WYSTĄPIENIE POKONTROLNE - nik.gov.pllwa~p...Numer i tytuł kontroli P/16/095 – Gospodarowanie...

WICEPREZES

NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI

Wojciech Kutyła LWA – 410-026-01/2016

P/16/095

WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2

I. Dane identyfikacyjne kontroli

Numer i tytuł kontroli P/16/095 – Gospodarowanie częstotliwościami przeznaczonymi dla telekomunikacji, radiofonii i telewizji

Jednostka przeprowadzająca

kontrolę

Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Warszawie

Kontroler 1. Grzegorz Kapela, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr LWA/100/2016 z 7 listopada 2016 r. 2. Monika Mazurek-Szczepaniak, specjalista kontroli państwowej upoważnienie do kontroli nr LWA/98/2016 z 7 listopada 2016 r.

(dowód: akta kontroli tom I str. 1-4)

Jednostka kontrolowana

Urząd Komunikacji Elektronicznej1, ul. M Kasprzaka 18/20, 01-211 Warszawa

Kierownik jednostki kontrolowanej

Marcin Cichy, Prezes UKE od 14 września 2016 r., Magdalena Gaj, Prezes UKE w okresie od 27 stycznia 2012 r. do 7 lipca 2016 r.


II. Ocena kontrolowanej działalności

W okresie objętym kontrolą3 UKE gospodarował częstotliwościami przeznaczonymi dla telekomunikacji, radiofonii i telewizji w sposób przewidziany w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne4.

Cele działalności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, do końca 2015 r. określała, przyjęta w listopadzie 2012 r., Strategia regulacyjna Prezesa UKE na lata 2012-20155. Prezes UKE do zakończenia kontroli6 nie opracował strategii regulacyjnej na kolejne lata, mimo iż prace nad nią zostały rozpoczęte w lipcu 2015 r.

Prezes UKE realizował zadania określone w ww. Strategii regulacyjnej Prezesa UKE na lata 2012-2015, jednakże część z nich została zrealizowana po terminie, część została zrealizowana w innej formie niż założono to w Strategii, a część nie została zrealizowana w ogóle. Ponadto w przypadku ośmiu na dziesięć wskaźników przyjętych w Strategii dla oceny jej realizacji, nie osiągnięto zaplanowanej wartości w zakładanym terminie.

Prezes UKE prawidłowo realizował oraz współpracował przy realizacji zadań przypisanych UKE w Narodowym Planie Szerokopasmowym. Sprawozdania z ich wykonania przekazywał organowi odpowiedzialnemu za realizację i monitoring Planu.

W objętym kontrolą okresie UKE udostępnił przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, w drodze aukcji, łącznie 190 MHz widma radiowego z pasma 800 MHz i 2,6 GHz, które zostanie wykorzystane dla potrzeb usług łączności elektronicznej, w tym szerokopasmowego internetu. Udostępnienie częstotliwości z tego zakresu połączone zostało z zobowiązaniami inwestycyjnymi, nałożonymi na przedsiębiorców, w decyzjach

1 Dalej także: UKE lub Urząd. 2 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen cząstkowych dotyczących działalności w badanym obszarze:

pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny cząstkowej według proponowanej skali byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą, należy zastosować ocenę opisową.

3 Lata 2014-2016 oraz wcześniejsze, o ile było to niezbędne dla realizacji celów kontroli. 4 Dz.U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm. Dalej Prawo telekomunikacyjne. 5 Zwanej dalej Strategią. 6 Czynności kontrolne zakończone zostały 20 lutego 2017 r.

Ocena ogólna2

3

o rezerwacji częstotliwości, w celu likwidacji tzw. białych plam, tj. obszarów Polski, na których nie ma dostępu do internetu szerokopasmowego. W wyniku długotrwałej aukcji, którą zakończono w sposób inny7 niż był przewidziany w dokumentacji aukcyjnej, zostały wylicytowane wysokie ceny, w szczególności pasma 800 MHz. Wprawdzie przyniosło to Skarbowi Państwa łączny dochód w wysokości 9 mld 233 mln zł, ale stwarza ryzyko wyższych cen za usługi oferowane przez wyłonionych w aukcji przedsiębiorców. Sposób przeprowadzenia aukcji, w związku z licznymi skargami podmiotów, które brały w niej udział, będzie podlegać ocenie zarówno sądów krajowych jak i instytucji unijnych.

Ponadto NIK stwierdziła, iż system kontroli zarządczej nie funkcjonował w kontrolowanej jednostce w sposób prawidłowy, bowiem nie zostały zrealizowane, istotne dla celów działalności UKE, zalecenia pokontrolne wydane przez funkcjonującą w UKE komórkę kontroli wewnętrznej oraz audyt wewnętrzny.

III. Opis ustalonego stanu faktycznego

1. Planowanie strategiczne w Urzędzie

1.1. Strategia działalności Urzędu

W listopadzie 2012 r. Prezes UKE przyjął Strategię regulacyjną do roku 2015, która wytyczała kierunki działania na rynkach telekomunikacyjnym i pocztowym. Punktem odniesienia dla celów określonych w Strategii była perspektywa krajowa oraz europejska, w tym Europejska Agenda Cyfrowa8. W Strategii wyznaczono pięć celów nadrzędnych oraz mierniki ich realizacji. Stopień wykonania zadań, w tym osiągnięte mierniki, po zakończeniu realizacji Strategii zostały przedstawione w opracowanym w lutym 2016 r. „Podsumowaniu wykonania Strategii regulacyjnej Prezesa UKE do 2015 r.”

(dowód: akta kontroli tom I str. 9-60 i 61-227)

Do dnia zakończenia kontroli Prezes UKE nie opracował strategii działalności Urzędu na kolejne lata, mimo że prace nad nią rozpoczęto w lipcu 2015 r.9 Zamieszczony na stronie internetowej UKE komunikat informował zainteresowanych m.in. o możliwości wyrażenia opinii i sugestii do przygotowywanego dokumentu. Propozycje i uwagi zgłosiło 11 podmiotów. Pan Tomasz Bator, były Dyrektor Departamentu Strategii i Analiz Rynku Telekomunikacyjnego poinformował, że ostatnia wersja Strategii regulacyjnej do 2018 r. z marca 2016 r. została przekazana ówczesnej Prezes UKE, która nie podjęła żadnych decyzji w sprawie dalszego procedowania dokumentu. Kolejne prace nad Strategią na lata 2017-2020 rozpoczęto we wrześniu 2016 r. Według stanu na 30 stycznia 2017 r. wstępny projekt Strategii znajduje się na etapie konsultacji wewnętrznych.

(dowód: akta kontroli tom I str. 230-329, 330-334, 532)

1.2. Opracowywanie planów zagospodarowania częstotliwości

W latach 2014-2016 Prezes UKE ustalił siedem10 oraz zmienił dwa11 plany zagospodarowania częstotliwości. Kontrola prawidłowości ich ustalania i zmiany wykazała,

7 W toku trwającej aukcji zostały zmienione przepisy − rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 września

2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz.U. poz. 1472).

8 Projekt Unii Europejskiej z perspektywy 2014-2020, którego celem jest w szczególności osiągnięcie trwałych korzyści ekonomicznych i społecznych z jednolitego rynku cyfrowego płynących z szybkiego i bardzo szybkiego Internetu. Dalej: EAC.

9 Komunikat o rozpoczęciu prac nad ww. Strategią. 10 Zarządzenie nr 4 Prezesa UKE z 10 lutego 2014 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 3600-

3800 MHz, zarządzenie nr 11 Prezesa UKE z 6 czerwca 2014 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresów 880,1-914,9 MHz oraz 925,1-959,9 MHz, zarządzenie nr 12 Prezesa UKE z 6 czerwca 2014 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresów 876,1- 880,1 MHz oraz 921,1-925,1 MHz, zarządzenie nr 12 Prezesa UKE z 18 maja 2015 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresów 74-76 GHz oraz 84-86 GHz, zarządzenie nr 5 Prezesa UKE z 15 lutego 2016 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 174-230 MHz,

Opis stanu faktycznego

4

że Prezes UKE, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ogłaszał rozpoczęcie postępowania konsultacyjnego, udostępniając projekt rozstrzygnięcia na stronie internetowej UKE. Informacja o przystąpieniu do opracowania/zmiany planu nie zawierała uzasadnienia. UKE udostępniał projekty planów oraz wyznaczał, zgodnie z art. 16 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, trzydziestodniowy termin na wyrażenie stanowiska do projektów. Wyniki konsultacji ogłaszano poprzez publikowanie niezastrzeżonych stanowisk uczestników postępowania. W przypadku częstotliwości przeznaczonych do rozpowszechniania programów radiofonicznych lub telewizyjnych12 Prezes uzgadniał plan z Przewodniczącym Krajowej Rady i Radiofonii i Telewizji oraz informował Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezesa UOKiK) o wszczęciu postępowania konsultacyjnego. W pozostałych przypadkach nie powiadomiono Prezesa UOKiK.

(dowód: akta kontroli tom I str. 335-339, 342-348, 466)

W planie zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 412-420 MHz oraz 422-430 MHz wyodrębniono pasmo ochronne w zakresach częstotliwości 412,0-412,5 MHz oraz 422,0-422,5 MHz, w celu zapewnienia ochrony przed zakłóceniami dla systemów militarnych działających w zakresach częstotliwości 410-412 MHz oraz 420-422 MHz, mimo że UKE nie posiadał dokumentów potwierdzających ich zakłócanie. Częstotliwości z ww. zakresu były przeznaczone, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2013 r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości13, do użytkowania rządowego (i były wykorzystywane przez komórki oraz jednostki organizacyjne podległe Ministerstwu Obrony Narodowej − MON). Informacja o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania częstotliwości dla ww. zakresu została podana do publicznej wiadomości 23 grudnia 2015 r. W postępowaniu konsultacyjnym do projektu tego planu pięć z sześciu podmiotów14, które przekazały UKE stanowiska, uznało, że działanie UKE jest nieuzasadnione rzeczywistym stanem rynku i rozwojem technologii. Wyodrębnienie z ww. zakresu częstotliwości pasma ochronnego uszczupla częstotliwości przeznaczone dla użytkowników cywilnych o 1 MHz, na rzecz ochrony częstotliwości wykorzystywanych przez użytkowników rządowych i jest sprzeczne z postanowieniami Strategii regulacyjnej Prezesa do 2015 r. Ponadto jest też sprzeczne z Informacją o przydziałach częstotliwości dla operatorów sieci telefonii ruchomej, opracowanej przez Prezesa UKE, zamieszczonej na stronie internetowej. Podkreślano, w nadesłanych stanowiskach, że cel wprowadzenia pasma ochronnego, tj. ochrona systemów radiokomunikacyjnych może być zrealizowany nie tylko przez separację częstotliwości (ustanowienie pasma ochronnego) ale również, znacznie skuteczniej przez separację geograficzną, gdyby było to konieczne. Prezes UKE nie uwzględnił zgłoszonych uwag. Dyrektor Generalny UKE poinformował m.in., że ustanawiając odstępy ochronne kierowano się zasadą efektywnego wykorzystania widma. Przy założeniu pozytywnego scenariusza zmiany użytkowania z rządowego na cywilne, dołączenie do zwolnionego przez MON pasma 1 MHz (widma stanowiącego obecnie pasmo ochronne) umożliwiłoby w przyszłości udostępnienie użytkownikom cywilnym 2x5 MHz (w sumie 10 MHz), tj. zasobów częstotliwości wystarczających do świadczenia usług szerokopasmowego Internetu.

(dowód: akta kontroli tom III str. 292-294, 466-497)

Prezes UKE 2 kwietnia 2015 r. przekazał do konsultacji projekt planu zagospodarowania częstotliwości z zakresu 470-790 MHz, zmieniający aranżację kanałów częstotliwości

zarządzenie nr 13 Prezesa UKE z 22 maja 2015 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 470-790 MHz, zarządzenie nr 7 Prezesa UKE z 4 marca 2016 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresów 412-420 MHz oraz 422-430 MHz.

11 Zarządzenie nr 10 Prezesa UKE z 7 kwietnia 2016 r. zmieniające zarządzenie w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 470-790 MHz, zarządzenie nr 17 Prezesa UKE z 6 września 2016 r. zmieniające zarządzenie w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresów 412-420 MHz oraz 422-430 MHz

12 Dotyczy zakresów: 174-230 MHz oraz 470-790 MHz. 13 Dz.U. z 2014 r. poz. 161. 14 Nordisk Polska sp. z o.o., Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji, Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji,

Polska Izba Radiodyfuzji Cyfrowej, Instytut Łączności – Państwowy Instytut Badawczy, WB Elektronics S.A.

5

stanowiących Multipleks 415. W wyniku proponowanej zmiany m.in. MUX4 utraciłby kanały częstotliwości przewidziane dla świadczenia usług z zakresu telewizji moblinej.16 Stanowiska w tej sprawie zgłosiło 10 podmiotów17, przy czym co najmniej połowa z nich, oceniła plan krytycznie, zarzucając że: 1) plan ten wyprzedza światowe i europejskie zmiany regulacyjne, 2) plan jest sprzeczny z oficjalnym stanowiskiem rządu polskiego, 3) kolejna zmiana regulacji prawnej (ostatnia miała miejsce w grudniu 2013 r., a następna

w kwietniu 2016 r.), w paśmie którego ta regulacja dotyczy, i w którym funkcjonują podmioty prowadzące działalność na podstawie wieloletnich koncesji i rezerwacji częstotliwości, przeczy zasadzie pewności prawa.

NIK ustaliła, że planowana zmiana aranżacji kanałów dla MUX4 w paśmie 470-790 MHz miała na celu uwolnienie w przyszłości pasma 700 MHz (zakres 694-790 MHz), bez konieczności kolejnych zmian kanałowych w tym multipleksie, w przypadku decyzji18 o zmianie sposobu użytkowania tego pasma. Jednakże w dacie ogłoszenia projektu planu do konsultacji brak było podstaw do przyjęcia, że ewentualna zmiana będzie miała miejsce przed 2025 r. Data ta wynikała zarówno z rekomendacji zawartych w tzw. Raporcie Pascala Lamy`ego19 (opracowanym na zlecenie Komisji Europejskiej) jak i z oficjalnego stanowiska rządu polskiego (Ministra Administracji i Cyfryzacji), zawartego w dokumencie z 14 kwietnia 2015 r., pn. Stanowisko Polski w sprawie przyszłego wykorzystania tzw. telewizyjnego pasma UHF (zakres 470-790 MHz). W stanowisku tym, sporządzonym w ramach konsultacji ogłoszonych przez Komisję Europejską nt. przyszłego wykorzystania pasma UHF podkreślano, że Polska jednoznacznie opowiada się za wydłużeniem terminu zmiany przeznaczenia tzw. pasma 700 (wykorzystywanego do celów naziemnej telewizji cyfrowej), co najmniej do 2025 r. ze względu na to, iż w 2024 r. wygasną wszystkie rezerwacje dla nadawców telewizyjnych wykorzystujących częstotliwości w tym paśmie. Ogłoszony przez Prezesa UKE plan zagospodarowania częstotliwości20 z zakresu 470-790 MHz uwzględniał zgłoszone uwagi co do częstotliwości przeznaczonych dla MUX4.

(dowód: akta kontroli tom I str. 348-433, 440-459, 509-510, 533-534)

W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości:

Prezes UKE, ogłaszając rozpoczęcie postępowania konsultacyjnego w sprawie planów zagospodarowania częstotliwości, w ogłoszeniach o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania częstotliwości i rozpoczęciu postępowania konsultacyjnego nie wskazywał uzasadnienia do planowanych ustaleń/zmiany planów (we wszystkich dziewięciu przypadkach), a w przypadku sześciu (na dziewięć) opracowanych planów nie powiadomił Prezesa UOKiK o wszczęciu postępowania konsultacyjnego.


Zastępca Dyrektora Departamentu Zarządzania Zasobami Częstotliwości Pani Wioletta Pilipiec podała w wyjaśnieniach, że brak uzasadnienia do ustalenia lub zmiany planu zagospodarowania częstotliwości w informacjach o przystąpieniu do ich opracowania spowodowany był nawałem prac, a informacja o przystąpieniu do ich opracowania każdorazowo była publikowana na stronie biuletynu Informacji Publicznej UKE, gdzie

15 Multipleksem telewizyjnym (MUX) nazywa się zbiór kilku programów cyfrowych nadawanych w telewizji cyfrowej w paśmie

jednego kanału analogowego. MUX4 (czwarty multipleks naziemnej telewizji cyfrowej) to multipleks płatny. Do jego odbioru potrzebny jest stosowny dekoder od Cyfrowego Polsatu.

16 Decyzja z 10 grudnia 2010 r., nr DZC-WAP-5176-7/09(131). 17 Criskam, Cyfrowy Polsat S.A., Kamilx, Miskowicz Krzysztof, Polska Izba Komunikacji Elektronicznej, Polska Izba Radiodyfuzji

Cyfrowej, Przewodniczący KRRiTV, Sferia S.A., Telewizja Polsat, Wiron Tomek. 18 Komisji Europejskiej. 19 Opublikowany we wrześniu 2014 r. Raport Lamy’ego zakładał przeznaczenie pasma 700 MHz, obejmującego częstotliwości

z zakresu 694-790 MHz, na usługi świadczenia szerokopasmowego dostępu do sieci mobilnej od 2020, przy zachowaniu europejskiego modelu audiowizualnego, poprzez zagwarantowanie wolnych częstotliwości dla nadawców naziemnych dostępnych w paśmie 700 MHz. Częstotliwości z zakresu 470-694 MHz do 2030 roku powinny pozostać do dyspozycji naziemnych nadawców cyfrowej telewizji.

20 Zarządzenie nr 13 Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 22 maja 2015 r. w sprawie planu zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 470-790 MHz (Dz.Urz. UKE z 2015 r. poz. 46 ze zm.).

Ustalone nieprawidłowości

6

była dostępna także dla Prezesa UOKiK. Ponadto przedmiotowe plany i ich zmiany nie wpływały na ochronę konkurencji i konsumentów. W przyszłości planuje podawać w ww. informacjach przyczyny opracowania lub zmiany planu.

(dowód: akta kontroli tom I str. 336-348, 501-506)

W ocenie NIK brak uzasadnienia w ogłoszeniach o przystąpieniu do opracowania lub zmiany planu zagospodarowania częstotliwości utrudnia ocenę czy planowane zmiany są adekwatne dla zakładanych celów, a także jest niezgodny z art. 16 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto Prezes UKE, jak wynika to wprost z przywołanego przepisu, ma obowiązek poinformować o wszczęciu postępowania konsultacyjnego Prezesa UOKiK, w każdym przypadku. Ocena czy ogłoszone postepowanie ma i jaki wpływ na ochronę konkurencji i konsumentów należy do Prezesa UOKiK.

Uwagi NIK dotyczą: 1) długiego okresu prac nad strategią regulacyjną UKE po 2015 roku, 2) scenariusza zmiany użytkowania z rządowego na cywilne częstotliwości 410-412 i 420-

422 MHz, 3) częstych zmian regulacji prawnych dotyczących pasm wykorzystywanych przez

przedsiębiorców.

Ad 1) Wprawdzie obowiązek opracowania takiej strategii nie wynika z przepisów prawa, to jednak częstotliwości, którymi zarządza Prezes UKE są dobrem ograniczonym, o istotnej wartości ekonomicznej i biznesowej, a ich wykorzystanie określają unijne21 i krajowe dokumenty strategiczne22. Dlatego też, zdaniem NIK, opracowanie dokumentu, który wyznacza cele działalności UKE w tym zakresie i przypisuje im właściwe instrumenty realizacji, służy zarówno UKE do skutecznej ich realizacji (m.in. poprzez monitorowanie stopnia realizacji celów), jak i działającym na rynku przedsiębiorcom, wykorzystującym częstotliwości w działalności biznesowej (przez czytelne określenie działań, jakie podejmie UKE, co ułatwi im planowanie gospodarcze).

Ad 2) NIK ustaliła23, iż przystępując do opracowania planu zagospodarowania częstotliwości 412-420 MHz oraz 422-430 MHz (grudzień 2015 r.), Departament Zarządzania Zasobami Częstotliwości nie posiadał dokumentacji potwierdzającej występowanie zakłóceń w pasmach użytkowanych przez MON. Co więcej, MON nie zwracał się też z wnioskiem o zapewnienie ochrony przed zakłóceniami dla pasm 410-412 i 420-422 MHz. Ponadto w latach 2014-2016 UKE nie występował do MON (w sposób formalny i udokumentowany) o przekazanie do użytkowania cywilnego częstotliwości 410-412 i 420-422 MHz. Informacja o braku takiej możliwości została przekazana przez MON w ramach prac nad zmianą rozporządzenia w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości. Zdaniem NIK, w świetle powyższych ustaleń, zakładany przez UKE pozytywny scenariusz zmiany użytkowania z rządowego na cywilne pasm 410-412 i 420-422 i dołączenie do nich pasma 1 MHz (widma stanowiącego obecnie pasmo ochronne) w celu ich wykorzystania dla potrzeb internetu szerokopasmowego, nie jest możliwy do realizacji. Pasma stanowiące odstęp ochronny były przedmiotem zainteresowania ze strony rynku24, a odmowa ich rezerwacji, w opisanej wyżej sytuacji, nie może być uznana za działanie racjonalne, zmierzające do efektywnego wykorzystania widma.

(dowód: akta kontroli tom III str. 292-294, 505-508, 512-532)

21 Europejska Agenda Cyfrowa. 22 Długo i Średniookresowa Strategie Rozwoju Kraju jak też Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, Strategia

Sprawne Państwo i inne. 23 Wyjaśnienia Pani Wioletty Pilipiec – Zastępcy Dyrektora Departamentu Zarządzania Zasobami Częstotliwości z 20 stycznia

2017 r. 24 W chwili wszczęcia postępowania konsultacyjnego w UKE toczyły się dwa postępowania w sprawie częstotliwości objętych

pasmem ochronnym, tj. dotyczące rozszerzenia posiadanej rezerwacji o zakres częstotliwości 410,00-411,25 MHz oraz 420,00-421,25 MHz i 411,25-412,50 MHz oraz 421,25-422,50 MHz oraz zmiany decyzji Prezesa UKE o rezerwacji częstotliwości z zakresów 412,50-413,75 MHz i 422,50-423,75 MHz oraz 413,75-415 MHz i 423,74-425 MHz.

Uwagi dotyczące badanej działalności

7

Ad 3) Częste zmiany regulacji prawnych dotyczących pasm wykorzystywanych przez przedsiębiorców, działających na podstawie udzielonych wieloletnich koncesji i rezerwacji częstotliwości, nie służą stabilności i bezpieczeństwu tej działalności, na co również zwracały uwagę, biorące udział w konsultacjach zmiany planu podmioty gospodarcze. Ponadto opracowanie i ogłoszenie projektu planu zagospodarowania częstotliwości z zakresu 470-790 MH (2 kwietnia 2015 r.) wyprzedzało oficjalne stanowisko rządu polskiego (14 kwietnia 2015 r.), które nie przewidywało zmian w zagospodarowaniu pasma 700 MHz (co najmniej do roku 2025). Proponowane zmiany nie były zbieżne z planami rządowymi.

Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie.

2. Realizacja działań określonych w dokumentach strategicznych i przepisach prawa telekomunikacyjnego

2.1. Rozbudowa infrastruktury sieciowej dla szerokopasmowego Internetu, przewidziana do wykonania w Strategii regulacyjnej

Określony w Strategii cel „Wprowadzenie narzędzi stymulujących przedsiębiorców telekomunikacyjnych do inwestowania w infrastrukturę w oparciu o nowoczesne technologie” miał być zrealizowany poprzez: 1) wspieranie wdrażania mechanizmów prawnych zachęcających do inwestycji, 2) monitorowanie i raportowanie stanu infrastruktury i usług, 3) tworzenie zachęt finansowych dla inwestycji, 4) wspieranie budowy popytu.

(dowód: akta kontroli tom I str. 22)

Ad 1) W badanym okresie UKE uczestniczył we wdrażaniu do prawa krajowego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej25, zwanej „dyrektywą kosztową” oraz opiniował projekty aktów normatywnych.

Ponadto na stronie internetowej UKE opublikowano: – stanowisko26 Prezesa UKE dotyczące wdrożenia, spoczywającego na właścicielach,

użytkownikach wieczystych i zarządcach nieruchomości, niebędących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, obowiązku zapewnienia dostępu wynikającego z art. 30 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych27,

– wytyczne dotyczące dostępu do nieruchomości, w tym do budynków infrastruktury telekomunikacyjnej, które powinny ułatwić stosowanie znowelizowanego art. 139 Prawa telekomunikacyjnego28,

– stanowisko w sprawie realizacji obowiązku zapewnienia współkorzystania oraz dostępu telekomunikacyjnego do infrastruktury telekomunikacyjnej lub publicznej sieci telekomunikacyjnej wybudowanej w ramach regionalnych sieci szerokopasmowych29,

– Poradnik dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych planujących uzyskać dostęp do infrastruktury lub nieruchomości na potrzeby świadczenia usług telekomunikacyjnych30,

25 Dz.Urz. UE.L.2014.155.1. Dyrektywa została wdrożona poprzez uchwalenie nowelizacji megaustawy przez Sejm

Rzeczypospolitej Polskiej 9 czerwca 2016 r. 26 17 grudnia 2013 r. 27 Dz.U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm. Dalej megaustawa. 28 9 września 2013 r. 29 30 września 2014 r. 30 9 października 2014 r.

Ocena cząstkowa


8

– zbiór dobrych praktyk w zakresie współpracy sektorów telekomunikacyjnego oraz energetycznego31.

Dyrektor Generalny poinformował, że z uwagi na zbyt krótki czas, który upłynął od dnia wejścia w życie wprowadzonych zmian, dokonanie oceny ich wpływu na procesy inwestycyjne podejmowane przez przedsiębiorców jest na obecnym etapie niemożliwe ze względu na długotrwały charakter procesów inwestycyjnych.

(dowód: akta kontroli tom II str. 1-25; tom III str. 267-268)

Ad 2) UKE corocznie przeprowadzał inwentaryzację stanu infrastruktury i usług przy wykorzystaniu Systemu Informacyjnego o Infrastrukturze Szerokopasmowej zwanego dalej SIIS32. W badanym okresie UKE dopuszczał możliwość przekazywania przez przedsiębiorców informacji o posiadanej infrastrukturze telekomunikacyjnej po upływie terminu określonego w art. 29 ust. 2 megaustawy, tj. po 31 marca. Informacje te były przyjmowane w terminach do: 12 maja 2014 r., 13 kwietnia 2015 r. oraz 18 kwietnia 2016 r. Łącznie 86433 podmioty przekazały wymagane informacje z uchybieniem ww. terminu.

(dowód: akta kontroli tom I str. 26-30, 58-66; tom III str. 296)

Kontrola wykazała, że nie wszystkie podmioty zobowiązane do przekazywania informacji, o których mowa w art. 29 megaustawy, informacje te przekazywały. Za rok 2013 r. informacji nie przekazało 2 196 podmiotów, za 2014 r. – 3 654 podmioty, a za 2015 r. – 3 769 podmiotów, co stanowiło odpowiednio 24,3%, 37,2% oraz 38,4% wszystkich zobowiązanych. Dyrektor Generalny w sprawie działań dyscyplinujących podmioty do składania ww. informacji podał, że w pierwszych latach inwentaryzacji Urząd odstąpił od administracyjnych działań dyscyplinujących, skupiając się na udzielaniu pomocy podmiotom w przekazywaniu informacji. Ponieważ SIIS znajdował się w fazie ciągłego rozwoju oraz budowy i co roku jego funkcjonalność ulegała zmianie, opracowano narzędzia ułatwiające przygotowanie i przekazanie danych praktycznie przez cały rok dla bieżącego ich uzupełniania i korygowania.

(dowód: akta kontroli tom II str. 66,131; tom III str. 296-297)

Do badania poprawności i kompletności danych wykorzystywano zaimplementowane w SIIS mechanizmy weryfikacji formalnej i merytorycznej34. Nie przeprowadzano kontroli w podmiotach odnośnie poprawności, wiarygodności i kompletności przekazywanych danych inwentaryzacyjnych. Od 4 października do 25 listopada 2016 r., w związku z podejrzeniem udzielenia niepełnych lub nieprawdziwych informacji inwentaryzacyjnych za rok 2015, wszczęto postępowania administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej tylko wobec 15 podmiotów.

(dowód: akta kontroli tom II str. 45-47, 67-69, 80-82, 99, 385; tom III str. 297)

Wyniki przeprowadzanej inwentaryzacji za lata 2013-2015 były przedstawiane w Raportach pokrycia terytorium RP istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną oraz budynkami umożliwiającymi kolokację35, publikowanych na stronie internetowej UKE po upływie od 3 do 6 miesięcy od daty zamknięcia SIIS36. Ponadto dane z systemu SIIS wykorzystywane są, w uruchomionej w połowie 2016 r., wyszukiwarce dostępności sieci

31 10 lutego 2016 r. 32 System SIIS realizowany był w ramach Projektu SIPS (System Informacyjny o Infrastrukturze Szerokopasmowej i portal Polska

Szerokopasmowa) na podstawie umowy partnerskiej z 22 grudnia 2009 r. zawartej w celu wspólnej realizacji Projektu SIPS, pomiędzy Instytutem Łączności – Państwowym Instytutem Badawczym, Prezesem UKE, Skarbem Państwa – Ministrem Infrastruktury.

33 W tym za 2013 r. – 382, za 2014 – 287, za 2015 r. – 195 podmiotów. 34 Wykaz reguł poprawności zawarty jest w Instrukcji użytkownika Systemu Informacyjnego o Infrastrukturze Szerokopasmowej

Inwentaryzacja Wersja oprogramowania 5.56, Wersja dokumentacji 1.0 35 Udostępnianie fizycznej przestrzeni lub urządzeń technicznych w celu umieszczenia i podłączenia niezbędnego sprzętu

operatora podłączającego swoją sieć do sieci innego operatora lub korzystającego z dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. 36 Raport pokrycia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną oraz budynkami

umożliwiającymi kolokację za 2013 r. – 18 sierpnia 2014 r., za 2014 r. – 27 października 2015 r., za 2015 r. – 19 lipca 2016 r.

9

pod wskazanym adresem, umożliwiającej sprawdzenie, jakie usługi szerokopasmowe są dostępne w danej lokalizacji i którzy operatorzy je dostarczają (pod warunkiem, że operator wyraził zgodę na publikację swojej nazwy). Dyrektor Generalny poinformował m.in., że czas opracowania i publikacji raportów uwarunkowany był koniecznością przeprowadzenia standaryzacji formatu zróżnicowanych danych (pozyskanych w wyniku inwentaryzacji infrastruktury i usług telekomunikacyjnych), jak również ich złożonością.

(dowód: akta kontroli tom II str. 48-57,67-69,124-189; tom III str. 296)

Ad 3) W ramach tworzenia zachęt finansowych dla inwestycji Prezes UKE m.in. opublikował Ofertę referencyjną dla Operatorów Infrastrukturalnych37, określającą warunki zapewnienia dostępu do Regionalnych Sieci Szerokopasmowych oraz Poradnik dotyczący planowania i projektowania sieci klasy NGA38, zawierający arkusz kalkulacyjny ułatwiający zaplanowanie i zwymiarowanie inwestycji. Opracował i wdrożył model popytowo-kosztowy służący do precyzyjnego lokalizowania pomocy publicznej. Uczestniczył w pracach Memorandum39 w sprawie współpracy na rzecz budowy i rozwoju pasywnej infrastruktury sieci szerokopasmowych40. W wyniku zawartego41 z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki porozumienia w sprawie współpracy na rzecz rozpoznania barier w obszarze rynku telekomunikacyjnego i rynku energetycznego oraz wskazania niezbędnych działań do ich usunięcia opracowano42 zbiór dobrych praktyk w zakresie współpracy sektorów telekomunikacyjnego oraz energetycznego.

Ad 4) W obszarze wspierania budowy popytu Prezes UKE brał udział w pracach Memorandum w sprawie współpracy na rzecz budowy i rozwoju pasywnej infrastruktury sieci szerokopasmowych oraz współpracował z Ministerstwem Edukacji Narodowej w zakresie przygotowania danych o dostępie szkół do Internetu. Uczestniczył również w inicjatywie „Polska Cyfrowa Równych Szans” oraz „Koalicja Cyfrowego Włączenia Generacji 50+ "Dojrz@łość w sieci", „Dziewczyny w Nowych Technologiach (Girls in ICT)”. Zorganizował pięć konferencji43 w ramach Krajowego Forum Szerokopasmowego, w których uczestniczyło po ok. 200 osób. Z inicjatywy Prezesa UKE rozpoczęto cykl konferencji w województwach, w których zostały wybudowane Regionalne Sieci Szerokopasmowe, poświęconych analizie możliwości dostępu do internetu. Dotychczas odbyło się pięć takich spotkań44.

(dowód: akta kontroli tom II str. 226-236)

Uwaga NIK dotyczy niezrealizowania wszystkich działań zaplanowanych dla rozbudowy infrastruktury sieciowej dla szerokopasmowego Internetu, w tym: – nieutworzenia Centrum Inwestycji Telekomunikacyjnych (jako zespołu ekspertów

wspierających lokalnych operatorów w prowadzeniu inwestycji), – niecertyfikowania wzorowych inwestycji telekomunikacyjnych, – nieopracowania, wspólnie z bankiem Gospodarstwa Krajowego i Krajową Grupą

Poręczeniową, produktów kredytowych i poręczeniowych dla małych i średnich przedsiębiorstw.

37 12 grudnia 2014 r.

38 (Ang. Next-generation access) – sieć dostępu nowej generacji. 39 Memorandum jest otwartym porozumieniem między administracją rządową, samorządową i przedstawicielami rynku

telekomunikacyjnego, którego celem jest współdziałanie w zakresie wypracowania właściwego i przyjaznego otoczenia prawnego i administracyjnego, a także stworzenia platformy współpracy i konsultacji w zakresie inicjatyw związanych z budową infrastruktury telekomunikacyjnej oraz społeczeństwa informacyjnego.

40 Zawarte 21 grudnia 2011 r. 41 14 października 2013 r. 42 10 lutego 2016 r. 43 20 maja 2014 r. „Nowe otwarcie”, 18 listopada 2014 r. „Od sieci regionalnych do dostępowych”, 20 maja 2015 r. „W stronę

cyfrowej Polski”, 4 listopada 2015 r., 16 czerwca 2016 r. „Inwestycje recepta na sukces” 44 W Lublinie, Kielcach, Zielonej Górze, Rzeszowie, Białowieży − uczestniczyło w nich po ok.40 osób.


10

Ponadto niektóre z zaplanowanych działań zostały zrealizowane po terminie wyznaczonym w Strategii, np. utworzony w styczniu 2017 r. Punkt Informacyjny ds. Telekomunikacji (w miejsce bazy danych o inwestycjach szerokopasmowych).

(dowód: akta kontroli tom II str. 194-197; tom III str. 298.)

Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że nie utworzono bazy danych o inwestycjach szerokopasmowych, ze względu na postanowienia ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw45, która na Prezesa UKE nałożyła obowiązek prowadzenia Punktu Informacyjnego ds. Telekomunikacji. Centrum Inwestycji Telekomunikacyjnych nie powstało, ponieważ w międzyczasie zostały podjęte prace związane ze wdrożeniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r.46, uruchomiono też procedurę zbierania danych o inwestycjach drogowych47. Prezes UKE nie certyfikował wzorcowych inwestycji, ale wykonywał czynności techniczne dla wszystkich projektów wybudowanych z wykorzystaniem środków unijnych w ramach działania 8.4 POIG na terenach pozbawionych dostępu do szybkiego internetu48. W przypadku opracowania produktów kredytowych i poręczeniowych koordynację tego działania przejęła powołana przez MAiC grupa robocza ds. finansowania projektów szerokopasmowych.

(dowód: akta kontroli II str. 191-225, 237, 238-254)

Stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła braku skutecznych działań UKE w celu egzekwowania informacji o posiadanej infrastrukturze (w tym terminowego ich przekazywania), pomimo znacznej liczby podmiotów, które nie przekazały danych inwentaryzacyjnych za lata 2013-2015 oraz tych, które przekazały dane za ww. lata po terminie określonym w art. 29 ust. 2 pkt 3 megaustawy. W latach 2014-2016 SIIS zamykany był na wniosek UKE, odpowiednio: 12 maja 2014 r., 13 kwietnia 2015 r. oraz 18 kwietnia 2016 r.

(dowód: akta kontroli tom II str. 58 - 69, 100-123; tom III str. 296)

Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że brak kontroli oraz postępowań administracyjnych w celu nałożenia kary pieniężnej wobec wszystkich podmiotów niewypełniających obowiązku wskazanego w art. 29 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wynikał z ograniczonych możliwości organizacyjno-kadrowych, w szczególności Departamentu Kontroli, a dopuszczenie przekazywania danych zasilających System Informacji o Infrastrukturze Szerokopasmowej po 31 marca danego roku, spowodowane było faktem niedostarczenia na ten dzień danych pochodzących od największych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Nieuwzględnienie danych, przekazanych przez ww. podmioty, oznaczałoby pominięcie w SIIS informacji o znaczącej części infrastruktury i dostarczanych usług telekomunikacyjnych, co skutkowałoby brakiem możliwości przeprowadzania analiz i innych prac związanych z danymi pochodzącymi z inwentaryzacji.

(dowód: akta kontroli tom III str. 296)

Zdaniem NIK brak przewidzianych prawem działań, tj. nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, wobec podmiotów, które nie przekazały wymaganych informacji powodował, iż liczba tych podmiotów w badanym okresie wzrastała49.

45 Dz.U. poz. 903. 46 Implementacja tej dyrektywy została wprowadzona ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju

usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw. 47 W związku z implementacją tzw. dyrektywy kosztowej informacje o inwestycjach były na bieżąco przekazywane na potrzeby

przedsiębiorców. 48 Ocena wykonanych inwestycji przez ekspertów UKE była podstawą do rozliczenia projektów współfinansowanych ze środków

unijnych. 49 Z 2 196 podmiotów, które nie przekazały danych za 2013 r. do 3 769 podmiotów, które nie przekazały danych za 2015 r.


11

2.2. Realizacja przez UKE zadań związanych z rozbudową infrastruktury sieciowej dla szerokopasmowego Internetu, wynikających z Narodowego Planu Szerokopasmowego

Za wdrażanie, monitoring i aktualizację Narodowego Planu Szerokopasmowego50 odpowiadał Minister Cyfryzacji. UKE pełnił rolę podmiotu odpowiedzialnego lub współodpowiedzialnego, na równi z innymi podmiotami, w stosunku do siedmiu narzędzi51 określonych w NPS w obszarze „Zachęty inwestycyjne dla inwestycji operatorów telekomunikacyjnych”, a przy realizacji kolejnych pięciu52 zobowiązany został do współpracy z innymi podmiotami (Ministerstwem Cyfryzacji, MON, Urzędem Regulacji Energetyki, Instytutem Łączności, Głównym Urzędem Geodezji i Kartografii). W latach 2014-2016 UKE przekazywał Ministerstwu Cyfryzacji informację o realizacji zadań wynikających z NPS53.


Ustalono, iż UKE realizował lub współpracował przy realizacji zadań wynikających z NPS. W szczególności doprowadził do zagospodarowania częstotliwości pierwszej dywidendy cyfrowej54, uczestniczył w pracach Międzyinstytucjonalnego Zespołu ds. zmiany przeznaczenia pasma 700 MHz. Corocznie przedstawiał informacje dotyczące pokrycia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej infrastrukturą telekomunikacyjną i publicznymi sieciami, przygotował stanowisko w sprawie realizacji obowiązku zapewnienia współkorzystania oraz dostępu telekomunikacyjnego do infrastruktury telekomunikacyjnej lub publicznej sieci telekomunikacyjnej wybudowanej w ramach regionalnych sieci szerokopasmowych.


W wyniku zawartego porozumienia trójstronnego z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju oraz Centrum Projektów Polska Cyfrowa (CP PC)55, wspólnie z Instytutem Łączności UKE opracował i wdrożył w 2014 r. model popytowo-kosztowy służący do precyzyjnego lokalizowania pomocy publicznej, który z dokładnością do pojedynczego adresu wylicza koszty brakującej infrastruktury niezbędnej do realizacji celów agendy cyfrowej we wszystkich technologiach dostępowych klasy NGA, zaś model popytowy na bazie danych o liczbie sprzedanych usług dostępu do internetu szerokopasmowego, danych demograficznych i wskaźników makroekonomicznych wylicza spodziewane przychody. Korelacja kosztów budowy sieci i przychodów pozwala wyliczyć NPV56, tj. wartość niezbędną do wyliczenia luki finansowej, która jest podstawą do określenia wielkości pomocy publicznej. UKE na bazie ww. modelu określił, wspólnie z Ministerstwem Cyfryzacji, obszary pomocy publicznej dla pierwszego jak i drugiego konkursu przeprowadzanego przez CP PC w ramach 1 osi PO PC.

50 Przyjęty przez Radę Ministrów w styczniu 2014 r. 51 1) Wsparcie dla inwestycji w bezprzewodowe sieci telekomunikacyjne; 2) Synergia inwestycji telekomunikacyjnych

i energetycznych; 3) Prowadzenie i utrzymanie inwentaryzacji infrastruktury szerokopasmowej oraz udostępnianie map pokrycia infrastrukturą szerokopasmową i usługami; 4) Realizacja projektu systemowego – Działania na rzecz rozwoju szerokopasmowego dostępu do Internetu (PO IG Działanie 8.3), obejmującego doradztwo, szkolenia i działalność informacyjną; 5) Opracowanie krajowego planu działań w zakresie interwencji publicznej dotyczącej rozwoju infrastruktury szerokopasmowej; 6) Projektowanie i wspieranie wykorzystania środków publicznych; 7) Zapewnienie informacji o popycie.

52 1) Opracowanie Kodeksu Dobrych Praktyk w zakresie instalacji telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych; 2) Analiza możliwości wdrożenia rozwiązań umożliwiających modernizację instalacji telekomunikacyjnych w istniejących budynkach wielorodzinnych; 3) Analiza narzędzi umożliwiających współkorzystanie z infrastruktury i nieruchomości publicznych; 4) Analiza obowiązującej regulacji Partnerstwo publiczno-prywatne pod kątem możliwości stosowania przy inwestycjach w sieci telekomunikacyjne; 5) Stworzenie bazy o projektach umożliwiających stałe monitorowanie stanu zaawansowania finansowego i rzeczowego projektów

53 Pisma: GP-081.3.2015 (1) z 19 sierpnia 2015 r., GP.WOP.035.2.2016.3 z 31 sierpnia 2016 r.,DRI-0740-3/14(2) z 8 sierpnia 2014 r.

54 Zasoby częstotliwości zwolnione wraz z zakończeniem nadawania sygnału telewizji analogowej. 55 Porozumienie trójstronne w sprawie realizacji przez UKE niektórych zadań związanych z realizacją I osi priorytetowej

Powszechny dostęp do szybkiego internetu Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 zawarte 3 czerwca 2015 r.

56 Z ang. net present value, tj. wartość bieżąca netto, to metoda oceny efektywności ekonomicznej inwestycji rzeczowej oraz wskaźnik wyznaczony w oparciu o tę metodę.

12

Prezes UKE uczestniczył w spotkaniach Komitetu Sterującego ds. Projektu „Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej”, w ramach którego były koordynowane prace związane z monitorowaniem budowy sieci szerokopasmowych w perspektywie finansowej 2007-2013, w wyniku czego dla nowej perspektywy finansowej57 uzgodniony został z Komisją Europejską Program Operacyjny Polska Cyfrowa58.


Współpraca UKE z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację określonych w NPS narzędzi polegała m.in. na opiniowaniu Kodeksu Dobrych Praktyk w zakresie instalacji telekomunikacyjnych w budynkach wielorodzinnych, uczestnictwie w pracach w ramach Memorandum w sprawie współpracy na rzecz budowy i rozwoju pasywnej infrastruktury sieci szerokopasmowych i opiniowaniu powstałych dokumentów. Ponadto UKE uczestniczył w pracach Zespołu Sterującego Platformy Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, wspierał także inne instytucje w działaniach związanych z tworzeniem modelu inwestowania w ramach Partnerstwa Publiczno-Prywatnego poprzez organizowanie i udział w spotkaniach jednostek samorządu terytorialnego59. UKE uczestniczył w budowie i udostępnieniu „Systemu Informacyjnego o Projektach” oraz „Systemu Informacyjnego o Regionalnych Sieciach Szerokopasmowych”.

(dowód: akta kontroli tom II str.238-244, 251-254)

Uwaga NIK dotyczy niewykonania niektórych zaplanowanych działań w zakresie Synergii inwestycji telekomunikacyjnych i energetycznych, określonych w NPS oraz w porozumieniu zawartym z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, w tym w szczególności braku opracowania wspólnego stanowiska co do możliwości wykorzystania synergii w zakresie wdrożenia smart grid60.

(dowód: akta kontroli tom II str. 223-225, 242)

Dyrektor Generalny poinformował, że formalny brak takiego stanowiska nie stanowił przeszkody do wprowadzenia w życie zmian legislacyjnych umożliwiających i ułatwiających współpracę międzysektorową oraz do współpracy przedsiębiorców w ramach prowadzonych przez nich inwestycji.


2.3. Realizacja zadań związanych ze zwiększeniem dostępu do usług poprzez efektywne zarządzanie widmem, przewidzianych do wykonania w Strategii regulacyjnej Prezesa UKE do 2015 r.

Kierunki i cele polityki w zakresie planowania strategicznego i harmonizacji wykorzystania widma określał Program Polityki Widma Radiowego (Radio Spectrum Policy Programme − RSPP)61. Zapotrzebowanie rynku na częstotliwości oceniano analizując zgłaszane do Urzędu wnioski o rezerwację częstotliwości, a wykorzystanie widma monitorowano na bieżąco, w toku wykonywania zadań związanych z gospodarką widmem radiowym. UKE62 m.in. przeprowadził w badanym okresie łącznie 176 317 kontroli zasad i efektywności wykorzystania widma, w tym 1 505 kontroli bezpośrednich i 174 812 kontroli zdalnych (głównie kontrole pomiarów parametrów pracy nadajników

57 Lata 2014-2020. 58 Który uzyskał notyfikację i aktualnie nie ma potrzeby uzyskiwania notyfikacji na każdy pojedynczy projekt budowy sieci

szerokopasmowej. 59 Na których minimalizowano obawy dotyczące współpracy z partnerem prywatnym. 60 Inteligentne sieci elektroenergetyczne. 61 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 243/2012/UE z 14 marca 2012 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu

dotyczącego polityki w zakresie widma radiowego (Dz.Urz. UE.L.2012.81.7). 62 Departament Kontroli oraz Delegatury UKE.


13

radiofuzyjnych63). Przy tym 6 373 kontrole wykonano w związku ze zgłoszonymi zakłóceniami64.

(dowód: akta kontroli tom II str. 293; tom III str. 301-302)

Analiza dokumentacji pięciu postępowań kontrolnych wykazała brak jednolitego sposobu wydawania zaleceń pokontrolnych. W dwóch, spośród ww. pięciu, zalecenia pokontrolne nie zawierały pouczenia podmiotu kontrolowanego o możliwych sankcjach, w przypadku nieusunięcia nieprawidłowości. Na brak sformalizowanego i powtarzalnego trybu postępowania oraz brak procedur i wewnętrznych wytycznych zapewniających jednolite działanie − w tym przez Delegatury UKE − w prowadzonych kontrolach zwracał uwagę Wydział Kontroli Wewnętrznej65. W UKE nie wdrożono jednak procedur przeprowadzania kontroli radiokomunikacyjnych, pomimo opracowania ich projektu66.

(dowód: akta kontroli tom II str. 294-308; III str. 143)

Mimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości w terminie 30 dni od daty otrzymania zaleceń pokontrolnych oraz udzielenia informacji o podjętych w tym celu działaniach, w ww. terminie dwa, z tych pięciu podmiotów, informacji takiej nie udzieliły.

1. Uwaga NIK dotyczy braku w zaleceniach pokontrolnych67 informacji o możliwych sankcjach za nieusunięcie stwierdzonych w kontroli nieprawidłowości.

Dyrektor Generalny poinformował m.in., że Prawo telekomunikacyjne nie zawiera katalogu obligatoryjnych składników treści zaleceń pokontrolnych, w szczególności nie wskazuje na konieczność stosowania pouczenia o działaniach, jakie może podjąć Prezes UKE w przypadku, gdy podmiot kontrolowany nie usunie wskazanych nieprawidłowości lub udzielone przez niego wyjaśnienia okażą się niewystarczające.

(dowód: akta kontroli tom III str. 267-270)

Dyrektor Delegatury UKE w Warszawie oraz Zastępca Dyrektora Departamentu Kontroli wyjaśnili, że w przyszłości zalecenia pokontrolne będą wydawane w sposób jednolity.


Zdaniem NIK zawieranie w pouczeniach informacji o możliwości nałożenia kary za niewykonanie zaleceń ma działanie dyscyplinujące.

2. Uwaga dotyczy niepodejmowania działań wobec dwóch podmiotów, które mimo żądania, zawartego w zaleceniach pokontrolnych, udzielenia informacji o podjętych działaniach w celu usunięcia nieprawidłowości, w terminie 30 dni od dnia ich otrzymania, informacji nie udzieliły.

Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach m.in., że wykonanie zaleceń zostało potwierdzone podczas okresowych pomiarów, wykonanych z wykorzystaniem ruchomej stacji pomiarowej (w jednym przypadku) i powtórnej kontroli (w drugim przypadku).

(dowód: akta kontroli tom II str. 294-312; tom III str. 268-270)

Odnosząc się do powyższych wyjaśnień NIK zauważa, że ww. okresowy pomiar widma miał miejsce po upływie trzech miesięcy, a kontrola powtórna po pięciu miesiącach od daty dostarczenia zaleceń pokontrolnych podmiotom kontrolowanym, w związku z czym UKE nie posiadał wiedzy, czy nieprawidłowości zostały usunięte w ciągu 30 dni.

63 Za pomocą oprogramowania Krajowego Automatycznego Systemu Monitoringu Widma Radiowego (KASMON) i Ruchomych

Stacji Pomiarowych. 64 Innych urządzeń radiowych. 65 BDG.WKW.0920.4.2015.6, BDG.WKW.0911.3.2016.6 66 Z informacji zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w Delegaturze UKE w Siemianowicach Śląskich w 2016 r. wynika,

że w 2012 r rozpoczęto prace w zakresie procedur dotyczących zgłaszanych zakłóceń oraz przeprowadzonych kontroli radiokomunikacyjnych, z uwzględnieniem opinii i propozycji delegatur. Po uwzględnieniu uwag dyrektorów delegatur projekt został przekazany do Biura Dyrektora Generalnego

67 W dwóch na pięć zbadanych.


14

2.3.1. Rozdysponowanie częstotliwości

Zgodnie z art. 116 Prawa telekomunikacyjnego w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze konkursu (w przypadku rezerwacji częstotliwości na cele rozpowszechniania w sposób cyfrowy lub rozprowadzania programów radiofonicznych i telewizyjnych) lub w drodze przetargu albo aukcji.

W okresie objętym kontrolą w UKE przeprowadzone zostały: 1) Trzy konkursy, w wyniku których wydane zostały cztery decyzje o rezerwacji częstotliwości, w tym trzy rezerwacje lokalne w zakresie 470-790 MHz (MUXL68 – dwa konkursy) i jedna w zakresie 174-230 MHz (MUX8). Decyzje określały wysokość opłat za dokonanie rezerwacji częstotliwości, termin rozpoczęcia wykorzystania częstotliwości oraz zawartość programową. 2) Jeden przetarg na rezerwację częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz, w wyniku którego wpłynęło sześć ofert na sześć z 23 obszarów objętych przetargiem. Cztery podmioty w toku postępowania zrezygnowały z ubiegania się o rezerwację częstotliwości i wydane zostały tylko dwie decyzje rezerwacyjne.

(dowód: akta kontroli tom VI str. 67-193, 244-313)

Ad 1) W wyniku konkursu na rezerwację częstotliwości z zakresu 174-230 MHz do rozpowszechniania programów telewizyjnych w multipleksie nr 8 wyłoniona została firma Emitel sp. z o.o.69 Dwa podmioty uczestniczące w postępowaniu wystąpiły 3 października 2015 r. z wnioskiem o unieważnienie konkursu, zarzucając Prezesowi UKE rażące naruszenie przepisów prawa oraz interesów uczestników konkursu.

(dowód: akta kontroli tom VI str. 72-193)

Dyrektor Generalny poinformował, że z uwagi na skomplikowany charakter postępowania nie zostało ono zakończone. Przed rozpatrzeniem wniosków o unieważnienie konkursu i wydaniem decyzji Prezes UKE zobowiązany był rozpatrzyć wnioski o zastrzeżenie wglądu do ofert złożonych w konkursie i wydanie postanowień o ograniczeniu wglądu do ich treści, wydać postanowienia o ograniczeniu wglądu do opinii Prezesa UOKiK oraz przeanalizować i odnieść się (odrębnym pismem lub w decyzji) do wszystkich stanowisk zgłaszanych przez strony postępowania w jego toku (ostatnie stanowisko w tej sprawie wpłynęło do UKE 13 grudnia 2016 r.). W związku z tym wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie planowane jest na pierwszy kwartał 2017 r.


KRRiT udzieliła cztery koncesje dla nadawców komercyjnych70, z którymi Emitel zawarł umowy i pod koniec 2016 r. kanały rozpoczęły nadawanie na MUX8. Do zakończenia czynności kontrolnych nie została zawarta umowa o rozpowszechniane programów z Telewizją Polską71, mimo iż pismem72 do Prezesa UKE i Przewodniczącego KRRiT73 Zarząd TP S.A. zadeklarował gotowość negocjacji z podmiotem wyłonionym w konkursie na MUX8 i zawarcie stosownej umowy z operatorem tego multipleksu, na warunkach rynkowych, nie gorszych niż zostaną uzgodnione z pozostałymi nadawcami. Zgodnie z decyzją Prezesa UKE z 2 października 2015 r. Emitel zobowiązany był do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości, będących przedmiotem konkursu, na co najmniej siedmiu obszarach, nie później niż w terminie 10 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Emitel wzywał74 TP S.A. do negocjacji w sprawie umowy, informując że ponosi wysokie nakłady na budowę sieci nadawczej MUX8, a opóźnienie uruchomienia emisji

68 Multipleksy lokalne (nadawane na ograniczonym obszarze Polski) są określane skrótem MUXL. 69 Dalej Emitel. 70 Telewizje: METRO, Zoom TV, NOWA TV, WP1 71 Dalej także TP S.A. 72 Pismo z 6 marca 2015 r. 73 Pismo Nr TVP/JB-074-74/2015 z 6 marca 2015 r. 74 Pisma z 21 czerwca 2016 r., 30 sierpnia 2016 r. i 3 listopada 2016 r.

15

prowadzi do realnych strat finansowych. W związku z niepodjęciem przez TP S.A. rozmów w sprawie zawarcia umowy, Emitel, na podstawie art. 131d ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego zwrócił się 2 stycznia 2017 r. z wnioskiem do Prezesa UKE o wydanie decyzji zastępującej umowę o dostępie do MUX8.


Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że 1 sierpnia 2016 r. Emitel rozpoczął emisję plansz sygnałowych w MUX8 z siedmiu obiektów nadawczych, co oznacza, że rozpoczął wykorzystywanie częstotliwości będących przedmiotem konkursu na co najmniej siedmiu obszarach wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji z 3 października 2015 r., przed upływem wskazanego w niej terminu. Rozpowszechnianie lub rozprowadzanie programów z wykorzystaniem częstotliwości, będących przedmiotem konkursu, na co najmniej siedmiu obszarach (wymienionych w ww. załączniku) nastąpiło po upływie tego terminu. Zobowiązanie to zostało jednak zrealizowane na przełomie października i listopada 2016 r. (czyli około 3 miesiące po terminie). W opinii Prezesa UKE nie było podstaw do podjęcia działań.


Ad 2) Zgodnie z art. 118a ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wybór najistotniejszego kryterium oceny ofert w przetargu spośród kryteriów: zachowanie warunków konkurencji, wysokość zadeklarowanej kwoty należy do Prezesa UKE. W dokumentacji przetargowej na 23 rezerwacje częstotliwości z zakresów 3600-3800 MHz wskazano, że najistotniejszym kryterium oceny będzie wysokość zadeklarowanej kwoty. W przetargu nie wpłynęły żadne oferty na 17 z 23 rezerwacji. Po ogłoszeniu wyników przetargu75, Prezes UKE wydał trzy decyzje umarzające postępowanie76 i jedną o uznaniu przetargu za nierozstrzygnięty77. Na pozostałe dwa obszary Prezes UKE wydał decyzje o rezerwacji, określając w nich termin do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości oraz obowiązek uiszczenia opłaty za dokonanie rezerwacji, jak też warunki wykorzystania częstotliwości. W związku z ww. decyzjami częstotliwości dla czterech ww. obszarów oraz 17 (na które nie wpłynęły oferty) stały się możliwe do rozdysponowania bez przeprowadzenia procedury selekcyjnej. Po rozpatrzeniu wniosków o rezerwację, decyzjami Prezesa UKE, dla czterech obszarów udzielono rezerwacji częstotliwości78.


Dyrektor Generalny poinformował, że przyczyną spadku zainteresowania częstotliwościami na obszarach, na które wcześniej został złożony wniosek, nie było kryterium oceny ofert w przetargu, lecz sama konieczność udziału w procedurze selekcyjnej i związany z tym obowiązek uiszczenia co najmniej minimalnej, jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości, która nie jest wymagana w przypadku udzielenia rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia procedury selekcyjnej. Dodatkową przyczyną rezygnacji z udziału w przetargu mogła być konieczność wniesienia wadium, które zgodnie z art. 119 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, zostało ustalone w wysokości zbliżonej do 50% opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na danym obszarze.


Częstotliwości z pasma 800 MHz i 2,6 GHz zostały przez Prezesa UKE przeznaczone do rozdysponowania w drodze aukcji. Termin dla rozdysponowania częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej, tzw. pasma 800 został określony w decyzji Parlamentu

75 https://www.uke.gov.pl/files/?id_plik=21531 – dostęp 22.02.2017. 76 W związku z tym, że podmioty wyłonione w przetargu złożyły wnioski o rezerwację w wyznaczonym terminie, ale w toku

postępowania zrezygnowały z ubiegania się o rezerwację częstotliwości. 77 Ani podmiot, który dla danego obszaru został wyłoniony, ani podmiot, który zajął drugą pozycje na liście nie złożyły wniosku

o rezerwację częstotliwości. 78 Decyzje rezerwacyjne: DZC.WAP.514.2.2016.7 z 16 lutego 2016 r., DZC.WAP.514.28.2016.8 z 24 lutego 2016 r.,

DZC.WAP.514.74.2016.3 z 24 maja 2016 r., DZC.WAP.514.95.2016 z 12 grudnia 2016 r.

https://www.uke.gov.pl/files/?id_plik=21531

16

Europejskiego i Rady Nr 243/2012/UE z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu dotyczącego polityki w zakresie widma radiowego. Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej Decyzji państwa członkowskie miały do dnia 1 stycznia 2013 r. umożliwić wykorzystanie pasma 800 dla potrzeb usług łączności elektronicznej. Komisja zezwoliła Polsce (na jej wniosek) na wydłużenie tego terminu do końca grudnia 2013 r. Opóźnienia w rozdysponowaniu tego pasma były przyczyną wszczęcia przez KE dwóch postępowań wyjaśniających, zamkniętych 28 lipca 2016 r. Jak poinformował jednak Dyrektor Generalny UKE zarzuty sformułowane przez Komisję Europejską skierowane zostały do rządu RP, a nie do Prezesa UKE i dotyczyły konstrukcji przepisów Prawa telekomunikacyjnego.

(dowód: akta kontroli tom III str. 314; tom V str. 290-292)

Prezes UKE 21 sierpnia 2013 r. ogłosił projekt dokumentacji aukcyjnej do konsultacji79. Jej wyniki wraz z ze stanowiskami zainteresowanych podmiotów zostały opublikowane 23 grudnia 2013 r. Przedmiotem aukcji były częstotliwości z zakresów 791-816 MHz, 832-857 MHz oraz 2500-2570 MHz i 2620-2690 MHz. Była Prezes UKE podała w wyjaśnieniach, że w UKE dokonano wielu wewnętrznych analiz związanych ze sposobem dystrybucji tego widma, a pracownicy UKE odbyli wiele spotkań z przedstawicielami innych organów regulacyjnych z Europy, którzy zakończyli już procedury selekcyjne z zakresu pasma 800. Wyjaśniła też, że regulator stosuje przetarg, co do zasady wtedy, gdy chce wpływać na poziom konkurencyjności rynku. Ponieważ stwierdzono występowanie na rynku czterech operatorów komórkowych, posiadających równe udziały w rynku i w związku z tym wysoki poziom konkurencji, podjęta została decyzja o rozdysponowaniu pasma 800 w drodze aukcji, tj. najbardziej konkurencyjnym trybie sprzedaży. Przy wyborze tego trybu duże znaczenie miał też fakt, że tryb aukcyjny jest najbardziej korzystny pod względem ekonomicznym dla Skarbu Państwa. Dyrektor Generalny UKE poinformował, że ocena stanu konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, potwierdzająca brak potrzeby zapewnienia równoważnej i skutecznej konkurencji, dokonana została w szczególności przy okazji postępowania rezerwacyjnego dot. pasma 1800 MHz na rzecz Polkomtel sp. z o.o.80

(dowód: akta kontroli tom III str. 267-315, 354-359; tom IV str. 1-38)

Aukcja nie obejmowała częstotliwości z zakresu 816-821 MHz oraz 857-862 MHz, które po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu 9 września 2013 r., decyzją Prezesa UKE81 z 27 grudnia 2013 r. przyznane zostały Sferii S.A.82, w zamian za częstotliwości posiadane wówczas przez Sferię (tj. 838-843 MHz i 883-888 MHz, niewchodzące w skład „dywidendy cyfrowej”). Powody tej zamiany wskazane zostały przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w komunikacie z 14 sierpnia 2013 r., w którym podał, że zawarł ugodę ze Sferią, w wyniku której Prezes UKE został zobowiązany do dokonania, opisanej wyżej, zmiany rezerwacji. Przyczyną zamiany częstotliwości był fakt, iż Sferia nie mogła użytkować przyznanych jej wcześniej częstotliwości (tj. 838-843 MHz i 883-888 MHz) zgodnie z wydanymi na jej rzecz decyzjami, ponieważ powodowałoby to zakłócenia w paśmie częstotliwości radiowych

79 Data publikacji w Dzienniku Urzędowym Urzędu Komunikacji Elektronicznej pod poz. 38 obwieszczenia o konsultacjach 80 https://www.uke.gov.pl/konsultacje-decyzji-dla-polkomtel-sp-z-oo-14139 − dostęp 22.02.2017. 81 Decyzja Nr DZC-WAP-5174-16/13(62) w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz Sferia S.A. z siedzibą

w Warszawie. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją złożyły m.in. P4 Sp. z o.o. oraz Orange Polska S.A. Z uwagi na fakt, że podmioty te nie legitymowały się interesem prawnym w prowadzonym przez organ postępowaniu, Prezes UKE wydał dwa postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy: postanowienie z 4 września 2014 r. nr DZC-WAP-5176-3/13(36) wydane wobec P4 sp. z o.o., postanowienie z 10 września 2014 r. nr DZC-WAP-5176-5/13(36) wydane wobec Orange Polska S.A. P4 sp. z o.o. i Orange Polska S.A. złożyły skargi na ww. postanowienia Prezesa UKE do WSA w Warszawie. WSA: wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3793/14, oddalił skargę P4 sp. z o.o. na postanowienie Prezesa UKE z dnia 4 września 2014 r. nr DZC-WAP-5176-3/13(36). Od powyższego wyroku została złożona skarga kasacyjna przez P4 sp. z o.o. Sprawa czeka na rozpoznanie przez NSA; wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3939/14, WSA oddalił skargę Orange Polska S.A. na postanowienie Prezesa UKE z 10 września 2014 r. nr DZC-WAP-5176-5/13(36). Orange Polska S.A. złożyła skargę kasacyjną do NSA od tego wyroku. Sprawa czeka na rozpoznanie przez NSA.

82 Dalej także Sferia.

https://www.uke.gov.pl/konsultacje-decyzji-dla-polkomtel-sp-z-oo-14139

17

obejmujących dywidendę cyfrową oraz w paśmie, przeznaczonym w UE do wykorzystania przez system GSM-R83. Ponadto stwierdzono w komunikacie, że zamiana rezerwacji, w ramach ugody, nie zakłóci funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego w Polsce, gdyż Sferia uzyska 1/6 część pasma, które będzie przedmiotem aukcji lub przetargu. W zamian, jak podano w komunikacie, inwestorzy Sferii zrzekli się w ugodzie swoich roszczeń przeciwko Polsce84.

(dowód: akta kontroli tom IV str. 39-68, 204-206)

Rozpoczęcie przez Sferię wykorzystywania częstotliwości (na obszarze całego kraju) miało nastąpić od dnia wydania przez Prezesa UKE decyzji rezerwacyjnych dla podmiotów wyłonionych w drodze aukcji (na częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej), nie później jednak niż do 1 października 2014 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy m.in. na wniosek Sferii, która zakwestionowała ten termin, domagając się możliwości wcześniejszego, tj. od 1 kwietnia 2014 r., wykorzystywania przyznanego jej w drodze zamiany pasma, Prezes UKE wydał decyzję z 26 września 2014 r., przesuwając ten termin na 1 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu podano, że wcześniejsze wykorzystanie przez Sferię przyznanych jej, drogą zamiany, częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej85, stworzy po jej stronie niewątpliwą przewagę konkurencyjną nad innymi przedsiębiorcami, którzy częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej dopiero nabędą w drodze aukcji, a to zaburzyłoby równowagę na rynku telekomunikacyjnym i mogłoby doprowadzić do jego monopolizacji.

(dowód: akta kontroli tom IV str. 39-68)

Decyzję z 26 września 2014 r. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie86 Orange Polska S.A., P4 sp. z o.o. i Francuska Izba Przemysłowo-Handlowa w Polsce, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 11 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez przyznanie Sferii częstotliwości pochodzących z zasobu, „co do którego zachodził brak dostatecznych zasobów częstotliwości” bez procedury przetargowej lub aukcyjnej. Zaskarżona decyzja stworzyła, zdaniem skarżących, wysokie prawdopodobieństwo uzyskania istotnej przewagi konkurencyjnej przez Sferię, poprzez uzyskanie od dnia 1 stycznia 2015 r. uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości z zakresu „dywidendy cyfrowej”. W decyzji nie nałożono na Sferię zobowiązań inwestycyjnych ani obowiązku wniesienia opłaty rejestracyjnej. Postępowanie sądowo-administracyjne nie zostało zakończone87. Mimo zawarcia ugody i wydania ww. decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości postępowanie przed Międzynarodowym Trybunałem Arbitrażowym z pozwu Sferii przeciwko Polsce (o odszkodowanie, w tym też za to, że aż do 1 stycznia 2015 r. Sferia nie mogła wykorzystywać częstotliwości z pasma 800 MHz) jest nadal prowadzone. Sprawą zajmuje się Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.

(dowód: akta kontroli tom III str. 334-347; tom IV str. 39-118, 203)

Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że ugoda zawarta ze Sferią S.A. nie była ani podstawą zmiany rezerwacji częstotliwości dla tej Spółki, ani też nie stanowiła podstawy prawnej dla Prezesa UKE do wydania decyzji zmieniającej rezerwację.

83 GSM-R czyli część składowa Europejskiego Systemu Zarządzania Ruchem Kolejowym – ERTMS (ang. European Railway

Traffic Management System). 84 Roszczenia te zostały spowodowane brakiem możliwości efektywnego wykorzystania częstotliwości przyznanych Sferii i zostały

przedstawione Międzynarodowemu Trybunałowi Arbitrażowemu. 85 Które mogą być wykorzystane do świadczenia nowoczesnych i różnorodnych usług telekomunikacyjnych, w ruchomej

publicznej sieci telekomunikacyjnej, w tym do świadczenia usług szybkiego dostępu do internetu. 86 Dalej także WSA. 87 11 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wcześniejszym zaskarżeniem postanowień wydanych przez Prezes UKE w sprawie niedopuszczalności złożenia wniosków przez P4 sp. z o.o. i Orange Polska S.A. o ponowne rozpoznanie sprawy (sprawa czeka na rozpoznanie przez NSA).

https://pl.wikipedia.org/wiki/ERTMS

18

Ugoda dotyczyła wyłącznie zrzeczenia się roszczeń inwestorów Sferii88, w tym jej cypryjskich akcjonariuszy, wobec Polski za szkody spowodowane działaniami organu regulacyjnego w sytuacji, gdyby Prezes UKE, oceniając stan faktyczny i prawny wydał decyzję zmieniającą rezerwację dla Sferii. Decyzja z 27 grudnia 2013 r. modyfikowała jedynie posiadane przez Sferię od 2003 r. uprawnienia. Ww. decyzja Prezesa UKE została wydana na podstawie art. 123 Prawa telekomunikacyjnego, w związku z wystąpieniem przesłanek do jej zmiany, tj. stwierdzeniem, że używanie przez Sferię urządzeń radiowych, zgodnie z rezerwacją, spowoduje szkodliwe zakłócenia lub zaburzenia elektromagnetyczne, co prowadzić może do zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sferia nie mogła korzystać z przyznanego wcześniej widma, bo powodowałoby to szkodliwe zakłócenia, w szczególności dla systemu GSM-R i częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej. Bez zmiany rezerwacji Sferii poważny problem wystąpiłby z rozdysponowaniem właśnie ww. częstotliwości, ponieważ zgodnie z przepisami można dokonywać przydziału częstotliwości tylko, jeśli mogą one być chronione przed szkodliwymi zakłóceniami.


30 grudnia 2013 r. została ogłoszona aukcja na rezerwację częstotliwości, której uczestnicy licytowali pięć rezerwacji z pasma 800 MHz i 14 rezerwacji z pasma 2,6 GHz. Pierwotny termin składania ofert wstępnych określono na 13 lutego 2014 r. Dokumentacja aukcyjna została umieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej UKE. Podmioty, które wniosły opłatę za dokumentację aukcyjną mogły, nie później niż na 21 dni przed upływem terminu do składania ofert wstępnych, zwrócić się do Prezesa UKE o wyjaśnienie jej treści. Potencjalni uczestnicy aukcji nie mieli, przez ok. 2,5 godziny, możliwości odczytu opublikowanych 6 lutego 2014 r. odpowiedzi na wnioski o wyjaśnienie treści dokumentacji aukcyjnej. Prezes UKE podjął najpierw decyzję o wydłużeniu terminu składania ofert wstępnych do 14 lutego 2014 r., a następnie 11 lutego 2014 r. odwołał aukcję. W związku z powyższym proces aukcyjny musiał rozpocząć się od nowa.


17 lutego 2014 r. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące nowej aukcji na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresów 800 MHz i 2,6 GHz, każda na obszarze całego kraju, przeznaczona do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej. Po przeanalizowaniu 14 stanowisk złożonych w trakcie pierwszej tury konsultacji Prezes UKE zdecydował o uwzględnieniu części zgłoszonych uwag, w tym m.in. dotyczących zmiany wysokości wadium wnoszonego dla rezerwacji z pasma 800 MHz (z 3 097 000 zł do 6 000 000 zł) i z pasma 2,6 GHz (z 3 097 000 zł do 2 000 000 zł) i zmodyfikowaniu zapisu dotyczącego realizacji zobowiązań dotyczących inwestycji poprzez wskazanie, iż „zobowiązania dotyczące inwestycji w sieć telekomunikacyjną mogą zostać zrealizowane w ramach współpracy z innymi podmiotami, a współpraca ta może polegać na budowie wspólnej sieci telekomunikacyjnej wykorzystującej częstotliwości mieszczące się w zakresie 791-821 MHz oraz 832-862 MHz”.


W związku z wprowadzeniem zmian do dokumentacji aukcyjnej 4 kwietnia 2014 r. Prezes UKE ponownie poddał dokumentację aukcyjną konsultacjom społecznym. W konsultacjach zgłoszono 18 stanowisk, w których poruszano m.in. kwestie: – wyboru trybu aukcji jako procedury selekcyjnej, m.in. Prezes UOKiK uważał,

że aukcja może negatywnie oddziaływać na stan konkurencji i dobrobyt konsumentów poprzez wzrost cen i ryzyko przewlekłości postępowania,

88 Wniesionych do Trybunału Arbitrażowego na podstawie umowy z 1992 r. zawartej między Rzeczpospolitą Polską a Republiką

Cypru w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, oraz innych roszczeń akcjonariuszy przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

19

realizacji przez Polskę celów EAC, w związku z tym, że technologia radiowa może nie zapewnić internetu o przepływowości 30 Mbit/s (wymagałoby to nałożenia na operatorów zobowiązań w zakresie budowy wspólnej sieci i pokrycia nią obszaru zamieszkałego przez 100% ludności usługami o przepływowości spełniającej wymogi EAC). W NPS (str. 12-13) stwierdzono, że dostęp do min. 30 Mbit/s, a nawet 100 Mbit/s możliwy jest w technologii LTE-Advanced. Warunki aukcji (bloki 5Mhz) nie pozwalają na zapewnienie minimalnej przepływowości wymaganej przez EAC, czyli 30 Mbit/s89,

obciążenia aukcji poważnymi ryzykami proceduralnymi, w sytuacji gdy składane oferty nie są wiążącymi zobowiązaniami finansowymi,

ryzyka nadmiernego skupienia zasobów przez współpracujące podmioty w sposób zakłócający równowagę konkurencyjną90,

braku koordynacji z realizacją programów operacyjnych, bo obszary, na które nałożone będą zobowiązania inwestycyjne w wyniku aukcji, pokrywają się z tymi, dla których w ramach uzgodnionego z KE Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, w latach 2014-2020 mają być udzielone dopłaty ze środków unijnych, również na inwestycje w budowę sieci91, bądź pokrywanie się obszarów objętych zobowiązaniami aukcyjnymi z inwestycjami, na które przyznane zostały już dotacje w ramach poprzedniej perspektywy finansowej UE (dotacje były udzielane pod warunkiem, że na tych obszarach nie będą realizowane sieci dostępowe).


Po przeanalizowaniu 18 stanowisk złożonych w trakcie drugiej tury konsultacji (jej wyniki ogłoszono 9 października 2014 r.) w dokumentacji aukcyjnej wprowadzono kolejne zmiany, które polegały między innymi na:

usunięciu zapisu, że „współwykorzystywanie częstotliwości z pasma 800 MHz w łącznej ilości nie większej niż 30 MHz nie będzie prowadziło do zakłócenia konkurencji”;

dodaniu do zobowiązań pokryciowych, ustalonych dla pasma 800 MHz, których realizacja określona była na 24 miesiące od daty otrzymania decyzji rezerwacyjnej, zastrzeżenia, że wykazy gmin i punktów testowych zostaną określone w załącznikach do decyzji rezerwacyjnej, stosownie do stanu faktycznego na dzień wydawania rezerwacji, przy czym wykazy gmin i punktów do inwestycji zawarte w Załączniku nr 5A do 5E są wykazami maksymalnymi, a ostateczne wykazy mogą być jedynie mniejsze;

modyfikacji określonych dla pasma 800 MHz zobowiązań odnośnie ograniczenia współwykorzystywania częstotliwości92 polegającej na dodaniu zastrzeżenia, że zobowiązanie to nie będzie wiążące w przypadku współpracy wszystkich podmiotów dysponujących ogólnopolskimi rezerwacjami częstotliwości z zakresu częstotliwości 791-821 MHz oraz 832-862 MHz, polegającej na współwykorzystywaniu wyżej wskazanych częstotliwości;

dodaniu fakultatywnego zobowiązania odnoście hurtowego oferowania usług telekomunikacyjnych świadczonych z wykorzystywaniem częstotliwości z pasma 800 MHz innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym, na zasadach równych i jawnych, w oparciu o jednolitą ofertę dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w przypadku uzyskania rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz oraz

89 Raport końcowy Infostrategia, czerwiec 2013 – opracowanie wykonane na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji 90 Określone w dokumentacji aukcyjnej zasady współdzielenia częstotliwości nie stanowią wystarczającego zabezpieczenia. 91 Występować będzie ryzyko odmowy wydania przez Komisje Europejską pozytywnej decyzji notyfikującej dla dublujących się

obszarów – w pkt. 43 decyzji Komisji w sprawie SA.33671 (Broadband Delivery UK) stwierdzono, że Komisja wymaga potwierdzenia przez państwo członkowskie, że na danym obszarze nie będą realizowane inwestycje w ramach zobowiązań przetargowych (aukcyjnych) i realizacja takich inwestycji spowoduje, że obszary te nie będą uprawnione do wsparcia pomocą publiczną. Ponadto PARP udzielił dotacji z PORPW zapewniając, że na obszarach objętych tym wsparciem w najbliższych 3 latach nie będą realizowane sieci dostępowe ze środków komercyjnych (brak planów inwestycyjnych), a wyłonienie w aukcji operatorzy będą takie inwestycje realizować.

92 Mieszczących się w zakresie 791-821 MHz oraz 832-862 MHz.

20

w przypadku podjęcia współpracy z wszystkimi podmiotami dysponującymi ogólnopolskimi rezerwacjami częstotliwości z zakresu częstotliwości 791-821 MHz oraz 832-862 MHz, polegającej na współwykorzystywaniu częstotliwości mieszczących się w ww. zakresie.


10 października 2014 r. Prezes UKE ogłosił aukcję, której przedmiotem było 19 rezerwacji częstotliwości. Każda z nich przeznaczona została do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej na obszarze całego kraju przez 15 lat od dnia doręczenia decyzji o rezerwacji.


Aukcja została przeprowadzona w dwóch etapach. I etap obejmował ocenę ofert wstępnych pod względem spełnienia warunków uczestnictwa. II etap został przeprowadzony w formie aukcji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej. W II etapie aukcji uczestnicy składali oferty na abstrakcyjne bloki częstotliwości (bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane). Uczestnik aukcji składał ofertę na jedną z pięciu rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz bez wskazywania, której konkretnie częstotliwości oferta ta dotyczy lub/oraz jeden z czternastu bloków częstotliwości powiązanych z pasmem 2,6 GHz. Ogłaszając aukcję, Prezes UKE wskazał, że przydział abstrakcyjnych bloków częstotliwości do konkretnych rezerwacji częstotliwości zostanie dokonany w postępowaniach rezerwacyjnych, po zakończeniu aukcji, z uwzględnieniem: wyników aukcji, zasady efektywności wykorzystywania częstotliwości i optymalizacji zarządzania widmem, stanowisk podmiotów wyłonionych, w szczególności dotyczących dokonania przydziału konkretnych zakresów częstotliwości w sposób zapewniający przyległość do zakresów częstotliwości podmiotu wyłonionego. W trakcie prowadzonej aukcji Prezes UKE wystąpił93 do Ministra Administracji i Cyfryzacji z inicjatywą wprowadzenia zmian w rozporządzeniu z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych94. W uzasadnieniu podał, że w zakresie zakończenia aukcji rozporządzenie odsyła jedynie do dokumentacji aukcyjnej (…) co (…) wydaje się być niewystarczającym rozwiązaniem95. Częstotliwości jako dobro rzadkie winny być udostępniane przez państwo w szybkich i efektywnych procedurach. Dokumentacja aukcyjna nie przewidywała innej formy zakończenia aukcji jak zaprzestanie licytacji. Od 1 października 2015 r. (§ 31 znowelizowanego rozporządzenia96) uczestnik aukcji mógł złożyć ostatnią ofertę w rundzie, która odbyła się w 115 dniu aukcyjnym (i była to 513 runda).


Prezes UKE 19 października 2015 r., w siedzibie UKE oraz na stronie BIP UKE, ogłosił wyniki aukcji. W terminie 7 dni od daty ogłoszenia wyników pięć podmiotów złożyło wnioski o dokonanie rezerwacji częstotliwości (w odniesieniu do każdej rezerwacji częstotliwości będącej przedmiotem aukcji). Prezes UKE, przed wydaniem rozstrzygnięcia, zobowiązany był m.in. do odniesienia się do 22 wniosków, złożonych przez strony, poprzez wydanie stosownych postanowień97, odniesienie się do nich w toku postępowania lub w decyzjach. Ponadto, na podstawie art. 118d Prawa telekomunikacyjnego, trzy podmioty98 uczestniczące w aukcji złożyły wnioski

93 Pismo Nr DP.0331.105.2015.1 z 28 sierpnia 2015 r. 94 Dz.U. z 2015 r. poz. 917 ze zm. 95 Zakończenie II etapu aukcji miało nastąpić po dokonaniu obliczeń podsumowujących ostatnia rundę. 96 Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 września 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przetargu,

aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz.U. poz. 1472). 97 W wyniku złożonych wniosków wydanych zostało 15 postanowień, rozstrzygających różne kwestie formalno-

prawne, w przypadku pięciu wniosków odniesiono się do ich żądań w decyzji I-ej instancji lub załatwiono w inny sposób. 98 Polkomtel sp. z o.o., T-Mobile Polska S.A., Netnet sp. z o.o.

21

o unieważnienie aukcji, ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa99 oraz interesów uczestników aukcji. Wnioski obejmowały wszystkie bloki licytowanych częstotliwości. Do dnia 31 stycznia 2017 r. postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone.

(dowód: akta kontroli tom V str. 304-347; tom IV str. 369-385)

Dyrektor Generalny poinformował, że postępowanie w sprawie unieważnienia aukcji jest obecnie prowadzone i w przedmiotowej sprawie nie wydano jeszcze decyzji, która mogłaby być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przystępując do analizy zarzutów stron postępowania w sprawie unieważnienia aukcji, Prezes UKE w pierwszej kolejności dokonał analizy, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności aukcji z urzędu. Po przeanalizowaniu procesu aukcyjnego Prezes UKE nie stwierdził przesłanek przemawiających za takim stwierdzeniem.


Po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych, 25 stycznia 2016 r. Prezes UKE dokonał przydziału częstotliwości rozdysponowanych w ramach aukcji w drodze 19 decyzji rezerwacyjnych (decyzje w I instancji). Do przedsiębiorców, którzy wzięli udział w aukcji trafiło łącznie 190 MHz nowych częstotliwości. Zgodnie decyzjami rezerwacyjnymi aranżacja widma w paśmie 800 MHz przedstawiała się w sposób następujący: częstotliwość A – Orange S.A., B – Orange S.A, C – T- Mobile S.A., D – P4, E – NetNet sp. z o.o.100 Rezerwacje objęły również częstotliwości z licytowanego zakresu 2,6 GHz (14 rezerwacji). Po wydaniu decyzji do Prezesa UKE wpłynęło 40 wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych ww. 19 decyzjami. Ponadto NetNet sp. z o.o.101 zrezygnowała z rezerwacji częstotliwości z bloku E. W związku z wątpliwościami prawnymi dotyczącymi możliwości dokonania zmiany poszczególnych zakresów częstotliwości w postępowaniu w II instancji, w tym przyznania częstotliwości, z której zrezygnował Netnet, Prezes UKE zamówił opinię prawą (której koszt wyniósł 36,9 tys. zł). Decyzjami z 23 czerwca 2016 r. Prezes UKE zadecydował, że w przypadku pasma 800 MHz T-Mobile Polska i Orange dostaną po dwa skrajne bloki102 800 MHz, rozdzielone blokiem przyznanym P4103.

(dowód: akta kontroli tom V str. 1-258; tom IV str. 369-385, 419-433, 459-460, 503-510,513-517)

Uczestnicząca w postępowaniu aukcyjnym spółka NetNet powstała w lutym 2014 r., nie zatrudniała pracowników, nie prowadziła działalności gospodarczej, która pozwoliłaby jej na pokrycie z własnych środków kosztów uczestnictwa w aukcji (wniesienia wadium oraz wpłacenia depozytu). Ponadto pomiędzy spółkami Polkomtel oraz NetNet, uczestniczącymi w aukcji na rezerwację częstotliwości, występowały powiązania, przede wszystkim osobowe.

Była Prezes UKE podała w wyjaśnieniach, że z dokonanych przez komisję aukcyjną badań (komisja aukcyjna badała złożone oferty pod względem formalnym, na pierwszym etapie postępowania aukcyjnego) nie wynikało, by istniały powiązania pomiędzy NetNet i Polkomtelem, które pozwalałyby zakwalifikować te podmioty do jednej grupy kapitałowej. Komisja dokonała takiej oceny na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do których stosowania była zobowiązana, tj. legalnej definicji grupy kapitałowej, zawartej w przepisach prawa o ochronie konkurencji i konsumentów.

99 Wskazywano na naruszenie art. 118a ust. 2a, art. 118 ust.4, art. 118b art. 1 pkt 3, art. 118c ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego

oraz § 31 ust.1g i § 33 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych.

100 Częstotliwości z zakresu: 791-796 i 832-837 (A), 796-801 i 837-842 (B), 801-806 i 842-847 (C), 806-811 i 847-852 (D), 811-816 i 852-857 (E).

101 Dalej także NetNet. 102 T-Mobile blok D i E, Orange blok A i B., P4 blok C. 103 W wyniku wydanych decyzji w II instancji aranżacja pasma 800 MHz przedstawiała się w sposób następujący: rezerwacja

A – Orange S.A., B – Orange S.A., C – P4 sp. z o. o., D – T-Mobile S.A., E – T-Mobile S.A.

22

Dyrektor Generalny poinformował ponadto, że zgodnie z legalną definicją przez grupę kapitałową rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę. Mając powyższe na uwadze, Komisja aukcyjna nie stwierdziła, by pomiędzy spółkami Polkomtel a Netnet zachodziły jakiekolwiek powiązania pozwalające na stwierdzenie, że spółki te należą do jednej grupy kapitałowej. Jednocześnie należy wskazać, że określona w przepisach prawa definicja grupy kapitałowej nie odnosi się do ewentualnych powiązań pomiędzy pełnomocnikami różnych spółek (w przypadku aukcji – pomiędzy osobami reprezentującymi spółki). W kwestii zaś braku samodzielności finansowej NetNet Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że zgodnie z przepisami jedynym kryterium oceny ofert w aukcji jest wysokość kwoty, zadeklarowanej przez uczestników, Prezes UKE nie ma zaś możliwości badania wiarygodności finansowej jej uczestników. Netnet wniosła określone w dokumentacji aukcyjnej wadium (badane podczas I etapu aukcji) oraz uiszczała, wymagany w trakcie II etapu aukcji, depozyt.

(dowód: akta kontroli tom III str. 329-347; tom IV str. 513-517)

Podmioty, na rzecz których dokonano rezerwacji częstotliwości, po przeprowadzonej aukcji, zostały zobowiązane do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości i komercyjnego zaoferowania usług w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz, oraz nie później niż w terminie 36 miesięcy od daty doręczenia rezerwacji, częstotliwości z pasma 2,6 GHz. Ponadto przedsiębiorcy, na rzecz których dokonano rezerwacji, zostali zobowiązani do realizacji zobowiązań inwestycyjnych w paśmie 800 MHz, polegających na dokonaniu inwestycji w sieć telekomunikacyjną, obejmującą zasięgiem około 80 proc. powierzchni Polski. Obszary objęte zobowiązaniami inwestycyjnymi to miejscowości o małej liczbie mieszkańców oraz tzw. „białe plamy”, czyli miejscowości, w których nie było możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Obszary, na których przewidziano inwestycje, wymienione w załącznikach do decyzji rezerwacyjnych, pokrywają się częściowo z obszarami, na których przewidziano inwestycje w ramach programów operacyjnych, współfinansowanych środkami UE.

(dowód: akta kontroli tom III str. 1-258; tom IV str. 369-385, 419-423)

Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że na etapie tworzenia dokumentacji aukcyjnej stwierdzono, że istotnie obszary objęte różnymi programami operacyjnymi dofinansowanymi środkami unijnymi, pokrywały się z częścią obszarów wskazanych w dokumentacji aukcyjnej do zainwestowania. Nie powinna to jednak być przeszkoda w ubieganiu się o środki pomocowe, ponieważ zobowiązania aukcyjne dotyczą wybudowania sieci telekomunikacyjnej do świadczenia usług mobilnych na obszarach, gdzie usługi tego typu nie były świadczone, a projekty unijne dotyczą infrastruktury o zdefiniowanych wymaganiach, które wypełnia infrastruktura stacjonarna i usługi do internetu realizowane przez sieć stałą. Potwierdza to przyjęte w projektach unijnych założenie wskazywania zasięgu sieci do konkretnych punktów adresowych. Była Prezes UKE poinformowała ponadto, że przy wyznaczaniu obszarów do zainwestowania korzystano z istniejącej inwentaryzacji infrastruktury telekomunikacyjnej, a także z informacji przekazywanych przez operatorów telekomunikacyjnych co do ich planów inwestycyjnych. Zgodnie z NPS inwestycjami podstawowymi są inwestycje w stacjonarną sieć światłowodową, a inwestycje w sieć radiową jedynie uzupełniające. Należy także pamiętać o możliwościach sieci radiowych i możliwości osiągania prędkości gwarantowanych, które są uzależnione od liczby użytkowników w danym sektorze, warunków pogodowych oraz wielu innych czynników. W przypadku sieci radiowych nie można mówić o prędkościach gwarantowanych (20 Mbit/s czy 100 Mbit/s), bo realna prędkość zależna jest od ww. czynników. Rząd zdecydował o tym, że w ramach dystrybucji środków europejskich promowane będą rozwiązania światłowodowe.

23

(dowód: akta kontroli tom III str. 329-347,354-359)

Wykorzystanie częstotliwości rozdysponowanych w wyniku aukcji w ograniczony sposób przyczyni się do realizacji celów wyznaczonych przez EAC, ze względu na brak wymaganej przepływności 30 Mbit/s. Zdaniem UKE w praktyce użytkownik końcowy będzie dysponować przepustowością kilku Mb/s.

Dyrektor Generalny poinformował, że technologie radiowe to nie jedyne narzędzie do realizacji celów EAC, mają się one jedynie przyczyniać do ich realizacji. Potwierdzają to zapisy decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia wieloletniego programu dotyczącego polityki w zakresie widma radiowego, gdzie wskazano, iż program ten „powinien wspierać cele i główne działania nakreślone w komunikacie Komisji z 3 marca 2010 r. w sprawie strategii „Europa 2020” oraz w komunikacie Komisji z 26 sierpnia 2010 r. „Europejska agenda cyfrowa”.

(dowód: akta kontroli tom III str. 262-284, 329-347)

W wyniku wydanych decyzji rezerwacyjnych przedsiębiorcy uiścili na rzecz Skarbu Państwa z tytułu częstotliwości 800 MHz w sumie 8 622 350 000 zł, a z tytułu częstotliwości 2,6 GHz w sumie 610 920 000 zł.

(dowód: akta kontroli tom III str. 1-258; tom IV str. 262-284, 369-423)

2.4 Działania dla harmonizacji wykorzystania widma i drugiej dywidendy cyfrowej

Decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady z 2 lutego 2016 r.104 postanowiono o skoordynowanym i terminowym uwolnieniu pasma 700 MHz (694-790) w całej Unii Europejskiej do 30 czerwca 2020 r. na potrzeby bezprzewodowej szerokopasmowej łączności elektronicznej. W związku z tym UKE rozpoczął uzgodnienia międzynarodowe, w tym uczestniczył w spotkaniach grupy NEDDIF105 w celu uzgodnienia powyższych częstotliwości. W drodze negocjacji Polska osiągnęła porozumienie z Danią, Niemcami i Szwecją. Uzgodnienia106 z kolejnymi państwami nie zostały zakończone. W ramach zespołu ds. pasma 700 MHz107, w którym uczestniczą przedstawiciele UKE i Ministerstwa Cyfryzacji, prowadzone są prace nad rozwiązaniami prawnymi, które umożliwią zwolnienie tego pasma przez naziemną Telewizję Cyfrową.


W Strategii regulacyjnej do 2015 r. zaplanowano m.in. przeprowadzenie refarmingu108 częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz oraz zakresu 3400-3600 MHz dla zharmonizowania wykorzystania tych zasobów z krajami UE. Uzupełnieniem tych działań miała być zmiana rezerwacji lub cofanie uprawnień w przypadku nieefektywnego wykorzystywania częstotliwości oraz zmiana aranżacji zasobów częstotliwości dla pasm 900 MHz i 1800 MHz, w dokonanych już rezerwacjach w taki sposób, aby operatorzy uzyskali ciągłe bloki częstotliwości, dla zwiększenia efektywności wykorzystania posiadanego przez nich widma.


Opracowana109 została krótko i długofalowa koncepcja zmiany sposobu zagospodarowania zakresu częstotliwości 3400-3800 MHz, w celu poprawy efektywności i dostosowania krajowego sposobu wykorzystania widma do aktualnych trendów i regulacji międzynarodowych. W dokumencie przedstawiono koncepcję zmiany sposobu zagospodarowania ww. pasma oraz zaproponowano sposób postępowania, w tym m.in. niezwłoczne wprowadzenie zmian do planu zagospodarowania dla ww. pasma oraz w obowiązujących przepisach prawa

104 W sprawie wykorzystywania zakresu częstotliwości 470-790 MHz w Unii, Bruksela, 02.02.2016 r. COM (2016) 43 final,

2016/0027 (COD). 105 Północnowschodniego Europejskiego Forum ds. Wdrożenia Dywidendy Cyfrowej. 106 Z Czechami, Słowacją, Ukrainą, Litwą oraz Łotwą. 107 Działający przy Ministerstwie Cyfryzacji Międzyinstytucjonalny Zespół ds. Zmiany Przeznaczenia Pasma 700 MHz. 108 Zmiana aranżacji kanałów. 109 W kwietniu 2016 r, na zlecenie UKE przez podmiot zewnętrzny.

24

(np. w Prawie telekomunikacyjnym wprowadzenie instytucji cofania, zmiany lub wykreślania uprawnień do częstotliwości). W pasmach częstotliwości 900 MHz oraz 1800 MHz nie dokonano zmiany aranżacji zasobów częstotliwości w kierunku uzyskania ciągłych bloków częstotliwości, a przypadki cofania uprawnień (rezerwacji częstotliwości) z zakresu 3600-3800 MHz, w większości odbywały się na wniosek podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości.

(dowód: akta kontroli tom I str. 444-459; tom II str. 386-445)

Dyrektor Generalny poinformował, że nie wdrożono zaproponowanych zmian z uwagi m.in. na konieczność wyjaśnienia sprawy ewentualnych odszkodowań dla przedsiębiorców, w związku ze zmianą przyznanych im rezerwacji z pasma 3400-3600 MHz, a także koniecznością dokonania zmian w Prawie telekomunikacyjnym. W grudniu 2016 r. Prezes UKE zarządził przegląd przepisów Prawa telekomunikacyjnego w celu ewentualnych postulowanych zmian przepisów tej ustawy. Prezes UKE nie posiada jednakże inicjatywy ustawodawczej pozwalającej na samodzielne podjęcie prac związanych ze zmianą przepisów tej ustawy.


W zbadanym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości:

Zgodnie z art. 6 ust. 4 Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 243/2012/UE państwa członkowskie miały do stycznia 2013 r. umożliwić wykorzystanie pasma 800 MHz dla potrzeb usług łączności elektronicznej. Komisja zezwoliła Polsce na wydłużenie terminu do końca grudnia 2013 r. Opóźnienia w rozdysponowaniu tego pasma były przyczyną wszczęcia przez KE dwóch postępowań wyjaśniających, zakończonych 28 lipca 2016 r. Postępowanie UKE w sprawie rozdysponowania częstotliwości w drodze aukcji trwało prawie trzy lata, tj. od 21 sierpnia 2013 r. (ogłoszenie o rozpoczęciu konsultacji projektu dokumentacji aukcyjnej) do 23 czerwca 2016 r. (tj. wydania decyzji ostatecznych w sprawie przyznania rezerwacji częstotliwości). Powodem długotrwałości przedmiotowego postępowania były m.in.: 1. Krótkotrwały brak dostępu do odpowiedzi na wnioski o wyjaśnienie treści

dokumentacji aukcyjnej, który spowodował, że Prezes UKE odwołał aukcję i całą procedurę trzeba było rozpocząć od nowa.

2. Niewłaściwe przygotowanie dokumentacji aukcyjnej, co po ponownym wszczęciu postępowania aukcyjnego spowodowało konieczność dwukrotnego jej konsultowania, w związku z licznymi uwagami i wprowadzeniem do jej treści znaczących zmian. Mimo iż dokumentacja aukcyjna poddana była dwukrotnej procedurze konsultacyjnej: – nie uwzględniono w niej wszystkich istotnych okoliczności mogących pojawić się

w postępowaniu aukcyjnym, w tym np. rezygnacji z rezerwacji wyłonionego podmiotu, jak i konieczności zmiany aranżacji przydzielonego widma. Powyższe skutkowało zleceniem przez UKE przygotowania ekspertyzy prawnej z tego zakresu, w efekcie Skarb Państwa poniósł wydatek w wysokości 36,9 tys. zł. Z uzasadnienia zlecenia ekspertyzy prawnej wynika, że powodem jej zlecenia było złożenie wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw dotyczących rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz, dokonanych w drodze decyzji rezerwacyjnych po aukcji, oraz wycofanie się spółki NetNet z objęcia rezerwacji. Ekspertyza miała odpowiedzieć na pytanie czy jest możliwa i jaka, zmiana zakresów częstotliwości, które zostały przydzielone podmiotom w decyzjach rezerwacyjnych ze stycznia 2016 r.

(dowód: akta kontroli tom IV str. 424-433, 459-461, 503-510)

– nie wskazano innego niż zaprzestanie licytacji momentu zakończenia aukcji, co spowodowało, że biorące w niej udział podmioty licytowały aż do 513 rundy,


25

a zakończenie licytacji było możliwe tylko dzięki nowelizacji (w toku trwającej aukcji) rozporządzenia w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych.

(dowód: akta kontroli tom IV str. 1-385,424-433, 459-465,502-510)

Wyjaśniając powody odwołania aukcji Prezes UKE, w komunikacie z 11 lutego 2014 r. podała, iż czyni to w trosce o stabilność i pewność obrotu prawnego i wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości formalno-prawnych mogących towarzyszyć postępowaniu aukcyjnemu. Ponadto, jak wyjaśniła, przepisy Prawa telekomunikacyjnego przewidują możliwość wycofania oferty w czasie lub po zakończeniu aukcji. Jeżeli wycofanie następuje w trakcie procesu to zasadniczo nie ma to jakiegokolwiek niekorzystnego wpływu na interes ekonomiczny państwa, jeśli zaś chodzi o wycofanie się z wygranego bloku po zakończeniu aukcji, to zgodnie z przywołaną ustawą wstępuje w to miejsce kolejny podmiot z listy. W uzasadnieniu do wniosku o nowelizację rozporządzenia była Prezes UKE wskazała, że rozporządzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych w § 31 ust. 1 rozporządzenia w zakresie zakończenia aukcji odsyła jedynie do dokumentacji aukcyjnej, co w świetle doświadczeń innych państw członkowskich Unii Europejskiej, dotyczących procesu rozdysponowania częstotliwości, wydaje się być niewystarczającym rozwiązaniem. W związku z powyższym niezbędne jest rozszerzenie zawartych w rozporządzeniu przesłanek w celu wyeliminowania ryzyka „nadmiernego przedłużania procesu rozdysponowania częstotliwości.”

(dowód: akta kontroli tom III str. 354-359; tom IV, str. 123)

Dyrektor Generalny UKE poinformował natomiast, że na etapie podejmowania decyzji o rozdysponowaniu częstotliwości w drodze aukcji nie zgłaszano wątpliwości w zakresie uregulowań prawnych, w tym dotyczących długości trwania aukcji. Podał ponadto, że przy ogłaszaniu aukcji nie można było przewidzieć, ile czasu będzie trwał etap licytacji.

(dowód: akta kontroli tom III str. 277-279, 336-338; tom IV, str. 181-201)

1. Rozpoczęcie przez Sferię wykorzystywania częstotliwości (na obszarze całego kraju) miało nastąpić od dnia wydania przez Prezesa UKE decyzji rezerwacyjnych dla podmiotów wyłonionych w drodze aukcji (na częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej), nie później jednak niż do 1 stycznia 2015 r. Powiązanie możliwości wykorzystywania tych częstotliwości przez Sferię z procesem rozdysponowania pozostałego widma radiowego z dywidendy cyfrowej miało zapobiec sytuacji, w której Sferia uzyska niewątpliwą przewagę konkurencyjną nad innymi przedsiębiorcami. Przedłużające się postępowanie aukcyjne spowodowało jednak, że uzyskane przez Sferię, w drodze zamiany, częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej mogła ona wykorzystywać blisko półtora roku wcześniej niż inne podmioty biorące udział w aukcji. Mimo iż Sferia110 otrzymała częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej (w zamian za częstotliwości, których nie mogła efektywnie wykorzystywać), to jednak nie wycofała swoich roszczeń przeciwko RP, zgłoszonych wcześniej do postępowania arbitrażowego przed Międzynarodowym Trybunałem Arbitrażowym. Po okresie zawieszenia tego postępowania, 17 października 2016 r. Sferia złożyła oficjalny pozew o odszkodowanie.

2. Długotrwała procedura licytacji doprowadziła do wysokich cen pasma 800 MHz, co stwarza ryzyko przerzucenia w przyszłości poniesionych kosztów na potencjalnych klientów.

110 Na podstawie decyzji Prezesa UKE z 26 września 2014 r.


26

3. Do aukcji dopuszczona została spółka NetNet, której brak samodzielności finansowej nie gwarantował pokrycia całości kosztów uczestnictwa w aukcji. Obowiązujące przepisy prawa, dotyczące prowadzonego przez Prezesa UKE postępowania aukcyjnego, nie przewidywały możliwości badania przez organ regulacyjny wiarygodności finansowej podmiotów przystępujących do aukcji, w tym źródeł ich finansowania. Przepisy te nie przewidywały również związania podmiotu wyłonionego w aukcji złożoną przez niego ofertą, co sprawiło, że ww. spółka, po rezygnacji z rezerwacji częstotliwości, poza utratą wadium nie poniosła innych konsekwencji.

Zdaniem NIK Prezes UKE jako organ właściwy w sprawach telekomunikacji i prowadzący politykę regulacyjną111 przed podjęciem decyzji o sposobie rozdysponowania częstotliwości powinien wnikliwie i rzetelnie przeanalizować obowiązujące regulacje prawne, a w przypadku stwierdzenia luk prawnych podjąć stosowne działania.

3. Efekty podejmowanych przez UKE działań w zakresie gospodarki częstotliwościami

3.1. W Strategii regulacyjnej Prezesa UKE do 2015 r. założono, że miernikiem realizacji celu „Wprowadzenie narzędzi stymulujących przedsiębiorców telekomunikacyjnych do inwestowania w infrastrukturę w oparciu o nowoczesne technologie” będzie odsetek gospodarstw z określoną przepływnością, tj.:

w połowie 2014 r. – przepływność 2 Mb/s dla 85% gospodarstw domowych,

na koniec 2015 r. – przepływność 30 Mb/s dla 30% gospodarstw domowych,

na koniec 2020 r. – przepływność 30 Mb/s dla 100% gospodarstw domowych. W Strategii regulacyjnej nie zdefiniowano tego wskaźnika (odsetek gospodarstw domowych).

W opublikowanych na stronie internetowej UKE podsumowaniach z wykonania Strategii regulacyjnej Prezesa UKE112 odnośnie realizacji tego celu posługiwano się wskaźnikami penetracji lokalowej oraz penetracji usługami dostępu do Internetu, przy czym również nie zdefiniowano tych wskaźników.

(dowód akta kontroli tom I str. 26, 88,163)

Naczelnik Wydziału Analiz Telekomunikacyjnych poinformowała, że penetracja lokalowa to wskaźnik, który pokazuje realny zasięg, potencjał i możliwości sieci operatora. Odsetek penetracji lokalowej to stosunek liczby lokali mieszkalnych, w których możliwe jest świadczenie usługi dostępu do Internetu, do liczby wszystkich lokali mieszkalnych na danym obszarze. Liczba wszystkich lokali mieszkalnych pozyskiwana jest z Systemu identyfikacji adresowej ulic, nieruchomości, budynków i mieszkań. Przy wyliczaniu penetracji lokalowej uwzględniono liczbę lokali, w których jest świadczona usługa dostępu do Internetu (o określonej przepływności) lub istnieje możliwość jej świadczenia w przyszłości, gdyby właściciel lokalu wyraził taką chęć (potencjał/ możliwość). Penetracja usługami oznacza zaś faktyczną (rzeczywistą) obecność Internetu (o określonej przepływności) w danym gospodarstwie domowym. Odsetek penetracji usługami dostępu do Internetu oznacza faktyczny % gospodarstw domowych, w których dostępny jest Internet o określonej przepływności, do liczby wszystkich gospodarstw domowych. Liczba gospodarstw domowych pozyskiwana jest ze spisów powszechnych – liczba gospodarstw domowych wyniosła w 2011 r. − 13 567 999 i ją wykorzystano do obliczenia tego odsetka). W Podsumowaniu wykonania Strategii w tabeli mierniki celu (str. 24) sformułowanie penetracja usługami dostępu do Internetu powinna brzmieć penetracja usługami dostępu do Internetu na gospodarstwa domowe. Przez

111 Wespół z ministrem właściwym do spraw informatyzacji (art. 189 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego). 112 Z listopada 2014 r. oraz z lutego 2016 r.

27

przeoczenie pominięto słowa „na gospodarstwa domowe”. Zatem penetracja lokalowa pokazuje zasięg, potencjał i możliwości sieci operatora, niezależny od wyboru klienta i umowy jaką i z kim ma podpisaną. Penetracja na gospodarstwa domowe lub penetracja usługami pokazuje rzeczywisty wybór konsumentów i ich preferencje (dostępność Internetu o określonej przepływności). Przy wyliczeniu wartości wskaźnika uwzględniano liczbę lokali mieszkalnych zamiast liczbę gospodarstw domowych.

(dowód akta kontroli tom I str. 88,163; tom III str. 4-6)

Zdaniem NIK posługiwanie się różnymi, nieprecyzyjnie zdefiniowanymi wskaźnikami w Strategii i w informacji o jej realizacji powoduje, że przekazywane informacje są niezrozumiałe i niekompletne (nieprzejrzyste).

Natomiast Dyrektor Generalny UKE podał, że liczba gospodarstw domowych i liczba lokali mieszkalnych są zbliżone do siebie, i wynoszą odpowiednio 13 567 999 (wg ostatniego spisu powszechnego z 2011 r.) i 14 212 015 (na koniec roku 2015). Dane dotyczące lokali pozyskiwane z Systemu identyfikacji adresowej ulic, nieruchomości, budynków i mieszkań stanowią bardziej wiarygodny wskaźnik do określenia poziomu nasycenia usługami dostępu do Internetu, ponieważ aktualizacja systemu identyfikacji adresowej ulic, nieruchomości, budynków i mieszkań dokonywana jest kwartalnie, natomiast informacja o liczbie gospodarstw domowych pochodzi z Narodowych Spisów Powszechnych, przeprowadzanych raz na kilka lat. Ostatni taki spis został przeprowadzony w 2011 r., zaś na kolejne lata Główny Urząd Statystyczny dokonuje jedynie prognoz. Prezes UKE uznał więc, że dane w zakresie liczby gospodarstw domowych, jako pochodzące sprzed 5 lat, nie powinny stanowić bazy do wyliczania wskaźnika za rok 2015.

(dowód akta kontroli tom III str. 270)

Wartość odsetka gospodarstw domowych z przepływnością 2Mb/s wynosiła według stanu na 30 czerwca 2014 r. – 38,86%, natomiast na koniec 2015 r. – 41,56% i była niższa o 43,44 punkty procentowe od zaplanowanej wartości. Wartość odsetka gospodarstw domowych z przepływnością 30 Mb/s wynosiła odpowiednio: według stanu na koniec 2012 r. – 4,50%, na koniec 2013 r. – 8,13%, na koniec 2014 r. – 11,61%, a na koniec 2015 r. – 16,18% i była niższa od zaplanowanej wartości o 13,82 punkty procentowe. UKE nie posiadał 24 stycznia 2017 r. danych o wartości odsetka gospodarstw domowych z przepływnością 30Mb/s na koniec 2016 r. Informacje o odsetku gospodarstw domowych o określonej przepływności (2MB/s lub 30 Mb/s) UKE zbierał wyłącznie na potrzeby Komisji Europejskiej (Agenda Cyfrowa formularz B zwany COCOM113) dwa razy w ciągu roku, według stanu na 1 stycznia i na 1 lipca. Powyższe dane pozyskiwane były bezpośrednio od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, do których kierowano pismo z prośbą o wypełnienie zamieszczonego na stronie internetowej UKE formularza COCOM. Kryterium wyboru firm stanowił udział przedsiębiorców w rynku użytkowników. Pisma kierowane były do podmiotów, które mają łączny udział co najmniej 95% w ogólnej liczbie użytkowników dostępu do Internetu.

(dowód akta kontroli tom III str. 4-5)

Zgodnie z zapisem zawartym w Strategii wyzwania w niej przedstawione wpisywać się miały w założenia przedstawione w EAC114. Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że wskaźniki zawarte w EAC i Strategii regulacyjnej do 2015 r. nie są tożsame. W Strategii regulacyjnej do 2015 r. wskaźniki

113 COCOM, tj. Communication Committee, czyli Komitet Łączności Elektronicznej, tak też nazywa się formularz do zbierania

danych publicznie dostępnych detalicznych usług szerokopasmowego dostępu do sieci internet. 114 Dotyczą one: zapewnienia podstawowego szerokopasmowego dostępu do internetu dla wszystkich do 2013 r., dostępu do

szybkich sieci szerokopasmowych o przepustowości 30 Mb/s dla 100% obywateli do 2020 r., dostępu do bardzo szybkich sieci szerokopasmowych o przepustowości 100Mb/s − 50% europejskich gospodarstw domowych do 2020 r.

28

określały faktyczne wykorzystanie usługi dostępu do Internetu dla prędkości 2 Mb/s, 30 Mb/s i 100 Mb/s. Z kolei Agenda Cyfrowa dla prędkości 2 Mb/s i 30 Mb/s odnosi się do zapewnienia powszechnego dostępu do internetu, a nie do faktycznego wykorzystania. Odnosząc się zatem do celów EAC wskaźniki możliwości wykorzystania wynosiły odpowiednio: 2 Mb/s – 84,8% (2014), 86,7% (2015), przynajmniej 30 Mb/s –59,9% (2014) i 63,7% (2015).

(dowód akta kontroli tom I str. 12; tom III str. 4-5, 342-343)

UKE nie dysponuje danymi niezbędnymi do rzetelnego wyliczenia wskaźników określonych w EAC, ponieważ jak poinformował Dyrektor Generalny UKE, na podstawie danych z COCOM, uzyskuje informacje tylko na temat części łączy stacjonarnych, jeśli chodzi o przepływności (około 6 mln z 7 mln łączy stacjonarnych). Nie posiada danych dotyczących prędkości Internetu mobilnego.

(dowód akta kontroli tom III str. 342-343)

3.2. W Strategii regulacyjnej do 2015 r. założono, że miernikiem realizacji celu „Zwiększenie dostępu do usług poprzez efektywne zarządzanie widmem”, będzie udostępnienie: w 2012 roku − 50 MHz w paśmie 1800 MHz, natomiast w 2013 roku − 60 MHz w paśmie 800 MHz, 140 MHz w paśmie 2600 MHz, 15 MHz w paśmie 2010-2025 MHz. Zaplanowano również udostępnienie 100 MHz na przełomie 2014/2015 w zakresie 2300-2 400 MHz, które zależy od udostępnienia zasobów przez MON.


UKE udostępnił 50 MHz w paśmie 1 800 MHz w wyniku decyzji rezerwacyjnych wydanych w 2013 r. a nie jak zaplanowano w 2012 roku. Natomiast udostępnienie 60 MHz w paśmie 800 MHz oraz 140 MHz w paśmie 2600 MHz, nastąpiło poprzez wydanie decyzji rezerwacyjnych w styczniu 2016 r., a nie jak planowano w 2013 r. Do czasu zakończenia czynności kontrolnych UKE nie udostępnił 15 MHz w paśmie 2010-2025 MHz oraz 100 MHz w zakresie 2300-2400 MHz.

(dowód: akta kontroli tom I str. 120, 203; tom III str. 8)

Dyrektor Generalny podał w wyjaśnieniach, że wartość miernika 60 MHz w paśmie 800 MHz oraz 140 MHz w paśmie 2600 MHz) została osiągnięta na poziomie 10 MHz w paśmie 800 MHz w 2013 r.115 W przypadku pozostałych 50 MHz widma z pasma 800 MHz i 140 MHz widma z pasma 2600 MHz miernik pierwotnie został osiągnięty w założonym terminie wraz z ogłoszeniem aukcji na rezerwacje częstotliwości z zakresu 791-816 MHz oraz 832-857 MHz oraz z zakresu 2500-2570 MHz i 2620-2690 MHz w dniu 30 grudnia 2013 r. Z powodu odwołania aukcji z przyczyn technicznych116 ostatecznie został osiągnięty w 2016 r. Udostępnienie zasobów z zakresu 2010-2025 MHz (15 MHz) nie było możliwe, bowiem do Prezesa UKE nie wpłynął żaden wniosek o rezerwację częstotliwości z tego zakresu. Udostępnienie częstotliwości z zakresu 2300-2400 MHz nie było możliwe z uwagi na brak zgody MON, które jest użytkownikiem tych częstotliwości.


3.3. W Strategii regulacyjnej Prezesa UKE do 2015 r. zapisano, że miernikami realizacji celu „Stymulowanie wzrostu konkurencji na rynku telekomunikacyjnym” będzie osiągnięcie wzrostu o 25% rozpiętości cenowej dla usług internetu stacjonarnego z najwyższymi przepływnościami117, wzrostu do 30 % nakładów przeznaczonych przez przedsiębiorców na rozwój sieci światłowodowej na inwestycje ogółem, wzrost o 20% liczby obszarów gminnych, na których działa co najmniej trzech dostawców stacjonarnych usług szerokopasmowych.


115 W wyniku wydania decyzji w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości wydanej spółce Sferia S.A. 116 W dostępie do dokumentów związanych z aukcją. 117 Rozpiętość cenowa rozumiana jako różnica między najdroższą a najtańszą ofertą.

29

Wartość miernika rozpiętości cenowej dla usług internetu stacjonarnego z najwyższymi przepływnościami na koniec 2015 r. wzrosła o 61,13% (w odniesieniu do roku 2012). Nakłady przeznaczone przez przedsiębiorców na rozwój sieci światłowodowej w roku 2015 na inwestycje wyniosły 248 626 230 zł118, co stanowiło wzrost o 150% w stosunku do roku 2012 r. 98 563 601 zł).

(dowód: akta kontroli tom I str. 97,172; tom III str. 9)

Nie została osiągnięta, zaplanowana w Strategii, wartość miernika dotycząca wzrostu o 20% liczby obszarów gminnych, na których działało co najmniej trzech dostawców stacjonarnych usług szerokopasmowych. Przy czym wartość ta nie była możliwa do osiągnięcia już w momencie zaplanowania. Liczba obszarów gminnych, na których działało co najmniej trzech dostawców usług szerokopasmowych wynosiła: 3 070 na koniec 2012 r., co stanowiło 99,64% ogólnej liczby obszarów gminnych, 3 072 na koniec 2014 r. (99,45%)119 i 3 083 na koniec 2015 r. (99,81%).


1. W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono, że w przypadku ośmiu na dziesięć badanych mierników nie osiągnięto zaplanowanych wartości, lub osiągnięto je po terminie zaplanowanym w Strategii.

W szczególności UKE nie osiągnął na koniec roku 2015 r. wartości miernika przepływności 30 Mb/s dla 30% gospodarstw domowych. Biorąc pod uwagę stopień przyrostu tego miernika dla gospodarstw domowych w latach 2012-2015 na poziomie od 4 do 5 punktów procentowych rocznie (z 4,5% na koniec 2012 r. do 16,2% na koniec 2015 r.), nie wydaje się możliwe osiągnięcie wartości miernika na poziomie 100% gospodarstw domowych w 2020 r. (jak przewidywała Strategia regulacyjna Prezesa UKE do 2015 r.) W podsumowaniu realizacji tej Strategii (luty 2016 r.) posłużono się wskaźnikami innymi niż przepływność o określonej prędkości dla gospodarstw domowych (tj. penetracja lokalowa, penetracja usługami dostępu do internetu), w wyniku czego ustalenie w jakim stopniu zaplanowany cel został zrealizowany było niemożliwe.


Naczelnik Wydziału Analiz Telekomunikacyjnych podała w wyjaśnieniach, że przyczynami braku realizacji miernika odsetka gospodarstw domowych z określoną przepływnością był fakt, że realizacja zakładanych mierników nie zależy tylko od działań Prezesa, ale również od aktywności przedsiębiorców na rynku. Prezes UKE podejmuje szereg inicjatyw regulacyjnych i zachęcających przedsiębiorców do inwestycji, które mają na celu zwiększenie dostępności do usług Internetu. Jednakże, nie ma możliwości bezpośredniego wymuszenia na przedsiębiorcach podjęcia działań w tym zakresie.


2. Do zakończenia czynności kontrolnych nie udostępniono zaplanowanych w Strategii 15 MHz w paśmie 2010-2025 MHz oraz 100 MHz w zakresie 2300-2400 MHz. Pozostałe trzy mierniki (50 MHz w paśmie 1800 MHz oraz 60 MHz w paśmie 800 MHz, 140 MHz w paśmie 2 600 MHz) osiągnięto po terminie zaplanowanym w Strategii.

Ze sporządzonego na powyższą okoliczność zestawienia, zweryfikowanego przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Zarządzania Zasobami Częstotliwości Wiolettę Pilipiec, wynika, że 15 MHz w paśmie 2010-2025 MHz nie zostało rozdysponowane ze względu na brak zainteresowania ze strony rynku, a 100 MHz w zakresie 2300-2400 MHz ze względu na brak możliwości uwolnienia tego zakresu dla użytkowników cywilnych.


118 Dane na temat inwestycji w linie światłowodowe przekazało 277 podmiotów, w tym 14 jednostek samorządu terytorialnego. 119 Liczba obszarów gminnych wzrosła z 3 081 do 3 089. Podział na obszary gminne stosowany przez UKE nie jest tożsamy

z podziałem administracyjnym.


30

W ocenie NIK brak osiągnięcia założonych mierników wskazuje, że cele założone w Strategii nie zostały w pełni zrealizowane.

Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie.

4. Nadzór Prezesa UKE nad gospodarką częstotliwościami

4.1. Podział zadań w kierownictwie UKE określały zarządzenia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie podziału zadań w Kierownictwie UKE120. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym121, zadania objęte kontrolą realizowane były w szczególności przez Departamenty: Hurtowego Rynku Telekomunikacyjnego, Detalicznego Rynku Telekomunikacyjnego, Strategii i Analiz Rynku Telekomunikacyjnego oraz Zarządzania Częstotliwościami, które podlegały Prezesowi UKE bądź zastępcy Prezesa.


Dyrektor Generalny UKE poinformował m.in., że nadzór nad komórkami organizacyjnymi prowadzącymi sprawy z zakresu gospodarki częstotliwościami, w tym infrastruktury szerokopasmowej polegał na monitoringu pracy poszczególnych komórek organizacyjnych, ocenie realizacji powierzonych im zadań i udzielaniu wytycznych co do przedkładanych i rekomendowanych propozycji decyzji. Informacje o działalności ww. komórek przekazywali kierownicy tych komórek na bieżąco, jak też w trakcie posiedzeń kierownictwa UKE. W ramach nadzoru kierownictwa we właściwych komórkach organizacyjnych przeprowadzano kontrole wewnętrzne dotyczące poszczególnych aspektów ich działalności.


4.2. Wymienione w Strategii regulacyjnej do 2015 r. zadania były przedmiotem 15 kontroli wewnętrznych, trzech audytów oraz jednej audytowej czynności doradczej, przeprowadzonych w pięciu obszarach: Polityka konsumencka (sześć kontroli wewnętrznych), Inwestycje i rozwój infrastruktury (cztery kontrole wewnętrzne i jeden audyt), Sprawny i efektywny urząd (jedna kontrola wewnętrzna i jeden audyt), Wykorzystanie zasobów częstotliwości (trzy kontrole wewnętrzne), Liberalizacja rynku pocztowego (jedna kontrola wewnętrzna i jeden audyt). W przeprowadzonych kontrolach wewnętrznych stwierdzono szereg nieprawidłowości, dotyczących m.in.: – nieprzestrzegania przepisów postępowania administracyjnego dotyczących

terminów załatwiania spraw, – braku weryfikacji wymagań ustawowych rocznych sprawozdań finansowych, – niedochowania należytej staranności przy sporządzaniu listy przedsiębiorców, którzy

nie wykonali obowiązku sprawozdawczego, – zwłoki w przygotowaniu i wydawaniu zaleceń pokontrolnych, – niezawiadamiania organów ścigania o podejrzeniu popełnienia wykroczenia z art.

208 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, – stosowania niejednolitych protokołów w kontrolach zdalnych, – stosowania nieaktualnych podstaw prawnych w wydawanych zaleceniach

i protokołach kontroli.

120 Zarządzenie nr 15 Prezesa UKE z 14 czerwca 2013 r. w okresie od 14 czerwca 2013 r. do 17 września 2014 r., zarządzenie

nr 18 Prezesa UKE z 18 września 2014 r. w okresie od 18 września 2014 r. do 15 czerwca 2015 r., zarządzenie nr 15 Prezesa UKE z 16 czerwca 2015 r. w okresie od 16 czerwca 2014 r. do 15 stycznia 2016 r., zarządzenie nr 1 Prezesa UKE z 15 stycznia 2016 r. w okresie od 15 stycznia 2016 r. do 2 marca 2016 r., zarządzenie nr 6 Prezesa UKE z 3 marca 2016 r. w okresie od 3 marca 2016 r. do 13 czerwca 2016 r., zarządzenie nr 16 Prezesa UKE z 14 czerwca 2016 r. od 14 czerwca 2016 r.

121 Wprowadzonym zarządzeniem nr 14 Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 16 lipca 2010 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego UKE wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniami: nr 19 z 29 września 2010 r., nr 4 z 7 lutego 2011 r., nr 27 z 10 sierpnia 2011 r., nr 13 z 12 kwietnia 2012 r., nr 28 z 8 listopada 2012 r., nr 6 z 2 kwietnia 2013 r., nr 7 z 26 marca 2014 r., nr 15 z 17 lipca 2014 r., nr 14 z 1 czerwca 2015 r., nr 23 z 2 października 2015 r., nr 3 z 21 stycznia 2016 r., nr 9 z 31 marca 2016 r., nr 19 z 4 października 2016 r.

Ocena cząstkowa


31


Wnioski sformułowane w 2015 r. w wyniku audytu inwentaryzacji infrastruktury i usług telekomunikacyjnych dotyczyły m. in. podjęcia działań w celu wszczęcia kontroli/postępowań administracyjnych w stosunku do przedsiębiorców uchylających się od obowiązku sprawozdawczego jak również przekazujących informacje po terminie, opracowania założeń do kontroli wiarygodności i rzetelności danych przekazywanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, monitorowania terminowości i poprawności udzielania odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej. Kontrola NIK wykazała, że nie zostały one zrealizowane w zakresie dotyczącym przedsiębiorców uchylających się od obowiązku sprawozdawczego jak również przekazujących informacje po terminie.


Wyniki przeprowadzonej w czwartym kwartale 2016 r. kontroli wewnętrznej potwierdziły nieprawidłowości dotyczące terminu zbierania danych inwentaryzacyjnych o posiadanej infrastrukturze telekomunikacyjnej i braku działań w celu wszczęcia postępowań w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W wyniku przeprowadzenia, przez Wydział Audytu Wewnętrznego czynności doradczych122 w zakresie opracowywania i monitorowania realizacji celów i zadań określonych w strategiach Prezesa UKE, planach działalności oraz harmonogramach kontroli, sformułowany został wniosek dotyczący opracowania i wdrożenia w pełnym zakresie monitoringu celów i zadań objętych strategią Prezesa UKE. Za zasadne uznano też wykorzystanie narzędzi informatycznych do okresowego monitorowania realizacji celów i zadań.


Wniosek dotyczący opracowania i wdrożenia w pełnym zakresie monitoringu celów i zadań objętych strategią Prezesa UKE nie został wykonany. Monitoring celów i zadań określonych w Strategii odbywał się w ramach realizacji bieżących zadań. Zastępca Dyrektora Departamentu Strategii i Analiz Rynku Telekomunikacyjnego podała wyjaśnieniach, że nie posiada informacji na temat realizacji wniosku w sprawie monitoringu celów i zadań objętych Strategią regulacyjną do 2015 r. Wniosek ten nie dotyczył Departamentu Strategii i Analiz Rynku Telekomunikacyjnego.

Dyrektor Generalny poinformował, że okresowy monitoring celów i zadań objętych strategią odbywał się na bieżąco przez kierowników komórek organizacyjnych UKE w ramach nadzoru nad realizacją zadań należących do ich właściwości.


4.3. W UKE przeprowadzono pięć kontroli zewnętrznych dotyczących prawidłowości realizowanych przez Prezesa UKE zadań wynikających z unijnych lub krajowych dokumentów strategicznych w latach 2014-2016123. Żadna z tych kontroli nie obejmowała gospodarowania częstotliwościami przeznaczonymi dla telekomunikacji, radiofonii i telewizji.


4.4. W latach 2014-2016 do UKE nie wpłynęły skargi złożone w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące gospodarki częstotliwościami.


122 Raport z tych czynności sporządzony został 9 kwietnia 2015 r. 123 Trzy kontrole NIK w zakresie: realizacji przez podmioty państwowe zadań w zakresie ochrony cyberprzestrzeni RP,

restrukturyzacji poczty Polskiej a dostępność usług pocztowych, realizacji zamówień publicznych na usługi zewnętrzne przez podmioty sektora publicznego, dwie kontrole Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji w zakresie zgodności działań z wymaganiami ISO 9001,

32

Stwierdzono, iż w bieżącej pracy Urzędu nie realizowano, w pełnym zakresie, zaleceń wydanych w wyniku przeprowadzonych kontroli wewnętrznych, audytów oraz audytowych czynności doradczych. UKE nie zrealizował wniosków m.in. dotyczących podjęcia działań w celu wszczęcia kontroli/postępowań administracyjnych w stosunku do przedsiębiorców uchylających się od obowiązku sprawozdawczego jak również przekazujących informacje po terminie za lata 2013, 2014 i 2015, przestrzegania terminu zbierania danych inwentaryzacyjnych, opracowania i wdrożenia w pełnym zakresie monitoringu celów i zadań objętych strategią Prezesa UKE. W ocenie NIK świadczy to o niewłaściwej kontroli zarządczej, w ramach której funkcjonuje kontrola wewnętrzna i audyt.

Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonej nieprawidłowości, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie.

IV. Wnioski

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli124, wnosi o:

1) dokończenie prac nad strategią regulacyjną, w tym: − rzetelne zaplanowanie zadań i terminów ich wykonania, z uwzględnieniem

mierników, które faktycznie będą służyły ocenie ich realizacji, − uwzględnienie, przy jej opracowaniu, zaleceń sformułowanych przez audytora

wewnętrznego, dotyczących systemu monitoringu celów i zadań objętych strategią;

2) udostępnianie projektów rozstrzygnięć w sprawie ustalania i zmiany planów zagospodarowania częstotliwości wraz z uzasadnieniem oraz informowanie o wszczęciu postępowania konsultacyjnego Prezesa UOKiK, zgodnie z art.16 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego;

3) egzekwowanie, w terminie określonym w art. 29 ust. 2 megaustawy, od przedsiębiorców telekomunikacyjnych informacji o posiadanej infrastrukturze;

4) informowanie kontrolowane podmioty o działaniach, jakie mogą być podjęte przez Prezesa UKE w przypadku nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości lub udzielenia niewystarczających wyjaśnień;

5) dokonanie analizy przepisów Prawa telekomunikacyjnego i aktów wykonawczych, dotyczących w szczególności instytucji aukcji i refarmingu oraz wystąpienie do organu nadzorującego o podjęcie inicjatywy legislacyjnej w celu usprawnienia przebiegu aukcji i umożliwienia przeprowadzenia refarmingu;

6) realizowanie zaleceń wydawanych po kontrolach wewnętrznych i w wyniku audytów wewnętrznych.

V. Pozostałe informacje i pouczenia

Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.

Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli.

124 Dz.U. z 2015 r. poz. 1096 ze zm.


Ocena cząstkowa

Wnioski pokontrolne

Prawo zgłoszenia zastrzeżeń

33

Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.

W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.

Warszawa, 6 marca 2017 r.

Na podstawie art. 35c ustawy o NIK w powyższym tekście dokonano sprostowania oczywistych omyłek pisarskich poprzez:

1) zastąpienie użytej na str. 3 w akapicie pierwszym liczby 9 mld 233 mln zł liczbą 9 mld 202 mln zł i użytej na stronie 23 w akapicie trzecim liczby 8 622 350 000 zł liczbą 8 591 350 000 zł,

2) na str. 14 w akapicie drugim pkt 2 skreślenie kropki po wyrazie przetarg i wykreślenie zdania zaczynającego się od wyrazu cztery do wyrazu częstotliwości,

3) na str. 15 w ostatnim zdaniu drugiego akapitu wyraz czterech zastępuje się wyrazem pięciu i skreśla się przypis nr 78, a w przypisie nr 76 liczbę mnogą zastępuje się liczbą pojedynczą,

4) na str. 16 w ostatnim akapicie wyrażenia 838-843 MHz i 883-888 MHz zastępuje się wyrażeniami 824-830 MHz i 869-875 MHz oraz na str. 21 w akapicie trzecim liczbę 40 zastępuje się liczbą 30.

data: 17.07.2017 r.

podpis dyrektora…………………………………

Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków

Wiceprezes

Wojciech Kutyła

WYSTĄPIENIE POKONTROLNE - nik.gov.pllwa~p...Numer i tytuł kontroli P/16/095 – Gospodarowanie...

Documents

Transcript of WYSTĄPIENIE POKONTROLNE - nik.gov.pllwa~p...Numer i tytuł kontroli P/16/095 – Gospodarowanie...