego były świadczenia pieniężne udzielane bezpośrednio przez państwo. Strate-gia „nowej” Partii Pracy korzysta z szerszego spektrum instrumentów (zob. ramka 3.1), a jej celem jest zmniejszenie bezpośredniej roli państwa w za-pewnianiu bezpieczeństwa socjalnego. Na przykład reformy ubezpieczenia

Rozdział 3. Państwo a dobrobyt 63

emerytalnego mają według planów doprowadzić do zmniejszenia publicznych wydatków (w przeliczeniu na jednego emeryta) w relacji do PKB o 10% do 2025 r. i o 42% przed 2050 r. (Secretary of State for Social Security and Mini-ster for Welfare Reform, 1998). Do bezpieczeństwa socjalnego miało aktual-nie prowadzić wiele ścieżek, którym towarzyszyły jednakże jasno określone cele wyznaczane przez wąską grupę decydentów – Ministerstwo Finansów, Kancelarie Gabinetu i Premiera. W przeglądzie wydatków na rok 2004 (The Treasury’s 2004 Spending Review) Ministerstwo Finansów umieściło nastę-pujący cel dla Departamentu Pracy i Emerytur:

Ramka 3.1. Strategia „nowej” Partii Pracy w zakresie zabezpie-czenia społecznego

– Świadczenia pieniężne zależne od wysokości dochodów jako dodatek do świadczeń uniwersalnych (na przykład tzw. kredyt podatkowy dla emerytów służący powiększeniu podstawowej eme-rytury).

– Dopłaty do dochodów z tytułu zatrudnienia (np. kredyt podatkowy dla pracujących).

– Regulacje dotyczące komercyjnych planów emerytalnych (np. indywidualne plany oszczędnościowe [stakeholders pensions], zarzą-dzane przez fi rmy świadczące usługi fi nansowe, podlegają ogra-niczeniom wysokości prowizji i muszą być zarządzane w interesie swych członków).

– Regulacje dotyczące wynagrodzeń (np. zgodnie z ustawą o mini-malnym wynagrodzeniu z 1998 r. opłacanie pracowników poniżej określanej ustawowo stawki minimalnej stanowi przestępstwo karne).

– Presja na podejmowanie zatrudnienia (np. program „Od świadczeń do pracy” nakłada na osoby niepracujące zobowiązanie do poszukiwania zatrudnienia).

– Udostępnianie informacji (np. w ramach programu „Aktywizacja, Edukacja, Informacja” [DWP, 2004, s. v] przedstawiane są pro-gnozy wysokości emerytur – oczekuje się, że na ich podstawie oby-watele podejmą odpowiednie kroki by zapewnić sobie utrzymanie na starość).

– Przedefi niowanie odpowiedzialności państwa (np. w Zielonej Księ-dze Ministerstwa Finansów i Administracji Skarbowej [Inland Revenue/HM Treasury Green Paper, 2002, s. 2] zadeklarowano, że „pojęcie ustawowego wieku przejścia na emeryturę zniknie z przepisów podatkowych”, co świadczy o zaprzestaniu traktowa-nia przejścia na emeryturę jako specyfi cznej sytuacji, w związku z którą państwo powinno udzielać świadczeń).

Brian Lund64

„Zmniejszyć o połowę liczbę dzieci żyjących w gospodarstwach domowych o rela-tywnie niskich dochodach pomiędzy latami 1998–1999 i 2010–2011, na drodze do wykorzenienia ubóstwa dzieci przed 2020 r., we współpracy z Ministerstwem Finansów” (HM Treasury, 2004, s. 1).

Powyższy cel może stanowić punkt odniesienia dla oceny planów „nowej” Partii Pracy. W ujęciu relatywnym – stosując próg 60% mediany dochodów po opłaceniu kosztów mieszkania, z uwzględnieniem różnic w strukturze gospo-darstw domowych – odsetek dzieci żyjących w ubóstwie zmniejszył się z 33% w 1996/97 r. do 27% w 2004/05 r. (DWP, 2006, s. 53). Zmiana ta była w dużej części związana ze spadkiem liczby dzieci w gospodarstwach domowych osób bezrobotnych (Babb i in., 2005). Trzeba jednak pamiętać, że ograniczenie ubóstwa wśród dzieci jest jedynym celem odnoszącym się do ubóstwa wyzna-czonym przez „nową” Partię Pracy, i o ile stopa ubóstwa gospodarstw emery-ckich spadła – z 28% w 1996/97 r. do 17% w 2004/05 (DWP, 2006, s. 92) – to jednocześnie wzrosła dla gospodarstw bezdzietnych osób pracujących (Bre-wer i in., 2006).

Ochrona zdrowia

Inaczej niż w przypadku zabezpieczenia społecznego, którego celem było zapewnienie minimalnych środków na życie, Państwowa Służba Zdrowia (NHS) została utworzona, by upowszechnić standardy optymalne. Kiedy zatem minister zdrowia Bevan obrazowo stwierdził, że „brzdęk szpitalnego basenu upuszczonego w walijskiej miejscowości Tredegar odbije się głośnym echem wokół Pałacu Westminsterskiego”, miał na myśli to, że osiągnięcie rów-nych standardów w ochronie zdrowia jest obowiązkiem ministrów odpowia-dających przed Parlamentem i że tego rodzaju zrównanie szans jest jedynym sposobem zagwarantowania wszystkim odpowiedniego standardu życia. Jak powiedział, „musimy zapewnić wszystkim najszybciej jak to możliwe, równy standard usług; tylko państwo może sprawić, że tej samej jakości świadcze-nia będą wszędzie dostępne” (Bevan, 1946, cyt. za Thane, 1996, s. 29). Ceną za Państwową Służbę Zdrowia była zgoda na znaczną autonomię zawodową lekarzy; przejawiło się to silnym wpływem środowiska medycznego na struk-turę podziału zasobów pomiędzy poszczególne obszary ochrony zdrowia.

Ten korporacyjno-biurokratyczny porządek w ochronie zdrowia został naruszony pod koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, kiedy zdecydo-wano się wprowadzić do systemu quasi-rynki. W ramach NHS rozdzielono funkcje zakupu usług oraz ich świadczenia; „producenci” usług medycznych


mieli teraz konkurować o kontrakty oferowane przez zamawiających – lekarzy pierwszego kontaktu samodzielnie dysponujących przyznanym budżetem oraz regionalne wydziały ochrony zdrowia. „Nowa” Partia Pracy skrytykowała to podejście, ponieważ nie wszyscy pacjenci mieli możliwość korzystania z usług wspomnianych lekarzy; stworzono zatem system o nierównych warunkach dostępu, a możliwość świadczenia publicznych usług medycznych przez pod-mioty rynkowe oznaczała w istocie „wprowadzaną tylnymi drzwiami” prywa-tyzację. Po przejęciu władzy laburzyści zmodyfi kowali koncepcję quasi-rynków w NHS w kierunku partnerstw pomiędzy zamawiającymi a świadczeniodaw-cami, opartych na „miękkich” kontraktach i porozumieniach (Bovaird, 2004; Fyfe, 2005). Władze centralne miały oddziaływać na system przez ustalanie celów i wskaźników stopnia ich realizacji. Dysponowanie budżetami przez lekarzy zostało zastąpione przez Fundusze Opieki Podstawowej (Primary Care Trusts) zlecające świadczenia ponadpodstawowe, usługi pielęgniarek środowiskowych i położnych. Jednakże pod koniec pierwszej kadencji polityka „wyjścia” (zob. ramka 3.2) zaczęła być coraz bardziej widoczna w laburzy-stowskim programie modernizacji (Newman i Vidler, 2006). Premier Tony Blair zadeklarował w 2004 r.: „Chcemy nadać naszym usługom publicznym zupełnie nową dynamikę, zgodnie z którą to nie menedżer, ale odbiorca – pacjent, rodzic, uczeń i każdy praworządny obywatel – będzie nimi kierował” (Blair, 2004). W programie wyborczym „nowej” Partii Pracy z 2005 r. (Labour Party, 2005, s. 63) zapewniano, że „jeszcze przed końcem 2008 r. pacjenci, których lekarz pierwszego kontaktu skierował na zabieg, będą mogli wybrać którykolwiek spośród szpitali wykonujących zabiegi zgodnie ze standardami medycznymi i na warunkach fi nansowych określonych przez NHS”.

Ramka 3.2. Sposoby wpływu konsumenta na jakość usług wg A.O. Hirschmana

W swojej książce pt. „Exit, Voice and Loyalty” A.O. Hirschman (1972) rozróżnił „wyjście” i „zabranie głosu” jako odrębne sposoby wywarcia przez konsumenta wpływu na postępowanie organizacji. „Wyjście” oznacza zaprzestanie korzystania z usług danego oferenta, przez co w końcu wypada on z rynku. „Zabranie głosu” to złożenie skargi u kierownictwa odnośnie jakości produktu w nadziei, że uleg-nie ona poprawie. Jeżeli z upływem czasu organizacji uda się zbudo-wać lojalność własnych klientów, zaczekają oni na efekty strategii „zabrania głosu” zanim zdecydują się na „wyjście”.

Po wyborach z roku 2005 w laburzystowskim myśleniu o NHS coraz częś-ciej pojawiało się pojęcie konkurencji. Lekarze pierwszego kontaktu mieli być

Brian Lund66

zachęcani do szerszego uczestnictwa w decydowaniu o świadczonych usługach i podziale środków (practice-based commisssioning), planowano zwiększyć zaanga-żowanie niepublicznych placówek medycznych i opracować taryfi kator świad-czeń, dzięki któremu większe środki trafi ałyby do najlepiej radzących sobie placówek (DH, 2006). W efekcie zaczęto tworzyć nowy quasi-rynek (istotę quasi-rynku oddaje następujące stwierdzenie: państwo dostarcza tkaninę, ale to krawiec szyje ubranie na miarę), w którym istotną rolę miały odgrywać szpitale fundacyjne NHS, niezależne podmioty działające dla dobra publicz-nego, wzorowane na tradycjach spółdzielczych i wzajemnościowych. Mogły one powstać dzięki uchwalonej w 2003 r. ustawie o zdrowiu i pomocy społecz-nej. Większość ich zarządców jest wybieranych przez „subskrybentów” fundu-szy NHS, a same placówki są częściowo niezależne od systemu NHS opartego na zasadzie „kieruj i kontroluj”. Na podstawie obowiązujących umów szpitale fundacyjne mogą na przykład przyjmować pacjentów, których leczenie jest fi nansowane z różnych źródeł.

PAŃSTWOWE FINANSOWANIE I PRODUKCJA: SAMORZĄD LOKALNY

Samorząd lokalny jest zwykle zaliczany do administracji państwowej, ponieważ posiada ustawowe zobowiązania do działania na rzecz dobra pub-licznego na poziomie lokalnym, może nakładać podatki lokalne, a jego przed-stawiciele są wybierani w wyborach powszechnych. Samorząd ma jednak również długie tradycje niezależności od władz centralnych, z którymi nie-jednokrotnie łączyły go relacje nacechowane konfl iktami. Przypomnijmy, dla przykładu, że w latach osiemdziesiątych XX w. kilku prominentnych laburzy-stowskich ministrów „zjadło swe polityczne zęby” w starciu „lokalnego socja-lizmu” z rynkowym liberalizmem (Boddy i Fudge, 1984).

W klasycznym państwie dobrobytu samorząd lokalny miał duży udział w produkcji usług społecznych: odpowiadał za szkolnictwo na wszystkich pozio-mach, od przedszkola do wyższej szkoły zawodowej, był właścicielem ponad sześciu milionów komunalnych domów mieszkalnych, oferował osobiste usługi opiekuńcze i domowe świadczenia medyczne, zachowując przy tym znaczną autonomię (Griffi th, 1966). Jednak w ciągu ostatnich 25 lat samorząd utracił wiele ze swych funkcji. Jak stwierdził Tony Blair:

„Skończyły się czasy pełniących wszelkie możliwe funkcje władz lokalnych, które planują i dostarczają wszystko. Będą one nadal dostarczały niektóre usługi, ale ich dominacja ustąpi miejsca połączonemu wysiłkowi różnorodnych lokalnych interesariuszy” (Blair, 1998, s. 13).


Zadania, które pozostawiono samorządowi, zostały bardziej scentrali-zowane w obszarze zarządzania. Ustawa o samorządzie z 1999 r. zastąpiła wprowadzony przez konserwatystów tryb konkurencyjnych przetargów zobo-wiązaniem samorządów do „stosowania rozwiązań zabezpieczających ciągłą poprawę sposobu realizacji zadań pod kątem oszczędności, efektywności i sku-teczności” (Local Government Act, 1999, paragraf 3.1); dała też władzom centralnym możliwość ustalania wymiernych celów i standardów służących osiągnięciu optymalnych efektów. Usługi świadczone przez samorządy mają zatem obecnie służyć osiągnięciu ustalanych odgórnie celów, które powinny być uwzględnione we wszelkich strategiach lokalnych. (zob. ramka 3.3).

Ramka 3.3. Przykłady wskaźników efektywności zaproponowane przez „nową” Partię Pracy

Wskaźniki efektywności usług społecznych obejmują m.in.:– niezmienność miejsca pobytu dzieci będących pod opieką państwa,

wyrażoną odsetkiem takich dzieci, które w ciągu roku były umiesz-czone w co najmniej 3 miejscach – wg stanu na dzień 31 marca każdego roku (BV49),

– liczbę osób objętych intensywną opieką lekarską w domu na 1000 mieszkańców w wieku 65 lat i więcej (BV53),

– odsetek świadczeń rzeczowych, które zostały doręczone w ciągu 7 dni roboczych (BV56),

– liczbę dorosłych i osób w podeszłym wieku otrzymujących świad-czenia na 100.000 osób w wieku 18 lat i więcej (BV201).

Wskaźniki efektywności z zakresu mieszkalnictwa: – liczba niezasiedlonych prywatnych mieszkań, które zostały

zamieszkane bądź rozebrane wskutek bezpośrednich działań władz lokalnych w latach 2003–2004 (BV64),

– pobór czynszów przez władze lokalne i zaległości: odsetek uregu-lowanych czynszów (BV66a),

– stopień satysfakcji lokatorów mieszkań komunalnych z uwzględ-nieniem podziału na a) czarnoskóre mniejszości etniczne i b) po-zostałe mniejszości etniczne (BV74),

– średnia długość pobytu osób tworzących gospodarstwa domowe z a) zależnym dzieckiem lub b) kobietą w ciąży w pensjonatach oferujących nocleg ze śniadaniem i w schroniskach młodzieżowych (BV183). (Department for Communities and Local Government, 2006a).

Zdaniem niektórych komentatorów wprowadzone zmiany oznaczały erozję demokracji lokalnej. Samorząd lokalny został uznany za przestrzeń wolną od polityki (Maile i Hoggett, 2001, s. 512), porównano go też do lokalnego

Brian Lund68

sklepiku dużej sieci detalicznej (Stoker, 2004, s. 107). Komisja Rewizyjna stwierdziła zaś w swym raporcie, że „mieszkalnictwo komunalne powinno raczej zostać nazwane budownictwem państwowym” (Audit Commission, 205, s. 2).

PAŃSTWOWE FINANSOWANIE/RYNKOWA PRODUKCJA

Dostarczanie usług przez rynek opiera się na mechanizmach podaży i popytu. Ponieważ własność prywatna jest niezbędna, by siły rynkowe dzia-łały, pełne urynkowienie usług musi wiązać się z konkurowaniem dostawców o konsumenta w celu osiągnięcia przez udziałowców zysku. Konsument płaci za usługę cenę rynkową, ale państwo może wspierać jego konsumpcję za pomocą ulg podatkowych lub bezpośrednich dopłat.

W latach pięćdziesiątych XX w. Partia Konserwatywna próbowała rozwi-jać mechanizmy rynkowe w sferze usług społecznych, zwiększając istniejące ulgi podatkowe i wprowadzając kolejne. Dopuszczono również możliwość gromadzenia składek niezbędnych do otrzymania państwowej emerytury zależnej od wysokości zarobków w zakładowych planach emerytalnych, a po zmianach wprowadzonych w 1988 r. również w prywatnych towarzystwach emerytalnych oferujących osobiste świadczenia emerytalne (personal pension). Działania te przyczyniły się do powstania wielosektorowej gospodarki dobro-bytu w obszarze ubezpieczeń emerytalnych, ale ponieważ odzwierciedlały również „społeczne podziały dobrobytu”, spowodowały „skrajnie nierówną dystrybucję dochodów ówczesnych emerytów” (Pensions Commission, 2005, s. 2). Co prawda zrezygnowano ze świadczeń w postaci ulg podatkowych od odsetek kredytów hipotecznych, ale „fi skalne państwo dobrobytu” bynajmniej nie zniknęło. Brytyjska administracja skarbowa oszacowała, że w latach 2004-2005 tzw. wydatki podatkowe – przychody podatkowe utracone z powodu ulg podatkowych – osiągnęły poziom 61 miliardów funtów (Inland Revenue, 2005). Szacunki te należy jednak interpretować ostrożnie, ponieważ uwzględ-niają tzw. kredyty podatkowe, które Ministerstwo Finansów z niewiadomych względów traktuje jako wydatki podatkowe, mimo że w istocie rzeczy są one świadczeniami pieniężnymi o charakterze bezpośrednim. Zasiłki mieszka-niowe stanowią przykład bezpośredniego fi nansowania umożliwiającego konsumentom opłacenie rynkowych usług. W Białej Księdze zatytułowanej „Mieszkalnictwo: propozycje rządowe” (Department of the Environment, 1987) zasygnalizowano intencje rządu, zgodnie z którymi wszystkie rodzaje czynszów – płaconych władzom lokalnym, towarzystwom budownictwa spo-łecznego oraz prywatnym właścicielom – mogłyby osiągnąć poziom rynkowy,


a zasiłki mieszkaniowe, uzależnione od wysokości dochodów, umożliwiłyby gospodarstwom domowym o niskich dochodach opłacenie podwyższonych stawek. W ten sposób świadczeniobiorcy mogliby korzystać z usług dowol-nego oferenta, płacąc mu rynkową cenę dzięki otrzymanemu zasiłkowi. Jak się okazało, tylko czynszom w prywatnych mieszkaniach pozwolono wzros-nąć do poziomu rynkowego. Obecnie mamy do czynienia z dwoma różnymi sektorami na rynku najmu: prywatnymi właścicielami żądającymi rynkowych stawek oraz podmiotami społecznymi oferującymi zakwaterowanie na prefe-rencyjnych warunkach.

PAŃSTWOWE FINANSOWANIE/POZARZĄDOWA PRODUKCJA

Bezpośrednie świadczenie usług społecznych przez samorząd lokalny zostało zastąpione przez działalność rynkową podpartą pomocą państwa oraz aktywnością sektora pozarządowego, czyli organizacji non-profi t działających z zamiarem osiągnięcia określonego celu. H.J. Bryce (2005) wskazuje, że tego rodzaju organizacje wyróżnia stawianie sobie celów społecznych, a ich relacje z państwem mają charakter współpracy zleceniodawcy z podmiotem realizującym zlecenie. Dobrym przykładem tego rodzaju relacji jest miesz-kalnictwo. W ciągu ostatnich 10 lat więcej mieszkań komunalnych zostało przekazanych w zarząd organizacjom pozarządowym niż lokatorom w ramach programu „Prawo do kupna”. Jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że narzędzia laburzystowskich reform NHS i edukacji – w postaci samodzielnych podmio-tów realizujących usługi zdrowotne (Foundation Trusts), szkół fundacyjnych wspieranych przez darczyńców (Trust Schools) i samodzielnych, choć fi nanso-wanych ze środków publicznych akademii (City Academies) – przypominają w istocie towarzystwa budownictwa społecznego, którym przekazano miesz-kania komunalne, zrozumiemy mechanizm udostępniania zasobów podmio-tom niepublicznym.

Przekazywanie towarzystwom budownictwa społecznego zasobów należą-cych wcześniej do władz lokalnych rozpoczęło się pod koniec lat osiemdzie-siątych XX w. wskutek inicjatywy samorządowej. Typowo wiejskie regiony południowe zaczęły przekazywać nieruchomości specjalnie utworzonym towa-rzystwom, chcąc w ten sposób zapobiec załamaniu budownictwa komunalnego i obejść ograniczenia nałożone na wydatki inwestycyjne: lokatorzy mieszkań pozostających w zarządzie towarzystw nie posiadali prawa wykupu, a same towarzystwa nie były objęte limitami zadłużenia publicznego. Pod rządami „nowej” Partii Pracy przeniesienie zasobów mieszkaniowych zostało powią-

Brian Lund70

zane z osiągnięciem celów odnośnie standardów mieszkaniowych, zakładają-cych, że do roku 2010 wszystkie mieszkania o charakterze socjalnym powinny uzyskać określone parametry. Zarówno te działania, jak i koncentracja nowo-powstających mieszkań socjalnych w sektorze pozarządowym odmieniły for-malną strukturę własności socjalnych zasobów mieszkaniowych. Jeszcze na początku lat osiemdziesiątych XX w. budownictwo komunalne w Anglii sta-nowiło 95% mieszkań o charakterze socjalnym. W roku 2004 sytuacja wyglą-dała już następująco: 354 samorządy lokalne dysponowały liczbą 2 335 000 mieszkań komunalnych, natomiast 2000 zarejestrowanych zarządców społecz-nych, czyli głównie towarzystw budownictwa społecznego, oferowało 1 665 000 mieszkań (DCLG, 2006b). W 2005 r. umożliwiono prywatnym deweloperom ubieganie się o rządowe subwencje na budowę przystępnych cenowo miesz-kań, co rozszerzyło wielosektorową gospodarkę w mieszkalnictwie.

Budownictwo socjalne wydaje się obecnie najbardziej spluralizowanym obszarem polityki społecznej i potencjalnym wzorem dla wielosektorowej gospodarki dobrobytu w innych obszarach. Trzeba jednak pamiętać, że przekazaniu zasobów mieszkaniowych towarzyszyły znaczące zmiany funk-cji regulacyjnej władz centralnych – gdy trzeci sektor przejął część zadań samorządowych, rząd zaczął silniej wpływać na funkcjonowanie organizacji pozarządowych. Zdominowane przez rządowych ofi cjeli Regionalne Rady Mieszkalnictwa rozdzielają zasoby pomiędzy zarejestrowanych zarządców społecznych. Indywidualne kwoty czynszów są ustalane przy pomocy central-nie ustalonego algorytmu; towarzystwa budownictwa społecznego podlegają kontroli Komisji Rewizyjnej, a ich działania mają służyć realizacji ustalo-nych przez administrację rządową celów i osiągnięciu założonych poziomów wskaźników efektywności. Jak stwierdził P. Malpass (2000, s. 259), towarzy-stwa budownictwa społecznego to obecnie „niewiele więcej niż zleceniobiorcy działający na zlecenie państwa, a ich wymiar woluntarystyczny został zmargi-nalizowany i ma już głównie symboliczne znaczenie, będąc listkiem fi gowym dla tych, którzy faktycznie podejmują decyzje”.

PAŃSTWOWE FINANSOWANIE/NIEFORMALNA, „SĄSIEDZKA” PRODUKCJA

Oceniając wprowadzone przez konserwatystów programy zorientowane na regiony, „nowa” Partia Pracy uznała je za nieefektywne – po części dla-tego, że „nie korzystały z zaangażowania społeczności lokalnych” (SEU, 1998, s. 4). Na podstawie tej obserwacji w 1998 r. podjęto inicjatywę „Nowy Ład dla Społeczności Lokalnych” (New Deal for Communities, NDC), służącą rozwo-


jowi kapitału społecznego, odzwierciedlającego wartość wszelkich sieci spo-łecznych i powstających dzięki nim postaw o charakterze wzajemnościowym. Nacisk położony w NDC na zaangażowanie społeczności lokalnych w proces podejmowania decyzji (co miało sprzyjać budowaniu kapitału społecznego) był ilustracją wysiłków podejmowanych przy tworzeniu nowego szczebla zarządzania sprawami publicznymi – sąsiedztwa. Jak dotąd nie ma informa-cji o rezultatach NDC, ale jedna z pierwszych ofi cjalnych ocen wskazywała na pojawienie się wielu problemów, obejmujących koszty zaangażowania społecz-nego w rodzaju „wypalenia kluczowych liderów lokalnych, napięć wewnątrz społeczności, roszczeń wobec pracowników i placówek NDC” (ODPM, 2003, s. 1). Podjęta przez państwo próba wykorzystania kapitału społecznego może zatem załamać się wskutek jego zróżnicowania w poszczególnych rejonach kraju. Idea sąsiedztw pozostała jednak na centralnym miejscu w laburzy-stowskiej polityce społecznej ze względu na oczekiwane korzyści z połączo-nego oddziaływania inwestycji w sąsiedztwa i zaangażowania społeczności lokalnych. W programie „nowej” Partii Pracy z 2005 r. znalazła się obietnica zwiększenia uprawnień sąsiedztw, w tym utworzenia funduszy sąsiedzkich słu-żących fi nansowaniu lokalnych priorytetów, stworzenia możliwości posiadania przez społeczności lokalne wspólnego majątku (np. ośrodków rekreacyjnych) oraz prawa do szybkiego reagowania w odpowiedzi na zakłócanie porządku.

RYNKOWE FINANSOWANIE/PAŃSTWOWA PRODUKCJA

Sektor publiczny pozyskuje środki niezbędne do fi nansowania wydatków publicznych głównie poprzez system podatkowy i zaciąganie pożyczek od sek-tora prywatnego. Problemy powstałe wskutek laburzystowskiej polityki „opo-datkuj i wydaj” z lat siedemdziesiątych XX w., kiedy pożyczki musiały być zabezpieczane przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, skłoniły „nową” Partię Pracy do przyjęcia bardziej rozważnego podejścia do warunków zacią-gania zobowiązań publicznych. Ustalono dwie podstawowe zasady:

„1) Złotą zasadą jest, że rząd może zaciągać zobowiązania jedynie na inwestycje, a nie w celu pokrywania bieżących wydatków, biorąc pod uwagę cały cykl gospo-darczy. Zgodnie z tą zasadą, za cały okres cyklu powinna pojawić się nadwyżka budżetowa. (...) 2) Zasada zrównoważonego inwestowania wymaga, by zadłuże-nie netto sektora publicznego, wyrażone jako odsetek PKB, w horyzoncie całego cyklu gospodarczego było utrzymywane na stabilnym, rozsądnym poziomie” (HM Treasury, 2005, s. 1)

Zasady te pozostawiają ministrowi fi nansów pewne pole manewru, ale w długim okresie nakładają ograniczenia na zadłużanie sektora publicznego,

Brian Lund72

służące utrzymaniu zaufania instytucji fi nansowych do polityki rządu. Jedną z przyczyn przekazania funkcji samorządu lokalnego organizacjom pozarzą-dowym jest to, że zadłużenie trzeciego sektora nie jest zaliczane do zadłuże-nia sektora publicznego. Inicjatywy fi nansowane ze środków niepublicznych (Private Finance Initiative, PFI) są kolejnym sposobem obejścia opisanych ogra-niczeń.

PFI obejmują cały szereg rozwiązań, ale ich ogólna idea polega na tym, że podmiot prywatny podpisuje z publicznym zleceniodawcą umowę na wybudowanie i/lub prowadzenie określonej placówki (np. szkoły, szpitala lub kamienicy czynszowej). Podmiot prywatny odpowiada za sfi nansowanie przed-sięwzięcia, więc koszty związane z przygotowaniem placówki nie są wliczane do zadłużenia sektora publicznego w roku jej uruchomienia. Zleceniodawca publiczny decyduje o zasadach funkcjonowania placówki i wydzierżawia ją, zazwyczaj na więcej niż 30 lat. Struktura PFI odzwierciedla złożoność rela-cji między państwem a rynkiem, o czym świadczy również to, że placówką zarządza podmiot prywatny, ale państwo zastrzega sobie prawo do określania fi nansowych zasad świadczenia usług. PFI mogłyby więc równie dobrze być sklasyfi kowane jako państwowe fi nansowanie/prywatna produkcja.

PFI umożliwiają państwu zastosowanie na dogodnych warunkach zasady „korzystam teraz, płacę później”, ale powodują również powstawanie part-nerstw publiczno-prywatnych i wprowadzają do sektora publicznego nowe metody zarządzania. PFI stały się głównym instrumentem fi nansowania kapitałochłonnych projektów; łączne roczne płatności dla PFI, które zawarły umowy przed 2003 r., osiągnęły poziom 6,7 miliarda funtów (Emmerson i in., 2004). Ponieważ przedsięwzięcia PFI w pierwszej fazie realizacji wykorzystują głównie prywatny kapitał, ta forma wykonywania zadań będzie zapewne przez długi czas znacząco wpływać na sferę zarządzania usługami społecznymi.

PAŃSTWO I REDYSTRYBUCJA DOCHODÓW

Cechą wyróżniającą państwo jest jego prawo do nakładania obowiązko-wych podatków i przeznaczania zgromadzonych środków na określone przez siebie cele. Poprzez gromadzenie i wydatkowanie pieniędzy państwo może redystrybuować realne dochody ludności. Zdaniem niektórych autorów pro-ces redystrybucji – ukierunkowany na osiągnięcie sprawiedliwości społecznej poprzez wspieranie „najbardziej pokrzywdzonych” – jest istotniejszy niż to, czy państwo dostarcza usługi społeczne (Rawls, 1971). Od początku lat sześć-dziesiątych XX w. rządy usiłują oszacować redystrybucyjny wpływ systemu podatkowego i udzielanych świadczeń. Gospodarstwa domowe dzieli się na


5 (czasem 10) kategorii według poziomu ekwiwalentnego dochodu początko-wego, czyli dochodu z transakcji rynkowych, obejmującego wpływy z zatrud-nienia i inwestycji kapitałowych, z uwzględnieniem struktury gospodarstwa. Następnie dodaje się świadczenia pieniężne i w ten sposób oblicza dochód „brutto”, od którego odlicza się podatki bezpośrednie; pozostała kwota to szacunkowy dochód do dyspozycji. W kolejnym etapie odejmuje się podatki pośrednie, obliczając w ten sposób dochód po opodatkowaniu, a na koniec dodaje wartość świadczeń rzeczowych i w formie usług – takich jak edukacja i ochrona zdrowia – uzyskując ostateczny dochód. Pod rządami „nowej” Partii Pracy nierówności na każdym etapie procesu redystrybucji pozostały na pozio-mie w znacznym stopniu odpowiadającym sytuacji odziedziczonej po konser-watystach w 1997 r. (Jones, 2006), co pokazuje, że laburzystowskie „państwo inwestycji społecznych” nie wpłynęło jak dotąd na skalę nie równości.

„NOWA” PARTIA PRACY – NOWE PAŃSTWO?

J. Ranelagh (1991, s. ix) w swoim opisie pierwszej po objęciu władzy w par-tii wizyty Margaret Thatcher w Konserwatywnym Centrum Badań, relacjono-wał: „(...) nowa przywódczyni partii sięgnęła do teczki i wyjęła książkę. Była to „Konstytucja wolności” Friedricha von Hayeka. Przerywając naszym prag-matykom uniosła książkę do góry, tak aby wszyscy ją zobaczyli, powiedziała stanowczo: „To jest to, w co wierzymy”, po czym huknęła książką o biurko”.

Praca F. Hayeka przedstawiała idee, które przeniknęły politykę rządów M. Thatcher i Majora. Trudno wskazać publikację w równym stopniu ukazu-jącą ideologię „nowej” Partii Pracy. Mówi się jedynie, że obecni laburzyści są pragmatyczni (Shaw, 2004), używają różnych sloganów (społeczeństwo intere-sariuszy, komunitarianizm, trzecia droga, wykluczenie społeczne) w zależności od sytuacji (Hindmoor, 2005) i są szczególnie zainteresowani mechanizmami osiągania sukcesów wyborczych (Stoker, 2004). Chociaż brakuje syntezy zało-żeń współczesnego programu Partii Pracy – jej guru (Giddens i Etzioni) są socjologami zainteresowanymi odkrywaniem zmian zachodzących w rzeczywi-stości, nie zaś politycznymi teoretykami ustalającymi normatywny porządek (Hale, 2004) – to jednak można w sposób ogólny je opisać.

INTEGRACJA SPOŁECZNA

Pojęcie integracji społecznej odnosi się do struktury kapitału ludzkiego i społecznego niezbędnego społeczeństwu integracyjnemu (inclusive society)

Brian Lund74

opartemu na idei równych szans. Wspieranie integracji społecznej poprzez inwestycje społeczne zajmuje pierwsze miejsce na liście celów postawionych przed odpowiednimi instytucjami państwa, określonych w publikowanym przez Ministerstwo Finansów przeglądzie wydatków na rok 2004: – „(...) ograniczyć nierówności pomiędzy poziomem rozwoju dzieci w 20%

najbardziej zaniedbanych obszarów i w pozostałej części Anglii” (Objec-tive 1: Department for Education and Skills, HM Treasury, 2004, s. 11);

– „Znacząco ograniczyć wartość współczynników umieralności do roku 2010: w przypadku zgonów z powodu chorób serca i udarów o co najmniej 40% w populacji poniżej 75 lat, zmniejszając jednocześnie o minimum 40% różnice między 20% obszarów o najgorszych wartościach wskaźników zdro-wotnych a całością populacji” (Objective 1: Department of Health, HM Treasury, 2004, s. 13);

– „Stawić czoła problemowi wykluczenia społecznego i zapewnić odrodzenie sąsiedztw (...) w szczególności poprzez ograniczanie różnic w obszarach ochrony zdrowia, edukacji, przestępczości, bezrobocia i mieszkalni-ctwa między najuboższymi obszarami a resztą Anglii, osiągając wyraźną poprawę sytuacji do roku 2010” (Objective 1: Offi ce of the Deputy Prime Minister, HM Treasury, 2004, s. 17).

Obowiązki i prawa

Według „nowej” Partii Pracy w przeszłości przywiązywano zbyt dużą wagę do kwestii praw obywatelskich i dlatego była ona niechętna kolejnym ustawo-wym regulacjom prawa do minimalnych świadczeń. Co więcej, zniesiono nie-które istniejące juz wcześniej uprawnienia, na przykład prawo do dopłaty na remont mieszkania w sytuacji, gdy ma ono niski standard, a dochody gospo-darstwa domowego są niższe od ustalonego progu. Tego rodzaju uprawnienia po części zostały zastąpione celami i związanymi z nimi poziomami wskaźni-ków efektywności, ustalanymi przez władze centralne. Na przykład prawo do dopłat do remontu mieszkania ustąpiło miejsca celowi, wyznaczonemu przez Kancelarię Wicepremiera, zgodnie z którym 70% znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej właścicieli prywatnych mieszkań powinno dysponować do roku 2010 mieszkaniem o przyzwoitym standardzie. Cele i założone warto-ści wskaźników efektywności odzwierciedlają zatem w dużej mierze kieru-nek oczekiwań obywateli. Oczekiwaniom tym towarzyszyło uwarunkowanie możliwości korzystania z usług fi nansowanych przez państwo podjęciem okre-ślonych zobowiązań, co wyrażało komunitariańskie przekonanie, że dzięki tak uwarunkowanym świadczeniom obywatele przyswoją sobie obywatelską


postawę ze względu na wyrażenie przez państwo formalnej dezaprobaty dla nieobywatelskich zachowań (zob. ramka 3.4).

Ramka 3.4. „Nowa” Partia Pracy: przykłady uwarunkowania praw zobowiązaniami

– Od osób niepełnosprawnych oczekuje się, że podejmą działania służące znalezieniu pracy, jeżeli zgodnie z propozycjami zawar-tymi w dokumencie „Nowy ład dobrobytu: umożliwianie podjęcia pracy” (DWP, 2005) miałyby uzyskać taki sam poziom korzyści, jak w przypadku pobierania zasiłku.

– Matki mogą się starać o dodatek „Pewny Start” tylko jeśli udo-wodnią, że skorzystały z porad dotyczących zdrowia i rozwoju dziecka (oraz zdrowia ciężarnej kobiety – jeśli składają wniosek przed porodem). Na odwrocie wniosku znajduje się miejsce na odpowiednie potwierdzenie, które powinien podpisać lekarz.

– Ustawa o bezdomności z 2002 r. zawiera zapisy ograniczające prawa osób bezdomnych do mieszkania, jeśli „one same lub człon-kowie ich gospodarstw domowych dopuściły się nieakceptowalnych zachowań, wystarczająco poważnych, by uczyniły ich niepożąda-nymi lokatorami mieszkań komunalnych” (2002 Homelessness Act, dział 2C).

Różnorodność świadczeniodawców

W sytuacji gdy władze centralne defi niują kluczowe priorytety, przekła-dane później na cele operacyjne obowiązujące podmioty odpowiedzialne za ich realizację, sama forma świadczenia usług – przez państwo, samorząd, przedsiębiorstwa lub organizacje pozarządowe – nie ma większego znacze-nia. W zasadzie określone przez państwo cele może być łatwiej zrealizować włączając różnorodnych świadczeniodawców w szerokie rozumienie państwa. Własność publiczna nie jest niezbędna do zabezpieczenia interesu publicz-nego. Wyzwanie stanowi natomiast to, jak połączyć „czyste” motywacje dzia-łania na rzecz dobra publicznego z egoistycznym działaniem dla własnych korzyści (Le Grand, 2003). Efektywność realizacji celów określonych przez państwo, ustalana przy pomocy odpowiednich wskaźników (Cabinet Offi ce, 1999) staje się podstawowym kryterium wyboru podmiotów realizujących zadania społeczne.

Brian Lund76

ZAKOŃCZENIE

Hasła przewodnie polityki „nowej” Partii Pracy – integracja społeczna, prawa uwarunkowane zobowiązaniami i różnorodność świadczeniodawców – cechuje wyraźne podobieństwo do „nowego liberalizmu”, który kształtował reformy z lat 1906–1914. Oparty na brytyjskim idealizmie – „fi lozofi i domi-nującej w Wielkiej Brytanii w ostatniej dekadzie XIX w. i na początku XX stulecia” (Panagakou, 2005, s. 1) – ówczesny liberalizm podkreślał znacze-nie powiązania praw z obowiązkami. Prawa, jak twierdzili przedstawiciele tego nurtu, nabywa się w wyniku wspólnoty celów z innymi członkami spo-łeczeństwa, i jako takie nie mogą być oddzielane od zobowiązań służących osiągnięciu tych celów. Idea „dobra wspólnego” przeniknęła również treść zaleceń formułowanych wobec podmiotów, które miały zostać zaangażowane w realizację usług społecznych. Organizacje pozarządowe – zwłaszcza te wza-jemnościowe, w których ludzie jednocześnie coś dają i otrzymują – mogłyby przyczynić się do przyswojenia przez obywateli poczucia współzależności mię-dzy prawami a zobowiązaniami. Państwo stanowiło najwyższe ucieleśnienie tej współzależności, a jego rolą nie było zrównywanie sytuacji poszczególnych osób, czego jakoby chcieli socjaliści, lecz usuwanie przeszkód na drodze do bardziej spójnego społeczeństwa poprzez inwestycje w kapitał ludzki i spo-łeczny.

Podobnie jak „nowy liberalizm”, „nowa” Partia Pracy postrzegała pań-stwo nie jako określony zbiór instytucji, ale jako realizowanie interesu pub-licznego poprzez inwestycje społeczne oparte na różnorodności podmiotów realizujących zadania. Nie jest to państwo ograniczone; dzięki swej władzy dokonywania regulacji, możliwości gromadzenia i rozdzielania zasobów oraz upowszechnianiu „dyskursu obywatelskiego” przenika ono społeczeństwo obywatelskie na wszystkich jego poziomach.

Odniesienie tej koncepcji do współczesnej polityki społecznej wiąże się z dwoma problemami. Niektórzy komentatorzy poddali w wątpliwość poten-cjał „nowego zarządzania publicznego” do realizacji interesu publicznego w warunkach wielosektorowej gospodarki dobrobytu. Diagnoza taka jest charakterystyczna dla teorii współrządzenia (governance theory), zakładającej, że władze centralne tracą swe uprawnienia na rzecz „sił globalnych” oraz regionalnych i lokalnych sieci podmiotów realizujących usługi, których dzia-łalność w „zróżnicowanym systemie politycznym” trudno jest poddać kon-troli (Rhodes, 1997). Teoria globalizacji wskazuje z kolei, że międzynarodowe przepływy kapitału i liberalizacja handlu zmusiły rządy do cięcia wydatków publicznych oraz deregulacji rynków pracy, co miało służyć zwiększeniu kon-kurencyjności własnych krajów. W konsekwencji miałoby nastąpić ograni-


czanie socjalnych funkcji państwa, zmuszonego poddać się logice działania sił globalnych. Ostatnie badania (Castles, 2004; Navarro i in., 2004; Schett-kat, 2005) podważają jednak tę tezę, wskazując na wzrost funkcji socjalnych w okresie przypisywanym globalizacji, brak konwergencji i wciąż duże znacze-nie sił politycznych w krajach, gdzie polityka społeczna uległa zmianie.

Teoria współrządzenia w swoim „wewnątrzkrajowym” wymiarze dowodzi, że państwo – bardziej w swej funkcji „sterowania” niż „wiosłowania” – uza-leżnia się od innych podmiotów, które mogą rozmywać interes publiczny. Na przykład towarzystwa budownictwa społecznego, koncentrując się na osiągnięciu zakładanych przez państwo poziomów wskaźników efektywności (np. ograniczaniu liczby gospodarstw zalegających z płaceniem czynszu oraz liczby zachowań aspołecznych), eksmitują lokatorów i w ten sposób przenoszą problemy na inne podmioty (Sprigings, 2002). Pogląd ten nie docenia jednak fi nansowej kontroli państwa nad całym cyklem realizacji celów. Menedżeryzm (managerialism) jest techniką – sposobem kierowania „wioślarzami” ku celowi (Osborne, Gaebler, 1993) – i może być zastosowany do realizacji jakkolwiek określonego celu. Jak stwierdził A. Finlayson (2003, s. 112): „Niewątpliwie dyktat wskaźników służących ocenie może spowodować zmianę kultury orga-nizacji i jej wartości. Nie ma jednak wpływu na to, jakie wartości je zastąpią. To jest już decyzja polityczna”. Nie należy mylić krytyków „kultury celów” z krytykami konkretnych celów; jeżeli decydenci będą chcieli ukierunkować działania towarzystw budownictwa społecznego na zapobieganie eksmisjom, wystarczy, że zdefi niują nowe cele i nałożą kary fi nansowe na organizacje niewypełniające założeń. Silne państwo może działać w interesie publicznym, tworząc długą listę celów i wskaźników efektywności, monitorując ich reali-zację i nakładając sankcje fi nansowe na podmioty wypadające poniżej ocze-kiwań.

Po drugie, istotnym problemem jest pogodzenie konkurowania z intere-sem publicznym. T. Blair przyznał, że identyfi kowanie państwa z dobrem publicznym ogranicza możliwości wyboru przez konsumenta, czego zdaniem „nowej” Partii Pracy w coraz większym stopniu oczekuje elektorat (Hin-dmoor, 2005). Cele defi niowane centralnie zgodnie z interesem publicznym odgórnie narzucają określony wzorzec wyników, co trudno pogodzić z rezul-tatami wyborów dokonywanych poprzez mechanizm konkurencji oraz róż-norodnością zamierzeń organizacji pozarządowych (Driver, 2005). Z drugiej strony – wybory dokonywane według zasad rynkowych mogą osłabić interes publiczny. Na przykład możliwość wyboru innego szpitala ogranicza wspólno-towe zainteresowanie tym, aby usługi świadczone przez szpital obsługujący mieszkańców danego obszaru były najwyższej jakości (Hirschman, 1972). Rynki wewnętrzne ograniczają możliwości współdziałania poszczególnych

Brian Lund78

podmiotów na rzecz dobra publicznego oraz zwiększają prawdopodobieństwo „spijania śmietanki”, czyli – innymi słowy – powiększania własnych zysków poprzez świadczenie usług jedynie konsumentom „niskiego ryzyka”. Prob-lem „spijania śmietanki” znalazł odzwierciedlenie w debacie towarzyszącej Białej Księdze pt. „Wyższe Standardy, Lepsze Szkoły dla Wszystkich: Więcej Wyboru dla Rodziców i Uczniów” (DfES, 2005). W dokumencie tym postulo-wano rozszerzenie autonomii szkół, które w przyszłości miały być nazwane „trust schools”, poprzez dopuszczenie możliwości kształtowania własnych zasad przyjęć zgodnie z „Kodeksem dokonywania przyjęć” zawartym w usta-wie o standardach i organizacji szkolnictwa z 1998 r. Z kolei parlamentarna komisja nadzorująca politykę edukacyjną rządu (Select Committee on Edu-cation and Skills, 2006) wyraziła przekonanie, że tego rodzaju autonomia może prowadzić do selekcji opartej na dochodach i zdolnościach dzieci. Prze-konanie o pozytywnych skutkach wielosektorowości z jednej strony, i troska o interes publiczny z drugiej, stanowią razem sedno debaty na temat roli państwa w tworzeniu dobrobytu. F. Hayek (1976) twierdził, że rynki powo-dują powstanie tzw. „katalaksji” – spontanicznego porządku pozbawionego wspólnotowego celu, w którym nie istnieją pojęcia sprawiedliwości społecz-nej i dobra publicznego. Jeżeli jednakże postrzegać państwo jako realizujące interes publiczny, wtedy charakterystycznej dla wielosektorowości relacji zle-ceniodawca-zleceniobiorca towarzyszyć będzie silna, regulacyjna funkcja pań-stwa, która w swej istocie może nie różnić się znacząco od funkcji państwa jako producenta określonych usług, będącej znakiem fi rmowym klasycznego państwa dobrobytu.

Podsumowanie 1. Rola państwa w produkcji usług społecznych jest przedmiotem kontrowersji, wyni-

kających między innymi z różnorodności poglądów na temat natury państwa.2. Istnieje wiele możliwych rodzajów relacji między państwem a innymi podmiotami

zaangażowanymi w produkcję usług społecznych. W klasycznym państwie dobro-bytu każdy obszar polityki społecznej – zabezpieczenie społeczne, ochrona zdro-wia, edukacja, mieszkalnictwo czy domowe usługi opiekuńcze – charakteryzował się odmiennymi relacjami.

3. W czasie ostatnich 25 lat stworzono quasi-rynki w celu dostarczania usług spo-łecznych, natomiast samorząd lokalny stracił wiele ze swych funkcji na tym polu.

4. W polityce społecznej państwo na poziomie centralnym jest coraz bardziej „ster-nikiem”, zamiast „wioślarzem”.

5. Państwo inwestycji społecznych koncentruje się na zapobieganiu czynnikom powo-dującym wzrost zapotrzebowania na świadczenia społeczne.

6. Polityka „nowej” Partii Pracy, dotycząca usług społecznych, sprzyja wielosektoro-wości, a ponadto wspiera obywatelską odpowiedzialność i podejście konsumenckie.


7. Rezygnacji państwa z funkcji producenta usług społecznych towarzyszyło podjęcie prób osiągania celów społecznych poprzez bezpośrednie wsparcie fi nansowe, ulgi podatkowe, wprowadzanie regulacji, defi niowanie celów operacyjnych i wykorzy-stanie wskaźników efektywności.

Zagadnienia do dyskusji 1. Co bardziej przysłuży się ulepszeniu szkół – strategia „wyjścia” czy „zabrania

głosu”?2. Czy są jakieś powody, dla których samorząd lokalny powinien dostarczać usługi

społeczne? 3. Czy stworzenie obywatelom możliwości dokonywania wyboru i integracja spo-łeczna stanowią sprzeczne cele?

4. Jakie usługi społeczne mogłyby dostarczać sąsiedztwa?

Odwiedź strony wymienionych niżej ośrodków analitycznych (think-tanks): Adam Smith Institute, Catalyst, Civitas, Institute of Economic Affairs, Institute for Public Policy Research. Jaką rolę państwa widzi każdy z nich?

Warto przeczytać Utworzenie w 1999 r. Zgromadzenia Narodowego Walii, Parlamentu Szkocji oraz Zgromadzenia Irlandii Północnej było wyrazem decentralizacji struktur państwo-wych Wielkiej Brytanii; N. McEwen i R. Parry (2005) omawiają jej konsekwencje.

Książka pt. „The State: Theories and Issues” (red. C. Hay i in., 2006) przedstawia różne teorie państwa, które mogą być wykorzystane w polityce społecznej.

Książka pt. „Rządzić inaczej” autorstwa D. Osborne’a i T. Gaebler’a (1993) przy-bliża powody reform podejmowanych przez „nową” Partię Pracy.

Wpływ strategii „nowej” Partii Pracy na ubóstwo, nierówności i wykluczenie spo-łeczne został opisany w pracy pt. „A More Equal Society?” (red. J. Hills, K. Stewart, 2005).

Literatura

Audit Commission (2005), Financing Council Housing, London: Audit Commission.Babb, P., Martin, J. and Haezewindt, P. (2005), Focus on Social Inequalities, 2004 Edition,

London: Offi ce for National Statistics.Blair, T. (1998), Leading the Way: A New Vision for Local Government, London: Institute

for Public Policy Research.Blair, T. (2004), Choice, Excellence and Equality, Labour Party (www.labour.org.uk/news/

tbpublicservices0604).Boddy, M. and Fudge, C. (1984), Local Socialism?, Basingstoke: Palgrave Macmillan.Bovaird, T. (2004), Public–private: from Contested Concepts to Prevalent Practice’, Internatio-

nal Review of the Administrative Sciences, vol 70, no 2, pp 199–215.Brewer, M., Goodman, A., Shaw, J. and Sibieta, L. (2006), Poverty and Inequality in

Britain 2006, London, Institute for Fiscal Studies.

Brian Lund80

Bryce, H.J. (2005), Players in the Public Policy Process: Nonprofi ts as Social Capital and Agents, New York, NY: Palgrave Macmillan.

Cabinet Offi ce (1999), Modernising Government, Cm 4310, London: Cabinet Offi ce.Castles, F.G. (2004), The Future of the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities,

Oxford: Oxford University Press.DCLG (Department for Communities and Local Government) (2006a), Best Value

Performance Indicators (www.communities.gov.uk/index.asp?id=1136106).DCLG (2006b), Housing Statistics (www.odpm.gov.uk/pub/10/Table104Excel37Kb_

id1156010.xls).DoE (Department of the Environment) (1987), Housing: The Government’s Proposals,

Cm 214, London: HMSO.DfES (Department for Education and Skills) (2005), Higher Standards, Better Schools

For All: More Choice for Parents and Pupils, London: DfES.DH (Department of Health) (2006), The NHS in England: The Operating Framework for

2006/7, London: DH.DWP (Department for Work and Pensions) (2004), Simplicity, Security and Cho-

ice: Informed Choices for Working and Saving, Cm 6111, London: The Stationery Offi ce.

DWP (2005), A New Deal for Welfare: Empowering People to Work, London: DWP.DWP (2006), Households below Average Incomes: 1994/5 To 2004/5 (www.dwp.gov.uk/asd/

hbai.asp).Driver, S. (2005), Welfare after Thatcherism: New Labour and Social Democratic Politics,

in M. Powell, K. Clarke and L. Bauld (eds), Social Policy Review 17, Bristol: The Policy Press, pp 255-73.

Emmerson, C., Frayne, C. and Love, S. (2004), A Survey of Public Spending in the UK: Briefi ng Note No 23, London: Institute for Fiscal Studies.

Finlayson, A. (2003), Making Sense of New Labour, London: Lawrence and Wishart.Fyfe, N.F. (2005), Making Space for “Neo-Communitarianism”? The Third Sector, State and

Civil Society in the UK, Antipode, vol 37, issue 3, pp 536–57.Green, T.H. (1881), Liberal Legislation and Freedom of Contract, London: Simpkin Mar-

shall.Griffi th, J.A.G. (1966), Central Departments and Local Authorities, London: Allen and

Unwin.Hale, S. (2004), The Communitarian “Philosophy” of New Labour, in S. Hale, W. Leggett

and L. Martell (eds), The Third Way: Criticisms, Futures, Alternatives, Manchester: Manchester University Press, pp 87–108.

Hay, C., Lister, M. and Marsh, D. (eds) (2006), The State: Theories and Issues, Basings-toke: Palgrave Macmillan.

Hayek, F.V. (1960), The Constitution of Liberty, Routledge: London.Hayek, F.V. (1976), Law, Legislation and Liberty, Routledge: London.Hills, J. and Stewart, K. (eds) (2005), A More Equal Society?: New Labour, Poverty, Inequa-

lity and Exclusion, Bristol: The Policy Press.Hindmoor, A. (2005), Public Policy: Targets and Choice, Parliamentary Affairs, vol 58, no 2,

pp 272-86.Hirschman, A.O. (1972), Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organiza-

tions and States, Harvard, MA: Harvard University Press.


HM Treasury (2004), 2004 Spending Review: Public Service Agreements 2005–2008 (www.hm-treasury.gov.uk/spending_review/spend_sr04/psa/spend_sr04_psaindex.cfm).

HM Treasury (2005), Fiscal Policy (www.hm-treasury.gov.uk/documents/uk_economy/fi scal_policy/ukecon_fi sc_index.cfm).

Inland Revenue/HM Treasury (2002), Simplifying the Taxation of Pensions: Increasing Choice and Flexibility for All, London: HMSO.

Inland Revenue (2005), Tax Expenditures and Structural Reliefs (www.hmrc.gov.uk/stats/tax_expenditures/table1-5.pdf).

Jones, F. (2006), The Effects of Taxes and Benefi ts on Household Income, 2004–05, Economic Trends, no 630, London: Stationery Offi ce, pp 1-47.

Labour Party (2005), Britain Forward not Back, London: Labour Party.Le Grand, J. (2003), Motivation, Agency and Public Policy: Of Knights and Knaves, Pawns

and Queens, Oxford: Oxford University Press.McEwen, N and Parry, R. (2005), Devolution and the Preservation of the United Kingdom

Welfare State, in N. McEwen and L. Moreno (eds) The Territorial Politics of Welfare, Abington: Routledge, pp 41–62.

Maile, S. and Hoggett, P. (2001), Best Value and the Politics of Pragmatism, Policy & Poli-tics, vol 29, no 4, pp 509–16.

Malpass, P. (2000), Housing Associations and Housing Policy: A Historical Perspective, Basingstoke: Macmillan.

Navarro, V., Schmitt, J. and Astudillo, J. (2004), Is Globalisation Undermining the Welfare State?, Cambridge Journal of Economics, vol 28, no 1, pp 133–52.

Newman, J. and Vidler, E. (2006), Discriminating Customers, Responsible Patients, Empo-wered Users: Consumerism and the Modernisation of Health Care’, Journal of Social Policy, vol 35, no 2, pp 193–209.

Offer, J. (2006), An Intellectual History of British Social Policy: Idealism versus Non-idealism, Bristol: The Policy Press.

ODPM (Offi ce of the Deputy Prime Minister) (2003), New Deal for Communities: Annual Review, 2001/2 (www.neighbourhood.gov.uk/docs/NDC_Ann_Review_2001-2.pdf).

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2005), Econo-mic Outlook, vol 2004/2, no 76, December, Paris: OECD.

Osborne, D. and Gaebler, T. (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Harlow: Addison Wesley.

Panagakou, S. (2005), The Political Philosophy of the British Idealists, British Journal of Politics and International Relations, vol 7, no 1, pp 1–4.

Pensions Commission (2005), A New Pension Settlement for the Twenty-First Century: The Second Report of the Pensions Commission; Executive Summary, London: Pensions Com-mission.

Ranelagh, J. (1991), Thatcher’s People, London: Fontana.Rawls, J. (1971), A Theory of Justice, Oxford: Oxford University Press. Rhodes, R.A.W. (1997), Understanding Governance: Policy, Networks, Governance, Refl exivity

and Accountability, Buckingham: Open University Press.Schettkat, R. (2005), Is Labor Market Regulation at the Root of Unemployment?: The Case of

Germany and the Netherlands’, Fighting Unemployment, February, pp 262–84.

Brian Lund82

Secretary of State for Social Security and Minister for Welfare Reform (1998), New Ambitions for Our Country: A New Contract for Welfare, Cm 3805, London: HMSO.

Select Committee on Education and Skills (2006), The Schools White Paper: Higher Standards, Better Schools for All First Report of Session 2005–06: Vol. 1 Report, Together with Formal Minutes: House of Commons papers 633-I, London: House of Commons.

Shaw, E. (2004), What Matters is What Works’, in S. Hale, W. Leggett and L. Martell (eds), The Third Way and Beyond: Criticisms, Futures, Alternatives, Manchester: Man-chester University Press.

SEU (Social Exclusion Unit) (1998), Bringing Britain Together: A National Policy for Nei-ghbourhood Renewal, London: Cabinet Offi ce.

Sprigings, N. (2002), Delivering Public Services Under the New Public Management: the Case Of Public Housing, Public Money and Management, October-December, vol 22, no 4, pp 11–17.

Stoker, G. (2004), Transforming Local Governance: From Thatcherism to New Labour, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Thane, P. (1996), Foundations of the Welfare State, London: Longman.Titmuss, R. (1971), The Gift Relationship: From Human Blood to Social Policy, London:

Allen and Unwin.Weber, M. (1979), Economy and Society: An Outline of Interpretative Sociology, Berkeley,

CA: University of California Press.

Rozdział 4

Sektor prywatny a dobrobyt

MARK DRAKEFORD

Przegląd: W Wielkiej Brytanii usługi społeczne zawsze były dostarczane za pośred-nictwem różnorodnych podmiotów, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Naj-ważniejsze zmiany, które nastąpiły na tym polu w XX w. i wciąż zachodzą, dotyczą kształtowania się równowagi między poszczególnymi sposobami ich świadczenia, odmiennymi pod względem form własności, fi nansowania i regulacji. Przedmiotem niniejszego rozdziału jest ukazanie rozwoju procesów prywatyzacji i urynkowienia, które nastąpiły za rządów Margaret Thatcher w latach osiemdziesiątych XX w. oraz sposobu adaptacji polityki konserwatystów po objęciu władzy przez „nową” Partię Pracy. W rozdziale tym przeanalizowano działania prowadzące do przekaza-nia przez państwo zobowiązań socjalnych poza sektor publiczny: w ręce jednostek, przedsiębiorstw oraz podmiotów reprezentujących zupełnie nowe formy organi-zacyjno-prawne. Zwrócono uwagę na to, w jaki sposób konkurujące podejścia do realizacji interesu publicznego zależą od złożonych relacji między poszczególnymi formami własności a mechanizmami fi nansowania świadczeń oraz od charakteru regulacji.

Pojęcia kluczowe: Prywatyzacja, urynkowienie, utowarowienie, własność, odpowie-dzialność, wybór, konsumeryzm, równość, fi nansowanie, zysk, regulacja, kontrola, gospodarka wielosektorowa

WPROWADZENIE

Rozdział ten dotyczy procesów prywatyzacji i urynkowienia usług spo-łecznych. W coraz bardziej pluralistycznym modelu zapewniania dobrobytu sektor rynkowy przesunął się w polityce władz publicznych z marginesu na centralne miejsce. Zmianę tę trafnie podsumował H. Pitman, dyrektor gene-ralny fi rmy konsultingowej Tribal – organizacji, która jeszcze w 2000 r. nie

Mark Drakeford84

istniała, a już po pięciu latach zatrudniała 2000 osób, osiągając obroty rzędu 230 milionów funtów, z czego większość stanowiły środki publiczne przezna-czone na realizację usług społecznych przez sektor rynkowy. W artykule pt. „Udział rynku we wzroście sektora państwowego” zamieszczonym na pierw-szej stronie dziennika Financial Times, H. Pitman przedstawił następującą tezę:

„W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. często stosowano outsou-rcing, ale dotyczył on głównie prac fi zycznych: sprzątania, przyrządzania posiłków, zamiatania ulic i opróżniania koszy na śmieci, a więc rzeczy, którymi ludzie nie zaprzątali sobie głowy. (...) Jednak w ostatnich kilku latach znalazł zastosowanie również w najważniejszych obszarach – w szkolnictwie czy w przypadku niezależ-nych placówek medycznych. Nic nie jest już zakazane, możliwości stojące przed sektorem rynkowym są ogromne”.

Skalę tych możliwości oddaje przygotowany w 2005 r. raport fi rmy Kable, realizującej usługi analityczne na zlecenie sektora publicznego. Progno-zowano w nim, że do roku podatkowego 2007/2008 podmioty komercyjne i pozarządowe mogą dostarczać nawet 18% wszystkich usług publicznych w Wielkiej Brytanii, co stanowiłoby wzrost o 80% w ciągu trzech lat (Kable, 2005). N. Timmins (2005) posługuje się danymi otrzymanymi od innej fi rmy analitycznej – Laing & Buisson – by zilustrować wpływ tej zmiany na sferę socjalną. Wynika z nich, że w 2005 r. około 56% wszelkich osobistych usług społecznych świadczonych na rzecz dorosłych i dzieci zostało dostarczonych przez fi rmy i organizacje pozarządowe, w porównaniu z 40% w roku 1997. Dlatego też przedmiot naszego zainteresowania w tym rozdziale stanowią te formy dostarczania dobrobytu (zob. rysunek 1.1 w rozdziale 1.), które mają charakter pozapaństwowy, a w szczególności komercyjny. Oczywiście trzeba pamiętać, że własność jest tylko jednym z trzech kryteriów jakie przyjęli-śmy w trójwymiarowym podejściu do wielosektorowości w polityce społecznej. W dalszej części rozdziału omówione zostaną zależności między wymiarami własności, fi nansowania i regulacji.

W sytuacji gdy prywatne źródła dobrobytu zyskują na znaczeniu, rośnie również potrzeba krytycznej analizy udziału sektora rynkowego w polityce społecznej. Przez prywatyzację rozumiemy tu przeniesienie własności zaso-bów z sektora publicznego do rynkowego oraz przesunięcie zobowiązań socjal-nych ze sfery publicznej do prywatnej (zob. Land, 2004). Zajmiemy się tu podejściem dwóch kolejnych rządów „nowej” Partii Pracy do tych zagadnień, oraz (z oczywistych względów) dziedzictwem pozostawionym laburzystom przez neoliberalne reformy M. Thatcher i J. Majora.

Rozdział 4. Sektor prywatny a dobrobyt 85

IDEA PRYWATYZACJI

Prywatyzacja stała się jedną z idei przewodnich ery symbolizowanej przez M. Thatcher, gdy w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia zaczęto jej poddawać usługi komunalne związane z zaopatrzeniem w gaz, energię elek-tryczną i wodę, co gorliwie uzasadniano argumentami fi lozofi cznymi i prak-tycznymi. Były one wysuwane od dawna przez autorów takich jak Schumpeter czy Hayek, nie zdołały jednak wcześniej wywrzeć istotnego wpływu na rze-czywistość, przynajmniej w Wielkiej Brytanii. Jak podkreślali jej zwolennicy, własność prywatna posiada ze swej natury pewne przewagi nad własnością publiczną, takie jak pożytki z zaangażowania będącego wynikiem dążenia do własnych korzyści oraz rozważne zarządzanie zasobami. Wskazywano na wyższość mechanizmów rynkowych nad państwowym monopolem w zakre-sie dostarczania usług publicznych. Polityka oparta na tym podejściu miała przynieść korzyści w postaci innowacyjności, przedsiębiorczości, ogranicze-nia kosztów, reagowania na zmiany, oszczędnego gospodarowania, możliwości wyboru i wysokiej jakości – czyli wszystkiego, co tworzy „litanię” orędowni-ków prywatyzacji.

W latach osiemdziesiątych XX w. sprzedaż majątku publicznego nabie-rała tempa, jednak nie poprzestano na tym; idee zbliżone do prywatyzacji postulowały dalsze pomniejszanie roli państwa, polegające na przeniesieniu na obywateli odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów społecznych i ekonomicznych. Warto odsłonić ideologiczne podstawy tego podejścia. Jak wspomniano w rozdziale 1., zmiany podmiotów realizujących zadania spo-łeczne są czymś więcej niż przestawianiem mebli w salonie. Tak jest w istocie, ale zmiany te faktycznie zachodzą, i to w odniesieniu do wszystkich trzech wymiarów: produkcji usług, mechanizmów fi nansowania i regulacji. Aktyw-ność sektora prywatnego w polityce społecznej nie jest jedynie kolejną formą zapewniania dobrobytu; wiąże się ona w nieunikniony sposób z myśleniem w kategoriach efektów, a nie wartości. By wyrazić to w języku debaty poli-tycznej – bezrobocie w latach osiemdziesiątych XX w. było przedstawiane jako kwestia odpowiedzialności bezrobotnych, którzy powinni zaakcepto-wać niższe wynagrodzenia lub zachować pewność zatrudnienia „wyciskając z siebie siódme poty”; od młodych ludzi szukających mieszkania oczekiwano natomiast, że dostosują swoje oczekiwania do istniejących rozwiązań, częś-ciej oferowanych już wtedy przez rynek niż przez władze lokalne. Działalność sektora publicznego w polityce społecznej również była uzasadniana ideo-logicznie – w oparciu o przekonanie, że zatrudnieni przez państwo lekarze, nauczyciele i inni przedstawiciele służb społecznych są motywowani przez

Mark Drakeford86

etos służby publicznej, a nie dążenie do osiągnięcia własnych korzyści (zob. Le Grand, 2003).

PRYWATYZACJA A DOBROBYT SPOŁECZNY

Jak już wspomniano, polityka upowszechniania prywatyzacji odnosi się głównie do zagadnień ekonomicznych. Wielu autorów (Drakeford, 2000) wskazuje jednak, że znaczenie jej trzech podstawowych elementów – przeka-zania praw własności, stworzenia rynków i przeniesienia odpowiedzialności na poziom jednostki – szybko dało się odczuć w sferze polityki społecznej.

Jeśli chodzi o kwestię własności, polityka konserwatystów wyrażona w pro-gramie „Prawo do kupna” (zachęcającym lokatorów mieszkań komunalnych do nabycia zajmowanych lokali) oznaczała najbardziej bezpośredni transfer majątku sektora publicznego w prywatne ręce. Pokazane w rozdziale 1. typo-logie wielosektorowości sugerują, że bez zmian w zakresie praw własności relacje między publicznymi i prywatnymi źródłami dobrobytu w Wielkiej Bry-tanii niemal się nie zmieniały. W latach osiemdziesiątych XX w. pojawiły się nowe prawne formy własności, co spowodowało dalsze przekazywanie przez państwo zasobów publicznych nowym, „pośredniczącym” podmiotom – takim jak samorządne (czy też utrzymywane z dotacji) szkoły i szpitale. Te na wpół autonomiczne podmioty, we władzach których zasiadały osoby z mianowa-nia (jak w przypadku tzw. Hospital Trusts), bądź zarówno z mianowania, jak i z wyborów (czego przykładem były szkoły), pozyskały nieruchomości i inne zasoby będące wcześniej w posiadaniu państwa. Jednocześnie przekazano nowym podmiotom odpowiedzialność za wiele decyzji dotyczących inwestycji, dostępu do usług, ich rozwoju itd., ponoszoną wcześniej przez pochodzących z wyboru polityków.

Zmiany zachodzące w sferze socjalnej w zakresie tworzenia rynków były, jak się wydaje, bardziej charakterystyczne, a z perspektywy teoretycznej również bardziej interesujące. W wymiarze ekonomicznym rząd przedefi niował zasady zaopatrywania w dobra takie jak gaz czy energia elektryczna, w wyniku czego konsumenci mogli wybierać między dostawcami działającymi na w pełni konkurencyjnym rynku, tak jakby kupowali ziemniaki albo gumę do żucia. Jednakże w przypadku takich dóbr jak: edukacja, ochrona zdrowia, praca socjalna, stworzenie w pełni konkurencyjnego rynku nie było rozwiązaniem praktycznym. Rozwijano więc quasi-rynki (zob. Bartlett i in., 1998) poprzez tworzenie zachęt dla dotychczasowych producentów do rywalizacji o konsu-menta (jak w przypadku szpitali na rynku wewnętrznym ochrony zdrowia) lub doprowadzając do utworzenia szeregu nowych, zróżnicowanych podmiotów


działających na bardziej liberalnych zasadach. Dobry przykład tej strategii możemy znaleźć w sferze edukacji, gdzie na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. konserwatywny rząd uporczywie popularyzował niepubliczne tech-nika (City Technology Colleges), dopuszczając tym samym pozapaństwowe podmioty do powszechnego systemu szkolnictwa i wprowadzając mechanizm konkurencji do sfery będącej dotąd domeną państwa. Mimo różnic politycz-nych do idei tej z entuzjazmem powrócił trzeci rząd „nowej” Partii Pracy; premier Tony Blair był zdeterminowany, by zliberalizować sferę edukacji przez stworzenie w niej miejsca dla dotowanych przez podmioty prywatne szkół specjalistycznych (specialist schools), parafi alnych oraz tzw. akademii (City Academies) fi nansowanych z funduszy publicznych, lecz niezależnych od władz lokalnych.

W obszarze osobistych usług opiekuńczych samorządy zmieniły swą wcześ-niejszą funkcję bezpośrednich dostarczycieli usług na rolę zleceniodawców kupujących usługi od innych podmiotów. Powstał zatem rynek, na którym samorządy odgrywały jedynie rolę przedstawicieli świadczeniobiorców, co miało służyć osiągnięciu sprawniej i szybciej realizowanych, tańszych i lep-szych usług niż byłoby to możliwe przy zachowaniu monopolu państwa w ich produkcji.

Z punktu widzenia indywidualnego benefi cjenta usług społecznych, ideolo-giczne znaczenie zasady osobistej odpowiedzialności, trzeciego fundamentu neo-liberalnego urynkowienia, było dwojakie. Po pierwsze – sugerowano (zob. np. Green, 1993; Marsland, 1996), że prywatne rozwiązania zawsze były poten-cjalnie lepsze od usług świadczonych przez państwo. Po drugie – wskazywano, że potrzebne są pewne nowe mechanizmy, by urzeczywistnić korzyści pły-nące z liberalizacji dla dostawców i odbiorców usług społecznych. Chodziło przede wszystkim o skłonienie świadczeniobiorców by przystosowali się do nowych okoliczności. W tym celu zastosowano strategię kija i marchewki. Przy pomocy zachęt ekonomicznych kuszono osoby lepiej sytuowane, by zre-zygnowały z usług publicznych i zakupiły je prywatnie. Ulgi podatkowe od odsetek kredytów hipotecznych umożliwiły wielu osobom zakup własnego mieszkania, dodatkowo pomogły też lokatorom wykupującym mieszkania komunalne po preferencyjnych cenach; ulgi podatkowe od prywatnych ubez-pieczeń zdrowotnych przyczyniły się do znacznego wzrostu liczby posiadaczy takich polis (Baggott, 1994); w sferze edukacji program publicznych dopłat do miejsc w niepublicznych szkołach dał dzieciom możliwość podjęcia nauki na niespotykaną wcześniej skalę (zob. Edwards i Whitty, 1997).

W stosunku do osób nie mających odpowiednich środków, by skorzystać z nowych możliwości, stosowano najczęściej strategię kija. Wśród orędow-ników prywatyzacji i urynkowienia powszechne było przekonanie, że pań-

Mark Drakeford88

stwo dobrobytu doprowadziło nie tylko do ekonomicznego upadku, ale też do moralnej zapaści osób zależnych od świadczeń. Uważali oni, że usługi świadczone przez państwo jedynie powiększyły skalę problemów społecznych, zamiast je rozwiązać. Osoby korzystające z takich usług były postrzegane jako moralnie, społecznie i ekonomicznie osłabione samym tym faktem. Dlatego rozwiązaniem tego miało być zaprzestanie wspierania przez państwo osób, które się od tego wsparcia uzależniły. Odpowiedzią na problem bezdomno-ści stało się odebranie bezdomnym prawa do stałego miejsca zamieszkania (zob. Kemp, 1992); problem zbuntowanych nastolatków chciano rozwiązać ułatwiając wyrzucenie ich poza nawias systemów edukacji i świadczeń socjal-nych (zon. Hayden, 1997), itd.

Przykładem zależności między wymiarami własności, fi nansowania i odpo-wiedzialności był fatalny w skutkach i szybko zakończony eksperyment pole-gający na zastosowaniu bonu przedszkolnego (stanowiącego równowartość kosztów wychowania przedszkolnego), przy pomocy którego rodzice mieli dokonywać zakupu od wybranego podmiotu – publicznego, prywatnego lub społecznego – usługi najbardziej odpowiadającej ich potrzebom. Był to w isto-cie system wsparcia dla osób zamożnych (czyli mających możliwość dopłaca-nia do bonów z własnych środków), podobny do opisanych przez R. Titmussa rozwiązań podatkowych. W odniesieniu do sektora pozarządowego program ten podkopał wieloletnie wysiłki organizacji służące dostosowaniu ich dzia-łań do lokalnych potrzeb, gdy – chcąc pozyskać środki otrzymywane wcześ-niej zgodnie z przyjętym planem – szkoły publiczne zmieniły zasady przyjęć. Z kolei dla osób posiadających kiepski dostęp do informacji, pozbawionych możliwości współfi nansowania lub ograniczonych brakiem mobilności, zmiany oznaczały zawężenie możliwości wyboru i wzrost odpowiedzialności za samych siebie (zob. Drakeford, 2000).

Dla tych ostatnich program prywatyzacji szykował kolejne zmiany. Wyco-fywanie się państwa ze zobowiązań socjalnych oznaczało dla nich wzrost odpowiedzialności, do ponoszenia której byli wyjątkowo słabo przygotowani. Rozwiązywanie problemów społecznych, stanowiące od czasów W. Beveridge’a zobowiązanie wspólnoty, pozostawiono teraz osobom, które najsłabiej sobie z nimi radziły. Zgodnie z ideologią prywatyzacji, tak miało być lepiej nie tylko dla reszty społeczeństwa, ale również dla nich samych.

Ideologiczne i praktyczne znaczenie neoliberalnego podejścia do usług społecznych w Wielkiej Brytanii w latach osiemdziesiątych XX w. było zatem bardzo duże. Jego największa dominacja przypadła na rządy M. Thatcher, ale długo jeszcze ten sposób myślenia wywierał wpływ na rzeczywistość. Kolejny rząd, uformowany przez J. Majora, siłę napędową usług społecznych dostrze-gał w konkurencji, a nie we współpracy, wprowadził więc kolejne zmiany,


które zdaniem J. Butlera (1993, s. 56) „oznaczały ostateczne zerwanie z sy-stemem świadczenia usług, którego autorami byli Bevan i W. Beveridge”. Rozszerzono wtedy neoliberalny porządek w obszarze usług społecznych i upowszechniono to, co R. Silburn (1992) nazwał „prywatyzacją ryzyka”. Tak uformowane dziedzictwo powierzono rządom „nowej” Partii Pracy, o których będzie mowa w dalszej części rozdziału.

PIERWSZA KADENCJA „NOWEJ” PARTII PRACY

Podczas gdy rządy konserwatystów z lat osiemdziesiątych XX w. były na tyle zideologizowane, że można je określić jednym słowem: „thatcheryzm”, liderzy „nowej” Partii Pracy poszli inną drogą, czyniąc cnotę z braku ideologii prze-wodniej. Swoje pierwsze przemówienie po wyborach 2 czerwca 1997 r. nowy premier wygłosił na terenie podupadłego osiedla w śródmieściu Londynu. Odrzucając rządy oparte na dogmatach, stwierdził, że jego podejście będzie inne. „Sprawdzimy, co dobrze działa, wspierając pożyteczne inicjatywy i prze-rywając to, co jest błędem. Będziemy wspierać każdego, kto może działać dla dobra ogółu – od międzynarodowej fi rmy do lokalnego stowarzyszenia”. Ten rząd miał być „pragmatyczny i wnikliwie sprawdzający, co działa, a co nie”.

W pierwszych miesiącach laburzystowskich rządów pragmatyzm wydawał się polegać na wykluczeniu konkurencji jako środka ulepszania usług społecz-nych. Nowe podejście do ochrony zdrowia władze (DH, 1997) podsumowały następująco: „Rząd likwiduje rynek wewnętrzny. Zamiast konkurować, pod-mioty NHS będą wspólnie pracować dla dobra pacjentów”. Nowa administra-cja określała wspólne działania jako „partnerstwo”. O ile jednak nie tworzono już raczej nowych rynków, to te istniejące – za wyjątkiem ochrony zdrowia – albo pozostały zasadniczo niezmienione, albo starano się jedynie poprawić ich funkcjonowanie. Najbardziej uderzające przykłady znaleźć można w edu-kacji. Niechęć do prywatnego szkolnictwa, jako środka nabywania przywile-jów służących podtrzymaniu elit, przez długi czas miała charakter dogmatu dla wielu laburzystów (zob. np. Tawney, 1921; Crosland, 1961). Teraz została odrzucona jako „zadawnione uprzedzenie”, które należy pogrzebać (Depart-ment for Education and Employment, 1997). W tym celu przeznaczono sumę 1 mln funtów na „zacieśnienie związków z prywatnymi szkołami” (Depart-ment for Education and Employment, 1998).

Niedługo potem w „nowej” Partii Pracy zrodziło się to, co R. Page (2001, s. 531) nazwał „ideologicznym zaangażowaniem na rzecz wolnego rynku”. M. Powell (2000, s. 54) ocenił z kolei, że podjęte działania „stanowiły raczej kontynuację polityki konserwatystów, niż dawnych laburzystów”.

Mark Drakeford90

Ramka 4.1. John i prywatne źródła dobrobytu

John mieszka z żoną i dwójką dzieci w ich własnym mieszkaniu, wykupionym od miasta dzięki programowi „Prawo do kupna”. Ten prywatny już teraz majątek zyskał nieźle na wartości przez ostatnie 15 lat. John jest agnostykiem, ale posłał dzieci do lokalnej szkoły podstawowej prowadzonej przez kościół anglikański. Starszy syn uczęszcza obecnie do nowopowstałego niepublicznego technikum, a to dzięki rozmowie z dyrektorką, którą przekonał o znaczeniu, jakie rodzina przywiązuje do kwestii efektów nauczania. Żona Johna podwozi syna do szkoły w drodze do pracy (szkoła jest położona dość daleko od ich domu). Matka Johna mieszka w prywatnym domu opieki, a podstawowe opłaty z tym związane pokrywają władze lokalne. John trochę dopłaca, aby zapewnić matce dodatkowe usługi, które wcześniej również były opłacane przez samorząd, ale to się zmieniło po zeszłorocznej renegocjacji umowy. Również w zeszłym roku pojawiła się pilna potrzeba wymiany biodra matki. Z pomocą swojego lekarza pierwszego kontaktu John znalazł odległy o ponad 300 km szpital fundacyjny, który mógł w krótkim czasie wykonać zabieg. Co prawda matka wolałaby być leczona bliżej domu, jednak zgodziła się na wyjazd, ponieważ żona Johna mogła wziąć urlop, by zawieźć ją na miejsce i zostać w pobliżu, zanim teściowa dojdzie do siebie po operacji. W szpitalu nastąpiła pomyłka w skomplikowanym systemie zamawiania posiłków, w wyniku czego matka Johna otrzymała na kolację potrawę, za którą nie przepada. Poskarżyła się synowej, która szybko znalazła rzecznika praw pacjenta. Wprawdzie nadal stosowano system zamawiania posiłków, ale zamówienia matki Johna były odtąd dokładnie sprawdzane.

DRUGA KADENCJA T. BLAIRA

Laburzystowski rząd, nawet tak odległy od swych tradycyjnych korzeni jak ten kierowany przez T. Blaira, nie może całkiem bezkrytycznie odnosić się do prywatyzacji i urynkowienia. Laburzystowscy politycy, nawet ci obecni, rzadziej formułują argumenty o nieodłącznych korzyściach związanych z pry-watną formą własności. Jeden aspekt neoliberalizmu mocno zadomowił się jednak w polityce Blaira, zwłaszcza za drugiej kadencji rządów „nowej” Partii Pracy, rozpoczętej w czerwcu 2001 – a mianowicie przekonanie, że współ-cześni obywatele oczekują możliwości wyboru sposobu realizacji świadczonych im usług i że wybór ten można najlepiej zapewnić rozbijając monopol sektora publicznego. Sekretarz stanu ds. zdrowia w Anglii, dr John Reid, poświęcił


temu całe przemówienie wygłoszone w 2003 r. (Reid, 2003). Tak oto podsu-mował w nim stanowisko rządu:

„Z każdym kolejnym pokoleniem, w miarę jak społeczne oczekiwania rosną wraz z dochodami, ludzie będą żądać większych uprawnień i elastyczności odnośnie sposobu, w jaki są traktowani. Krótko mówiąc: ludzie będą chcieli dokonywać wyborów dotyczących ich samych i ich rodzin. (...) Podstawowe pytanie nie doty-czy zatem tego, czy mogą bądź powinni mieć wybór, ale czy jesteśmy w stanie im go zapewnić w obrębie NHS, a nie tylko poza NHS”.

Dr Reid odniósł się tym samym do programu umożliwiającego powstawa-nie w Anglii tzw. szpitali fundacyjnych (Foundation Hospital)1, stanowiących samodzielne placówki ochrony zdrowia. Charakteryzował też w ten sposób politykę drugiego rządu T. Blaira. W programie wyborczym nie wspomi-nano o takich szpitalach; po raz pierwszy posłużył się tym sformułowaniem publicznie sekretarz stanu ds. zdrowia Alan Milburn w przemówieniu kie-rowanym do członków New Health Network (Milburn, 2002). Podkreślając potrzebę powiększania autonomii dobrze działających organizacji należących do NHS, zadeklarował, że skończyła się era NHS jako „znacjonalizowanego przemysłu”. W zamian szpitale fundacyjne miały być pionierami „całkowicie odmienionego NHS. Państwo nie będzie tworzyć struktur wykonawczych, ale system oparty na wartościach, w którym większa różnorodność jest ufundo-wana na powszechnych standardach i etosie służby publicznej”.

Publiczna debata na temat szpitali fundacyjnych koncentrowała się głównie wokół zagadnień dostarczania usług i formy własności. Zgodnie z ustawą, na podstawie której zostały powołane, szpitale fundacyjne miały mieć możliwość osiągania nadwyżek fi nansowych, wykonywania usług na zle-cenie NHS i poza NHS, kupowania i sprzedawania działek budowlanych oraz innych składników majątku, tworzenia podległych, komercyjnych podmiotów i wchodzenia w przedsięwzięcia biznesowe, a także samodzielnego określania warunków zatrudnienia. Nowopowstające samodzielne placówki NHS (Foun-dation Trusts) miały przejąć od centrali NHS prawa własności nieruchomości i wyposażenia.

Neoliberałowie odnieśli się do tej polityki z entuzjazmem, jako do „porzucenia przez państwo własności szpitali” (Bosanquet i Kruger, 2003, s. 2). Twierdzili też, że w praktyce zmiany oznaczały przywrócenie rynków wewnętrznych. Szpitale fundacyjne miały sprawić, że jeszcze przed 2008 r.

1 Jednym z najbardziej radykalnych kroków rządu T. Blaira było przekazanie części wła-dzy nowym, demokratycznym instytucjom w Szkocji, Irlandii Północnej i Walii. Zmiany objęły również odpowiedzialność za ochronę zdrowia. Dlatego też szpitale fundacyjne są przykładem polityki realizowanej jedynie w Anglii.

Mark Drakeford92

Anglia stanie się „jedynym krajem w Europie, w którym wszystkie szpitale są samodzielne”.

Oponenci poddali krytyce te same aspekty funkcjonowania szpitali fun-dacyjnych. Zmiany miały ich zdaniem prowadzić do sytuacji, w której to nie pacjenci będą mieli szerszy wybór, lecz tworzone właśnie podmioty zajmą się tymi osobami, których leczenie najkorzystniej odbije się na ich rachunku wyników. Możliwość samodzielnego określenia rodzaju podstawowej dzia-łalności mogła być szansą odejścia od usług związanych z rekonwalescencją i w efekcie przesunięcia ich do obszaru pomocy społecznej. Jak to określiła C. Needham (2003, s. 7), „samodzielne placówki ochrony zdrowia mają inte-res w tym, by przedefi niować zasady dostępności usług NHS i wprowadzić tym samym opłaty za usługi fi nansowane wcześniej przez NHS”. W rezultacie osoby mniej zamożne, o gorszym stanie zdrowia i gorzej radzące sobie w życiu byłyby najmniej atrakcyjnymi klientami dla nowych placówek i pozostałoby im polegać na kiepskich usługach świadczonych przez szpitale, którym nie udało się uzyskać statusu szpitali fundacyjnych.

Rząd miał jednak inne zdanie, krótko kwitując te argumenty słowami ministra J. Reida:

„Niektórzy twierdzą, że osoby uboższe nie chcą doświadczyć możliwości wyboru bądź tego nie potrafi ą. Zdecydowanie się z tym nie zgadzam. To protekcjonalna niedorzeczność” (Reid, 2003).

Nie wszyscy członkowie rządu podzielali jednak jego zdanie. Korzystając ze swych uprawnień, minister fi nansów znacząco ograniczył fi nansową auto-nomię nowych placówek. Szpitale nie mogły osiągać zysków na opłatach od pacjentów, wprowadzać produktów ubezpieczeniowych ani samodzielnie dys-ponować majątkiem. Nie miały również prawa zaciągać zobowiązań zabez-pieczonych majątkiem, co poważnie ograniczyło im możliwość działania na zasadach charakterystycznych dla podmiotów prywatnych. Ograniczenia te wywołały regularne skargi ze strony sektora samodzielnych placówek. Do połowy 2005 r. ich organizacja przedstawicielska (Foundation Trust Network) zdążyła zażądać zniesienia limitów przyjęć prywatnych pacjentów, umożliwie-nia im świadczenia usług z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, zgody na przejmowanie słabo radzących sobie placówek, zwiększenia ilości kontrakto-wanych usług i ułatwień w pozyskiwaniu kapitału. Zaproponowano również umożliwienie szpitalom fundacyjnym działania na zasadach przypomina-jących sieci handlowe, dzięki czemu ich oddziały mogłyby świadczyć swoje usługi w innych szpitalach (zob. Health Service Journal, 2005).

Ze względu na wymiar regulacji, powstaniu placówek fundacyjnych towa-rzyszyło stworzenie mechanizmu społecznego nadzoru, charakterystycznego


dla blairowskiego podejścia do usług społecznych. Nowe podmioty miały być odpowiedzialne przed swoimi „członkami” reprezentującymi społeczności lokalne oraz przed niezależnym podmiotem pełniącym funkcje nadzorcze (tzw. Monitor), nie zaś przed Ministerstwem Zdrowia. R. Klein (2005, s. 58) prześledził napięcia powstające między konsekwencjami „nawrócenia” labu-rzystowskich ministrów na lokalizm a działaniami podejmowanymi przez Monitor, czego przykładem było usunięcie przewodniczącego placówki fun-dacyjnej NHS w Brighton i zastąpienie go osobą reprezentującą Monitor. Tego rodzaju kontrowersje pojawiają się co roku; słuszny wydaje się wniosek R. Kleina (2005, s. 58), że reformy spowodowały pojawienie się „silnego lobby na wpół samodzielnych baronów NHS”.

Ramka 4.2. Prywatyzacja: przykład samodzielnych szpitali (Hospital Trusts)

Trzy główne cechy zastosowania prywatyzacji w obszarze usług społecznych można zaobserwować na przykładzie samodzielnych placówek NHS i szpitali fundacyjnych. Przejmują one na własność majątek publiczny. Uzasadnieniem takiej polityki jest zamiar stwo-rzenia mechanizmu rynkowego w sferze ochrony zdrowia, dzięki czemu pacjenci uzyskują nowe możliwości wyboru, przejmując zara-zem odpowiedzialność za decyzje podejmowane wcześniej w ich imie-niu. Prawdą jest, że zmiany te nie pozbawią Brytyjczyków dostępu do ochrony zdrowia. Jednak skutkiem dążenia do zysku może być zawężenie zakresu świadczonych usług, a część z nich w przyszłości może stać się odpłatna. W takim modelu można zapewnić realizację interesu publicznego dzięki trzeciemu wymiarowi wielosektorowej gospodarki dobrobytu – regulacji, chociaż w tym przypadku podmiot odpowiedzialny za nadzór pozostaje poza bezpośrednią kontrolą spo-łeczeństwa, którego interesom ma służyć.

W KIERUNKU SEKTORA PRYWATNEGO – LECZENIE SZPITALNE

Przypadek szpitali fundacyjnych mówi nam coś ważnego o polityce „nowej” Partii Pracy, ale jest też inny, choć równie ważny wątek świadczący o woli laburzystowskiego rządu drugiej kadencji nie tyle naśladowania rynku, co dołączenia do niego.

Przykładem tego szerszego trendu mogą być realizujące fakultatywne świadczenia medyczne – niezależne centra diagnozy i leczenia (Independent Diagnosis and Treatment Centres).

Mark Drakeford94

W październiku 2000 r., na sześć miesięcy przed końcem pierwszej kaden-cji rządu T. Blaira, Ministerstwo Zdrowia (DH, 2000) wyraziło swoją satys-fakcję z faktu, że „związek między NHS a sektorem prywatnym został po raz pierwszy sformalizowany”.

W 2001 r. Minister Zdrowia Alan Milburn ogłosił rządowy zamiar już nie tylko sformalizowania związków z sektorem prywatnym, ale pominięcia NHS i powierzenia nowych centrów diagnostyki i leczenia prywatnym podmiotom. Prowadził właśnie negocjacje z BUPA, największym brytyjskim dostawcą usług ochrony zdrowia, ale podkreślił, że „inne prywatne podmioty z kraju i zagranicy” (DH, 2001) również zostały zaproszone do świadczenia usług pacjentom NHS.

W następnym roku intensywnie poszukiwano takich podmiotów. W czerwcu 2002 r. A. Milburn gościł przedstawicieli Ophthalmology Network Organisa-tion (z siedzibą w Szwajcarii), Deluca Medical (Francja), German Medicine Net (z siedzibą w Niemczech) i Capio (Szwecja), jasno dowodząc, że teraz „wyraźnym celem polityki ochrony zdrowia będzie zmiana ku większej ilości i różnorodności dostawców usług fakultatywnych” (DH, 2002). Osiągnąw-szy porozumienie między sektorem prywatnym a NHS, minister A. Milburn oznajmił, że w zakresie wykorzystania prywatnego leczenia rubikon został przekroczony (Powell, 2003, ss. 735–6).

W 2003 r. podsekretarz stanu w Ministerstwie Zdrowia John Hutton mógł potwierdzić na najpoważniejszej konferencji prywatnego sektora medycznego, że program centrów diagnostyczno-leczniczych zostanie przemianowany na program niezależnych centrów leczniczych (Independent Sector Treatment Centre, ISTC) oparty na krajowych i zagranicznych podmiotach prywatnych działających w 26 rejonach Anglii, a przez następnych pięć lat rząd jest gotów przeznaczyć na rozwój programu kwotę rzędu 2 miliardów funtów (Laing & Buisson, 2003).

Przez cały 2004 r. Ministerstwo Zdrowia starało się uzgodnić szczegóły tej polityki. W styczniu (DH, 2004a) ogłoszono otwarcie dwóch centrów i zapo-wiedziano powstanie pięciu kolejnych w lutym (DH, 2004b). W maju (DH, 2004c) John Hutton obwieścił rządowy zamiar podpisania umowy z prywatną fi rmą Capio Healthcare na dalszych osiem ISTC. Przed końcem 2004 r. Mini-sterstwo Zdrowia (DH, 2004d) było pewne, że 10% angielskich przychodni wykonujących zabiegi fakultatywne będzie funkcjonować w sektorze prywat-nym, zatrudniając ponad tysiąc osób. Za tymi liczbami kryje się oczywiście wiele zagadnień – zmiany prawa pracy, zmiany miejsca zatrudnienia wielu pracowników i nieustanne wysiłki sektora prywatnego, by osiągnąć zyski obniżając standard usług i koszty zatrudnienia. Społeczny podział pracy i wielosektorowa gospodarka dobrobytu są silnie obecne tam, gdzie potrzeby


społeczne zaspokajane są w sferze prywatnej. Entuzjazm towarzyszący dużym korporacjom wkraczającym na rynek opieki instytucjonalnej (co będzie omó-wione dalej) jest przynajmniej w części oparty na perspektywie zysków wyni-kających z zatrudniania kiepsko szkolonych i opłacanych pracowników na warunkach charakterystycznych dla tego sektora. Tego rodzaju mechanizmy nie ominęły rynku ISTC, różnica jest jedynie taka, że rząd miał bezpośredni udział w jego powstaniu i organizacji.

Na początku 2005 r. Ministerstwo Zdrowia (DH, 2005a) opracowało wewnętrzny raport zawierający informację, że ponad 120 tysięcy pacjen-tów skorzystało z usług w ramach programu ISTC, realizowanych „nawet osiem razy szybciej niż w tradycyjnych placówkach NHS”. Przedstawiciele tych ostatnich opisali tego rodzaju wnioskowanie jako nieuzasadnione i my-lące (BMA, 2005), a samą konkluzję jako całkowicie ignorującą odmienne warunki, w których funkcjonują oba sektory. Reprezentująca ścisłe kierow-nictwo placówek publicznych Konfederacja NHS (2005) ostrzegła, że roz-wój niezależnych centrów zagraża egzystencji tradycyjnych szpitali NHS z powodu wymuszonego przekazania sektorowi prywatnemu realizacji świad-czeń fakultatywnych. Dr J. Reid zareagował na to dość niefrasobliwie, oznaj-miając na konferencji prasowej, że ministerstwo pozwoli na zamknięcie tych szpitali (Guardian, 2005). W praktyce politycznej jest to zdecydowanie mało prawdopodobne, czego wyrazem było szybkie odrzucenie tego stanowi-ska przez następnego laburzystowskiego ministra zdrowia, Patricię Hewitt (Hewitt, 2005). Stanęła ona w obliczu konsekwencji przewidzianych przez Konfederację, placówki NHS zanotowały bowiem defi cyty fi nansowe na nie-spotykaną wcześniej skalę, w związku z czym były zmuszone zwolnić tysiące pracowników.

W KIERUNKU SEKTORA PRYWATNEGO: OPIEKA INSTYTUCJONALNA

W tej części rozdziału zajmiemy się zaangażowaniem sektora prywatnego na rynku opieki instytucjonalnej i domów spokojnej starości, co wyróżnia Wielką Brytanię na tle innych państw Unii Europejskiej; jedynie Francja poszła tą samą ścieżką, lecz na mniejszą skalę. Przykład ten stanowi ilustra-cję praktycznych efektów prywatyzacji w sferze usług społecznych.

Rynek prywatnych domów opieki przeżywał rozkwit na początku lat dzie-więćdziesiątych XX w. Przedsiębiorców przyciągnął do niego rosnący popyt ze strony starzejącego się społeczeństwa, co wiązało się z brakiem miejsc w placówkach publicznych i gwarancjami fi nansowania usług przez państwo.

Mark Drakeford96

Dziesięć lat później rynek przechodził jednak turbulencje. Spośród dwu-dziestu największych fi rm prowadzących domy opieki pozostała tylko jedna – Care UK. Firma analityczna Laing & Buisson odnotowała (2003), że rynek zmniejszył się o 13% w porównaniu ze szczytem w 1996 r., aczkolwiek infor-mowała też (Laing & Buisson, 2004) o słabnącym tempie tego spadku i o per-spektywach wzrostu w długim okresie wynikających z rosnącej liczby osób w podeszłym wieku.

W tych warunkach rynek przeszedł w drugiej połowie 2004 r. przez falę konsolidacji, czy – jak to określił Financial Times – „szaloną aktywność pry-watnego kapitału w sektorze usług opiekuńczych” (Financial Times, 2004). Aktywność ta była spowodowana atrakcyjnością sektora dla funduszy typu „private equity”, wynikającą ze stałych źródeł przychodów, znacznego majątku (Essex, 2004) oraz „zdolności generowania zysku, perspektyw wzrostu w sta-rzejącym się społeczeństwie, zdolności kredytowej i możliwości dalszej kon-solidacji” (Smith, 2004a). Co więcej, jak z rozbrajającą szczerością stwierdził P. Smith (2004b) – w sytuacji gdy koszty usług dla 61% mieszkańców domów opieki pokrywają władze lokalne (Laing & Buissin, 2004), „branża ochrony zdrowia jest atrakcyjna dla inwestorów, ponieważ ostatecznie to sektor pub-liczny zwykle płaci rachunki”. Ponosząc tak znaczne obciążenia, rząd pod-jął szereg działań, by przekonać niechętnych obywateli, że powinni lepiej zabezpieczyć się na starość. Skalę wyzwania pokazuje badanie S. Johnstone’a z 2005 r., oparte na dwóch tezach: „władze mają mizerne osiągnięcia w zakre-sie dobrowolnego zabezpieczania przez obywateli środków na pokrycie kosz-tów opieki w okresie starości”; „jakikolwiek system oparty na dobrowolności ma małe szanse zakończyć się sukcesem” (s. 1).

Na długiej liście potencjalnych prywatnych rozwiązań służących zapewnie-niu fi nansowania przyszłych kosztów opieki znajdują się długookresowe ubez-pieczenia opiekuńcze (pomimo wycofania w 2004 r. większości tego rodzaju produktów z rynku), programy oparte na inwestowaniu (które również nie podbiły rynku), renty roczne i programy zwrotu kapitału (equity release scheme). S. Johnstone wnioskował (2005), że niepowodzenie regulacji sektora usług fi nansowych podważyło zaufanie do produktów fi nansowych, przez co ludzie przestali z nich korzystać. Przykład ten dobrze odzwierciedla zależności mię-dzy różnymi elementami wielosektorowej gospodarki dobrobytu. Zagadnienie regulacji w odniesieniu do usług świadczonych przez sektor prywatny zasłu-guje na większą uwagę, stanowi zatem przedmiot dalszej części rozdziału.

Mając dość neutralny stosunek do kwestii własności, „nowa” Partia Pracy była o wiele bardziej zdecydowana w swoim podejściu do regulacji. Po kon-serwatystach odziedziczyła model oparty na kontroli i dokonywaniu inspekcji, skoncentrowany na kryteriach oszczędności i efektywności. Nowy rząd używał


innego języka, podkreślając znaczenie jakości, niezależności i różnorodno-ści, jednak w praktyce – jak zauważyła J. Humphrey (2002, s. 468) – „uścisk scentralizowanego kierowania i kontroli” stał się silniejszy wraz ze „znaczną rozbudową aparatu nadzoru” pod rządami laburzystów (Humphrey, 2003, s. 5). Regulacja i kontrola miały służyć zabezpieczeniu interesu publicznego w sytuacji, gdy własność trafi ła w prywatne ręce2.

Szybki wzrost znaczenia sektora prywatnego sprawił, że nawet trzeci, naj-bardziej radykalny rząd Margaret Thatcher postanowił wzmocnić regulacje dotyczące opieki instytucjonalnej. W ustawie z 1990 r. (NHS and Commu-nity Care Act) objęto zarówno samorządowe, jak i prywatne domy opieki kuratelą po części autonomicznych organów nadzoru (Inspection Units), utworzonych w wydziałach spraw społecznych. W konsekwencji wprowadzono wiele zmian w trybie dokonywania kontroli. W 1995 r. rząd konserwatystów dokonał przeglądu efektów wprowadzenia ustawy, rzekomo w związku z dąże-niem do uproszczenia procedur kontrolnych. W 2000 r. rząd „nowej” Partii Pracy przy pomocy ustawy o standardach opieki powołał Narodową Komisję Standardów Opieki (National Care Standards Commission), mającą nadzo-rować realizację wyznaczonych minimalnych standardów. W czerwcu 2004 r. została ona włączona do Komisji Nadzoru Opieki Społecznej (Commission for Social Care Inspection) powstałej wskutek przyjęcia w 2003 r. ustawy o opiece społecznej i zdrowotnej. Ledwie jednak Komisja wydrukowała sobie nowy papier fi rmowy, nastąpiła kolejna runda „upraszczania” systemu, w któ-rej Ministerstwo Zdrowia dokonało przeglądu podległych instytucji i zdecy-dowało się połączyć komisje nadzorujące obszary zdrowia i opieki społecznej (DH, 2005b).

Co to wszystko mówi nam o znaczeniu regulacji w epoce wielosektorowo-ści? Zmiany modelu własności w usługach społecznych powodują wprawdzie, że wymiar regulacji znalazł się w centrum uwagi, ale w praktyce regulowanie działań sektora prywatnego napotyka trudności. Jak stwierdzili S. Balloch i inni (2004, s. 372), „proces regulacji wiąże się, i tak będzie zapewne nadal, z trudnościami w egzekwowaniu podnoszenia standardów w sektorze poważ-nie ograniczonym siłami rynku”. Na przykład na rynku opieki instytucjonal-nej stosowanie minimalnych standardów tworzy koszty, które albo obciążą fi rmy zarządzające domami opieki, albo zostaną przeniesione na ich miesz-kańców i władze lokalne.

2 W znacznej części opracowań dotyczących regulacji znaleźć można opisy mniej wartoś-ciowych motywów zwiększenia regulacji państwa, na przykład „unikania odpowiedzialności” poprzez delegowanie działań potencjalnie niepopularnych wśród elektoratu. Zagadnienia te zostały omówione w pracy C. Hooda (2002).

Mark Drakeford98

Przez ostatnie dwadzieścia lat powstała obszerna literatura na temat zagadnień regulacji i nadzoru. Wydaje się, że podstawowy wniosek jest następujący: przy pomocy regulacji nie udało się poprawić usług społecznych w stopniu, na jaki liczono. Bez względu na to, czy wyjaśnieniem miała być niszcząca zaufanie natura nadzorującego państwa (zob. O’Neill, 2002), czy też niedokończenie regulacyjnego eksperymentu (zob. Moran, 2001), nieza-dowolenie z osiągniętych efektów wydaje się powszechne.

Zmienność rozwiązań dotyczących własności, fi nansowania i regulacji nie ograniczyła się do opieki instytucjonalnej nad starszymi osobami. W arty-kule opublikowanym w czerwcu 2004 r. w Financial Times Jonathon Guthrie odniósł się z aprobatą do nowych możliwości związanych z ludźmi poważnie upośledzonymi umysłowo „uzyskującymi wartość rynkową w sytuacji gdy pań-stwo kontraktuje na zewnątrz usługi ochrony zdrowia”. Stwierdził, co nastę-puje:

„(...) Tym, co czyni atrakcyjnym prowadzenie placówek dla osób psychicznie chorych, są ograniczone możliwości zmniejszenia opłat przez władze lokalne. Duża zmienność stanu zdrowia psychicznego oznacza, że opłaty są dla każdego pacjenta indywidualnie negocjowane z samorządem, który opłaca rachunki. (...) Z kolei domy opieki dla osób starszych mają sztywno ustalone stawki za jed-nego pacjenta, przez co jest to biznes w rodzaju rynku towarowego” (Guthrie, 2004).

Nie może zatem dziwić raport fi rmy Laing & Buisson (2004) informu-jący o tym, że lecznictwo z zakresu zdrowia psychicznego rozwijało się naj-silniej w całym sektorze niezależnych usług szpitalnych, notując w 2003 r. realny wzrost o 7% i osiągając wartość 537 milionów funtów. Według tego raportu „znaczące wydatki NHS na leczenie w sektorze niezależnym były nadal podstawową siłą napędową rynku” – fi nansowanie przez NHS stanowiło 67% całkowitych przychodów. Probierzem kierunku, w jakim zmierza poli-tyka publiczna, może być informacja przedstawiona przez Laing & Buisson: „W 2003 r. lider rynku – Priory Healthcare – otworzył nowe perspektywy roz-woju podpisując trzyletni kontrakt z Ministerstwem Obrony na świadczenia z zakresu ochrony zdrowia psychicznego; po raz pierwszy tego rodzaju usługi będą świadczone dla instytucji rządowej przez podmiot zewnętrzny”.

Czy to wszystko ma znaczenie dla osób korzystających z usług? Blairowska ortodoksja polega na tym, że ostatecznych odbiorców uważa się za obojętnych na sposób, w jaki powstaje usługa społeczna. Zgodnie z jej założeniami nie jest ważne, kto jest właścicielem placówek świadczących usługi ani jakie są mechanizmy ich powstawania; liczy się za to jakość efektów. Zapewne prawdą jest, że do szerszej opinii publicznej rzadko docierały informacje o wielkich


operacjach fi nansowych, angażujących miliony funtów i życie tysięcy miesz-kańców domów opieki, które tym samym stanowiło przedmiot handlu na rynku prywatnych świadczeń opiekuńczych. Jednakże na początku „złotego wieku inwestorów na rynku ochrony zdrowia” (Essex, 2004) zagadnienie opieki instytucjonalnej nad osobami starszymi rzadko schodziło z pierw-szych stron gazet. Na przykład rada miejska Birmingham, dysponująca 29 domami opieki, podjęła konsultacje społeczne na temat planów prywatyzacji lub zamknięcia swoich placówek w celu sfi nansowania 28 milionów funtów defi cytu w budżecie na usługi społeczne (Birmingham Evening Mail, 2005). Ponieważ w drugiej połowie roku podatkowego 2005/2006 tego rodzaju defi -cyty zaczęły rosnąć w budżetach wielu samorządów, decyzje o zamykaniu kolejnych domów opieki zaczęły wzbudzać niepokoje wzdłuż i wszerz całej Wielkiej Brytanii. W Devon jeden z konserwatywnych parlamentarzystów określił plany zdominowanej przez liberalnych demokratów rady miasta doty-czące zamknięcia części domów opieki jako „chory żart” (Herald Express, 2005). W Stoke-on-Trent 250 pensjonariuszy, ich opiekunów oraz związkowców przemaszerowało do siedziby konserwatywnych władz miejskich z podpisaną przez 5 tysięcy osób petycją sprzeciwiającą się strategii dotyczącej ludzi star-szych (Older People’s Strategy), zawierającej zapis o zamknięciu 9 domów opieki (The Sentinel, 2005). W Durham przewodniczący i sekretarz miej-scowej komórki Partii Pracy zrezygnowali z pełnionych funkcji, gdy zarząd usiłował przeforsować likwidację domów opieki zarządzanych bezpośrednio przez samorząd (Northern Echo, 2006). W Northumberland doświadczony radny został zawieszony za przekazanie swojej rodzinie poufnych informacji o placówkach planowanych do zamknięcia (The Journal, 2006a).

Opinie krewnych pensjonariuszy rzucają światło na stosunek zwykłych obywateli do utowarowienia usług opiekuńczych. Angela Bolam, której 94-let-nia matka mieszkała w Durham w jednym z domów planowanych do sprywa-tyzowania, powiedziała:

„Mówić o optymalizacji efektów w kontekście opieki nad starcami to tak jakby nasi samorządowcy zrównywali tę opiekę ze sprzątaniem ulic i koszeniem trawni-ków. Tu chodzi o zaoszczędzenie pieniędzy” (The Journal, 2006b)

Przynajmniej dla części opinii publicznej jest istotne, kto dysponuje placówkami świadczącymi usługi społeczne. Odwołajmy się jeszcze raz do pierwszego rozdziału książki – reakcja opinii publicznej świadczy o zrozu-mieniu faktu, że zapewnianie dobrobytu przez państwo i przez rynek nie jest tym samym. Oba sektory działają w oparciu o różne zasady, co prowadzi do odmiennych rezultatów.

Mark Drakeford100

Ramka 4.3. Jill i publiczne źródła dobrobytu

Jill jest samotną matką trzynastoletniej córki, od kiedy trzy lata temu opuścił ją partner. Przez kilka miesięcy mieszkały z córką w wynajętym jednoosobowym pokoju, a w tym czasie wniosek Jill o status bezdomnej „nie z własnej winy” był drobiazgowo badany. W końcu zostały ulokowane w mieszkaniu socjalnym na zaniedbanym, peryferyjnym osiedlu o wysoko notowanej przestępczości. Córka Jill kiepsko wypadła na testach gimnazjalnych, które zbiegły się w czasie ze zniknięciem ojca i przeprowadzką. Teraz najbliższą szkołą jest technikum, ale zgłoszenie dziewczynki zostało listownie odrzucone, ponieważ wyniki testów nie wykazały wystarczających predyspozycji do nauki w tej szkole. Jill jest praktykującą katoliczką i chciałaby zapisać córkę do szkoły parafi alnej. Niestety, jedyna taka szkoła jest usytuowana na drugim końcu miasta. Niedawno miejscowy samorząd skorzystał z możliwości stworzonych przez „nową” Partię Pracy i wprowadził opłaty za transport szkolny, na które Jill nie stać. W tej sytuacji córka uczęszcza do szkoły osiedlowej. Nauczyciele są tam dobrzy, ale liczba uczniów maleje wskutek błędnego planowania. Program nauczania musiał ulec ograniczeniu; w zamian wprowadzono wiele odpłatnych zajęć dodatkowych, określając ich ceny na poziomie, któremu mogłyby podołać okoliczne rodziny. Jill czeka na operację kolana. Lekarz pierwszego kontaktu wpisał ją na listę oczekujących w miejscowej placówce NHS. Kobieta zdaje sobie sprawę, że gdzie indziej zabieg przeprowadzono by szybciej, ale nie stać jej na podróż i pokrycie innych kosztów, nie chce też zostawiać córki samej w domu. Ojciec Jill jest dotknięty rozwijającą się chorobą Alzheimera. Prywatny dom opieki, w którym czuł się dobrze, poinformował kobietę, że nie może dłużej opiekować się jej ojcem ze względu na potrzebę zwiększenia zakresu opieki. W tej sytuacji chory został przeniesiony do domu prowadzonego przez inną fi rmę, jednak Jill nie jest zadowolona ze standardu świadczeń udzielanych w nowym miejscu. Możliwy jest zakup dodatkowych usług (ponad te standardowe, opłacane przez samorząd), ale lokalny oddział NHS i rada miasta wciąż dyskutują nad tym, kto powinien je fi nansować. W rezultacie ojciec Jill nie korzysta z żadnych dodatkowych usług. Jill próbowała złożyć zażalenie na system, w którym jej ojciec i inne osoby są stawiane w takiej sytuacji. W domu opieki dostała formularz, który okazał się jednak nieaktualny. Miejscowe władze skierowały ją po pomoc do biura porad obywatelskich, a tam wolontariusz przygotował dla niej długą listę organizacji, z którymi można spróbować się skontaktować – są to m.in. lokalne komisje medyczne, Inspektorat Usług Społecznych, Inspektorat Standardów Opieki oraz Komisja ds. Usprawnień Ochrony Zdrowia. Jill jest pewna, że gdy tylko będzie miała na to więcej czasu i siły, odwiedzi je wszystkie, by upewnić się, że jej głos jest słyszalny.


ZAKOŃCZENIE

W niniejszym rozdziale prześledzono wpływ, jaki urynkowienie wywiera od ćwierćwiecza na brytyjską politykę społeczną. Politykom „nowej” Partii Pracy przyświecały zapewne inne cele niż zwolennikom thatcheryzmu, ale tak naprawdę wiele z działań sprzyjających prywatyzacji, charakterystycznych dla lat osiemdziesiątych XX w., pojawiło się w nieco innej formie również po objęciu władzy przez laburzystów w 1997 r. W czasie drugiej kadencji rządu T. Blaira reformy uległy przyspieszeniu i pogłębieniu. Wpływ utowarowienia najlepiej widać na przykładzie prywatyzacji medycznych zabiegów fakulta-tywnych i urynkowienia opieki instytucjonalnej: zakładane zyski i zmiany rynkowe wpływają teraz na efekty świadczonych usług lekarskich i opiekuń-czych na skalę wcześniej niewyobrażalną.

Największą ofi arą tego wszystkiego jest jedna z kardynalnych zasad bry-tyjskiego państwa dobrobytu – równość. Model relacji między państwem a jednostką, w którym ta ostatnia jest raczej konsumentem niż obywatelem, nieuchronnie sprzyja osobom, które są najlepiej wyposażone do uczestnictwa w rynku. Osoby elokwentne, umiejące korzystać z informacji i relatywnie zamożniejsze mają większe szanse niż pozostali, by zapewnić sobie lepsze usługi z zakresu ochrony zdrowia, edukacji i inne. Stworzenie możliwości wyboru przynosi wiele korzyści, jak twierdzą zwolennicy tego podejścia. Rza-dziej mówi się o zagrożeniach dla, jak to określił J. Mohan, „egalitarnych usług publicznych”, opartych na powszechnym poczuciu istnienia dobra wspólnego i determinacji we wspieraniu osób najmniej zdolnych do radzenia sobie samym. Zagrożenia te są jednak prawdziwe i jak dotąd nie ma na nie odpowiedzi.

Podsumowanie 1. W ciągu ostatniego ćwierćwiecza w Wielkiej Brytanii znacząco wzrósł udział sek-

torów rynkowego i pozarządowego w dostarczaniu usług społecznych.2. Prywatyzacja i urynkowienie usług publicznych rozpoczęły się pod rządami Mar-

garet Thatcher i były kontynuowane, choć w inny sposób, przez „nową” Partię Pracy.

3. Prywatyzacja w sferze socjalnej przyjmuje różnorodne formy. Może oznaczać prze-niesienie przez państwo własności majątku na prywatne fi rmy bądź nowe formy organizacyjne angażujące społeczności lokalne, takie jak podmioty zarządzające szkołami (school governing bodies) albo placówki fundacyjne. Prywatyzacja może rów-nież przybrać formę zakupu usług (takich jak opieka domowa lub instytucjonalna) od fi rm prywatnych lub podmiotów trzeciego sektora. Zależności między fi nanso-waniem a produkcją są złożone i różnorodne.

Mark Drakeford102

4. Prywatyzacja wiąże się również z przedefi niowaniem zakresów odpowiedzialności; państwo wycofuje się z pełnionych wcześniej ról na rzecz indywidualnej odpowie-dzialności obywateli.

5. W sferach, gdzie w znacznym stopniu są zaangażowane podmioty prywatne, rośnie znaczenie regulacji i nadzoru służących egzekwowaniu stosowania minimalnych standardów usług. Mechanizmy regulacji zmieniały się intensywnie przez ostatnie 15 lat, ale wciąż wymagają zmian, jeśli mają być w pełni efektywne.

6. Przenoszenie odpowiedzialności ze sfery publicznej w prywatną wiąże się nieod-łącznie z wieloma napięciami. Oczekiwania dotyczące możliwości dokonywania wyboru, elastyczności i efektywności trudno pogodzić z upodobaniem obywateli do usług lokalnych, oferowanych przez samorząd; zdecydowanie nie sprzyjają też zapewnieniu równego dostępu do świadczeń.

Zagadnienia do dyskusji 1. Co bardziej sprzyja efektywności mechanizmów rynkowych w polityce społecz-

nej – własność prywatna czy konkurencja i, co za tym idzie, możliwość wyboru dostawcy usługi bez względu na to, jaki sektor reprezentuje?

2. Czy państwo jest w stanie zapewnić minimalny standard usług społecznych poprzez odpowiednią regulację?

3. Co bardziej motywuje do zapewniania wysokiej jakości usług społecznych: dążenie do zysku czy poczucie służby publicznej?

Warto przeczytać W. Bartlett i inni (1998) przedstawili doskonałą syntezę zmian zachodzących w opi-sanych tu wymiarach polityki społecznej w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesią-tych XX w., ilustrując je na przykładzie konkretnych usług społecznych.

Książka M. Drakeforda (2000) zawiera obszerny opis zastosowania urynkowienia i prywatyzacji w brytyjskiej polityce społecznej, prezentuje też ich efekty w wymiarze indywidualnym i instytucjonalnym.

H. Land (2004) zwięźle opisuje proces prywatyzacji usług społecznych w okresie po 1979 r., odnosząc się również do zmian wprowadzonych przez laburzystów.

Źródła elektroniczne Najwięcej aktualnych informacji na temat prywatnych źródeł dobrobytu zawierają strony internetowe znaczących politycznych ośrodków analitycznych (think-tanks). Na przykład strona Catalyst (www.catalystforum.org.uk/) zawiera mnóstwo materiałów opracowanych z perspektywy centrolewicowej, ogólnie rzecz biorąc sceptycznych co do korzyści z produkcji usług społecznych przez sektor prywatny. Materiały Centre for Policy Studies (www.cps.org.uk/) odzwierciedlają przeciwną stronę na linii ideolo-gicznych podziałów, dostarczając argumentów na rzecz działań sprzyjających zaanga-żowaniu sektora prywatnego w polityce społecznej oraz zawężeniu roli państwa.


Literatura

Baggott, R. (1994), Health and Health Care in Britain, London: Macmillan.Balloch, S., Banks, L. and Hill, M. (2004), Securing Quality in the Mixed Economy of Care:

Diffi culties in Regulating Training, Social Policy and Society, vol 3, no 4, pp 365–73.Bartlett, W., Roberts, J.A. and LeGrand, J. (1998), A Revolution in Social Policy: Quasi-

market Reform in the 1990s, Bristol: The Policy Press.Birmingham Evening Mail (2005), Inquiry on Future of Care Homes’, 11 January. BMA (British Medical Association) (2005), Treatment Centres Threaten NHS Trusts,

Press Release, 7 January.Bosanquet, N. and Kruger, D. (2003), Strong Foundations: Building on the NHS Reforms,

London: Centre for Policy Studies.Butler, J. (1993), A Case Study in the National Health Service: Working for Patients, in

P. Taylor-Gooby and R. Lawson (eds) Markets and Managers, Buckingham: Open University Press, pp 54–68.

DfEE (Department for Education and Employment) (1997), Burying Old Prejudices With Ł500,000 Boost for Private/State School Partnerships – Byers, Press release 393/97, 26 November.

DfEE (1998), Ł1 Million to Foster Links with Independent Schools – Morris, Press release 459/98, 7 October.

DH (Department of Health) (1997), Frank Dobson Announces Action to “End ther Two Tier National Health Service”, Press release 97/091, 9 May.

DH (2000), NHS to Use Spare Private Capacity, Press release, 31 October.DH (2001) NHS and BUPA Negotiate New Public Private Partnership, Press release,

4 December.DH (2002), New Role for Overseas and Independent Healthcare Providers in England, Press

release, 25 June.DH (2004a), New Treatment Centre for Cheshire, Merseyside and Worcestershire, Press release,

16 January.DH (2004b), New Treatment Centres Across the South East will Treat 5,000 Patients a Year,

Press release, 17 February.DH (2004c), Treatment Centre Programme Delivering Real Results for Patients, Press release,

13 May.DH (2004d), Information on Independent Sector Procurement by the NHS in England, Lon-

don: DH.DH (2005a), Treatment Centre Success Contributing to Lowest Ever Waiting List Since Com-

parable Records Began, Press release, 7 January.DH (2005b), Reid Confi rms Planned Merger of Healthcare Commission and Commission for

Social Care Inspection, Press release, 16 March.Drakeford, M. (2000), Privatisation and Social Policy, London: Longman.Edwards, T. and Whitty, G. (1997), Marketing Quality: Traditional and Modern Versions

of Educational Excellence, in R. Glatter, P.A. Woods and C. Bagley (eds), Choice and Diversity in Schooling: Perspectives and Prospects, London: Routledge, pp 29–43.

Essex, M. (2004), Golden Age for Healthcare Investors, Financial Times, 7 November.Financial Times (2004), Eac in Euros 100m Nursing Home Sale, 6 December.Financial Times (2005), Private Share of State Sector Soars, 18 April.

Mark Drakeford104

Green, D. (1993), Reinventing Civil Society: The Rediscovery of Welfare without Politics, London: Health and Welfare Unit, Institute for Economic Affairs.

Guardian (2005), Unpopular Hospitals Could Close, 3 February. Guthrie, J. (2004), Homes for the Mentally Ill Embrace a New Commercialism, Financial

Times, 27 July. Hayden, C. (1997), Children Excluded from Primary School: Debates, Evidence, Responses,

Buckingham: Open University Press.Health Service Journal (2005), “Boutique” Model Mooted, 7 July, p 6.Herald Express (2005), MP’s Concern For Residential Homes, 23 December.Hewitt, P. (2005), Investment and Reform: Transforming Health and Healthcare, Annual

health and social care lecture, London: London School of Economics and Politi-cal Sciences.

Hood, C. (2002), The Risk Game and the Blame Game, Government and Opposition, vol 37, no 1, pp 15-37.

Humphrey, J. (2002), Joint Reviews: Retracing the Trajectory, Decoding the Terms, British Journal of Social Work, vol 33, no 3, pp 463–76.

Humphrey, J. (2003), New Labour and the Regulatory Reform of Social Care, Critical Social Policy, vol 23, no 1, pp 5–24.

Johnstone, S. (2005), Private Funding Mechanisms for Long-term Care, York: Joseph Row-ntree Foundation.

Kable (2005), UK Public Sector Outsourcing: The Big Picture to 2007/08, London: Kable Market Intelligence Services.

Kemp, P. (1992), Housing, in D. Marsh and R.A.W. Rhodes (eds), Implementing Thatche-rite Policies: Audit of an Era, Buckingham: Open University Press, pp 65–80.

Klein, R. (2005), Transforming the NHS: the Story in 2004, in M. Powell, L. Bauld and K. Clarke (eds), Social Policy Review 17, Bristol: The Policy Press, pp 51–68.

Laing and Buisson (2003), Value of the Care Home Market, London: Laing and Buisson.Laing and Buisson (2004), Care of Elderly People Market Survey 2004, London: Laing

and Buisson. Land, H. (2004), Privatisation, Privatisation, Privatisation: the British Welfare State Since

1979, in N. Ellison, L. Bauld and M. Powell (eds), Social Policy Review 16, Bristol: The Policy Press, pp 251–69.

Le Grand, J. (2003), Motivation, Agency and Public Policy: Of Knights and Knaves, Pawns and Queens, Oxford: Oxford University Press.

Marsland, D. (1996), Welfare or Welfare State?: Contradictions and Dilemmas in Social Policy, Basingstoke: Macmillan.

Milburn, A. (2002), Redefi ning the National Health Service, Speech to the New Health Network (www.doh.gov.uk/speeches/jan2002milburnnhn.htm), accessed 17 Janu-ary 2004.

Mohan, J. (2003), Reconciling Equity and Choice? Foundation Hospitals and the Future of the NHS, Catalyst Working Paper, London: Catalyst.

Moran, M. (2001), Not Steering but Drowning: Policy Catastrophes and the Regulatory State, Journal of Political Science, vol 32, no 2, pp 391–413.

Needham, C. (2003), Citizen–consumers: New Labour’s marketplace democracy, London: Catalyst.

NHS Confederation (2005), Treatment Centres Bring Faster Treatment but Must be Coordi-nated with Existing NHS Services, Press release, 7 January.


Northern Echo (2006), Labour Chiefs Resigns in Care Home Closures Row, 30 March.O’Neill, O. (2002), A Question of Trust – the Reith Lectures, Cambridge: Cambridge

University Press.Page, R. (2001), New Labour, the Third Way and Social Welfare: “Phase Two” and Beyond,

Critical Social Policy, vol 21, no 4, pp 513–46.Powell, M. (2000), New Labour and the Third Way in the British Welfare State: a New and

Distinctive Approach?’, Critical Social Policy, vol 20, no 1, pp 39–60.Powell, M. (2003), Quasi-markets in British Health Policy: a Longue Durée Perspective, Social

Policy and Administration, vol 37, no 7, pp 725–41.Reid, J. (2003), Choice, Speech to the New Health Network, London: Department of

Health.Silburn, R. (1992), The Changing Landscape of Poverty, in N. Manning and R. Page

(eds), Social Policy Review 4, London: Social Policy Association, pp 134–53.Smith, P. (2004a), NHP Agrees Ł564 Million Bid from US Buy-out Group Blackstone, Finan-

cial Times, 30 November.Smith, P. (2004b), Allianz Unit Wins Four Seasons Auction, Financial Times, 6 July.Tawney, R.H. (1921), The Acquisitive Society, London: Fontana.The Journal (2006a), Punished for Trying to Save Care Homes, 10 March.The Journal (2006b), Care Homes Closure Puts Lives st Peril, 30 January.The Sentinel (2005), Cost of Children’s Care Sparks City Cash Crisis, 9 December. Timmins, N. (2005), Growth of the Service Provision Business, Financial Times, 18 April.

Rozdział 5

Dobrobyt a sektor wolontarystyczny i wspólnotowy

PETE ALCOCK, DUNCAN SCOTT

Przegląd: Niniejszy rozdział stanowi próbę odzwierciedlenia tego, czym jest sektor wolontarystyczny i wspólnotowy w kontekście brytyjskiej polityki społecznej. Przed-stawiono tu problemy, które napotykamy usiłując go zdefi niować i oddać skalę jego działalności; w rozdziale zwrócono uwagę na znaczenie relacji międzysektorowych. Rozważania dotyczą także uwarunkowań politycznych, a w szczególności zmian, jakim podlegały one w ostatniej dekadzie. Następnie przedstawiono na przykładach rozmiary i strukturę sektora. Ostatnia część rozdziału odnosi się do perspektyw sto-jących przed sektorem wolontarystycznym w kontekście kształtującej się wielosekto-rowej gospodarki XXI wieku.

Pojęcia kluczowe: Sektor wolontarystyczny i wspólnotowy, społeczeństwo obywatel-skie, świadczenie usług publicznych, odrodzenie obywatelskie

WPROWADZENIE

Zdefi niowanie sektora wolontarystycznego i wspólnotowego1 w Wielkiej Brytanii wymaga uprzedniego namysłu nad naturą współczesnego społeczeń-stwa brytyjskiego. W rozwiniętym państwie kapitalistycznym rynek i państwo stały się kluczowymi strukturami organizacyjnymi; obok nich istnieje jednak jeszcze to, co najczęściej nazywamy społeczeństwem obywatelskim. Zdaniem licznych komentatorów kwestią otwartą pozostaje, jakie konkretne stosunki

1 Termin „sektor wolontarystyczny i wspólnotowy” odpowiada mniej więcej treścią sto-sowanemu w polskiej literaturze pojęciu „sektora pozarządowego”. W niniejszym rozdziale przyjęto termin wierny oryginałowi, ponieważ podkreśla znaczenie dobrowolnego działania, a zwłaszcza jego wymiar lokalny, co było intencją autora – przyp. tłum.

Rozdział 5. Dobrobyt a sektor wolontarystyczny i wspólnotowy 107

i instytucje społeczne mieszczą się w tym pojęciu (zob. Deakin, 2001). Na początku XX wieku to pytanie jest wciąż istotne dla osób kształtujących poli-tykę publiczną (np. Jochum i in., 2005). Wydaje się, że panuje zgoda co do tego, że społeczeństwo obywatelskie znajduje się gdzieś pomiędzy rynkiem a państwem, nie będąc ani jednym, ani drugim.

Społeczeństwo obywatelskie sięga poza sektor wolontarytyczny i wspól-notowy, ale niewątpliwie go obejmuje. Dobrowolne, podejmowane oddolnie działania społeczne, a także organizacje stanowiące ramy do aktywności są zasadniczymi elementami społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje dobro-wolne nie są częścią państwa, formalnie nie mają statusu instytucji publicz-nych. Nie są też częścią rynku – nie istnieją po to, by prowadzić działalność gospodarczą i osiągać zyski (chociaż wiele organizacji pozarządowych wytwa-rza, kupuje i sprzedaje różnorodne dobra). Sektor pozarządowy jest czasami defi niowany przez odwołanie się do tego, czym nie jest – zob. ramka 5.1.

Ramka 5.1. Kluczowe określenia sektora woluntarystycznego i wspólnotowego

Dotyczące statusu sektora:– pozaustawowy – nie został utworzony z mocy aktu prawnego, – pozarządowy – nie jest własnością państwa ani nie jest przez nie

kontrolowany, – dobroczynny – organizacje wchodzące w skład sektora mają często

formalny status organizacji dobroczynnej, – niezależny – jest samorządny i autonomiczny, – „trzeci sektor” – występuje obok pozostałych sektorów, – „trzecia droga” – reprezentuje interesy sfery leżącej między tym

co publiczne i tym co prywatne. Dotyczące głównych celów: – non-profi t – nie dzieli zysku pomiędzy członków, – fi lantropijny – udziela pomocy osobom spoza organizacji, – wzajemnościowy/samopomocowy – udziela pomocy członkom, – komunitariański – dostarcza podstaw wspólnego działania. Uwzględniające szerszy kontekst:– kapitał społeczny – potencjał relacji społecznych, – społeczeństwo obywatelskie – aktywne obywatelstwo sięgające

poza państwo i rynek.

Rosnąca różnorodność organizacji wolontarystycznych i wspólnotowych (o czym będzie mowa dalej) oznacza, że pojmowanie ich jako jednego z sek-torów wielosektorowej gospodarki dobrobytu jest sprawą dyskusyjną. Róż-norodność ta sprowokowała niektórych komentatorów do stwierdzenia, że

Pete Alcock, Duncan Scott108

zdefi niowanie i sklasyfi kowanie sektora jest z natury niemożliwe, a efekty takich działań określali mianem „rozlazłego monstrum” (Kendall i Knapp, 1996). Oczywiście ma to sugerować, że defi niowanie sektora poprzez czynniki endogenne jest skazane na niepowodzenie. Co ciekawe, podejście oparte na czynnikach zewnętrznych, takie jak przedstawione w ramce 5.1, spotkało się z powszechną aprobatą. Część autorów zajęło się analizą „pól napięć” (Evers i Laville, 2004) zamiast poszczególnych cech sektora; najczęściej przedstawia się je w postaci trójkąta obrazującego wielosektorową rzeczywistość. Ukazano to na rysunku 5.1.

Miejsce sektora wolontarystycznego i wspólnotowego znajduje się zatem pomiędzy pozostałymi trzema sektorami stanowiącymi źródła dobrobytu; można też powiedzieć, że przenikają się one wzajemnie. W tym ujęciu nie-które organizacje wolontarystyczne znajdą się w samym centrum trójkąta reprezentującego omawiany tu sektor, ale wiele funkcjonuje wokół jego boków stanowiących granice z pozostałymi sektorami; to tu powstają napięcia mię-dzy defi nicją sektora a rzeczywistością. Napięcia te mogą mieć znaczenie nie tylko teoretyczne, ale też praktyczne – zwłaszcza dla pracowników organizacji działających na pograniczu sektorów i benefi cjentów świadczonych przez nie usług. Nasze podejście analityczne musi uwzględniać wszystkie te aspekty. Wspomniane napięcia sprawiają, że rzeczywistość przedstawiona na rysunku 5.1 jest nadmiernie uproszczona. Organizacje znajdujące się w polach 1, 2 i 3 nie muszą znajdować się tam ciągle, ani też niekoniecznie miejsca te w pełni odzwierciedlają ich naturę.

Rysunek 5.1. Krajobraz międzysektorowy

2

wolontarystycznyi wspólnotowy

3 nieformalny

prywatny/rynkowy 1

publiczny

Dla przykładu organizacja Big Issue funkcjonująca jako przedsiębiorstwo społeczne na granicach aktywności komercyjnej (pole 1 na rys. 5.1), będzie doświadczać organizacyjnych napięć, próbując pogodzić realizację swej spo-


łecznej misji polegającej na pomocy bezdomnym z komercyjną regułą dążenia do osiągnięcia zysku dzięki prowadzonej sprzedaży czasopism (zob. Pharoah i in., 2004). Organizacja Age Concern współpracująca z państwem w obsza-rze dostarczania usług społecznych (pole 2 na rys. 5.1), dotknięta typowym dla sektora problemem ograniczonych i niestabilnych środków fi nansowych na prowadzenie działalności, jednocześnie w coraz większym stopniu jest ograniczona zapisami umów na realizację usług, określającymi szczegółowo sposób ich realizacji (zob. Alcock i in., 2004). Wreszcie niektóre grupy spo-łeczne – takie jak utrzymujące wzajemne relacje opiekunki do dzieci czy lokalne grupy przedszkolne – przenikają się z sektorem nieformalnym (pole 3 na rys. 5.1); są one najczęściej opisywane przez pryzmat tego, w jaki spo-sób powstają i są podtrzymywane uwzględniając nieformalne mechanizmy wzajemnościowe (gdy za niewielką lub bez opłaty ludzie wymieniają zasoby, głównie własnego czasu i posiadanych umiejętności), na których się opierają (będzie to przedmiotem dalszej części rozdziału; zob. też: Scott, 2003).

Sektor wolontarystyczny i wspólnotowy nie jest czymś w rodzaju jednej z tych przykładowych organizacji, ale ich wszystkich naraz; analiza sektora musi zatem uwzględniać napięcia i różnice między nimi. Pomimo tych wszyst-kich defi nicyjnych problemów badacze akademiccy podjęli próbę zdefi niowa-nia, umiejscowienia i zmierzenia sektora wolontarystycznego, zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym. W Wielkiej Brytanii Narodowa Rada Organizacji Wolontarystycznych (NCVO) co dwa lata publikuje alma-nach sektora wolontarystycznego – ostatnim była praca K. Wildinga i innych (2006a). Prace te powstają w oparciu o dane dotyczące rozmiarów i struktury sektora wolontarystycznego dostępne z ofi cjalnych źródeł, przede wszystkim Komisji Charytatywnej i krajowego rejestru podmiotów gospodarczych. Siłą rzeczy dotyczą one głównie większych i bardziej sformalizowanych organizacji – w szczególności tych, które uzyskały formalny status organizacji dobroczyn-nej. Natomiast nie uwzględnia się tu wielu mniejszych organizacji funkcjo-nujących w społecznościach lokalnych, zwłaszcza jeśli działają na granicy sektora nieformalnego. Mimo tych słabości dostępne dane są ważne i nie-zwykle zajmujące; pozwalają na przykład zorientować się, że w roku podat-kowym 2003/04 całkowite przychody sektora wyniosły 26,3 mld funtów, jego majątek był wart 70,1 mld funtów, a liczba odpłatnie zatrudnionych wyniosła 608 tysięcy osób (Wilding i in., 2006b, s. 3).

W skali międzynarodowej najbardziej liczą się badania prowadzone na Uniwersytecie Johna Hopkinsa w USA. To właśnie tam powstała międzyna-rodowa klasyfi kacja organizacji pozarządowych (ICNPO), wykorzystywana przez badaczy do zobrazowania trzeciego sektora w poszczególnych krajach (zob. Salamon, Anheier, 1997; Salamon i in., 1999; Anheier, Kendall, 2001).


W badaniach tych wykorzystuje się tzw. strukturalną defi nicję operacyjną (Kendall, Knapp, 1996, ss. 17–18), opartą na czterech kryteriach: – posiadanie sformalizowanej struktury organizacyjnej; – niezależność; – charakter niezarobkowy; – dobrowolność działania.

Ramka 5.2. Sektor wolontarystyczny i wspólnotowy

Termin „sektor wolontarystyczny i wspólnotowy” został przyjęty z kilku przyczyn:– od 1997 r. jest najczęściej używany przez decydentów w Wielkiej

Brytanii; – podkreśla aspekt dobrowolnego zaangażowania – nawet większe

organizacje zatrudniające płatny personel są przywiązane do tej idei; często w ich władzach zasiadają osoby nie otrzymujące wynagrodzenia;

– podkreśla wspólnotowy charakter – większość podmiotów tego sektora działa lokalnie i polega na pracy miejscowych wolontariuszy.

Podobnie jak to miało miejsce w przypadku opracowań NCVO, przedsta-wione kryteria wykluczają wiele rodzajów organizacji – w tym te, których niezależność od państwa nie ma formalnego charakteru, np. spółdzielnie działające w oparciu o rachunek zysków i strat oraz małe organizacje osa-dzone w społecznościach lokalnych. To jednak w oparciu o te właśnie kryte-ria badacze z Uniwersytetu Johna Hopkinsa opracowali klasyfi kację ICNPO, obejmującą 12 obszarów – zob. ramka 5.3.

Ramka 5.3. Międzynarodowa klasyfi kacja organizacji pozarządowych (ICNPO)

1. Kultura i rekreacja.2. Edukacja i badania naukowe. 3. Zdrowie.4. Usługi społeczne. 5. Środowisko naturalne. 6. Rozwój lokalny i mieszkalnictwo. 7. Prawo, rzecznictwo interesów, działalność polityczna. 8. Wspieranie fi lantropii i promocja wolontariatu. 9. Działania międzynarodowe.


10. Działalność religijna. 11. Organizacje branżowe i zawodowe, związki zawodowe. 12. Pozostałe.

Źródło: Kendall i Knapp, 1996, ss. 269–73.

Wyniki prac prowadzonych na Uniwersytecie Johna Hopkinsa i wiele innych analiz dotyczących trzeciego sektora można znaleźć w opracowaniu J. Kendalla (2003); zwrócono tam uwagę na zmieniającą się naturę relacji pomiędzy państwem a organizacjami wolontarystycznymi oraz na strukturę i działalność tych organizacji w obszarach mieszkalnictwa, pomocy społecznej i ochrony środowiska. Wnioski J. Kendalla stanowią dobre podstawy dla grun-townego zrozumienia sektora i analizy jego roli w wielosektorowej gospodarce dobrobytu. Jest to szczególnie istotne ze względu na fakt, że sektor pozarzą-dowy ma duże znaczenie z punktu widzenia polityki społecznej. Organizacje wolontarystyczne i wspólnotowe od zawsze uczestniczą w jej kształtowaniu i realizacji. Same w sobie też są przedmiotem oddziaływania polityki pub-licznej, szczególnie w zakresie ich wspierania jako realizatorów zadań spo-łecznych. W obrębie wielosektorowej gospodarki dobrobytu rola organizacji wolontarystycznych i wspólnotowych jest szczególnie ważna; ma ona zresztą długie tradycje.

ROZWÓJ LOKALNY

W rozdziale 2. J. Stewart przedstawił krótki rys historyczny sektora poza-rządowego w kontekście rozwoju działalności socjalnej państwa (zob. też Lewis, 1995, 1999). J. Stewart i J. Lewis jasno dowodzą, że relacje między tymi sektorami miały zmienny charakter. J. Lewis opisała ich przemianę od czegoś w rodzaju „poręczy” (sytuacja, w której oba sektory funkcjonują samodzielnie, ale się uzupełniają) do „wysuwanej drabiny” (gdy działalność oddolna organizacji jest uzupełnieniem podstawowych usług zapewnianych przez państwo), nawiązując do wniosków, które jako pierwsi przedstawili fabianie Sidney i Beatrice Webb. Nawet W. Beveridge, przedstawiany głów-nie jako architekt klasycznego państwa dobrobytu, dostrzegał znaczącą rolę działalności ochotniczej dla rozszerzania możliwości zaspokajania potrzeb społecznych (Beveridge, 1948).

Ujęcie historyczne pozwala nam również zrozumieć, że podkreślana dzi-siaj różnorodność trzeciego sektora tak naprawdę zawsze miała miejsce.


W szczególności rozróżnienie między działalnością fi lantropijną a tą o cha-rakterze wzajemnościowym było widoczne już w XIX wieku. Zupełnie czym innym było na przykład wsparcie ubogich i potrzebujących organizowane przez Charity Organisation Society (Humphries, 1995), a czym innym oparta na zasadach wzajemności działalność samopomocowa tzw. Friendly Societies, polegająca (w oparciu o mechanizm ubezpieczeniowy) na zabezpieczeniu się przed nędzą w okresach braku zatrudnienia (Gosden, 1961).

Pod koniec XX w. nadeszła kolejna ważna zmiana we wzajemnych rela-cjach między państwem a sektorem pozarządowym, w znacznej mierze sta-nowiąca wynik szerokiej debaty na temat nowej wielosektorowej gospodarki dobrobytu, opisanej w rozdziałach niniejszej książki. Dla sektora wolontary-stycznego i wspólnotowego był to znak, że jego status w debacie i praktyce politycznej szybko zyskuje na znaczeniu. Sektor ten zaczął odgrywać pierw-szoplanową rolę w wielu bieżących dyskusjach na temat reform systemu usług publicznych. Jedną z konsekwencji takiego obrotu sprawy było wprowadzenie wielu nowych inicjatyw służących wsparciu sektora i poprawie jego relacji z administracją rządową oraz innymi podmiotami.

Na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. przykładem takiego podej-ścia było osobiste wsparcie dla sektora ze strony konserwatywnego premiera Johna Majora. Premier Wielkiej Brytanii udzielił poparcia dla rządowego programu promocji wolontariatu o nazwie „Make a Difference” (zob. Davis Smith, 2001). Na relacje między sektorami w tym czasie w największym stop-niu wpłynęła polityka rządu zmierzająca do wprowadzenia konkurencji i zle-cania podmiotom zewnętrznym realizacji usług społecznych.

Mechanizm kontraktacji, oparty na założeniach koncepcji nowego zarzą-dzania publicznego, koncentrujących uwagę na aspektach odpowiedzialności i optymalizacji efektów (zon. Ferlie i in., 1996), wpłynął istotnie na proces planowania i dostarczania usług społecznych. Prawdopodobnie jednak naj-bardziej bezpośredni wpływ na sektor wolontarystyczny wywarło nowe prawo regulujące sferę opieki pozaszpitalnej, uchwalone w 1990 r. Zgodnie z nim wydziały spraw społecznych i podmioty należące do NHS miały nie tylko wspólnie rozwijać usługi z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej, ale również zaangażować różnorodne podmioty (publiczne, prywatne, wolontary-styczne) do ich świadczenia; administracja zobowiązana została do podpisy-wania umów na realizację poszczególnych usług dla danej grupy społecznej z równoważnymi podmiotami.

Doprowadziło to do znaczącej zmiany w relacjach rządu i samorządów z organizacjami wolontarystycznymi – wsparcie ustąpiło miejsca regulacji i kontroli. Przez większą część XX w. najczęściej przekazywano organiza-cjom pozarządowym środki w formie dotacji. Były to ustalone z góry kwoty


przekazywane przez określony czas, najczęściej rok, mające na celu wsparcie działalności składającej wniosek organizacji. Dotacje nie określały jednak dokładnie, jakie działania mają zostać podjęte, a płatności nie były uwarun-kowane osiągnięciem zakładanych rezultatów. Odejście od dotacji na rzecz mechanizmu kontraktacji zmieniło tę sytuację – środki miały być odtąd prze-kazywane na zrealizowanie określonych usług w formie zdefi niowanej przez zleceniodawcę. Zawierane umowy były teraz obustronnie wiążące i mogły nawet przyjmować formalny status prawny – co niektórzy krytycy określali jako rozwój nowej „kultury kontraktu” w obrębie sektora (Russell i Scott, 1997; Billis i Glennerster, 1998).

W tych właśnie warunkach NCVO powołała niezależną komisję kierowaną przez Nicholasa Deakina, mającą określić rolę trzeciego sektora na progu XXI wieku. Jednym z wniosków przedstawionych w raporcie przygotowa-nym przez komisję było to, że relacje NGO’s z państwem uzyskały krytyczne znaczenie dla działania i rozwoju sektora, a na relacje te w coraz większym stopniu wywiera wpływ fi nansowanie na zasadzie kontraktacji. W tej sytuacji stwierdzono, że sformalizowanie wzajemnych relacji i nadanie im regular-nego charakteru może być korzystne dla obu stron. Mogłoby temu służyć przyjęcie wspólnie sformułowanego porozumienia, stanowiącego podstawę dla wszystkich przyszłych umów na realizację określonych zadań oraz dla innych mechanizmów fi nansowania (Deakin Commission, 1996).

KONTEKST PRAKTYKI POLITYCZNEJ

Jak już stwierdzono w poprzednich rozdziałach, koncepcja wielosektoro-wej gospodarki dobrobytu została z entuzjazmem wykorzystana w polityce rządu Partii Pracy, w znacznie większym stopniu niż przez jakikolwiek inny rząd w ostatnich dekadach. Znalazło to wyraz w zaangażowaniu premiera Tony’ego Blaira na rzecz koncepcji „trzeciej drogi” pozwalającej uniknąć kon-centracji uwagi jedynie na państwie lub rynku (Blair, 1998). Jedną z zasad-niczych cech „trzeciej drogi” stało się zaangażowanie na rzecz tego co dziś nazywamy obywatelskim odrodzeniem i otwarte opowiedzenie się za społe-czeństwem obywatelskim w sferze stosunków społecznych. Koncepcja ta przy-najmniej pośrednio nawiązuje do opracowań amerykańskich komunitarian, takich jak A. Etzioni (1995, 2000), oraz badań amerykańskiego politologa R. Putnama dotyczących wpływu kapitału społecznego na stosunki społeczne (Putnam 1993, 2000). W pracy N. Deakina (2001) można znaleźć użyteczne podsumowanie tych zagadnień; natomiast ostatnie opracowanie NCVO doty-czy znaczenia kapitału społecznego dla zrozumienia potencjalnych korzyści


wynikających z działań oddolnych dla sfery stosunków społecznych (Jochum, 2003; Yates i Jochum, 2003).

Z punktu widzenia relacji między państwem a sektorem pozarządowym, bardzo ważne było ponowne odkrycie przez władzę roli, jaką sektor ten pełni w społeczeństwie oraz w procesie dostarczania usług społecznych. T. Blair wielokrotnie wspominał o potrzebie uwzględnienia działań oddolnych w pla-nowaniu prac rządu; w czasie dorocznej konferencji zorganizowanej w 2004 r. przez NCVO minister fi nansów G. Brown mówił o „przemianie, jaką prze-szedł trzeci sektor, by dorównać rynkowi i państwu, oraz o cichej rewolu-cji w sposobie realizacji interesów społeczności lokalnych poprzez działania oddolne i dobroczynne”. Stwierdzenie to nie było jednak wyłącznie retoryką; rząd silnie zaangażował się we wspieranie sektora wolontarystycznego two-rząc mu warunki do rozwoju instytucjonalnego i przekazując odpowiednie zasoby.

Zespół ds. Wolontariatu (Voluntary Services Unit) w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, którego budżet stanowił główne źródło fi nansowego wsparcia dla sektora w drugiej połowie XX w., w 1999 r. został rozbudowany i przemianowany na Zespół ds. Aktywizacji Społeczności Lokalnych (Active Communities Unit). Zespół ten dysponował znacznie większymi środkami niż poprzedni; miały one służyć modernizowaniu infrastruktury sektora. Wspomniana wcześniej sugestia Komisji N. Deakina została zrealizowana przez zawarcie, przygotowanego przez ministerstwo, ofi cjalnego porozumie-nia (Compact) regulującego relacje między trzecim sektorem a państwem (Home Offi ce, 1998). W konsekwencji w różnych miejscach w Wielkiej Bry-tanii zawarto później wiele podobnych porozumień na poziomie lokalnym (zob. Craig i in., 2002); wprowadzano także dalsze zmiany na poziomie ogól-nokrajowym, na przykład powołując stałą grupę roboczą ds. porozumienia Compact.

Obecnie planowane są kolejne zmiany tego porozumienia. Opublikowano m.in. dodatkowy raport nt. fi nansowania i zamówień publicznych, zawiera-jący odpowiednie wskazówki i kodeks dobrych praktyk (Home Offi ce, 2005a). Podjęto też konsultacje dotyczące nowego porozumienia (Compact Plus), zgodnie z którym wybrane organizacje wolontarystyczne mogłyby otrzymać „potwierdzenie jakości” umożliwiające nawiązanie sformalizowanej współ-pracy z podmiotami publicznymi i realizowanie umów na świadczenie usług publicznych (Home Offi ce, 2005b).

Wiele z tych działań charakterystycznych dla „kultury kontraktu” przynio-sło korzyści. Niemniej jednak fali rządowego zainteresowania sektorem poza-rządowym w nieunikniony sposób towarzyszyło zwiększenie nadzoru i kontroli. Nacisk na optymalizację rezultatów, dokonywanie pomiaru nakładów i efek-


tów, rozszerzenie statusu organizacji pożytku publicznego (z czterech katego-rii do dwunastu) oraz zwiększenie nadzoru relacji międzysektorowych przez Państwowy Urząd Nadzoru (National Audit Offi ce) – to wszystko można postrzegać jako grunt dla zwiększenia w przyszłości przez państwo regulacji sektora i należących do niego organizacji.

Z drugiej strony w tym samym czasie rząd sformalizował swoją aktyw-ność na rzecz odbudowy obywatelskiego zaangażowania, powołując w 2003 r. w strukturach MSW Zespół ds. Odrodzenia Obywatelskiego (Civil Reneval Unit). Opublikowano również strategiczny dokument pt. „Wspieranie Odro-dzenia Obywatelskiego” (Home Offi ce, 2003), zawierający zarys planowanych działań sprzyjających rozwojowi społeczności lokalnych. Formalnie rzecz bio-rąc, plany te odnosiły się do sektora wolontarystycznego i wspólnotowego. Zostały omówione w wydanym ostatnio opracowaniu NCVO (Jochum i in., 2005), prezentującym również dyskusję na temat odrodzenia obywatelskiego i aktywnego obywatelstwa.

Tak oto postępowała ekspansja trzeciego sektora w zakresie dostarczania podstawowych usług publicznych; zwiększał on też swój udział w programie odrodzenia obywatelskiego. Wraz z nadejściem nowego wieku zmieniła się natura relacji między sektorem wolontarystycznym a państwem, prowadząc do znacznego wzrostu statusu i skali zaangażowania sektora w planowaniu strategicznym. Znalazło to formalny wyraz w przygotowanym przez MSW „Porozumieniu na rzecz usług publicznych”, w którym jako jeden z celów wymieniono zwiększenie aktywności sektora wolontarystycznego i wspólno-towego, w tym aktywności społeczności lokalnych, o 5% do 2006 r. Z kolei do rządowego przeglądu wydatków publicznych na rok 2002 dołączono raport na temat roli sektora wolontarystycznego i wspólnotowego w dostarczaniu usług (HM Treasury, 2002).

Raport ten został przygotowany przez specjalny zespół powołany w Mini-sterstwie Finansów, kierowany przez ówczesnego ministra Paula Boatenga. W ramach tego zespołu pracowało pięć grup roboczych do spraw: – świadczenia usług; – przedsiębiorczości społecznej; – potencjału sektora pozarządowego; – uwarunkowań fi nansowych;– rozwoju porozumienia Compact.

W przeglądzie wydatków publicznych na rok 2002 fragment dotyczący roli sektora pozarządowego zaczynał się od słów:

„Rząd potrzebuje sektora wolontarystycznego i wspólnotowego, który jest silny, niezależny i który zdolny jest stać się parterem w dostarczaniu najwyższej jakości


usług publicznych. Aby to urzeczywistnić, rząd zwiększy wydatki służące wzmoc-nieniu potencjału sektora oraz wzrostowi zaangażowania społeczności lokalnych” (HM Treasury, 2002, rozdział 30).

W rezultacie zaproponowano zwiększenie budżetu Zespołu ds. Aktywiza-cji Społeczności Lokalnych z 35 mln funtów w roku podatkowym 2002/03 do 65 mln w roku 2005/06; zapowiedziano też podjęcie wielu nowych inicjatyw (zob. ramka 5.4).

Ramka 5.4. Raport towarzyszący przeglądowi wydatków publicz-nych (Cross Cutting Review)

– Nowy fundusz inwestycyjny (Futurebuilders) dysponujący 125 mln funtów w przekroju trzech lat, służący modernizacji sektora i ograniczeniu barier efektywnego dostarczania usług poprzez zakup lub rozbudowę majątku (np. budynków), wartości niemate-rialnych (takich jak własność intelektualna), bądź też udzielenie jednorazowej dotacji lub pożyczki na rozwój działalności.

– Zaangażowanie na rzecz pełnego wprowadzenia w życie zapisów porozumienia Compact i towarzyszących mu kodeksów poprzez wyznaczenie w każdym ministerstwie urzędnika wysokiego szczebla odpowiedzialnego za animowanie współpracy z sektorem.

– Uwzględnianie kosztów ogólnych organizacji w umowach na rea-lizację usług publicznych.

– Powiększanie wartości dodanej sektora wolontartystycznego poprzez zaangażowanie go zarówno w planowanie, jak i realizację usług publicznych.

– Zobowiązanie wszystkich ministerstw do przyjęcia strategicznego podejścia służącego zwiększaniu potencjału sektora (HM Trea-sury, 2002).

Stworzenie funduszu inwestycyjnego Futurebuilders odzwierciedlało zaan-gażowanie rządu w rozszerzanie potencjału sektora poprzez strategiczne inwestycje; było też dowodem na zmianę istoty relacji między państwem a sektorem wolontarystycznym pod rządami laburzystów na początku nowego tysiąclecia. Niedługo potem podjęto kolejną inicjatywę o nazwie ChangeUp (Home Offi ce, 2004), której celem było wsparcie rozwoju kompetencji w obrę-bie sektora i w podmiotach tworzących jego infrastrukturę, w szczególności na poziomie lokalnym. W początkowym okresie na realizację tego programu przeznaczono 80 mln funtów, uzupełnione w latach 2006–2008 o kolejne 70 mln; odpowiedzialność za jego realizację powierzono nowemu podmiotowi – Capacity Builders (Home Offi ce, 2005c). Powstały również liczne centra eksperckie, mające udzielać organizacjom pozarządowym porad i wskazówek.


Ich funkcjonowanie przez pierwsze dwa lata kosztowało 16,5 mln funtów. Początkowo zajmowały się one sześcioma zagadnieniami: – osiąganie poprawy wyników działalności,– rozwój kadr, – technologie informacyjno-komunikacyjne, – zarządzanie, – fi nansowanie działalności w sektorze wolontarystycznym i wspólnotowym, – pozyskiwanie wolontariuszy i ich rozwój.

Bez wątpienia zatem rząd zaangażował się we wzrost statusu sektora pozarządowego, wspierając ten proces również odpowiednimi zasobami.

Wymienione działania były w 2005 r. przedmiotem kontroli Państwowego Urzędu Nadzoru, skoncentrowanej na roli Ministerstwa Spraw Wewnętrz-nych w zakresie współpracy z trzecim sektorem (NAO, 2005). We wnioskach pokontrolnych zapisano, że chociaż rząd i trzeci sektor zrobiły wiele, by poprawić wzajemne relacje i zwiększyć potencjał sektora, to jednak wciąż pozostało nierozwiązanych wiele problemów o charakterze strategicznym i praktycznym. Przedstawiono również rekomendacje dotyczące przyszłych działań, w większości zaaprobowane przez rząd; z kolei w samym trzecim sektorze wzbudziły one pewne dyskusje.

Od tego czasu nastąpiły również istotne zmiany w strukturach odpowie-dzialnych za relacje międzysektorowe. W maju 2006 główna odpowiedzial-ność za te relacje została przeniesiona z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do Kancelarii Rady Ministrów, a Zespół ds. Aktywizacji Społeczności Lokal-nych (który w międzyczasie osiągnął rangę dyrektoriatu) został przekształ-cony w nowy Urząd ds. Trzeciego Sektora. Odpowiedzialność za politykę fi skalną wobec sektora i działalność charytatywną pozostała w Ministerstwie Finansów, tyle że w nowym Zespole ds. Finansów Trzeciego Sektora i Dobro-czynności. Ministerstwo Finansów wspólnie z Kancelarią Rady Ministrów zai-nicjowało opracowanie kolejnego raportu nt. sektora, jako części przeglądu wydatków publicznych na rok 2007. Odpowiedzialność za wsparcie przed-siębiorczości społecznej ulokowano w nowym Zespole ds. Przedsiębiorczo-ści Społecznej w Ministerstwie ds. Samorządu Terytorialnego i Społeczności Lokalnych. Jak widać, pomimo wielu dokonywanych zmian nadal mamy do czynienia z rozdrobnieniem odpowiedzialności.

Problem z całym tym rządowym zainteresowaniem i oddziaływaniem na relacje między państwem a trzecim sektorem polega na tym, że jest ono w dużym stopniu oparte na określonych założeniach dotyczących natury tego sektora oraz jego podstawowych potrzeb i działań, przez co nie uwzględnia się olbrzymiej różnorodności działań wolontarystycznych i wspólnotowych, o której była mowa wcześniej.


Z punktu widzenia organizacji posiadających umowy na realizację usług bądź w inny sposób zaangażowanych w relacje międzysektorowe, działania MSW, porozumienie Compact oraz programy Futurebuilders i ChangeUp sprzyjają rozwojowi ich działalności; stanowią też dowód na to, że wielo-sektorowa gospodarka dobrobytu obejmuje obecnie również uregulowane i wspierane relacje między sektorami publicznym a pozarządowym. Z drugiej jednak strony dla organizacji, które nie uczestniczą w sformalizowanych for-mach tych relacji – zwłaszcza niewielkich, funkcjonujących w społecznościach lokalnych grup samopomocowych, w praktyce prawdopodobnie wykonujących większość pracy – opisane wcześniej działania nie mają większego znacze-nia.

A zatem niektórzy otwarcie zaakceptowali nowe zasady świadczenia usług i pozyskiwania środków publicznych, tak jak zwolennicy Programu Finansowa-nia Działalności Wolontarystycznej (Voluntary Finance Initiative), mającego zapewnić stałe źródło przychodów dla organizacji zaangażowanych w dostar-czanie usług (Ormerod iin., 2003; ACEVO, 2004). Inni, w tym również wspie-rająca tworzenie infrastruktury sektora organizacja NCVO, przyjęli bardziej ostrożne podejście. Przedstawiciele NCVO zauważyli na przykład wyniki badań opinii publicznej, według których dwie trzecie respondentów uważa, że położono zbyt duży nacisk na sektor wolontarystyczny i wspólnotowy jako mechanizm świadczenia usług (Brindle, 2005).

Można też mówić o pewnym kontraście realizowanej polityki w stosunku do retoryki zaangażowania na rzecz udziału sektora w procesie odrodzenia obywatelskiego (Home Offi ce, 2003). Niektórzy argumentują, że pogłębia-nie roli dostawców usług może przyczynić się do erozji społecznego zaufania pokładanego w organizacjach wolontarystycznych i ograniczyć ich zdolność zachowania wysokiego poziomu odpowiedzialności i wrażliwości na potrzeby ludzi (Paxton, Pearce, 2005). To właśnie te cechy pozwoliły sektorowi odgry-wać ważną rolę w sferze aktywności obywatelskiej i budowaniu spójności spo-łecznej, ale były one w niewielkim stopniu wspierane przez rząd.

Można nawet powiedzieć, że nowe uwarunkowania systemowe mogą zagrażać części organizacji wolontarystycznych i wspólnotowych. Zagrożenia te mogą polegać na ich pomijaniu, co sugeruje, że organizacje nie zaangażo-wane bezpośrednio w realizację porozumień Compact i Compact Plus nie są warte publicznego zainteresowania i wsparcia. Mogą jednak również polegać na nadmiernej ingerencji, gdy twierdzi się, że wszystkie organizacje powinny ulec przekształceniom i postępować wedle zaleceń, jeśli chcą posiadać sta-tus członków sektora. Polityczne uwarunkowania wielosektorowej gospo-darki dobrobytu uwzględniają zatem znaczenie utrzymywania aktywnych związków z sektorem wolontarystycznym i wspólnotowym; uwarunkowania


te nie uwzględniają jednak całego „rozlazłego monstrum”, jakie ten sektor stanowi.

CHARAKTERYSTYKA SEKTORA WOLONTARYSTYCZNEGO I WSPÓLNOTOWEGO

Trudno nie doceniać znaczenia różnorodności sektora wolontarystycznego i wspólnotowego, w szczególności dla polityków i strategów dostrzegających rolę, jaką on odgrywa w wielosektorowej gospodarce dobrobytu. Określenie tej roli wymaga szerokiego spojrzenia na sektor: poprzez jego zdefi niowanie i wyróżnienie spośród innych; poprzez wskazanie relacji, w których uczest-niczy, i regulacji, którym podlega; poprzez pryzmat mechanizmu kontrak-tacji i zawieranych porozumień; poprzez udzielane mu wsparcie i trwałość jego działań. Jak już wspomniano, próby zdefi niowania samego sektora często mają jednak charakter względny – określają go poprzez odróżnienie od innych sektorów albo wskazanie jego miejsca pośród nich. Z kolei próby oddania jego skali opierają się na defi nicjach używanych przez statystykę publiczną i występujących w międzynarodowych klasyfi kacjach.

Wszystkie te podejścia nieuchronnie pomijają jednak wiele organiza-cji wolontarystycznych i małych organizacji działających w społecznościach lokalnych, które tak naprawdę mogą stanowić większość sektora. W almana-chu opublikowanym przez NCVO znajdziemy informację o liczbie 169.000 głównych organizacji pozarządowych (Wilding i in., 2006b, s. 3). Inne źródła podają jednak większe liczby; na przykład A. Westall (2005, ss. 75–8) mówi o: – 220 000 organizacji w szeroko rozumianym sektorze not-for-profi t (obejmu-

jącym również organizacje działające w obszarach sportu, kultury i miesz-kalnictwa),

– 100 000 grup wspólnotowych,– 600 000 – 900 000 małych grup.

Zainteresowanie podmiotów publicznych zbieraniem danych i ich ana-lizy ilościowe zapewne z konieczności koncentrują się na większych, bardziej sformalizowanych i fi gurujących w odpowiednich rejestrach organizacjach. Dostępne dla nich dane sugerują, że sektor jest zdominowany przez niewielką liczbę dużych organizacji, przynajmniej w ujęciu fi nansowym; 14 liderujących organizacji, z których każda osiąga roczne przychody przekraczające 100 mln funtów, gromadzi 10% całkowitych przychodów sektora (Wilding i in., 2006b, ss. 6–7). W kontekście trójkąta dobrobytu przedstawionego na rysunku 5.1, prawdopodobnie znajdują się one w jego prawym górnym rogu przy granicy z sektorem publicznym.


Znaczący wkład w wielosektorową gospodarkę dobrobytu ma jednak rów-nież wiele innych organizacji, posiadających odmienne struktury organiza-cyjne i napotykające w swej działalności rozmaite problemy. Prowadzone od wielu lat badania jakościowe pozwoliły zgłębić funkcjonowanie bardzo różnych podmiotów oraz wpływ, jaki wywiera na nie polityka sektora pub-licznego i zmienne relacje z państwem (Russell i in., 1993, 1995; Russell, Scott, 1997; Scott i in., 2000; Alcock, Scott, 2005). Na podstawie tych badań powstały poniższe trzy przykłady ilustrujące pewne ważne zagadnienia zwią-zane z relacjami międzysektorowymi w obrębie wielosektorowej gospodarki dobrobytu.

Ramka 5.5. „Tumble Tots” – sektor nieformalny/wolontary-styczny i wspólnotowy

Ledwie świta, gdy młoda kobieta z dzieckiem w wózku przechodzi przez szklane drzwi; dwie minuty później inna robi to samo. Po chwili obie kobiety wracają szybszym krokiem, tym razem już bez wózków. Godzinę później robi się tłoczno, gdy przybywają uczniowie szkoły podstawowej i średniej. Kwadrans po dziewiątej pojawia się kolejna fala młodych matek, które przyprowadziły swoje 3- i 4-letnie dzieci do przedszkola. Finał tego całego zamieszania następuje, gdy część przedszkolaków zostaje odesłana z jednego końca centrum aktywności lokalnej (Community Centre) na drugi: z przedszkola prowadzonego na zasadzie non-profi t do komercyjnego pod nazwą „Tumble Tots”. Właśnie mieliśmy do czynienia z praktyczną stroną wielosektorowości.

Pierwszych dwoje dzieci znajdowało się w drodze do płatnych opiekunek, z których jedne pracują na czarno, działalność innych jest natomiast regulowana i wspierana przez lokalne wydziały usług społecznych. Grupy przedszkolne są zazwyczaj kierowane przez komitety rodzicielskie (zwykle uczestniczą w nich matki) pracujące na zasadzie wolontariatu; komitety zatrudniają opiekunki pracujące w niepełnym wymiarze godzin (o ile dysponują odpowiednimi środkami), które są wspomagane przez wolontariuszy, czyli najczęściej matki dzieci uczestniczących w zajęciach. Natomiast „Tumble Tots” jest typowym komercyjnym przedszkolem prowadzonym na zasadach małego przedsiębiorstwa (Scott, 2003, s. 301).

Organizacja tych nieformalnych, małych grup opiera się na sieci drobnych przejawów wzajemności i zaangażowaniu wolontariuszy. Większość opieku-nek zna się nawzajem i przy pomocy poczty pantofl owej przekazuje sobie informacje o wszystkim, co ważne w ich pracy – o nowych klientach, kon-taktach z przedszkolami, zbliżającej się kontroli itp. Społeczne przedszkola


albo korzystają wyłącznie z wolontariuszy, albo ich komitety rodzicielskie zatrudniają płatnych pracowników. By prowadzić przedszkole, trzeba sobie radzić z różnymi formalnościami, włączając w to ustalanie grafi ków wolonta-riuszy, pozyskiwanie środków, negocjacje z lokalnymi szkołami podstawowymi i wypełnianie obowiązków nakładanych przez przepisy.

Wszystkie te powtarzalne czynności wiążą się z wieloma wyzwaniami o charakterze organizacyjnym, występującymi tam, gdzie sfera nieformalna przenika się z prostymi obowiązkami formalnymi (umieszczanie wykazów na tablicach, przygotowywanie folderów informacyjnych i raportów rocznych). W biedniejszych rejonach wiele tego rodzaju obciążeń administracyjnych mogą przejąć pracownicy podmiotów takich jak Sure Start; w środkowej Anglii nieformalne sieci społeczne tworzone przez kobiety z klasy średniej zajmują się dziećmi od przedszkola przez kolejne etapy edukacji.

Stopień, w jakim połączenie zasobów o charakterze formalnym i niefor-malnym jest wystarczające do realizacji określonych zadań społecznych, jest zmienny. Wiele zależy od ciągłości zaangażowania najważniejszych wolonta-riuszy, dostępu do odpowiedniego lokalu, przepływów fi nansowych, relacji ze społecznością lokalną i zmiennych uwarunkowań prawnych. Niespodziewane wprowadzenie dodatkowych wymogów może wywrzeć presję na nieformalne relacje podtrzymujące działalność przedszkoli i wywołać nieprzewidziane następstwa. Jest to o tyle istotne, że przedszkola mogą stanowić istotne źródło kapitału społecznego we wspólnotach lokalnych. Młoda matka może zdecydować się na szkolenie z zakresu pracy socjalnej wskutek doświadczeń z pracy w charakterze wolontariuszki; między członkami komitetu rodziciel-skiego mogą powstać więzi, dzięki którym zaczną oni odgrywać większą rolę w swojej społeczności. Zwiększenie przez władze publiczne zakresu regulacji może natomiast zagrozić żywotności, a nawet celowości istnienia takich kru-chych form organizacyjnych.

Ramka 5.6. „Small Potatoes” – sektor prywatny/sektor wolonta-rystyczny i wspólnotowy

Przedsiębiorstwo społeczne Small Potatoes zostało założone w 1992 r. jako rynkowa odpowiedź na problemy osób mających trudności ze znalezieniem pracy, takich jak bezdomni i byli więźniowie. Small Potatoes kupuje u lokalnych hurtowników produkty, które następ-nie dwustu pracowników przedsiębiorstwa sprzedaje na bazarach i straganach ulicznych. Działalność ta, mająca początkowo formę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonej przez fundusz dobroczynny, była już dwukrotnie restrukturyzowana; za pierwszym


razem oddzielono fundusz od działalności biznesowej, za drugim natomiast połączono ją z innym przedsiębiorstwem społecznym zaangażowanym w realizację wielu umów na świadczenie usług spo-łecznych. Obecne obroty (2004) sięgają 5 mln funtów, a przedsię-biorstwo zatrudnia prawie 140 osób i wolontariuszy kierujących jego działalnością. Siedziba mieści się w nowoczesnym, przestronnym, trzypiętrowym budynku w rewitalizowanej dzielnicy dużego miasta. W pobliżu znajduje się wiele modnych sklepów i barów. Na ścianie wewnętrznego atrium rozpościera się wielki mural przedstawiający nazwiska i nazwy setek sponsorów.

Połączenie celów społecznych i ekonomicznych stanowi zapewne największe wyzwanie dla tego rodzaju podmiotów, których benefi -cjentami są zarówno inwestorzy, jak i zatrudnieni. Każda angażu-jąca się tu osoba podpisuje dwuletnie porozumienie pozwalające jej działać na zasadzie franchisingu; obok samodzielnej sprzedaży warzyw zobowiązuje się również poddać nadzorowi i uczestniczyć w szkoleniach. W tym właśnie tkwi źródło nieporozumień pomię-dzy menedżerami odpowiedzialnymi za realizację celów ekonomicz-nych i społecznych (Pharoah i in., 2004, s. 35). Jedna z menedżerek stwierdziła (odnosząc się do kolegi zajmującego się sprzedażą): „mieliśmy kilka naprawdę trudnych spotkań... Usiłowałam praco-wać nad czymś, co postrzegałam jako różnice kultur i systemów war-tości” (Pharoah i in., 2004, s. 46). Tego rodzaju różnice wpływają na relacje zewnętrzne Small Potatoes, a nawet im zagrażają. Jeden z menedżerów mówił o stałym zagrożeniu dla publicznego wizerunku odnoszącego sukces przedsiębiorstwa, związanym z zachowaniami ich ulicznych sprzedawców.

Podczas gdy nieformalne sieci opiekunek do dzieci i grupy prowadzące przedszkola funkcjonują często na dość swobodnych zasadach, organizacje bardziej złożone i prowadzące działania na szerszą skalę – takie jak Small Potatoes – potrzebują bardziej sformalizowanych struktur działania. Przed-siębiorstwa społeczne mogą potrzebować nawet dziesięciu lat, by zbudować podstawowy zespół doświadczonych pracowników i osiągnąć reputację umoż-liwiającą pozyskiwanie większych funduszy. Wiele inicjatyw kończy się niepo-wodzeniem przed upływem tego czasu. Nie wszyscy dysponują umiejętnością odpowiedniego wykorzystania zasobów ludzkich i fi nansowych. Nawet gdy organizacja staje się bardziej sformalizowana, pozostaje podstawowy prob-lem zdolności do odpowiedniego reagowania na niepewne otoczenie; popu-larne określenie „przedsiębiorca społeczny” nie jest po prostu opisem osoby będącej racjonalnym biznesmenem. Istnieją również przekonujące dowody na to, że w sferze na granicy między sektorem prywatnym a wolontarystycznym i wspólnotowym w równym stopniu występują zachowania nieformalne, przy-


padkowe i rywalizacyjne, jak też sformalizowane planowanie i współpraca (Pharoah i in., 2004, s. 70).

Ramka 5.7. „Family Friends” – sektor publiczny/sektor wolon-tarystyczny i wspólnotowy

„Kiedy wróciłem do pracy po wyleczeniu grypy, na biurku już czekały na mnie formularze. Mają jakieś 25 stron – spójrzcie na nie! Chcą od nas planów strategicznych, biznesplanów, budżetów i Bóg jeden wie czego jeszcze... A to jest tylko jeden formularz. Mamy to zrobić w trzy tygodnie. A w programie pojawiło się 7 mln funtów – skąd one się nagle wzięły?

(...) Mamy mnóstwo rzeczy do zrobienia. To jest właśnie nie tak jak trzeba w trzecim sektorze. Moim zdaniem byłoby znacznie zdrowiej dla całego sektora wolontarystycznego odwrócić się i powiedzieć: „Tego się nie da zrobić, to głupota. Zabierajcie to, nie chcemy tego”. Fundatorzy musieliby wtedy przemyśleć swoje postępowanie. Ale oni tego nie zrobią – trzeba zapędzić ludzi do wypełniania formularzy i pisania projektów” (Scott i in., 2000, s. 50).

Family Friends jest organizacją pozarządową wspierającą rodziny posia-dające co najmniej jedno dziecko w wieku poniżej 5 lat. Doświadczyła ona znacznego przypływu środków fi nansowych, gdy pod koniec lat dziewięć-dziesiątych XX w. rządowa polityka prorodzinna nabrała rozpędu. W latach 1999–2000 dotacja na świadczenie usług społecznych zwiększyła się o ponad 30% do prawie 130 tysięcy funtów; w tym samym czasie podobnie wzrosła dotacja z Ministerstwa Edukacji. Tymczasem organizacja liczyła dotychczas sześciu pełnoetatowych pracowników i trzy osoby pracujące w niepełnym wymiarze; koordynowali oni działania 115 wolontariuszy. Cytat z wywiadu z jednym z liderów organizacji, zamieszczony w ramce 5.7, dobrze ilustruje jej reakcję w wyniku niespodziewanego zakontraktowania usług przez sektor publiczny.

Oczywiście szczegółowe studia przypadków, takie jak te dotyczące wpływu kontraktowania przez sektor publiczny usług w sektorze wolontarystycznym i wspólnotowym, tworzą bardziej zróżnicowany obraz. Przedstawiciel Family Friends po przejściu grypy miał sceptyczne nastawienie, ale wiele innych osób, z którymi przeprowadziliśmy wywiady w trakcie licznych badań, pozy-tywnie wypowiadało się na temat mechanizmu kontraktacji. Ciągła gonitwa za skromnymi dotacjami ustąpiła miejsca większym i precyzyjnym umowom, zapewniającym większą stabilność i wyższy status. Badania nie dostarczyły jednak jednoznacznych wniosków. Nawet w obrębie tej samej organizacji


poszczególni pracownicy i wolontariusze różnili się w poglądach. Na przy-kład młodszy personel prezentował z reguły poglądy świadczące o bardziej instrumentalnych i nastawionych na karierę motywach i aspiracjach swojej pracy. Jednakże nawet wtedy, gdy stało się jasne, że zawierane umowy często marginalizują udział wolontariuszy w planowaniu strategicznym (nie mieli oni wpływu na te umowy), wielu wypowiadało się na ich temat pozytywnie (np. Russell, Scott, 1997).

PERSPEKTYWY NA PRZYSZŁOŚĆ

Rozmiary i różnorodność sektora wolontarystycznego i wspólnotowego sprawiają, że jakiekolwiek próby uwzględnienia go na mapie wielosektorowej gospodarki dobrobytu nieuchronnie wiążą się z uproszczeniami. Nie znaczy to oczywiście, że niepełna wiedza jest bezużyteczna. Badania ilościowe i jakoś-ciowe przeprowadzone w czasie ostatniej dekady dostarczyły wielu informacji na temat rozmiarów i struktury sektora oraz jego roli w polityce społecznej. Wiemy zatem więcej niż wcześniej, ale jesteśmy też bardziej świadomi włas-nej niewiedzy (Kendall, 2003, s. 232).

Różnorodność sektora nie jest jednak wyłącznie wyzwaniem dla bada-czy akademickich; ma również olbrzymie znaczenie dla debat politycznych i strategicznych decyzji kształtujących obecnie XXI-wieczną wielosektorową gospodarkę dobrobytu. Jak już wspomniano, rząd ma spore oczekiwania co do udziału sektora w realizacji polityki społecznej, a towarzyszą im znaczące inwestycje mające to umożliwić. Perspektywy stojące przed trzecim sektorem mogą zatem wydawać się pozytywne i szerokie. W praktyce jednak złożoność sektora i napięcia w procesie kształtowania uwarunkowań strukturalnych czynią te perspektywy bardziej niejednoznacznymi.

Mamy na przykład do czynienia z bardzo różnymi oczekiwaniami wzglę-dem roli sektora w procesie rozwijania i świadczenia usług społecznych. Z jednej strony oczekuje się, że działalność wolontarystyczna i jej etos przy-czynią się do odrodzenia aktywności oddolnej i odbudowy społeczeństwa oby-watelskiego; ten sposób myślenia odzwierciedlają deklaracje rządu. Opiera się on na tezach R. Putnama (1993, 2000) o zasadniczym znaczeniu działal-ności wolontarystycznej dla rozwoju kapitału społecznego. W praktyce jednak sektor publiczny zrobił niewiele, by wesprzeć tę bardziej ogólną rolę sektora, niewiele też uwagi poświęca się przełożeniu aktywności poszczególnych orga-nizacji na kształtowanie szerszych stosunków społecznych.

Sektor publiczny koncentruje się raczej na zwiększaniu potencjału sektora, upowszechnianiu dobrych praktyk i infrastrukturalnym wsparciu organizacji


uczestniczących w świadczeniu usług społecznych. Programy Futurebuilders, ChangeUp i porozumienie Compact wiążą się z fi nansowym i politycznym wsparciem ze strony rządu. Jest za wcześnie, by ostatecznie ocenić wpływ tych działań na sektor i obywateli korzystających ze świadczonych przezeń usług społecznych, jednak – jak stwierdził Państwowy Urząd Nadzoru – wiele praktycznych problemów pozostało nierozwiązanych; konieczne są zatem kolejne działania (NAO, 2005).

W nowym klimacie politycznym perspektywy sektora zależeć będą od tego, czy obecne oczekiwania zostaną spełnione, a problemy rozwiązane. Duże zna-czenie będzie mieć kierunek rozwoju relacji wewnątrz sektora oraz z pozosta-łymi sektorami – publicznym, prywatnym i nieformalnym. Coraz więcej znaków świadczy o tym, że pomimo rządowych deklaracji wspierania „trzeciej drogi” w praktyce władze w coraz większym stopniu faworyzują podmioty komer-cyjne, co jest szczególnie widoczne w obszarze ochrony zdrowia, w którym trzeci sektor zawsze był silnie obecny. Za wcześnie jest jednak, by stwierdzić, że wzrost znaczenia pragmatycznej prywatyzacji bezpośrednio wpłynie na kon-dycję sektora. Podsumowując: na sektor oddziaływują zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne uwarunkowania; umiejscowienie trzeciego sektora pomiędzy państwem a rynkiem w największym stopniu zdecyduje o jego przyszłości.

ZAKOŃCZENIE

Nie jest niczym nowym stwierdzenie, że sektor wolontarystyczny i wspól-notowy musi się przystosować do zmiennych uwarunkowań społecznych, poli-tycznych i ekonomicznych; w obrębie sektora (a przynajmniej wśród dużych organizacji infrastrukturalnych, takich jak NCVO) można jednak zauważyć zatroskanie sytuacją, w której zwiększenie udziału w świadczeniu usług pub-licznych na coraz bardziej podzielonym i wymagającym rynku konsumenckim stawia wyzwania przed wieloma organizacjami. Zostały one przedstawione w kolejnej publikacji NCVO na temat wyzwań dla działalności wolontary-stycznej w XXI w. (Robb, 2005, s. 9):

„Czy nasz sektor pozostanie w miejscu wyznaczonym przez nowy konsensus, gdzie ani sektor publiczny, ani rynkowy nie czuje się dobrze albo nie widzi szansy na zysk? Czy różnorodne organizacje mieszczące się w szeroko pojętym trzecim sek-torze odnajdą w sobie wspólne korzenie, by się zjednoczyć i bronić swoich warto-ści oraz sposobu patrzenia na świat, jak to czynią pozostałe sektory?”

Kolejne wyzwania będą się wiązać z relacjami międzysektorowymi. Na granicy z sektorem rynkowym większe przedsiębiorstwa społeczne – takie jak


towarzystwa budownictwa społecznego – coraz lepiej sobie radzą z równowa-żeniem konieczności utrzymania się na konkurencyjnym rynku oraz niezależ-ności i społecznej odpowiedzialności. Większe problemy dotyczą sfery leżącej obok sektora publicznego. W dużej mierze wynikają one z braku spójności i sprzeczności charakteryzujących obecną politykę publiczną. Świadczy o tym dysproporcja rządowych nakładów na świadczenie usług społecznych oraz słu-żących wsparciu odrodzenia obywatelskiego; w tym drugim przypadku mamy do czynienia głównie z retoryką. Nadal istnieje również rozdźwięk między rządową polityką zawierania porozumień i włączania sektora w główny nurt polityki publicznej a licznymi dowodami pozostawiających wiele do życzenia praktyk władz lokalnych i podmiotów publicznych tego szczebla. Im bliżej obywatela, tym relacje międzysektorowe rodzą więcej problemów (np. Alcock i in., 2004).

W administracji rządowej i innych częściach sektora publicznego wystę-pują też czasem mieszane uczucia względem wielosektorowości w polityce społecznej, w wyniku czego organizacje pozarządowe pełnią funkcje należące wcześniej do podmiotów publicznych szczebla centralnego i lokalnego – np. władz samorządowych kontrolowanych przez laburzystów. Ostatecznie sta-bilny rozwój wielosektorowej gospodarki dobrobytu będzie zależeć zarówno od reformy sektora publicznego i zmian o charakterze politycznym, jak też rozwijania potencjału sektora wolontarystycznego i wspólnotowego; wskazują na to również autorzy pozostałych rozdziałów. Wspomniano już wcześniej, że działalność wolontarystyczna w XX wieku reagowała często na zmiany zachodzące w polityce sektora publicznego. W nowym stuleciu perspektywy sektora pozarządowego zależeć będą od przeobrażeń wielosektorowej polityki społecznej.

Podsumowanie 1. Trudno jest jednoznacznie zdefi niować i zmierzyć sektor wolontarystyczny i wspól-

notowy; wiąże się to z kontrowersjami. 2. Sektor ten jest bardzo zróżnicowany, o czym świadczą odmienne role i struktury

organizacyjne poszczególnych organizacji pozarządowych i grup wspólnotowych.3. Zrozumienie funkcjonowania sektora wymaga szerszej perspektywy uwzględnia-

jącej relacje międzysektorowe.4. Uwarunkowania systemowe sektora w ostatnich latach zmieniały się znacząco,

skutkując wzrostem statusu sektora wolontarystycznego i wspólnotowego w wie-losektorowej gospodarce dobrobytu.

5. Wzrost rządowego wsparcia dla sektora wyzwolił różnorodne napięcia, których konsekwencje zależą od rodzaju organizacji.


Warto przeczytać 1. Najlepszym źródłem wiedzy na temat sektora wolontarystycznego i wspólnoto-

wego jest almanach wydawany co dwa lata przez Narodową Radę Organizacji Wolontarystycznych (Wilding i in., 2006a, 2006b).

2. Wyczerpujący przegląd politycznych uwarunkowań funkcjonowania sektora w Wielkiej Brytanii znajduje się w pracy J. Kendalla (2003).

3. M. Harris i C. Rochester (2001) opublikowali pracę obejmującą wiele ważnych zagadnień prezentowanych z różnych perspektyw.

4. Dyskusje dotyczące organizacji dostarczających usługi publiczne zostały zwięźle omówione w pracy W. Paxtona i innych (2005).

Źródła elektroniczne 1. Centrum Społeczeństwa Obywatelskiego (Centre for Civil Society) – strona o cha-

rakterze akademickim zawierająca linki do analiz dotyczących Wielkiej Brytanii i krajów rozwijających się (www.lse.ac.uk/collections/ccs).

2. Fundacja Wspierania Dobroczynności (Charities Aid Foundation) – informacje o datkach dobroczynnych i sytuacji fi nansowej sektora (www.cafonline.org).

3. Serwis Rozwoju Lokalnego (Community Development Exchange) – praktyczne informacje na temat działań osadzonych w społecznościach lokalnych (www.cdx.org.uk).

4. Fundacja Rozwoju Lokalnego (Community Development Foundation) – badania i praktyczne informacje dotyczące rozwoju lokalnego, w kontekście uwarunkowań politycznych.

5. Narodowa Rada Organizacji Wolontarystycznych – najważniejsza organizacja koordynująca gromadzenie informacji i reprezentująca angielski sektor pozarzą-dowy (www.ncvo-vol.org.uk).

6. Urząd ds. Trzeciego Sektora – ten umiejscowiony obecnie w Kancelarii Rady Mini-strów podmiot koordynuje rządową politykę wobec sektora (www.cabinetoffi ce.gov.uk/the_third_sector).

7. Anglia Wolontariuszy (Volunteering England) – badania, praktyczne informacje i działania na rzecz rozwoju wolontariatu (www.volunterringengland.org).

8. Sieć Badań Sektora Wolontarystycznego (Voluntary Sector Studies Network) – naj-większe akademickie stowarzyszenie badaczy trzeciego sektora (www.vssn.org.uk).

Literatura

ACEVO (Association of Chief Executives of Voluntary Organisations) (2004), Com-munities in Control, London: ACEVO.

Alcock, P. and Scott, D. (eds) (2005), ‘Close Work’: Doing Qualitative Research in the Voluntary Sector, West Malling: Charities Aid Foundation.

Alcock, P., Brannelly, T. and Ross, L. (2004), Formality or Flexibility: Voluntary Sector Contracting in Social Care and Health, London: National Council for Voluntary Orga-nisations.


Anheier, H. and Kendall, J. (eds) (2001), Third Sector Policy at the Crossroads: An Inter-national Non-profi t Analysis, London: Routledge.

Beveridge, W. (1948), Voluntary Action: A Report on Methods of Social Advance, London: Allen and Unwin.

Billis, D. and Glennerster, H. (1998), Human Services and the Voluntary Sector: Towards a Theory of Comparative Advantage, Journal of Social Policy, vol 27, no 1, pp 79–98.

Blair, T. (1998), The Third Way, London: Fabian Society.Brindle, D. (2005), Happy Days ... but a Rosy Future?’, Guardian, 28 September.Craig, G., Taylor, M., Wilkinson, M. and Monro, S. (2002), Contract or Trust? The Role

of Compacts in Local Governance, Bristol: The Policy Press.Davis Smith, J. (2001), Volunteers: Making a Difference?, in M. Harris and C. Rochester

(eds), Voluntary Organisations and Social Policy in Britain: Perspectives on Change and Choice, Basingstoke: Palgrave, pp 185–99.

Deakin, N. (2001), In Search of Civil Society, Basingstoke: Palgrave.Deakin Commission (1996), Meeting the Challenge of Change: Voluntary Action into the

21st Century, Report of the Commission on the Future of the Voluntary Sector in England, London: National Council for Voluntary Organisations.

Etzioni, A. (1995), The Spirit of Community: Rights and Responsibilities and the Communi-tarian Agenda, London: Fontana Press.

Etzioni, A. (2000), The Third Way to a Good Society, London: Demos.Evers, A. and Laville, J.-L. (eds) (2004), The Third Sector in Europe, Cheltenham:

Edward Elgar.Ferlie, E., Ashburner, L., Fitzgerald, L. and Pettigrew, A. (1996), The New Public

Management in Action, Oxford: Oxford University Press.Gosden, P. (1961), The Friendly Societies in England 1815-1875, Manchester: Manche-

ster University Press.Harris, M. and Rochester, C. (eds) (2001), Voluntary Organisations and Social Policy in

Britain: Perspectives on Change and Choice, Basingstoke: Palgrave.HM Treasury (2002), The Role of the Voluntary and Community Sector in Service Delivery:

A Cross Cutting Review, London: HM Treasury.HM Treasury (2003), Futurebuilders. An Investment Fund for Voluntary and Community Sec-

tor Public Delivery: Proposals for Consultation, London: HM Treasury.Home Offi ce (1998), Compact on Relations between Government and the Voluntary and Com-

munity Sector in England, Cm 4100, London: Stationery Offi ce.Home Offi ce (2003), Building Civil Renewal: Government Support for Community Capacity

Building and Proposals for Change, London: Home Offi ce.Home Offi ce (2004), ChangeUp: Capacity Building and Infrastructure Framework for the

Voluntary and Community Sector, London: Home Offi ce.Home Offi ce (2005a), Funding and Procurement: Compact Code of Good Practice, London:

Home Offi ce.Home Offi ce (2005b), Strengthening Partnerships: Next Steps for the Compact, A Consulta-

tion Document, London: Home Offi ce.Home Offi ce (2005c), Developing Capacity: Next Steps for ChangeUp, London: Home

Offi ce.Humphries, R. (1995), Sin, Organised Charity and the Poor Law in Victorian England,

Basingstoke: Macmillan.


Jochum, V. (2003), Social Capital: Beyond the Theory, London: National Council for Voluntary Organisations.

Jochum, V., Pratten, B. and Wilding, K. (2005), Civil Renewal and Active Citizenship: A Guide to the Debate, London: National Council for Voluntary Organisations.

Kendall, J. (2003), The Voluntary Sector, London: Routledge.Kendall, J. and Knapp, M. (1996), The Voluntary Sector in the UK, Manchester: Man-

chester University Press.Lewis, J. (1995), The Voluntary Sector, the State and Social Work in Britain, Cheltenham:

Edward Elgar.Lewis, J. (1999), Reviewing the Relationship between the Voluntary Sector and the State in

Britain in the 1990s, Voluntas, vol 10, no 3, pp 255–70.NAO (National Audit Offi ce) (2005), Home Offi ce: Working with the Third Sector, Lon-

don: The Stationery Offi ce.Ormerod, P., Kay, J., Mayo, E. and Hutton, W. (2003), Replacing the State? The Case

for Third Sector Public Service Delivery, London: Association of Chief Executives of Voluntary Organisations.

Paxton, W. and Pearce, N. (2005), The Voluntary Sector and the State, in W. Paxton, N. Pearce, J. Unwin and P. Molyneux The Voluntary Sector Delivering Public Services: Transfer or Transformation?, York: Joseph Rowntree Foundation, pp 3–36.

Paxton, W., Pearce, N., Unwin, J. and Molyneux, P. (2005), The Voluntary Sector Deli-vering Public Services: Transfer or Transformation?, York: Joseph Rowntree Founda-tion.

Pharoah, C., Scott, D. and Fisher, A. (2004), Social Enterprise in the Balance: Challenges for the Voluntary Sector, West Malling: Charities Aid Foundation.

Putnam, R. (1993), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, NJ: Princeton University Press.

Putnam, R. (2000), Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, New York, NY: Simon and Schuster.

Robb, C. (ed) (2005), Voluntary Action: Meeting the Challenges of the 21st Century, London: National Council for Voluntary Organisations.

Russell, L. and Scott, D. (1997), Very Active Citizens? The Impact of Contracts on Volunteers, Manchester: University of Manchester.

Russell, L., Scott, D. and Wilding, P. (1993), Funding the Voluntary Sector: A Case Study from the North of England, Manchester: University of Manchester.

Russell, L., Scott, D. and Wilding, P. (1995), Mixed Fortunes: The Funding of the Voluntary Sector, Manchester: University of Manchester.

Salamon, L. and Anheier, H. (1997), Defi ning the Nonprofi t Sector: A Cross-national Ana-lysis, Manchester: Manchester University Press.

Salamon, L., List, R., Toepler, S., Sokolowski, S. and associates (eds) (1999), Global Civil Society: Dimensions of the Non-profi t Sector, Baltimore, MD: Johns Hopkins Cen-tre for Civil Society Studies.

Scott, D. (2003), The Role of the Voluntary and Non-Governmental Sector, in J. Baldock, N. Manning, and S. Vickerstaff (eds) Social Policy, Oxford: Oxford University Press, pp 293–326.

Scott, D., Alcock, P., Russell, L. and Macmillan, R. (2000), Moving Pictures: Realities of Voluntary Action, Bristol: The Policy Press.


Westall, A. (2005), Exploring Diversity: the Links between Voluntary and Community Orga-nisations, Social Enterprise, and Cooperations and Mutuals, in C. Robb (ed), Voluntary Action: Meeting the Challenges of the 21st Century, London: National Council for Voluntary Organisations, pp 69–93.

Wilding, K., Clark, J., Griffi th, M., Jochum, V. and Wainwright, S. (2006a), The UK Voluntary Sector Almanac 2006, London: National Council for Voluntary Organisa-tions.

Wilding, K., Clark, J., Griffi th, M., Jochum, V. and Wainwright, S. (2006b), The UK Voluntary Sector Almanac 2006: The State of the Sector (Summary), London: National Council for Voluntary Organisations.

Yates, H. and Jochum, V. (2003), It’s Who You Know That Counts: The Role of the Voluntary Sector in the Development of Social Capital in Rural Areas, London: National Council for Voluntary Organisations /The Countryside Agency.

Rozdział 6

Dobrobyt a sektor nieformalny

HILARY ARKSEY, CAROLINE GLENDINNING

Przegląd: Rodziny, przyjaciele, sąsiedzi i inne nieformalne sieci społeczne stanowią znaczące źródła dobrobytu. W niniejszym rozdziale zwrócono uwagę głównie na jeden rodzaj nieformalnych źródeł dobrobytu – w przeważającej części nieodpłatną pomoc krewnych i przyjaciół świadczoną chorym lub niepełnosprawnym dzieciom, dorosłym i osobom w podeszłym wieku. Aby umiejscowić rozdział w odpowiednim kontekście, przedstawiono szczegóły dotyczące populacji nieopłacanych opiekunów. Omówiono również politykę sektora publicznego wobec opiekunów w okresie od połowy lat dzie-więćdziesiątych XX w., a także jej wpływ na jakość wsparcia udzielanego opiekunom. Wreszcie, przedmiotem rozważań są przyczyny ograniczonego oddziaływania tej poli-tyki na rzeczywistość.

Pojęcia kluczowe: Sektor nieformalny, opieka środowiskowa, sprawowanie niefor-malnej opieki, prawne uwarunkowania usług opiekuńczych, Narodowa Strategia wobec Opiekunów, ruch społeczny osób niepełnosprawnych, opiekunowie jako nie-odpłatny zasób

WPROWADZENIE

W swym najszerszym znaczeniu, dobrobyt jest wynikiem oddziaływania wielu organizacji i osób, obok usług fi nansowanych i świadczonych przez sek-tor publiczny. Organizacje pozarządowe odgrywają ważną rolę, dostarczając informacji, doradzając i świadcząc bardziej bezpośrednie usługi, zwłaszcza ludziom, których sytuacja życiowa jest niezwyczajna. Działania te są często fi nansowane przez władze centralne lub lokalne. Organizacje pozarządowe na przykład świadczą usługi osobom niepełnosprawnym i/lub będącym w pode-szłym wieku oraz ich opiekunom; reprezentują interesy ich wszystkich przed decydentami. Wiele organizacji umożliwia również bardzo cenną wymianę informacji i doświadczeń przez ludzi znajdujących się w podobnej sytuacji.

Hilary Arksey, Caroline Glendinning132

Jednak jeszcze ważniejszym pozapaństwowym źródłem dobrobytu jest pomoc krewnych, przyjaciół i sąsiadów. Nazywa się ją często „nieformalną”, ponieważ nie pochodzi od sformalizowanych organizacji, lecz jest wynikiem różnorodnych, bliskich relacji między jednostkami: więzów pokrewieństwa łączących członków rodziny, drobnych wzajemnych zobowiązań powstających między sąsiadami, przyjaciółmi i członkami społeczności lokalnych, wresz-cie wzajemnego wsparcia osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Wiele z tych relacji opartych jest na mechanizmie wzajemności – na jawnym lub ukrytym założeniu, że udzielana pomoc jest wynikiem wsparcia otrzymanego wcześniej albo też, że zostanie kiedyś odwzajemniona. Wzajemność jest jedną z podstaw relacji opiekuńczych (Qureshi, Walker, 1989).

W wielu przypadkach te wzajemne zobowiązania są bardzo uogólnione lub niedookreślone. Na przykład opieka rodzicielska nad dziećmi może sprawić, że dorosłe dzieci będą chciały ją odwzajemnić rodzicom będącym w pode-szłym wieku; J. Finch i J. Mason (1993, s. 51) opisują tę niebezpośrednią wymianę jako „uogólnioną wzajemność”, w której „po prostu oczekuje się, że kiedyś nadejdzie odpłata”. Niektóre osoby wolą świadczyć pomoc sobie nawzajem w gronie rodziny i przyjaciół niż korzystać z ofi cjalnych usług społecznych; odzwierciedla to ich silne normatywne przekonanie o tym, jak należy postępować w obrębie relacji międzyludzkich (Williams, 2004). Dla-tego właśnie niektórzy rodzice idąc do pracy wolą pozostawić swe dzieci pod opieką dziadków, rodzeństwa lub znajomych; wierzą bowiem, że jest to lepsze niż korzystanie z usług świadczonych przez władze lokalne lub zatrudnie-nie prywatnej opiekunki (Skinner, Finch, 2006). Podobnie, niektóre starsze osoby mogą odmówić korzystania ze świadczeń publicznych, woląc polegać na opiece ze strony współmałżonków lub dzieci.

Zakorzenienie nieformalnych źródeł dobrobytu w bliskich, rodzinnych i przyjacielskich relacjach sprawia, że trudno jest je rozpoznawać i badać. Jedno z tych źródeł było jednak po roku 1970 przedmiotem szczególnego zainteresowania badaczy i decydentów – wsparcie ze strony rodziny, przy-jaciół i sąsiadów dla osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych dorosłych i niesamodzielnych osób w podeszłym wieku (Ungerson, 2003). Określa się je ogólnie mianem „opieki nieformalnej”.

Większość wsparcia potrzebnego niepełnosprawnym dorosłym i niesamo-dzielnym osobom starszym jest udzielana przez bliskich i dalszych krewnych, przyjaciół oraz sąsiadów na zasadach nieformalnych. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy potrzebna jest stała opieka lub gdy ma ona bardzo osobisty cha-rakter (Walker, 1995; Pickard, 2001).

W 1968 r. Richard Titmuss zakwestionował znaczenie pojęcia „opieki środowiskowej” (Titmuss, 1968). Jego niepokój wzbudzał zwłaszcza fakt, że

Rozdział 6. Dobrobyt a sektor nieformalny 133

osoby chore psychicznie były wypisywane ze szpitali i wracały do swojego śro-dowiska pozbawione tym samym odpowiednich świadczeń; R. Titmuss opo-wiadał się za rozbudową systemu formalnych usług społecznych osadzonych w środowisku lokalnym (Titmuss, 1968). W kolejnych latach feministyczne badaczki odsłoniły skalę nieodpłatnej opieki nad osobami chorymi, niepeł-nosprawnymi i w podeszłym wieku (Oakley, 1974; Martin, Roberts, 1984; Baldwin, Twigg, 1991; Fine, Glendinning, 2005). Argumentowały, że polityka świadczeń środowiskowych opiera się w gruncie rzeczy na kobietach w roli nieopłacanych opiekunek i powoduje osłabienie ich pozycji na rynku pracy (Finch, Groves, 1983; Ungerson, 1987).

Kolejne rządy niespiesznie reagowały na te zarzuty. W 1976 r. wprowa-dzono nowe świadczenie pieniężne: zasiłek opiekuńczy dla mężczyzn i nie-zamężnych kobiet w wieku produkcyjnym, którzy nie zarobkują, ponieważ opiekują się członkiem rodziny (Invalid Care Allowance; obecnie świadczenie to zwane jest Carers Allowance). Zamężne kobiety początkowo nie mogły otrzymać tego świadczenia, ponieważ zakładano, że i tak pozostałyby w domu. Zasadę tę zmieniono dopiero w 1986 r., gdy sprawa dotarła do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W raporcie R. Griffi thsa zatytułowanym „Opieka środowiskowa: program działań” podkreślono potrzebę wsparcia nieformal-nych opiekunów (Griffi ths, 1988). W wydanej rok później Białej Księdze pt. „Opieka nad ludźmi” jako drugi priorytet określono podniesienie poziomu praktycznego wsparcia opiekunów (DH, 1989). Było to szczególnie ważne, ponieważ rekomendacje białej księgi, wcielone w życie w przyjętej w 1990 r. ustawie o NHS i opiece środowiskowej, opowiadały się po stronie opieki przy wykorzystaniu mechanizmów środowiskowych, nie zaś rozwiązań insty-tucjonalnych dla niepełnosprawnych dorosłych i osób w podeszłym wieku – w praktyce oznaczało to domową opiekę ze strony członków rodziny. W latach dziewięćdziesiątych XX w. polityka społeczna nadal sprzyjała opiece środo-wiskowej, ale (jak będzie o tym dalej mowa) nieformalne świadczenia były coraz bardziej włączane do wielosektorowej polityki społecznej na drodze ustawodawczej i wskutek innych inicjatyw.

Publiczna polityka społeczna nie istniałaby bez opieki nieformalnej (DH, 2005); w przyszłości zapotrzebowanie na tę formę opieki zapewne jeszcze wzrośnie (Pickard i in., 2000). Ludzie będą żyć coraz dłużej, co niekoniecznie oznacza, że późniejsze lata przeżyją w dobrym zdrowiu (Kelly i in., 2000), będzie więc im zapewne potrzebne dodatkowe wspar-cie. Sprzyjanie nieformalnej opiece ze strony rodziny i przyjaciół może być sposobem na zapewnienie opieki środowiskowej bez znaczącego wzro-stu zaangażowania środków publicznych (Parker, Clarke, 2002). Koszty, jakie musiałoby ponieść brytyjskie państwo, żeby zastąpić nieformalne


mechanizmy sprawowania opieki, oszacowano na 57 mld funtów, co sta-nowi kwotę odpowiadającą mniej więcej kosztom utrzymania NHS (Carers UK, 2002).

Kolejny podrozdział stanowi krótkie podsumowanie dostępnych informacji na temat liczby i cech charakterystycznych nieformalnych opiekunów.

OPIEKUNOWIE – KIM SĄ?

Przez ostatnie dwadzieścia lat, rodziny – a zwłaszcza kobiety – świadczyły większość wsparcia potrzebnego niepełnosprawnym i niesamodzielnym oso-bom w podeszłym wieku (Qureshi, Walker, 1989; Maher, Green, 2002; Par-ker, Clarke, 2002). Pomimo ostatniego wzrostu uczestnictwa kobiet w rynku pracy, one to nadal sprawują opiekę częściej niż mężczyźni.

Szacunki dotyczące skali nieodpłatnej opieki są dostępne dzięki badaniom takim jak Badanie Panelowe Brytyjskich Gospodarstw Domowych (BHPS), Powszechne Badanie Gospodarstw Domowych (GHS) i Spis Powszechny z 2001 r. Analiza wyników GHS za rok 2000 pozwoliła stwierdzić, że w Wiel-kiej Brytanii było wtedy około 6,8 mln dorosłych opiekunów (Maher, Green, 2002). Prawie jeden na dwudziestu opiekunów (4%) przez 20 lub więcej godzin tygodniowo sprawował nad kimś opiekę. Kobiety częściej były opie-kunkami niż mężczyźni (18% do 14%); ci ostatni stanowili 4 na 10 opiekunów. Jednak tylko 3% z ogółu mężczyzn sprawowało opiekę co najmniej 20 godzin tygodniowo, w porównaniu z 5% kobiet.

W czasie Spisu Powszechnego z 2001 r. zapytano wszystkich obywateli, czy sprawowali opiekę nad kimś, kto był chory, niepełnosprawny lub w podeszłym wieku. Otrzymane dane są bardzo wiarygodne ponieważ oparte są na badaniu obejmującym całą populację, a nie na próbie (Hirst, 2005); dostarczają rów-nież informacji na temat rozmieszczenia opiekunów w terenie. W ramce 6.1 znajdują się podstawowe informacje na temat sprawowania opieki przez osoby we wszystkich grupach wiekowych w Anglii i Walii.

Opiekunowie są grupą bardzo zróżnicowaną (Eley, 2003). L.Buckner i S. Yeandle (2005b) odkryły, że w Wielkiej Brytanii ponad 1,5 mln opiekunów ma co najmniej 60 lat. Spośród nich prawie 350 tys. ma co najmniej 75 lat, a ponad 8 tys. znajduje się w wieku 90 lat i więcej. Wraz ze wzrostem wieku mężczyźni są częściej opiekunami aniżeli kobiety, rośnie też liczba godzin spędzonych przez nich przy sprawowaniu opieki; ponad połowa męskich opie-kunów i niemal połowa kobiet sprawujących opiekę w wieku 85 lat i więcej poświęca co najmniej 50 godzin tygodniowo na opiekę.


Ramka 6.1. Sprawowanie opieki w Anglii i Walii w kwietniu 2001 roku

Spis Powszechny wykazał, że w kwietniu 2001 r. w Anglii i Walii: – było 5,2 mln opiekunów we wszystkich grupach wiekowych, czyli

jedna na dziesięć osób w całej populacji; około 175 tys. opiekunów stanowiły osoby młode (w wieku 5 –17 lat);

– w populacji poniżej 65 lat kobiety były częściej opiekunami niż mężczyźni; w starszym wieku sytuacja była odwrotna;

– w całej populacji opiekunów 68% osób sprawowało opiekę poniżej 20 godzin, 11% osób – 20–49 godzin, a 21% – co najmniej 50 godzin tygodniowo; 7% młodych opiekunów, z których większość stanowiły osoby w wieku 16 i 17 lat, sprawowało opiekę co najmniej 50 godzin tygodniowo;

– wśród osób w wieku 16–74 lat tylko około połowy opiekunów sprawujących opiekę przez 20–49 godzin tygodniowo posiadało pracę, w porównaniu z 60% osób nie będącymi opiekunami. Spośród osób poświęcających opiece co najmniej 50 godzin tygodniowo tylko 3 na 10 posiadały pracę;

– osoby w wieku 50–59 lat najczęściej sprawowały opiekę – więcej niż jedna na pięć. W późniejszym wieku ten odsetek malał, ale nawet osoby w wieku 75 lat i więcej świadczyły nieraz taką pomoc;

– wielu opiekunów nie cieszyło się dobrym zdrowiem, zwłaszcza tych w starszym wieku oraz sprawujących opiekę przez co najmniej 50 godzin tygodniowo;

– w Walii odsetek opiekunów był wyższy niż w jakimkolwiek regionie Anglii (11,7%);

– w Anglii najwyższy wskaźnik opiekunów charakteryzował regiony północno-wschodnie (11%), dalej znalazł się północny zachód (10,8%), a na końcu Londyn (8,5%);

– w przypadku kobiet największy odsetek wśród opiekunek występował u osób pochodzących z Indii, Bangladeszu i białych Brytyjek; natomiast u mężczyzn pochodzących z Indii, Pakistanu, Bangladeszu oraz białych Brytyjczyków.

Źródło: Strona internetowa statystyki publicznej; S. Becker, 2004; H. Arksey i in., 2005; L. Buckner i S. Yeandle, 2005a; H. Young i in., 2005.

Na drugim końcu skali wieku według spisu z 2001 r. w Anglii i Walii było 150 tys. młodych (poniżej 18 lat) opiekunów (Dearden, Becker, 2004), spo-śród których prawie 5,5 tys. znajdowało się w przedziale 5–7 lat. Większość była znacznie starsza – najliczniejsze roczniki to 16 i 17 lat. Samo pojęcie młodego opiekuna wzbudza jednak bardzo dużo kontrowersji; wielu badaczy i liczne osoby niepełnosprawne argumentują, że zarówno badania, jak i prak-


tyka publiczna powinny koncentrować się na zapewnieniu niepełnosprawnym rodzicom formalnych usług opiekuńczych, aby nie musieli polegać w tym względzie na własnych dzieciach (Keith, Morris, 1995; Olsen, Tyers, 2004).

Badanie GHS i Spis Powszechny dostarczyły danych wyłącznie dla określo-nego momentu. Natomiast informacje pozyskane w badaniach BHPS pozwa-lają stwierdzić, że populacja opiekunów podlega stałym zmianom; każdego roku następuje wymiana jednej trzeciej opiekunów mieszkających z osobą, którą się zajmują, oraz 40% opiekunów żyjących w odrębnym gospodarstwie domowym (Hirst, 2002).

POLITYKA „NOWEJ” PARTII PRACY WOBEC OPIEKUNÓW

Jakimi środkami posłużyła się „nowa” Partia Pracy, by udzielić wsparcia nieformalnym opiekunom? Jeśli nie liczyć zasiłku opiekuńczego, o którym była mowa wcześniej, pierwszym aktem prawnym regulującym tę sferę była ustawa z 1995 r. o opiekunach, uchwalona na krótko przed dojściem labu-rzystów do władzy. Od tego czasu przyjęto jeszcze trzy istotne rozwiązania prawne (ramka 6.2). Warto jednak odnotować, że nie przekazano władzom lokalnym żadnych dodatkowych środków służących realizacji założeń nowych aktów prawnych, pomimo ich udostępnienia na realizację Narodowej Strate-gii wobec Opiekunów. Potrzeba wprowadzenia usług wspomagających pracę opiekunów została tymczasem uwidoczniona również w innych regulacjach z zakresu zdrowia i pomocy społecznej, na przykład w szóstym standardzie Narodowych Ram Usług dla Zdrowia Psychicznego (DH, 1999b).

Ramka 6.2. Kamienie milowe polityki wobec opiekunów

1. 1995 – Ustawa o opiekunach – (Carers Recognition and Services Act).

2. 1999 – Narodowa Strategia wobec Opiekunów (National Strategy for Carers).

3. 2000 – Ustawa o opiekunach i dzieciach niepełnosprawnych (Carers and Disabled Children Act).

4. 2004 – Ustawa o opiekunach – równe szanse (Carers Equal Opportunities Act).

Organizacje zrzeszające opiekunów, zwłaszcza Carers UK, bardzo skutecz-nie zabiegały o polityczne uznanie pracy opiekunów i ich praw; Wielka Bryta-nia jest jednym z niewielu krajów Unii Europejskiej, w których opiekunowie


mają formalne prawo do usług wspomagających. Trzeba jednak stwierdzić, że wszystkie wymienione rozwiązania systemowe mają na celu wsparcie opieku-nów w ich roli, nie zaś zapewnienie rodzinom wyboru między opieką niefor-malną a usługami publicznymi. W innych krajach, na przykład w Niemczech, niesamodzielne osoby starsze i ich rodziny mogą często zdecydować, czy chcą skorzystać z usług publicznych, pomocy nieformalnej, czy z obu tych rozwią-zań naraz (Glendinning, Igl, 2009).

W Ustawie o opiekunach z 1995 r. zdefi niowano opiekuna jako kogoś, kto sprawuje (lub ma taki zamiar) „opiekę w znaczącym stopniu i regularnie”, co jest określeniem dość ogólnikowym, ale konsekwentnie stosowanym. Ustawa ta, obowiązująca w Anglii, Szkocji i Walii, dała opiekunom prawo do formal-nej oceny własnej sytuacji i potrzeb związanych z pełnieniem tej roli. Naj-pierw podobnej ocenie musiała się poddać osoba objęta opieką. Podlegający władzom lokalnym pracownicy socjalni, odpowiedzialni za ocenę opiekunów i ich podopiecznych, mieli decydować, czy ci ostatni faktycznie potrzebują wsparcia (co pośrednio mogłoby oznaczać korzyści również dla opiekuna). Innymi słowy, opiekunowie mieli prawo do oceny, ale nie do otrzymania bez-pośredniego wsparcia w postaci określonych usług.

Narodowa Strategia wobec Opiekunów była pierwszą inicjatywą w tym obszarze przedstawioną przez „nową” Partię Pracy (DH, 1999a). Odnosiła się głównie do terytorium Anglii; władze Szkocji (1999) i Zgromadzenie Narodowe Walii (2000) przedstawiły w tej sprawie swoje własne dokumenty. Strategia opierała się na zasadach wyboru, kontroli konsumenckiej, dostępu do płatnej pracy oraz integracji społecznej – charakterystycznych dla całej polityki społecznej laburzystów (Lloyd, 2000). Dokument składał się z trzech podstawowych części: dostępność informacji dla opiekunów, wsparcie opieku-nów i opieka nad opiekunami (zob. ramka 6.3).

W ramach realizacji strategii rząd stworzył fundusz (Carers Special Grant in England) służący zapewnieniu nowych usług umożliwiających zastąpienie opiekunów przez pewien czas. Takie krótkookresowe przerwy są niezwykle istotnym wsparciem dla opiekunów, chociaż wiele zależy też od ich akceptacji ze strony podopiecznych. Między innymi z tej przyczyny trudno jest dowieść efektywności takich przerw (Arksey i in., 2004). Fundusz ten jest jedynym narzędziem fi nansowego wsparcia usług świadczonych przez opiekunów; przez trzy lata przeznaczono na niego 140 mln funtów. Władze lokalne mogły korzystać z tych środków wyłącznie po to, by świadczyć usługi umożliwia-jące opiekunom wzięcie „urlopu”. Fundusz był w kolejnych latach odnawiany i dysponował coraz większymi środkami; jednocześnie złagodzono zasady korzystania z niego.


Ramka 6.3. Podstawowe założenia Narodowej Strategii wobec Opiekunów

– Karta wyznaczająca standardy usług opieki długoterminowej. – Odpowiednia informacja o stanie zdrowia, w tym dostępna w In-

ternecie, oraz o opiekunach z NHS Direct. – Zaangażowanie opiekunów w planowanie i świadczenie usług. – Konsultacje społeczne z lokalnymi organizacjami opiekunów. – Prawo opiekunów do zaspokojenia własnych potrzeb zdrowot-

nych. – Nowe akty prawne służące rozszerzeniu uprawnień władz lokal-

nych, by mogły bezpośrednio wspomagać opiekunów. – Nowy fundusz liczący 140 mln funtów w okresie trzech lat, umoż-

liwiający zastąpienie opiekuna na czas krótkookresowej przerwy. – Przyjazna opiekunom polityka zatrudnienia, uwzględniająca

znaczną rolę państwa. – Rozważenie możliwości rozszerzenia polityki Nowego Ładu, by

pomóc opiekunom uzyskać zatrudnienie. – Dodatkowe świadczenie emerytalne dla opiekunów w wieku eme-

rytalnym, mające zapewnić wsparcie w wysokości 50 funtów przed rokiem 2050.

– Wsparcie dla centrów opieki i usług sąsiedzkich. – Pomoc dla młodych opiekunów obejmująca pomoc w nauce, oraz

dla opiekunów dzieci niepełnosprawnych. – Wprowadzenie do Spisu Powszechnego 2001 nowego pytania słu-żącego zwiększeniu zakresu dostępnej informacji o opiekunach.

Ustawa o opiekunach i dzieciach niepełnosprawnych z 2000 r. objęła wyłącznie Anglię i Walię, co stanowiło konsekwencję uprzedniej decentra-lizacji władzy. W ustawie przyjęto część rozwiązań postulowanych wcześniej w Narodowej Strategii wobec Opiekunów (DH, 1999a). Wzmocniono prawa opiekunów poprzez przyznanie im uprawnień do oceny własnych potrzeb, nie-zależnie od tego, czy ich podopieczni korzystali wcześniej z oceny bądź usług. Ponadto władze lokalne mogły teraz zapewniać potrzebne usługi bezpośred-nio opiekunom, nie zaś wyłącznie ich podopiecznym.

Ustawa z 2000 r. umożliwiła również fi nansowanie przez władze lokalne wsparcia dla opiekunów. Świadczenia pieniężne umożliwiają im zakup potrzebnych usług, zastępując usługi organizowane przez władze lokalne; ofe-rują też większy wybór, kontrolę i elastyczność co do czasu i sposobu świad-czenia usług oraz świadczeniodawcy (Spandler, 2004; Leece, Bornat, 2006). Osoby niepełnosprawne mogą wykorzystać świadczenia pieniężne na zatrud-nienie krewnych żyjących w odrębnych gospodarstwach domowych do spra-


wowania nad nimi opieki; wyjątkowo może to być również członek rodziny żyjący w tym samym gospodarstwie. Z kolei opiekunowie mogą skorzystać ze świadczeń, by zakupić usługi zapewniające wsparcie im samym; na przykład mogą zatrudnić kogoś do sprzątania bądź pielęgnacji ogródka ze względu na brak czasu, by zająć się tym samemu. Jednorazowe świadczenia mogą służyć pokryciu kosztów usług edukacyjnych i szkoleniowych, nauki jazdy samochodem, wakacji, transportu oraz terapii redukującej stres (Fletcher, 2006).

Uchwalona w 2004 r. ustawa o opiekunach – równe szanse, która weszła w życie w Anglii i Walii w kwietniu 2005 r., w porównaniu z wcześniejszymi aktami prawnymi była oparta o ambitniejsze założenia, jej celem było bowiem również wyjście na przeciw problemowi wykluczenia społecznego doświad-czanego przez wielu opiekunów. Ustawa nawiązywała do dwóch poprzednich, zobowiązując pracowników socjalnych zatrudnionych przez władze lokalne, by dokonując oceny pracy opiekunów brali pod uwagę również ich oczekiwa-nia i potrzeby uczestnictwa w rynku pracy, edukacji, szkoleniach i rekreacji, a także dostarczali im niezbędnych informacji, porad oraz innego wsparcia. Ustawa zobowiązywała również władze lokalne do współpracy z innymi pod-miotami, takimi jak placówki edukacyjne i szkoleniowe. Po raz pierwszy też ustawa zawierała zapisy nawiązujące wprost do laburzystowskiej polityki włą-czania opiekunów w rynek płatnej pracy.

W ramce 6.4 znajduje się porównanie usług dostępnych dla Anne i Jessie przed i po dojściu do władzy przez „nową” Partię Pracy, co obrazuje zmiany zachodzące w prawnych uwarunkowaniach pracy opiekunów. Anne właśnie przekroczyła pięćdziesiątkę i regularnie poświęca sporo czasu na pomoc własnej matce – Jessie, mającej 95 lat i trudności z poruszaniem się. Anne mieszka blisko Jessie, zaledwie kilka domów dalej. Po tym, jak jej własne dzieci dorosły, chciałaby znów podjąć płatną pracę, jednak obecnie spędza bardzo dużo czasu opiekując się Jessie; wykonuje wszystkie prace domowe i dotrzymuje matce towarzystwa.

Ramka 6.4. Zmiany zasad wspierania opiekunów – przykład

Przed dojściem do władzy laburzystów –Anne mogła ubiegać się o ocenę pracy opiekuna, ale tylko jeśli sytuacja Jessie również zostałaby poddana odpowiedniej ocenie. Sama nie miała uprawnień do korzystania z usług wsparcia, ale władze lokalne mogły zdecydować o udzieleniu pomocy Jessie, na czym pośrednio skorzystałaby również Anne.


Po dojściu do władzy przez laburzystów –Anne może ubiegać się o ocenę pracy opiekuna bez względu na to, czy Jessie korzysta z usług publicznych i czy jej sytuacja zostanie oceniona. Ocena Anne musi uwzględniać jej oczekiwania związane ze szkoleniami, edukacją, zatrudnieniem i rekreacją. Władze lokalne mogą się zgodzić pomóc Anne, zlecając czynności sprzątania i prania rzeczy należących do Jessie; mogą też przejąć odpowiedzialność za opiekę w ciągu dnia, by Anne mogła podjąć pracę. Anne może otrzymać świadczenie pieniężne, by kupić pralkę do mieszkania Jessie albo telefon komórkowy, by być w kontakcie z matką po podjęciu pracy. Anne może też odpocząć na jakiś czas od sprawowania opieki, jeśli Jessie się na to zgodzi; Jessie trafi wtedy na tydzień do domu opieki albo Anne otrzyma pieniądze potrzebne, by zapłacić osobie trzeciej za opiekę nad matką w czasie, gdy ona będzie na „urlopie”.

Źródło: na podstawie DH, 2001, s. 33.

FINANSOWE WSPARCIE DLA OPIEKUNÓW

Sprawowanie opieki często niekorzystnie odbija się na sytuacji fi nansowej opiekuna (Macgregor, Hill, 2003). Wynika to z dodatkowych wydatków zwią-zanych z niesamodzielnością podopiecznego, takich jak specjalna dieta wyma-gająca droższych produktów, dodatkowe ogrzewanie, specjalistyczny sprzęt i koszty transportu. Jeśli opiekun prowadzi z podopiecznym wspólne gospo-darstwo domowe, narażony jest na tego rodzaju koszty (Glendinning, 1992a). Zresztą wielu opiekunów żyjących w odrębnym gospodarstwie domowym rów-nież ponosi dodatkowe wydatki, związane chociażby z częstym dojazdem albo brakiem czasu na wyszukiwanie tańszych produktów w czasie zakupów.

Opiekowanie się kimś ma często również negatywny wpływ na dochody opiekuna (Baldwin, 1985; Carmichael, Charles, 1998; Carers National Asso-ciation, 2000). Jeżeli zdolność wykonywania pracy przez opiekuna jest ogra-niczona z powodu natężenia jego obowiązków, może to wpłynąć na możliwość zarobkowania. Aby pogodzić obydwa rodzaje aktywności, opiekun może być zmuszony zastąpić pracę w pełnym wymiarze na część etatu. Może to w kon-sekwencji wpłynąć również na wysokość jego przyszłych świadczeń emerytal-nych (Hancock, Jarvis, 1994; Ginn, Arber, 2000; Evandrou, Glaser, 2003).

Opiekunowie mają pewne możliwości skorzystania ze wsparcia fi nanso-wego; jak już stwierdzono wcześniej, w 1976 r. wprowadzono zasiłek opiekuń-czy dla mężczyzn i niezamężnych kobiet w wieku produkcyjnym, rozszerzony w 1986 r. na zamężne kobiety, a w 2003 r. również na osoby w wieku emery-


talnym. W porównaniu z innymi krajami, Wielką Brytanię wyróżnia przyzna-nie uprawnień do świadczeń pieniężnych bezpośrednio opiekunom. W wielu krajach fi nansowe wsparcie nieformalnej opieki odbywa się „naokoło”, poprzez udzielanie świadczeń podopiecznym (Glendinning, McLaughlin, 1993; Ungerson, 1997; Glendinning, 2006). Trzeba jednak zauważyć, że kryteria dostępu do zasiłku opiekuńczego są restrykcyjne. Zasiłek jest ukie-runkowany na opiekunów, którzy (niemal) nie zarobkują ani nie otrzymują innych świadczeń zabezpieczenia społecznego i wynika to z faktu sprawo-wania przez nich opieki w znacznym zakresie. Opiekunowie muszą spędzać z podopiecznymi co najmniej 35 godzin tygodniowo, osiągać jedynie niewiel-kie zarobki z pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy lub pobierać naukę przez najwyżej 21 godzin tygodniowo, a ich podopieczny musi otrzymywać świadczenie z powodu niepełnosprawności. W dodatku wysokość zasiłku opiekuńczego jest bardzo niewielka – poniżej progu dochodowego dla świad-czeń z pomocy społecznej; świadczenia nie można też otrzymywać łącznie z innym świadczeniem systemu zabezpieczenia społecznego. Opiekunowie, których część musi rezygnować z dobrze płatnej pracy, by wesprzeć bliskiego członka rodziny, postrzegają wysokość zasiłku jako zdecydowanie zbyt niską. Jeśli ją podzielić przez 35 godzin opieki tygodniowo, otrzymamy stawkę godzinną zdecydowanie niższą niż wyliczona na podstawie uregulowanej prawnie płacy minimalnej. Co więcej, limit zarobków działa demobilizu-jąco na opiekunów, którzy chcieliby znaleźć pracę w niepełnym wymiarze, dającą się pogodzić z obowiązkami opiekuńczymi (Arksey i in., 2005). Opie-kunowie mający prawo do zasiłku otrzymują co prawda również tzw. kredyty zwiększające wysokość ich przyszłych świadczeń emerytalnych, jednak ich wartość jest wątpliwa w kontekście polityki zachęcania obywateli do polega-nia na rozwiązaniach emerytalnych o charakterze prywatnym i związanych z zatrudnieniem.

Poza rozszerzeniem uprawnień do zasiłku opiekuńczego na osoby w wieku emerytalnym, niewiele zrobiono w czasie dwóch ostatnich dekad, by zwięk-szyć fi nansowe wsparcie dla opiekunów i ograniczyć ponoszone przez nich krótkookresowe i długookresowe ryzyko znalezienia się w ubóstwie (Evan-drou, Glaser, 2003). Jednym z najważniejszych sposobów ograniczenia tego ryzyka (i utrzymania dobrej kondycji psychofi zycznej) jest pogodzenie wykonywania płatnej pracy ze sprawowaniem opieki. Zgodnie z uchwaloną w 2002 r. Ustawą o zatrudnieniu rodzice niepełnosprawnych dzieci w wieku poniżej 18 lat otrzymali prawo ubiegania się (lecz niekoniecznie otrzymania) o możliwość uelastycznienia czasu pracy; od kwietnia 2007 r. prawo to miało być rozszerzone na opiekunów osób dorosłych. Elastyczność czasu i miejsca wykonywania pracy, a także prawo do płatnego urlopu w nagłych sytuacjach


związanych z podopiecznym, mają zasadnicze znaczenie dla opiekunów posia-dających pracę (Arksey i in., 2005).

JAK ZMIENIŁA SIĘ SYTUACJA OPIEKUNÓW POD WPŁYWEM POLITYKI LABURZYSTÓW?

Po uchwaleniu w 1995 r. Ustawy o opiekunach, lawinowo wzrosła liczba badań im poświęconych. Wykazały one, że ustawa spowodowała jedynie nie-znaczną poprawę w zakresie informacji o prawach opiekunów, wzrostu liczby ocen pracy opiekunów oraz rozszerzenia usług oferowanych opiekunom pod-dającym się ocenie (CNA, 1997; CNA/ADSW/ADSS, 1997). Z drugiej strony ilość dokonywanych ocen nadal była niska; opiekunowie nie zawsze mogli w nich aktywnie uczestniczyć; niewielu z nich otrzymywało też pisemne wyniki dokonanej oceny (CNA, 1997; Dearden, Becker, 1998; SSI, 1998; Robinson, Williams, 1999; Seddon, 1999; Arksey i in., 2000).

Narodowa Strategia wobec Opiekunów (DH, 1999a), mająca na celu zwiększenie opiekunom możliwości dokonywania wyboru, została przyjęta jako krok w odpowiednim kierunku (Holzhausen, Pearlman, 2000). Poddano jednak krytyce pominięcie problemu ubóstwa doświadczanego przez licznych opiekunów (Holzhausen, Pearlman, 2000), zwrócenie uwagi jedynie na część aspektów złożonych relacji opiekuńczych oraz niedostateczne uwzględnienie potrzeb i oczekiwań osób, nad którymi sprawowana jest opieka (Lloyd, 2000); będzie o tym mowa dalej.

Prowadzone badania nie potwierdzają również znaczącej poprawy w za-kresie praktykowania ocen i dostępności informacji w wyniku uchwale-nia w 2000 r. Ustawy o opiekunach i dzieciach niepełnosprawnych (Keeley, Clarke, 2002; Clark, 2003; Macgregor, Hill, 2003; Arksey i in., 2005). Jedno z badań, podjęte przez organizację Carers UK, zakończyło się stwierdzeniem, że dokonywanie ocen, zwłaszcza w przypadku opiekunów osób dorosłych nie-pełnosprawnych fi zycznie, prowadziło do wzrostu liczby świadczonych usług opieki środowiskowej dla osób niepełnosprawnych (Macgregor, Hill, 2003). Przeprowadzone w tym samym badaniu telefoniczne wywiady z przedsta-wicielami 10 lokalnych instytucji publicznych wykazały jednak, że jedynie garstka opiekunów korzystała z usług wsparcia (na przykład: fi nansowania dojazdu na spotkania grup samopomocy, wieczornych zajęć edukacyjnych, nauki jazdy lub wyjazdów wakacyjnych).

Badania pokazują, że opiekunowie mogą skorzystać na świadczeniach pie-niężnych, umożliwiających zakup potrzebnych dóbr lub usług, udostępnianych czy to podopiecznym, czy im samym (Macgregor, Hill, 2003; Stainton, Boyce,


2004). Jedno z badań wykazało, że uzyskiwana w wyniku tych świadczeń ela-styczność umożliwiła części opiekunom kontynuowanie pracy zarobkowej; nie byłoby to możliwe przy tradycyjnych rozwiązaniach (Stainton, Boyce, 2004). Co więcej, dostępna dzięki świadczeniom pieniężnym możliwość nabycia usług wspomagających sprawowanie opieki, może przynieść lepsze rezultaty niż tradycyjne usługi, zmniejszając również częstość niezbędnych interwencji podejmowanych przez członków rodziny osoby niesamodzielnej, gdy służby świadczące te usługi nie zareagują w odpowiednim czasie. Niestety, liczba opiekunów otrzymujących świadczenia pieniężne pozostaje niska; we wrześ-niu 2004 r. jedynie 2327 osób pobierało te świadczenia, natomiast w marcu 2005 r. było ich 3630 (CSCI, 2005). Co więcej, liczba opiekunów otrzymu-jących świadczenia pieniężne znacząco różni się w rejonach podlegających różnym władzom lokalnym (Fletcher, 2006).

BARIERY EFEKTYWNEGO WSPARCIA OPIEKUNÓW

Jak już stwierdzono, wpływ nowych przepisów na sytuację opiekunów był ograniczony. Przedmiotem tej części rozdziału jest diagnoza możliwych powo-dów trudności występujących we wspieraniu opiekunów oraz wskazanie przy-czyn ograniczonej efektywności laburzystowskiej polityki w tym obszarze.

Podstawowy kierunek wsparcia: opiekun czy podopieczny?

Podzielone są opinie na temat tego, na kogo przede wszystkim powinny być ukierunkowane działania polityki społecznej – opiekuna czy osobę nie-pełnosprawną i/lub osibę w podeszłym wieku wymagającą opieki. W Naro-dowej Strategii wobec Opiekunów stwierdzono, że „pomoc opiekunom jest jednym z najlepszych sposobów udzielania pomocy ich podopiecznym” (DH, 1999a, s. 12). Jednakże liczba ocen opiekunów i ilość usług świadczonych im bezpośrednio pozostają niskie (Parker, Clarke, 2002). Jednym z możliwych wyjaśnień takiego stanu rzeczy jest to, że pracownicy socjalni mają kłopoty z pogodzeniem praw opiekunów i osób, nad którymi roztaczają oni opiekę (Scourfi eld, 2005).

Pracownicy socjalni i decydenci zbyt łatwo przyjmują założenie, że potrzeby, interesy i dążenia opiekunów oraz podopiecznych harmonijnie się dopełniają. W istocie niekoniecznie tak jest, a koncentracja uwagi na opieku-nach może prowadzić do zaniedbania perspektywy, interesów i trosk osób nie-pełnosprawnych lub będących w podeszłym wieku. Dlatego wraz ze wzrostem


statusu opiekuna w realizowanej polityce, osoby niepełnosprawne i ich orga-nizacje coraz częściej argumentowały, że prowadzi to do pomijania ich praw do wyboru, kontroli nad sytuacją i samostanowienia. Od wielu lat wskazywały również, że określenia „opieka” i „opiekun” kojarzą się z zależnością, co suge-ruje, że niepełnosprawni są głównie ciężarem i mają ograniczoną zdolność dokonywania wyborów (Morris, 1993; Shakespeare, 2000). Ponadto przyjęcie perspektywy opiekuna, odmiennej od perspektywy podopiecznego, zostało poddane krytyce ze względu na nie uwzględnienie mechanizmu wzajemno-ści, będącego podstawą wielu relacji opiekuńczych. W ten sposób pomija się fakt, że wiele osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku również sprawuje nad kimś opiekę w czasie, gdy sami wymagają pomocy w codziennych czyn-nościach (Morris, 1993).

W swojej analizie polityki opieki środowiskowej G. Parker i H. Clarke (2002) zwróciły uwagę na wiele argumentów dowodzących, że świadczenie tradycyjnych usług opieki społecznej – takich jak opieka osobista, pomoc domowa, pomoc w zatrudnieniu i inne znaczące działania – ukierunkowa-nych na osoby niepełnosprawne i osoby w podeszłym wieku, to najbardziej efektywny sposób udzielenia wsparcia ich opiekunom. Wynika to z tego, że zastąpienie opieki nieformalnej ofi cjalnymi, płatnymi usługami może ogra-niczać zapotrzebowanie na nieformalną opiekę ze strony rodziny i przyjaciół. Do podobnych wniosków doszła L. Pickard (2004) w pracy zawierającej zesta-wienie argumentów świadczących o efektywności (również kosztowej) wspar-cia opiekunów. Niewiele zgromadzono jednak dowodów na to, że częściowe zastąpienie pomocy udzielanej przez nieformalnych opiekunów usługami formalnymi, musi prowadzić do ogólnego ograniczenia wsparcia ze strony krewnych i przyjaciół, przynajmniej tego udzielanego osobom starszym. Jak dowodzi doświadczenie Szkocji, gdzie niedawno wprowadzono politykę bez-płatnej opieki osobistej dla osób starszych, wsparcie przy pomocy usług pub-licznych umożliwia opiekunom sprawowanie opieki przez dłuższy okres oraz sprawia, że mogą poświęcić więcej czasu na wsparcie społeczne na przykład w postaci wspólnych spacerów, zamiast na bardziej prozaiczne i „inwazyjne” czynności w rodzaju pomocy w utrzymywaniu higieny osobistej, o ile oczywi-ście dokonają takiego wyboru (Bell, Bowes, 2006).

Koncepcje opiekunów w polityce społecznej

Na podstawie badań pracowników socjalnych i lekarzy pierwszego kon-taktu, J. Twigg i K. Atkin (1994) opracowali typologię relacji między opie-kunami a świadczeniodawcami publicznymi. Rzucili światło na to, w jakim


stopniu opiekunowie są postrzegani jako „darmowy” zasób, a ich stan psy-chofi zyczny jest przedmiotem politycznego i praktycznego zainteresowania (Pickard, 2001). Zgodnie z pierwszym modelem – „opiekun jako zasób” – opiekun jest traktowany instrumentalnie, a sprawowana przez niego opieka jest uważana za oczywistość; dbałość o jego stan psychofi zyczny jest ważna tylko w takim stopniu, w jakim zapewnia prawidłowe sprawowanie przez niego opieki. Nieco więcej uwagi poświęca się jego kondycji w modelu „opie-kun jako współpracownik”. Jednak dopiero w trzecim modelu – „opiekun jako współodbiorca” – dobry stan psychofi zyczny i realizacja interesów opiekuna są same w sobie celem realizowanej polityki. W modelu czwartym – „zastą-piony opiekun” – rezygnuje się z opieki nieformalnej na rzecz zaopatrzenia podopiecznego we wszelkie niezbędne usługi publiczne. Zdaniem L. Pickard (2001) obecna polityka wobec opiekunów zasadza się przede wszystkim na modelu „opiekun jako zasób”, z pewnymi elementami modelu „opiekun jako współodbiorca”. Dopóki nie zmieni się model stanowiący podstawę prowa-dzonej polityki wobec opiekunów będą oni dalej doświadczać negatywnych konsekwencji w obszarach zdrowia, zatrudnienia i fi nansów.

Konkurujące priorytety – sprawowanie opieki kontra zatrudnienie

Wiele osób, spośród opiekunów, znajduje się pod jednoczesną presją potrzeby wykonywania płatnej pracy oraz chęci sprawowania opieki. Praw-dopodobieństwo wyboru roli opiekuna rośnie z wiekiem; największy odsetek osób podejmujących się tego zadania, znajduje się w przedziale 45–64 lat (Hirst, 2002). Oznacza to, że wielu opiekunów jest aktywnych zawodowo w momencie, gdy starsi krewni zaczynają potrzebować znaczącego wsparcia. Badania pokazują, że część opiekunów całkiem rezygnuje z płatnej pracy, ze względu na rozmiary zaangażowania w udzielaną pomoc oraz niedostępność odpowiednich usług publicznych; dotyczy to zwłaszcza osób sprawujących opiekę przez ponad 20 godzin tygodniowo (Arber, Ginn, 1995; Carmichael, Charles, 1998; Speiss, Schneider, 2003; Arksey i in., 2005). Jednakże więk-szość opiekunów w wieku produkcyjnym łączy płatną pracę ze sprawowaną opieką, pomimo trudności, jakie się z tym wiążą (Parker, 1990; Glendinning, 1992b; Hancock, Jarvis, 1994; Joshi, 1995).

Polityka wobec opiekunów i polityka zatrudnienia odzwierciedlają sprzecz-ność priorytetów. Narodowa Strategia wobec Opiekunów (DH, 1999a) wska-zywała, że opiekunowie powinni mieć możliwość zaprzestania wykonywania pracy, by podjąć się sprawowania opieki, jeżeli taki jest ich wybór. Jednak


decyzja taka wiąże się z utratą dochodów i zaprzestaniem odkładania składek emerytalnych. W strategii szczegółowo odniesiono się również do tego, jak opiekunowie mogliby łączyć opiekę z wykonywaniem pracy lub powrócić do pracy, gdy ich wsparcie nie będzie już niezbędne; nie zaproponowano jednak żadnych instrumentów, które mogłyby to zapewnić. Problem ten uwzględniła Ustawa o opiekunach – równe szanse z 2005 r., zobowiązując pracowników socjalnych do uwzględnienia, w czasie dokonywania oceny, oczekiwań opieku-nów dotyczących uczestnictwa w szkoleniach i podjęcia płatnej pracy. Wyniki prowadzonych badań pokazują jednak, że upłynie jeszcze wiele czasu, zanim pracownicy socjalni zrozumieją zasadność podejmowania pracy przez opieku-nów i zapewnią im warunki do właściwego wykonywania obowiązków, oczywi-ście za zgodą zarówno opiekuna, jak i podopiecznego (Arksey i in., 2005).

ZAKOŃCZENIE

Od kiedy „nowa” Partia Pracy objęła władzę, podjęto działania mające na celu podniesienie rangi i znaczenia roli opiekunów w udzielaniu pomocy osobom niepełnosprawnym i będącym w podeszłym wieku oraz wspierające ich w tej roli. Trzy ustawy uchwalone przez Parlament oraz Narodowa Strate-gia wobec Opiekunów (DH, 1999a) potwierdzają tezę, że rząd docenia pracę nieformalnych opiekunów. Z drugiej strony jednak uwaga przywiązywana do nieformalnej opieki jest bardzo ograniczona. Po pierwsze, polityka laburzy-stów, podobnie jak i poprzednich rządów, koncentruje się na podkreślaniu znaczenia roli opiekunów w dostarczaniu znaczącej pomocy i wsparcia oso-bom niepełnosprawnym i starszym. Niewiele jest dowodów na to, że polityka ta zachęca i motywuje krewnych oraz przyjaciół do podjęcia dodatkowych działań wspierających wobec najbliższych osób potrzebujących takich działań. Niewiele jednak wskazuje również na to, że realizowana polityka ma na celu zapewnienie ogólnodostępnych usług publicznych wspierających osoby star-sze, niepełnosprawne a także ich krewnych, które mogłyby dać obu stronom możliwość wyboru między usługami publicznymi a opieką nieformalną. Tego rodzaju polityka wymagałaby od państwa olbrzymich inwestycji w usługi pub-liczne i bezpośrednie fi nansowanie pozwalające zapewnić niezbędne wspar-cie osobom niepełnosprawnym i niesamodzielnym. Jedyny wyjątek od tych wniosków można odnaleźć w Szkocji, gdzie wprowadzenie bezpłatnej opieki osobistej umożliwiło części opiekunów zrzeczenie się odpowiedzialności za sprawowanie opieki i skoncentrowanie się w zamian na innych formach wsparcia (Bell, Bowes, 2006).


Niewiele też działań świadczy o tym, że obecna polityka zapewnia opie-kunom prawdziwy wybór między wykonywaniem płatnej pracy a, w przewa-żającej mierze, nieodpłatnym sprawowaniem nieformalnej opieki; ani też, że charakteryzuje ją determinacja w zwiększaniu liczby kobiet i osób star-szych wykonujących płatną pracę, co odpowiadałoby potrzebom konkurencyj-nej gospodarki. Tego rodzaju polityka wymagałaby wysokiego poziomu usług publicznych umożliwiających zastąpienie wsparcia ze strony nieformalnych opiekunów; szkoleń i innych środków wspomagających osoby powracające na rynek pracy; rozwiązań zapewniających możliwość elastycznego wykonywania pracy oraz płatnych urlopów, co umożliwiłoby łatwiejsze pogodzenie pracy ze sprawowaniem nieformalnej opieki. Zachowaniu zgodności z laburzystowską polityką wspierania zatrudnienia jako środka ograniczania wykluczania spo-łecznego, służyłoby wprowadzenie bardziej elastycznego systemu świadczeń pieniężnych, zachęcających opiekunów do utrzymania kontaktów z rynkiem pracy; nie powinny być one dostępne wyłącznie dla osób, które całkowicie zrezygnowały z pracy – tak jak ma to miejsce obecnie.

Co więcej, realizacja polityki „nowej” Partii Pracy na poziomie lokalnym przebiega nierówno i chaotycznie. Może to wynikać z faktu, że władze lokalne otrzymały dodatkowe wytyczne i obowiązki dotyczące nieformalnych opieku-nów, lecz nie zwiększono środków będących w ich dyspozycji, nie licząc spe-cjalnego funduszu umożliwiającego opiekunom korzystanie z krótkich przerw w sprawowaniu opieki.

Trudno zatem o inny wniosek niż taki, że polityka wobec nieformalnych opiekunów jest skrępowana przez ważny dylemat. Podczas gdy wiele się mówi o możliwości wyboru i niezależności, spora część wsparcia udzielanego nie-formalnie przez przyjaciół i krewnych jest niezastąpiona; ograniczenia eko-nomiczne zawężają także możliwy do zapewnienia zakres usług publicznych służących zastąpieniu opieki nieformalnej. Dlatego też realizowane działania odzwierciedlają raczej instrumentalne podejście do opiekunów; są oni trak-towani jako zasób, który należy raczej podtrzymywać niż zastąpić usługami publicznymi. Gdy skala sprawowanej opieki przekracza ich możliwości, opie-kunowie mogą być traktowani jako odbiorcy świadczeń – stąd wiele rozwiązań ukierunkowanych jest na wsparcie opiekunów sprawujących opiekę przez co najmniej 20 godzin tygodniowo; oceny pracy opiekunów są wykorzystywane do zidentyfi kowania tych, którzy bez zaspokojenia własnych potrzeb mogą mieć trudności w kontynuowaniu działań opiekuńczych. Pod rządami laburzy-stów opiekunowie byli zatem w przeważającym stopniu nieopłacaną siłą robo-czą, podwójnie obciążoną z powodu ponoszonych kosztów sprawowania opieki oraz ograniczenia bądź utraty przez nich możliwości zarobkowania. Jest jakaś


ironia w tym, że to niezwykle ważne nieformalne źródło dobrobytu powoduje wśród opiekunów zagrożenie ubóstwem i wykluczeniem społecznym.

Podsumowanie 1. Większość opieki nad chorymi, niepełnosprawnymi i starszymi osobami jest spra-

wowana w ich własnym otoczeniu przez sektor nieformalny (bliskich członków rodziny, dalszych krewnych, przyjaciół, sąsiadów).

2. W przyszłości zapotrzebowanie na nieformalną opiekę będzie zapewne rosnąć ze względu na trendy demografi czne.

3. Spis Powszechny z 2001 r. wykazał, że w Anglii i Walii 5,2 mln osób, we wszyst-kich grupach wiekowych, sprawuje obowiązki związane z opieką. Większość z nich poświęca na ten cel najwyżej 19 godzin tygodniowo, jednak ponad 30% udziela swego wsparcia przez 20 godzin w tygodniu lub więcej.

4. Od połowy lat dziewięćdziesiątych XX w. w Wielkiej Brytanii wzrastało polityczne zainteresowanie nieformalnymi opiekunami; wyłoniony w maju 1997 r. rząd „nowej” Partii Pracy podjął wiele inicjatyw mających na celu poprawę wsparcia udzielanego opiekunom.

5. Podjęte działania obejmują uchwalenie przez Parlament trzech ustaw – z 1995 r. o opiekunach, z 2000 r. o opiekunach i dzieciach niepełnosprawnych oraz z 2004 r. o opiekunach – równe szanse – a także Narodowej Strategii wobec Opiekunów. Stworzono również specjalny fundusz umożliwiający opłacanie zastępstw opieku-nów na czas ich własnego „urlopu” lub ich podopiecznych.

6. Bezpośrednie wsparcie fi nansowe jest dostępne jedynie dla tych opiekunów, któ-rzy nie mają żadnych bądź jedynie bardzo ograniczone dochody. Wysokość tego wsparcia jest bardzo niska; środki zabezpieczające opiekunów przed ubóstwem w okresie ich własnej starości są ograniczone; niewielu opiekunów może zorga-nizować swoją pracę w sposób umożliwiający pogodzenie jej ze sprawowaniem opieki.

7. Badania pokazują, że osiągnięto pewien postęp w zakresie wsparcia opiekunów, lecz sytuacja jest bardzo różna na terenach podlegających poszczególnym wła-dzom lokalnym.

8. Kilka czynników pozwala wyjaśnić, dlaczego realizowana przez „nową” Partię Pracy polityka dotycząca opiekunów nie wykorzystała w pełni swego potencjału. Dotyczą one:

– niejednoznaczności co do tego, czy podstawowe wsparcie powinno być udzielane opiekunom czy podopiecznym;

– instrumentalnego traktowania opiekunów wynikającego z postrzegania ich jako darmowego zasobu;

– rywalizujących priorytetów – kontynuowanie sprawowania opieki czy praca zawo-dowa.

Zagadnienia do dyskusji 1. W jakim stopniu kobiety i mężczyźni ponoszą konsekwencje sprawowania niefor-

malnej opieki?


2. Gdzie leży granica między formalnym i nieformalnym wsparciem osób niepełno-sprawnych i w podeszłym wieku? Jaka część wsparcia powinna być udzielana przez państwo, a jaka przez rodzinę?

3. W jakim stopniu kolejne laburzystowskie rządy przyczyniły się do zrównoważenia odpowiedzialności rodziny i państwa za sprawowanie opieki?

4. Dlaczego niezbędne jest przywiązywanie równej wagi do wyborów i praw opieku-nów oraz osób, nad którymi sprawują oni opiekę?

Warto przeczytać Książka M. Howard pt. “Paying the Price: Carers, Poverty and Social Exclusion” (2001) stanowi zwięzłe i przystępne omówienie czynników, które mogą powodować trudną sytuację fi nansową opiekunów oraz prowadzić ich do wykluczenia społecz-nego. Praca jest oparta na badaniach empirycznych dotyczących sytuacji dochodowej różnych grup opiekunów: niepełnoletnich, w wieku produkcyjnym oraz najstarszych. Autorka przedstawia rekomendacje mające służyć ulepszeniu usług dla opiekunów oraz poprawie ich sytuacji fi nansowej.

Najbardziej wyczerpującym źródłem informacji o opiekunach jest praca pod redakcją K. Stalker (2003). Uwzględnia ona całą różnorodność zagadnień związanych z pracą opiekunów i proponuje nowe podejście do dylematów stanowiących aktual-nie przedmiot debaty publicznej. Autorzy koncentrują się na pozytywnych aspek-tach sprawowania opieki i wskazują na mechanizm wzajemności i współzależności charakteryzujący liczne relacje opiekuńcze. Szczególnie wartościowy jest pierwszy rozdział, w którym znajduje się zwięzła charakterystyka najważniejszych koncepcji i przebiegu dyskusji dotyczących tego zagadnienia. Odnaleźć tu można również frag-menty poświęcone relacjom opiekuńczym, ocenom pracy opiekunów, ich różnorodno-ści oraz dylematy związane z zatrudnieniem.

Źródła elektroniczne W Wielkiej Brytanii istnieją dwie duże organizacje skupiające opiekunów. Obie dostarczają informacji o opiekunach oraz porad dla nich samych, dotyczących róż-norodnych sytuacji, w których mogą się znaleźć. Obie organizacje reprezentują rów-nież interesy opiekunów, zabiegając o lepsze ich wsparcie na poziomie krajowym i lokalnym: 1. Carers UK: www.carersuk.org/home 2. Princess Royal Trust for Carers: www.carers.org/

Zobacz też: 1. www.carers.gov.uk/2. www.employersforcarers.org.uk/ 3. www.carersinformation.org.uk/


Literatura

Arber, S., Ginn, J. (1995), Gender Differences in the Relationship between Paid Employment and Informal Care, Work, Employment and Society, vol 9, no 3, pp 445–71.

Arksey, H., Hepworth, D., Qureshi, H. (2000), Carers’ Needs and the Carers Act: An Eva-luation of the Process and Outcomes of Assessment, York: Social Policy Research Unit, University of York.

Arksey, H., Jackson, K., Croucher, K., Weatherly, H., Golder, S., Hare, P., Newbron-ner, E., Baldwin, S. (2004), Review of Respite Services and Short-term Breaks for Carers for People with Dementia, York: Social Policy Research Unit, University of York.

Arksey, H., Kemp, P., Glendinning, C., Kotchetkova, I., Tozer, R. (2005), Carers’ Aspi-rations and Decisions around Work and Retirement, Department for Work and Pensions Research Report no 290, Leeds: Corporate Document Services.

Baldwin, S. (1985), The Costs of Caring: Families with Disabled Children, London: Routledge and Kegan Paul.

Baldwin, S., Twigg, J. (1991), Women and Community Care, in M. Maclean, D. Groves (eds), Women’s Issues in Social Policy, London: Routledge, pp 117–35.

Becker, S. (2004), Carers, Research Matters, August special issue, pp 5–10. Bell, D., Bowes, A. (2006), Financial Care Models in Scotland and the UK, York: Joseph

Rowntree Foundation.Buckner, L., Yeandle, S. (2005a), We Care – Do You?, London: Carers UK.Buckner, L., Yeandle, S. (2005b), Older Carers in the UK, London: Carers UK.Carers UK (2002), Without Us …? Calculating the Value of Carers’ Support, London:

Carers UK.Carmichael, F., Charles, S. (1998), The Labour Market Costs of Community Care, Journal

of Health Economics, vol 17, no 6, pp 747–65.Clark, J. (2003), Independence Matters: An Overview of the Performance of Social Care Services

for Physically and Sensory Disabled People, London: Department of Health. CNA (Carers National Association) (1997), Still Battling? The Carers Act One Year On,

London: CNA. CNA (2000), Caring on the Breadline: The Financial Implications of Caring, London: Carers

National Association.CNA/ADSW/ADSS (Carers National Association/Association of Directors of Social

Work/Association of Directors of Social Services) (1997), In on the Act? Social Ser-vices’ Experience of the First Year of the Carers Act, London: CNA.

CSCI (Commission for Social Care Inspection) (2005), Social Care Performance 2004–05, London: CSCI (www.csci.org.uk/council_performance/paf/dis_report_2004-05.pdf, accessed 6 February).

Dearden, C., Becker, S. (1998), Young Carers in the United Kingdom: A Profi le, London: Carers National Association.

Dearden, C., Becker, S. (2004), Young Carers in the UK: The 2004 Report, London: Carers UK.

DH (Department of Health) (1989), Caring for People: Community Care in the Next Decade and Beyond, Cm 849, London: HMSO.

DH (1999a), Caring about Carers: A National Strategy for Carers, London: DH. DH (1999b), National Service Framework for Mental Health, London: DH.


DH (2001), Carers and Disabled Children Act 2000: Practice Guide, London: DH.DH (2005), Independence, Well-being and Choice: Our Vision for the Future of Social Care for

Adults in England, Cm 6499, London: DH.Eley, S. (2003), Diversity Among Carers, in K. Stalker (ed), Reconceptualising Work with

‘Carers’: New Directions for Policy and Practice, London: Jessica Kingsley, pp 56–71.Evandrou, M., Glaser, K. (2003), Combining work and Family Life: the Pension Penalty of

Caring, Ageing and Society, vol 23, part 5, pp 583–602.Finch, J., Groves, D. (eds) (1983), A Labour of Love: Women, Work and Caring, London:

Routledge and Kegan Paul. Finch, J., Mason, J. (1993), Negotiating Family Responsibilities, London: Routledge.Fine, M., Glendinning, C. (2005), Dependence, Independence or Inter-Dependence? Revisiting

the Concepts of “Care” and “Dependency”, Ageing and Society, vol 25, no 4, pp 601–21.Fletcher, M. (2006), Carers and Direct Payments, in J. Leece, J. Bornat (eds), Developments

in Direct Payments, Bristol: The Policy Press, pp 171–85.Ginn, J., Arber, S. (2000), The Pensions Cost of Caring’, Benefi ts, issue 28, April/May,

pp 13–17.Glendinning, C. (1992a), The Costs of Informal Care: Looking Inside the Household, Lon-

don: HMSO.Glendinning, C. (1992b), Employment and Community Care: Policies for the 1990s, Work,

Employment and Society, vol 6, no 1, pp 103–11. Glendinning, C. (2006), Paying Family Care Givers: Evaluating Different Models, in C. Glendinning and P.A. Kemp (eds), Cash and Care: Policy Challenges in the Welfare State, Bristol: The Policy Press, pp 127–40.

Glendinning, C., Igl, G. (2009), Long-term Care in Germany and the UK, in G. Nae-gele, A. Walker (eds), Social Policy in Ageing Societies: Britain and Germany Compared, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Glendinning, C., McLaughlin, E. (1993), Paying for Care: Lessons from Europe, Social Security Advisory Committee Research Paper no 5, London: HMSO.

Griffi ths, R. (1988), Community Care: Agenda for Action, London: Department of Social Services.

Hancock, R., Jarvis, C. (1994), The Long Term Effects of Being a Carer, London: HMSO.

Hirst, M. (2002), Transitions to Informal Care in Great Britain during the 1990s’, Journal of Epidemiology and Community Health, vol 56, no 8, pp 579–87.

Hirst, M. (2005), Estimating the Prevalence of Unpaid Adult Care Over Time’, Research Policy and Planning, vol 23, no 1, pp 1–15.

Howard, M. (2001), Paying the Price: Carers, Poverty and Social Exclusion, London: Child Poverty Action Group.

Holzhausen, E., Pearlman, V. (2000), Carers’ Policies in the UK, Benefi ts, vol 28, April-May, pp 5–8.

Joshi, H. (1995), The Labour Market and Unpaid Caring: Confl ict and Compromise, in I. Allen , E. Perkins (eds), The Future of Family Care for Older People, London: HMSO, pp 93–118.

Keeley, B., Clarke, M. (2002), Consultation with Carers Good Practice Guide, London: The Princess Royal Trust for Carers.

Keith, L., Morris, J. (1995), Easy Targets: a Disability Rights Perspective on the “Children as Carers” Debate, Critical Social Policy, vol 44/45, pp 36–57.


Kelly, S., Baker, A., Gupta, S. (2000), Healthy Life Expectancy in Great Britain: 1980–96, and its use as an Indicator in United Kingdom Government Strategies’, Health Statistics Quarterly, vol 7, pp 32–7, Autumn.

Leece, J., Bornat, J. (2006), Developments in Direct Payments, Bristol: The Policy Press. Lloyd, L. (2000), Caring About Carers – Only Half the Picture?’, Critical Social Policy, vol 20,

no 1, pp 136–50.Macgregor, G., Hill, M. (2003), Missed Opportunities: The Impact of New Rights for Carers,

London: Carers UK.Maher, J., Green, H. (2002), Carers 2000, London: The Stationery Offi ce. Martin, J., Roberts, C. (1984), Women and Employment: A Lifetime Perspective, London:

HMSO.Morris, J. (1993), Independent Lives: Community Care and Disabled People, Basingstoke:

Macmillan. National Assembly for Wales (2000), Caring about Carers: A Strategy for Carers in Wales.

Implementation Plan, Cardiff: National Assembly for Wales.Oakley, A. (1974), The Sociology of Housework, Oxford: Basil Blackwell. Olsen, R., Tyers, H. (2004), Think Parent: Supporting Disabled Adults as Parents, London:

National Family and Parenting Institute.Parker, G. (1990), With Due Care and Attention: A Review of Research on Informal Care,

London: Family Policy Studies Centre.Parker, G., Clarke, H. (2002), Making the Ends Meet: Do Carers and Disabled People Have

a Common Agenda?, Policy and Politics, vol 30, no 3, pp 347–59.Pickard, L. (2001), Carer Break or Carer-Blind? Policies for Informal Carers in the UK, Social

Policy & Administration, vol 35, no 4, pp 441–58.Pickard, L. (2004), The Effectiveness and Cost-effectiveness of Support and Services to Informal

Carers of Older People: A Review of the Literature, London: Audit Commission. Pickard, L., Wittenberg, R., Comas-Herrera, A., Davies, B., Darton, R. (2000), Rely-

ing on Informal Care in the New Century? Informal Care for Elderly People in England in 2031, Ageing and Society, vol 20, no 6, pp 745–72.

Qureshi, H. and Walker, A. (1989), The Caring Relationship: Elderly People and their Fami-lies, Basingstoke: Macmillan.

Robinson, C., Williams, V. (1999), In Their Own Right, Bristol: Norah Fry Research Centre, University of Bristol.

Scottish Executive (1999), Strategy for Carers in Scotland, Edinburgh: Scottish Execu-tive.

Scourfi eld, P. (2005), Understanding Why Carers’ Assessments do not Always Take Place’, Practice, vol 17, no 1, pp 15–28.

Seddon, D. (1999), Carers of Elderly People with Dementia: Assessment and the Carers Act, Bangor: Centre for Social Policy Research and Development, University of Wales.

Shakespeare, T. (2000), The Social Relations of Care, in G. Lewis, S. Gewirtz and J. Clarke (eds), Rethinking Social Policy, London: Sage Publications.

Skinner, C., Finch, N. (2006), Reciprocity, Lone Parents and State Subsidy for Informal Childcare, in C. Glendinning, P.A. Kemp (eds), Cash and Care: Policy Challenges in the Welfare State, Bristol, The Policy Press, pp 187–201.

Spandler, H. (2004), Friend or foe? Towards a Critical Assessment of Direct Payments, Critical Social Policy, vol 24, no 2, pp 187–209.


Speiss, C.K., Schneider, A.L. (2003), Interactions Between Care-Giving and Paid Work Hours Among European Midlife Women, 1994 to 1996, Ageing & Society, vol 23, no 1, pp 41–68.

SSI (Social Services Inspectorate) (1998), A Matter of Chance for Carers? Inspection of Local Authority Support for Carers, London: Department of Health.

Stainton, T., Boyce, S. (2004), “I Have Got My Life Back”: Users’ Experience of Direct Pay-ments, Disability and Society, vol 19, no 5, pp 443–54.

Stalker, K. (ed) (2003), Reconceptualising Work with ‘Carers’: New Directions for Policy and Practice, London: Jessica Kingsley.

Titmuss, R.M. (1968), Community Care: Fact or Fiction?, in R.M. Titmuss (ed), Commit-ment to Welfare, London: Allen and Unwin, pp 104–9.

Twigg, J., Atkin, K. (1994), Carers Perceived: Policy and Practice in Informal Care, Bucking-ham: Open University Press.

Ungerson, C. (1987), Policy is Personal: Sex, Gender and Informal Care, London: Tavi-stock.

Ungerson, C. (1997), Social Politics and the Commodifi cation of Care, Social Politics, vol 4, no 3, pp 362–81.

Ungerson, C. (2003), Informal Welfare, in P. Alcock, A. Erskine, M. May (eds), The Student’s Companion to Social Policy (2nd edn), Oxford: Blackwell Publishing, pp 200-6.

Walker, A. (1995), The Family and the Mixed Economy of Care – Can they be Integrated?, in I. Allen, E. Perkins (eds), The Future of Family Care for Older People, London: HMSO, pp 201–20.

Williams, F. (2004), Rethinking Families, London: Calouste Gulbenkian Foundation. Young, H., Grundy, E., Kalogirou, S. (2005), Who cares? Geographic Variation in Unpaid

Caregiving in England and Wales: Evidence from the 2001 Census, Population Trends, vol 120, pp 23–33, Summer.

Rozdział 7

Świadczenia podatkowe

ADRIAN SINFELD

Przegląd: Świadczenia podatkowe w Wielkiej Brytanii uległy znaczącym przemia-nom po 1999 roku. System podatkowy odgrywa obecnie istotną rolę w strategii ogra-niczania ubóstwa (zwłaszcza wśród dzieci) oraz wspierania osób o niskich dochodach. Zastępując lub uzupełniając podstawowe świadczenia społeczne, dostarcza zasobów tym, którzy wcześniej nie osiągali korzyści dzięki świadczeniom podatkowym. Jed-nak zmiany podatkowe dotyczące emerytur prawdopodobnie wzmocnią wcześniejsze wzorce, sprzyjając pogłębieniu nierówności i zmniejszeniu roli państwa w wielosekto-rowej gospodarce dobrobytu. Niniejszy rozdział omawia te dwa kierunki zmian oraz ich konsekwencje.

Pojęcia kluczowe: Świadczenia podatkowe, społeczny podział dobrobytu, wydatki podatkowe, korzyści podatkowe, odliczenie podatkowe, kredyt podatkowy, świadcze-nie odwrócone

WPROWADZENIE

Idea podatkowych źródeł dobrobytu została po raz pierwszy przedstawiona przez Richarda Titmussa, pierwszego profesora z zakresu administracji socjalnej w Wielkiej Brytanii, w wykładzie pt. „The Social Division of Wel-fare” wygłoszonym 1 grudnia 1955 r. (Titmuss, 1958, rozdział 2; Alcock i in., 2001, część II, rozdział 2). R. Titmuss posługiwał się określeniem „fi skalny”, jednak obecnie częściej stosuje się termin „podatkowy”. Kwestionując dotychczasową wiedzę na temat redystrybucji dokonywanej przez państwo dobrobytu, wskazał na dwie kolejne formy interwencji wpływające na podział zasobów – świadczenia podatkowe oraz pracownicze (zob. rozdział 8.).

Udzielając ulg podatkowych, państwo może udzielać wsparcia lub zachę-cać do podejmowania określonych działań. „Chociaż odliczenia oraz ulgi od

Rozdział 7. Świadczenia podatkowe 155

podatku dochodowego przynoszą podobne korzyści i służą podobnym celom jak inne wydatki społeczne, nie są jednak one tak samo traktowane” (Tit-muss, 1958, s. 44; Alcock i in., s. 65). W rezultacie świadczenie podatkowe jest traktowane jako utracony przychód budżetowy, który mógł być pozy-skany. Termin „wydatki podatkowe” jest używany, w odróżnieniu od „wydat-ków publicznych”, na określenie takich utraconych wpływów podatkowych, bez względu na cel, któremu miały służyć (zob. Surrey, 1973; OECD, 1996, ss. 16–18).

Ramka 7.1. Podstawowe pojęcia

Świadczenia podatkowe (tax welfare) – świadczenia lub zasiłki prze-kazywane za pośrednictwem systemu podatkowego lub np. systemu ubezpieczeń społecznych.Wydatki podatkowe (tax expenditure) – utrata wpływów podatkowych następująca w wyniku preferencyjnego traktowania określonych rodzajów aktywności lub grup podatników. Ulga podatkowa (tax relief) – dochód nie stanowiący przedmiotu opo-datkowania podatkiem dochodowym. Korzyść podatkowa (tax benefi t) – środki uzyskane dzięki ulgom podatkowym. Odliczenie podatkowe (tax allowance) – ulga od dochodu brutto, ogra-niczająca kwotę dochodu stanowiącego podstawę opodatkowania. Kredyt podatkowy (tax credit) – ulga w postaci ograniczenia zobowią-zań podatkowych; kwota ta może być refundowana jednostce, jeżeli wartość zobowiązań podatkowych jest równa zeru lub jest niższa od kwoty kredytu podatkowego.

Najbardziej upowszechnioną formą wydatków podatkowych było dotąd odliczenie podatkowe, w przypadku którego rozmiary korzyści podatkowych dla określonej osoby zależą od marginalnej stawki podatku (zob. ramka 7.2). Działa ono jak świadczenie odwrócone: zapewnia większe korzyści osobom, które z punktu widzenia polityki społecznej mniej ich potrzebują, w prze-ciwieństwie do progresywnych lub poziomych mechanizmów świadczeń rea-lizowanych przez państwo dobrobytu (Surrey, 1973, s. 37). Jest to zatem odwrotność ukierunkowanych świadczeń opartych na kryterium dochodowym. Obecnie stosuje się również tzw. kredyty podatkowe, które nie mają tego rodzaju regresywnego charakteru i mogą być skonstruowane progresywnie (zob. ramka 7.2).

Wydatki podatkowe są realizowane w sposób relatywnie niewidoczny, pod niewielką kontrolą Parlamentu lub innych instytucji. Nie uwzględnia się ich w poddawanych debacie publicznej statystykach wydatków publicznych.

Adrian Sinfeld156

Poziom kontroli nad nimi zależy od ministra fi nansów, „od dawna roszczą-cego sobie wyłączne prawo decydowania o sprawach budżetowych, takich jak wydatki podatkowe czy składki na ubezpieczenie społeczne” (Deakin, Parry, 2000, s. 47).

Ramka 7.2. Odliczenia podatkowe a kredyty podatkowe

Wysokość odliczenia podatkowego zależy od marginalnej stawki podatku, czyli najwyższej stawki, którą objęte są dochody podatnika. Większość podatników podlega stawce 22% i płaci podatek o 220 funtów mniejszy w przypadku odliczenia o wartości 1000 funtów. Podatnicy, których dochody podlegają stawce opodatkowania 40%, zaoszczędzą w tej sytuacji 400 funtów, natomiast osoba o niskich dochodach, płacąca podatek według stawki 10%, zmniejszy swoje zobowiązania podatkowe jedynie o 100 funtów – a jeżeli zobowiązania te są mniejsze niż 100 funtów, zaoszczędzi tylko tę niższą kwotę.

Kredyt podatkowy jest odliczany od kwoty indywidualnego zobo-wiązania podatkowego, nie zaś od dochodu przed opodatkowaniem. Dla większości osób odliczenie o wartości 1000 funtów niczym nie różni się od kredytu podatkowego w wysokości 220 funtów. Jednak jeden na dziewięciu podatników podlegając pod wyższą stawkę podatku w tym przypadku otrzyma również 220 funtów, tracąc tym samym 180 w porównaniu z odliczeniem. Kredyt podatkowy może być refundowany; jeżeli czyjeś zobowiązanie podatkowe wynosi mniej niż 220 funtów, osobie tej zostanie zwrócona różnica. Natomiast osoba o bardzo niskich dochodach, która w ogóle nie płaci podatku dochodowego, otrzyma pełną kwotę kredytu podatkowego. Zasady przyznawania obecnie stosowanych kredytów podatkowych są nieco bardziej skomplikowane niż to zostało przedstawione na tym przy-kładzie, jednak ich istota pozostaje ta sama.

Koszt największych wydatków podatkowych i powiązanych świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych jest bardzo duży. W roku podatkowym 2005–06 ulgi od podatku dochodowego, które są podobne w swoim charakte-rze do świadczeń socjalnych, stanowiły 4/5 ogólnej kwoty ulg z wyłączeniem osobistych odliczeń podatkowych (HMRC, 2006, skorygowana tabela 1.5). Ich ogólna kwota wyniosła 24 mld funtów, co odpowiada 18% pobranego podatku dochodowego.

W ujęciu relatywnym wysokość wpływów podatkowych utraconych z po-wodu wydatków podatkowych zmniejszyła się z dwóch powodów. Stawki podatku dochodowego zostały obniżone: górna do poziomu 40%, zaczynając od 83% w 1979 r., a nawet 98%, jeśli wliczyć dodatkowe 15% opłaty od doko-nywanych inwestycji; natomiast stawka podstawowa zmniejszyła się z 35%


do 22%. Ograniczono również liczbę szczególnych ulg podatkowych. Przede wszystkim stopniowo wycofano dwie największe ulgi związane z polityką spo-łeczną: odliczenie przysługujące małżeństwom i ulgę odsetkową dla posia-daczy kredytów hipotecznych – chociaż jednocześnie utrzymano znaczący poziom zwolnień z podatku od zysków kapitałowych w przypadku sprzedaży nieruchomości. Świadczenia podatkowe dzielą się obecnie na 3 kategorie (zob. tabela 7.1).

Dobrze ponad połowa ich kosztów jest związana z celami wychodzącymi poza świadczenia polityki społecznej. Około ¼ służy zwolnieniu z podatku niektó-rych świadczeń społecznych – zasiłków na dzieci, emerytur kombatanckich oraz zasiłków dla osób długotrwale niepełnosprawnych. Pozostała część jest związana z nowym rozwiązaniem zastosowanym w Wielkiej Brytanii – połą-czeniem praw socjalnych i podatkowych w formie świadczeń nazywanych kre-dytami podatkowymi.

Tabela 7.1. Podstawowe ulgi podatkowe i inne związane z polityką społeczną w Wielkiej Brytanii w latach podatkowych 1994–95, 2004–05 i 2005–06 (kwoty szacunkowe w mln funtów)

1994–95 2004–05 2005–06

I. Poza publiczną polityką społeczną

Podatek dochodowy

Odliczenie dla małżeństw (dodatek do odlicze-nia osobistego)

Odliczenie zależne od wieku Dodatkowe odliczenie dla rodzin niepełnych Zwolnienie pierwszych 30 tysięcy funtów

odprawy związanej z ustaniem zatrudnienia Ulga na pozapaństwowe emerytury Ulga odsetkowa dla posiadaczy kredytów hipo-

tecznych

3.500725260

1.6009.200

3.500

wygasło2.200

wygasło

1.00012.300

wygasła

-2.300

-

1.00013.700

-

Ulgi od składek na ubezpieczenia społeczne

Składki pracodawców na zatwierdzone pro-gramy emerytalne

Zwrot podatku związany z zakładowymi i prywatnymi programami emerytalnymi

b.d.7.110

245

6.7007.0802.700

7.4007.2702.300

Podatek od zysków kapitałowych

Zyski z tytułu zbycia jedynego lub podstawo-wego mieszkania

850 13.000 12.500

Adrian Sinfeld158

1994–95 2004–05 2005–06

II. Zwolnienia dotyczące świadczeń socjalnych

Zasiłek na dzieckoZasiłek dla osób długotrwale niepełnosprawnych

6501.410

1.0601.080

1.0901.090

III. Kredyty podatkowe

Kredyt podatkowy na wychowanie dzieckaKredyt podatkowy dla osób pracujących o niskich

dochodach

-

-

3.300

1.100

3.600

1.000

Źródło: HM Treasury (1995), HMRC (2006, skorygowana tabela 1.5), na podstawie utraconych wpływów podatkowych; b.d. – brak danych

W STRONĘ KREDYTÓW PODATKOWYCH

Świadczenia podatkowe nie są dostatecznie uwzględniane w studiach z za-kresu polityki społecznej. Wprowadzenie kredytów podatkowych przyciągnęło większą uwagę prawdopodobnie dlatego, że powstały one na bazie świadczeń zabezpieczenia społecznego zajmujących centralne miejsce w polityce spo-łecznej.

W 1909 r. wprowadzono odliczenia podatkowe z tytułu posiadania dziecka przysługujące „najbiedniejszym z najzamożniejszych”, czyli najgorzej usytu-owanym spośród bardzo niewielkiej wtedy części obywateli płacących poda-tek dochodowy. Przed rokiem 1920 uprawnienie do odliczenia rozszerzono na wszystkich podatników. W 1946 r., u progu państwa dobrobytu, udostęp-niono możliwość ubiegania się o zasiłek rodzinny w przypadku posiadania więcej niż jednego dziecka. Dla porównania, odliczenia podatkowe z tytułu posiadania dziecka, które zawsze przysługiwały na wszystkie dzieci będące na utrzymaniu rodziców, były uzależnione od ich wieku i przyznawano je na dłuższy okres; miały one charakter świadczenia odwróconego, a ich koszty dla fi nansów publicznych były wyższe niż koszty zasiłków rodzinnych. Pod koniec lat siedemdziesiątych XX w., w wyniku licznych debat wywołanych analizami R. Titmussa, odliczenia podatkowe i zasiłki rodzinne połączono w jeden zasi-łek na dziecko (Child Benefi t).

Obecnie wsparcie dla dzieci udzielane poprzez system podatkowy przy-brało odmienną formę. Laburzystowski rząd, wyłoniony w wyborach z 1997 r., powołał grupę roboczą ds. usprawnienia i modernizacji systemu podatkowego oraz systemu świadczeń społecznych, „by osiągnąć cele z zakresu promocji zatrudnienia, ograniczenia ubóstwa i uzależnienia od świadczeń, a także


wzmocnienia życia rodzinnego i wspólnotowego” (HM Treasury, 1998, s. 5, cyt. za Millar, 2003, ss. 128–9).

W 1999 r. nadzorowany przez administrację skarbową kredyt podatkowy dla pracujących rodzin (WFTC) zastąpił będący w gestii Ministerstwa Zabez-pieczenia Społecznego kredyt rodzinny, który z kolei został stworzony w 1988 r. w miejsce istniejącego od 1971 r. dodatku do dochodów rodzinnych. Podob-nie jak w przypadku kredytów dla niepełnosprawnych oraz starszych osób pracujących, celem WFTC było wsparcie rządowej strategii ograniczania ubóstwa poprzez promocję zatrudnienia. Wprowadzenie kredytów podatko-wych rozważano już we wczesnych latach siedemdziesiątych ubiegłego stule-cia, ale ostatecznym bodźcem do wprowadzenia WFTC stało się zastosowanie mechanizmu kredytu podatkowego w USA (Howard, 1997).

Wzrostowi znaczenia świadczeń związanych z podatkiem dochodowym towarzyszyły dwa argumenty: „odbiorca skojarzy otrzymany kredyt podat-kowy z faktem wykonywania pracy, co ma znaczenie psychologiczne. (...) Udzielenie świadczenia poprzez system podatkowy, pozostające w związku z pracą odbiorcy, może okazać się łatwiej akceptowalne dla społeczeństwa jako całości” (HM Treasury, 1998, s. 8, cyt. za Millar, 2003, s. 129). Decydu-jący był zapewne ten drugi argument – dążenie do uzyskania poparcia lub przynajmniej uniknięcia protestów ze strony znaczącej części społeczeństwa sprzeciwiającej się rozszerzaniu działalności socjalnej państwa. Pytanie o to, jak zwiększyć wsparcie dla ubogich rodzin, było tym bardziej problematyczne z politycznego punktu widzenia, że świadczenia zabezpieczenia społecznego i ich odbiorcy w wieku produkcyjnym byli systematycznie piętnowani, a nawet demonizowani przez wcześniejsze rządy konserwatystów (Cook, 1997).

W 2003 r. wspomniane wyżej kredyty i część świadczeń zabezpieczenia społecznego zostały zastąpione bardziej uniwersalnymi kredytami podatko-wymi dla pracujących (WTC) i związanymi z posiadaniem dziecka (CTC); ten drugi miał w zamyśle autorów objąć wsparciem 80% dzieci. Za wyjątkiem zasiłku na dziecko, wszystkie inne rządowe instrumenty fi nansowego wspar-cia dla dzieci zostały zlikwidowane. Wzrost wartości CTC w 2004 r. przyniósł znacząco większe korzyści dzieciom z rodzin o niskich dochodach, co rząd określił mianem „progresywnego uniwersalizmu”. W tym okresie korzystano z doświadczeń Australii i Kanady (Battle i in., 2000).

Ramka 7.3. Kredyt podatkowy na dziecko (CTC)

Kredyt podatkowy na dziecko jest wypłacany tygodniowo lub mie-sięcznie głównemu opiekunowi i składa się z kwot przeznaczonych

Adrian Sinfeld160

dla rodziny i na każde z dzieci (łącznie 1690 funtów w roku podat-kowym 2006–07), powiększonych w przypadku niepełnosprawności dziecka. Ta ostatnia kwota powiększy się jeszcze przed końcem obec-nej kadencji Parlamentu, jednak wysokość kwoty przypadającej na rodzinę (545 funtów) została zamrożona; jest ona jedynie dwukrot-nie powiększana w pierwszym roku życia dziecka. Całkowita suma kredytu jest pomniejszana o 37 pensów za każdy 1 dodatkowy funt dochodu powyżej granicy 13 910 funtów. Z części „rodzinnej” ubywa 6,67 pensa za każdy 1 funt ponad 50 000 funtów dochodu. Zaletą tego rozwiązania jest ukierunkowanie pomocy do osób o niskich dochodach; dzieje się to jednak kosztem znaczącego skomplikowania mechanizmów obsługi kredytu podatkowego.

Zaangażowanie dodatkowych środków pomogło zmniejszyć skalę ubóstwa wśród dzieci, jednak potrzebne są dalsze działania, jeżeli rządowe zamiary jego ograniczenia o połowę do roku podatkowego 2010–11 mają zostać zre-alizowane (WPC, 2004, paragraf 235). Większe wsparcie na wychowanie pierwszego dziecka w sytuacji gdy część „rodzinna” świadczenia nie zmienia się w zależności od liczby dzieci oznacza, że kredyty podatkowe nie stano-wią skutecznej odpowiedzi na zagrożenie ubóstwem rodzin wielodzietnych. Ponadto mechanizmy przyznawania zasiłku mieszkaniowego i innych świad-czeń zależnych od wysokości dochodów w połączeniu z kredytem podatkowym niekorzystnie wpływają na wartość dochodu rozporządzalnego wielu osób.

Ramka 7.4. Kredyt podatkowy dla pracujących (WTC)

Kredyt podatkowy dla pracujących przysługuje gospodarstwom domo-wym o niskich dochodach, w których przynajmniej jedno z rodziców pracuje przez 16 lub więcej godzin tygodniowo. Obecnie zapewnia on również wsparcie słabo opłacanym pracownikom bez względu na to, czy posiadają dziecko. Osoby niebędące rodzicami muszą jednak mieć co najmniej 25 lat i pracować przez minimum 30 godzin tygo-dniowo (niepełnosprawni oraz osoby po pięćdziesiątce spełniające dodatkowe warunki mogą mieć ten ostatni warunek złagodzony do 16 godzin). Wysokość WTC ulega ograniczeniu znacznie szybciej niż w przypadku CTC; jest pomniejszana o 37 pensów za każdego funta dochodu powyżej progu 5 220 funtów.

W przeciwieństwie do wcześniejszego WFTC, kredyt podatkowy na dzie-cko nie uwzględnia kryterium zatrudnienia rodzica. Jednak w połączeniu z kredytem podatkowym dla pracujących sprawia, że rodziny, w których rodzice osiągają niskie dochody, otrzymują wyższe świadczenia.


Ministerstwo Finansów postrzega WTC jako instrument, który w połą-czeniu z określoną ustawowo płacą minimalną ma służyć „stworzeniu bar-dziej elastycznego rynku pracy, który jednocześnie zapewnia pracownikom ochronę przed spadkiem dochodów” (HM Treasury, 2005, s. 4). Trudno na razie określić, w jakim stopniu aktywna polityka rynku pracy i kredyty podat-kowe przyczyniły się do zwiększenia zatrudnienia, a w jakim spowodowały, że wspomagani świadczeniami pracownicy tkwią na swych nisko opłacanych sta-nowiskach pracy. Wynagrodzenie minimalne określa dolną granicę dochodów, stąd też kredyty podatkowe mogą mieć pozytywne skutki. Jednak problem nisko opłacanych miejsc pracy i dużej fl uktuacji kadr powinien być rozwią-zany, bowiem niekorzystnie wpływa na funkcjonowanie rodzin (zob. Toynbee, 2003; EC, 2003, rozdział 4). Ponadto „wplecione w mechanizm WTC czynniki demobilizujące sprawiają, że świadczenie to może spowodować raczej ogra-niczenie liczby gospodarstw osób bezrobotnych niż zachęcić kolejne osoby w rodzinie do podjęcia zatrudnienia” (Bennett, 2005, s. ix).

Nie rozstrzygnięto dotychczas, czy obecne kredyty podatkowe są częścią systemu podatkowego, czy „zmodernizowaną” formą świadczenia opartego na teście dochodów, realizowanego przez administrację skarbową (Adler, 2004). Koncepcję CTC przedstawiano jako dopracowaną i przejrzystą, jednak na etapie realizacji pojawiły się znaczące problemy. Spośród ogólnej kwoty kre-dytów podatkowych udzielonych w roku 2004–05 ponad połowa (55%) musiała być ponownie przeliczona ze względu na zmiany dochodów lub innych para-metrów zachodzące w ciągu roku podatkowego – w 40% przypadków poja-wiła się nadpłata, natomiast w 15% niedopłata (NAO, 2005, paragraf 2.10). Ponad połowa przypadków nadpłaty dotyczyła osób o najniższych dochodach, dla których sporą trudność stanowiło znalezienie środków w celu jej zwrotu. Świadczenia te różnią się od innych socjalnych rozwiązań podatkowych

tym, że są co roku stosowane niezależnie od mechanizmu zwrotu podatku. W konsekwencji podejmuje je około 80% uprawnionych osób. Ponadto kre-dyty podatkowe – tak jak świadczenia zależne od wysokości dochodów – biorą pod uwagę wspólny dochód małżonków, podczas gdy podatek dochodowy od 1990 r. jest rozliczany indywidualnie; w rezultacie wiele par musiało ponow-nie poddać swoje dochody łącznej ocenie.

Kredyty podatkowe nie przypominają innych świadczeń również dlatego, że nie są w pełni uwidocznione w rachunkach narodowych, co ma swoje kon-sekwencje dla analiz i debat dotyczących prowadzonej polityki społecznej. W roku podatkowym 2004–05 nowe kredyty podatkowe kosztowały około 13,8 mld funtów (NAO, 2005, s. R1). Tymczasem w dokumentach administra-cji skarbowej znalazła się suma 4,4 mld funtów (HMRC, 2006, skorygowana tabela 1.5). Wynika to z tego, że świadczenia pieniężne przekazywane bezpo-

Adrian Sinfeld162

średnio obywatelom są traktowane jako wydatki publiczne, w przeciwieństwie do zmniejszenia zobowiązań z tytułu podatku dochodowego. W rezultacie tylko część wydatków na kredyty podatkowe jest wykazana w statystykach wydatków publicznych, co stanowi o politycznej atrakcyjności tego rozwiąza-nia.

Wprowadzenie kredytów podatkowych na dzieci i dla nisko opłacanych pracowników było ważnym krokiem na drodze do zerwania tradycyjnych zależności między społecznym podziałem dobrobytu a społecznym podzia-łem pracy. Po raz pierwszy rozwiązania podatkowe wspomagały redystrybu-cję ukierunkowaną do dołu i stały się nieregresywne. Najlepiej sytuowani nie mają prawa do CTC; dostęp do WTC jest ograniczony do najuboższych. Świadczenia te oznaczają również transfer zasobów od mężczyzn do kobiet, ponieważ premiują samotnych rodziców, z których zdecydowaną większość stanowią kobiety.

EMERYTALNE ŚWIADCZENIA PODATKOWE

Zmiany dotyczyły również rozwiązań podatkowych służących wsparciu osób, które przeszły na emeryturę. Dotychczasowe rozwiązania przetrwały ponad 80 lat, chociaż w latach pięćdziesiątych XX w. zostały poddane istot-nym zmianom (Hannah, 1986; Titmuss, 1958, rozdział 3). Składki przekazy-wane przez pracowników i pracodawców do systemu emerytalnego generalnie nie były opodatkowane, wprowadzono jedynie ich maksymalny limit. Dochody z inwestycji kapitałowych również były w większości przypadków zwolnione z podatku, podobnie jak jednorazowe wypłaty świadczeń emerytalnych (lump sums), sięgające zazwyczaj wartości 1,5-rocznych zarobków; limit dla tej formy świadczenia ustalono na wysokim poziomie. Emerytury wypłacane później były już opodatkowane (zob. Sinfeld, 2000, s. 144).

Przeprowadzone przez Bank Anglii analizy porównawcze wykazały, że opo-datkowanie jest „głównym czynnikiem warunkującym skalę oszczędności będą-cych w dyspozycji funduszy emerytalnych” (Davis, 1991, s. 381). Hojne ulgi podatkowe, zwłaszcza dla wyższej kadry kierowniczej, a także optymalizacja podatku dochodowego od osób prawnych w znacznym stopniu spowodowały roz-wój zakładowych planów emerytalnych (Pensions Commission, 2004, s. 120).

Skala korzyści osiąganych przez fundusze emerytalne jest ogromna i sięga 1.250 mld funtów (Inland Revenue, 2004, paragraf 26). Dlatego też zadzi-wiające jest, jak niewiele badań poświęcono zagadnieniu efektywności ulg podatkowych dla pobudzania prywatnych rozwiązań emerytalnych, oszczęd-ności i wzrostu gospodarczego (Hughes, 2000; Minns, 2001).


Pomimo braku dowodów na ich efektywność, wartość ulg podatkowych jest znaczna. „ Jedna piąta wszystkich składek na prywatne programy emerytalne (zakładowe i indywidualne) pochodzi z ulg podatkowych” (Curry, O’Connell, 2004, s. 19). Rząd oszacował koszt netto ulg podatkowych związanych z poza-państwowymi emeryturami na 13,7 mld w roku 2005–06 (HMRC, 2006, sko-rygowana tabela 1.5). To znacznie więcej niż przeznaczano na całe zależne od poziomu dochodów wsparcie dla najuboższych osób starszych przed wpro-wadzeniem kredytu emerytalnego (należy przy tym pamiętać, że kredyt eme-rytalny, tak jak wcześniej kredyt rodzinny, nie jest kredytem podatkowym, lecz świadczeniem z systemu zabezpieczenia społecznego, administrowanym przez Ministerstwo Pracy i Świadczeń Społecznych).

Potrzeba zwrócenia uwagi na znaczącą skalę ulg podatkowych wynika rów-nież z ich bardzo nierównej dystrybucji. Co najmniej połowa ulg podatkowych dotyczących składek przypada na 10% najbogatszych podatników; na 2,5% najlepiej sytuowanych przypada ćwierć ogólnej kwoty ulg. Ten silnie regre-sywny mechanizm sprawia, że na 10% najbiedniejszych podatników przypada jedynie 1% tego rodzaju korzyści (Agulnik, Le Grand, 1998, s. 410). Jest to zatem znakomity przykład efektu odwróconego, kiedy świadczenie przynosi efekty odwrotne niż tradycyjnie ukierunkowane świadczenia społeczne.

W roku podatkowym 2004–05 aż 60% sumy ulg podatkowych związanych ze składkami emerytalnymi pracowników trafi ło do osób podlegających wyż-szej stawce podatku dochodowego lub tych, które mogłyby się bez nich obejść (Hansard, 2005) – ulgę otrzymał jeden na ośmiu spośród wszystkich podatni-ków, ale tylko 10% spośród podatników poniżej granicy wieku emerytalnego. Termin płatności podatku dochodowego jest odroczony w przypadku emery-tur, ale nie świadczeń jednorazowych. Wartość korzyści podatkowych jest naj-większa w przypadku osób podlegających wyższej stawce podatku w okresie aktywności zawodowej oraz niższej stawce po przejściu na emeryturę.

Całkowita skala pośredniego wsparcia mającego wpływ na wzrost nierów-ności w okresie starości jest kwestionowana i zapewne zaniżona (Sinfi eld, 2000). W roku 2004–05 różnice w opodatkowaniu składek pracodawców na zakładowe programy emerytalne oraz innych świadczeń pracowniczych, takich jak samochody czy niskooprocentowane pożyczki, spowodowały utratę 7,4 mld funtów potencjalnych wpływów podatkowych (HMRC, 2006, skory-gowana tabela 1.5). Mechanizm kontraktowania na zewnątrz spowodował odpływ dalszych 9,6 mld funtów składek na ubezpieczenia społeczne do nie-publicznych programów emerytalnych.

Instytut noszący nazwę Pension Policy Institute oszacował całkowity „roczny koszt netto dla podatnika” na ponad 19 mld funtów, co odpowiada 1,8% produktu krajowego brutto (Curry, O’Connell, 2004, s. 9). Z analiz

Adrian Sinfeld164

OECD wynika, że Wielka Brytania udziela największych podatkowych dopłat do emerytur (zob. np. Adema, 2001).

Zmiany

Można było oczekiwać, że zainteresowany efektywnością stosowanych instrumentów rząd podejmie działania, by ograniczyć te dopłaty. Zastoso-wano pewne ograniczenia: pod koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku wprowadzono limit zarobków, od których odprowadza się składki oraz limit kwoty niepodlegającej opodatkowaniu dla osób najbogatszych. W 1997 r. zli-kwidowano szczególnie hojną ulgę sprzyjającą rozwojowi funduszy, ignorując głosy krytyków, którzy uznali to za „atak” na fundusze (Emmerson, Tanner, 2000, s. 67).

W wyniku oceny zasobów oszczędności i inwestycji wskazujących na słabe strony mechanizmu opodatkowania emerytur, w 2002 r. laburzystowski rząd poddał pod dyskusję pomysł jego radykalnego uproszczenia, co miało przeko-nać obywateli do większego zaangażowania się w indywidualne i pracownicze programy emerytalne (HM Treasury and Inland Revenue, 2002, s. 3; DWP, 2002). Zmianę tę przedstawiano jako główny element strategii zmiany wielo-sektorowej gospodarki dobrobytu w obszarze emerytur, ogłoszonej w 1998 r. Długookresowym celem stało się ograniczenie udziału publicznych rozwiązań emerytalnych z 60% do 40%; pozostała część miała przypaść rozwiązaniom prywatnym (DSS, 1998).

W kwietniu 2006 r. złożony system ośmiu różnorodnych rozwiązań został zastąpiony dwoma limitami – zob. ramka 7.5. „W praktyce będzie to ozna-czać, że składki emerytalne większości ludzi będą objęte ulgami podatko-wymi, w maksymalnym stopniu, jakiemu mogą oni podołać” (Inland Revenue, 2004, paragraf 17).

Ramka 7.5. Nowe formy opodatkowania niepublicznych progra-mów emerytalnych, kwiecień 2006

Wprowadzono „sumaryczny limit” ogólnej kwoty wpłaconych w okresie aktywności zawodowej składek emerytalnych zwolnionych z podatku. Rozwiązanie to uzupełnia mechanizm limitu rocznego, nałożonego na odkładane w danym roku indywidualne oszczędności emerytalne; powyżej tego limitu nie są one objęte ulgami podatkowymi. Po konsultacjach podniesiono wysokość limitu sumarycznego z proponowanego poziomu 1,4 mln na 1,5 mln


w momencie wprowadzenia, oraz 1,8 mln funtów do roku 2010. Limit roczny podniesiono najpierw z 200 tys. do 215 tys., a następnie do 255 tys. funtów do roku 2010. Progi te miały być korygowane co pięć lat.

Zmiany te zostały przedstawione przez rząd zupełnie inaczej niż jakakol-wiek inna reforma z zakresu publicznej polityki społecznej. Żaden z dwóch dokumentów konsultacyjnych nie dostarczył informacji na temat kosztów wprowadzenia nowych rozwiązań oraz tego, kto i w jakim stopniu na nich skorzysta. Tego rodzaju zaniedbanie było tym bardziej niezwykłe, że w jed-nym z dokumentów znalazło się bezpośrednie stwierdzenie, że proponowane zmiany muszą być „rozważone w szerokim społecznym i ekonomicznym kon-tekście” (HM Treasury and Inland Revenue, 2002, paragraf ii); wyrażano również troskę o równowagę fi skalną. Ponadto w obu dokumentach położono nacisk na „sprawiedliwość rozwiązań emerytalnych”. We wstępie do doku-mentu odnoszącego się do rozwiązań podatkowych dwóch ministrów stwier-dziło: „Obecny rząd jest zdeklarowany, by umożliwić wszystkim emerytom uczciwy udział we wzroście dobrobytu narodu” (HM Treasury and Inland Revenue, 2002, wstęp).

W rzeczywistości jednak „w ostatnich dekadach, nierówności w sferze dochodów emerytów dramatycznie wzrosły” (DWP, 2002, s. 109). Udział eme-rytów otrzymujących jakiekolwiek dochody z prywatnych programów eme-rytalnych osiągnął dwie trzecie, jednak wielu otrzymywało niewielkie kwoty nieznacznie powiększone dzięki świadczeniom podatkowym. Bardzo nierówne możliwości uczestnictwa w niepublicznych programach emerytalnych stano-wią główną przyczynę niedostatecznych dochodów emerytów (Curry, 2003). Jedynie 42% populacji w wieku produkcyjnym opłacało składki na jakiekol-wiek niepubliczne programy emerytalne; wśród najbogatszych odkładało je prawie dziewięć osób na dziesięć, za to wśród najbiedniejszych tylko jedna osoba na cztery (UK, 2002, paragrafy 36–7). W dużym stopniu odzwierciedla to siłę przetargową pracowników na rynku pracy, zwłaszcza w sektorze pry-watnym.

Propozycje podatkowe nie uwzględniały podstawowej wady systemu eme-rytalnego – sposobu, w jaki traktuje on kobiety, a zwłaszcza matki (Ginn i in., 2001). Mediana dochodów dwóch trzecich emerytek wynosiła niewiele więcej niż mediana dochodów połowy emerytów – mężczyzn (EOC, 2005). W doku-mencie konsultacyjnym Ministerstwa Pracy i Świadczeń Społecznych ostatni rozdział poświęcono co prawda problemom emerytek, zwłaszcza tych najstar-szych, a nawet stwierdzono, że ponoszone przez nie znacznie większe ryzyko

Adrian Sinfeld166

ubóstwa wynika z niedostatecznej wysokości świadczeń emerytalnych (DWP, 2002, rozdział 7), jednak nie zauważono, że ulgi podatkowe przyczyniły się jeszcze bardziej do zwiększenia nierównej sytuacji obu płci; dokument ten nie świadczył też bynajmniej o wspólnym podejściu do problemu ze strony tego resortu, Ministerstwa Finansów oraz administracji skarbowej.

W czasie konsultacji najczęściej sprzeciwiano się proponowanemu pozio-mowi limitu sumarycznego, mającego wynosić 1,4 mln funtów za cały okres aktywności zawodowej. Organizacje takie jak Konfederacja Brytyjskiego Prze-mysłu prowadziły dość silny lobbing, domagając się w ogóle zniesienia limi-tów. W konsekwencji limit podniesiono, zachowując dotychczasowe przywileje podatkowe. Rozgłos, jaki temu towarzyszył, zapewne podniósł świadomość tego, w jakim stopniu świadczenia podatkowe przynosiły korzyści osobom piastującym wysokie stanowiska i korzystającym ze szczególnych rozwiązań, a w jakim szeregowym pracownikom, opłacającym ograniczone, zdefi niowane składki. Przygotowana przez Kongres Związków Zawodowych (TUC) analiza rozwiązań emerytalnych dla kierownictwa 100 największych przedsiębiorstw wykazała istnienie znaczących nierówności; tempo gromadzenia składek było dwukrotnie szybsze niż w przypadku pozostałych pracowników (TUC, 2005a, 2005b).

Nie jest jeszcze jasne, w jaki sposób będą dokonywane ofi cjalne szacunki kosztów nowych rozwiązań podatkowych. W wyniku konsultacji poprawiła się sytuacja pracowników na stanowiskach specjalistycznych, zamrożono zaś korzyści dla grupy najbogatszych. Ofi cjalne szacunki dodatkowych kosztów tych zmian wskazują na kwotę nie wyższą niż 130 mln funtów, co w porówna-niu z całkowitym kosztem omawianych rozwiązań na poziomie 13 mld funtów (HM Treasury and Inland Revenue, 2004) prowadzi do wniosku, że znacząca część korzyści podatkowych przypada niewielkiej liczbie najbogatszych; być może nawet większa niż sądzili krytycy.

„Dwa narody w podeszłym wieku”

Kto faktycznie osiąga korzyści z tej formy świadczeń podatkowych – pła-cący składki pracownicy, pracodawcy, a może fi rmy z sektora emerytalno-ubezpieczeniowego? W opublikowanej w 1959 r. książce pt. „The Irresponsible Society” Richard Titmuss pytał: „Kto dzierży władzę za fasadą demokracji?”. Argumentował w niej, że interes sektora ubezpieczeń i instytucji emerytal-nych „w coraz większym stopniu decyduje o kwestiach dobrobytu i infrastruk-tury społecznej” (Titmuss, cyt. za Alcock i in., 2001, s. 141). Działania tych instytucji rzadko są przy tym widoczne dla opinii publicznej: „najbardziej


zadziwiającą kampanią lobbingową w całej karierze politycznej” nazwał Nigel Lawson, minister fi nansów w rządzie Margaret Thatcher, świetnie zaaranżo-waną reakcję na plotkę głoszącą, jakoby miał on opodatkować jednorazowe świadczenie emerytalne (Lawson, 1992, s. 369).

Podczas wprowadzania reformy opodatkowania świadczeń emerytalnych w 2006 r. rząd sprawiał wrażenie, jakby bardziej zależało mu na uzyskaniu poparcia instytucji ubezpieczeniowych i utrzymaniu dobrej woli pracodawców niż na uporządkowaniu społeczno-ekonomicznego problemu zastosowanych rozwiązań sprzyjających osobom lepiej sytuowanym. Wśród autorów opraco-wania, w którym zaproponowano zmiany w obecnym systemie, znaleźli się przedstawiciele instytucji emerytalnych i pracodawców, nie było natomiast reprezentantów związków zawodowych ani organizacji emeryckich; trudno się zatem spodziewać, by mieli oni zyskać na tych zmianach.

Chociaż w literaturze przedmiotu i dokumentach strategicznych niewiele się o tym wspomina, w rzeczywistości administracja skarbowa, instytucje emerytalne i pracodawcy zbudowali wielosektorową gospodarkę dobrobytu w obszarze emerytur. Jest to przykład „zakulisowych” decyzji politycznych, o czym pisano w amerykańskim opracowaniu pt. „The Divided Welfare State”, czyli „Podzielone Państwo Dobrobytu” (Hacker, 2002), w którego podtytule znalazło się zdanie: „Amerykańska bitwa o publiczne i prywatne świadcze-nia społeczne”. Jacob Hacker poddał w nim analizie procesy powstawania i obrony przywilejów podatkowych w obszarach emerytur i ochrony zdrowia; jego zdaniem „polityka „zakulisowa” (…) pozwala wprowadzać rozwiązania, które normalnie nie ujrzałyby światła dziennego, poddane politycznej kon-troli lub chłodnej kalkulacji rzetelnego planowania budżetowego” (Hacker, 2002, ss. 43–4). Amerykańska wielosektorowa gospodarka dobrobytu została ukształtowana przez różnorodne grupy interesu, zwłaszcza instytucje eme-rytalne i ubezpieczeniowe oraz pracodawców, co wpłynęło również na rozwój świadczeń podatkowych (Howard, 1997; Hacker, 2002).

W Wielkiej Brytanii dystrybucyjny efekt świadczeń podatkowych wspiera-jących świadczenia pracownicze został przejrzyście opisany przez Richarda Titmussa pół wieku temu: „Ukazał się przed nami zarys niebezpiecznego roz-łamu społecznego, i jest on coraz większy. (…) Możemy już mówić o dwóch narodach osób starszych; większych nierównościach w warunkach życia w okresie po przejściu na emeryturę niż w czasie aktywności zawodowej; dwóch kontrastujących formach usług społecznych dla różnych grup opartych o odmienne zasady oraz odizolowanych w swym funkcjonowaniu, niezależ-nych mechanizmach zmian” (Titmuss, [1955] 1958, ss. 73–4).

Obecnie rząd nie tylko zmienia zasady odpowiedzialności za utrzymanie w wieku poprodukcyjnym na bardziej indywidualne, ale sprzyja też ich rea-

Adrian Sinfeld168

lizacji zwiększając wsparcie podatkowe dla większości osób, które mogłyby samodzielnie oszczędzać; w ten sposób odbywa się prywatyzacja emerytur kosztem pozostałej części społeczeństwa. Wpływ na fi nanse publiczne, zwięk-szenia ulg podatkowych jest zapewne nieco inny niż rezultaty zwiększania państwowych emerytur, trudno jednak uwierzyć, że taka „radykalna” zmiana w tradycyjnych świadczeniach publicznych mogłaby być zaproponowana bez bardziej precyzyjnej analizy kosztów aniżeli ogólnikowe zapewnienie, że „nie przekroczą one możliwości budżetowych” (HM Treasury and Inland Revenue, 2002, paragraf 4.30).

W ostatnim czasie opinia publiczna zwróciła trochę większą uwagę na świadczenia podatkowe. Kongres Związków Zawodowych wskazuje na „kosztowne, sprzyjające nieefektywności i nierównościom” konsekwencje świadczeń podatkowych (TUC, 2005b). Po przegranych zmaganiach z Mini-sterstwem Finansów oraz Ministerstwem Pracy i Świadczeń Społecznych jego przedstawiciele otwarcie mówili między innymi o „wyjątkowo hojnym syste-mie podatkowym”, w którym „emerytury są tak uprzywilejowane, że na koszt podatników rosną dużo szybciej (…) niż to umożliwia jakakolwiek inna forma oszczędzania” (Lords Hansard, 2004).

ŚWIADCZENIA PODATKOWE A PAŃSTWO DOBROBYTU

W niniejszym rozdziale skoncentrowano uwagę na dwóch rodzajach świad-czeń podatkowych, które mają wpływ na sytuację dużej części ludności oraz najwięcej kosztują; jak jednak pokazano w tabeli 7.1, nie są to jedyne tego rodzaju świadczenia. W przeciwieństwie do emerytalnych ulg podatkowych, odliczenie podatkowe związane z wiekiem jest ograniczane w miarę wzrostu dochodu stanowiącego przedmiot opodatkowania; powyżej granicy 19.500 fun-tów nie przynosi ono już żadnych korzyści. Bardziej odwrócony charakter ma specjalne zwolnienie z podatku pierwszych 30.000 funtów odprawy związa-nej z zakończeniem zatrudnienia, co wykorzystują często zarządy przedsię-biorstw, by łatwiej „pozbyć się” starszych pracowników. Chociaż wysokość tego limitu jest zamrożona od 1988 r., rozwiązanie to wciąż kosztuje o około 80% więcej niż składkowy element zasiłków dla osób poszukujących pracy. W przeciwieństwie do świadczeń systemu zabezpieczenia społecznego, otrzy-manie tego świadczenia wiąże się z mniejszą liczbą warunków do spełnienia. Niestety, nie są dostępne statystyki dotyczące choćby liczby benefi cjentów, nie mówiąc nawet o ich charakterystyce czy wartości osiągniętych korzyści. Świadczenia podatkowe nie są rozszerzeniem państwa dobrobytu, jak

sugerują niektórzy. Kredyty podatkowe zastępują lub uzupełniają świadcze-


nia z systemu zabezpieczenia społecznego, jednak istotnie się różnią. Instru-menty takie jak podatkowe wsparcie rozwiązań emerytalnych są jeszcze bardziej odmienne, a ponadto znajdują się poza kontrolą resortów społecz-nych. Ponieważ nie uwzględnia się ich w statystykach wydatków publicznych, nie są też przedmiotem stałego monitoringu chociażby ze strony komisji par-lamentarnych.

Wprowadzenie świadczeń podatkowych nie było przedmiotem specjal-nego zainteresowania, dopóki nie pojawiły się liczne problemy związane z kredytami podatkowymi. Niektórzy wskazywali, że zaletą tych świadczeń jest mniejsze obciążenie administracji niż w przypadku instrumentów bezpo-średnich, co czyniło je atrakcyjnymi dla rządów zainteresowanych ogranicze-niem roli państwa. Nie stały się jednak przedmiotem szczegółowych analiz, jak to ma miejsce w przypadku zabezpieczenia społecznego. Wstrząs wywo-łany skandalem emerytalnym Maxwella pozwolił na podjęcie licznych działań związanych z problemami dotychczas leżącymi „odłogiem”. „Nadmiar fi nan-sowania płynącego do programów i mechanizmów ubezpieczeniowych był do tej pory na porządku dziennym” dzięki zbyt wysokiemu limitowi jednorazo-wego świadczenia wolnego od podatku (Eccleshall, 1995, s. 5; zob. też Inland Revenue Pension Schemes Offi ce, 1994, paragraf 5). Tego rodzaju niedozwo-lone działania nie były jednak przedmiotem restrykcji przed 1994 r., pomimo licznych, niemal jawnych wezwań przedstawicieli administracji podatkowej do ich podjęcia. Tolerancja dla nieprzestrzegania zasad korzystania ze świad-czeń podatkowych wybija się na tle intensywnego tropienia oszustw w syste-mie zabezpieczenia społecznego (Cook, 1989).

Świadczenia podatkowe w perspektywie porównawczej

Świadczenia podatkowe występują w wielu krajach, chociaż trudno byłoby zbudować szczegółowe zestawienie porównawcze w tym zakresie (OECD, 1984, 1996; McDaniel, Surrey, 1985; Greve, 1994; Kvist, Sinfeld, 1997). Największe wsparcie uzyskują zazwyczaj programy emerytalne; w licznych krajach stale one rosną (Hughes, Sinfeld, 2004). Sposób zarzą-dzania uprzywilejowanymi podatkowo programami emerytalnymi w wielu krajach ma konsekwencje zarówno ekonomiczne, jak i społeczne; R. Minns twierdzi, że prywatyzacja rozwiązań emerytalnych nie oznacza lepszych świadczeń dla większej ilości osób, lecz „ograniczenie roli państwa i rozsze-rzenie wpływów rynków kapitałowych, co jest czymś zupełnie odmiennym” (Minns, 2001, ss. xiv–xv; zob. też Hannah, 1988, rozdział 1; Blackburn, 2002).

Adrian Sinfeld170

Na drugim miejscu pod względem wartości fi nansowej znajdują się często ulgi ułatwiające wejście w posiadanie własnego mieszkania – tak też było w Wielkiej Brytanii, zanim je zniesiono. W USA na drugim miejscu znajdują się zwolnienia podatkowe od składek pracodawców na ubezpieczenia zdro-wotne i opiekę medyczną, co odzwierciedla znaczenie świadczeń pracowni-czych w tym kraju.

Unijne dokumenty regulujące zasady rachunkowości nie czynią świadczeń podatkowych bardziej przejrzystymi, co otworzyłoby możliwość poddania ich bardziej dogłębnej analizie i kontroli. W przeciwieństwie do bezpośrednich nakładów publicznych na świadczenia społeczne, nie muszą być uwzględnione w rachunkach narodowych. Sprzyjają też prywatyzacji, co może prowadzić do osłabienia założeń Europejskiego Modelu Społecznego, opartego na zasadach solidarności i integracji społecznej; za wyjątkiem ukierunkowanych kredytów podatkowych nie zwiększają bowiem skali dokonywanej redystrybucji. W ten sposób wzmocnieniu ulega społeczny podział dobrobytu oraz podziały ekono-miczne i polityczne.

ZAKOŃCZENIE

Świadczenia podatkowe w Wielkiej Brytanii są przedmiotem zmian. Wprowadzenie kredytów podatkowych w celu podniesienia rozporządzalnych dochodów osób najbiedniejszych oraz pomocy rodzinom jest ważnym odstęp-stwem od wcześniejszych rozwiązań powiększających skalę nierówności. Więk-szość świadczeń podatkowych nadal prowadzi zresztą do takich rezultatów, i to w sposób mało przejrzysty, przez co odbiega od standardów demokracji. Świadczenia te są również ważną przyczyną, dla której analizy z zakresu

polityki społecznej powinny brać pod uwagę więcej zagadnień niż te charak-terystyczne dla państwa dobrobytu; dotyczy to zwłaszcza obszarów ubóstwa i nierówności. Mająca miejsce w połowie XX w. pierwsza poważniejsza rzą-dowa ocena emerytalnej ulgi podatkowej nie doprowadziła do ograniczenia tego największego świadczenia odwróconego. W obu wspomnianych wcześniej dokumentach konsultacyjnych położono nacisk na znaczenie sprawiedliwego podziału w okresie po zakończeniu aktywności zawodowej (DWP, 2002; HM Treasury and Inland Revenue, 2002), a członkowie rządu nadal podkreślają, że pomoc jest ukierunkowana na najuboższych emerytów; prawdziwym efek-tem chaotycznych reform świadczeń podatkowych jest jednak powiększenie nierówności.

Ekonomiczne, polityczne i społeczne znaczenie ukrytych w dużym stop-niu świadczeń podatkowych dla wzrostu nierówności jest niedoceniane. Nie-


liczne analizy koncentrują się na podstawowych aspektach ekonomicznych tych świadczeń – ile one kosztują oraz, choć w mniejszym stopniu, kto i ile z nich otrzymuje; znikoma ilość opracowań wskazuje na to, kto je fi nansuje. Kwestie „pielęgnowania przywilejów” (Titmuss, 1958, s. 52; za Alcock i in., 2001, s. 69) i „oswajania nierówności” (Platt, 2005, s. 24) rzadko stanowią przedmiot dyskusji.

Nawet teraz, gdy wprowadzono kredyty podatkowe, w debacie publicznej mówi się o wyborze między uniwersalnymi świadczeniami dla wszystkich (włączając tych, którym nie są one potrzebne) a bardziej efektywnymi, lepiej ukierunkowanymi świadczeniami dla osób, które naprawdę ich potrzebują (w tym drugim przypadku często wyklucza się również ubogich, którzy na pomoc „nie zasługują”). W rzeczywistości uwarunkowanym wysokością docho-dów świadczeniom dla najbiedniejszych, którzy są postrzegani jako niezdolni do konkurowania na rynku, towarzyszy często słabiej widoczne dofi nansowa-nie poprzez system podatkowy dla pozostałych, zwłaszcza dla osób bogatych, dzięki któremu mogą one zakupić na rynku rozwiązania służące zapewnieniu własnego bezpieczeństwa socjalnego. Niewiele wskazuje na to, by brakowało chętnych na korzystanie z tych środków.

Kresowi polityki opartej na zasadach uniwersalizmu i solidarności towa-rzyszy przedefi niowanie pojęcia sprawiedliwości – nie jest nią już wspólnotowy podział ryzyka, dzięki któremu koszty społeczne rozkładają się sprawiedli-wie; jest ono teraz oparte na rachunku indywidualnym, zgodnie z którym otrzymuje się to, co się wcześniej odłożyło, a nierówności mogą być jeszcze pogłębione przez rozwiązania podatkowe sprzyjające bogatszym. Nic się nie „zmarnuje” w procesie „indywidualizacji tego, co społeczne” (Ferge, 1997).

„Wszystkie podstawowe pytania – selektywność czy uniwersalność; model rezydualny czy instytucjonalny; pionowa czy pozioma redystrybucja zasobów; wzrost czy zmniejszenie nierówności – będą wyglądać inaczej, jeśli przyj-miemy szerszą defi nicję systemu zapewniania dobrobytu uwzględniającą świadczenia podatkowe i pracownicze” (Ascoli, 1987, s. 134).

Podsumowanie 1. System podatkowy i system ubezpieczeń społecznych gromadzą wpływy służące

fi nansowaniu wydatków publicznych, ale mogą też służyć poprawie sytuacji byto-wej określonych osób i grup ludności.

2. Świadczenia podatkowe powiększają nierówności w społeczeństwie. 3. Mechanizmy funkcjonowania tych świadczeń sprawiają, że skala i rezultaty ich

zastosowania są nieprzejrzyste, co ogranicza demokratyczną kontrolę nad nimi.4. Wprowadzenie kredytów podatkowych sprawiło, że świadczenia podatkowe po czę-ści pomagają ograniczać sferę ubóstwa i niskopłatnej pracy; funkcjonowanie tych świadczeń musi jednak ulec poprawie.

Adrian Sinfeld172

5. Analizy z zakresu wielosektorowej gospodarki dobrobytu powinny w większym stopniu uwzględniać zagadnienie świadczeń podatkowych, ponieważ ich wykorzy-stanie przez rządy jako alternatywy dla tradycyjnych świadczeń sprzyja rozwojowi wielosektorowości.

6. Zwiększenie wiedzy o mechanizmach funkcjonowania oraz pełnych kosztach świadczeń podatkowych mogłoby wywrzeć znaczący wpływ na bieżące debaty doty-czące realizowanej polityki.

Zagadnienia do dyskusji 1. Kto w największym stopniu zyskuje, a kto traci na świadczeniach podatkowych?2. W jaki sposób świadczenia podatkowe wpłynęły na rozwój wielosektorowej gospo-

darki dobrobytu? 3. Dlaczego tak niewiele uwagi poświęcano tej formie świadczeń? 4. Czy fakt, że kredyt podatkowy na dzieci jest teraz dostępny dla większości rodzin,

zmieni ogólne podejście do świadczeń podatkowych oraz ich znaczenie?

Warto przeczytać 1. Warto zwrócić uwagę na rozważania R. Titmussa dotyczące świadczeń podatko-

wych (1958, ss. 44–50; ss. 65–7 w: Alcock i in., 2001), zwłaszcza na szerszy kon-tekst i zależności w ramach społecznego podziału dobrobytu.

2. Informacje o świadczeniach podatkowych oraz wsparciu dla rodzin i dzieci można znaleźć w: M. Brewer, S. Adam (2004); HM Treasury (2006); J. Millar (2003); T. Ridge (2003).

3. Opracowania z zakresu emerytalnych świadczeń podatkowych: C. Curry, A. O’Connell (2004); TUC (2005b); P. Agulnik, J. Le Grand (1998); A. Sinfeld (2000).

4. W pracach D. Cooka (1989, 1997) znajdują się informacje o polityce fi skalnej i oszustwach w obszarze świadczeń podatkowych.

5. Szczerze polecam prace D.S. Hackera (2002) i C. Howarda (1997), zawierające szczegółowy przegląd historyczny polityki z zakresu świadczeń podatkowych w USA; niestety, nie ma opracowań porównawczych na ten temat.

6. Dla porównań dotyczących emerytur w Danii i Wielkiej Brytanii, zobacz: G. Hu-ghes, A. Sinfeld (2004); J. Kvist, A. Sinfeld (1997).

7. W opracowaniach międzynarodowych jak dotąd nie dokonywano bezpośrednich porównań między krajami; jednym z wyjątków jest publikacja OECD (1996). Wil-lem Adema i jego współpracownicy przeanalizowali – posługując się ich własnym określeniem – „społecznie niezręczne świadczenia” (social-fi sted measures) oraz „czasowe zwolnienia podatkowe służące celom społecznym” (Adema, Ladaique, 2005). Niestety, w swoich obliczeniach nie uwzględnili rozwiązań, które nie fi gu-rują samodzielnie w dokumentach rządowych, przez co ominęli niektóre z naj-ważniejszych, na przykład te związane z emeryturami. Warto jednak zwrócić na to opracowanie więcej uwagi, niż mogłem to uczynić w tym miejscu.

Źródła elektroniczne 1. Zakres dostępnych informacji o wydatkach podatkowych pozostaje bardzo ogra-

niczony. Szczegółowe dane są głęboko zaszyte w ofi cjalnych dokumentach, w nie-


czytelnych aneksach, a w dodatku obejmują okres jednego, najwyżej dwóch lat. Statystykom rzadko towarzyszy komentarz, a jeśli nawet, to jest on ograniczony do wprowadzenia i przeglądu ulg. W wielu krajach w ogóle nie są dostępne dane na temat wydatków podatkowych, pomimo przeznaczania na ten cel znaczących środków.

2. Szacunki dotyczące Wielkiej Brytanii są dostępne w dwóch źródłach. Dane dwu-letnie znaleźć można w tabeli 7 załącznika do publikowanego corocznie, zazwyczaj w okolicach grudnia, preliminarza budżetowego, zatytułowanego „Podatkowe tab-lice kalkulacyjne i ulgi podatkowe” (www.hm-treasury.gov.uk/pre_budget_report). Na zakończenie roku podatkowego są one powtarzane, zazwyczaj z niewielkimi poprawkami, w tabeli 1.5, publikowanej na stronie administracji skarbowej (www.hrmc.gov.uk.stats/taxexpenditures/menu.htm).

3. W kolejnych latach publikuje się korekty uprzednich szacunków, nie opubliko-wano jednak dotychczas szeregu czasowego zestawionego z wydatkami publicz-nymi. Nie ukazują się nowe wersje opracowań. Pewne dodatkowe tabele zawierają informacje o mniejszych ulgach.

Podziękowanie Wyrażam podziękowania dla Dorothy Sinfi eld, Paula Dornana, Gerry Hughes i Sue Ward za udzieloną pomoc i cenne uwagi.

Literatura

Adema, W. (2001), Net Social Expenditure: Second Edition, Labour Market and Social Policy Occasional Paper no 52, Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development.

Adema, W., Ladaique, M. (2005), Net Social Expenditure: 2005 Edition, Employment and Migration Working Paper no 29, Paris: Organisation for Economic Coopera-tion and Development.

Adler, M. (2004), Combining Welfare-to-Work Measures with Tax Credits: a New Hybrid Approach to Social Security in the United Kingdom, International Social Security Review, vol 57, no 2, pp 87–106.

Agulnik, P., Le Grand, J. (1998), Tax Relief and Partnership Pensions, Fiscal Studies, vol 19, no 4, pp 403–28.

Alcock, P., Glennerster, G., Oakley, A., Sinfi eld, A. (eds) (2001), Welfare and Wellbeing: Richard Titmuss’s contribution to Social Policy, Bristol: The Policy Press.

Ascoli, U. (1987), The Italian Welfare State: between Incrementalism and Rationalism’, in R.R. Friedmann, N. Gilbert, M. Sherer (eds), Modern Welfare States: A Comparative View of Trends and Prospects, Brighton: Harvester Wheatsheaf, pp 110–50.

Battle, K., Millar, M., Mendelson, M., Meyer, D., Whiteford, P. (2000), Benefi ts for Children: A Four-Country Study, Ottawa: Caledon Institute.

Bennett, F. (2005), Gender and Benefi ts, London: Equal Opportunities Commission.Blackburn, R. (2002), Banking on Death – or Investing in Life: The History and Future of

Pensions, London: Verso.

Adrian Sinfeld174

Brewer, M., Adam, S. (2004), Supporting Families: The Financial Costs and Benefi ts of Children Since 1975, Bristol: The Policy Press.

Cook, D. (1989), Rich Law Poor Law, Milton Keynes: Open University Press. Cook, D. (1997), Social Divisions of Welfare: Tax and Social Security Fraud’, in A. Robert-

son (ed), Unemployment, Social Security and the Social Division of Welfare, New Waver-ley Paper 13, Edinburgh: University of Edinburgh, pp 17–29.

Curry, C. (2003), The Under-pensioned, London: Pensions Policy Institute. Curry, C., O’Connell, A. (2004), Tax Relief and Incentives for Pension Saving, London:

Pensions Policy Institute.Davis, E.B. (1991), The Development of Pension Funds – an International Comparison’, Bank

of England Quarterly Bulletin, vol 31, no 3, pp 380–90.Deakin, N., Parry, R. (2000), The Treasury and Social Policy: The Contest for Control of

Welfare Strategy, Basingstoke: Palgrave Macmillan.DSS (Department of Social Security) (1998), A New Contract for Welfare: Partnership in

Pensions, Consultation paper, London: DSS.DWP (Department for Work and Pensions) (2002), Simplicity, Security and Choice, Cm

5677, London: The Stationery Offi ce (www.dwp.gov.uk).EC (European Commission) (2003), Employment in Europe 2003, Brussels: EC. Eccleshall, R. (1995), Pso Compliance Audits, Past and Future’, Paper presented at Natio-

nal Association of Pension Funds Regional Meeting, London, 25 May.Emmerson, C., Tanner, S. (2000), A Note on the Tax Treatment of Private Pensions and

Individual Savings Accounts’, Fiscal Studies, vol 21, no 1, pp 65–74.EOC (Equal Opportunities Commission) (2005), Women and Pensions, Briefi ng, Lon-

don: EOC.Ferge, Z. (1997), The Changed Welfare Paradigm: the Individualisation of the Social, Social

Policy and Administration, vol 31, no 1, pp 20–44.Ginn, J., Street, D., Arber, S. (eds) (2001), Women, Work and Pensions: International Issues

and Prospects, Buckingham: Open University Press.Greve, B. (1994), The Hidden Welfare State: Tax Expenditure and Social Policy’, Scandina-

vian Journal of Social Welfare, vol 3, no 4, pp 203–11.Hacker, J.S. (2002), The Divided Welfare State: The Battle over Public and Private Social

Benefi ts in the United States, Cambridge: Cambridge University Press.Hannah, L. (1986), Inventing Retirement: The Development of Occupational Pensions in Bri-

tain, Cambridge: Cambridge University Press.Hannah, L. (ed) (1988), Pension Asset Management: An International Perspective, Home-

wood: Richard D Irwin.Hansard (2005), Written Answer to PQ from Chris Huhne, 24 October, col 52W.HMRC (HM Revenue and Customs) (2006), Revenue and Customs Statistics (www.

hmrc.gov.uk/stats/).HM Treasury (1995), Tax Ready Reckoner and Tax Reliefs, London: HM Treasury.HM Treasury (1998), The Modernization of Britain’s Tax and Benefi t System Number 2:

Work Incentives: A Report by Martin Taylor, London: HM Treasury.HM Treasury (2005), Budget 2005 Summary, London: HM Treasury.HM Treasury (2006), Building a Fairer Society, Budget Report 2006, London: The Statio-

nery Offi ce, pp 97–126.HM Treasury and Inland Revenue (2002), Simplifying the Taxation of Pensions: Increasing

Choice and Flexibility for All, London: The Stationery Offi ce.


HM Treasury and Inland Revenue (2004), Simplifying the Taxation of Pensions: The Government’s Proposals – Partial Regulatory Impact Assessment, London: The Stationery Offi ce (www.hm-treasury.gov.uk).

Howard, C. (1997), The Hidden Welfare State: Tax Expenditures and Social Policy in the United States, Princeton, NJ: Princeton University Press.

Hughes, G. (2000), Pension Financing, the Substitution Effect and National Savings’, in G. Hughes, J. Stewart (eds), Pensions in the European Union, Dordrecht: Kluwer, pp 45–61.

Hughes, G., Sinfi eld, A. (2004), Financing Pensions by Stealth, in G. Hughes, J. Stewart (eds), Reforming Pensions in Europe: Evolution of Pension Financing and Sources of Retire-ment Income, Cheltenham: Edward Elgar, pp 163–92.

Inland Revenue (2004), Simplifying the Taxation of Pensions: Regulatory Impact Assessment, London: Inland Revenue.

Inland Revenue Pension Schemes Offi ce (1994), Compliance Audits: The Findings so Far, Memorandum no 120, Surrey: Inland Revenue Pension Schemes Offi ce.

Kvist, J., Sinfi eld, A. (1997), Comparing Tax Welfare States, in M. May, E. Brunsdon, G. Craig (eds), Social Policy Review 9, London: Social Policy Association, pp 249–75.

Lawson, N. (1992), The View from No. 11, London: Bantam.Lords Hansard (2004), Baroness Hollis of Heigham, HL Deb, vol 665, 18 October, cols

GC 158 and 161.McDaniel, P.R., Surrey, S.S. (eds) (1985), International Aspects of Tax Expenditures:

A Comparative Study, Deventer: Kluwer.Millar, J. (2003), From Wage Replacement to Wage Supplement: Benefi ts and Tax Credits, in

J. Millar (ed), Understanding Social Security, Bristol: The Policy Press, pp 123–43.Minns, R. (2001), The Cold War on Welfare: Stock Markets versus Pensions, London:

Verso.NAO (National Audit Offi ce) (2005), Comptroller and Auditor General’s Standard Report

on the Accounts of the Inland Revenue 2004–05, London: The Stationery Offi ce.OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) (1984), Tax

Expenditures: A Review, Paris: OECD.OECD (1996), Tax Expenditures: Recent Experiences, Paris: OECD.Pensions Commission (2004), Pensions: Challenges and Choices: The First Report of the

Pensions Commission, London: The Stationery Offi ce.Platt, L. (2005), Discovering Child Poverty: The Creation of a Policy Agenda from 1800 to the

Present, Bristol: The Policy Press.Ridge, T. (2003), Benefi ting children? The Challenge of Social Security Support for Chil-

dren, in J. Millar (ed), Understanding Social Security, Bristol: The Policy Press, pp 167–88.

Sinfi eld, A. (2000), Tax Benefi ts in Non-State Pensions, European Journal of Social Security, vol 2, no 3, pp 137–67.

Surrey, S.S. (1973), Pathways to Tax Reform, Cambridge, MA, Harvard University Press.

Titmuss, R.M. (1958), Essays on ‘The Welfare State’, London: Allen and Unwin. Toynbee, P. (2003), Hard Work: Life in Low-pay Britain, London: Bloomsbury.TUC (Trades Union Congress) (2005a), Pensionswatch2005: An Analysis of Director and

Staff Pensions, London: TUC (www.tuc.org.uk/pensions/tuc-10503-f0.cfm).

Adrian Sinfeld176

TUC (2005b), Expensive, Ineffective and Unequal – Why the Incentives aren’t the Answer to the Pensions Crisis, London: TUC (www.tuc.org.uk/extras/incentivesreport.doc).

UK (2002), National Strategy Report on the Future of Pensions Systems, London, Septem-ber.

WPC (Work and Pensions Committee) (2004), Child Poverty in the UK, Second Report of Session 2003–2004, HC 85-I, London: The Stationery Offi ce.

Rozdział 8

Świadczenia pracownicze

EDWARD BRUNSDON, MARGARET MAY

Przegląd: Świadczenia pracownicze są istotnym, a jednocześnie dość rzadko dys-kutowanym aspektem wielosektorowej gospodarki dobrobytu; stanowią one również przedmiot znaczących zmian, od kiedy władzę objęła „nowa” Partia Pracy. W niniej-szym rozdziale podjęto próbę przedstawienia w ogólnym zarysie podstawowych cech tych świadczeń. Przy pomocy dwóch przykładowych ich rodzajów dokonano również przeglądu najważniejszych zmian oraz rozważono miejsce świadczeń pracowniczych w brytyjskim systemie socjalnym.

Pojęcia kluczowe: Świadczenia pracownicze, pracownicze zabezpieczenie społeczne, świadczenia pozapłacowe, dodatki do wynagrodzeń, równowaga między życiem pry-watnym a zawodowym, emerytury oparte o zdefi niowane świadczenie i zdefi niowaną składkę, zlecanie na zewnątrz, państwowy system emerytalny, zakładowa opieka zdrowotna, promocja zdrowia, dobrowolność

WPROWADZENIE

Niniejszy rozdział zwraca uwagę na ważny, lecz rzadko brany pod uwagę element brytyjskiego porządku socjalnego, jakim są świadczenia pozapła-cowe i usługi świadczone przez pracodawców na rzecz własnych pracowników. Świadczenia te, tradycyjnie nazywane w Wielkiej Brytanii „pracowniczymi” lub „zakładowymi”1, tworzą jeden z trzech fi larów społecznego podziału dobrobytu (zob. rozdział 1.). Zyskały one na znaczeniu w ostatniej dekadzie, w miarę jak pracodawcy wprowadzali nowe programy świadczeń pracowni-czych a rząd rozszerzał ich zobowiązania socjalne. Wartość wsparcia udzie-

1 Brak miejsca uniemożliwia w tym miejscu omówienie świadczeń dostarczanych przez związki zawodowe, organizacje branżowe i inne.

Edward Brunsdon, Margaret May178

lanego przez pracodawców również wzrosła w ostatnich latach, stanowiąc istotny wkład w warunki bytowe i ogólną jakość życia osób z tego wsparcia korzystających (Torrington i in., 2005).

Pomimo ich znaczenia, w polityce społecznej poświęca się niewiele uwagi istocie i znaczeniu świadczeń pracowniczych. Po części wynika to z wy-boru badaczy, którzy wolą zajmować się działaniami sektora publicznego i pozarządowego. Nie jest to jednak jedyna przyczyna; wśród pozostałych wymienić można interdyscyplinarny charakter zagadnień związanych z za-trudnieniem oraz trudny dostęp do odpowiednich danych (May, Brunsdon, 1994; Brunsdon, May, 2002). Nie bez znaczenia jest również fakt, że jeśli w ogóle świadczenia pracownicze są przedmiotem badań, to jako inte-gralna część prywatnych lub rynkowych źródeł dobrobytu. Takie podejście nie tylko odsuwa na bok obszary ważne z politycznego punktu widzenia, ale również przesłania złożoność relacji między podmiotami publicznymi i nie-publicznymi, skrywając tym samym różnorodność mechanizmów działania tych świadczeń, zaangażowane w nie strony, ponoszone nakłady i osiągane rezultaty.

Zrozumienie tego złożonego zagadnienia wymaga dostrzeżenia wielosek-torowej istoty mechanizmów funkcjonujących w tym obszarze. Pracodawcy z sektorów publicznego, pozarządowego i rynkowego oferują swoim pracow-nikom różnorodne programy świadczeń. Mogą to być usługi dostępne w miej-scu pracy lub zlecone na zewnątrz; dostarczane przez podmioty z sektora rynkowego lub pozarządowego, a w określonych przypadkach również pub-licznego. Świadczenia zakładowe są bardzo różnorodne; niektóre ich formy są obowiązkowe, ale korzystanie z większości z nich stanowi wybór pracownika. Znajdują się wśród nich rozmaite formy wsparcia fi nansowego, usług z za-kresu ochrony zdrowia, edukacji, szkoleń, mieszkalnictwa, a nawet rekreacji, wypoczynku i załatwiania różnych spraw życiowych (concierge services) (zob. ta-bela 8.1). Z punktu widzenia pracodawcy wybór zależy przede wszystkim od oceny, które z usług i świadczeń przyczynią się do realizacji jego celów bizne-sowych. Dla rządu świadczenia te stanowią możliwość rozszerzenia działal-ności socjalnej, a także pozbycia się przez państwo części związanych z nią kosztów i odpowiedzialności.

Celem tego rozdziału jest analiza istoty świadczeń pracowniczych w Wiel-kiej Brytanii, a także rozważenie – na dwóch przykładach czynników warun-kujących ich rozwój. Na początku przyjrzymy się bliżej samemu pojęciu świadczeń pracowniczych i ich wpływowi na sferę socjalną, później zaś zaj-miemy się ostatnimi zmianami na tym polu oraz ich konsekwencjami.

Rozdział 8. Świadczenia pracownicze 179

CZYM SĄ ŚWIADCZENIA PRACOWNICZE?

Współczesne koncepcje działalności socjalnej zakładów pracy wywodzą się z nowatorskiego traktatu R. Titmussa na temat społecznego podziału dobro-bytu (zob. rozdziały 1., 3. i 7.). Odpierając ataki na tworzące się wówczas państwo dobrobytu, zwrócił on uwagę na analogie między świadczeniami i in-nymi instrumentami publicznymi a programami pracowniczymi (Titmuss, 1958a). Titmuss przedstawił też całą listę świadczeń udzielanych w ramach tych programów (zob. ramka 8.1).

Ramka 8.1. Lista świadczeń pracowniczych wg Titmussa

Wśród świadczeń pracowniczych „(...) znajdują się emerytury dla pracowników, żon oraz osób znajdujących się na ich utrzymaniu; zapomogi na dzieci; zapomogi pogrzebowe; usługi opieki zdrowot-nej i inne; pokrywanie kosztów urlopu, rozrywki, ubrań i wyposaże-nia; bony na posiłki; samochody i bilety okresowe; zakwaterowanie; pokrycie kosztów wyjazdów urlopowych; opłacanie nauki dzieci; świadczenia chorobowe; pokrycie kosztów leczenia; fundusze na edu-kację i szkolenia; dopłaty do posiłków; zasiłki dla bezrobotnych oraz niezmierzone spektrum innych świadczeń sięgających od oczywistych form dóbr zbywalnych aż po najbardziej niematerialne rodzaje udo-godnień” (Royal Commission on Taxation, 1955)” (Titmuss, 1958a, ss. 50–1).

Lista ta pozwala zrozumieć, co R. Titmuss rozumiał przez pojęcie świad-czeń pracowniczych, ale jest też nacechowana niejednoznacznością, nie wyczerpuje tematu i odnosi się do czasów, w których powstała. Próby upo-rządkowania tego zagadnienia poprzez przyjęcie jednoznacznej defi nicji pojęcia doprowadziły kilku badaczy (w tym autorów niniejszego rozdziału) do terminu z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi, jakim jest nagradza-nie pracowników (employee reward). W tym ujęciu świadczenia pracownicze stanowią rodzaj wynagrodzenia, odrębnego od płacy zasadniczej oraz premii i będącego pozapłacowym elementem nagradzania pracowników2. W jed-nej z wczesnych postaci defi nicji tego pojęcia H. Murlis stwierdziła, że są to „formy wynagradzania sięgające ponad podstawową płacę, które popra-wiają szeroko rozumiane samopoczucie fi zyczne i psychiczne pracowników na koszt pracodawcy” (1974, s. 1); czternaście lat później ta sama autorka

2 Przez pojęcie premii rozumiemy tutaj wszelkie formy nagradzania zależne od wyników pracy.


wyraziła się bardziej stanowczo: są to „elementy oferowanego [bezpośrednio] pracownikom pakietu świadczeń, sięgające ponad wynagrodzenie zasadni-cze, które wpływają korzystnie na ich zamożność oraz samopoczucie fi zyczne i psychiczne, a są fi nansowane przez pracodawcę” (Armstrong, Murlis, 1988, cyt. za Wright, 2004, s. 181). W tych ogólnych defi nicjach starano się ująć bogactwo pozapłacowych świadczeń, które pracodawcy uwzględniają w swoich programach pracowniczych. W prowadzonych na ich podstawie badaniach empirycznych gromadzi się wiedzę o tym, jakie konkretne świadczenia są realizowane, kiedy i przez kogo.

Defi nicje te stanowiły jednak również przedmiot krytyki. W literaturze z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi można znaleźć na przykład stwier-dzenie A. Wright, że tego rodzaju defi nicje nie są wystarczająco selektywne. Pisze ona: „Na liście potencjalnych świadczeń mogą się znaleźć dziwaczne, niemal bezkosztowe instrumenty, które mają niewiele wspólnego z emery-turami, samochodami służbowymi i pokrywaniem kosztów wyjazdów urlopo-wych – i to zarówno pod względem kosztów ponoszonych przez pracodawcę, jak i korzyści osiąganych przez ich pracowników” (2004, s. 181). Jeśli chodzi o opracowania z zakresu polityki społecznej, K. Farnsworth (2004a, 2004b) przyjmuje inne podejście, gdy pyta, czy wszystkie świadczenia i usługi, które obejmują tak szerokie defi nicje, mają jakiekolwiek znaczenie z punktu widze-nia analiz sfery dobrobytu. Jego zdaniem defi nicja uwzględniająca pełne spektrum świadczeń pracowniczych, umiejscawiająca w jednym rzędzie człon-kostwo w klubie sportowym, samochód służbowy oraz emerytury i badania kontrolne, „wykracza poza jakiekolwiek użyteczne koncepcje polityki społecz-nej” (2004a, s. 151).

Podczas gdy A. Wright usiłuje zawęzić defi nicję świadczeń pracowniczych poprzez wykorzystanie kryteriów fi nansowych, K. Farnsworth czyni to w opar-ciu o kryterium istotności. Chce oddzielić „zakładowe świadczenia socjalne” mające charakter socjalny od „świadczeń dodatkowych związanych z zatrud-nieniem” (2004a, s. 438), służących jego zdaniem przede wszystkim celom biznesowym. Autor ten przywołuje słowa W. Beveridge’a o „pięciu olbrzymich ryzykach socjalnych” i pyta, czy świadczenia i usługi związane z zatrudnie-niem pomagają je wyeliminować albo przynajmniej ograniczyć. Świadczenia przyczyniające się do zmniejszenia skali niewiedzy, bezrobocia, chorób, nędzy i niedostatku (2004a, s. 151) stanowią w tym ujęciu przedmiot polityki spo-łecznej, pozostałe zaś służą celom biznesowym.

Tego rodzaju podział wywołuje jednak również wątpliwości, o czym świad-czą przykłady zamieszczone przez K. Farnswortha. Rezygnując z katego-ryczności własnych wniosków, opisuje on zakładowe świadczenia socjalne następującymi słowy: „Opieka nad dziećmi i świadczenia rodzinne mogą


pomóc ograniczyć ryzyko bezrobocia; emerytury zakładowe i świadczenia cho-robowe mogą przyczynić się do rozwiązania problemu niedostatku; (...) zakła-dowa opieka zdrowotna może sprzyjać ograniczeniu problemów zdrowotnych” (2004a, s. 151; podkreślenie autorów). Skoro nie ma pewności co do rezulta-tów stosowanych świadczeń, czy nie należy być ostrożnym również dokonując ich klasyfi kacji? Przecież zgodnie z jego własną defi nicją nie powinno się ich zaliczyć do kategorii „zakładowych świadczeń socjalnych”, jeżeli nie przynoszą dostrzegalnych rezultatów. Podobnie, jeżeli nie ma pewności co do skutków, jak można zakładać, że „świadczenia dodatkowe” nie mają, bezpośrednio lub pośrednio, wymiaru socjalnego? Dlaczego na przykład członkostwo w klubie sportowym albo samochód służbowy nie mogą być środkami profi laktyki zdro-wotnej, skoro to pierwsze świadczenie pomaga utrzymać sprawność fi zyczną, drugie zaś pozwala zmniejszyć stres związany z dojazdem do pracy?

Przykłady te pokazują, że klasyfi kacja K. Farnswortha nie jest pomocnym narzędziem analitycznym. Jak stwierdził R. Titmuss, jakiekolwiek jest źródło czy cel świadczeń i usług pracowniczych, pełnią one wielorakie i przenikające się wzajemnie funkcje oraz mają swój wymiar socjalny. Wiele programów pracowniczych pierwotnie pomyślanych jako „narzędzia biznesowe” przynosi efekty o charakterze socjalnym. Efekty te mogą mieć charakter pośredni, ale są istotne dla analiz z zakresu polityki społecznej. Wszystkie te przy-czyny powodują, że w niniejszym rozdziale pozostaliśmy przy szerokiej defi -nicji świadczeń pracowniczych przedstawionej przez Armstronga i H. Murlis (1988, cyt. za Wright, 2004, s. 181) w ich charakterystyce obecnych progra-mów zakładowych.

WSPÓŁCZESNE FORMY ŚWIADCZEŃ PRACOWNICZYCH

Wspomniana defi nicja umożliwia podział współczesnych świadczeń pra-cowniczych na dziewięć głównych kategorii obowiązkowych lub dobrowolnych świadczeń i usług: 1. Pracownicze zabezpieczenie społeczne.2. Edukacja i szkolenia.3. Świadczenia socjalne.4. Opieka zdrowotna.5. Załatwianie spraw życiowych.6. Mieszkalnictwo.7. Transport.8. Wypoczynek.9. Programy działań na rzecz społeczności lokalnych.


Niektóre programy są dostępne jedynie dla pracowników, inne zaś również dla ich małżonków, partnerów (uwzględnia się też zarejestrowane związki partnerskie zawarte na podstawie ustawy o związkach partnerskich z 2004 r.) i dzieci. Jedne są zorganizowane na bardziej elastycznych zasadach, przez co umożliwiają pracownikom wybór rozwiązań najbardziej im odpowiadają-cych, drugie natomiast są bardziej dookreślone (CIPD, 2005a; IDS, 2005a). Niedostatek miejsca uniemożliwia przedstawienie ich szczegółowego opisu, jednak podstawowe cechy każdego rodzaju świadczeń można przedstawić w ogólnym zarysie oraz w formie tabeli (tabela 8.1), korzystając przy tym z dwóch przykładów (emerytury zakładowe i opieka zdrowotna) opisanych bardziej dokładnie. Trzeba przy tym pamiętać, że w rzeczywistości mamy do czynienia z licznymi kombinacjami obowiązkowych i dobrowolnych świadczeń pracowniczych oraz zmiennością rozwiązań wybieranych przez pracodawców, zwłaszcza niepublicznych. Ten kalejdoskop sposobów zapewniania świadczeń, w połączeniu z różnorodnością form i stopnia interwencji państwa oraz spo-sobów prowadzenia działalności gospodarczej, może prowadzić do dość skom-plikowanego opisu poszczególnych form realizacji świadczeń.

Ogólny zarys

Spośród świadczeń i usług wymienionych w tabeli 8.1 prawdopodobnie naj-bardziej upowszechnionym ich rodzajem jest pracownicze zabezpieczenie społeczne. Ten rodzaj wsparcia fi nansowego może mieć zarówno charakter obowiązkowy, jak i dobrowolny (Watson, Wyatt, 2006). Świadczenia tego pierwszego rodzaju to takie, które zastępują płacę – np. zasiłek chorobowy; urlop macierzyński, ojcowski lub adopcyjny; odprawa z tytułu zwolnienia z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Te drugie zawierają niewymagane przez prawo świad-czenia w postaci emerytur zakładowych, dodatkowego zasiłku chorobowego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego lub adopcyjnego, pomocy fi nansowej związanej z narodzinami lub adopcją dziecka, ubezpieczeń na życie lub wypadkowych, zwiększonych odpraw oraz dodatków do wynagrodzeń – takich jak ubezpieczenie od odpowiedzialności zawodowej, świadczenia gru-powe, nieoprocentowane pożyczki czy pokrycie kosztów obsługi prawnej.Świadczenia związane z edukacją i szkoleniami obejmują szkolenia bezpo-

średnio związane z wykonywaną pracą oraz fi nansowanie udziału w zewnętrz-nych programach edukacyjnych. Nie licząc płatnych godzin nauki odbywanej w czasie pracy, przewidzianych dla pracowników między 16. a 18. rokiem życia, większość świadczeń obligatoryjnych dotyczy sfery bezpieczeństwa i higieny pracy; różnią się one w zależności od standardów wyznaczonych


przez Inspektorat Zdrowia i Bezpieczeństwa Pracy. Świadczenia dobrowolne obejmują ponadstandardowe szkolenia z zakresu BHP oraz różnorodne kursy realizowane w miejscu pracy bądź na zewnątrz. Z natury są one związane z wykonywanym zawodem, chociaż niektórzy pracodawcy sponsorują również pozyskiwanie wiedzy innego rodzaju. Oprócz pokrywania kosztów opłat za kursy, pracodawcy mogą oferować wsparcie w postaci zapłaty za egzaminy, książki, niezbędne wyposażenie, przejazdy i inne wydatki, a także w formie urlopów naukowych i czasu na rozwój osobisty pracownika. W niektórych dużych korporacjach funkcjonują również mechanizmy fi nansowego wsparcia edukacji dzieci pracowników.

Tabela 8.1. Obowiązkowe i dobrowolne formy świadczeń pracowniczych

Rodzaj świadczenia Obowiązkowe Dobrowolne

1. Pracownicze zabezpieczenie społeczne

Obowiązkowe świadczenia chorobowe

Obowiązkowe świadczenia macierzyńskie

Obowiązkowe świadczenia adopcyjne

Odprawa z tytułu zwolnienia z przyczyn zależnych od pracodawcy

Emerytury i renty zakładowe (związane z osiągnięciem wieku emerytalnego, wypadkiem lub chorobą uniemożliwiającą pracę)

Ubezpieczenie na życieUbezpieczenie wypadkowe Dodatkowe świadczenie cho-

robowe Dodatkowe świadczenie

macierzyńskieDodatkowe świadczenie

adopcyjnePomoc fi nansowa z tytułu

narodzin lub adopcji dziecka

Dodatkowa odprawa z tytułu zwolnienia z przyczyn zależnych od pracodawcy

Ubezpieczenie od odpowie-dzialności zawodowej

Świadczenia grupowe (np. zniżki na zakupy pracow-nicze)

Nieoprocentowane pożyczki

2. Edukacja i szkolenia

Przepisy BHP określające wymogi szkoleniowe

Dodatkowe świadczenia z zakresu BHP



2. Edukacja i szkolenia cd.

Płatne godziny nauki w cza-sie pracy dla pracowni-ków w wieku 16-–18 lat

Programy rozwoju pracowni-czego

Pomoc w nauce: opłacanie czesnego i egzaminów, pomocy naukowych, ksią-żek, kosztów podróży

Urlop naukowyCzłonkostwo w organizacjach

zawodowych Urlop związany z rozwojem

osobistym (nauką lub inną przerwą w pracy zawodo-wej)

Wsparcie nauki dzieci pracowników (opłaty, pożyczki itp.)

3. Opieka zdrowotna

Przepisy BHP określające odpowiedzialność praco-dawcy za ochronę zdrowia

Urlop porodowy

Zakładowa opieka zdrowotna Usługi związane z promocją

zdrowiaDodatkowy urlop porodowyUrlop związany z leczeniem

bezpłodnościWizyty lekarskie/leczenie

w godzinach pracy Prywatne ubezpieczenie

zdrowotneStałe ubezpieczenie zdro-

wotne /świadczenie z tytułu trwałej niepełno-sprawności

Programy dopłat do zakupu świadczeń medycznych

Zabezpieczenie w razie kry-tycznego stanu zdrowia

4. Świadczenia socjalne (w tym świadczenia pro-rodzinne i sprzyja-jące równowadze między pracą a domem)

Urlop wypoczynkowy

Płatny urlop wypoczynkowy Dodatkowy (płatny) urlop wypoczynkowy



4. Świadczenia socjalne cd.

Urlop wypoczynkowy cd.

Urlopy związane z życiem rodzinnym

Rozwiązania zapewniające elastyczność pracy

Wsparcie w przypadku redukcji zatrudnienia

Urlop na czas aktywności obywatelskiej

Urlop macierzyński Urlop ojcowskiUrlop adopcyjnyUrlop wychowawczyUrlop na opiekę nad osobą

zależną

Urlop opiekuńczy

Mogą się o nie ubiegać rodzice dzieci w wieku poniżej 6 lat oraz dzieci niepełnosprawnych do 18 lat

Możliwość poszukiwania zatrudnienia i szkolenia w godzinach pracy

Dodatkowy urlop na czas aktywności obywatelskiej

Urlop z tytułu świąt religij-nych

Urlop z powodów osobistych

Urlop związany z zawarciem związku małżeńskiego

Dodatkowy urlop macierzyń-ski

Dodatkowy urlop ojcowski Dodatkowy urlop adopcyjnyDodatkowy (płatny) urlop

wychowawczyDodatkowy (płatny) urlop na

opiekę nad osobą zależną Urlop dla rodziców tworzą-

cych rodzinę zastępczą Urlop na opiekę nad wnu-

kami Dodatkowy (płatny) urlop

opiekuńczy (Płatny) urlop z tytułu żałoby

(Płatny) urlop okolicznoś-ciowy

Rozwiązania dla reszty pra-cowników

Usługi informacyjne Poradnictwo oraz pomoc psy-

chologiczna (programy wsparcia pracowniczego, zarządzanie stresem)

Dodatkowy urlop Pomoc w znalezieniu nowej

pracy (pomoc psycho-logiczna, informacje, poradnictwo zawodowe, poszukiwanie miejsc pracy)



4. Świadczenia socjalne cd.

Wsparcie w okresie przed przejściem na emeryturę

Wsparcie po przejściu na emeryturę

Opieka nad dziećmi

Informacje i doradztwo

Programy utrzymywania kontaktów z emerytami – byłymi pracownikami

Opieka nad emerytami

Usługi informacyjne Doradztwo w zakresie zaj-

mowania się dziećmi Świadczenia dla pracowni-

ków mających niepełno-sprawne dzieci

Przedszkola zakładowe Dopłaty/bony Opieka w miejscu pracy

5. Mieszkalnictwo Mieszkanie służbowe Pomoc w przeprowadzce Pożyczki mieszkaniowe Pomoc w spłacie kredytów

hipotecznych Ubezpieczenie mieszkania/

wyposażenia

6. Transport Samochód służbowy Pokrycie kosztów ubezpiecze-

nia, paliwa, podatku Częściowe pokrycie kosztów

zakupu samochodu Nauka jazdy Bilety okresowe Darmowy parking Ubezpieczenie kosztów

podróży

7. Wypoczynek Infrastruktura sportowa, społeczna, rekreacyjna

Dofi nansowanie członkostwa w klubie sportowym



8. Załatwianie spraw życiowych

Usługi informacyjne i kon-sultacyjne

Subsydiowany bufet; bony żywieniowe

Pomoc w pracach domowych, zakupach, usługi pralnicze

9. Działania na rzecz społeczności lokalnych

Oddelegowanie pracownika Programy mentoringu pra-

cowniczego Programy wolontariatu pra-

cowniczego Programy pozyskiwania środ-

ków na cele społeczne

Zakładowa opieka zdrowotna tradycyjnie służyła przede wszystkim ograni-czeniu ryzyka wypadków przy pracy oraz udzielaniu pracownikom pierwszej pomocy w przypadku ich wystąpienia (IPD, 1995). Jednak w ostatniej dekadzie coraz częściej przyjmowano szersze podejście, uwzględniające propagowanie zdrowego stylu życia i obejmujące wszystkich pracowników. Odzwiercied-leniem tego jest pojawienie się wielu inicjatyw z zakresu promocji zdrowia (zob. ramka 8.3), co jest oznaką upowszechniania się koncepcji aktywizującej zakładowej opieki zdrowotnej oraz rozszerzenia odpowiedzialności pracowni-ków za własną kondycję i stan zdrowia. Świadczenia medyczne są zazwyczaj fi nansowane poprzez wykupienie

ubezpieczenia zdrowotnego (IDS, 2003). Prywatne ubezpieczenia zdrowotne (PUZ) są najczęściej wykorzystywane do pokrycia kosztów diagnozy i leczenia, obejmującego wizyty lekarskie, zabiegi ambulatoryjne, hospitalizację, fi zyko-terapię, radiologię i inne zabiegi, a które mogą być umieszczone w polisie. Z perspektywy pracodawcy umożliwiają one wczesną diagnozę medyczną oraz leczenie o dogodnej porze, jak również szybkie skorzystanie z usług leczenia i rehabilitacji. Około 10% pracowników (w niektórych przypadkach również ich małżonków, partnerów i dzieci) jest objętych PUZ, z czego większość sta-nowią osoby zatrudnione na wysokich stanowiskach (CIPD, 2005b). Ostatnie zmiany w funkcjonowaniu NHS spowodowały jednak, że duża część praco-dawców zaczęła się zastanawiać nad fi nansowaniem dodatkowych form opieki zdrowotnej, oprócz PUZ. Wielu oferuje obecnie programy dopłat w przypadku zakupu świadczeń medycznych, w tym dentystycznych, okulistycznych i pie-lęgnacyjnych. Świadczenia socjalne również ulegają zmianom (IDS, 2002). Pracodawcy odcho-

dzą od tradycyjnej pracy socjalnej charakterystycznej dla epoki przemysłowej


zmierzając w stronę rozwijania i fi nansowania szerokiego spektrum osobistych usług doradczych (zob. tabela 8.1). Różnią się one pod względem pochodze-nia, sposobów świadczenia i rodzaju udzielanego wsparcia. Ich podstawowym celem jest umożliwienie pracownikom skorzystania z porady i wsparcia w sfe-rze „problemów osobistych” wynikających z relacji międzyludzkich w miejscu pracy albo z okoliczności pozasłużbowych. Z punktu widzenia pracodawcy takie usługi są szczególnie cenne w sytuacji, gdy wspomniane problemy mogą wpły-nąć na wydajność pracy, a oferowana pracownikowi pomoc stanowi korzystne fi nansowo rozwiązanie. Wybór realizatora określonej usługi może odbywać się bardzo różnie. W dużych przedsiębiorstwach zazwyczaj odpowiadają za to wyznaczeni pracownicy bądź usługi te są zlecane na zewnątrz podmiotom z sektora rynkowego lub pozarządowego. W małych i średnich fi rmach roli doradców częściej podejmują się bezpośredni przełożeni (Kiefer, Briner, 2003).

Poradnictwo zakładowe jest często połączone z usługami mającymi na celu poprawę sytuacji życiowej pracownika poprzez równoważenie obciążeń zwią-zanych z pracą oraz zainteresowaniami i zobowiązaniami pozasłużbowmi. Nazywa się je usługami wspierającymi osiąganie „równowagi między pracą a życiem prywatnym”; są adresowane do pracowników charakteryzujących się zmiennymi potrzebami związanymi z pracą, sprawowaniem opieki i/lub rozwojem osobistym. Wykorzystując czas jako istotny zasób, usługi te zapew-niają bardziej elastyczne urlopy, ścieżki rozwoju zawodowego, mechanizmy zarządzania czasem pracy i nauki, a także inne świadczenia mające związek ze stylem życia (Woodland i in., 2003). Rozwojowi świadczeń tego rodzaju sprzyjały regulacje Unii Europejskiej oraz krajowe dotyczące czasu pracy, urlopów wypoczynkowych i macierzyńskich oraz elastycznych form zatrud-nienia. Rząd podjął również wiele działań, by przekonać pracodawców do wyj-ścia poza minimalne rozwiązania gwarantowane prawnie. W szczególności aktywnie wskazywano na biznesowe uzasadnienia zaangażowania w programy z zakresu równoważenia obciążeń wynikających z pracy i życia osobistego, sponsorowanie badań, budowanie bazy dobrych praktyk i prezentowanie ich w kampaniach o zasięgu krajowym i regionalnym.

Mieszkalnictwo, transport, wypoczynek, pomoc w załatwianiu spraw życiowych – wszystko to są formy świadczeń zależne od woli pracodawcy, i dlatego też są one bardzo zróżnicowane (Employee Benefi ts, 2005). Rozwiązania ze sfery mieszkalnictwa zaczynają się od udostępnienia mieszkań służbowych po roz-maite formy fi nansowego wsparcia ułatwiającego spłatę kredytów hipotecz-nych, pokrycie kosztów zmiany miejsca zamieszkania oraz ubezpieczenia mieszkań i ich wyposażenia. Pomoc fi nansowa w obszarze transportu może polegać na zakupie samochodów służbowych, a także na pokryciu kosztów ubezpieczenia samochodów lub podróży, opłat drogowych, paliwa, zakupu


biletów okresowych oraz nauki jazdy. W zakresie wypoczynku pracodawcy zapewniają infrastrukturę umożliwiającą aktywność sportową, społeczną i rekreację; mogą tez opłacać usługi zewnętrzne, np. karnety na siłownię, udział w wydarzeniach sportowych, koncertach lub innych formach rozrywki. Pomoc w załatwianiu spraw życiowych może oznaczać udostępnienie usług informacyjnych, dotowanej stołówki, bonów na posiłki, zlecanie usług pralni-czych lub wynajęcie kogoś do pomocy w pracach domowych czy zakupach.

Działania na rzecz społeczności lokalnych stanowią kolejny obszar świadczeń pracowniczych, który obecnie się rozwija (IDS, 2001). Wprowadzanie progra-mów tego rodzaju ma często związek z rozwojem koncepcji społecznej odpo-wiedzialności przedsiębiorstw. Umożliwiają one pracownikom zaangażowanie w działania obywatelskie i pracę w charakterze wolontariuszy we własnym środowisku (na przykład we władzach szkoły), w pozyskiwanie funduszy na projekty o zasięgu lokalnym lub krajowym, mentoring lub bardziej sformali-zowane formy pracy społecznej. Oprócz wyrażenia zgody na podjęcie takich działań, pracodawcy mogą udzielić wsparcia poprzez oddelegowanie pracow-ników, udzielenie im płatnego urlopu lub poprzez wkład fi nansowy.

W tej części rozdziału staraliśmy się zobrazować szeroki zakres stosowa-nych obecnie świadczeń pracowniczych, zarówno obowiązkowych, jak i dobro-wolnych. W dwóch studiach przypadków, które zostaną teraz przedstawione, przyjrzymy się bliżej dwóm konkretnym formom świadczeń. Wybrano je nie tylko dlatego, że kontrastują ze sobą m.in. pod względem znaczenia, rodzajów dobrowolnych inicjatyw i form interwencji państwa, ale także ze względu na różnice złożonych uwarunkowań ich rozwoju. Obrazują one, w swoistym mikro-kosmosie, cały wachlarz wyjaśnień czy też analitycznych rozterek badaczy usiłujących zrozumieć kształtowanie się świadczeń pracowniczych. Emerytury zakładowe są ostatnio stopniowo ograniczane w odpowiedzi na wiele zmienia-jących się uwarunkowań politycznych, społecznych i ekonomicznych. Z kolei zakładowa opieka zdrowotna obecnie rozwija się, co po części wynika ze zmian w NHS i presji ze strony rządu, ale też z licznych dobrowolnych inicjatyw pracodawców, pomyślanych tak, by sprzyjały realizacji celów ich organizacji.

PRZYKŁADY WSPÓŁCZESNYCH ŚWIADCZEŃ ZATRUDNIENIOWYCH

Przypadek 1: emerytury zakładowe

Jak pokazano w tabeli 8.1, zabezpieczenie społeczne organizowane przez pracodawców obejmuje szeroki zakres świadczeń. Spośród nich najcenniejsze


dla pracowników i najdroższe dla pracodawców są emerytury zakładowe. Ich historia sięga XIX wieku, chociaż najszybciej rozwijały się w okresie pomię-dzy latami pięćdziesiątymi a osiemdziesiątymi ostatniego stulecia; w tym cza-sie odsetek pracowników objętych zakładowymi programami emerytalnymi wzrósł z 20% do około 50% (Government Actuary, 1994). W poszczególnych sektorach gospodarki przyczyny tego rozwoju były odmienne. Na przykład w podmiotach sektora rynkowego emerytury zakładowe miały być wabikiem pomagającym zatrudnić i utrzymać załogę w czasach niskiego bezrobocia, silnych związków zawodowych i ograniczonego rynku pracy. Ponadto były one wynikiem negocjacji świadczeń pozapłacowych i miały służyć odroczeniu lub zmniejszeniu wzrostu wynagrodzeń, dzięki czemu fi rmy mogły się roz-wijać i zaspokajać oczekiwania brytyjskich rynków inwestycyjnych dotyczące wypłaty dywidend. Podejście pracodawców z sektora publicznego (w tym dopiero co znacjonalizowanych przedsiębiorstw przemysłowych) było inne. W obliczu bardzo silnych związków zawodowych przyjęli oni założenie, że państwo powinno być „modelowym” pracodawcą. Organizacja zakładowych programów emerytalnych była jedną z form tworzenia wzorcowych rozwią-zań dla innych podmiotów (Farnham, 1999). Z bardziej pragmatycznego punktu widzenia świadczenia te były sposobem ominięcia problemu ograni-czeń budżetowych oraz przeciwwagą dla relatywnie niskiego poziomu wyna-grodzeń. Podobne argumenty sprawiły, że również organizacje pozarządowe zaczęły wprowadzać podobne rozwiązania, chociaż w tym przypadku ograni-czone zasoby zadecydowały o ich mniejszym zakresie.

Rozwój świadczeń emerytalnych był spowodowany jeszcze dwoma czyn-nikami: upowszechnianiem coraz szerszej oferty produktów emerytal-nych przez fi rmy ubezpieczeniowe (May, Brunsdon, 1999) oraz wsparciem tego rodzaju programów przez kolejne rządy powojenne (Lynes, 1997). To, co dla ubezpieczycieli było szansą rynkową, rządy postrzegały jako prze-jaw troski o fi nansowe zabezpieczenie publicznego systemu emerytalnego. Poparcie ze strony konserwatystów wynikało dodatkowo z niechęci wobec rozwiązań kolektywnych. Dla laburzystów był to trudny kompromis mię-dzy przywiązaniem do państwowych emerytur a świadomością ich kosztów. W rezultacie powstał system pluralistyczny, łączący „jeden z mizerniejszych systemów państwowych w rozwiniętym świecie” z „najbardziej rozwinię-tymi” rozwiązaniami o charakterze dobrowolnym (Pensions Commission, 2004, s. x).

Wzorzec został wyznaczony przez umiarkowane, laburzystowskie reformy przedwojennego, publicznego systemu ubezpieczeń. Przyjęcie zaproponowa-nej przez W. Beveridge’a formuły jednolitej stawki usankcjonowało podejście oparte na podstawowej emeryturze państwowej powiększanej dzięki innego


rodzaju oszczędnościom. Ustalenie stawek niższych niż sugerował W. Beve-ridge oraz utrzymanie przedwojennych ulg podatkowych otworzyło drogę roz-wojowi zakładowych programów świadczeń zależnych od poziomu zarobków. Rządy konserwatywne, które z czasem przejęły władzę, rozszerzyły zakres ulg podatkowych, a w 1961 r. wprowadzono bardziej bezpośredni bodziec, czyli emerytury państwowe proporcjonalne do zarobków oraz możliwość zlecania na zewnątrz organizacji programów zakładowych. Chociaż w latach siedem-dziesiątych XX w. laburzyści rozbudowali system publiczny i uregulowali rozwiązania przezornościowe, w obliczu rozwoju programów zakładowych utrzymali pluralizm w obszarze świadczeń emerytalnych. Zastrzeżono jednak, że emerytury zakładowe powinny być co najmniej równoważne świadczeniom publicznym, rozszerzając jednocześnie programy emerytalne funkcjonujące w sektorze publicznym.

Ukształtowany porządek miał swoich krytyków (Blackburn, 2002). Neo-liberałowie utrzymywali, że emerytury zakładowe, chociaż są lepsze od roz-wiązań państwowych, to jednak ograniczają indywidualny wybór i rozwój wolnego rynku emerytalnego. Z kolei socjaliści, sięgając do argumentów R. Titmussa (1958a, 1958b, 1963), poddali krytyce nierówny dostęp do świad-czeń zakładowych, regresywny charakter dystrybucji oraz osłabienie rozwią-zań publicznych. Przedmiot krytyki był oczywisty – zróżnicowanie świadczeń w zależności od sektora, wielkości organizacji, grupy zawodowej i jej statusu; najbardziej hojne świadczenia przypadały mężczyznom zatrudnionym na wysokich stanowiskach w pełnym wymiarze czasu pracy. Zarządcy funduszy emerytalnych nie ponosili wystarczającej odpowiedzialności, natomiast pra-cownicy nie byli objęci odpowiednią ochroną na wypadek bankructwa fi rmy. Niektórzy krytycy poddawali też w wątpliwość wolę pracodawców podtrzy-mania realizacji programów emerytalnych w razie niesprzyjającej sytuacji fi nansowej.

Inicjatywy zakładowe przyniosły wiele różnych programów, w tym eks-kluzywnych programów emerytur menedżerskich oraz programów opartych na składkach zarówno pracodawców, jak i pracowników. W przeciwieństwie do publicznego systemu opartego na metodzie repartycyjnej, przytłaczająca większość programów pracowniczych miała charakter kapitałowy – składki były odkładane, by w przyszłości można było z nich wypłacić świadczenia emerytalne. Środki te trafi ały do instytucji fi nansowych odrębnych od praco-dawcy, które inwestowały je głównie na rynku kapitałowym (Hannah, 1986). Programy były oparte na zasadzie zdefi niowanego świadczenia (ZŚ) lub zde-fi niowanej składki (ZS), co miało odmienne konsekwencje zarówno dla pra-codawcy, jak i personelu (zob. ramka 8.2).


Ramka 8.2. Podstawowe rodzaje emerytur pracowniczych

Rodzaj programu Udzielanie świadczeń

Programy oparte na zasa-dzie zdefi niowanego świad-czenia

Zapewniają gwarantowaną wysokość świadczenia zależną od wynagrodze-nia pracownika. Występują dwa pod-stawowe rodzaje: a) zasada ostatniego wynagrodzenia

(obliczane na podstawie liczby lat składkowych, stopy wzrostu i wyso-kości ostatnich zarobków);

b) zasada średniego wynagrodzenia (oparta na określonym odsetku wy-nagrodzenia uzyskanego w każdym roku składkowym).

Programy oparte na zasa-dzie zdefi niowanej składki

Wysokość świadczenia zależy od sumy składek i stopy zwrotu z dokonanych inwestycji. Pracodawcy wpłacają do programu określony odsetek wyna-grodzenia. Po przejściu na emeryturę pracownikowi wypłacane są skapitali-zowane świadczenia.

Historycznie rzecz ujmując, organizacje sektora publicznego korzystały z programów typu ZŚ, podobnie jak większość pracodawców prywatnych, zwłaszcza w zakładach produkcyjnych. Zapewniały one pracownikom prze-widywalne dochody po zakończeniu aktywności zawodowej; jednak z drugiej strony okazały się kosztowne i nieprzewidywalne dla pracodawców, którzy musieli pokrywać ewentualne niedobory powstałe wskutek błędnych inwe-stycji. Natomiast programy typu ZS przenosiły ryzyko fi nansowe na pracow-ników, ponieważ pracodawcy gwarantowali określony poziom składki, a nie świadczenia. Wysokość emerytury zależała zatem od sumy składek, zyskow-ności inwestycji dokonywanych przez fundusz i stopy wzrostu świadczeń po przejściu na emeryturę.

Z powodu tych ryzykownych rozwiązań zlecanie prowadzenia programów emerytalnych podmiotom zewnętrznym było początkowo ograniczone do pro-gramów typu ZŚ. Na mocy ustawy o zabezpieczeniu społecznym z 1986 r. rozszerzono tę możliwość na programy typu ZS, co stanowiło część thatche-rystowskiej strategii wspierania indywidualnego wyboru i tworzenia rynku rozwiązań emerytalnych. Dążąc do tych celów, rząd umożliwił obywatelom wycofanie się z publicznego programu emerytur zależnych od zarobków i


skorzystanie z osobistych rozwiązań emerytalnych; zniesiono także obowiąz-kowe uczestnictwo w programach zakładowych. Zmiany spowodowały spowol-nienie rozwoju świadczeń pracowniczych, odejście prywatnych pracodawców od programów opartych na zasadzie ostatniego wynagrodzenia i rezygnację z uczestnictwa w programach ze strony wielu osób podejmujących pierwszą pracę. Konsekwencje tych zmian znalazły się w cieniu wzrostu inwestycji funduszy emerytalnych, jaki nastąpił w latach osiemdziesiątych XX w. i na początku kolejnej dekady. Przyniosło to nowym emerytom względnie wysokie świadczenia i umożliwiło licznym pracodawcom skorzystanie ze „składkowych wakacji”.

Gdy w 1997 r. laburzyści doszli do władzy, Wielka Brytania miała efek-tywny system emerytur pracowniczych, określany mianem „sukcesu socjal-nego” (DSS, 1998). Rząd poddał programy zakładowe kolejnym zmianom, dążąc do oparcia systemu emerytalnego na zasadzie „trzeciej drogi” (Powell, 2003). W przeciwieństwie do polityki dawniejszych laburzystów, nowe podej-ście miało spowodować ograniczenie fi nansowania ze środków publicznych (z 60% do 40%) oraz wzrost indywidualnych oszczędności. Dla pracodawców zmiany wiązały się z nowymi programami emerytalnymi dla interesariuszy, rozszerzającymi ich zakres o niskoopłacanych pracowników i małe organiza-cje. Sfera ta była też coraz bardziej uregulowana. Wprowadzono nowe zasady rachunkowości spójne z rozwiązaniami europejskimi, a także, co wzbudziło więcej kontrowersji, zwiększono opodatkowanie funduszy emerytalnych.

W kolejnych latach stało się jednak jasne, że rząd i pracodawcy przyjęli „irracjonalnie wybujałe założenia” (Pensions Commission, 2005, s. 123), które sprawiły, że nie doceniono sił działających w tym obszarze. Partia Pracy przeoczyła odziedziczony po poprzednikach „odwrót” od emerytur zakłado-wych; zauroczona niezwykle wysoką stopą zwrotu z inwestycji kapitałowych, wespół z pracodawcami, zignorowała również czynniki powodujące wzrost kosztów zakładowych programów emerytalnych. Wśród nich do najważniej-szych należały: rosnąca oczekiwana długość życia, starzenie się społeczeń-stwa, spadek przyrostu naturalnego i szybki wzrost wskaźników obciążenia demografi cznego. Wprowadzone przez rząd nowe regulacje systemu emery-talnego i wynikające ze zobowiązań wobec UE przepisy dotyczące równości płci również przyczyniły się do wzrostu kosztów.

Efekty tych działań uświadomiono sobie na przełomie wieków, gdy spa-dające ceny akcji spowodowały braki w funduszach emerytalnych i likwida-cję wielu fi rm. Liczni pracownicy opłacający składki zostali pozostawieni bez świadczeń; wiele przedsiębiorstw z sektora prywatnego zamknęło nowym pra-cownikom dostęp do programów typu ZŚ, proponując w zamian programy typu ZS lub rozwiązania indywidualne. Prawny wymóg publikowania infor-


macji o zobowiązaniach emerytalnych przyczynił się do wzrostu kryzysu, uświadamiając udziałowcom skalę niedoborów w funduszach emerytalnych. By odzyskać zaufanie publiczne, w 2004 r. rząd ustanowił nową instytucję nadzorującą (Pensions Regulator) i nałożył na pracodawców opłaty służące fi nansowaniu Funduszu Zabezpieczenia Emerytur wspierającego pracowni-ków dotkniętych likwidacją przedsiębiorstw. Powołano również niezależną instytucję oceniającą (Pensions Commission).

Komisji kierowanej przez Lorda Turnera powierzono dokonanie przeglądu długookresowych oszczędności oraz oceny, czy istnieje konieczność zerwania z dobrowolnością uczestnictwa w zakładowych i indywidualnych programach emerytalnych. Opublikowany w trzech częściach raport Komisji (Pensions Commission, 2004, 2005, 2006) stał się zarzewiem szerokiej debaty i olbrzy-miej ilości wzajemnie sprzecznych propozycji zmian. Rekomendacje przyjęte przez Komisję były oparte na szczegółowej ocenie dostępnych rozwiązań i zaawansowanej analizie konsekwencji zmian demografi cznych oraz niedo-statków dotychczasowych rozwiązań.

Komisja zaproponowała zwiększenie wysokości państwowej emerytury podstawowej, podniesienie granicy wieku emerytalnego do 68 lat oraz wpro-wadzenie organizowanego przez państwo pracowniczego systemu emerytur zależnych od wysokości zarobków. Propozycje te spotkały się zarówno w sa-mym rządzie, jak i na zewnątrz z szeroką krytyką, opartą na dość przewidy-walnych argumentach. W wyniku licznych negocjacji i zmian wprowadzanych do raportu (Wintour, 2006), wiosną 2006 r. opublikowano Białą Księgę zaryso-wującą politykę rządu (DWP, 2006a); była ona konsekwencją strategii Lorda Turnera mającej doprowadzić do zmiany brytyjskiego modelu wielosektoro-wości w obszarze emerytur. Zaproponowano w niej: – ponowne powiązanie państwowej emerytury podstawowej z zarobkami, – rozłożony w czasie wzrost granicy wieku emerytalnego do 68 lat przed

2046 r., – ulepszenie rozwiązań dotyczących kobiet, – nowy system oszczędzania na okres starości, obejmujący wszystkich pra-

cowników w wieku powyżej 22 lat, co miało oznaczać obowiązkowe uczestni-ctwo (od 2012 r.) w: a) publicznym programie opartym na indywidualnych rachunkach emerytalnych, fi nansowanym z obowiązkowych składek (4% wynagrodzenia oraz 1% ulgi podatkowej) pracowników w połączeniu ze składkami (3%) pracodawców; lub w b) spełniającym wymogi formalne zakładowym programie emerytalnym. Trudno jest na tym etapie zmian ocenić ich konsekwencje. Wymogi for-

malne dla programów zakładowych nie zostały jeszcze określone, koszty nowego programu publicznego są na razie jedynie szacunkami, niejasne


pozostaje też, jakie konkretne regulacje mają zostać wprowadzone. Pierw-sze reakcje ze strony pracodawców były zróżnicowane. Znaczna część przed-siębiorstw z sektora rynkowego może zrezygnować z własnych programów na rzecz planowanego programu publicznego. Inni mogą zdecydować się na rozwiązanie łączone lub pozostać przy własnych programach. Kolejny obszar niepewności wiąże się z emeryturami w sektorze publicznym; porozumie-nia zawarte ze związkami zawodowymi przed opublikowaniem Białej Księgi zagwarantowały bowiem pracownikom niższy wiek emerytalny.

Przypadek 2: zakładowa opieka zdrowotna

Przed II wojną światową zakładowa opieka zdrowotna w Wielkiej Bryta-nii koncentrowała się przede wszystkim na ograniczaniu ryzyka wypadków przy pracy oraz udzielaniu pierwszej pomocy w razie ich wystąpienia. W po-równaniu ze współczesnością był to bardzo ograniczony zakres świadczeń. Ich powojenny rozwój wyjaśniają dwa czynniki: stały rozwój brytyjskiego, a później również unijnego prawodawstwa z zakresu BHP oraz szybki wzrost liczby zakładowych programów opieki zdrowotnej, który nastąpił w ostatnim czasie. W tym pierwszym przypadku miała miejsce stopniowa akumulacja regulacji, wprowadzanych i monitorowanych przez specjalną komisję (Health and Safety Commission, HSC) oraz niezależnego obserwatora (Health and Safety Executive, HSE). Rozwój programów zakładowych miał z kolei cha-rakter sporadyczny i dobrowolny, ponadto nastąpił głównie w ostatnim czasie – jeszcze w latach osiemdziesiątych XX w. nie były one poważnie brane pod uwagę przez pracodawców.

Powojenne prawodawstwo z zakresu BHP zwiększyło odpowiedzialność pracodawców za profi laktykę zdrowotną, obejmując stale poszerzający się zakres środowisk pracy. Ustalono minimalne standardy czystości; zrewi-dowano wymogi dotyczące stanowisk pracy, dopuszczalnej temperatury powietrza, oświetlenia, wentylacji, sanitariatów oraz zabezpieczeń przy pracy z niebezpiecznymi urządzeniami. Chociaż poszczególne przepisy BHP weszły w życie kolejno w latach czterdziestych, pięćdziesiątych i sześćdziesią-tych ubiegłego stulecia, to jednak dopiero ustawa z 1974 r. objęła wszystkie rodzaje środowisk pracy3. Ustawa ta wyznaczyła ramy dla kolejnych regulacji wychodzących naprzeciw zmieniającym się czynnikom ryzyka, technologiom i sposobom świadczenia pracy; dopracowano również zasady odpowiedzialno-ści pracodawców i pracowników za przestrzeganie procedur bezpieczeństwa

3 Wśród ostatnich objętych przepisami znalazły się szpitale i placówki edukacyjne.


oraz obsługi sprzętu. Ramowe dyrektywy unijne z 1989 r. okazały się kolejnym przełomowym krokiem; również one łączyły ogólne zasady BHP z podejściem polegającym na dzielonej odpowiedzialności. Wskazano też sześć kluczowych obszarów wymagających poprawy (np. czynności manualne i praca z monito-rami ekranowymi). Wiele znaczących regulacji powstało na bazie przyjętej w 1993 r. dyrektywy o czasie pracy. Opierała się ona na założeniu, że sposób zarządzania czasem pracy przez pracodawców w istotny sposób wpływa na zdrowie i bezpieczeństwo personelu. W dokumencie tym ustalono maksy-malny tygodniowy czas pracy, minimalny wymiar płatnego urlopu wypoczyn-kowego, minimalny okres wypoczynku po dniu pracy, a ponadto ograniczono liczbę godzin pracy w nocy.

Przed przejęciem władzy przez rząd T. Blaira zakładowa opieka zdrowotna przeważnie funkcjonowała niezależnie od rozwiązań z zakresu BHP. Rozwią-zania wprowadzone we wczesnym okresie powojennym ograniczały się do wsparcia pracowników ze zdiagnozowanymi problemami zdrowotnymi i słu-żyły rozwiązaniu problemu ich czasowej nieobecności w pracy. Bez względu na to, czy programy zakładowe były realizowane w miejscu pracy, czy też zlecano odpowiednie usługi na zewnątrz, obejmowały one procedury diagno-styczne, poradnictwo, wydawanie skierowań i pomoc w rehabilitacji (CIPD, 2005c; IDS, 2005b). W latach dziewięćdziesiątych XX w. przedsiębiorstwa zaczęły rozszerzać zakres usług rehabilitacyjnych i zmieniać swe podejście w kierunku promocji zdrowia wśród całego personelu (CIPD, 2000). Świad-czenia tego rodzaju obejmują badania diagnostyczne, poradnictwo i edukację zdrowotną, profi laktykę zdrowotną i specjalistyczne usługi związane z naduży-waniem środków odurzających (zob. przykłady przedstawione w ramce 8.3).

Ramka 8.3. Podstawowe świadczenia z zakresu promocji zdro-wia oferowane przez brytyjskich pracodawców

Usługa Przykłady

Badania kontrolne i diagnostyczne

Regularne badania kontrolne (np. ciś-nienie krwi, cholesterol, ocena ryzyka chorób serca, masa ciała, rentgen klatki piersiowej, słuch, wzrok, jaskra, uzębie-nie); ocena indywidualnych ryzyk zdro-wotnych; badania specjalistyczne (np. przesiewowe w kierunku nowotworów); testy ogólnego stanu zdrowia (np. ocena stylu życia).


Poradnictwo zdrowotne Wskazówki dotyczące diety i stylu życia; konsultacje odnośnie ćwiczeń fizycz-nych, zarządzania stresem, problemów ze snem.

Edukacja zdrowotna Kampanie z zakresu zdrowego stylu życia, serca, odżywiania się, starzenia się oraz utrzymania sprawności fi zycz-nej; kampanie antyalkoholowe i na rzecz niepalenia; kampanie na rzecz zdrowia psychicznego (imprezy specjalne; targi zdrowia; ambasadorzy zakładowej opieki zdrowotnej; warsztaty; kursy; ulotki; porady w prasie zakładowej; biuletyny elektroniczne).

Profi laktyka zdrowotna Zdrowy catering i produkty w automa-tach; promocja spożywania owoców; zakładowa polityka względem palenia papierosów, spożywania alkoholu; infra-struktura, programy służące utrzymaniu sprawności fi zycznej (urządzenia, sale gimnastyczne; indywidualni trenerzy; grupy ćwiczeniowe; imprezy, konkursy; kampanie promujące spacery i jazdę na rowerze; bezpłatne krokomierze); dostęp do medycyny niekonwencjonalnej (aromaterapia, refl eksologia, masaże, joga, pilates); trening zdrowego stylu życia (zarządzanie stresem, warsztaty i kursy zdrowia emocjonalnego).

Usługi specjalistyczne Poradnictwo i wsparcie w zakresie nad-używania alkoholu, środków odurzają-cych.

Ostatnie szacunki wskazują, że około 1/3 pracodawców oferuje wybrane usługi z zakresu promocji zdrowia (Silcox, 2005). Niewielu prowadzi pro-gramy o charakterze całościowym; zazwyczaj są to duże organizacje (pub-liczne i prywatne). Niemniej jednak rośnie ich znaczenie jako zakładowych świadczeń socjalnych. Firmy są zachęcane do rozwoju tego rodzaju usług za przykładem wiodących przedsiębiorstw sektora prywatnego, aktywnie pozyskiwanych przez grupy nacisku – takie jak European Health and Per-formance Management Community, Business Action on Health i London’s


Wellness Index for Business. Na przykład banki RBS i Barclays niedawno zatrudniły w swoich działach personalnych menedżerów ds. promocji zdro-wia i zainwestowały spore środki w szeroko zakrojone programy zdrowego trybu życia i pracy. Organizacje takie jak Unilever, Trent Water, Goldman Sachs, BBC i Accenture posiadają programy promocji zdrowia obejmujące ocenę ryzyka zdrowotnego, konsultacje dotyczące sprawności fi zycznej, odży-wiania i zdrowia emocjonalnego, pomoc psychologiczną dla pracowników i ich rodzin, zarządzanie stresem, terapie alternatywne i świadczenia związane z rehabilitacją (Crabb, 2004; Overell, 2005; Paton, 2005).

Upowszechnianie się tych świadczeń jest po części związane z działaniami korporacyjnych grup nacisku, ale też z trwającą rywalizacją o rekrutowanych pracowników; nie bez znaczenia jest też kosztowa efektywność usług promocji zdrowia jako sposobu na ograniczenie problemów zdrowotnych i nieobecno-ści w pracy oraz stworzenie przeciwwagi dla potencjalnych roszczeń z tytułu stresu związanego z pracą (CBI/AXA, 2005). Z punktu widzenia pracodaw-ców podstawowa wartość tych programów leży w ich potencjale zwiększa-nia wydajności pracy (IoD, 2002). Biznesowe uzasadnienie dla zakładowej profi laktyki zdrowotnej jest proste. Działania te są tańsze niż wiele bardziej tradycyjnych świadczeń (np. emerytury zakładowe). Dla dużej części pracow-ników są bardziej widoczną formą wsparcia; zwiększają wydajność zarówno dzięki poprawie zdrowia i zadowolenia personelu, jak i zmniejszaniu liczby nieobecności w pracy.

Kiedy pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX w. laburzyści doszli do wła-dzy, szybko odkryli znaczenie tych inicjatyw. Dostrzegli szansę na połączenie ich z profi laktyką z zakresu BHP w ramach strategii, zgodnie z którą śro-dowisko pracy ma duże znaczenie dla publicznej polityki ochrony zdrowia. Strategia „trzeciej drogi” długo zakładała budowę wzorowanego na rozwią-zaniach skandynawskich państwowego systemu zakładowej ochrony zdrowia, w ramach którego pracodawcy współpracują z rządem i zrestrukturyzowaną NHS w realizacji świadczeń ochrony zdrowia.

Główne założenia rządowej strategii zostały przedstawione w opracowa-niu HSE pt. „Revitalising Health and Safety Strategy” (DETR, 2000a) oraz w Białej Księdze z 2005 r. pt. “Health, Work and Well-Being” (DWP/DH/HSE, 2005)4. W pierwszym z nich przyjęto nowe podejście do zakładowej opieki zdrowotnej oparte na trzech podstawowych celach:

4 Publikacje te opierały się na wielu rządowych opracowaniach pochodzących z różnych ministerstw (DH, 1998, 1999, 2000, 2004; Wanless Report, 2002; Cabinet Offi ce, 2004, 2005; DETR, 2000b).


– wykorzystanie środowiska pracy jako środowiska umożliwiającego jednost-kom zachowanie i poprawę stanu zdrowia,

– znaczące ograniczenie występowania problemów zdrowotnych związanych z wykonywaniem pracy,

– równoległe ograniczenie liczby nieobecności w pracy spowodowanych cho-robą lub niepełnosprawnością. Celom ogólnym towarzyszyły cele szczegółowe z zakresu BHP i rozwoju

zakładowej opieki zdrowotnej. Zakładały one: – ograniczenie liczby śmiertelnych i poważnych wypadków o 10% do 2010 r., – ograniczenie liczby dni nieobecności w pracy z powodu problemów zdro-

wotnych związanych z wykonywaniem pracy w przeliczeniu na 100 tysięcy pracowników o 30% do 2010 r.,

– ograniczenie liczby zachorowań na choroby zawodowe o 20% do 2010 r., – osiągnięcie powyższych celów w połowie do 2004 r. (w większości przy-

padków cel ten został osiągnięty – www.hse.gov.uk/statistics/index.htm, 22.05.2006).Biała Księga z 2005 r. nadała temu podejściu szerszy wymiar. Przedsta-

wiono w niej „nową, innowacyjną i perspektywiczną strategię” reorganizacji sfery zdrowia publicznego oraz rozwoju zakładowej opieki zdrowotnej (DWP/DH/HSE, 2005, s. 8). Wśród jej najważniejszych założeń znalazły się: – utworzenie urzędu Krajowego Zarządcy Medycyny Pracy, – opracowanie „Karty praw z zakresu zdrowia i pracy”, – utworzenie ram rehabilitacji zawodowej, – utworzenie Narodowej Rady Interesariuszy, – utworzenie lokalnych rad interesariuszy, – rozszerzenie programu „Inwestorzy w kapitał ludzki” o obszar „ocena

działalności biznesowej w obszarze zdrowia i standardów opieki zdrowot-nej”,

– utworzenie krajowego systemu nagradzania programów zakładowej opieki zdrowotnej,

– zachęcenie pracodawców, by publikowali informacje z zakresu BHP w ra-portach z własnej działalności,

– utworzenie NHS Plus (umożliwienie wsparcia zakładowej opieki zdrowot-nej przez NHS),

– utworzenie serwisu internetowego Workplace Health Connect (usługi wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorstw),

– szkolenie lekarzy pierwszego kontaktu oraz innych z zakresu medycyny pracy,

– zachęcenie instytucji rządowych do wdrożenia rozwiązań, które mogłyby być przykładem dla innych pracodawców.


Zamiarem rządu jest osiągnięcie zbieżności świadczeń publicznych i pra-cowniczych w systemie socjalnym opartym na sferze pracy. Zakłada się przy tym, że płatne zatrudnienie jest jednocześnie najbardziej efektywnym anti-dotum na wykluczenie społeczne oraz gwarantem indywidualnego dobrobytu. Osiągnięcie wysokiej produktywności wiąże się nie tylko z zatrudnieniem osób wcześniej zależnych od świadczeń i innych niepracujących; wymaga również działań pracodawców ograniczających skalę nieobecności w pracy związanych z problemami zdrowotnymi (które często prowadzą do sytuacji zależności od świadczeń) oraz, mówiąc bardziej ogólnie, sprzyjających zacho-waniu dobrego stanu zdrowia przez pracowników (DWP, 2006b). Tego rodzaju działania mogą wynieść gospodarkę Wielkiej Brytanii z bezdroży na drogę szybkiego rozwoju opartego na nowych, wysoce efektywnych organizacjach (Porter, Ketels, 2003). Świadomość problemów napotkanych wcześniej przy okazji prób rozsze-

rzenia zakładowych programów emerytalnych sprawiła, że rząd polega raczej na „miękkich” instrumentach niż na bezpośrednich regulacjach prawnych oraz rozwiązaniach fi skalnych sprzyjających wspomnianej strategii. Nakłonie-niu pracodawców do rozbudowy zakładowej opieki zdrowotnej miały służyć: – porozumienia z pracodawcami, – przykłady dobrych praktyk i poradnictwo w tym zakresie, – ośrodki doradztwa, – kampanie społeczne, – programy wzorcowe, – systemy rankingowe, – baza wiedzy nt. efektywności zakładowej opieki zdrowotnej.

Na początku 2006 r. rząd powołał pierwszego w Wielkiej Brytanii zarządcę medycyny pracy i zorganizował pierwsze z planowanych spotkań na szczy-cie służących promocji zakładowej opieki zdrowotnej. Zaprezentowano na nim kartę zobowiązującą jej sygnatariuszy – pracodawców do „zapewnienia zdrowszej przyszłości osobom pracującym”. Serwis internetowy Workplace Health Connect z pomocą Ministerstwa Handlu i Przemysłu (MHP), HSE oraz komisji pojednawczej zajmującej się sprawami pracowniczymi (ACAS) zapewnia doradztwo dotyczące opieki zdrowotnej, zwłaszcza małym zakła-dom pracy. ACAS (2006) działa na rzecz „zdrowego trybu życia”; komisja ta opracowała odpowiednie wskazówki dla małych i średnich przedsiębiorstw, podobnie jak MHP w jednej ze swoich kampanii (DTI, 2001). Rząd może również powołać się na przykład nowego systemu usług promocji zdrowia w administracji rządowej, więziennictwie, administracji lokalnej oraz policji (Cabinet Offi ce, 2004, 2005), a także w ramach NHS, gdzie wprowadzono nowe standardy w tym zakresie.


Rząd ma pewne podstawy do optymizmu dzięki planowanym inwestycjom w zakładową opiekę zdrowotną oraz pojawieniu się rynku dostawców odpo-wiednich rozwiązań z sektora publicznego (NHS Plus), pozarządowego (np. British Heart Foundation) i komercyjnego (BUPA Wellness, Nuffi eld, HSA) – (Tulip, 2005). Zapotrzebowanie ze strony pracodawców nie jest jednak regularne; staje się jasne, że bez odpowiednio silnych regulacji i bodźców fi nansowych nie uda się zbudować powszechnego systemu zakładowej opieki zdrowotnej, na którym zależy rządowi (Coates, Max, 2005).

ZAKOŃCZENIE

Z ogólnego przeglądu sytuacji oraz bardziej szczegółowej analizy wybra-nych przykładów wynika, że sytuacja w obszarze świadczeń pracowniczych jest niezwykle złożona i zmienna. Każdy rodzaj tych świadczeń ma swą własną historię, wymaga innego podejścia analitycznego i charakteryzuje się odmiennymi związkami ze świadczeniami publicznymi. W rezultacie każdy z nich może odgrywać inną rolę w wielosektorowej gospodarce dobrobytu i mieć różny wpływ na społeczny podział dobrobytu. Świadczenia pracownicze mogą zwiększyć bezpieczeństwo socjalne, jakość życia oraz rozporządzalne dochody osób z nich korzystających. Jednak ze względu na fakt, że wartość wielu z tych świadczeń zależy od pozycji osób na rynku pracy (Smith, 2000; Taylor, 2002, 2003; White i in., 2004; Kersley i in., 2005), nie wypełniają one wielu założeń, których oczekuje się od świadczeń publicznych.

Podsumowanie 1. Świadczenia pracownicze stanowią istotną, ale rzadko dyskutowaną część wielo-

sektorowej gospodarki dobrobytu.2. Można je zdefi niować jako pozapłacowe – obligatoryjne lub dobrowolne – świad-

czenia i usługi zapewniane przez pracodawców swoim pracownikom (a w niektó-rych przypadkach również ich współmałżonkom/partnerom i dzieciom).

3. W ostatniej dekadzie nastąpiło wiele zmian w obszarze świadczeń pracowni-czych.

4. Każdy rodzaj świadczeń pracowniczych ma swoją własną historię, charakter i wy-maga innego podejścia analitycznego.

5. Charakter interwencji państwa jest odmienny dla każdego rodzaju świadczeń. 6. Świadczenia pracownicze mogą zwiększyć bezpieczeństwo socjalne, jakość życia

oraz rozporządzalne dochody osób z nich korzystających. 7. Wartość świadczeń pracowniczych często zależy od pozycji danej osoby na rynku

pracy, dlatego też nie wypełniają one wielu założeń, których oczekuje się od świad-czeń publicznych.


Zagadnienia do dyskusji 1. Jak można wyjaśnić mający ostatnio miejsce rozwój zakładowych świadczeń eme-

rytalnych? 2. Z jakich powodów można udzielić poparcia reformom emerytalnym przedstawio-

nym w Białej Księdze z 2006 r.? 3. Dlaczego pracodawcy zaczynają inwestować w usługi z zakresu promocji zdro-

wia? 4. W jakim stopniu może być efektywna rządowa polityka dotycząca zakładowej

opieki zdrowotnej? 5. Jak można wyjaśnić różnice między świadczeniami pracowniczymi w sektorze pub-

licznym i w pozostałych sektorach?

Warto przeczytać Niewiele jest kompleksowych opracowań dotyczących świadczeń pracowniczych w Wielkiej Brytanii. Informacje o świadczeniach i usługach udostępnianych przez pracodawców są zaszyte w fi rmowych raportach, badaniach dotyczących działalności biznesowej oraz publikacjach z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi. Najbardziej przystępne są opracowania Chartered Institute of Personnel Development (CIPD), Income Data Services (IDS) i Industrial Relations Service (IRS), a także czasopisma “People Management” i “Personnel Today”. Istnieje również sporo technicznych opracowań nt. emerytur, które zostały najlepiej streszczone w trzech raportach Lorda Turnera (Pensions Commission, 2004, 2005, 2006). Więcej informacji można znaleźć w opracowaniach K. Farnswortha (2004a, 2004b) i wcześniejszych badaniach (May, Brunsdon, 1999; Brunsdon, May, 2002). Pomimo upływu lat praca M. Shaleva (1996) zawiera inspirujące wprowadzenie do porównawczych analiz świadczeń pra-cowniczych.

Źródła elektroniczne Pożyteczne informacje na temat bieżącej polityki rządu dotyczącej świadczeń pra-cowniczych można znaleźć przede wszystkim na stronach internetowych: www.dwp.gov.uk (serwis Ministerstwa Pracy i Świadczeń Społecznych, gdzie znajdują się linki do raportów Pensions Commission oraz dokumentów konsultacyjnych); www.dti.gov.uk (serwis Ministerstwa Handlu i Przemysłu, z linkami do Business Link i innych instytucji doradczych); www.doh.gov.uk (serwis Ministerstwa Zdrowia, zawierający również informacje dotyczące pracowników); www.hse.gov.uk (serwis niezależnego obserwatora w sprawach BHP – Health and Safety Executive).

Reprezentujące różnorodne punkty widzenia opracowania dotyczące polityki rządu oraz rozwoju świadczeń pracowniczych można znaleźć na stronach interne-towych: www.cipd.co.uk (serwis Chartered Institute of Personnel and Development zawierający liczne materiały, w tym krótkie omówienia kierowane do studentów); www.bitc.org.uk (serwis Business in the Community, z linkami do organizacji pra-codawców takich jak Business Action on Health); www.tuc.org.uk (strona Kongresu Związków Zawodowych).

Strona internetowa European Foundation for Living and Working (www.eurofo-und.eu) zawiera wiele materiałów przydatnych do studiów porównawczych.


Literatura

Acas (Advisory, Conciliation and Arbitration Service) (2006), The Model Workplace, London: ACAS.

Blackburn, R. (2002), Banking on Death or Investing in Life: The History and Future of Pensions, London: Verso.

Brunsdon, E., May, M. (2002), Evaluating New Labour’s Approach to Independent Wel-fare, in M. Powell (ed), Evaluating New Labour’s Welfare Reforms, Bristol: The Policy Press, pp 61–84.

Cabinet Offi ce (2004), Managing Sickness Absence in the Public Sector, London: Cabinet Offi ce.

Cabinet Offi ce (2005), Ministerial Taskforce on Health, Safety and Productivity One Year On Report, London: Cabinet Offi ce.

CBI (Confederation of British Industry)/AXA (2005), Absence and Labour Turnover Study, London: CBI.

CIPD (Chartered Institute of Personnel and Development) (2000), Occupational Health and Organisational Effectiveness, London: CIPD.

CIPD (2005a), Flexible Benefi ts, London: CIPDCIPD (2005b), Absence Management: A Survey of Policy and Practice, London: CIPD.CIPD (2005c), Training, London: CIPD.Coates, D., Max, C. (2005), Healthy Work: Productive Workplaces, London: The Work

Foundation.Crabb, S. (2004), The PM Guide to Wellness at Work, London: People Management.DETR (Department for Environment, Transport and the Regions) (2000a), Revitali-

sing Health and Safety, London: DETR.DETR (2000b), Securing Health Together, London: DETR.DH (Department of Health) (1998), Our Healthier Nation: A Contract for Health, Lon-

don: The Stationery Offi ce.DH (1999), Saving Lives: Our Healthier Nation, London: The Stationery Offi ce.DH (2000), The NHS Plan: A Plan for Investment, A Plan For Reform, London: The Sta-

tionery Offi ce.DH (2004), Choosing Health: Making Healthier Choices Easy, Public Health White Paper,

London: DH.DSS (Department of Social Security) (1998) New Ambitions for Our Country: A New

Contract for Welfare, London: HMSO.DTI (Department of Trade and Industry) (2001), People and Performance: Unlocking

Employee Potential, London: DTI.DWP (2006a), Security in Retirement: Towards a New Pension Settlement, London: DWP.DWP (2006b), A New Deal for Welfare: Empowering People to Work, London: DWP.DWP/DH/HSE (Department of Work and Pensions/Department of Health/Health

and Safety Executive) (2005), Health, Work and Well-being – Caring for Our Future, London: The Stationery Offi ce.

Employee Benefi ts (2005), Benefi ts Book 2005, London: Employee Benefi ts.Farnham, D. (1999), Human Resource Management and Employment Relations, in S. Hor-

ton, D.Farnham (eds), Public Management in Britain, Basingstoke: Macmillan, pp 107–27.


Farnsworth, K. (2004a), Corporate Power and Social Policy in a Global Economy, Bristol: The Policy Press.

Farnsworth, K. (2004b), Welfare Through Work: an Audit of Occupational Social Provision at the Turn of the New Century, Social Policy & Administration, vol 38, no 5, pp 437–45.

Government Actuary (1994), Occupational Pension Schemes 1991: Eighth Survey by the Government Actuary, London: HMSO.

Hannah, L. (1986), Inventing Retirement, Cambridge: Cambridge University Press.IDS (2001), Secondments and Volunteering, IDS Study 704, London: IDS.IDS (2002), Employee Assistance Programmes, IDS Study Plus, Winter, London: IDS.IDS (2003), Private Medical Insurance, IDS Study 745, March, London: IDS.IDS (2005a), Flexible Benefi ts, IDS HR Study Plus 811, December, London: IDS.IDS (2005b), Absence Management, IDS HR Study 810, November, London: IDS.IoD (Institute of Directors) (2002), Health and Wellbeing in the Workplace: A Director’s

Guide, London: IoD.IPD (Institute of Personnel Development) (1995), Managing Occupational Health, Lon-

don: IPD.Kersley, B., Alpin, C., Forth, J., Bryson, A., Bewley, H., Dix, G., Oxenbridge, S.

(2005), Inside the Workplace: Findings from the 2004 Workplace Employment Relations Survey, London: DTI.

Kiefer, T., Briner, R. (2003), Handle With Care, People Management, 23 October, pp 48–50.Lynes, T. (1997), The British Case, in M. Rein, E. Wadensjo (eds), Enterprise in the Wel-

fare State, Cheltenham: Edward Elgar, pp 309–51.May, M., Brunsdon, E. (1994), ‘Workplace care in the mixed economy of welfare’, in

R.M. Page, J. Baldock (eds), Social Policy Review 6, Canterbury: SPA, pp 146–69.May, M., Brunsdon, E. (1999), Commercial and Occupational Welfare, in R.M. Page,

R. Silburn (eds), British Social Welfare in the Twentieth Century, Houndmills: Mac-millan, pp 271-98.

Murlis, H. (1974), Employee Benefi ts Today, London: British Institute of Management.Overell, S. (2005), Where Do You Stand on Health?, Personnel Today, 25 October, pp 33–6.Paton, N. (2005), The Health of Nations, Personnel Today, 25 October, pp 30–1.Pensions Commission (2004), Pensions: Challenges and Choices: The First Report of the

Pensions Commission, London: The Stationery Offi ce.Pensions Commission (2005), A New Pensions Settlement for the Twenty First Century, The

Second Report of the Pensions Commission, London: The Stationery Offi ce.Pensions Commission (2006), Implementing an Integrated Package of Pension Reforms: The

Final Report of the Pensions Commission, London: The Stationery Offi ce.Porter, M.E., Ketels, C.H.M. (2003), UK Competitiveness: Moving to the Next Stage, DTI

Economics Paper 3, London: Department of Trade and Industry/Economic and Social Research Council.

Powell, M. (2003), The Third Way, in P. Alcock, A. Erskine, M. May (eds), The Student’s Companion to Social Policy (2nd edn), Oxford: Blackwell, pp 100–6.

Shalev, M. (ed) (1996), The Privatization of Social Policy? Occupational Welfare and the Welfare State in America, Scandinavia and Japan, Basingstoke: Macmillan.

Silcox, S. (2005), Health Promotion Works, IRS Employment Review 828, July, pp 22–5.Smith, I. (2000), Benefi ts, in G. White, J. Drucker (eds), Reward Management: A Critical

Text, London: Routledge, pp 152–77.


Taylor, R. (2002), Britain’s World of Work – Myths and Realities, Swindon: Economic and Social Research Council.

Taylor, R. (2003), Managing Workplace Change, Swindon: Economic and Social Rese-arch Council.

Titmuss, R.M. (1958a), The Social Division of Welfare, in R.M. Titmuss, Essays on the Welfare State, London: Allen and Unwin.

Titmuss, R.M (1958b), The Irresponsible Society, in R.M. Titmuss, Essays on the Welfare State, London: Allen and Unwin.

Titmuss, R.M (1963), Income Distribution and Social Change, London: Allen and Unwin.

Torrington, D., Hall, L., Taylor, S. (2005), Human Resource Management (6th edn), Har-low: Prentice Hall/Financial Times.

Tulip, S. (2005), Market Review: Healthcare, People Management, 21 April, pp 46–7.Wanless, D. (2002), Securing Our Future Health: Taking a Long Term View, Final Report,

London: HM Treasury.Watson Wyatt Data Services (2006), Benefi t Report Europe 2006, London: Watson Wyatt

Data Services.White, M., Hill, S., Mills, C., Smeaton, D. (2004), Managing to Change? British Workpla-

ces and the Future of Work, Houndmills: Palgrave Macmillan.Wintour, P. (2006), Firms Face Ł2.6bn Bill for Extra Staff Pension Contributions in Govern-

ment White Paper, The Guardian, 22 May.Woodland, S., Simmonds, N., Thornby, M., Fitzgerald, R., McGee, A. (2003), The

Second Work–Life Balance Study, London: Department of Trade and Industry.Wright, A. (2004), Reward Management in Context, London: Chartered Institute for

Personnel and Development.

Rozdział 9

Wielosektorowa gospodarka dobrobytu w perspektywie porównawczej

MICHAEL HILL

Przegląd: Rozdział ten zaczyna się od próby oceny tego, w jakim stopniu najważniej-sze opracowania porównawcze uwzględniają zagadnienie wielosektorowej gospodarki dobrobytu. Następnie przedmiotem rozważań jest wielosektorowość w kontekście zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia i edukacji. W ostatniej części nawią-zano do świadczeń opiekuńczych, w której to sferze wyzwania związane z wielosekto-rowością są bardziej widoczne.

Pojęcia kluczowe: Teoria reżimów, problematyka rodziny w teorii porównawczej, modele regulacji, ograniczony zakres opracowań porównawczych o sektorze pozarzą-dowym, złożoność świadczenia usług społecznych

WPROWADZENIE

Zagadnienia związane ze skalą wielosektorowej gospodarki dobrobytu w poszczególnych krajach stają się pod wieloma względami podstawowym przedmiotem zainteresowania w studiach porównawczych. Warto zatem zwrócić uwagę na podstawowe podejścia badawcze występujące w tym obsza-rze. Jednocześnie niewiele jest opracowań traktujących o wielosektorowej gospodarce dobrobytu jako całości. Pierwotnie literatura porównawcza była poświęcona niemal wyłącznie relacjom między państwem a sektorem rynko-wym. Później zwrócono uwagę również na zagadnienia związane z rodziną. Natomiast znaczenie sektora wspólnotowego i wolontarystycznego było dotąd słabo rozpoznane. W dodatku, po części z powodu braku odpowiednich danych, studia porównawcze koncentrowały się na nakładach, zwłaszcza fi nansowaniu polityki społecznej, niewiele uwagi poświęcając bardziej złożonym aspektom

Rozdział 9. Wielosektorowa gospodarka dobrobytu w perspektywie porównawczej 207

praktycznej realizacji programów społecznych, gdzie wielosektorowość jest bardziej widoczna. To właśnie tym zagadnieniom przyjrzymy się tutaj, naj-pierw dokonując ogólnego przeglądu teorii porównawczej, a następnie anali-zując poszczególne obszary polityki społecznej.

TEORIA PORÓWNAWCZA A WIELOSEKTOROWOŚĆ

Wczesne analizy porównawcze, przynajmniej te pretendujące do miana analitycznych, koncentrowały się często na wyjaśnianiu skali wydatków pub-licznych. Miało to sens w ramach teorii, zgodnie z którą państwo jest z natury jedynym źródłem dobrobytu albo stało się nim w miarę postępującego roz-woju. Najwcześniejsze studia porównawcze państw dobrobytu miały deter-ministyczny charakter (na przykład Wilensky, Lebaux, 1965); przyjmowały punkt widzenia, wedle którego rozwój polityki społecznej miał charakter jed-nowymiarowy – wzrost produktu krajowego brutto (PKB) miał nieuchron-nie pociągać za sobą wzrost wydatków państwa na politykę społeczną. Takie stanowisko zostało później zakwestionowane przez badaczy sprzeciwiających się nadmiernym uogólnieniom, które podkreślają jedynie generalne kierunki zmian bez zwracania uwagi na różnorodność stosowanych rozwiązań (Hig-gins, 1981; Jones, 1985). Jednakże próbując wyjaśniać tego rodzaju zróżnico-wania nadal: a) postrzegano państwo jako źródło dobrobytu, b) tłumaczono różnice czynnikami politycznymi. A. Walker i C.K. Wong skrytykowali skłon-ność do koncentrowania się na państwie dobrobytu, postrzegając je jako „instytucję kapitalistyczną (...) ucieleśnioną w demokratycznych (parlamen-tarnych) strukturach instytucjonalnych” (2004, s. 119). Podobnie, I. Gough i G. Wood postrzegają analizy „zachodniej polityki społecznej [jako] (....) związane z określonymi środkami (państwa) służącymi zapewnieniu bezpie-czeństwa socjalnego” (2004, s. 4). Z tego punktu widzenia polityka społeczna jest najważniejszym aspektem „wielkiej transformacji” kapitalizmu, o której pisał K. Polanyi (1944), bądź też jest ona pojmowana w kategoriach socjalde-mokratycznego „rozejmu” między kapitałem a siłą roboczą, zabezpieczonego oddziaływaniem tego ostatniego na państwo.

Zainteresowanie zagadnieniem wpływu na poszczególne formy interwen-cji państwa było kluczowe dla rozwoju teorii reżimów G. Espinga-Andersena (1990), która stała się współcześnie najważniejszym podejściem do analizy porównawczej polityki społecznej. Teoria G. Espinga-Andersena jest ważnym krokiem ku odejściu od perspektywy jednowymiarowej, zgodnie z którą pań-stwa miały się systematycznie rozwijać pod względem ekonomicznym i poli-tycznym, a w konsekwencji rozbudowywać swoje funkcje socjalne. Posługując

Michael Hill208

się pojęciem „reżimów dobrobytu” autor ten pozostawił co prawda państwo w centrum uwagi, ale jednocześnie otwarcie wskazał na znaczenie zagadnień związanych z relacjami między państwem a gospodarką. Jest to szczególnie widoczne, gdy G. Esping-Andersen posługuje się pojęciem „odtowarowienia” [decommodifi cation] – czyli w jakim stopniu dostęp do świadczeń i usług jest niezależny od mechanizmów rynkowych. Jego wyjaśnienie zakresu rzeczywi-stego odtowarowienia opiera się na czynnikach politycznych – najważniejszą zmienną jest tu siła partii socjaldemokratycznych. Teoria reżimów G. Es-pinga-Andersena nie musi się jednak opierać na takim podejściu; można roz-różniać poszczególne rodzaje reżimów, nie zgadzając się z przedstawionym przez niego pierwotnym wyjaśnieniem występujących różnic.

W koncepcji G. Espinga-Andersena występują trzy rodzaje reżimów:– socjaldemokratyczny, o największym stopniu odtowarowienia, charaktery-

styczny dla państw nordyckich; – liberalny, o najmniejszym stopniu odtowarowienia, bliski rozwiązaniom

przyjętym w USA, Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii; – pośredni, dość niezręcznie nazywany często konserwatywnym lub korpora-

cyjnym, charakterystyczny dla dużej części kontynentalnej Europy (oraz, co jest szczególnie kontrowersyjne, Japonii), w którym świadczenia spo-łeczne są rozbudowane, ale dostęp do nich jest w dużym stopniu zależny od statusu na rynku pracy. Koncepcja ta znalazła wielu krytyków, ale była też inspiracją dla licznych

prób jej udoskonalenia (zob. Arts, Gelissen, 2002). Reżim konserwatywny/korporacyjny obejmował, zdaniem komentatorów, dość różnorodne społe-czeństwa, dlatego też część badaczy (zwłaszcza M. Ferrara, 1996) wyróżniło dodatkowo jego południowoeuropejską odmianę. Wskazywano, że G. Esping-Andersen oparł swą analizę na danych dotyczących świadczeń pieniężnych, nie zwracając tym samym uwagi na wiele innych obszarów polityki społecznej. Ponadto sugerowano, że nie uwzględnił, w dostatecznym stopniu zagadnień o charakterze systemowym, w tym związanych z redystrybucją (Bonoli, 1997). Niewątpliwie argument dotyczący wybranej do analizy sfery polityki społecz-nej jest istotny (zob. Powell, Barrientos, 2004). Jednak z punktu widzenia wielosektorowej gospodarki dobrobytu największe wyzwanie dla pierwotnej koncepcji G. Espinga-Andersena nadeszło ze strony badaczy zainteresowa-nych związkami między płcią a dobrobytem; ich podejście kładło nacisk na zagadnienia związane z rodziną, które zostały zaniedbane w pierwotnych analizach relacji na linii państwo – rynek (Lewis, 1992, 1993, 1997; Sains-bury, 1994, 1996; O’Connor, 1996).

Od kiedy D. Sainsbury opublikowała swoją pracę (1996), różnice między rolami państwa, rynku i rodziny stały się przedmiotem analiz porównawczych;


niewiele natomiast zrobiono, by w odpowiedni sposób uwzględnić w nich zna-czenie sektora pozarządowego. Podmioty tego sektora w pewnych społeczeń-stwach odgrywają niewątpliwie większą rolę niż w innych. Można oczekiwać, że ich znaczenie wzrasta tam, gdzie istnieje tradycja realizacji zadań zwią-zanych ze sprawowaniem opieki przez organizacje osadzone w środowisku lokalnym, zwłaszcza te o charakterze religijnym, co postuluje na przykład katolicka nauka społeczna. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niektórych społeczeństwach zaliczonych przez G. Espinga-Andersena do grupy konserwa-tywnych. Z kolei przywiązanie do silnego państwa w krajach skandynawskich postrzega się jako krępujące działalność oddolną. W Szwecji przeprowadzono jednak badania, które zaprzeczają takiej hipotezie (Lundstrom, Svedberg, 2003); tradycja socjaldemokratyczna opiera się między innymi na zasadzie uczestnictwa w życiu publicznym. Wiele społeczeństw liberalnych również posiada bogate tradycje działalności oddolnej (chodzi tu nie tylko o USA). H.K. Anheier i H.K. Salamon (2001) podjęli się badania tych zagadnień, napotkali jednak problemy defi nicyjne związane z określeniem czynnika decydującego o sile sektora pozarządowego (skala pracy dobrowolnej czy ilość organizacji pozarządowych). Wolontariat jest popularny w większości krajów Europy północnej i w USA; przeciwna sytuacja ma miejsce na połu-dniu Europy oraz w Japonii. Być może zatem kluczowe znaczenie dla naszych analiz ma raczej różnorodność tradycji sprawowania opieki przez rodzinę aniżeli stopień pokrywania się zróżnicowania siły organizacji pozarządowych z klasyfi kacją G. Espinga-Andersena.

Dotychczas w rozważaniach dotyczących roli poszczególnych sektorów pomijano kwestie sposobu realizacji polityki społecznej, jej regulowania oraz zależności między realizacją a fi nansowaniem. Trudno też o dane dotyczące tych zagadnień, które można by wykorzystać w analizie porównawczej. Jeden z możliwych kierunków analizy alternatywnych modeli regulacji zapropo-nowali P.A. Hall i D. Soskice w swej klasyfi kacji form kapitalizmu (2001). Rozróżnili oni „liberalne gospodarki rynkowe” i „koordynowane gospodarki rynkowe”. W tych pierwszych:

„(...) fi rmy organizują swe działania z uwzględnieniem hierarchii i poprzez mechanizmy konkurencyjnego rynku (...). Relacje rynkowe charakteryzuje swo-bodna wymiana dóbr i usług odbywająca się w oparciu o sformalizowane umowy z zachowaniem zasady konkurencyjności. W odpowiedzi na bodźce cenowe płynące z takich rynków, poszczególni ich uczestnicy korygują swą gotowość do sprzedaży lub zakupu dóbr i usług, często z wykorzystaniem rachunku marginalnego, cha-rakterystycznego dla neoklasycznej ekonomii” (Hall, Soskice, 2001, s. 8).

Z kolei w „koordynowanych gospodarkach rynkowych”:

Michael Hill210

„(...) organizując swe przedsięwzięcia oraz budując swe najważniejsze kompe-tencje, fi rmy w znacznie większym stopniu polegają na nierynkowych relacjach z innymi podmiotami. Te pozarynkowe metody organizacji, ogólnie rzecz biorąc, wiążą się z mniej formalnymi sposobami zawierania umów oraz z pozyskiwaniem wiedzy o sytuacji w oparciu o prywatne źródła informacji. Ponadto fi rmy opierają się w większym stopniu na współpracy niż konkurencji budując swe kompetencje. (...) Kształt gospodarek jest częściej wynikiem strategicznych relacji między fi r-mami a innymi podmiotami” (Hall, Soskice, 2001, s. 8).

Państwo jest w tym modelu zasadniczo bardziej aktywnym partnerem, utrzymującym związki z licznymi grupami interesu.

Sugerując, że te alternatywne sposoby organizacji instytucji ekonomicznych wpłyną również na politykę społeczną, P.A. Hall i D, Soskice podkreślają, że w liberalnej gospodarce rynkowej będzie znacznie mniej ingerencji w procesy rynkowe. Istnieje zatem pewien związek między ich klasyfi kacją a koncepcją G. Espinga-Andersena (Hall, Soskice, 2001, ss. 50–1). Co ciekawe, P.A. Hall i D. Soskice wyróżnili sześć krajów o „bardziej złożonej sytuacji” (Francja, Włochy, Hiszpania, Portugalia, Grecja i Turcja). Sugerują oni istnienie odręb-nego „śródziemnomorskiego” rodzaju kapitalizmu, odznaczającego się połą-czeniem mechanizmów koordynacji z „bardziej liberalnymi rozwiązaniami w sferze stosunków przemysłowych” (Hall, Soskice, 2001, s. 21).

Można powątpiewać, czy to opracowanie – bezpośrednio dotyczące relacji między państwem a instytucjami ekonomicznymi – pogłębia nasze zrozumie-nie mechanizmów regulacji w polityce społecznej wobec pracy G. Espinga-Andersena, z wyjątkiem zagadnień odnoszących się zarazem do polityki społecznej i sfery zatrudnienia. W tym obszarze pojawiły się nowe koncepcje, zwłaszcza przedstawiona przez I. Lodemela i H. Trickey (2001), klasyfi kacja aktywnych polityk rynku pracy w Wielkiej Brytanii (podobnie jak w Danii i Holandii), wiążąca się z nowym, mieszanym podejściem do powiązań mię-dzy zarządzaniem gospodarką a aktywną polityką dotyczącą podaży na rynku pracy.

ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE

Pierwotne opracowanie porównawcze G. Espinga-Andersena (1990) jest niemal zupełnie zdominowane przez różnicowanie krajów pod względem wydatków na zabezpieczenie społeczne. Jednak nawet w tym obszarze polityki społecznej występują rozwiązania skomplikowane w stopniu, który wymyka się przedstawionej w opracowaniu analizie. We wprowadzeniu do niniejszego tomu M. Powell podkreślił potrzebę odniesienia zagadnień związanych ze spo-


łecznym podziałem dobrobytu do kwestii wielosektorowej gospodarki; z kolei artykuł A. Sinfi elda dowodzi znaczenia relacji między świadczeniami pienięż-nymi a opodatkowaniem (zob. rozdziały 1. i 7.). W obszarze zabezpieczenia społecznego jest zatem miejsce na porównania między krajami wybiegające poza zagadnienie poziomu i rodzaju wydatków, uwzględniające również spo-soby ich fi nansowania. Rozważania tego rodzaju obejmują: a) relacje między fi nansowaniem z podatków a fi nansowaniem ze składek, b) role pracodawców i pracowników odnośnie opłacania składek, c) stopień, w jakim zabezpieczenie społeczne jest realizowane przy pomocy

rozwiązań prywatnych, chociaż jest wprowadzane i regulowane przez pań-stwo. Tabela 9.1 przedstawia dane dotyczące sposobu fi nansowania publicznych,

pieniężnych świadczeń społecznych. Widać w niej sporą grupę krajów, w któ-rych składki na ubezpieczenia społeczne są bardzo istotnym źródłem fi nan-sowania świadczeń społecznych. W wielu przypadkach – Francji, Hiszpanii, Japonii, Irlandii i Korei – świadczenia społeczne prawie nie wykorzystują innych źródeł. Na drugim końcu skali znajdują się dwa kraje w ogóle nie korzystające z mechanizmów składkowych ubezpieczeń społecznych (Austra-lia i Nowa Zelandia) oraz ciekawy przypadek Danii, w której bardzo szczodry system ubezpieczeń społecznych jest w niewielkim stopniu fi nansowany ze składek.

Tabela 9.1. Finansowanie zabezpieczenia społecznego ze składek na ubezpie-czenia społeczne

Państwo Odsetek wydatków na zabezpieczenie społeczne pokrywany ze składek na ubezpieczenia społeczne (w %)

Hiszpania 98

Irlandia 94

Japonia 94

Francja 91

Korea Południowa 90

Belgia 89

Szwecja 87

Węgry 85

Holandia 83

Włochy 82

Michael Hill212

Państwo Odsetek wydatków na zabezpieczenie społeczne pokrywany ze składek na ubezpieczenia społeczne (w %)

Kanada 82

Austria 80

Czechy 77

Niemcy 75

Finlandia 74

Szwajcaria 71

Portugalia 70

Norwegia 60

USA 59

Polska 58

Wielka Brytania 47

Dania 13

Nowa Zelandia 0

Australia 0

Źródło: dane OECD (2003) dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Składki do systemu zabezpieczenia społecznego często pochodzą zarówno od pracowników, jak i pracodawców. W Unii Europejskiej wkład pracodaw-ców waha się od około 9% sumy wydatków w Danii do około 52% w Hiszpa-nii; średnia dla 15 krajów „starej” UE kształtuje się na poziomie około 38% (European Commission, 2004). Zdarza się, że w niektórych obszarach zabez-pieczenia społecznego całość obciążeń składkowych ponoszą pracodawcy (ubezpieczenie od bezrobocia w USA, zasiłki rodzinne we Francji i w Belgii). Obciążenia pracodawców w całej UE przekraczają wartość składek wnoszo-nych przez pracowników we wszystkich krajach członkowskich za wyjątkiem Danii i Holandii, natomiast w Belgii, Finlandii i we Włoszech są ponad dwu-krotnie wyższe (European Commission, 2004).

Tam, gdzie zabezpieczenie społeczne ma charakter składkowy, w realiza-cję świadczeń są zaangażowane instytucje pozapaństwowe. Szczególną cechą systemów ubezpieczeń społecznych w Europie kontynentalnej jest włączenie w zarządzanie nimi organizacji przedstawicielskich pracodawców i pracow-ników. Jednakże znaczący wpływ tych systemów na skalę wydatków publicz-nych oraz potrzeba dopłat do świadczeń dla osób nieuczestniczących w rynku


pracy sprawiają, że poszczególne państwa obejmują te systemy kontrolą i nadzorem .

W systemach zabezpieczenia społecznego mogą jednak również funkcjo-nować rozwiązania prywatne, często zatwierdzane i regulowane przez władze. W Wielkiej Brytanii taka legitymizacja ma miejsce między innymi w przy-padku większości świadczeń zastępujących wynagrodzenie w czasie krótkiej choroby; z kolei w obszarze emerytur rośnie zakres prywatnych rozwiązań i planuje się objęcie ich procedurami zatwierdzania. Tabela 9.2 pokazuje, jak zróżnicowany jest poziom inwestycji w prywatne rozwiązania emerytalne. Co ważne, podczas gdy w wielu krajach wymienionych w górnej części tabeli funkcjonują rozwinięte rynki rozwiązań emerytalnych, w niektórych innych ważnych państwach dobrobytu (zwłaszcza we Francji i w Niemczech) prawie w ogóle ich nie ma. O ile umiejscowienie większości krajów z czołówki tabeli można odgadnąć na podstawie koncepcji reżimów G. Espinga-Andersena, to nie jest to już możliwe w przypadku Szwajcarii, Holandii oraz Danii. Zagad-nienie to przyciąga coraz większą uwagę autorów opracowań porównawczych, zwłaszcza w kontekście wysiłków Banku Światowego (1994) i innych podmio-tów działających na rzecz fi nansowania emerytur z wykorzystaniem mecha-nizmów prywatnych oraz oporu ze strony zwolenników bardziej egalitarnych systemów publicznych (zob. Myles, 2002; Bonoli, Shinkawa, 2005).

Ważną kwestią jest również skala dopłat do inwestycji emerytalnych doko-nywanych za pośrednictwem ulg podatkowych (zob. rozdział 7.).

Tabela 9.2. Inwestycje w prywatne rozwiązania emerytalne w 2003 r. jako odse-tek PKB

Państwo Inwestycje w prywatne rozwiązania emerytalne jako odsetek PKB (w %)

Szwajcaria 126

Holandia 94

Wielka Brytania 66

USA 66

Australia 56

Kanada 52

Dania 28

Japonia 13

Portugalia 12

Michael Hill214

Państwo Inwestycje w prywatne rozwiązania emerytalne jako odsetek PKB (w %)

Finlandia 8

Hiszpania 7

Nowa Zelandia 6

Francja 5

Węgry 5

Austria, Belgia, Czechy, Niemcy, Włochy, Korea, Norwegia

4 lub mniej

Źródło: Global Pensions Statistics Project, „10” OECD 2005. Brak danych dla Irlandii, gdzie odsetek ten jest prawdopodobnie duży.

OCHRONA ZDROWIA

W tabeli 9.3 przedstawiono zróżnicowanie państw pod względem skali publicznego fi nansowania wydatków na ochronę zdrowia.

W tym przypadku kolejność państw ma raczej niewiele wspólnego z kla-syfi kacją G. Espinga-Andersena. Nie licząc USA, wszystkie kraje określane jako „liberalne” posiadają systemy ochrony zdrowia zdominowane przez sektor publiczny, co jest widoczne zwłaszcza w Wielkiej Brytanii. Na czele listy znajdują się dwa kraje „socjaldemokratyczne”, ale różnica między nimi a państwami z grupy „konserwatywnej” jest niewielka. Zaliczana do tej grupy Szwajcaria wydaje się mieć z kolei dość dużo wspólnego z USA. Czynnikiem, który można by wziąć pod uwagę, jest obecność lub brak odpowiednich ubez-pieczeń społecznych. Jednak kraje ich pozbawione znajdują się w różnych miejscach tabeli.

Tabela 9.3. Wydatki publiczne jako odsetek ogółu wydatków na zdrowie w 2002 r.*

Państwo Wydatki publiczne jako odsetek ogółu wydatków (w %)

Czechy 92

Szwecja 86

Norwegia 85



Dania 83

Wielka Brytania 83

Japonia 82

Niemcy 79

Nowa Zelandia 78

Francja 76

Finlandia 75

Irlandia 75

Włochy 75

Polska 72

Belgia 71

Węgry 71

Hiszpania 71

Austria 70

Kanada 70

Portugalia 70

Australia 68

Szwajcaria 58

Korea 54

USA 45* W przypadku Australii, Japonii i Korei dane z 2001 r.; brak danych dla Holandii

w opracowaniu źródłowym Źródło: obliczono na podstawie danych z OECD (2004b).

Ten punkt widzenia podziela w swych pracach C. Bambra (2005a, 2005b). Wprost testuje ona koncepcję G. Espinga-Andersena, analizując politykę zdrowotną pod względem trzech wskaźników wykorzystywanych również przez niego: – wydatki na prywatną ochronę zdrowia jako odsetek PKB, – łóżka w prywatnych szpitalach jako odsetek ogółu łóżek w szpitalach, – odsetek ludności objętej publicznym systemem ochrony zdrowia.

W konsekwencji autorka ta otrzymała trzy grupy państw, co pokazuje tabela 9.4.

Michael Hill216

Tabela 9.4. Typologia „reżimów” ochrony zdrowia według C. Bambry

Reżim Państwa

Grupa 1 (odpowiednik reżimu „liberalnego”) AustraliaUSA

Grupa 2 (odpowiednik reżimu „konserwatywnego”) Austria Belgia Francja Niemcy Irlandia Włochy Japonia Holandia Szwajcaria

Grupa 3 (odpowiednik reżimu „socjaldemokratycznego”) KanadaDania Finlandia Nowa Zelandia Norwegia Szwecja Wielka Brytania

Proste przeciwstawienie publicznego i prywatnego fi nansowania nie jest jednak wystarczające. Na przykładzie ochrony zdrowia można dość jasno przedstawić wiele zagadnień związanych z mieszaną gospodarką dobrobytu. Państwo może w tym obszarze pełnić różnorodne role, takie jak: – regulator, – płatnik/nabywca, – dostawca/organizator.

Z dużym prawdopodobieństwem w każdym konkretnym systemie łączy ono wszystkie lub większość tych ról. Co prawda nie ma logicznego powodu, by państwo nie mogło być zaangażowane w organizowanie i dostarczanie świadczeń nie będąc płatnikiem, jednakże w praktyce najczęściej pełni ono wszystkie trzy podstawowe role; zdarza się natomiast, że państwo nie jest jedynym płatnikiem.

Logicznie rzecz biorąc, relacje między rolą państwa jako płatnika i jako dostawcy mogą przybrać jedną z czterech form: − płatnik i dostawca,− ani płatnik, ani dostawca, − tylko płatnik, − wyłącznie dostawca.


Rozwój ochrony zdrowia w Wielkiej Brytanii, w tym pojawienie się NHS, ewoluował w kierunku systemu, w którym państwo pełni obie role; ostatnio jednak zrezygnowało ono z części zadań związanych z rolą dostawcy. R. Sal-tman i C. von Otter (1992; zob. też Saltman, 1998) opisali złożoność systemu szwedzkiego, w którym największe znaczenie mają władze lokalne. Również w tym kraju ostatnie zmiany doprowadziły do pojawienia się wielosektoro-wości w sferze realizacji świadczeń. Systemy oparte na fi nansowaniu poprzez ubezpieczenia społeczne, takie jak we Francji, w Niemczech i Holandii, czę-sto umożliwiają zapłatę prywatnym dostawcom oraz pozyskanie dodatko-wego fi nansowania z prywatnych funduszy. W sytuacjach, gdy role płatnika i dostawcy pełnią różne podmioty, niezbędne są dość złożone rozwiązania następujących zagadnień: – sposób zawierania, zróżnicowania i tryb wygaśnięcia umów, – sposób ustalania wartości i form refundacji zrealizowanych usług, – sposób łączenia działań fi nansowanych ze środków publicznych i prywat-

nych, – nadzór nad przestrzeganiem standardów oraz ustalanie zapotrzebowania

na nowe usługi.

EDUKACJA

W obszarze polityki edukacyjnej istnieje wiele podobieństw do systemu ochrony zdrowia pod względem wielosektorowości (za wyjątkiem oczywistej nieobecności mechanizmu ubezpieczeń społecznych). W tabeli 9.5 przedsta-wiono podobny zakres danych jak w tabeli 9.3, ale tym razem dotyczących edukacji.

Tabela 9.5. Wydatki publiczne jako odsetek ogółu wydatków na edukację w 2000 r.


Nowa Zelandia 100

Polska 100

Finlandia 98

Norwegia 98

Portugalia 98

Dania 97

Michael Hill218


Szwecja 97

Austria 95

Belgia 93

Francja 93

Szwajcaria 93

Włochy 92

Czechy 91

Holandia 91

Irlandia 89

Hiszpania 88

Węgry 86

Wielka Brytania 85

Kanada 81

Niemcy 81

Japonia 74

Australia 74

USA 69

Korea 61

Źródło: obliczenia własne na podstawie publikacji OECD (2004).

Abstrahując od faktu, że USA ponownie znalazły się w dolnej części tabeli, mamy tu do czynienia z odmiennym niż w przypadku ochrony zdrowia podzia-łem na publiczne i niepubliczne źródła fi nansowania. Kraj „liberalny”, jakim jest Nowa Zelandia, znalazł się na czele listy wspólnie z jednym z państw byłego bloku komunistycznego; zaraz za nimi znajduje się grupa krajów „socjaldemokratycznych” oraz przedstawiciel Europy południowej. A zatem nie ma tu żadnego wzoru, który można by wydedukować z teorii reżimów.

Większość rządów państw członkowskich OECD wydaje przeważającą część środków w ramach sektora publicznego. Są jednak dwa znamienne wyjątki od tej zasady: Holandia, w której jedynie około 20% środków jest wydawanych bezpośrednio w sektorze publicznym, oraz Belgia, gdzie odsetek ten sięga niemal 50% (OECD, 2004a). Wydaje się, że wielu dostawców usług w tych krajach należy do sektora pozarządowego. Sektor ten powstał w dużej


mierze na bazie grup wyznaniowych, które często były pionierami rozwią-zań edukacyjnych. W Holandii duże znaczenie miało zjawisko „fi laryzacji” [„pillarisation”] (Lijphart, 1975), czyli usankcjonowania oddzielnych instytucji edukacyjnych dla protestantów i katolików, dzięki czemu udało się rozwiązać problem podziałów na tle religijnym.

Bardziej wnikliwa analiza mogłaby odsłonić istotne różnice w szkolnictwie podstawowym, średnim i wyższym, umiejscawiając na dwóch biegunach kraje charakteryzujące się bardzo upaństwowionym podejściem do szkolnictwa wyż-szego (Holandia i Niemcy) oraz kraje z silnym sektorem prywatnym (USA, Japonia czy Korea). Bardziej złożone jest zagadnienie relatywnej autonomii uniwersytetów, jak w Wielkiej Brytanii, oraz wpływu publicznego fi nansowa-nia uczelni wyższych.

Wracając jednak do pytania o dowody na istnienie „reżimów”, postawio-nego w dyskusji nad pracą C. Bambry dotyczącą ochrony zdrowia – opra-cowanie zmiennej pozwalającej uchwycić rozwiązania prywatne wspierane przez państwo mogłoby przydać się do czegoś więcej niż opisania specyfi ki Holandii.

Oczywiście, zamieszczone tu porównania z zakresu ochrony zdrowia i edukacji są bardzo uproszczone, prowadzą jednak do wniosku, że punktem wyjścia do analizy polityk w poszczególnych obszarach wcale nie musi być teoria reżimów (ogólnikowe stwierdzenie, że kraje skandynawskie zazwyczaj charakteryzuje wysoki udział sektora publicznego, a w USA sytuacja jest odwrotna, raczej nie może być podstawą uniwersalnej teorii). Rozważania dotyczące tych dwóch obszarów oczywiście nie uwzględniają też wszystkich aspektów wielosektorowej gospodarki. Rola rodziny w edukacji i ochronie zdrowia jest znacząca, ale trudno opisać ją ilościowo, a co dopiero porówny-wać. Rolę sektora pozarządowego można by prześledzić badając znaczenie pozapaństwowych organizacji, zwłaszcza religijnych, w sferze ochrony zdro-wia, a zwłaszcza w edukacji. Następny fragment, poświęcony świadczeniom opiekuńczym, poszerza zakres dotychczasowych rozważań i uzupełnia obraz ochrony zdrowia wskazując, w jakim zakresie formalny system ochrony zdro-wia musi być uzupełniany nieformalną opieką.

ŚWIADCZENIA OPIEKUŃCZE

Na politykę w obszarze świadczeń opiekuńczych zwrócimy większą uwagę, jako że wielosektorowość jest tu bardziej widoczna, zarówno pod względem tego, co praktycznie wnoszą poszczególne sektory, jak i w wymiarze stosowa-nych tu złożonych mechanizmów wielosektorowości.

Michael Hill220

Tabela 9.6 przedstawia możliwą typologię systemów świadczeń opiekuń-czych, po części opartą na pierwotnej koncepcji G. Espinga-Andersena (1990) i jego wnioskach dotyczących roli rodziny przedstawionych w 1999 r.; nadal nie uwzględnia ona jednak zagadnień związanych z sektorem pozarządowym. Typologia nawiązuje do opracowań A. Siaroffa (1994) i M. Ferrary (1996).

Tabela 9.6. Typologia systemów świadczeń opiekuńczych podkreślająca alter-natywne podejścia do opieki

Jednostka Rodzina

Państwo 1. Prawo do opieki. 2. Wsparcie opieki sprawowanej przez rodzinę.

Rynek 3. Zakup usług opiekuńczych. 4. Opieka zapewniana przez rodzinę.

W takim ujęciu kategoria 1 może być utożsamiana z nordyckimi pań-stwami socjaldemokratycznymi, kategoria 2 z konserwatywnymi krajami Eu-ropy północnej, kategoria 3 z krajami liberalnymi, natomiast kategoria 4 z konserwatywnymi państwami Europy południowej oraz Japonią. Ten ostatni model można również postrzegać jako sytuację, w której kobieta zajmuje się domem nie uczestnicząc w rynku pracy lub jako wyraz „socjalnej zależności” kobiety od rodziny.

Ważne jest, w jaki sposób trzy odmienne źródła opieki – rodzina, rynek i państwo – są wykorzystywane w poszczególnych społeczeństwach. Można w tym względzie wyróżnić sześć alternatyw, co pokazano w tabeli 9.7.

Oczywiście, można by jeszcze dodać kolejne źródło opieki – środowisko lokalne – ale to znacząco skomplikowałoby analizę. Ponieważ brakuje danych porównawczych na temat opieki sprawowanej przez tego rodzaju wspólnoty, nie uwzględniono ich w zestawieniu.

Tabela 9.7. Alternatywne wzory opieki

Tylko rodzinaTylko rynekTylko państwo Rodzina i rynek Rodzina i państwo Państwo i rynek Rodzina, państwo i rynek

W rzeczywistości zazwyczaj występują wszystkie trzy źródła opieki; zagadnieniem wartym uwagi jest skala dominacji określonego źródła. Tego


rodzaju analizę umożliwia tabela 9.8, zawierająca odpowiednie dane dla kra-jów europejskich, wybranych ze względu na dostępność informacji. Ponadto ograniczono analizę do większych krajów, charakteryzujących się relatywnie podobną strukturą demografi czną.

Tabela 9.8 może stanowić podstawę do sklasyfi kowania państw według schematu przedstawionego w tabeli 9.6, aczkolwiek dane nie pozwalają stwo-rzyć jednoznacznego obrazu. Widoczne są przede wszystkim dwie grupy: – kraje, w których zdecydowanie przeważa opieka ze strony rodziny (Włochy

i Hiszpania) – co ciekawe, są to te same kraje z grupy państw konser-watywnych według G. Espinga-Andersena, które jego krytycy proponują wyróżnić jako grupę państw południowoeuropejskich;

– kraje, w których państwo odgrywa znacznie większą rolę niż gdzie indziej (Szwecja i Dania).

Tabela 9.8. Wzory opieki w Europie

Państwo

Publiczne wydatki na opiekę

nad osobami starszymi

jako % PKB

% osób powyżej 65 lat, nad którymi

sprawowana jest formalna opieka (sektor publiczny

lub prywatny)

% osób powyżej 65 lat żyjących

niesamodzielnie (nie licząc

małżonków)

Szwecja 3,8 19,9 2

Dania 3,1 27,3 2

Finlandia 1,6 20,5 (szacunek) 14

Francja 0,7 12,6 6

Niemcy 0,7 16,4 5

Wielka Brytania 0,6 10,6 8

Austria 0,5 28,9 17

Holandia 0,4 20,8 3

Belgia 0,4 11,9 14

Włochy 0,2 6,7 14

Hiszpania 0,3 4,5 18

Źródło: dla dwóch pierwszych kolumn – B. Casey i in. (2003, tabela 19), dla trzeciej – Komisja Europejska (2004, s. 180). Dane dla Finlandii oznaczono jako „szacunek”, ponieważ zostały uśrednione na podstawie szerszego zakresu danych. Dane dotyczące gospodarstw domowych są prognozą na rok 2010 na podstawie danych z 1995 r.

Michael Hill222

Podstawą dla wniosku o przewadze sektora publicznego nad prywatnym w krajach skandynawskich są wysokie wydatki publiczne, które mogą wyjaś-niać wysoki poziom całkowitych wydatków na sformalizowaną opiekę. Innego rodzaju wniosek można wysnuć dla Holandii, gdzie skala opieki sprawowanej przez rodziny oraz wydatki publiczne są niskie, za to poziom opieki formalnej wysoki; w uwzględnionej grupie państw jest to przypadek najbliższy modelowi rynkowemu. Gdyby objąć analizą również kraje spoza Europy, z pewnością USA trafi łyby do tej samej kategorii.

Holandia zatem jako jedyne państwo europejskie znalazła się w kategorii, do której zgodnie z koncepcją G. Espinga-Andersena powinna należeć rów-nież Wielka Brytania. Ta ostatnia stanęła tymczasem w rzędzie z Francją i Niemcami, charakteryzującymi się jednocześnie silnym państwem i ryn-kiem.

Pozostały jeszcze trzy kraje. Wydaje się, że Austrię i Belgię charakteryzuje dość duża rola rynku i rodziny. Ciekawy jest przypadek Finlandii, w której wedle przytoczonych danych zarówno państwo, jak i rodziny wnoszą duży wkład w sferę opieki.

Generalnie rzecz biorąc, tak właśnie mogą wyglądać porównania w obsza-rze opieki nad osobami starszymi (gdyby przyjrzeć się opiece nad dziećmi, stanowiącej przedmiot licznych opracowań dotyczących rodziny i dobrobytu, można by dojść do odmiennych wniosków). Podstawowa wypracowana typolo-gia ma podobieństwa z innymi, zwłaszcza autorstwa G. Espinga-Andersena, ale też różni się w interesujący sposób. Warto w tym miejscu odnotować, że porównanie europejskich reżimów opieki autorstwa F. Bettio i J. Plantengi (2004), uwzględniające również zagadnienie opieki nad dziećmi, prowadzi do następującej klasyfi kacji: – kraje, w których oddano odpowiedzialność za organizację opieki rodzinom

(Włochy, Grecja, Hiszpania), w tym dwa przypadki nieco odmienne – Por-tugalia, charakteryzująca się wysokim uczestnictwem kobiet w rynku pracy, oraz Irlandia, którą można umiejscowić pomiędzy tą grupą a następną,

– kraje, w których nieformalne źródła opieki mają duże znaczenie, ale raczej w obszarze opieki nad dziećmi niż osobami w podeszłym wieku (Wielka Brytania i Holandia),

– kraje, w których sektor publiczny wspiera prywatne rozwiązania w sferze opieki (Austria i Niemcy),

– kraje, które realizują programy sformalizowanej opieki w podstawowym zakresie (Belgia i Francja),

– kraje charakteryzujące się średnim lub wysokim poziomem sformalizowa-nej opieki (Dania, Finlandia, Szwecja).


Jak widać, uwzględnienie opieki nad dziećmi wiąże się z pewnymi zmia-nami wyników porównania; świadczy też o tym, że pozycja państw znajdują-cych się poza dwoma skrajnymi grupami (kraje „nordyckie” i „południowe”) silnie zależy od wybranego wskaźnika.

Gdyby uwzględnić kraje wschodniej Azji, prawdopodobnie znalazłyby się one w grupie państw o znaczącej roli instytucji rodziny – potwierdzają to dane OECD odnośnie Japonii. W przypadku tej części świata interesujące jest pytanie o przyszłe zmiany w sferze opieki.

Próby wpasowania różnic w poszczególnych systemach opieki w typologie reżimów budzą niepokój niektórych badaczy. Twierdzą oni, że tego rodzaju usługi nie dają się łatwo sklasyfi kować. A. Anttonen i jego współpracownicy (2003), którzy przeanalizowali rozwiązania z zakresu opieki nad dziećmi i osobami starszymi w Finlandii, Niemczech, Japonii, Wielkiej Brytanii oraz USA, podjęli badania z zamiarem opracowania odpowiedniej klasyfi kacji, ale ostatecznie stwierdzili, że nie jest to możliwe. Wskazali na dwa najważniejsze problemy: po pierwsze – świadczenia opiekuńcze są rzadko standaryzowane; po drugie – nie istnieją „spójne wzorce” realizacji tych świadczeń w poszcze-gólnych krajach:

„W danym państwie władze mogą wspierać lub bezpośrednio świadczyć uniwer-salne usługi opiekuńcze oraz nadawać autentyczne prawa obywatelskie, a jed-nocześnie stosować mechanizmy wybiórcze i silnie reglamentować świadczenia. Istnieje też (...) znaczna różnorodność mechanizmów realizacji tych usług. Nie-które formy usług opiekuńczych z zasady mogą być bezpośrednio świadczone przez podmioty sektora publicznego, w przypadku innych zaś przyjętą metodą może być ich zlecanie podmiotom z sektora rynkowego lub pozarządowego, wyko-rzystanie kredytów podatkowych lub zapłata za sprawowaną opiekę” (Anttonen i in., 2003, s. 168).

Nie oznacza to, że należy zaprzestać prób systematycznego podejścia do tego zagadnienia. W tym miejscu zwrócono uwagę jedynie na ogólne tenden-cje, których (jak pokazano) nie należy utożsamiać z określonymi modelami.

Jeżeli chodzi o opiekę nad dorosłymi, zwłaszcza osobami w podeszłym wieku, prawa do opieki są uwarunkowane na różne sposoby, nawet w naj-bardziej opiekuńczych systemach socjalnych. W Szwecji, Danii i Finlandii przyznanie świadczeń opiekuńczych osobom starszym zależy od ich sytuacji dochodowej, przez co istnieje również popyt na prywatne usługi opiekuńcze. Z kolei w krajach charakteryzujących się wyraźnym urynkowieniem opieki, świadczenie przez państwo usług dla osób starszych w szczególnej sytuacji ma historię równie długą jak Prawo o ubogich. Chodzi zatem o to, żeby wyzna-czyć granicę pomiędzy podejściem do opieki zakładającym wysoki poziom

Michael Hill224

fi nansowania z funduszy publicznych a podejściem, w którym państwo anga-żuje się w sferę opieki jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Wielką Brytanię można sytuować właśnie na granicy tych dwóch perspektyw, ma ona bowiem bardzo zróżnicowany system opieki (w dużej mierze zresztą nieracjonalnie zorganizowany), w którym świadczenia medyczne są bezpłatne, dostęp do opieki instytucjonalnej zależy od sytuacji dochodowej, a możliwość skorzy-stania z usług środowiskowych jest ograniczona złożonymi mechanizmami reglamentacji i opłat.

Jeżeli chodzi o kwestie związane z rodziną, interesujący jest stopień dostępności świadczeń pieniężnych, dzięki którym rodziny mogłyby zmniej-szyć swoje obciążenia związane z opieką. Ciekawym rozwiązaniem są ubez-pieczenia opiekuńcze, które pojawiły się w Niemczech i Japonii. Stanowią one alternatywę dla prostego wyboru między państwem a rynkiem, uzyskiwane dzięki nim świadczenia pieniężne mogą bowiem wspierać opiekę sprawo-waną przez rodzinę. Wielka Brytania ponownie jest przypadkiem pośrednim, ponieważ udostępnia różnorodne świadczenia służące częściowemu wsparciu sprawowanej opieki, które mogą być traktowane jako zwiększenie dochodu rodziny lub jako środki na zakup odpowiednich usług. W Wielkiej Brytanii i innych krajach rośnie też zainteresowanie wykorzystaniem „bezpośrednich płatności” pozwalających jednostkom zakupić usługi opiekuńcze dla samych siebie (Leece, Bornat, 2006 – warto zwrócić uwagę na porównania zamiesz-czone w rozdziałach 4. i 15.).

ZAKUP A PRODUKCJA ŚWIADCZEŃ

W analizie sfery opieki duże znaczenie odgrywają zagadnienia związane z rozróżnieniem zakupu i produkcji świadczeń; w wielu krajach dotyczy to zresztą również obszaru ochrony zdrowia, a gdzieniegdzie także edukacji. Niechęć A. Anttonena i jego współpracowników (2003) do kategoryzacji opieki wynika m.in. z tego, że świadczenia opiekuńcze mogą być dostarczane na wiele sposobów. Wcześniej zajmowaliśmy się głównie tym, kto ponosi ich koszty; należy jednak zwrócić uwagę również na relacje między zakupem a realizacją świadczeń, ponieważ ich różnorodność, podobnie jak dostarczy-cieli, jest znaczna. Duża część brytyjskiej literatury przedmiotu z zakresu wielosektorowej gospodarki dobrobytu dotyczy tego właśnie zagadnienia.

A. Anttonen i jego współpracownicy dowodzą, że relacje między funkcją państwa jako płatnika a mechanizmami produkcji świadczeń mogą być zło-żone. Wiele wysiłku włożono, by wyszczególnić dostępne na tym polu możli-wości. Na przykład w opracowaniu G. Wistowa i innych (1994, s. 37, wykres


3.1) można znaleźć skomplikowaną macierz, przy pomocy której autorzy usiłują nakreślić relacje między funkcjami płatnika i dostawcy w Wielkiej Brytanii; z jednej strony rozróżniono tam sektory publiczny, pozarządowy i prywatny, z drugiej zaś: – wymuszony popyt zbiorowy, – dobrowolny popyt zbiorowy, – popyt grupowy (corporate), – nierekompensowaną indywidualną konsumpcję, – rekompensowaną indywidualną konsumpcję, – dobrowolne datki.

Po stronie dostawcy, z grubsza biorąc, mamy do czynienia z trzema sekto-rami stanowiącymi alternatywę dla bezpośredniego świadczenia usług przez państwo: sektorem prywatnym, pozarządowym i nieformalnym (co w więk-szości przypadków oznacza rozszerzoną rodzinę). Negatywne stanowisko wobec możliwości stworzenia odpowiedniej typologii wydaje się usprawiedli-wione, gdy uświadomimy sobie, jak trudno znaleźć opracowanie porównawcze pomagające zidentyfi kować różnice w świadczeniu usług przez poszczegól-nych dostawców w sytuacji, gdy państwo jest płatnikiem. Możemy wskazać ewentualne różnice występujące między państwami pod względem: – skłonności do wykorzystania sektora prywatnego; – gotowości do subsydiowania rodzin; – skłonności do wykorzystania sektora pozarządowego.

Logika koncepcji G. Espinga-Andersena sugeruje, że w sytuacji gdy państwo jest płatnikiem, prawdopodobieństwo zaangażowania sektora pry-watnego jest największe w reżimach „liberalnych”, a najmniejsze w „socjal-demokratycznych”. Jednak wykorzystanie sektora prywatnego jako dostawcy usług wydaje się być równie powszechne w Skandynawii, jak w Wielkiej Bry-tanii czy USA. T. Bahle poruszył to zagadnienie w swoim artykule (2003) porównującym Wielką Brytanię, Francję i Niemcy; podkreślił wagę tendencji do prywatyzacji świadczenia usług, ale zauważył również wpływ czynników instytucjonalnych na to, w jaki sposób się ona odbywa. Na początku tego roz-działu zwrócono już uwagę na trudność takiego wnioskowania w odniesieniu do sektora pozarządowego, ze względu na ograniczoną dostępność danych porównawczych oraz charakter dotychczasowych analiz, nie uwzględniających wymiaru porównawczego.

Analizę zagadnień związanych z subsydiowaniem rodzin komplikuje różnorodność sposobów udzielania tego rodzaju wsparcia. W badaniach porównawczych poświęcono im więcej uwagi niż samemu poziomowi dopłat. W badaniach dotyczących roli kobiet w sferze socjalnej szczególną uwagę zwraca się na konsekwencje zastosowania poszczególnych sposobów wsparcia

Michael Hill226

udzielanego przez państwo w sferze opieki. Rozwinięciem tego zagadnienia może być dostrzeżenie ważnej różnicy pomiędzy przekazywaniem środków osobom, nad którymi sprawowana jest opieka (pozostawiając im wybór dostawcy, którym mogą być również członkowie rodziny), a zapłatą opieku-nom (w tym przypadku można odgórnie określić, kto ma świadczyć usługi). Jednak C. Ungerson (1995), a ostatnio również M. Daly (2002) wykazali, że również subsydiowanie opiekunów może odbywać się na różne sposoby: poprzez płatności pieniężne, zabezpieczenie dochodów w czasie nieobecności w pracy, świadczenia kredytowe w ramach zabezpieczenia społecznego oraz ulgi podatkowe. Istnieje zatem miejsce na badania porównawcze, które roz-winą refl eksję nad systemami opieki również pod tym względem.

ZAKOŃCZENIE

W niniejszym rozdziale ukazano, w jaki sposób w opracowaniach porów-nawczych uwzględnia się zagadnienie wielosektorowej gospodarki dobrobytu. Każda typologia narzuca sztywne ramy na rzeczywistość; w konsekwencji wiele osób unika zajmowania się nimi, postrzegając je jako nie wnoszące nic do naszego zrozumienia złożonych zagadnień. Argumentem służącym obro-nie typologii jest to, że nawet takie ogólnikowe ramy analizy mogą wydobyć na światło dzienne pewne istotne zagadnienia oraz pomóc nam dokonywać bardziej złożonych porównań. Nie należy oczekiwać od typologii wiele więcej. Możemy zakończyć, odwołując się do słów G. Espinga-Andersena, w chwili gdy „rezygnujemy z naszej chciwości możemy równie dobrze powrócić do indywidualnych porównań” (1999, s. 88).

Wielosektorowa gospodarka dobrobytu jest szczególnie trudna do uchwy-cenia w ujęciu porównawczym ze względu na fakt, że wielosektorowość wiąże się zazwyczaj z dużą złożonością całego systemu.

W niniejszym rozdziale jedynie zasygnalizowano, że wielosektorowość miewa bardzo różne oblicza. Choćby częściowe zrozumienie tych różnic może pomóc pojąć zarówno procesy zmian zachodzących w poszczególnych społeczeństwach, jak i perspektywy podjęcia reform (zwłaszcza przenoszenia rozwiązań z innych krajów). Trudno jest natomiast być dokładnym w porów-naniach dotyczących pewnych ważnych wymiarów – zwłaszcza dotykających różnic w świadczeniach realizowanych przez sektor pozarządowy oraz różno-rodności stosowanych regulacji. Pod wieloma względami bardziej właściwe może być sięgające głębiej porównanie jedynie kilku krajów.


Podsumowanie 1. W głównym nurcie teorii porównawczej uwzględnia się niektóre aspekty wielo-

sektorowości, ale zainteresowanie to ogranicza się głównie do relacji między pań-stwem a rynkiem.

2. W teorii porównawczej udało się z pewnym powodzeniem uwzględnić różnice związane z instytucją rodziny, niewiele jednak uwagi zwraca się na rolę wspólnot lokalnych i sektora pozarządowego.

3. Analiza różnic w polityce dotyczącej zabezpieczenia społecznego, zdrowia i świad-czeń opiekuńczych wzmacnia obawy dotyczące dokonywania porównań oraz wska-zuje na pewne ważne zagadnienia związane z alternatywnymi relacjami pomiędzy zabezpieczeniem a realizacją świadczeń społecznych.

4. Analiza w obszarze świadczeń opiekuńczych umożliwia szerszy namysł nad zło-żonością wielosektorowej gospodarki dobrobytu, stawiając trudny wybór pomię-dzy prostym tworzeniem modeli w oparciu o występujące różnice a pełniejszym uwzględnieniem złożoności zagadnień w jednostkowych studiach przypadków.

Zagadnienia do dyskusji 1. Do jakiego stopnia możliwe jest rozwijanie systematycznego podejścia do porów-

nań międzynarodowych, wykraczającego poza przeciwstawienie państwa i rynku? 2. Czy studia porównawcze mówią nam coś o zasadności poglądu, zgodnie z którym

stworzenie możliwości wyboru musi oznaczać urynkowienie?

Warto przeczytać Jak już wcześniej wspomniano, niewiele uwagi poświęcono przedstawionemu tu zagadnieniu w literaturze porównawczej. Dokonana przez G. Espinga-Andersena korekta jego teorii reżimów (1999) jedynie dotyka tego tematu; z kolei w książce A. Anttonena i innych (2003), zawierającej najlepszą ogólną analizę w tym wzglę-dzie, unika się generalizacji. U. Daly w swym artykule (2002) przedstawia użyteczne alternatywne podejście do tego zagadnienia.

Literatura

Anheier, H.K., Salamon, H.K. (2001), Volunteering in Cross-national Perspective: Initial Comparisons, Civil Society Working Paper 10, London: London School of Econo-mics.

Anttonen, A., Baldock, J., Sipilä, J. (eds) (2003), The Young, the Old and the State: Social Care Systems in Five Industrial Nations, Cheltenham: Edward Elgar.

Arts, W., Gelissen, J. (2002), Three Worlds of Welfare Capitalism or More?, Journal of Euro-pean Social Policy, vol 12, no 2, pp 137–58.

Bahle, T. (2003), The Changing Institutionalisation of Social Services in England and Wales, France and Germany: Is the Welfare State on Retreat?’, Journal of European Social Policy, vol 13, no 1, pp 5–20.

Bambra, C. (2005a), Worlds of Welfare and the Health Care Discrepancy, Social Policy and Society, vol 4, no 1, pp 31–41.

Michael Hill228

Bambra, C. (2005b), Cash Versus Services: “Worlds of Welfare” and the Decommodifi cation of Cash Benefi ts and Health Care Services, Journal of Social Policy, vol 34, no 2, pp 195–214.

Bettio, F., Plantenga, J. (2004), Comparing Care Regimes in Europe, Feminist Economics, vol 10, no 1, pp 85–113.

Bonoli, G. (1997), Classifying Welfare States: a Two-dimensional Approach, Journal of Social Policy, vol 26, no 3, pp 351–72.

Bonoli, G., Shinkawa, T. (eds) (2005), Ageing and Pension Reform Around the World, Chel-tenham: Edward Elgar.

Casey, B., Oxley, H., Whitehouse, E., Antolin, P., Duval, R., Leibfritz, W. (2003), Policies for an Ageing Society: Recent Measures and Areas for Further Reform, Economics Department Working Paper 369, Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development.

Daly, M. (2002), Care as a Good for Social Policy’, Journal of Social Policy, vol 31, no 2, pp 251–70.

Esping-Andersen, G. (1990), Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press.

Esping-Andersen, G. (1999), Social Foundations of Post-industrial Economies, Oxford: Oxford University Press.

European Commission (2004), The Social Situation in the European Union 2004, Luxem-bourg: European Commission.

Ferrara, M. (1996), The “Southern Model” of Welfare in Social Europe, Journal of European Social Policy, vol 6, no 1, pp 17–37.

Gough, I., Wood, G. (2004), Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and Latin America: Social Policy in Development Contexts, Cambridge: Cambridge University Press.

Hall, P.A., Soskice, D. (2001), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Com-parative Advantage, Oxford: Oxford University Press.

Higgins, J. (1981), States of Welfare, Oxford: Blackwell.Jones, C. (1985), Patterns of Social Policy: An Introduction to Comparative Analysis, London:

Tavistock.Leece, J., Bornat, J. (eds) (2006), Developments in Direct Payments, Bristol: The Policy

Press.Lewis, J. (1992), Gender and the Development of Welfare Regimes, Journal of European Social

Policy, vol 2, no 3, pp 159–73.Lewis, J. (ed) (1993), Women and Social Policies in Europe: Work, Family and the State,

Aldershot: Edward Elgar.Lewis, J. (ed) (1997), Lone Mothers in European Welfare Regimes, London: Jessica

Kingsley.Lijphart, A. (1975), The Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Nether-

lands, Berkeley, CA: University of California Press.Lřdemel, I., Trickey, H. (eds) (2001), An Offer You Can’t Refuse: Workfare in International

Perspective, Bristol: The Policy Press.Lundström, T., Svedberg, L. (2003), The Voluntary Sector in a Social Democratic Welfare

State – the Case Of Sweden, Journal of Social Policy, vol 32 , no 2, pp 217–38. Myles, J. (2002), A New Social Contract for the Elderly?, in G. Esping-Andersen (ed), Why

we need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press, pp 130–72.


O’Connor, J. (1996), From Women in the Welfare State to Gendering Welfare State Regimes, Special issues of Current Sociology, 44/2.

OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) (2003), Revenue Statistics 1965–2001, Paris: OECD.

OECD (2004a), Education at a Glance, Paris: OECD.OECD (2004b), Health Data 2004, Paris: OECD. OECD (2004c), OECD in Figures 2004, Paris: OECD.OECD (2005), Pension Markets in Focus, Paris: OECD.Polanyi, K. (1944), The Great Transformation, New York, NY: Rinehart.Powell, M., Barrientos, A. (2004), ‘Welfare regimes and the welfare mix’, European

Journal of Political Research, vol 43, no 1, pp 83–105. Sainsbury, D. (ed) (1994), Gendering Welfare States, London: Sage Publications.Sainsbury, D. (1996), Gender Equality and Welfare States, Cambridge: Cambridge Uni-

versity Press.Saltman, R. (1998), Health Reform in Sweden: the Road Beyond Cost Containment, in

Ranade, W. (ed), Markets and Health Care, London: Longman, pp 101–21.Saltman, R.B., von Otter, C. (1992), Planned Markets and Public Competition, Bucking-

ham: Open University Press.Siaroff, A. (1994), Work, Welfare and Gender Equality: a New Typology, in D. Sainsbury

(ed), Gendering Welfare States, London: Sage Publications, pp 82–100.Ungerson C. (1995), Gender, Cash and Informal Care: European Perspectives and Dilemmas,

Journal of Social Policy, vol 24, no 1, pp 31–52. Walker, A., Wong, C.-K. (2004), The Ethnocentric Construction of the Welfare State, in

P. Kennett (ed), A Handbook of Comparative Social Welfare, Cheltenham: Edward Elgar, pp 116–30.

Wilensky, H.L., Lebaux, C.N. (1965), Industrial Society and Social Welfare, Glencoe, IL: Free Press.

Wistow, G., Knapp, M., Hardy, B., Allen, C. (1994), Social Care in a Mixed Economy, Buckingham: Open University Press.

World Bank (1994), Averting the Old Age Crisis, Oxford: Oxford University Press.

Rozdział 10

Globalny i ponadnarodowy wymiar wielosektorowości w polityce społecznej

NICOLA YEATES

Przegląd: Znaczenie globalnych uwarunkowań kształtowania i realizacji polityki społecznej nie budzi dziś wątpliwości. Odnosząc te uwarunkowania do koncepcji wielosektorowej gospodarki dobrobytu oraz społecznego podziału dobrobytu, w ni-niejszym rozdziale poddano analizie zaangażowanie organizacji międzynarodowych (OM) w kształtowanie polityki społecznej pod kątem produkcji, fi nansowania i re-gulacji usług społecznych. Następnie zwrócono uwagę na różnorodne procesy, za pośrednictwem których polityka OM może wywierać wpływ na wielosektorową poli-tykę społeczną, zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się. W ostatniej części rozdziału rozważono na przykładzie świadczeń emerytalnych relacje między podmiotami krajowymi a ponadnarodowymi uczestniczącymi w rozwoju wielosekto-rowej gospodarki dobrobytu.

Pojęcia kluczowe: Rządowe organizacje międzynarodowe, międzynarodowe organi-zacje pozarządowe, globalna polityka społeczna, ponadnarodowość

WPROWADZENIE

Żadne opracowanie z zakresu polityki społecznej nie jest dziś kompletne bez uwzględnienia globalnych uwarunkowań rozwoju państwa dobrobytu. Z jednej strony oznacza to potrzebę uwrażliwienia na różnorodność sposo-bów produkcji, fi nansowania i regulacji świadczeń oraz usług społecznych w różnych krajach. Stanowi to przedmiot międzynarodowych porównań poli-tyki społecznej, o czym była mowa w 9. rozdziale tego tomu. Z drugiej strony uwzględnienie globalnego wymiaru polityki społecznej wymaga obserwacji

Rozdział 10. Globalny i ponadnarodowy wymiar wielosektorowości... 231

przepływu kapitału, dóbr, usług, ludzi i idei pomiędzy krajami, a także polityki społeczno-gospodarczej oraz działań rządowych i pozarządowych organizacji międzynarodowych; to wszystko zaś w kontekście historii, tradycji, tendencji, instytucji oraz polityk charakterystycznych dla poszczególnych krajów. Tego rodzaju procesy i zawiłości są właśnie przedmiotem zainteresowania global-nej polityki społecznej.

W rozdziale tym poddano analizie globalny i ponadnarodowy wymiar wie-losektorowej gospodarki dobrobytu (WGD) oraz społecznego podziału dobro-bytu (SPD) przez pryzmat poszczególnych wymiarów polityki społecznej oraz oddziaływania organizacji międzynarodowych (OM). Skoncentrowano uwagę na rządowych organizacjach międzynarodowych (ROM), w szczególności Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), Banku Światowym, Międzyna-rodowym Funduszu Walutowym (MFW), Organizacji Współpracy Gospodar-czej i Rozwoju (OECD) oraz Unii Europejskiej (UE), nie tracąc jednak z pola widzenia międzynarodowych organizacji pozarządowych (INGO). Rozważania toczą się wokół trzech podstawowych pytań: 1. Jaki jest wkład OM w debatę na temat właściwej równowagi między

poszczególnymi sektorami w produkcji, fi nansowaniu i regulacji świadczeń i usług społecznych?

2. Jaki jest wpływ OM na kształtowanie krajowych polityk społecznych? 3. W jaki sposób uzyskują one możliwość wywierania wpływu oraz poprzez

jakie procesy i mechanizmy się on wyraża? Zamieszczone tu rozważania mają charakter międzynarodowy, a doświad-

czenia brytyjskie są umiejscowione w kontekście wielu krajów o różnym pozio-mie „rozwoju”, pozycji geopolitycznej oraz kształcie wielosektorowości.

Struktura rozdziału jest jest następująca. Zaczyna się on ogólnym przeglą-dem skali zaangażowania OM w kształtowanie polityki społecznej, z kilkoma przykładami ich znaczenia dla produkcji, fi nansowania i regulacji świadczeń. W kolejnej części przedmiotem rozważań są zagadnienia pojęciowe, teore-tyczne i metodologiczne związane z analizą zaangażowania tych organizacji w politykę społeczną. Następnie zwrócono uwagę na wkład poszczególnych ROM na kształt polityki społecznej oraz ich wpływ na WGD i SPD; w tym fragmencie znajduje się przegląd wyników badań oraz ostatnich zmian w poli-tyce emerytalnej. Rozdział kończy krótki przegląd najważniejszych zagadnień oraz omówienie ponadnarodowego wymiaru WGD i SPD w świetle szerszej debaty dotyczącej wpływu organizacji międzynarodowych na reformy polityki społecznej.

Nicola Yeates232

SKALA ZAANGAŻOWANIA ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH W POLITYKĘ SPOŁECZNĄ

Współpraca międzynarodowa w sferze polityki społecznej nie jest niczym nowym (Yeates, 2007), ale w XX w. uległa ona znacznemu rozszerzeniu. Tysiące OM są obecnie zaangażowane w liczne międzynarodowe porozumie-nia, traktaty, regulacje i inicjatywy. Organizacje międzynarodowe różnią się pod względem form i rozmiarów (tabela 10.1). Można na przykład rozróżnić międzynarodowe organizacje rządowe (ROM) oraz międzynarodowe organi-zacje pozarządowe (INGO). ROM zasadniczo stanowią fora międzynarodowe, poprzez które współpracują suwerenne rządy, podczas gdy INGO są forami współdziałania szeroko rozumianych organizacji pozarządowych – wolontary-stycznych, dobroczynnych, związków zawodowych, stowarzyszeń branżowych i biznesowych. Można też rozróżnić OM działające w skali globalnej (na przy-kład MFW, Światowe Forum Społeczne) oraz funkcjonujące w określonych częściach świata (UE, Europejskie Forum Społeczne); struktury regionalne często wchodzą w sojusze służące współpracy ponadregionalnej (np. EU-Ca-ricom, EU-Mercosur), współpracują też z ROM. Wiele organizacji rządowych i pozarządowych jest jednocześnie członkami globalnych i regionalnych OM.

OM różnią się znacząco pod względem zasobów pozostających w ich dys-pozycji. Niektóre ROM są właściwie sojuszami czy klubami zrzeszającymi pewne grupy rządów (OECD, G8, G24). Część z nich nie posiada stałej administracji ani niezależnych służb prawnych (np. G8); inne są umocowane w prawie międzynarodowym (Światowa Organizacja Handlu, UE, ONZ) i/lub dysponują rozbudowaną biurokracją (Międzynarodowa Organizacja Pracy, Bank Światowy). Największe INGO zatrudniają więcej pracowników niż biura niektórych ROM (wystarczy porównać liczący 2800 osób personel organizacji Oxfam z 630 pracownikami WTO) i dysponują znacznymi budżetami.

Tabela 10.1. Przykłady globalnych i regionalnych ROM i INGO

Rządowe organizacje międzynarodowe

Międzynarodowe organizacje pozarządowe

GlobalneBank Światowy Międzynarodowy Fundusz Walutowy Organizacja Narodów Zjednoczonych Agendy ONZ (np. Międzynarodowa

Organizacja Pracy, Światowa Orga-nizacja Zdrowia, UNICEF, Światowa Organizacja Handlu)

Światowe Forum EkonomiczneŚwiatowe Forum Społeczne Międzynarodowa Konfederacja Związ-

ków Zawodowych Międzynarodowa Federacja Planowa-

nego Rodzicielstwa Oxfam, War on Want


Rządowe organizacje międzynarodowe

Międzynarodowe organizacje pozarządowe

Globalne cd. Organizacja Współpracy Gospodarczej

i RozwojuG8, G77, G24 i wiele innych

Międzynarodowa Izba HandlowaMiędzynarodowe Towarzystwo Przemy-

słu Farmaceutycznego

RegionalneUnia Europejska Północnoamerykański Układ o Wolnym

Handlu (NAFTA) Południowoazjatycki Obszar Współpracy

Regionalnej MercosurCaricom Wspólnota Rozwoju Afryki Południowej

Europejskie Forum Usług Europejska Konfederacja Związków

ZawodowychEuropejskie Forum Społeczne Azjatyckie Forum Społeczne Focus on Global South

W porównaniu z rządami krajowymi, zaangażowanie ROM w politykę społeczną jest ograniczone. Istnieje jednak rozwinięta, stała współpraca w wielu obszarach polityki społecznej: w politykach – zatrudnienia, migracji, zabezpieczenia społecznego, edukacji, ochrony zdrowia, usług społecznych, bezpieczeństwa żywnościowego, ludnościowej oraz pomocy humanitarnej. Ze wszystkich tego rodzaju instytucji, włączając wszelkie struktury regionalne, najbardziej aktywna na tym polu jest Unia Europejska, głównie poprzez swe regulacje związane z rynkiem pracy i o charakterze socjalnym, fundu-sze strukturalne oraz różnorodne programy społeczne. Również na szczeblu ONZ i zależnych od niej podmiotów – takich jak Międzynarodowa Organiza-cja Pracy i Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) – podjęto próby regulacji polegające na wyznaczaniu odpowiednich standardów, a ostatnio pojawiły się nawet próby stworzenia mechanizmów międzynarodowego fi nansowania usług społecznych (Globalny Fundusz Społeczny Międzynarodowej Organiza-cji Pracy, globalne partnerstwa na rzecz zdrowia w ramach WHO). Również Bank Światowy jest wyraźnie zaangażowany w sferę socjalną poprzez pożyczki udzielane poszczególnym państwom; są one wykorzystywane do fi nansowania programów pomocowych, ochrony zdrowia, usług społecznych oraz związa-nych z polityką ludnościową, często realizowanych w partnerstwach z kra-jowymi i międzynarodowymi organizacjami pozarządowymi. W ostatniej dekadzie także WTO stała się jednym z głównych rozgrywających w sferze globalnych regulacji o charakterze społecznym, obejmując swym Układem ogólnym w sprawie handlu usługami (GATS) obszary ochrony zdrowia, pomocy społecznej, edukacji i zabezpieczenia społecznego. Zaangażowanie

Nicola Yeates234

ROM w regulowanie, fi nansowanie i produkcję świadczeń ochrony zdrowia i innych usług społecznych jest zatem znaczące (Tabela 10.2).

Tabela 10.2. Przykłady zaangażowania rządowych organizacji międzynarodo-wych w wymiary produkcji, fi nansowania i regulacji usług spo-łecznych

Produkcja Finansowanie Regulacja

Globalne: Pomoc humanitarna, programy ludnościowe, projekty rozwoju społecznego, specjalne fundusze (ochrony zdrowia, socjalne) dysponowane przez ROM i INGO .

Dochody pozyskiwane dzięki apelom i datkom oraz środki ofi cjalnej pomocy rozwojowej służące fi nansowaniu pomocy humanitarnej, specjalnych funduszy globalnych, spłaty długów oraz różnicowania cen leków.

Międzynarodowe standardy w obszarach zatrudnienia i praw socjalnych ustanawiane przez MOP i OECD; prawa człowieka uzgadniane na forum ONZ; regulacje z zakresu zdrowia i edukacji w międzynarodowym prawie o handlu; fora gospodarcze.

RegionalneFundusze społeczne/zasobów ludzkich, regionalne fundusze rozwoju.

Dochody z ceł oraz składek rządowych dystrybuowane za pośrednictwem funduszy strukturalnych i związanych z rolnictwem.

Standardy w obszarach zatrudnienia i praw socjalnych ustanawiane poprzez regulacje, dyrektywy i porozumienia.

Źródło: opracowano na podstawie: Deacon (2003).

CHARAKTER WPŁYWU ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH NA POLITYKĘ SPOŁECZNĄ

Zgłębianie wpływu OM na politykę społeczną i wielosektorowość rodzi wiele pytań o charakterze pojęciowym, teoretycznym i metodologicznym. Jeżeli chodzi o warstwę pojęciową, warto rozróżnić poszczególne procesy, poprzez które OM mogą oddziaływać na politykę społeczną. Wychodząc nieco poza opracowanie S. Leibfrieda i P. Piersona (1996), możemy wskazać 4 takie procesy w wymiarze globalnym: 1. Działania służące stworzeniu jednolitych standardów społecznych na

poziomie regionalnym lub globalnym. Przykładami regionalnych regulacji


społecznych są – Europejska Karta Społeczna wraz z inicjatywami służą-cymi realizacji zasady równouprawnienia oraz z zakresu BHP, czy choćby inicjatywy Caricom dotyczące ochrony zdrowia. Przykłady o charakterze globalnym to między innymi konwencje MOP, WHO, zalecenia OECD dla korporacji ponadnarodowych oraz inicjatywa ONZ – Global Compact.

2. Reformy w obszarze regulacji służące wsparciu integracji rynków. Jako przykłady można przytoczyć działania UE i Mercosur dotyczące mobil-ności pracowników oraz zabezpieczenia społecznego mające zapewnić swobodę przemieszczania się, a także wiele działań podejmowanych przez struktury regionalne oraz podmioty globalne w rodzaju WTO, by ułatwić międzynarodowy przepływ dóbr i usług.

3. Pośrednia presja integracji gospodarczej na restrukturyzację państw dobrobytu. Przejawia się to na przykład w budzącym obawy widmie „dum-pingu socjalnego” oraz „wyścigu do dna” („race to the bottom”) wywołanym między innymi powstaniem rynków regionalnych i globalnych w wyniku liberalizacji handlu i przepływu kapitału oraz zawierania unii waluto-wych. Podejmowane są również próby stworzenia międzynarodowych ryn-ków w sferach ochrony zdrowia, edukacji i usług fi nansowych. OM mają tu znaczenie o tyle, że są jednocześnie politycznym wyrazem i siłą napę-dową procesów integracji rynkowej, oddziaływujących również na krajowe reformy polityki społecznej.

4. Wkład OM w kształtowanie wiedzy, powstawanie idei oraz opracowywanie alternatywnych programów społecznych. Wiele działań ROM polega na tworzeniu odpowiedniego forum dla wspólnego poszerzania wiedzy, prowa-dzenia analiz i debat. Nie musi to prowadzić do zawarcia formalnych poro-zumień oraz przyjęcia określonych programów działań, ale może przynieść korzyści polegające na wspólnym wypracowywaniu wniosków, przekonań i zainteresowań, które w przyszłości mogą stać się podstawą współpracy i/lub wywrzeć wpływ na reformy dokonywane na szczeblu krajowym. Nie dostrzeżemy rozmiarów ani charakteru oddziaływania OM na krajową

politykę społeczną i wielosektorowość, jeżeli ograniczymy się do procesów pierwszego rodzaju, czyli skali i liczby podejmowanych przez OM działań służących „pozytywnej integracji”. Są one najłatwiejsze do uchwycenia (i dla-tego często stanowią główny lub wręcz jedyny przedmiot wczesnych opra-cowań z zakresu ponadnarodowej polityki społecznej), ale należy zwracać uwagę również na inne mechanizmy i procesy. W tym miejscu pojawia się problem bardziej ogólnej natury, mianowicie nie zawsze można jasno oddzie-lić poziom globalny od regionalnego, krajowego i wewnątrzkrajowego. Rządy, ruchy społeczne, związki zawodowe, towarzystwa branżowe i handlowe stale współpracują na forach regionalnych i globalnych; natomiast OM w różnym

Nicola Yeates236

stopniu biorą udział w kształtowaniu polityk krajowych i w procesie podejmo-wania decyzji. W rzeczywistości wiele elementów krajowych polityk może być po prostu realizacją zobowiązań międzynarodowych (na przykład „brytyjskie” przepisy z zakresu równouprawnienia, praw człowieka i BHP są pochodną prawa UE i ONZ), a prawo międzynarodowe może uwzględniać narodowe interesy i kwestie wrażliwe dopuszczając zwolnienia i wydłużone okresy wpro-wadzania w życie określonych rozwiązań (wiele porozumień i regulacji UE oraz WTO realizuje się w ten właśnie sposób). Jeżeli zaś chodzi o organiza-cje pozarządowe, to organizacje „krajowe” mogą blisko współpracować i być wspierane zarówno przez ROM, jak i poszczególne rządy. Duża część pomocy rozwojowej Banku Światowego oraz środków Europejskiego Funduszu Spo-łecznego UE jest rozdysponowywana przy udziale krajowych organizacji pozarządowych, które odgrywają zasadniczą rolę w tworzeniu i realizacji pro-gramów licznych organizacji międzynarodowych oraz rządów (Yeates, 2001).

Chociaż „krajowe” systemy dobrobytu wydają się być podstawowym insty-tucjonalnym polem polityki społecznej, są one kształtowane przez wysoce zło-żony, wielowarstwowy i wielopoziomowy system polityczny. Nakłada to pewne ograniczenia na proces kształtowania polityki społecznej, a jednocześnie dostarcza dodatkowych możliwości jej rozwoju. Krajowe polityki społeczne nie powinny być zatem uważane jedynie za rezultat oddziaływania wewnętrznych sił dążących do realizacji własnych celów na poziomie krajowym; wywierane wpływy nie są natomiast jednokierunkowe (z poziomu ponadnarodowego do poziomu krajowego). Lepiej myśleć o poziomie „krajowym” i „ponadnaro-dowym” jako elementach wielopłaszczyznowej struktury rządzenia, której poszczególne płaszczyzny wzajemnie się kształtują, a wywierane wpływy są wielokierunkowe. Dlatego też równie uzasadnione jest pytanie o zakres i spo-soby oddziaływania podmiotów krajowych na kształtowanie polityki ponadna-rodowej, jak i o sposoby wywierania wpływu przez podmioty międzynarodowe na kształt krajowych polityk społecznych.

Badanie tego rodzaju wpływów wymaga również uwzględnienia teore-tycznych i metodologicznych aspektów związanych z mechanizmem przyczy-nowości. Nawet jeśli przyjmiemy fakt, że państwa dobrobytu są złożonymi organizacjami osadzonymi w ogólnym systemie, którego części oddziaływują na siebie, wciąż potrzebujemy znaleźć odpowiedzi między innymi na pytanie o to, w jaki sposób dokonuje się zmiana roli państwa w produkcji, regulacji oraz fi nansowaniu świadczeń i usług społecznych. Potrzebujemy też dowie-dzieć się, dlaczego realizowane reformy nie przynoszą zamierzonych efek-tów – z czego wynika ciągłość stosowanych mechanizmów? To zaś wymaga przedstawienia teoretycznych koncepcji możliwych relacji przyczynowych (na przykład rezultatów bezpośrednich, pośrednich, pozornych lub warunkowych;


procesów wzajemności i reagowania) oraz zastosowania odpowiedniej meto-dologii służącej zebraniu niezbędnego materiału badawczego (Hage, Foley Meeker, 1988). Krótko mówiąc, potrzebujemy umiejętnie rozróżnić poszcze-gólne procesy i ich rezultaty, zanim ogłosimy autorytatywnie, że określone działanie danej OM spowodowało zmianę w krajowej polityce społecznej.

Można przyjąć, że OM starają się wpływać na kierunki reform krajowych polityk społecznych, a echa ich zaleceń dają się zauważyć w tychże reformach nawet bez jednoznacznego przypisywania wpływu określonych oddziaływań na procesy zmian (Pierson, 1988; Hay, Watson, 1999). Podmioty krajowe mogą oczywiście odnajdywać rozwiązania poszczególnych problemów niezależnie od zaleceń OM, a realizowany przez dany rząd pomysł może być upowszech-niany przez więcej niż jedną OM. Śledzenie wpływu OM na krajową politykę może być jeszcze bardziej złożone ze względu na możliwość znaczącego opóź-nienia czasowego między ogłoszeniem zamiaru podjęcia określonych działań a ich realizacją. Efekty prowadzonych działań mogą być częściowo lub całko-wicie przysłonięte przez czynniki wywierające przeciwny wpływ na rzeczywi-stość. Wreszcie, zainteresowanie przypadkami wpływów i zmian politycznych powinno być równoważone uwagą poświęconą przypadkom braku wpływu, co umożliwia określenie przypadkowych czynników wpływających na dokonujące się zmiany. K. Armingeon i M. Beyeler w swym opracowaniu (2004) dotyczą-cym „ideowego” wpływu OECD na kraje członkowskie jasno zobrazowali te zagadnienia, przedstawiając również istotny przykład uwarunkowań wpływu OM – takiej jak OECD – na zmiany w krajowych politykach społecznych (ramka 10.1).

Ramka 10.1. OECD i reformy krajowej polityki

Ekspertyzy Krajowe są istotną metodą, przy pomocy której OECD stara się upowszechniać swoją strategię wśród państw członkowskich. A. Armingeon i M. Beyeler (2004) przeanalizowali efektywność tej metody, badając stopień zgodności między rekomendacjami przedsta-wionymi w latach 1970–2000 czternastu krajom Europy Zachodniej należącym do OECD* a podejmowanymi w nich reformami. Badanie miało na celu określenie wiarygodności twierdzeń OECD o efektyw-ności własnych rekomendacji oraz twierdzeń krytyków narzekających na urynkowienie polityki społecznej pod wpływem zaleceń OECD.

Badacze stwierdzili, że zalecenia OECD w badanym okresie pod-trzymywano bardzo konsekwentnie, jednak ich ogólna skuteczność była niska. Pomimo pozornie istotnego poziomu zgodności między rekomendacjami a realizowanymi reformami (osiem krajów stosowało się do więcej niż połowy rekomendacji Ekspertyz Krajowych, w sześciu

Nicola Yeates238

pozostałych poziom ten osiągnął 50% lub mniej), nie znaleziono oczy-wistych dowodów bezpośrednich zależności między rekomendacjami a podejmowanymi przez rządy działaniami. Autorzy stwierdzili, że „dopasowanie” mogło być wynikiem wpływu innych niż OECD insty-tucji ponadnarodowych, zwłaszcza Unii Europejskiej. Niektóre ze zmian zostały rozpoczęte zanim zaleciła je OECD. Ponadto część reform wynikała nie tyle ze spostrzeżeń przekazywanych przez OECD, co ze zmieniających się uwarunkowań wewnętrznych umoż-liwiających przeprowadzenie zmian.

Dzięki analizie przykładów niezastosowania się do rekomendacji odkryto, jakie warunki sprzyjają akceptacji zaleceń. Rekomendacje były odrzucane, jeżeli postrzegano je jako zagrożenie dla: zakresu władzy najważniejszych instytucji, procedur zinstytucjonalizowa-nej i przynoszącej korzyści współpracy rządu z partnerami społecz-nymi, podzielanych przez społeczeństwo wartości i postaw, a także powszechnie akceptowanej dominującej roli państwa. Badanie poka-zało, że rekomendacje były uwzględniane tylko wtedy, gdy odpowia-dały priorytetom głównych sił politycznych. Zwrócono również uwagę na duże opóźnienie czasowe pomiędzy przedstawieniem zaleceń a podjęciem reform; zakres tych ostatnich był często mniejszy niż zalecany przez OECD.

Główny wniosek przedstawiony w opracowaniu był następujący: „propozycje OECD nie prowadzą do dalekosiężnych zmian politycz-nych” (s. 238). Taki stan rzeczy przypisuje się temu, że OECD nie dysponuje odpowiednimi sankcjami i nie jest zdolna doprowadzić do rozważenia jej propozycji przez rządy oraz parlamenty państw człon-kowskich. Wpływ organizacji pomniejsza również to, że jej raporty prezentowane są w sposób ograniczający ich medialną i polityczną użyteczność. Nie oznacza to, że OECD nie jest ważnym podmio-tem w polityce szczebla globalnego; chodzi raczej o to, że jej wpływ może być bardziej subtelny. Co bardziej pozytywne (przynajmniej dla samej OECD), jest ona autorytatywnym źródłem porównawczych danych statystycznych, szeroko wykorzystywanych przez rządy; jest także wysoce zaangażowana w rozwój idei i analiz mogących stano-wić ramy dyskusji na temat realizowanej polityki: „jako sieć grup eksperckich, OECD pomaga uporządkować, podtrzymywać i stabi-lizować przekonania o właściwej polityce społecznej i gospodarczej” (s. 239).

* Dania, Finlandia, Norwegia, Szwecja, Belgia, Francja, Holandia, Niemcy, Szwajcaria, Grecja, Włochy, Hiszpania, Wielka Brytania i Irlandia.

Nawet jeśli ROM wydają się być skuteczne w oddziaływaniu na decyzje poszczególnych rządów, decyzje te mogą być negocjowane, osłabiane lub uda-remniane podczas wprowadzania ich w życie. Etap praktycznej realizacji to


słaby punkt ROM, ponieważ nie kontrolują one tej części procesu politycz-nego, nie są obecne na poziomie lokalnym ani nie mają możliwości egze-kwowania zalecanych rozwiązań. Dążąc do ich wprowadzenia w życie, muszą zatem polegać na podmiotach lokalnych. Ta strukturalna zależność ROM od krajowych systemów politycznych i administracyjnych nieuchronnie pozo-stawia pole manewru, jeśli chodzi o interpretację i realizację określonych wyborów politycznych (Yeates, 2001).

Ponadto większość ROM może stosować jedynie pośrednie i nieformalne środki przymusu, chociaż niektóre mogą również wywierać wpływ poprzez mechanizmy prawne i fi nansowe (tabela 10.3). Tego rodzaju środki są jednak wykorzystywane dość rzadko, ich skuteczności sprzyja zaś jednoczesne przy-jęcie strategii nakładania zobowiązań w drodze działań politycznych. Bank Światowy odniósł sukces w realizacji zalecanych przez siebie reform nie tylko dzięki naciskom na rządy, polegającym na udostępnianiu (lub wstrzymywa-niu) fi nansowania, ale również na skutek sojuszy ze wspierającymi reformy, podobnie zorientowanymi podmiotami globalnymi i krajowymi. Bank Świa-towy pozostaje silnie zaangażowany w proces polityczny nawet po wprowadze-niu w życie nowych rozwiązań, zapewniając stałe doradztwo umożliwiające rozwiązywanie pojawiających się z czasem problemów prawnych czy związa-nych z mechanizmami regulacji (Orenstein, 2005). W gruncie rzeczy zdol-ność organizacji do nakładania sankcji prawnych i fi nansowych nie zawsze jest wystarczająca; aby być naprawdę autorytatywnym i skutecznym, trzeba zaangażować się w proces polityczny, w którym uczestniczą również inne pod-mioty reprezentujące różne interesy.

Tabela 10.3. Mechanizmy nadzoru i egzekucji w wybranych ROM

Rodzaj Środek Mechanizm instytucjonalny

UE RegulacyjnyFinansowy Moralny

Tworzenie prawaKaryPresja zbiorowa

Biurokratyczny (KE)Prawny (Europejski Trybu-

nał Sprawiedliwości)

OECD Moralny Presja zbiorowa poprzez wspólnie dokonywane oceny oraz perswazję

Ekspertyzy krajowe opracowywane przez Komitet ds. Oceny Gospodarek i Rozwoju

MOP Moralny Presja zbiorowa poprzez wspólnie dokonywane oceny oraz perswazję

Oceny stopnia realizacji

Nicola Yeates240

Rodzaj Środek Mechanizm instytucjonalny

WTO RegulacyjnyMoralny

Tworzenie prawaŁamiący zasady rząd roz-

wiązuje problem lub daje skarżącemu rzą-dowi zadośćuczynienie w postaci ulg celnych

Prawny (proces rozwiązy-wania sporów)

Bank Światowy

FinansowyMoralny

Otrzymanie środków roz-wojowych uwarunko-wane realizacją zaleceń Banku

Strategie ograniczania ubóstwa.

Programy oddłużeniowe

MFW FinansowyMoralny

Otrzymanie pożyczek uwa-runkowane realizacją zaleceń MFW

Te ogólne uwagi można również zobrazować na przykładzie Międzyna-rodowej Organizacji Pracy (MOP). Konwencje MOP mają moc prawną, ale organizacja ta nie posiada środków ich egzekwowania, wobec czego – starając się osiągnąć założone cele – polega na moralnej perswazji. Prześledźmy to na przykładzie. Jednym z mierników wpływu MOP na rozwiązania krajowe jest ilość konwencji ratyfi kowanych przez rządy. Z tego punktu widzenia można uznać MOP za całkiem wpływową organizację – w sumie państwa członkow-skie ponad 6000 razy ratyfi kowały jej konwencje. Jednak tylko 111 ze 178. państw członkowskich (62%) ratyfi kowało wszystkie osiem konwencji dotyczą-cych podstawowych praw człowieka1. Ponadto poszczególne konwencje różnią się co do zakresu ratyfi kacji. Jedynie 141 państw ratyfi kowało konwencję nr 138 o zakazie wykonywania pracy przez dzieci; z kolei w 168. krajach ratyfi -kowano konwencję nr 29 o likwidacji pracy przymusowej. Również państwa różnią się znacząco pod względem liczby przyjętych konwencji. Godny uwagi jest fakt, iż spośród długoletnich członków jedynie USA i Myanmar ratyfi ko-wały zaledwie dwie z ośmiu wspomnianych konwencji (Afganistan i Somalia ratyfi kowały trzy, natomiast Oman i Singapur – cztery). Oczywiście sama ratyfi kacja jest jedynie wyrazem intencji realizacji i nie świadczy o jej fak-tycznym wykonaniu. Możliwe zatem, że rząd, który ratyfi kował konwencję (i który podlega wpływom MOP), tak naprawdę jej nie realizuje. Podobnie może się zdarzyć, że rząd, który nie ratyfi kował konwencji (a MOP nie wywie-

1 Konwencje te dotyczą wolności stowarzyszania się, umów zbiorowych, likwidacji pracy przymusowej i dyskryminacji związanej z zatrudnieniem, a także zakazu wykonywania pracy przez dzieci.


rała na niego presji), w rzeczywistości realizuje standardy przyjęte przez spo-łeczność międzynarodową.

Problem różnicy między intencją a realizacją – oraz między sformalizowa-nymi a niesformalizowanymi mechanizmami regulacji – został opisany przez J. Dixona (1999), który uszeregował 172 państwa pod kątem zgodności ich systemów zabezpieczenia społecznego ze standardami MOP2. Kraje, które zajęły pierwsze miejsca w rankingu, można by uznać za będące pod najwięk-szym wpływem MOP, natomiast te zamykające zestawienie – odwrotnie3. Należy zauważyć, że niektóre kraje z czołówki rankingu (Europa środkowa i wschodnia, Rosja) są nękane kryzysami fi nansowymi i politycznymi, utrud-niającymi realizację przyjętych zobowiązań. Warto wreszcie odnotować fakt, że pomimo globalnego oddziaływania standardów MOP oraz niemal pełnej ich realizacji w krajach wysokorozwiniętych, ponad połowa światowej popu-lacji nadal nie jest objęta jakimkolwiek programem zabezpieczenia społecz-nego (van Ginneken, 1999; ILO, 2000).

ZALECENIA I WPŁYWY RZĄDOWYCH ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH DOTYCZĄCE

POLITYKI SPOŁECZNEJ

Instytucje międzynarodowe są kluczową areną zmagań o przyszły kształt kapitalizmu dobrobytu. Znaczenie opracowań B. Deacona i jego współpra-cowników (Deacon, Hulse, 1996; Deacon, Hulse, Stubbs, 1997, 2003; Deacon, 2000, 2005a, 2005b, 2007) wynika z przedstawienia wielości i zakresu tych sporów oraz stanowisk najważniejszych ROM w trwającej debacie. Jak poka-zuje tabela 10.4, liczba scenariuszy mogących liczyć na wsparcie tych insty-tucji jest ograniczona do różnych wariantów liberalizmu z jego naciskiem na indywidualną odpowiedzialność i wybór, ograniczoną rolę sektora publicz-nego w wymiarach fi nansowania i produkcji, istotną rolę sektora prywatnego (komercyjnego) oraz niewielki zakres regulacji (najlepiej nieformalnych) sfery socjalnej, zatrudnienia i ochrony zdrowia. Godny uwagi jest brak ROM

2 W opracowaniu tym uwzględniono obszerny zestaw 860 cech podstawowych i uzupeł-niających mechanizmów zabezpieczenia społecznego, do których odnoszą się konwencje MOP. Cechy te obejmują sfery fi nansowania i administracji, zakres realizowanych świadczeń, ich dostępność oraz sposób realizacji (na przykład odstępy czasowe między płatnościami, wyso-kość świadczeń w relacji do poziomu życia). Dla każdej cechy i kraju przypisuje się określoną wartość punktową; w ten sposób powstaje ranking (zob. Dixon, 1999, ss. 199–205 – pełny opis metodologii; ss. 207–64 – ranking).

3 Warto zwrócić uwagę, że Wielka Brytania została sklasyfi kowana na 37 miejscu razem z Brazylią, a USA na 62 miejscu razem z Ekwadorem.

Nicola Yeates242

realizujących programy o charakterze socjaldemokratycznym czy redystrybu-cyjnym. Ideologiczne utarczki mają miejsce między poszczególnymi działami organizacji, czasem też między różnymi organizacjami. Podczas gdy niektóre komórki OECD przedstawiają świadczenia i usługi społeczne jako obciąże-nie, inne twierdzą, że są one inwestycją. W Banku Światowym promuje się pogląd, że wspomniane świadczenia i usługi zapewniają spójność społeczną oraz stanowią inwestycję, a jednocześnie wspiera się politykę prywatyzacji i ograniczania roli sektora publicznego. W niektórych częściach MFW dysku-tuje się nt. użyteczności uniwersalnego szkolnictwa podstawowego i ochrony zdrowia, podczas gdy inne zespoły opowiadają się za świadczeniami selektyw-nymi oraz prywatyzacją publicznych usług społecznych (Deacon, 2000).

Tabela 10.4. Globalny dyskurs o polityce społecznej

Orientacja Model polityki społecznej Podmiot wspierający

Istniejące świadczenia i usługi społeczne jako:

Obciążenie

Środek zapewnienia spójności społecznej

Inwestycja

Środek redystrybucji

Liberalny (np. USA, Wielka Brytania)

Konserwatywny, korporacyjny (np. Francja, Niemcy)

Południowo-wschodniej Azji

Socjaldemokratyczny (np. kraje skandynawskie)

MFW, OECD, WTO

UE, MOP, Bank Światowy

OECD, Bank Światowy

-

Nowe świadczenia i usługi społeczne jako:

Sieć zabezpieczenia

Zobowiązanie do pracy (work-fare)

Prawo obywatelskie

Redystrybucja

Liberalizm społeczny

Liberalizm społeczny

Futurystyczny

-

Bank Światowy, UE, WTO

MFW

MOP, Rada Europy

Źródło: opracowano na podstawie: B. Deacon, M. Hulse (1996, s. 52).


W tym miejscu na szersze omówienie zasługuje Światowa Organizacja Handlu (WTO). Dla wielu jest ona najwyższą instytucjonalną manifestacją neoliberalnej globalizacji, dysponującą prawnymi możliwościami rozwija-nia i egzekwowania zasad wolnego handlu od państw – sygnatariuszy. WTO jest relatywnie „młodą” organizacją międzynarodową (założoną w 1995 r.), o potencjalnym, znaczącym wpływie na politykę społeczną. Zdaniem części obserwatorów uwzględnienie usług ochrony zdrowia, edukacyjnych, komunal-nych i fi nansowych w Układzie ogólnym w sprawie handlu usługami (GATS) zwiastuje nieuchronne przyspieszenie zaprzestania publicznego fi nanso-wania, regulowania i produkcji tych usług. Niektórzy autorzy obawiają się, że porozumienie jest przesycone przychylnym nastawieniem do komercyj-nych mechanizmów realizacji usług społecznych, faworyzuje zagranicznych dostawców tych usług, umożliwia jedynie minimalną publiczną regulację niezapewniającą odpowiedniej ochrony konsumentów oraz, że przyczynić się może do zniszczenia solidaryzmu społecznego niezbędnego do rozwoju publicznych usług społecznych (Pollock, Proce, 1999; Deacon, 2000; Sexton, 2001). Część z tych obaw została rozwiana, gdy rządy okazały się niechętne w podejmowaniu określonych zobowiązań dotyczących sfery ochrony zdrowia i edukacji; pozostał jednak ogólny niepokój o to, że długookresowe skutki GATS dla usług publicznych będą niekorzystne (zob. Yeates, 2005). Jest jed-nak zbyt wcześnie, by określić wpływ tego porozumienia na zmiany kształtu polityki społecznej oraz jej wielosektorowości. W porównaniu z UE, MOP czy Bankiem Światowym, WTO pozostaje zbyt słabo przebadaną instytucją międzynarodową.

Obecnie toczy się globalny spór o to, jakie powinny być cele polityki pub-licznej oraz jak należy zdefi niować rolę państwa w szeroko rozumianym rozwoju społeczno-gospodarczym. Mamy do czynienia z konfl iktem mię-dzy neoliberalnymi wartościami indywidualnej odpowiedzialności, wyboru, działania we własnym interesie i bezpieczeństwa praw umownych a socjal-demokratycznymi zasadami wspólnotowej odpowiedzialności, spójności spo-łecznej, integracji i sprawiedliwości (Dixon, 1999; Deacon, 2007). Konfl ikt ten rozgorzał przede wszystkim w odniesieniu do zabezpieczenia społecznego, a zwłaszcza świadczeń emerytalnych; rozgrywał się on na wielu płaszczyznach regionalnych i krajowych w różnych częściach świata.

Zajmiemy się teraz poszczególnymi wymiarami tej debaty oraz zaangażo-waniem w nią ROM, a także wynikami badań odnoszącymi się do postępują-cych reform emerytalnych i ich konsekwencji dla wielosektorowej gospodarki dobrobytu.

Międzynarodowa Organizacja Pracy i Bank Światowy reprezentują w tym sporze przeciwstawne stanowiska. Przez większą część XX w. nie

Nicola Yeates244

kwestionowano pozycji MOP jako głównego podmiotu globalnego w spra-wach zabezpieczenia społecznego4. Wywodząc się z północnoeuropejskich, korporacjonistycznych tradycji zabezpieczenia społecznego, organizacja ta wspierała dominującą pozycję publicznie fi nansowanych (z podatków lub składek), regulowanych oraz realizowanych programów społecznych jako środków zapewniających powszechną możliwość życia na przynajmniej minimalnym poziomie. Rozwiązania komercyjne i nieformalne miały mieć w tym podejściu charakter uzupełniający (tabela 10.5). Stanowisko MOP uzyskało powszechną akceptację ze strony społeczności międzynarodowej i wywarło wpływ na kształt systemów zabezpieczenia społecznego oraz ryn-ków pracy w wielu krajach, zwłaszcza rozwijających się; wiele państw uzy-skujących niepodległość zostało członkami tej organizacji (Otting, 1994; Kay, 2000).

W połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. Bank Światowy otwarcie zakwe-stionował stanowisko MOP oraz jej dominującą pozycję w obszarze eme-rytur. W opublikowanym w 1994 r. opracowaniu pt. „Averting the Old Age Crisis” Bank Światowy opowiedział się za okrojonymi programami publicz-nymi zapewniającymi minimalny niezbędny dochód „skrajnie ubogim” oraz za znacznym zwiększeniem zależności pozostałych osób od rozwiązań nie-formalnych, zakładowych i komercyjnych (tabela 10.5). Argumentowano, że jedynie takie podejście umożliwi państwom uzyskanie (lub utrzymanie) równowagi fi skalnej oraz ekonomicznej konkurencyjności, a ponadto pozwoli im uporać się z niekonsekwencjami charakteryzującymi rozwiązania pub-liczne. Co ciekawe, ten „uniwersalny” („one-size-fi ts-all”) model nie został przeniesiony na obszary ochrony zdrowia i edukacji. Bank Światowy ogłosił na przykład, że usługi ochrony zdrowia nie mogą być oddane sektorowi pry-watnemu ze względu na istotne niedoskonałości rynku świadczeń medycz-nych; stwierdzono również, że właściwy kształt wielosektorowości powinien być określany indywidualnie (Deacon i in., 1997; Bhatia, Mossialos, 2004). Jednakże, jak wskazują S. Mehrotra i E. Delamonica (2005), Bank Świa-towy w rzeczywistości wspierał udział sektora prywatnego w realizacji usług społecznych.

4 Według stanu na październik 2005 r., dorobek MOP obejmował 183 konwencje i 159 rekomendacji; mniej więcej jedna na pięć konwencji oraz jedna na dziesięć rekomendacji doty-czyła praktycznie wyłącznie zagadnień zabezpieczenia społecznego, w tym głównie rozwiązań publicznych.


Tabela 10.5. Stanowiska Banku Światowego i MOP w sprawie reform emery-talnych

Cecha Bank Światowy MOP

Podstawowa emerytura państwowa

Zależna od dochodów (fi nansowana z podatków).

Uniwersalna (fi nansowana z podatków).

Drugi fi lar Zindywidualizowany, obowiązkowy, oparty na zasadzie zdefi niowanej składki, składka opłacana indywidualnie.

Solidarystyczny, repartycyjny, oparty na zasadzie zdefi niowanego świadczenia, publiczny.

Trzeci fi lar Dobrowolne, dodatkowe, prywatne oszczędności/inwestycje.

Dobrowolne, dodatkowe, prywatne oszczędności/inwestycje.

Źródło: B. Deacon (2005a, s. 163).

Chociaż Bank Światowy nie jest jedynym podmiotem globalnym, który popiera pomysł prywatyzacji rozwiązań emerytalnych, bez wątpienia walnie przyczynił się do wprowadzenia tego pomysłu w główny nurt debaty politycz-nej. Bank dołączył do zainicjowanej na początku lat osiemdziesiątych XX w. w Chile międzynarodowej koalicji angażującej również ekonomistów uczest-niczących w amerykańskim ruchu na rzecz radykalnych reform w polityce gospodarczej. Chilijscy reformatorzy doradzali kolejnym rządom, w wyniku czego prywatyzacja rozwiązań emerytalnych stała się „szablonem” kolejnych reform, podejmowanych zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej, a później także w Europie Środkowo-Wschodniej (Holzmann i in., 2003; Orenstein, 2005). Bank Światowy ułatwiał ten proces propagując nowy model w kolejnych częściach świata, bez względu na odmienności historii, tradycji oraz innych uwarunkowań. Bank zapewniał zasoby instytucjonalne, ludzkie i fi nansowe, by pomóc rządom opracować i przeprowadzić reformy zgodne z jego zalece-niami. Wiele z tych rządów reprezentowało kraje rozwijające się, które otrzy-mywały wsparcie od międzynarodowych instytucji rozwojowych oraz pożyczki od Banku Światowego na projekty rozwojowe. Instytucja ta została uwiary-godniona przez inne podmioty globalne. Tak oto, w różnych częściach świata, Bank Światowy i MOP rywalizowały ze sobą o to, by poszczególne państwa przyjęły ich rozwiązania, a także o przychylność struktur regionalnych takich jak: UE, Amerykańska Agencja ds. Rozwoju Międzynarodowego (USAID) i MFW w Europie Środkowo-Wschodniej, MFW, Azjatycki Bank Rozwoju, OECD i Współpraca Gospodarcza Azji i Pacyfi ku w Azji, USAID, Program Rozwoju ONZ (UNDP), MFW i Międzyamerykański Bank Rozwoju w Ame-

Nicola Yeates246

ryce Łacińskiej (Deacon i in., 1997; Deacon, 2001; Holzmann i in., 2003; Muller, 2003; Whiteford, 2003; Orenstein, 2005). Wiele z tych organizacji międzynarodowych ma swoje siedziby w Waszyngtonie.

Jeżeli jednak chodzi o rzeczywisty wpływ na krajowe reformy, wyniki badań nie są jednoznaczne. W Ameryce Łacińskiej jedynie system emerytalny Chile jest niemal w pełni zgodny z paradygmatem Banku Światowego; rozwiązania występujące w Boliwii, Salwadorze i Meksyku są z nim zgodne tylko częś-ciowo. Pozostałe kraje podjęły reformy bliższe stanowisku MOP (Cruz-Saco, Mesa-Lago, 1998). E. Fultz i M. Ruck (2001) wskazują na fakt, że większość państw Europy Środkowo-Wschodniej zmieniając swe publiczne programy emerytalne nie decydowało się na zastosowanie obowiązkowego, prywatnego fi laru. Bank Światowy ma również problemy starając się przekonać do swo-jego modelu chiński rząd, na co wskazuje systematyczna krytyka realizowa-nej tam polityki (Whiteford, 2003). Jednak jeśli nawet przyjęty przez Bank model nie jest w pełni realizowany w poszczególnych państwach, mogą one korzystać z niektórych jego elementów (Deacon, 2000; Cruz-Saco, 2002).

Ogólny wpływ neoliberalnego sposobu myślenia na obszar rozwiązań eme-rytalnych przejawia się w tym, że wiele rządów rezygnuje z reform o bardziej redystrybucyjnym charakterze, lepiej służących spójności społecznej, opowia-dając się za zwiększeniem roli sektora prywatnego. Niewiele rządów w pełni sprywatyzowało systemy emerytalne, ale liczne zrobiły to częściowo lub wprowadziły mechanizmy rynkowe do systemów publicznych (Ferrera i in., 1995); coraz chętniej wspierają one rozwiązania polegające na indywidual-nym oszczędzaniu na starość poprzez inwestowanie na rynku kapitałowym. Warto tu zwrócić uwagę na UE; wiele reform podejmowanych w ostatnich latach w krajach członkowskich było zgodnych z tym ogólnym trendem. Rząd Niemiec zaproponował zwolnienia podatkowe dla dobrowolnych prywatnych oszczędności emerytalnych gromadzonych przez pracowników. W Wielkiej Brytanii, gdzie zaangażowanie sektora prywatnego w rozwiązania emerytalne należy do największych, laburzystowski rząd wprowadził nowe mechanizmy oszczędzania na starość (Stakeholder Pension, Individual Savings Account), starając się zwiększyć udział prywatnych świadczeń emerytalnych z 40% do 60%. Szwedzki rząd częściowo sprywatyzował system emerytalny wymaga-jąc, by pracownicy przekazywali 18,5% osiąganych dochodów na rozwiązania emerytalne, z czego 2,5% może być inwestowane za pośrednictwem indywi-dualnych rachunków emerytalnych, natomiast reszta trafi a do repartycyj-nego systemu indywidualnych rachunków, opartego jednak nie na historii zatrudnienia, lecz na dochodach osiąganych w czasie całej aktywności zawo-dowej. We Francji rząd wprowadził program oszczędności kapitałowych (Plan d’Epargne en Actions) i chce pozwolić pracownikom odkładać w nim nawet


czwartą część wynagrodzenia, czemu towarzyszyłyby składki pracodawców mogące sięgać ustalonego limitu rocznego. W Irlandii rząd zastosował indy-widualne rachunki inwestycyjne (Personal Retirement Saving Accounts), by ułatwić indywidualne gromadzenie oszczędności, rozwijać dodatkowe źródła świadczeń emerytalnych oraz zwiększyć liczbę podmiotów tworzących rozwiązania emerytalne. Włoski rząd wprowadził zmiany w rozwiązaniach dotyczących odpraw i prywatnych oszczędności; kierując środki do funduszy emerytalnych, władze chcą pobudzić rozwój rynku funduszy emerytalnych w tym kraju.

ZAKOŃCZENIE

Ogólny wniosek wynikający z niniejszego rozdziału jest taki, że nie można wyjaśnić charakteru krajowych systemów świadczeń i usług społecznych oraz procesów kształtowania polityki społecznej bez uwzględnienia globalnego i ponadnarodowego wymiaru wielosektorowej gospodarki dobrobytu. Skon-centrowaliśmy uwagę na organizacjach międzynarodowych, ponieważ są one najważniejszym instytucjonalnym wyrazem współpracy międzynarodowej. Przegląd globalnego wymiaru polityki społecznej polegał zwłaszcza na ana-lizie działalności rządowych organizacji międzynarodowych na poziomie glo-balnym i regionalnym oraz jej znaczenia w kontekście krajowym. Chociaż w rzeczywistości trudno jednoznacznie oddzielić krajowy i ponadnarodowy poziom kształtowania polityki, można dość precyzyjnie przedstawić ponad-narodowy wymiar polityki społecznej. Przyjrzeliśmy się różnym sposobom, przy pomocy których rządowe organizacje międzynarodowe i regionalne odpowiadają na podstawowe pytania polityki społecznej. Przekonaliśmy się, że na tych forach toczą się dyskusje dotyczące właściwych proporcji między publicznymi, rynkowymi, pozarządowymi i nieformalnymi rozwiązaniami w sferach produkcji, fi nansowania i regulowania ochrony zdrowia, edukacji i innych usług społecznych. Okazało się, że toczy się również szersza dyskusja na temat właściwej roli podmiotów publicznych i niepublicznych w rozwoju społeczno-gospodarczym, znaczenia indywidualnej i wspólnotowej odpowie-dzialności oraz roli polityki publicznej w zapewnianiu integracji społecznej, równości szans i sprawiedliwości.

Z przedstawionych rozważań wynikają trzy ogólne wnioski: 1. Organizacje międzynarodowe są bez wątpienia zaangażowane w kształ-

towanie polityki społecznej, ale skala tego zaangażowania w odniesieniu do produkcji, fi nansowania i regulowania usług społecznych odbiega od znaczenia rządów krajowych. Ponadto zakres i charakter tego zaanga-

Nicola Yeates248

żowania różni się w zależności od obszaru polityki społecznej (niektóre OM są bardziej bezpośrednio zainteresowane sferami zabezpieczenia społecznego i zatrudnienia niż ochrony zdrowia czy pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych) oraz branej pod uwagę organizacji (Bank Światowy jest zaangażowany w produkcję i fi nansowanie usług poprzez swe pożyczki rozwojowe, podczas gdy WTO uczestniczy tylko w działaniach regula-cyjnych; Jedynie UE jest bezpośrednio zaangażowana we wszystkie trzy wymiary).

2. Należy rozróżnić poszczególne rodzaje regulacji, jeśli chcemy wyjaśnić związki ROM z krajową polityką i instytucjami. Dlatego też wskazaliśmy na różnice między formalnymi (akty prawne, sankcje fi nansowe) i nie-formalnymi (wspólne oceny, porównania) regulacjami oraz na znaczenie możliwości posiadania przez ROM szans egzekwowania i nadzorowania realizacji określonych rozwiązań. Przekonaliśmy się również o tym, że sto-sowane rozwiązania generalnie rzecz biorąc nie są wystarczające, by ROM mogły skutecznie kształtować kierunki reform krajowych; żeby być efek-tywnymi, muszą one przyjąć postawę współpracy z podmiotami krajowymi i lokalnymi w całym procesie politycznym.

3. Jeżeli chodzi o wpływy organizacji ponadnarodowych, niewiele źródeł potwierdza tezę o tym, że ROM mają stały, bezpośredni i jednolity wpływ na kierunki krajowych reform polityki społecznej. W rzeczywistości ich wpływ różni się w zależności od charakteru organizacji, dziedziny będącej przedmiotem oddziaływania, kraju i innych czynników. W przeciwieństwie zatem do „apokaliptycznych” wizji OM jako sił sterujących polityką na szczeblu krajowym, możemy stwierdzić, że efekty ich działań są umiar-kowane i często dość subtelne: mają wprawdzie swój wkład w kształto-wanie dyskusji i wyborów politycznych, ale są jednymi z wielu sił, które w tym procesie uczestniczą. Skuteczność OM w kształtowaniu sposobów produkcji, fi nansowania i regulowania świadczeń i usług społecznych jest przeceniana. Wpływ rządów na proces polityczny pod pewnymi względami nieco osłabł, pozostają one jednak najważniejszymi podmiotami polityki społecznej – współpracując z OM i będąc z nimi w konfl ikcie. Nie oznacza to, że na szczeblach międzynarodowych wszyscy mają takie same moż-liwości. Pewne rządy nie wykorzystują swojej władzy, by narzucić innym własne standardy społeczne. Chodzi raczej o to, że ostatecznie współpraca międzynarodowa jest współpracą niepodległych państw, a przynależna rządom władza tworzenia prawa, nakładania podatków i koordynowa-nia złożonych programów społecznych pozostaje w znaczącej części niezagrożona.


Podsumowanie 1. Nie można zrozumieć charakteru krajowych systemów usług społecznych oraz

procesów kształtowania polityki społecznej bez uwzględnienia globalnego i ponad-narodowego wymiaru wielosektorowej gospodarki dobrobytu.

2. Organizacje międzynarodowe są ważnymi podmiotami polityki społecznej, oddziaływującymi na produkcję, fi nansowanie i regulowanie usług społecznych, ale zakres i charakter ich zaangażowania różni się w zależności od organizacji i obszaru polityki społecznej.

3. Struktura stosowanych rozwiązań różni się w odniesieniu do wymiarów produkcji, fi nansowania oraz sformalizowanej i nieformalnej regulacji.

4. Organizacje międzynarodowe mają raczej umiarkowany i subtelny, niż bezpo-średni i jednolity, wpływ na kształt reform krajowych polityk społecznych. Wpływ ten różni się w zależności od charakteru OM, obszaru oddziaływania oraz kraju.

Zagadnienia do dyskusji 1. Czy wiedząc o znaczeniu organizacji międzynarodowych dla polityki społecznej

można stwierdzić, że pojęcia wielosektorowej gospodarki dobrobytu i społecznego podziału dobrobytu odnoszą się wyłącznie do poziomu krajowego?

2. Na podstawie niniejszego rozdziału oraz zalecanej literatury, przedstaw w skrócie podobieństwa i różnice w stanowiskach wybranej przez siebie rządowej organizacji międzynarodowej oraz wybranego rządu w odniesieniu do produkcji, fi nansowa-nia i regulacji świadczeń społecznych w obszarach zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia i edukacji.

3. Stwórz listę cech i uprawnień, których mogłaby potrzebować rządowa organizacja międzynarodowa, żeby być w pełni skuteczna w osiąganiu wyznaczonych przez siebie celów. Następnie porównaj swoją listę z rzeczywistą charakterystyką orga-nizacji takich jak Bank Światowy, WTO lub MOP. Jakich zmian wymagałyby one, aby wypełnić założenia, które znalazły się na liście?

4. W oparciu o swoją wiedzę i zrozumienie relacji między wielosektorową gospo-darką dobrobytu a społecznym podziałem dobrobytu rozważ możliwy wpływ reali-zacji zaleceń organizacji takich jak Bank Światowy i WTO na kształt nierówności społecznych.

Warto przeczytać Oprócz opracowań cytowanych w niniejszym rozdziale oraz źródeł elektronicznych warto zwrócić uwagę na następujące publikacje: N. Yeates (2001) oraz V. George, P. Wilding (2002). W obu szczegółowo przedstawiono konsekwencje procesów glo-balizacji dla polityki społecznej. Więcej informacji o polityce społecznej w krajach rozwijających się można znaleźć w: A. Hall, J. Midgley (2004). Najlepszy przegląd zagadnień związanych z globalną polityką społeczną znajduje się w pracy B. Deacona (2003); w kolejnej pracy B. Deacon (2007) dostarcza zaktualizowanego przeglądu dyskusji i zmian na poziomie globalnym. W „Global Social Policy: Journal of Public Policy and Social Development” (wydawanym przez Sage Publications) publikowane są rozma-ite artykuły dotyczące zagadnień, dyskusji i zmian w globalnej polityce społecznej.

Nicola Yeates250

W „Journal of European Social Policy” znaleźć można artykuły dotyczące polityki spo-łecznej państw członkowskich UE oraz znaczenia instytucji UE.

Źródła elektroniczne W Internecie dostępnych jest wiele materiałów na temat globalizacji i polityki spo-łecznej. Szczególnie użyteczne są dwa źródła. Strona www.globalwelfare.net zawiera materiały dydaktyczne dla studentów, nauczycieli i badaczy, w tym wiele odnośni-ków do stron organizacji badawczych i innych dostarczających więcej informacji o zagadnieniach poruszonych w tym rozdziale. Można tu również znaleźć bezpo-średni odnośnik do biblioteki elektronicznej e-Library for Global Welfare and ESDS International, zawierającej liczne dane międzynarodowe dostępne w popularnych formatach.

Strona www.elibraryforglobalwelfare.org udostępnia bazę danych zawiera-jącą wyniki badań, dokumenty i wskaźniki statystyczne dotyczące dobrobytu ludzi w różnych częściach świata. Baza umożliwia proste i zaawansowane przeszukiwanie w oparciu o rozmaite kryteria, w tym rodzaj dokumentu, obszar geografi czny, obszar tematyczny czy rodzaj instytucji.

Literatura

Armingeon, K., Beyeler, M. (eds) (2004), The OECD and European Welfare States, Alder-shot: Edward Elgar.

Bhatia, M., Mossialos, E. (2004), Health Systems n Developed Countries, in A. Hall, J. Mid-gely (eds), Social Policy For Development, London: Sage Publications, pp 168–204.

Cruz-Saco, M.A. (2002) Labour Markets and Social Security Coverage: The Latin American Experience, Extension of Social Security Paper 2. Social Security Policy and Deve-lopment Branch, ILO, Geneva: International Labour Organization.

Cruz-Saco, M.A., Mesa-Lago, C. (1998) (eds), The Reform of Pension and Health Care Systems in Latin America: Do Options Exist? Pittsburgh, PA: University of Pitts-burgh.

Deacon, B. (2000), Globalisation and Social Policy: The Threat to Equitable Welfare, Occa-sional Paper 5, Geneva: Unired Nations Research Institute for Social Develop-ment.

Deacon, B. (2003), Supranational Agencies and Social Policy, in P. Alcock, A. Erskine, M. May (eds), The Student’s Companion to Social Policy (2nd edn), Oxford: Blackwell, pp 241–9.

Deacon, B. (2005a), Global Social Policy: from Neo-Liberalism to Social Democracy, in B. Cantillon, I. Marx (eds), International Cooperation in Social Security: How to Cope with Globalisation?, Antwerp: Intersentia, pp 157–82.

Deacon, B. (2005b), From “Safety Nets” Back To “Universal Social Protection”: is the Global Tide Turning?, Global Social Policy, vol 5, no 1, pp 19–28.

Deacon, B. (2007), Global Social Policy and Governance, London: Sage Publications.Deacon, B., Hulse, M. (1996), The Globalisation of Social Policy, Leeds: Leeds Metro-

politan University.


Deacon, B., Hulse, M., Stubbs, P. (1997), Global Social Policy: International Organisations and the Future of Welfare, London: Sage Publications.

Deacon, B., Ollila, E., Koivusalo, M., Stubbs, P. (2003), Global Social Governance: The-mes and Prospects, Helsinki: Globalism and Social Policy Programme.

Dixon, J. (1999), Social Security in Global Perspective, Westport: CT Praeger. Ferrera, P., Goodman, J., Matthews, M. (1995), Private Alternatives to Social Security in

Other Countries, National Centre for Policy Analysis Policy Report 200 (www.ncpa.org).

Fultz, E., Ruck, M. (2001), Pension Reform in Central and Eastern Europe: Emerging Issues and Patterns’, International Labour Review, vol 140, no 1, pp 19–43.

George, V., Wilding, P. (2002), Globalization and Human Welfare, Basingstoke: Pal-grave.

Hage, J., Foley Meeker, B. (1988), Social Causality, London: Unwin Hyman.Hall, A., Midgley, J. (2004), Social Policy for Development, London: Sage Publications.Hay, C., Watson, M. (1999), Globalisation: “Sceptical” Notes on the 1999 Reith Lectures,

Political Quarterly, vol 70, no 4, pp 418–25. Holzmann, R., Orenstein, M., Rutowski, M. (eds) (2003), Pension Reform in Europe:

Process and Progress, Washington DC, WA: World Bank. ILO (International Labour Organization) (2000), World Labour Report 2000 Income

Security and Social Protection in a Changing World, Geneva: ILO. Kay, S. (2000), Recent Changes in Latin American Welfare States: Is There Social Dumping?,

Journal of European Social Policy, vol 10, no 2, pp 185–203.Leibfried, S., Pierson, P. (1996), Social Policy, in H. Wallace, W. Wallace (eds), Policy-

Making in the European Union, Oxford: Oxford University Press, pp 185–207.Mehrotra, S., Delamonica, E. (2005), The Private Sector and Privatisation in Social Servi-

ces: Is the Washington Consensus “Dead”?, Global Social Policy, vol 5, no 2, pp 141–74.Müller, K. (2003), Privatising Old-Age Security: Latin America and Eastern Europe Compa-

red, Aldershot: Edward Elgar.Orenstein, M. (2005), The New Pension Reform as Global Policy, Global Social Policy, vol 5,

no 2, pp 175–202.Otting, A. (1994), The International Labour Organization and Its Standard-Setting Activity

in the Area of Social Security, Journal of European Social Policy, vol 4, no 1, pp 51–7. Pierson, P. (1998), Irresistible Forces, Immovable Objects: Post-Industrial Welfare States Con-

front Permanent Austerity, Journal of European Public Policy, vol 5, no 4, pp 539–60.Pollock, A., Price, D. (1999), Rewriting the Regulations, The Lancet, vol 356, 9 December,

pp 1995–2000.Sexton, S. (2001), Trading Health Care Away? GATS, Public Services and Privatisation,

CornerHouse Briefi ng no 23, The Cornerhouse, Sturminster Newton, Devon (www.thecornerhouse.org.uk/briefi ng/index.shtml).

van Ginneken, W. (1999), Social Security for the Excluded Majority Case Studies of Develo-ping Countries, Geneva: International Labour Organization.

Whiteford, P. (2003), ‘From enterprise protection to social protection: pension reform in China’, Global Social Policy, vol 31, no 1, pp 45-77.

World Bank (1994), Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Gro-wth, New York, NY: Oxford University Press.

Yeates, N. (2001), Globalization and Social Policy, London: Sage Publications.

Nicola Yeates252

Yeates, N. (2005), The General Agreement on Trade in Services: What’s in It for Social Secu-rity?, International Social Security Review, vol 58, no 1, pp 3–22.

Yeates, N. (forthcoming: 2007), Globalisation and Social Policy, in J. Baldock, N. Man-ning, S. Vickerstaff (eds), Social Policy (3rd edn), Oxford: Oxford University Press.

Rozdział 11

Wnioski końcowe dotyczące analizy wielosektorowej gospodarki dobrobytu

i społecznego podziału dobrobytu

MARTIN POWELL

Przegląd: Niniejszy rozdział łączy najważniejsze wnioski wynikające z tekstów zamieszczonych w książce. Zaprezentowano w nim ogólny przegląd zmian kształtu wielosektorowości w czasie i w przestrzeni. Następnie zwrócono uwagę na zmiany zachodzące pod rządami „nowej” Partii Pracy, rzadko dyskutowane wymiary fi nanso-wania i regulacji, znaczenie „trójwymiarowości” wielosektorowej gospodarki dobro-bytu, jej powiązania z toczącymi się w polityce społecznej debatami oraz wpływ WGD i SPD na rzeczywistość.

Pojęcia kluczowe: Zmienna wielosektorowość, „nowa” Partia Pracy, fi nansowanie, regulacja, „trójwymiarowa” WGD, wpływ WGD i SPD na rzeczywistość

WPROWADZENIE

Tytuł niniejszego rozdziału został zaczerpnięty z pionierskiej pracy A. Sinfelda (1978). Określenie „analizy” obiecuje dość dużo; w istocie celem tego ostatniego fragmentu książki jest podkreślenie znaczenia WGD i SPD. W oparciu o materiał zgromadzony we wcześniejszych rozdziałach przedsta-wiono tu zmiany znaczenia WGD i SPD w czasie i w przestrzeni. Waga pojęć WGD i SPD ujawnia się raczej w ujęciu analitycznym niż opisowym. Istotne jest, by w prowadzonych badaniach uwzględniać wszystkie trzy wymiary – produkcji, fi nansowania i regulacji, nie ograniczając się do uproszczonego i mylącego ujęcia obejmującego jedynie wymiar realizacji świadczeń i usług społecznych. W ostatniej części rozdziału zwrócono uwagę na to, w jaki spo-

Martin Powell254

sób koncepcje WGD i SPD wiążą się z istotnymi dyskusjami w obrębie poli-tyki społecznej oraz jakie jest ich znaczenie z punktu widzenia wpływu na odbiorców usług.

WIELOSEKTOROWA GOSPODARKA DOBROBYTU I SPOŁECZNY PODZIAŁ DOBROBYTU

W CZASIE I W PRZESTRZENI

Wielosektorowa gospodarka dobrobytu (WGD) i społeczny podział dobro-bytu (SPD) stanowią bardzo istotne, a jednocześnie dość rzadko dyskutowane zagadnienia polityki społecznej. M. Mayo (1994, s. 26) pisze, że „pojęcie WGD okazało się mieć fundamentalne znaczenie dla brytyjskiego państwa dobrobytu, chociaż kształt wielosektorowości różnił się w czasie oraz w zależ-ności od branej pod uwagę usługi, tak jak był również odmienny w Wiel-kiej Brytanii i, dajmy na to, w USA”. J. Stewart (rozdział 2.) zwrócił uwagę na historyczne znaczenie WGD. Wielu autorów wskazuje na fakt, że kształt wielosektorowości zmienia się w czasie, jednak J. Stewart dodatkowo pod-kreśla, że również poszczególne elementy WGD ulegają przekształceniom. Na przykład dziewiętnastowieczny sektor pozarządowy nie był tym samym, czym jest trzeci sektor obecnie. Można wszakże wskazać jedną ogólną ten-dencję występującą w historii brytyjskiej wielosektorowej gospodarki dobro-bytu; historycznie rzecz biorąc, sektory prywatny, pozarządowy i nieformalny były podstawowymi źródłami dobrobytu. Po 1601 r. Prawo o ubogich stało się podstawą publicznych (lokalnych) źródeł dobrobytu. Na przykład na początku XIX w. istniały „tylko trzy sposoby uzyskania państwowego wykształcenia: poprzez zostanie kadetem, przestępcą lub nędzarzem” (Fraser, 2003, s. 85). Zakres interwencji państwa zaczął rosnąć mniej więcej w połowie XIX w. (Fraser, 2003; Harris, 2004). Rozwiązania wspólnotowe zyskiwały na zna-czeniu kosztem indywidualnych. W ramce 11.1 został przedstawiony opis S. Webba obrazujący znaczenie socjalizmu; ramka ta służy jednak również podkreśleniu znaczenia publicznego interwencjonizmu. Trzeba też pamiętać, o czym pisze J. Stewart, że wraz ze wzrostem znaczenia całego sektora pub-licznego nastąpiło przesunięcie punktu ciężkości z administracji lokalnej na centralną (zob. też rozdział trzeci autorstwa B. Lunda). Nie należy również poprzestawać na analizie dotyczącej całej Wielkiej Brytanii, ponieważ WGD była zróżnicowana także pomiędzy jej poszczególnymi krajami.

Rozdział 11. Wnioski końcowe dotyczące analizy wielosektorowej... 255

Ramka 11.1. Znaczenie instytucji państwa w opisie Sidneya Webba

Miejski radny – indywidualista – będzie spacerował po miejskim chodniku, oświetlonym przez miejskie latarnie i czyszczonym, nale-żącymi do miasta miotłami, za pomocą wody dostarczanej miejskim wodociągiem. Na miejskim zegarze stojącym na miejskim rynku ujrzy, że przyszedł zbyt wcześnie, by spotkać swe dzieci wracające z miejskiej szkoły znajdującej się w pobliżu utworzonego przez hrab-stwo zakładu dla obłąkanych oraz szpitala miejskiego. Skorzysta z miejskiego tramwaju, by dostać się – w inny sposób niż idąc przez parki miejski – do biblioteki publicznej znajdującej się za miejską galerią sztuki. Zamierza tam przejrzeć ofi cjalne publikacje, by lepiej przygotować swoje kolejne przemówienie, które wygłosi w miejskim ratuszu, na temat nacjonalizacji kanałów oraz wzrostu rządowej kon-troli nad kolejnictwem. „Socjalizm, proszę pana” – powie – „proszę nie marnować czasu praktycznego człowieka, opowiadając absurdy. Zaradność, proszę pana, indywidualna zaradność uczyniła nasze miasto tym, czym jest” (Sidney Webb, 1889, cyt. za: Fraser, 2003, ss. 122–3).

Można jednak skonstruować pogląd alternatywny, ukazujący ówczesne znaczenie niepublicznych źródeł dobrobytu (ramka 11.2).

Ramka 11.2. Alternatywny opis znaczenia niepublicznych źró-deł dobrobytu

Radny miejski – kolektywista – mija szpital utrzymywany z dobro-wolnych datków, znajdujący się za podobnie funkcjonującą szkołą, w drodze na wizytę u lekarza zatrudnionego przez towarzystwo wzajemnej asekuracji, do którego należy. Po wizycie robi zakupy w sklepie spółdzielczym, między innymi kupując swemu dziecku (nie objętemu opieką ze strony towarzystwa) lekarstwa dostępne bez recepty. Następnie wraca do domu, dziękując sąsiadom, którzy zajmą się dzieckiem, podczas gdy on uda się na sesję Rady Miejskiej, by wygłosić przemówienie na temat wartości usług społecznych realizo-wanych przez miasto (zob. też: Finlayson, 1994; Harris, 2004).

Nie budzi wątpliwości fakt, że znaczenie państwa jako źródła dobrobytu wzrastało w miarę trwania XX wieku poprzez liberalne reformy lat 1906–1914 aż po kulminację tego wzrostu wyrażającą się w „klasycznym państwie dobro-bytu” stworzonym przez rząd laburzystów po zakończeniu II wojny światowej. Historyk A.J.P. Taylor (1970, s. 25) zaczyna swój opis historii Anglii w latach

Martin Powell256

1914–1945 słynnymi słowy: „Przed sierpniem 1914 roku rozsądny, przestrze-gający prawa Anglik mógł przeżyć swe życie i niemal nie doświadczyć istnie-nia państwa, pomijając wizyty na poczcie i obecność policjantów”.

W opisach dotyczących okresu po 1945 r. niektórzy autorzy niemal zupeł-nie pomijają niepubliczne źródła dobrobytu, chociaż bardziej właściwie byłoby powiedzieć, że ich znaczenie uległo zmniejszeniu. Istnieje wyraźna różnica pomiędzy niemal w całości publicznymi usługami z zakresu ochrony zdrowia i edukacji, a bardziej pluralistycznie zorganizowanymi sferami mieszkalnictwa i świadczeń opiekuńczych. Nie należy również zapominać, że jeden z najważniejszych obszarów klasycznego państwa dobrobytu miał swe korzenie w regulacji poziomu zatrudnienia poprzez keynesowskie kierowanie popytem, nie zaś poprzez bezpośrednie zatrudnianie przez państwo. Wielu komentatorów twierdzi, że wraz z końcem klasycznego państwa dobrobytu nastąpiła zmiana struktury publicznych i niepublicznych źródeł dobrobytu (będzie o tym mowa dalej). J. Stewart (rozdział 2.) wskazał na fakt, że wiele współczesnych debat, dotyczących zagadnień takich jak rola państwa, „kul-tura socjalnej zależności”, rozwiązania wzajemnościowe, współpraca, partner-stwo czy też społeczeństwo obywatelskie, ma swe wyraźne echa historyczne. Politykom i analitykom zmagającym się z tym, co fałszywie postrzegają jako nowe problemy, można by zadedykować słowa, które wypowiedział ponoć Aneurin Bevan: „nie wpatrujcie się w kryształową kulę, gdy możecie po pro-stu przeczytać cholerną książkę [historyczną]”.

Przekonaliśmy się również, że WGD zmienia się nie tylko w czasie, ale i w przestrzeni (zob. rozdział 9.), będąc ponadto przedmiotem oddziaływania organizacji międzynarodowych (rozdział 10.). W rozdziale 9. pokazano, że wielosektorowość systemów polityki społecznej jest często bardzo złożona. Tymczasem podstawowe podejście do analiz porównawczych polityki społecz-nej koncentrowało się na relacjach między państwem a rynkiem, zwłaszcza na poziomie odtowarowienia (stopień niezależności dostępu do świadczeń i usług od mechanizmów rynkowych) (Esping-Andersen, 1990). W odpowiedzi na feministyczną krytykę, G. Esping-Andersen (1999) uznał również znaczenie tego, w jakim stopniu kobiety są niezależne od uwarunkowanych płcią zobo-wiązań do nieodpłatnej pracy w gospodarstwie domowym („defamilisation”). Studia porównawcze dotyczące WGD nadal nie uwzględniają jednak innego ważnego zagadnienia – roli sektora pozarządowego. O ile kształt wielosekto-rowości w szerokim ujęciu wiąże się z „reżimami dobrobytu” (Esping-Ander-sen, 1990), to jednak jest on zróżnicowany również w obrębie poszczególnych reżimów (jak w przypadku Wielkiej Brytanii i USA, reprezentujących reżim liberalny). W danym kraju wielosektorowość może się różnić w zależności od branej pod uwagę usługi społecznej (jak w przypadku ochrony zdrowia


i mieszkalnictwa w Wielkiej Brytanii). Można również wskazać różnice między usługami w poszczególnych krajach (gdyby sporządzić mapę zróżni-cowania rozwiązań z zakresu ochrony zdrowia, nie odpowiadałaby ona odpo-wiedniej mapie dotyczącej edukacji czy pomocy społecznej). Ponadto fakt, że reżim socjaldemokratyczny – czy też skandynawski – opiera się na państwie, nie oznacza, że w tego rodzaju krajach brak jest rozwiązań angażujących sek-tor pozarządowy (Dahlberg, 2005). Sprawę dodatkowo komplikuje fakt, że posiadamy ograniczoną wiedzę o modelach produkcji, fi nansowania i regula-cji. Oczywistym jest, że badanie samego państwa dobrobytu niewiele mówi nam o pozostałych sektorach WGD; tymczasem ich znaczenie może bardzo się różnić, jak to pokazują dane z tabeli 9.2, zgodnie z którymi inwestycje w prywatne rozwiązania emerytalne stanowią 126% PKB w Szwajcarii, nato-miast w Norwegii jedynie 4% PKB.

W rozdziale 10. rozważono ponadnarodowy wymiar WGD i SPD, a zwłasz-cza wpływ organizacji międzynarodowych na kształt wielosektorowości. Organizacje te bardzo się różnią pod względem okresu istnienia, wielkości, programu, stosowanych mechanizmów oraz wpływu na rzeczywistość. Roz-dział ten jasno dowodzi, że skala wpływów organizacji międzynarodowych nie zależy jedynie od ich wielkości (na przykład Światowa Organizacja Handlu ma tylko 630 pracowników) oraz publicznego czy niepublicznego charakteru. Oddziaływanie organizacji takich jak Bank Światowy i Międzynarodowy Fun-dusz Walutowy może być postrzegane przez pryzmat stawianych przez nie warunków fi nansowych (co pokazuje przykład roli MFW w Wielkiej Brytanii w latach siedemdziesiątych XX w. – zob. Powell, Hewitt, 2002, s. 95). Z kolei wpływ Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) oraz Unii Europejskiej wyraża się w sferze regulacji (zob. tabela 10.3). Niektórzy obawiają się, że zmagania między potężnym Bankiem Światowym a skromniejszą MOP mogą zakończyć się dalszą prywatyzacją publicznych świadczeń emerytalnych (zob. rozdział 9.). Jak można wywnioskować z rozdziału 10., w organizacjach tych dyskutowane są zagadnienia dotyczące właściwej równowagi między pub-licznymi, rynkowymi, pozarządowymi i nieformalnymi rozwiązaniami w wy-miarach produkcji, fi nansowania i regulacji ochrony zdrowia, edukacji oraz innych usług społecznych; międzynarodowa i globalna polityka społeczna ma do odegrania swą rolę w międzynarodowym wymiarze WGD i SPD. Oba te rozdziały dowodzą, że zarówno w wymiarze porównań między państwami, jak i w wymiarze globalnym WGD jest jeszcze w dużej mierze niewystarczająco zbadana. Jeszcze mniej wiemy o międzynarodowym wymiarze SPD (zob. jed-nak rozdział 7.; Shalev, 1996; Howard, 1997; Peters, 2005).

Martin Powell258

WIELOSEKTOROWA GOSPODARKA DOBROBYTU I SPOŁECZNY PODZIAŁ DOBROBYTU

POD RZĄDAMI LABURZYSTÓW

W rozdziale 1. przedstawione zostało trójwymiarowe podejście do WGD (rysunek 1.2), rozróżniające wymiary produkcji, fi nansowania i regulacji. Podejście to różni się od propozycji T. Burchardt (1997), T. Burchardt i in-nych (1999) oraz J. Hillsa (2004) – jako trzeci wymiar wskazywali oni raczej kryterium wyboru niż regulacji. R. Smithies (2005) rozwijając typologię T. Burchardt wywnioskowała, że zmiany w strukturze działalności socjalnej były relatywnie niewielkie i łagodne. W okresie od roku podatkowego 1979–80 do 1999–2000 udział sektora publicznego zmniejszył się z 52% do 49%, natomiast całkowity udział sektora prywatnego wzrósł z 24% do 29%. Zmiany te wynikały jednak w dużej mierze z dynamiki w obszarze mieszkalnictwa, gdzie powyższe wartości zmieniły się odpowiednio z 18% do 15% oraz z 58% do 63%. W tym samym czasie udział sektora publicznego w zabezpieczeniu społecznym wzrósł z 57% do 64%, a w sferze osobistych usług socjalnych zmniejszył się z 71% do 42%. Gdyby wyłączyć sferę mieszkalnictwa, zmiany okazują się niewielkie – z 62% do 61% w przypadku sektora publicznego oraz z 15% do 17% dla sektora prywatnego. Innymi słowy, jak to pokazał J. Hills (2004), jedynie około połowę działalności w obrębie polityki społecznej można zaliczyć do kategorii „państwa dobrobytu według Morrisona” (publiczna pro-dukcja i fi nansowanie).

Podczas gdy powyższa analiza sugeruje, że zmiany były relatywnie niewiel-kie, autorzy poszczególnych rozdziałów (od 3. do 8.) są zgodni, że pod rzą-dami „nowej” Partii Pracy nastąpiło wiele istotnych przeobrażeń. Brian Lund (rozdział 3.) przywołuje liczne debaty z zakresu fi lozofi i politycznej dotyczące funkcji państwa. Laburzyści rozszerzyli rolę państwa pod względem trady-cyjnego wskaźnika, jakim są wydatki publiczne, nastąpiło jednak również wiele być może ważniejszych zmian o charakterze jakościowym, na przykład w wymiarze regulacji. B. Lund przypomina, że nawet w klasycznym państwie dobrobytu występowała niepubliczna produkcja usług i świadczeń społecznych (pole 1 na rysunku 11.1); państwo dominowało przede wszystkim w obszarach świadczeń zabezpieczenia społecznego, usług ochrony zdrowia oraz edukacji. Nawet jednak w obrębie NHS miała miejsce zawodowa samoregulacja, utrud-niająca zarządzanie ochroną zdrowia według hierarchicznej zasady „kieruj i kontroluj”. Autor ten przypomina również, że debaty na temat znaczenia sektora publicznego w WGD w niewielkim stopniu uwzględniają zagadnienie administracji lokalnej, odgrywającej znaczącą rolę w produkcji, fi nansowa-niu oraz regulacji usług. Wskazuje on na rosnącą różnorodność i pluralizm


rozwiązań pod rządami „nowej” Partii Pracy oraz stwierdza, że budownictwo społeczne jest obecnie najbardziej pluralistyczną sferą gospodarki dobro-bytu i potencjalnym modelem wielosektorowości dla pozostałych obszarów. Sygnalizuje również wielkie potencjalne znaczenie mechanizmu Inicjatyw Finansowania Prywatnego (PFI), przemianowanych przez laburzystów na Partnerstwa Publiczno-Prywatne (PPP) (zob. też rozdział 4.).

Mark Drakeford (rozdział 4.) twierdzi, że w coraz bardziej pluralistycz-nym modelu realizacji świadczeń i usług społecznych rynkowa część WGD przesunęła się z marginesu do głównego nurtu rządowego myślenia. Doko-nując istotnego rozróżnienia między przemieszczaniem zasobów oraz przeka-zywaniem odpowiedzialności, kieruje uwagę na debatę dotyczącą znaczenia formy własności. Autor ten stwierdza, że ograniczenie roli państwa rozsze-rzyło kierunki umiejscowienia odpowiedzialności, prowadząc do prywatyzacji ryzyka. Blairowska doktryna zakładała, że zmiany w obrębie WGD nie mają wpływu na sytuację odbiorców świadczeń i usług. M. Drakeford przytacza jed-nak przykłady świadczące o tym, że opinia publiczna inaczej postrzega rezul-taty wprowadzonych zmian. Autor ten podkreśla również znaczenie nowych form własności w rodzaju „częściowo samodzielnych organizacji” (semi-autono-mous organisations) w obrębie bardziej złożonej, pluralistycznej rzeczywistości instytucjonalnej. Twierdzi, że samodzielne placówki ochrony zdrowia ode-grały istotne znaczenie w czasie drugiej kadencji rządu T. Blaira; wprawdzie znalazły zwolenników, ale ich wprowadzenie do publicznego systemu NHS spotkało się również z szeroką krytyką. W okresie tym utworzono także nowe podmioty zajmujące się regulacją, kontrolą i nadzorem. Szczerze mówiąc, ich działalność nie okazała się pasmem sukcesów; podmioty te zmieniają swe nazwy z częstotliwością, która niewątpliwie cieszy fi rmy drukujące papier fi r-mowy.

Pete Alcock i Duncan Scott (rozdział 5.) przedstawili złożoność i różno-rodność „rozlazłego monstrum”, jakim jest sektor wolontarystyczny i wspól-notowy; odnieśli się w ten sposób do debaty dotyczącej właściwego określenia tego sektora. Podobnie jak sektor nieformalny (rozdział 6.), jest on umiej-scawiany w obrębie społeczeństwa obywatelskiego, traktowanego – ogól-nie rzecz biorąc – jako odrębne od państwa i rynku. Jak jednak pokazano na rysunku 5.1, poszczególne sektory częściowo przenikają się wzajemnie. P. Alcock i D. Scott podkreślają znaczenie wewnętrznego zróżnicowania sek-tora pozarządowego. Laburzyści przedstawili cały szereg polityk istotnych z punktu widzenia tego sektora, dotyczących odrodzenia obywatelskiego, kapitału społecznego oraz wolontariatu. Polityki te charakteryzuje zmiana w kierunku „kultury kontraktu”, zgodnie z którą umowy mają zastąpić wcześ-niejsze dotacje; odzwierciedla to zastąpienie wsparcia udzielanego organi-

Martin Powell260

zacjom mechanizmami regulacji i kontroli. Świadczy to o pewnym napięciu w programie laburzystów, nie jest bowiem jasne, czy ma on przyczynić się do budowy silnego i niezależnego sektora pozarządowego, czy jedynie traktuje podmioty tego sektora jako dostarczycieli usług społecznych pozostających pod nadzorem państwa.

Hilary Arksey i Caroline Glendinning (rozdział 6.) przedstawiają różno-rodność sektora nieformalnego, obejmującego przyjaciół, rodziny, sąsiadów, rozmaite wspólnoty oraz grupy samopomocowe. Wśród cech charakterystycz-nych sektora znajduje się norma wzajemności oraz wysoki stopień odtowaro-wienia (nieodpłatności) sprawowanej opieki. Nieformalne mechanizmy opieki są trudne do zmierzenia, jednak wydaje się, że sektor ten jest nawet bardziej znaczącym niepublicznym źródłem dobrobytu niż sektor pozarządowy. Sek-tor publiczny zapewne nie poradziłby sobie z realizacją zadać społecznych bez nieformalnych mechanizmów opiekuńczych. Oszacowano, że w Wiel-kiej Brytanii koszt zastąpienia przez państwo wsparcia udzielanego przez nieformalnych opiekunów byłby porównywalny z kosztami funkcjonowania NHS. H. Arksey i C. Glendinning koncentrują uwagę na opiece sprawowanej w ramach rodziny przez około 6,8 miliona dorosłych. To bardzo złożona zbio-rowość osób, z których większość jest w wieku produkcyjnym, chociaż znaj-dują się wśród nich również ludzie powyżej 90. roku życia. Część opiekunów liczy sobie zaledwie od 5 do 7 lat. Wśród całej populacji opiekunów obie płcie mają podobny udział, jednak kobiety zdecydowanie przeważają wśród osób sprawujących opiekę w dużym wymiarze czasu. Polityka „nowej” Partii Pracy na tym polu jest generalnie oceniana pozytywnie, ale też jako nie mająca dużego wpływu na rzeczywistość. W niektórych sytuacjach wprowadzone zmiany są potencjalnie istotne (zob. np. ramka 6.4), jednak ich realizacja na poziomie lokalnym jest chaotyczna; władze lokalne obarczono dodatkową odpowiedzialnością, ale nie przekazano im odpowiednich środków. Autorki wskazują na znaczenie decentralizacji, zwłaszcza w przypadku opieki dłu-gookresowej w Szkocji (por. rozdział 2.). Twierdzą również, że bezpośrednie płatności – przykład większego konsumpcjonizmu – generalnie zwiększają wybór, kontrolę i elastyczność dotyczące tego kto, jak i kiedy świadczy odpo-wiednie usługi.

Adrian Sinfi eld (rozdział 7.) podkreśla, że świadczenia podatkowe były nieobecne w większości analiz z zakresu polityki społecznej, chociaż mają dłuższą historię niż państwo dobrobytu. Sytuacja uległa zmianie, gdy wpro-wadzono świadczenia w postaci kredytów podatkowych. Ponieważ świadczenia podatkowe tradycyjnie uważano za regresywne (czy też za odwrócone), zlikwi-dowane zostały takie świadczenia jak ulga podatkowa od odsetek kredytów hipotecznych. W swoim pierwszym budżecie minister fi nansów przeprowadził


źle zrozumiany, kontrowersyjny „atak” na dochody z kapitałowych inwestycji emerytalnych. Kredyty podatkowe potencjalnie mogą być natomiast świad-czeniami progresywnymi (jeśli będą odpowiednio obliczane). Z drugiej strony, problem „dwóch narodów w podeszłym wieku” (Titmuss, 1963) może się nasilić wskutek nowych zasad dotyczących niektórych prywatnych rozwiązań emerytalnych (Self Invest Private Pension Schemes). Jak pisze A. Sinfi eld, „nie jest zrozumiałe, dlaczego ulga podatkowa przynosząca korzyści jedynie osobom najbogatszym” ma być wprowadzona przez ministra fi nansów przy-wiązanego do idei sprawiedliwości społecznej, powodując powstanie „wyjąt-kowo hojnego systemu podatkowego”.

Edward Brunsdon i Margaret May (rozdział 10.) zajęli się świadczeniami pracowniczymi – kolejnym istotnym, lecz rzadko opisywanym elementem brytyjskiego porządku socjalnego. Ten zróżnicowany i złożony obszar (tabela 10.1) stał się przedmiotem zainteresowania po opublikowaniu przez R. Tit-mussa jego pionierskiej pracy (1963), jednak E. Brunsdon i M. May dowodzą, że wiele dotyczących go pytań pozostaje nadal bez odpowiedzi. Autorzy kon-centrują uwagę na dwóch przykładach. Pierwszy z nich dotyczy świadczeń emerytalnych, co stanowi nawiązanie do pracy M. May (2006). Opublikowany niedawno raport Pensions Commission (2004, s. X) stwierdza, że Wielka Brytania posiada „jeden z mizerniejszych państwowych systemów emerytal-nych w rozwiniętym świecie”, któremu towarzyszą „najbardziej rozwinięte” rozwiązania o charakterze dobrowolnym. Nie powinno to specjalnie dziwić zainteresowanych historią państwa dobrobytu, może z wyjątkiem faktu, że W. Beveridge wybrałby raczej rozwiązania o charakterze wzajemnościowym niż rynkowym (Hewitt, Powell, 1998). Drugi przykład dotyczy zakładowej opieki zdrowotnej, odzwierciedlającej regresywny charakter świadczeń pra-cowniczych. Wielu emerytowanych menedżerów wysokiego szczebla osiąga dzięki nim korzyści przewyższające wysokość wynagrodzeń słabo opłacanych pracowników.

Wszystko to razem tworzy coś w rodzaju łamigłówki. Wspomniane wcześ-niej ilościowe podejście R. Smithies (2005) sugeruje niewielkie zmiany, jednak autorzy rozdziałów zamieszczonych w niniejszym tomie generalnie dowodzą, że zmiany miały głębszy charakter (zob. ramka 11.3). Można wska-zać wiele możliwych przyczyn takiego stanu rzeczy: 1. Większość danych ilościowych odnosi się do okresu przed 2000 r.; możliwe, że bardziej aktualne dane pokazałyby większe zmiany.

2. W zamieszczonych tu tekstach zwrócono uwagę nie tylko na WGD, ale też na SPD.

3. Ich autorzy przywiązywali większą wagę do jakościowych zmian w realizo-wanej polityce niż do ilościowych danych na temat wydatków.

Martin Powell262

4. Zmiany w danych o wydatkach mogą ujawniać się z pewnym opóźnieniem; z kolei zmiany, o których tu była mowa, mogą prowadzić do głębokich zmian w przyszłości (na przykład mechanizm PPP);

5. Dane ilościowe nie uwzględniają wymiaru regulacji, w którym również nastąpiły pewne istotne przeobrażenia.

Ramka 11.3. Współczesna wielosektorowa gospodarka dobro-bytu

Działaczka „nowej” Partii Pracy w czasie dyżuru wysłuchuje skarg swych wyborców na temat: − szpitali funkcjonujących w oparciu o mechanizm PFI,− szpitali fundacyjnych, − samodzielnych centrów medycznych,− konieczności korzystania z prywatnych wizyt, ponieważ dentysta

pacjenta zdecydował się opuścić struktury NHS,− kiepskich wyników prywatnych funduszy emerytalnych,− kondycji szkół wspieranych przez loterie organizowane przez

komitety rodzicielskie,− braku możliwości znalezienia mieszkania za pośrednictwem towa-

rzystwa budownictwa społecznego należącego niegdyś do samo-rządu lokalnego,

− grup przedszkolnych nie mogących uzyskać dofi nansowania od Krajowej Loterii,

− problemów z wykorzystaniem bezpośrednich płatności,− konieczności zapłaty za zabieg akupunktury,− konieczności rozważenia sprzedaży rodzinnego domu, by móc

zapłacić za lekarstwa spoza listy NHS,− konieczności sprzedaży mieszkania, by opłacić długookresową

opiekę instytucjonalną,− otrzymania listu z żądaniem zwrotu nadpłaconego kredytu podat-

kowego,− uczestnictwa w prywatnym programie emerytalnym, który nie

zapewnia bezpieczeństwa,− konieczności zapłaty za prywatną ochronę, ponieważ policja

jest zainteresowana wyłącznie wlepianiem kolejnych mandatów („gdyby tak policja dostawała pieniądze za każdego złapanego bandytę!”).

„ Jak wiele zrobiliśmy dla ludzi” – myśli wtedy. – „Dzięki Bogu, torysi nie są już u władzy”.


TRZY WYMIARY WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI DOBROBYTU

W rozdziale 1. (rysunek 1.2) przekonaliśmy się, że jednowymiarowe podej-ście do WGD nie jest wystarczające, bowiem nie uwzględnia wymiarów fi nan-sowania i regulacji. Wiele wydanych ostatnio opracowań koncentrowało się na procesach związanych z przesuwaniem zadań z sektora publicznego do rynkowego, takich jak prywatyzacja, urynkowienie czy utowarowienie (np. Morgan, 1995; Drakeford, 2000; Leys, 2001; Pollock, 2004). Jednakże prywa-tyzacja jest pojęciem zdecydowanie zbyt pojemnym, co ogranicza jego uży-teczność analityczną (Le Grand, Robinson, 1994; Drakeford, 2000)

Rysunek 11.1. Ostatnie zmiany w wielosektorowej gospodarce dobrobytu

Produkcja

Fina

nsow

anie

Państwo RynekSektor

pozarządowySektor

nieformalny

Państwo 1a (wysoki poziom regulacji)

1b (niski poziom regulacji)

2a

2b

3a

3b

4a

4b

Rynek 5a 5b

6a 6b

7a 7b

8a 8b

Sektor pozarządowy

9a 9b

10a10b

11a11b

12a12b

Sektor nieformalny

13a13b

14a14b

15a15b

16a16b

Bardziej pożyteczne wydaje się analizowanie przeobrażeń WGD w for-mie przedstawionej na rysunku 11.1 – jako przesunięć między odpowiednimi polami. Najdalej sięgające zmiany angażują wszystkie trzy wymiary (na przy-kład z pola 1a do 6b; z samego centrum państwa dobrobytu – publicznej produkcji, fi nansowania i regulacji – do prywatnego fi nansowania i produk-cji z ograniczoną regulacją ze strony sektora publicznego). Pojęcie prywa-tyzacji można odnieść do opisanego przesunięcia (od 1a do 6b: P1), ale też do każdego innego przesunięcia z górnego wiersza w dół tabeli (na przykład od 1 do 5: P2; od 2 do 10 i tak dalej), jak również do każdego przesunięcia od pierwszej kolumny w prawo (na przykład od 1 do 2: P3; od 5 do 7 i tak dalej) oraz każdego przesunięcia od wysokiego do niskiego stopnia regulacji (od któregokolwiek a do b: P4). M. Knapp (1989) szczegółowo omawia opłaty

P1P2

P3P4

V1

V2

I1

I2

Martin Powell264

wnoszone przez konsumentów (pole 5), zlecanie (pole 2) oraz pełne uryn-kowienie, „kwintesencję prywatyzacji” (pole 6) [s. 226]. Pojęcie „prywatnej produkcji świadczeń i usług publicznych” (Papadakis, Taylor-Gooby, 1987) odnosi się – ściśle rzecz biorąc – tylko do pola 2. Pod pewnymi względami być może lepiej byłoby odróżnić prywatyzację (przesunięcia do kolumny z polem 2 oraz wiersza z polem 5), „upozarządowienie” (przesunięcia do kolumny z polem 3: V1 oraz wiersza z polem 9: V2) i „nieformalizację” (przesunięcia do kolumny z polem 4: I1 oraz wiersza z polem 13: I2). Można by to połączyć jeszcze z wymiarami „niedoboru”, „niedofi nansowania” i „deregulacji”, ale określenia „deregulowane upozarządowienie” czy „niedobór i nieformaliza-cja” brzmią fatalnie.

W ostatnim czasie nastąpiły pewne zmiany w wymiarze własności/produk-cji. Na przykład programy PPP/PFI przyczyniły się do zmiany formy własno-ści wielu szkół i szpitali na własność prywatną (rozdziały 3. i 4.). Podobnie, część mieszkań komunalnych została przekazana do dyspozycji społecznych zarządców.

Kolejne zmiany nastąpiły w wymiarach fi nansowania i regulacji. Mieli-śmy do czynienia z przypadkami prywatyzacji mechanizmów fi nansowania czy też przenoszenia obciążeń fi nansowych z państwa na jednostkę. Wiele szkół i szpitali w coraz większym stopniu polega na fi nansowaniu dobroczyn-nym (włączając dofi nansowanie ze strony Krajowej Loterii), a nie publicz-nym. Wprowadzenie lub wzrost odpłatności niektórych usług publicznych (na przykład za realizację recepty) oznacza przesunięcie z pola 1 do 5 na rysunku 11.1. Wiele osób ma trudności w znalezieniu dentysty, który chciałby leczyć ich zęby w ramach NHS (co stanowi złamanie obietnicy Tony’ego Blaira z 1999 r., zgodnie z którą do 2001 r. każdy miał mieć dostęp do den-tysty z NHS) i w związku z tym są one zmuszone korzystać z wizyt prywat-nych, płacąc za każdą wizytę lub zapisując się do odpowiedniego programu medycznego. W niektórych przypadkach osoby nie mogące podołać tym opła-tom decydują się na skrajne rozwiązania, korzystając z pomocy domowych narzędzi albo żyłki przywiązywanej do zęba i drzwi. Mimo obietnic złożonych w programie wyborczym z 1997 r. część żyjących w Anglii osób w podeszłym wieku nadal musi sprzedawać swe domy, by pokryć koszty opieki instytucjo-nalnej. Były nawet przypadki osób, które sprzedały domy, by sfi nansować pry-watne zabiegi medyczne oraz koszty zakupu leków. Studenci w Anglii muszą obecnie uiszczać opłaty wyrównawcze w swoich szkołach wyższych. Laburzy-ści zlikwidowali wprowadzony przez konserwatystów program dofi nansowania miejsc w szkołach oparty na kryterium dochodowym, dzięki któremu rodzice uzyskiwali od państwa wsparcie umożliwiające im wysłanie dzieci do szkół prywatnych. Jednocześnie wprowadzili jednak podobne rozwiązanie w ochro-


nie zdrowia, umożliwiając pacjentom nieodpłatne (usługi są fi nansowane ze środków publicznych) leczenie w szpitalach prywatnych oraz niezależnych centrach diagnozy i leczenia. Wprowadzono również mechanizm bezpośred-nich płatności (rozdział 6.), dzięki którym osoby korzystające z usług opie-kuńczych mogą zapłacić za wybrane przez siebie usługi.

Jeżeli chodzi o wymiar regulacji, to – jak przekonaliśmy się w rozdziale 1. – jej znaczenie wzrosło, prowadząc do powstania „państwa nadzoru” czy też „społeczeństwa kontroli”, gdzie rząd „raczej steruje niż wiosłuje” albo też widzi swoją rolę jako zarządcy sprawującego „większą kontrolę nad mniej-szym” (zob. ramka 11.4; zob. też rozdziały 4.–8.). W ujęciu przedstawionym na rysunku 11.1 zmiana ta jest widoczna jako przesunięcie z punktu a (niski poziom regulacji) do punktu b (wysoki poziom regulacji). Mamy jednakże wiele przykładów regulacyjnych porażek (zob. Powell, Hewitt, 2002), potwier-dzających to, co M. Moran (2003, s. 171) nazwał „wiekiem niepowodzeń”.

Takie trójwymiarowe podejście dowodzi, jak mylące jest zajmowanie się wyłącznie jednym wymiarem, takim jak produkcja. Oznacza to, że pro-sta teza o „wycofującym się” (lub ewentualnie rozbudowującym) państwie nie oddaje złożoności sytuacji. W rzeczywistości następują dwukierunkowe zmiany we wszystkich wymiarach, a punkt równowagi może się różnić między sektorami (por. Burchardt, 1997; Smithies, 2005): dwa kroki naprzód i jeden wstecz w jednym sektorze, ale na odwrót w drugim. Wynika z tego, że trudno o jednoznaczną ocenę sprawowanej przez państwo kontroli (bezpośrednia produkcja i fi nansowanie kontra pośrednia regulacja) oraz jej wpływu na sferę dystrybucji (zob. poniżej).

ANALIZOWANIE WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI DOBROBYTU

Wspomnieliśmy już, że trudno analizować złożone zjawiska przy pomocy upraszczających pojęć w rodzaju „prywatyzacji”. Pojęcie to było wykorzy-stywane do opisu różnorodnych strategii zmian. Wiele różnych dróg może bowiem prowadzić do rynku (Clarke, 2004), zaczynając i kończąc się w od-miennych miejscach i dotykając różnych wymiarów (rysunek 11.1).

Ponadto niektóre debaty dotyczące prywatyzacji miały ograniczony zakres i mogły dezorientować obserwatorów. N. Deakin i A. Wright (1990, s. 1) stwierdzili, że zamiast zmierzać do lepszych usług publicznych, prawica podjęła działania ograniczające ich liczbę, opierając się na sparafrazowa-nej Orwellowskiej formule – „publiczne złe, prywatne dobre”. Stwierdzenie to jest uproszczeniem i równie dobrze można udowadniać słuszność jego

Martin Powell266

odwrotności, co też czynią niektórzy komentatorzy, mówiąc „publiczne dobre, prywatne złe”.

Pochopne wydaje się również założenie, że państwo jest zawsze lepsze we wszystkim i w każdych warunkach. W niektórych lewicowych kręgach zdecy-dowanie krytykowano usługi publiczne. Jak stwierdzili przedstawiciele Lon-don Edinburgh Weekend Return Group (1980, ss. 9, 52), teza, zgodnie z którą usługi publiczne są lepsze niż prywatne, jest prawdziwa, ale tylko w pew-nych granicach. Czasami dostarczane przez państwo usługi „nie smakują” zbyt dobrze, a „nasze doświadczenia przeczą mitowi państwa dobrobytu”. Z punktu widzenia konsumenta istnieje różnica między udaną prywatyzacją fi rm telekomunikacyjnych a farsą, jaką okazała się prywatyzacja gospodarki wodnej; jednocześnie nie jest łatwo dokonać wyboru między prywatnymi przewoźnikami kolejowymi a państwową British Rail.

Debata jest czasem zacięta z powodu słabego rozeznania w historii. Tezy mówiące o tym, że NHS jest obecnie prywatyzowana, nie uwzględniają faktu, że już NHS Aneurina Bevana z 1948 r. umożliwiała lekarzom pierwszego kon-taktu współpracę w oparciu o zawierane umowy, lekarze specjaliści mogli pracować w sektorze prywatnym, a w placówkach NHS można było otwie-rać prywatne praktyki. Oznacza to, że wbrew zamysłom Socjalistycznego Towarzystwa Medycznego wbudowano mechanizm prywatyzacji w podsta-wowe założenia NHS. Podobnie państwo dobrobytu Beveridge’a zostało zbu-dowane między innymi z zamiarem wykorzystania sektora pozarządowego czy prywatnego jako części „wysuwanej drabiny” stanowiącej przedłużenie podstawowej działalności społecznej państwa. W. Beveridge opowiadał się za niezależnymi emeryturami, o ile stanowiłyby one uzupełnienie publicznego świadczenia minimalnego (Powell, Hewitt, 1998). Debata w tym obszarze bywa zawężona, ponieważ studia porównawcze ograniczają się zazwyczaj do przypadku prywatnej ochrony zdrowia w USA, pomijając przykłady udanych systemów wielosektorowych funkcjonujących w Europie.

Kiedy indziej problemy wynikają z zagmatwania lub łączenia różnych zagadnień. Na przykład Y. Gabriel i T. Lang (2006, s. 178) twierdzą, że pry-watyzacja czyni dostęp do usług społecznych zależnym od zdolności odbiorcy do zapłaty, myląc tym samym wymiary produkcji i fi nansowania. Nie wszyst-kie usługi publiczne są bezpłatne dla odbiorcy (np. mieszkania komunalne, leki na recepty z NHS); możliwe jest zarazem, że realizowane przez sektor prywatny, ale fi nansowane ze środków publicznych usługi będą dla odbiorcy bezpłatne. Argumentacja krytyków prywatyzacji jest często oparta na założe-niu, że docelowo prowadzi ona do utowarowienia. Innymi słowy, prywatyzacja jest pierwszym krokiem w procesie wprowadzania opłat za świadczone usługi (np. Crouch, 2003; Pollock, 2004).


„PERSONA NON GRATA” – ZWIĄZKI WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI DOBROBYTU Z INNYMI ZAGADNIENIAMI

Chociaż pojęcia WGD i SPD nie są silnie obecne w aktualnych debatach dotyczących polityki społecznej, to jednak każde z nich można traktować jako swego rodzaju „persona non grata” w szeregu innych dyskusji (ramka 11.4), które tak naprawdę mają wiele wspólnego z WGD i SPD, nawet jeżeli ich uczestnicy nie powołują się na te pojęcia.

Ramka 11.4. Debaty, które nie są łączone z pojęciem WGD

Obywatelstwo i konsumpcjonizm Wielu autorów twierdzi, że konsumpcjonizm częściowo lub całko-wicie zastąpił obywatelstwo, a odbiorcy usług społecznych stali się „obywatelami-konsumentami” (np. Crouch, 2003; Gabriel, Lang, 2006). Usługi zostały sprywatyzowane, urynkowione, skomercjalizo-wane bądź utowarowione (Leys, 2001; Pollock, 2004), wzrosło zna-czenie partnerstw publiczno-prywatnych; wszystko to prowadzi do ograniczenia sfery publicznej (Clarke, 2004; Marquand, 2004) oraz zastąpienia „człowieka politycznego” „człowiekiem ekonomicznym” – możliwość wyrażania woli (voice) ustępuje miejsca możliwości doko-nywania wyboru (choice).

Społeczeństwo obywatelskie A. Giddens (1998) pisze, że „trzecia droga” wiąże się z odnowieniem społeczeństwa obywatelskiego oraz partnerstwem między społeczeń-stwem obywatelskim i państwem. Zwraca również uwagę na „nową wielosektorową gospodarkę” stanowiącą wyraz poszukiwania synergii między sektorem publicznym a prywatnym, łączącej dynamizm rynku z interesem publicznym. Kierując się w stronę „świadczeń pozytyw-nych”, „państwo powinno wkraczać wyłącznie wtedy, gdy te insty-tucje [Kościół, rodzina i przyjaciele] nie wypełniają w pełni swych zobowiązań” (s. 112). A. Giddens dochodzi do wniosku, że „pomysł zastąpienia państwa dobrobytu społeczeństwem dobrobytu stał się popularny w literaturze dotyczącej sfery dobrobytu” (s. 117).

Rządzenie (governance) R. Rhodes (1997) postrzega sferę „rządzenia” jako szerszą niż poję-cie „rządu”; w sferze tej usługi są świadczone w ramach struktury łączącej sektory publiczny, prywatny i pozarządowy. Jednak granice między poszczególnymi sektorami stały się zmienne i niewyraźne, a nawet straciły jakiekolwiek znaczenie. Rząd (czy też „państwo nad-zoru”) zastąpił własność publiczną działalnością regulacyjną i usiłuje „raczej sterować niż wiosłować”.

Martin Powell268

Nowe Zarządzanie Publiczne Rządy nie potrzebują już posiadać całej infrastruktury społecz-nej, mogą skoncentrować się na wymiarach fi nansowania i regula-cji zamiast produkcji („państwo usamodzielniające”). D. Osborne i T. Gaebler (1992) twierdzą, że rządy powinny „raczej sterować niż wiosłować”. To oznacza, że zajęłyby się kontrolą rezultatów i nadzo-rem.

Ryzyko U. Beck (1992) i B. Giddens (1994) dowodzą, że żyjemy obecnie w „społeczeństwie ryzyka”. Tradycyjne państwo dobrobytu zarzą-dzało ryzykami przy pomocy mechanizmów wspólnotowych, w epoce społeczeństwa konsumentów nastąpiły jednak zmiany w kierunku indywidualizacji czy też prywatyzacji ryzyka w ramach „samodziel-nej (do-it-yourself) polityki społecznej” (Klein, Millar, 1995; zob. Kemshall, 2002), mogącej powodować znaczące problemy, gdy na przykład zawiodą prywatne lub zakładowe rozwiązania emerytalne.

Partnerstwo Partnerstwa mogą opierać się na relacjach między dwoma lub wię-cej sektorami w ramach wielosektorowej gospodarki dobrobytu; obejmują partnerstwa: publiczno-publiczne, publiczno-pozarzą-dowe, publiczno-wspólnotowe, publiczno-prywatne. Mają one długą historię, a niektóre z nich wyprzedziły powstanie państwa dobrobytu (Powell, Glendinning, 2002, s. 4).

Etos służby publicznej Twierdzi się, że instytucje publiczne lepiej traktują odbiorców usług, ponieważ ich personel charakteryzuje etos służby publicznej. „Pub-liczny” lekarz jest zatem lepszy od „prywatnego”. Używając języka J. Le Granda (2005) – ten pierwszy jest rycerzem, a drugi nikczem-nikiem. Wynika z tego, że kryterium własności ma znaczenie: pub-liczne fi nansowanie (zapłata za usługę zrealizowaną przez podmiot prywatny) i regulacja nie dają takiego efektu, jak publiczna własność infrastruktury społecznej. Niektórzy poddają jednak w wątpliwość istnienie etosu służby publicznej (zob. IPPR, 2001; Moran, 2003). Niektórzy pracownicy, na przykład lekarze specjaliści, pracują w obu sektorach: czy oznacza to, że przekraczając próg prywatnego szpi-tala przeobrażają się z rycerzy w nikczemników? Publiczna włas-ność w pewnych przypadkach nie zapobiegła marnej jakości usług; wystarczy przypomnieć wielkie skandale związane z leczeniem w szpitalach dla osób przewlekle chorych. Oczywiście, trudno zwe-ryfi kować alternatywę – czy sytuacja nie byłaby gorsza w placówkach prywatnych?


Ogólny przegląd zaprezentowany w ramce 11.4 siłą rzeczy upraszcza bar-dziej złożone debaty, powinien jednak wystarczyć do ujawnienia ich potencjal-nych związków z pojęciami WGD i SPD. Jedne i drugie mogłyby skorzystać na uwzględnieniu alternatywnych perspektyw.

WPŁYW WIELOSEKTOROWEJ GOSPODARKI DOBROBYTU I SPOŁECZNEGO PODZIAŁU DOBROBYTU

Ponieważ WGD i SPD są zmienne w czasie i w przestrzeni, zmienia się również ich wpływ na proces dystrybucji. Jak się przekonaliśmy w roz-dziale 1., R. Rose i R. Siratori (1986) dowodzą, że całkowity dobrobyt jest sumą oddziaływania państwa, rynku, sektorów pozarządowego i nieformal-nego; z kolei R. Mishra (1990, ss. 110–14) twierdzi, że całkowity dobrobyt nie jest jedynie sumą poszczególnych części, których „nie można traktować jako funkcjonalnie zamiennych”, ponieważ działają na odmiennych zasadach i mają różny potencjał. W naszym szerokim ujęciu pytanie dotyczy tego, czy całkowity dobrobyt jest addytywną sumą poszczególnych części, czy też ich nieaddytywną funkcją. Krótko mówiąc, mamy do czynienia z dwiema możli-wościami:

CD = P + R + N + T + Z + F lub

CD = f(P,R,N,T,Z,F)

gdzie: CD = całkowity dobrobyt; P = państwo; R = rynek; N = sektor nie-formalny; T = trzeci sektor; Z = świadczenia zakładowe (pracownicze); F = świadczenia fi skalne (podatkowe).

Przyjęliśmy tu pogląd, że całkowity dobrobyt nie może być analizowany w kategoriach dodawanych elementów, tak jak nie można dodać jabłka do pomarańczy, by otrzymać większy owoc. Poszczególne składowe opierają się na różnych regułach udostępniania i mają odmienny wpływ na proces dystry-bucji. Na przykład zastąpienie publicznych usług opiekuńczych opieką nie-formalną (czytaj: kobiecą) prowadzi do wzrostu nierówności między płciami i lekceważy kwestię uprawnień obywateli, ponieważ nie istnieje coś takiego jak „prawo” do pomocy bliźniego.

Analiza wpływu na dystrybucję jest utrudniona, ponieważ jednocześnie wystąpiły dwa różne, chociaż powiązane procesy. Pierwszym z nich są prze-obrażenia WGD i SPD, które zostały opisane powyżej. Drugim są zmiany

Martin Powell270

w mechanizmach dokonywania wyboru oraz wyrażania woli. Zestawiając je widzimy, że w obszarze usług publicznych nastąpiły przesunięcia od państwa do rynku, ale też od możliwości wyrażania woli do możliwości wyboru, czy od obywatelstwa do konsumpcjonizmu.

Zgodnie z tradycyjnym poglądem, usługi publiczne bardziej sprzyjają reali-zacji zasady sprawiedliwości. Innymi słowy, w obrębie WGD sektory prywatny, pozarządowy i nieformalny służą jej gorzej niż sektor publiczny, a w ramach SPD świadczenia pracownicze i podatkowe są mniej sprawiedliwe niż pub-liczne. Prowadzi to do wniosku, że każde przesunięcie odpowiedzialności z sektora publicznego do pozostałych spowoduje większą niesprawiedliwość. M. Drakeford (rozdział 3.) stwierdza, że największą ofi arą ostatnich zmian w WGD stała się jedna z podstawowych zasad założycielskich brytyjskiego państwa dobrobytu – równość. Jednak zdaniem J. Le Granda (1982) niektóre świadczenia publiczne mogą mieć charakter regresywny, dając więcej korzyści bogatym niż biednym (zob. jednak Powell, 1995). Prawica wykorzystała tezę J. Le Granda, by dowodzić, że państwo dobrobytu zawiodło i powinno zostać sprywatyzowane. Przedstawiciele prawicy i niektórych środowisk lewicowych opowiadają się też za odbudową społeczeństwa obywatelskiego (zob. ramka 11.4). Stanowisko to przedkłada rozwiązania zdecentralizowane, dobrowolne, wzajemnościowe i stowarzyszeniowe ponad mechanizmy państwowe (np. Freedland, 1998; Burns i in., 1994; Hirst, 1994). Laburzyści argumentują, że powinniśmy wykorzystać bogate dziedzictwo wspólnotowości, by osiągnąć „prawdziwą własność publiczną” oraz „oddać ludziom władzę”, dzięki czemu wspólnoty uczestniczyłyby w rządzeniu (np. Blears, 2003). Podobnie uważa się, że publiczne mechanizmy realizacji świadczeń są bardziej progresywne niż rozwiązania pracownicze i podatkowe (np. Titmuss, 1963). O ile jednak trudno wyobrazić sobie progresywność świadczeń pracowniczych (zob. roz-dział 8.), to świadczenia podatkowe (na przykład kredyty podatkowe) mają już taki potencjał (zob. rozdział 7.).

Przechodząc do mechanizmów realizacji – R. Klein i J. Millar (1995, s. 303) piszą, że: „jedną z najistotniejszych tendencji ostatnich dekad okazał się wzrost znaczenia „samodzielnej” polityki społecznej, tj. konstruowania przez jednostki własnych rozwiązań socjalnych przy wykorzystaniu możli-wości dostępnych w sektorze publicznym i na prywatnych rynkach”. Pozy-tywna interpretacja tego trendu zakłada, że zapewnia to możliwość wyboru i przekształca biernych odbiorców w aktywnych obywateli-konsumentów. Adwokaci „rynkowego socjalizmu” – tacy jak J. Le Grand (2005) – twierdzą, że systemy oparte na wyborze mogą mieć charakter progresywny, podając między innymi przykład różnicowania bonów na usługi społeczne w sposób korzystny dla osób ubogich. Z kolei interpretacja pesymistyczna opiera się na


przekonaniu, że „samodzielne” rozwiązania mogą zakończyć się ogromnym fi askiem (Powell, Hewitt, 2002). Większe możliwości dokonywania wyboru mogą łatwo spowodować przeniesienie i indywidualizację ryzyka (zob. ramka 11.4), co doprowadziłoby do nierówności między tymi, którzy wybiorą lepiej, a tymi, którzy dokonają gorszych wyborów. Oczywiście nie jest tak, że moż-liwość wyboru zrujnuje doskonale sprawiedliwy system, takiego bowiem nie ma. Prawdopodobnie zarówno możliwość dokonywania wyboru, jak i wyra-żania woli może wiązać się z nierównościami; pojawia się zatem problem empirycznej odpowiedzi na pytanie o charakterystyczny dla nich obu poziom i strukturę nierówności. Nie jest też rozsądnym obdarzać państwo pełnym zaufaniem; mamy wiele przykładów kobiet, które po przejściu na emeryturę otrzymały marne świadczenia, częściowo z powodu braku dostępu do infor-macji, które umożliwiłyby im podjęcie lepszych decyzji w okresie aktywności zawodowej.

ZAKOŃCZENIE

Warto jeszcze raz podkreślić, że WGD i SPD stanowią bardzo istotne, a jednocześnie rzadko dyskutowane zagadnienia polityki społecznej. O ile w okresie klasycznego państwa dobrobytu (od połowy lat czterdziestych do lat siedemdziesiątych XX w.) można było wybaczyć koncentrowanie uwagi na działaniach sektora publicznego, to jednak zarówno dla okresu wcześniej-szego, jak i późniejszego takie podejście może być bardzo mylące w odniesie-niu do Wielkiej Brytanii oraz wielu innych krajów. Innymi słowy, zawężone spojrzenie na państwo dobrobytu pomija wiele zagadnień ważnych dla poli-tyki społecznej. Kształt wielosektorowej gospodarki dobrobytu zmieniał się nie tylko w czasie i w przestrzeni, ale różni się też w obrębie poszczegól-nych obszarów. Na przykład w Wielkiej Brytanii ochrona zdrowia pozostaje domeną sektora publicznego, podczas gdy państwo od zawsze odgrywało znacznie mniejszą rolę w mieszkalnictwie. Wreszcie, mamy do czynienia z przesunięciami między poszczególnymi wymiarami WGD, czy też – używa-jąc słów M. Drakeforda (rozdział 4.) – „zmiennością rozwiązań dotyczących własności, fi nansowania i regulacji”.

Wszystko to oznacza, że każda analiza dotycząca polityki społecznej powinna obejmować nie tylko sektor publiczny, ale również pozostałe ele-menty WGD – sektory prywatny, pozarządowy i nieformalny. Podobnie nie powinna ograniczać się do świadczeń publicznych, ale uwzględniać też inne składowe SPD – świadczenia pracownicze i podatkowe. Wynika z tego, że dobrobyt nie zależy wyłącznie od polityków, ale też od jednostek występują-

Martin Powell272

cych w roli nabywców czy opiekunów, organizacji pozarządowych, a także pra-codawców. Na różne sposoby ludzie tworzą swoje własne polityki społeczne, jednak dzieje się tak z przyczyn, na które nie mają oni wpływu. Oczywiste jest teraz, że tradycyjne zainteresowanie działaniami sektora publicznego nie jest wystarczające w badaniach dotyczących polityki społecznej, które muszą również uwzględniać wymiary fi nansowania i regulacji. Dobrobyt to coś wię-cej niż państwo dobrobytu i chociaż świadczenia publiczne nie są jedynym sposobem na realizację polityki społecznej, to wciąż toczą się dyskusje o tym, jaki sposób jest najlepszy. Jeżeli jednak chcemy w tych dyskusjach uczestni-czyć, musimy wyjść poza pole z rysunku 11.1, reprezentujące państwową pro-dukcję, i zwrócić uwagę na różnorodność światów wielosektorowej gospodarki dobrobytu i społecznego podziału dobrobytu.

Podsumowanie 1. Znaczenie państwa jako jednego z sektorów WGD istotnie zmieniało się w czasie. 2. Wymiary fi nansowania i regulacji były często niedostrzegane, przez co analizy

ograniczały się do wymiaru produkcji świadczeń. 3. Wiele ostatnich debat w polityce społecznej nie uwzględniało pojęcia WGD.

Zagadnienia do dyskusji 1. W jaki sposób zrozumienie istoty WGD może wpłynąć na dyskusje toczone w sfe-

rze polityki społecznej? 2. Nanieś ostatnie zmiany w WGD na rysunek 11.1. 3. Czy świadczenia publiczne są zawsze bardziej progresywne niż mechanizmy alter-

natywne, na które wskazują pojęcia WGD i SPD?

Warto przeczytać Prawdopodobnie stało się już jasne, że niewiele jest aktualnych materiałów dotyczą-cych WGD i SPD. Oprócz źródeł wskazanych w rozdziale 1., warto też zwrócić uwagę na: Cabinet Offi ce (2006).

Źródła elektroniczne 1. Debaty parlamentarne można prześledzić na stronie: www.publications.parlia-

ment.uk/pa/cm/cmhansrd.htm. 2. Ośrodki opiniotwórcze publikują materiały analizujące rozwiązania publiczne

i prywatne z różnych perspektyw. Można zajrzeć między innymi na następujące strony (kolejność alfabetyczna):

Adam Smith Institute: www.adamsmith.org/ Catalyst: www.catalystforum.org.uk/ Centre for Policy Studies www.cps.org.uk/ Civitas: www.civitas.org.uk/ Institute for Public Policy Research: www.ippr.org.uk/


3. Aktualne komentarze dotyczące polityki społecznej, wygłaszane z niepolitycznej perspektywy, można znaleźć na stronie internetowej towarzyszącej książce Jamesa Bartholomewa pt. „The Welfare State We’re in” (www.thewelfarestatewerein.com/).

4. Trochę materiałów empirycznych dotyczących świadczeń publicznych i prywatnych znajduje się na stronie CASE London School of Economics, chociaż są one już nieco przestarzałe: http://sticerd.lse.ac.uk/dps/case/cp/Paper2.pdf (Burchardt); http://sticerd.lse.ac.uk/dps/case/cp/CASEpaper93.pdf (Smithies).

Literatura

Beck, U. (1992), Risk Society, London: Sage Publications.Blears, H. (2003), Communities in Control, London: Fabian Society.Burchardt, T. (1997), Boundaries between Public and Private Welfare, CASEpaper 2, Lon-

don: London School of Economics.Burchardt. T., Hills, J., Propper, C. (1999), Private Welfare and Public Policy, York:

Joseph Rowntree Foundation.Burns, D., Hambleton, R., Hoggett, P. (1994), The Politics of Decentralisation, Basings-

toke: Macmillan.Cabinet Offi ce (2006), The UK Government’s Approach to Public Service Reform, London:

Cabinet Offi ce.Clarke, J. (2004), Dissolving the Public Realm?, Journal of Social Policy, vol 33, no 1,

pp 27–48.Crouch, C. (2003), Commercialisation or Citizenship. Education Policy and the Future of

Public Services, London: Fabian Society.Dahlberg, L. (2005), Voluntary and Statutory Social Service Provision in Sweden, Social

Policy and Administration, vol 39, no 7, pp 740–63.Deakin, N., Wright, A. (1990), Introduction, in N. Deakin, A. Wright (eds), Consuming

Public Services, London: Routledge, pp 1–16.Drakeford, M. (2000), Privatisation and Social Policy, Harlow: Pearson.Esping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity

Press.Esping-Andersen, G. (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford:

Oxford University Press.Finlayson, G. (1994), Citizen, State and Social Welfare in Britain 1830–1990, Oxford:

Clarendon Press.Fraser, D. (2003), The Evolution of the British Welfare State (3rd edn), Basingstoke: Pal-

grave Macmillan.Freedland, J. (1998), Bring Home the Revolution, London: Fourth Estate.Gabriel, Y., Lang, T. (2006), The Unmangeable Consumer (2nd edn), London: Sage Pub-

lications.Giddens, A. (1994), Beyond Left and Right, Cambridge: Polity Press. Giddens, A. (1998), The Third Way, Cambridge: Polity Press.Harris, B. (2004), The Origins of the British Welfare State, Basingstoke: Palgrave Mac-

millan.

Martin Powell274

Hewitt, M., Powell, M. (1998), A Different “Back To Beveridge”? Welfare Pluralism and the Beveridge Welfare State, in E. Brunsdon, H. Dean, R. Woods (eds), Social Policy Review 10, London: Social Policy Association, pp 85–104.

Hills, J. (2004), Inequality and the State, Oxford: Oxford University Press.Hirst, P. (1994), Associative Democracy, Cambridge: Polity Press.Howard, C. (1997), The Hidden Welfare State, Princeton, NJ: Princeton University

PressIPPR (Institute for Public Policy Research), Commission on Public Private Partner-

ships (2001), Building Better Partnerships, London: IPPR.Kemshall, H. (2002), Risk, Social Policy and Welfare, Buckingham: Open University

Press. Klein, R., Millar, J. (1995), Do-It-Yourself Social Policy: Searching for a New Paradigm?,

Social Policy and Administration, vol 29, no 4, pp 303–16.Knapp, M. (1989), Private and Voluntary Welfare, in M. McCarthy (ed), The New Politics

of Welfare, Basingstoke: Macmillan, pp 225–52.Le Grand, J. (1982), The Strategy of Equality, London: Allen and Unwin.Le Grand, J. (2005), Inequality, Choice and Public Services, in A. Giddens, P. Diamond

(eds), The New Egalitarianism, Cambridge: Polity Press, pp 200–10.Le Grand, J., Robinson, R. (eds, 1994), Privatisation and the Welfare State, London:

Allen and Unwin.Leys, C. (2001), Market-driven Politics, London: Verso.London Edinburgh Weekend Return Group (1980), In and Against the State, London:

Pluto.Marquand, D. (2004), Decline of the Public, Cambridge: Polity Press.Mayo, M. (1994), Communities and Caring. The Mixed Economy of Welfare, Basingstoke:

Macmillan.Mishra, R. (1990), The Welfare State in Capitalist Society, Hemel Hempstead: Harvester

Wheatsheaf. Moran, M. (2003), The British Regulatory State, Oxford: Oxford University Press.Morgan, P. (ed) (1995), Privatization and the Welfare State, Aldershot: Dartmouth.Osborne, D., Gaebler, T. (1992), Reinventing Government, Reading, MA: Addison-

Wesley.Papadakis, E., Taylor-Gooby, P. (1987), The Private Provision of Public Welfare, Brighton:

Wheatsheaf. Pensions Commission (2004), Pensions: Challenges and Choices: The First Report of the

Pensions Commission, London: The Stationery Offi ce.Peters, B. Guy (2005), I’m OK, You’re (Not) OK: The Private Welfare State in the United

States’, Social Policy and Administration, vol 39, no 2, pp 166–80.Pollock, A. (2004), NHS Plc: The Privatisation of our Health Care, London: Verso.Powell, M, (1995), The Strategy of Equality Revisited, Journal of Social Policy, vol 24, no 2,

pp 163–85.Powell, M., Glendinning, C. (2002), Introduction, in C. Glendinning, M. Powell,

K. Rummery (eds), Partnerships, New Labour and the Governance of Welfare, Bristol: The Policy Press, pp 1–14.

Powell, M , Hewitt, M. (1998), The End of the Welfare State?, Social Policy and Administra-tion, vol 32, no 1, pp 1–13.


Powell, M., Hewitt, M. (2002), Welfare State and Welfare Change, Buckingham: Open University Press.

Rhodes, R. (1997), Understanding Governance, Buckingham: Open University Press.Rose, R., Shiratori, R. (1986), Introduction, in R. Rose, R. Shiratori (eds), The Welfare

State East and West, Oxford: Oxford University Press. Shalev, M. (ed) (1996), The Privatization of Social Policy? Occupational Welfare and the

Welfare State in America, Scandinavia and Japan, Basingstoke: Macmillan.Sinfi eld, A. (1978), ‘Analyses in the social division of welfare’, Journal of Social Policy,

vol 7, no 2, pp 129–56. Smithies, R. (2005), Public and Private Welfare Activity in the United Kingdom, 1979 to

1999, CASEpaper 93, London: London School of Economics.Taylor, A.J.P. (1970), English History 1914–1945, Harmondsworth: Penguin.Titmuss, R. (1963), Essays on the Welfare State (2nd edn), London: Allen and Unwin.

Spis ramek, rysunków i tabel

Ramki Ramka 2.1. Ilustracja historyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Ramka 3.1. Strategia „nowej” Partii Pracy w zakresie

zabezpieczenia społecznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Ramka 3.2. Sposoby wpływu konsumenta na jakość usług

wg A.O. Hirschmana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Ramka 3.3. Przykłady wskaźników efektywności zaproponowane

przez „nową” Partię Pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67Ramka 3.4. „Nowa” Partia Pracy: przykłady uwarunkowania

praw zobowiązaniami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75Ramka 4.1. John i prywatne źródła dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90Ramka 4.2. Prywatyzacja: przykład samodzielnych szpitali

(Hospital Trusts). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Ramka 4.3. Jill i publiczne źródła dobrobytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100Ramka 5.1. Kluczowe określenia sektora woluntarystycznego

i wspólnotowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Ramka 5.2. Sektor wolontarystyczny i wspólnotowy . . . . . . . . . . . . . . . 110Ramka 5.3. Międzynarodowa klasyfi kacja organizacji pozarządowych

(ICNPO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110Ramka 5.4. Raport towarzyszący przeglądowi wydatków publicznych

(Cross Cutting Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116Ramka 5.5. „Tumble Tots” – sektor nieformalny/wolontarystyczny

i wspólnotowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120Ramka 5.6. „Small Potatoes” – sektor prywatny/sektor

wolontarystyczny i wspólnotowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Ramka 5.7. „Family Friends” – sektor publiczny/sektor

wolontarystyczny i wspólnotowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123Ramka 6.1. Sprawowanie opieki w Anglii i Walii w kwietniu

2001 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135Ramka 6.2. Kamienie milowe polityki wobec opiekunów . . . . . . . . . . . 136Ramka 6.3. Podstawowe założenia Narodowej Strategii

wobec Opiekunów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Spis ramek, rysunków i tabel 277

Ramka 6.4. Zmiany zasad wspierania opiekunów – przykład . . . . . . . . 139Ramka 7.1. Podstawowe pojęcia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Ramka 7.2. Odliczenia podatkowe a kredyty podatkowe . . . . . . . . . . . 156Ramka 7.3. Kredyt podatkowy na dziecko (CTC) . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Ramka 7.4. Kredyt podatkowy dla pracujących (WTC) . . . . . . . . . . . . 160Ramka 7.5. Nowe formy opodatkowania niepublicznych programów

emerytalnych, kwiecień 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Ramka 8.1. Lista świadczeń pracowniczych wg Titmussa . . . . . . . . . . . 179Ramka 8.2. Podstawowe rodzaje emerytur pracowniczych . . . . . . . . . . 192Ramka 8.3. Podstawowe świadczenia z zakresu promocji zdrowia

oferowane przez brytyjskich pracodawców . . . . . . . . . . . . . 196Ramka 10.1. OECD i reformy krajowej polityki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237Ramka 11.1. Znaczenie instytucji państwa w opisie Sidneya Webba . . . 254Ramka 11.2. Alternatywny opis znaczenia niepublicznych źródeł

dobrobytu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254Ramka 11.3. Współczesna wielosektorowa gospodarka dobrobytu . . . . . 262Ramka 11.4. Debaty, które nie są łączone z pojęciem WGD . . . . . . . . . 267

RysunkiRysunek 1.1. Jednowymiarowe ujęcie wielosektorowej gospodarki

dobrobytu (produkcja) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Rysunek 1.2. Trójwymiarowe ujęcie wielosektorowej gospodarki

dobrobytu (produkcja, fi nansowanie i regulacja) . . . . . . . 34Rysunek 5.1. Krajobraz międzysektorowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108Rysunek 11.1. Ostatnie zmiany w wielosektorowej gospodarce

dobrobytu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

TabeleTabela 7.1. Podstawowe ulgi podatkowe i inne związane

z polityką społeczną w Wielkiej Brytanii w latach podatkowych 1994–95, 2004–05 i 2005–06 (kwoty szacunkowe w mln funtów) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Tabela 8.1. Obowiązkowe i dobrowolne formy świadczeń pracowniczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Tabela 9.1. Finansowanie zabezpieczenia społecznego ze składek na ubezpieczenia społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

Spis ramek, rysunków i tabel278

Tabela 9.2. Inwestycje w prywatne rozwiązania emerytalne w 2003 r. jako odsetek PKB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Tabela 9.3. Wydatki publiczne jako odsetek ogółu wydatków na zdrowie w 2002 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

Tabela 9.4. Typologia „reżimów” ochrony zdrowia według C. Bambry . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Tabela 9.5. Wydatki publiczne jako odsetek ogółu wydatków na edukację w 2000 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Tabela 9.6. Typologia systemów świadczeń opiekuńczych podkreślająca alternatywne podejścia do opieki . . . . . . . . 220

Tabela 9.7. Alternatywne wzory opieki. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220Tabela 9.8. Wzory opieki w Europie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221Tabela 10.1. Przykłady globalnych i regionalnych ROM i INGO. . . . . . 232Tabela 10.2. Przykłady zaangażowania rządowych organizacji

międzynarodowych w wymiary produkcji, fi nansowania i regulacji usług społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Tabela 10.3. Mechanizmy nadzoru i egzekucji w wybranych ROM . . . . 239Tabela 10.4. Globalny dyskurs o polityce społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . 242Tabela 10.5. Stanowiska Banku Światowego i MOP w sprawie

reform emerytalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Noty o autorach

Pete Alcock jest profesorem polityki społecznej i administracji, kie-ruje Szkołą Nauk Społecznych Uniwersytetu Birmingham. Autor książek pt. „Understanding Poverty” (3 wyd.) (Palgrave, 2006), „Social Policy in Brit-ain” (2 wyd.) (Palgrave, 2003) oraz współredaktorem „Blackwell Compan-ion to Social Policy” (2 wyd.) (Blackwell, 2003) „The Blackwell Dictionary of Social Policy” (Blackwell 2002) oraz „International Social Policy” (Palgrave, 2001). Autor licznych opracowań na temat ubóstwa, integracji społecznej oraz sektora pozarządowego w Wielkiej Brytanii. Przewodniczył Towarzy-stwu Polityki Społecznej oraz komitetowi redakcyjnemu „ Journal of Social Policy”.

Hilary Arksey jest pracownikiem naukowym Social Policy Research Unit na uniwersytecie w York. Jej zainteresowania badawcze obejmują zagadnienia opieki nieformalnej, zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz jakościowych metod badawczych. W ostatnim czasie ukończyła badania dotyczące aspiracji opiekunów, podejmowania przez nich decyzji dotyczących zatrudnienia, prze-chodzenia na emeryturę i rozwiązań emerytalnych, a także opiekunów jako osób zarządzających majątkiem osób starszych.

Edward Brunsdon jest głównym wykładowcą zarządzania zasobami ludz-kimi w Zakładzie Zarządzania i Rozwoju Zawodowego London Metropolitan University, gdzie prowadzi szereg zajęć z zakresu zarządzania zasobami ludz-kimi. Jego podstawowe zainteresowania badawcze obejmują świadczenia pra-cownicze oraz zarządzanie jakością; opublikował wiele prac na te tematy.

Mark Drakeford jest profesorem polityki społecznej i stosowanych nauk spo-łecznych na uniwersytecie w Cardiff. Obecnie jest doradcą rządu brytyjskiego ds. polityki społecznej i ochrony zdrowia oraz specjalnym doradcą premiera Walii.

Caroline Glendinning jest profesorem polityki społecznej oraz zastępcą dyrektora Social Policy Research Unit (SPRU) na uniwersytecie w York. Kie-ruje fi nansowanym przez Ministerstwo Zdrowia programem pilotażowym

Noty o Autorach280

tzw. indywidualnych budżetów oraz jego oceną. Współredaktorka (wspólnie z profesorem Peterem Kempem) książki pt. „Cash and Care: Policy Chal-lenges for the Welfare State” (The Policy Press, 2006).

Michael Hill wykłada gościnnie w Health and Social Policy Research Centre na uniwersytecie w Brighton oraz w Queen Mary na University of London. Emerytowany profesor polityki społecznej na uniwersytecie w Newcastle. Wśród jego publikacji znajdują się: „Understanding Social Policy” (Blackwell, 1980; 7 wyd. 2003), „The Public Policy Process” (Pearson Education, 2004), „Social Policy in the Modern World” (Blackwell, 2006) oraz “Implementing Public Policy” (z Peterem Hupe, Sage Publications, 2002).

Brian Lund jest głównym wykładowcą polityki społecznej na Manchester Metropolitan University. Autor książek pt. „Understanding State Welfare” (Sage Publications, 2002) oraz „Understanding Housing Policy” (The Policy Press, 2006). Przez wiele lat działał jako lokalny radny.

Margaret May jest głównym wykładowcą zarządzania zasobami ludz-kimi w Zakładzie Zarządzania i Rozwoju Zawodowego London Metropoli-tan University, gdzie prowadzi wiele zajęć z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi oraz relacji pracowniczych. Jej główne zainteresowania badawcze obejmują zagadnienia świadczeń zakładowych, relacji pracowniczych oraz analizy porównawczej polityki społecznej. Opublikowała wiele opracowań na te tematy, jest też współredaktorką „Student’s Companion to Social Policy” (2 wyd.) (Blackwell, 2003).

Martin Powell jest profesorem polityki społecznej i ochrony zdrowia w He-alth Services Management Centre na uniwersytecie w Birmingham. Intere-suje się polityką ochrony zdrowia, historią państwa dobrobytu oraz polityką społeczną Partii Pracy. Współautor (z Martinem Hewittem) książki pt. „Wel-fare State and Welfare Change” (Open University Press, 2002) oraz redak-torem „New Labour, New Welfare State?” (The Policy Press, 1999).

Duncan Scott jest pracownikiem naukowym na Wydziale Socjologii Univers-ity of Manchester. Wcześniej był tam starszym wykładowcą polityki społecz-nej oraz kierował Zakładem Polityki Społecznej i Pracy Socjalnej. Współautor „Moving Picture: Realities of Voluntary Action” (The Policy Press, 2000), „Social Enterprise in the Balance: Challenges for the Voluntary Sector” (Charities Aid Foundation, 2004) oraz „Researching Voluntary and Com-munity Action” (Joseph Rowntree Foundation, 2005). Prowadził badania

Noty o Autorach 281

i publikował prace na temat wielu zagadnień dotyczących sektora wolonta-rystycznego i wspólnotowego. Założyciel i członek zarządu Voluntary Sector Studies Network oraz współzałożyciel jednego z lokalnych stowarzyszeń.

Adrian Sinfi eld jest emerytowanym profesorem polityki społecznej uniwer-sytetu w Edynburgu, gdzie pracował od 1979 r. Publikował prace na temat zabezpieczenia społecznego, ubóstwa, bezrobocia oraz społecznego podziału dobrobytu. Kierował Towarzystwem Polityki Społecznej; współzałożyciel Unemployment Unit, którym kierował przez 10 lat; wiceprzewodniczący Child Poverty Action Group. Opublikował m.in.: „The Long-term Unem-ployed” (OECD, 1968), „What Unemployment Means” (Martin Robertson, 1981), „The Workless State” (współredaktor, Martin Robertson, 1981) oraz „Comparing Tax Routes to Welfare in Denmark and the United Kingdom” (współautor, Danish National Institute for Social Research, 1996).

John Stewart jest profesorem historii medycyny i polityki społecznej na Oxford Brookes University. Wśród jego publikacji na temat historii pomocy społecznej oraz ochrony zdrowia znajdują się: „Taking Stock: Scottish Social Welfare after Devolution” (The Policy Press, 2004) oraz artykuły w czaso-pismach takich jak „Medical History”, „Twentieth Century British History”, „Bulletin of the History of Medicine”. Obecnie zajmuje się historią poradni-ctwa dla dzieci w Wielkiej Brytanii.

Nicola Yeates jest starszym wykładowcą polityki społecznej na Wydziale Nauk Społecznych Open University. Autorka licznych badań i publikacji na temat różnych aspektów globalizacji związanych z polityką społeczną. Opublikowała książkę pt. „Globalisation and Social Policy” (Sage Publica-tions, 2001), artykuły w pracy „New Risks, New Welfare” (red. N. Manning, I. Shaw, Blackwell, 2000) oraz w czasopiśmie “Global Social Policy”. Prowa-dzi badania dotyczące rozwoju międzynarodowych rynków ochrony zdrowia i usług opiekuńczych oraz udziału w nich pracowników – imigrantów. Współ-redaktorka czasopisma „Global Social Policy”.

OFERTA PUBLIKACJI KSIĄŻKOWYCH Z ZAKRESU POLITYKI SPOŁECZNEJ

WYDAWNICTWA WYŻSZEJ SZKOŁY PEDAGOGICZNEJ TWP W WARSZAWIE

1. Auleytner J., Polityka społeczna: Teoria i organizacja, Warszawa 2000.

2. Auleytner J., Głąbicka K., Polityka społeczna pomiędzy opiekuńczością a pomocniczością, Warszawa 2000.

3. Auleytner J., Edukacja bez granic, Warszawa 2001.

4. Auleytner J., Głąbicka K., Polskie kwestie socjalne na przełomie wieków, Warszawa 2001.

5. Auleytner J., Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego, Warszawa 2002.

6. Auleytner J., Polska polityka społeczna: Ciągłość i zmiany, Warszawa 2004.

7. Auleytner J., Polska polityka społeczna: Kreowanie ładu społecznego, Warszawa 2005.

8. Auleytner J., Polish Social Policy: The Forging of a Social Order, Warszawa 2006.

9. Bąkiewicz M., Grewiński M. (red.), Praca socjalna w środowisku lokalnym, Warszawa 2009.

10. Bąkiewicz M., Grewiński M. (red.), System lokalnej pomocy społecznej, Warszawa 2010.

11. Bąkiewicz M., Omen M. (red.), Rynek pracy otwarty dla wszystkich. Praktyczny poradnik dla studentów i absolwentów, Warszawa 2010.

12. Frączkiewicz-Wronka A. (red.), Zarządzanie publiczne w lokalnej polityce społecznej, Warszawa 2007.

13. Gębska M., Polityka edukacyjna Banku Światowego, Warszawa 2007.

14. Głąbicka K. (red.), Kształcenie ustawiczne w regionie zagrożonym wysokim bezrobociem, Warszawa 2001.

15. Głąbicka K., Polityka społeczna w Unii Europejskiej: Aspekty aksjologiczne i empiryczne, Warszawa 2001.

16. Głąbicka K., Wybrane elementy rynku pracy, Warszawa 2001.

17. Głąbicka K., Europejska przestrzeń socjalna: zarys problematyki, Warszawa 2002.

18. Głąbicka K., Podobas I. (red.), Ustawodawstwo socjalne: Stan prawny na dzień 30 czerwca 2003 r., Warszawa 2003.

19. Głąbicka K., Grewiński M., Europejska polityka regionalna, Warszawa 2003.

20. Głąbicka K., Grewiński M., Polityka spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

21. Głąbicka K., Rynek pracy w jednoczącej się Europie: Wybrane zagadnienia do studiowania, Warszawa 2005.

22. Głąbicka K., Grewiński M. (red.), Wokół polityki społecznej: Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Julianowi Auleytnerowi, Warszawa 2008.

23. Grewiński M., Europejski Fundusz Społeczny jako instrument integracji socjalnej Unii Europejskiej, Warszawa 2001.

24. Grewiński M. (red.), Przygotowanie Polski do absorpcji funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, Warszawa 2003.

25. Grewiński M. (red.), Europejski Fundusz Społeczny i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – od teorii do praktyki, Warszawa 2006.

26. Grewiński M. (red.), Droga do spójności. Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, Warszawa 2006.

27. Grewiński M., Kamiński S., Obywatelska polityka społeczna, Warszawa 2007.

28. Grewiński M., Wielosektorowa polityka społeczna: o przeobrażeniach państwa opie kuńczego, Warszawa 2009.

29. Mysłek W., Jan Paweł II wobec kwestii społecznej, Warszawa 2008.

30. Nowak J. (red.), Meandry wykluczenia społecznego, Warszawa 2008.

31. Rejzner A. (red.), Agresja w szkole: spojrzenie wieloaspektowe, Warszawa 2004.

32. Rejzner A. (red.), Przemoc i agresja w szkole: próby rozwiązania problemu, Warszawa 2008.

„Społecznie Odpowiedzialna Uczelnia” to projekt współfi nansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, realizowany przez Wyższą Szkołę Peda-gogiczną TWP w Warszawie od 1 kwietnia 2009 r. do 30 kwietnia 2011 r.

Główne cele projektu to: tworzenie i upowszechnianie modelowych rozwią-zań z zakresu współczesnej polityki społecznej, popularyzacja i upowszechnia-nie wiedzy naukowej z obszarów tematycznych związanych z: zabezpieczeniem społecznym, pedagogiką społeczną, gospodarką społeczną oraz społecznie odpowiedzialnym biznesem.

W ramach projektu „Społecznie Odpowiedzialna Uczelnia”:• powstały cztery interdyscyplinarne grupy robocze (polityka społeczna,

pedagogika społeczna, gospodarka społeczna, społecznie odpowiedzialny biznes), których efektem prac są cztery publikacje książkowe;

• uruchomiliśmy interaktywny portal edukacyjny promujący działania projektu oraz upowszechniający wiedzę z zakresu nauk społecznych – www.spolecznieodpowiedzialni.pl;

• przeprowadziliśmy dwa konkursy dla studentów i młodych naukowców: konkurs merytoryczny „Społecznie Odpowiedzialni” oraz fotografi czny „Odpo-wiedzialność Społeczna w Obiektywie”;

• zorganizowaliśmy mobilną wystawę fotografi czną w 6 miastach Polski, na Wydziałach Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP w: Szczecinie, Człu-chowie, Lublinie, Olsztynie, Warszawie i Katowicach;

• upowszechniliśmy koncepcje oraz osiągnięcia naukowe zachodnich eksper-tów z zakresu nauk społecznych poprzez przetłumaczenie zagranicznych publikacji książkowych;

• zorganizowaliśmy konferencję naukową popularyzującą działania i rezul-taty projektu.

W 2009 roku projekt uzyskał patronat „Europejskiego Roku Kreatywności i Innowacji”.

Za całokształt działań w projekcie odpowiadał zespół zarządzający w składzie:

Anna Cygan – koordynatorka projektuDr hab. Mirosław Grewiński – ekspert ds. nauk społecznychKatarzyna Hryćko – specjalistka ds. promocji i PREliza Potyra – specjalistka ds. fi nansowychMarek Pyz – specjalista ds. organizacjiAnna Świątek – asystentka koordynatorki projektu

Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie 8...

Documents

Transcript of Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie 8...