RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich

RPO-555977-I/07/HG

00-090 Warszawa Tel. centr. 0-22 551 77 00

Al. Solidarności 77 Fax 0-22 827 64 53

SK 10/07

Warszawa,19/10/2007r.

Trybunał Konstytucyjny

P i s m o p r o c e s o w e

Rzecznika Praw Obywatelskich

W nawiązaniu do pisma z dnia 31 maja 2007 r., w którym Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej p. Dariusza Roszkowskiego zarejestrowanej pod numerem SK 10/07 przedstawiam stanowisko, że:

I. art. 91b w związku z art. 91a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1058 z późn. zm.) w zakresie, w jakim wyłącza możliwość pełnej sądowej kontroli orzeczeń Wyższego Sądu Dyscyplinarnego wydanych w drugiej instancji jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. art. 95a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1058 z późn. zm.) oraz § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1998 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich (Dz.U. Nr 98 poz. 635 z późn. zm.) w zakresie, w jakim wyłączały do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 540) jawność zewnętrzną rozprawy przed sądem dyscyplinarnym oraz publiczne ogłaszanie orzeczeń tego sądu są niezgodne z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

- 2 -

U z a s a d n i e n i e

I. Skarga konstytucyjna p. Dariusza Roszkowskiego została złożona w oparciu o orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2006 r., którym zmieniono orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Płocku w ten sposób, że za przypisany obwinionemu adw. Robertowi Grzegorczykowi czyn wymierzona została kara nagany. (Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Płocku wymierzył karę dyscyplinarną upomnienia). Od orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego zarówno pełnomocnik p. Dariusza Roszkowskiego jak i obwiniony adw. Robert Grzegorczyk wnieśli kasacje do Sądu Najwyższego, który postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2006 r. (sygn. akt SDI 12/06) oddalił je, przy czym kasację pełnomocnika p. Dariusza Roszkowskiego jako oczywiście bezzasadną. Podczas rozprawy przed Sądem Dyscyplinarnym Izby Adwokackiej w Płocku przewodniczący składu orzekającego nie dopuścił do obserwowania rozprawy w charakterze publiczności żony p. Dariusza Roszkowskiego powołując się na art. 95a Prawa o adwokaturze (w brzmieniu przed nowelizacją), który przewidywał jawność postępowania dyscyplinarnego tylko dla członków adwokatury oraz przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości. W oparciu o powyższy przepis nie uwzględniono także wniosku Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze przedstawiciela społecznego.

II. W polskim systemie prawnym odpowiedzialność dyscyplinarna dotyczy wielu grup zawodowych. Postępowanie dyscyplinarne wobec adwokatów uregulowane zostało w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1058 z późn. zm.) w dziale VIII określającym w sposób ogólny zakres przedmiotowy odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów, rodzaje kar dyscyplinarnych, ogólny status i właściwość sądów dyscyplinarnych, jak również zasady wszczynania i prowadzenia postępowań dyscyplinarnych oraz wymierzania kar dyscyplinarnych. Szczegółowe zasady i tryb postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 540) regulowało zaś rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1998 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich (Dz.U. Nr 99 poz. 635 z późn. zm.). Zgodnie z art. 80 Prawa

- 3 -

o adwokaturze adwokaci podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu, bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych, jak również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. W sprawach dyscyplinarnych w myśl art. 91 Prawa o adwokaturze orzeka sąd dyscyplinarny izby adwokackiej oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny, który rozpoznaje sprawy rozpoznawane w pierwszej instancji przez sądy dyscyplinarne izb adwokackich jako sąd drugiej instancji, oraz jako sąd pierwszej instancji sprawy dyscyplinarne członków Naczelnej Rady Adwokackiej i okręgowych rad adwokackich, a także inne sprawy przewidziane przepisami ustawy. Rozprawa przed sądem dyscyplinarnym jak stanowił art. 95a - Prawa o adwokaturze w brzmieniu przed nowelizacją jest jawna dla członków adwokatury oraz przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości chyba, że zachodzą wymagane przez przepisy Kpk wypadki prowadzenia postępowania przy drzwiach zamkniętych. Natomiast stosownie do treści § 28 ust. 1 powołanego na wstępie rozporządzenia po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady przewodniczący ogłasza stronom orzeczenie podpisane przez skład orzekający przytaczając ustne jego motywy. Od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w drugiej instancji stronom, Ministrowi Sprawiedliwości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej w świetle art. 9la ust. 1 Prawa o adwokaturze przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego. Kasacja - zgodnie z art. 91b Prawa o adwokaturze może być wniesiona z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również rażącej niewspółmierność kary dyscyplinarnej.

III. Prawo do sądu, tj. prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd formułuje art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrażone w art. 45 Konstytucji prawo do sądu wielokrotnie było przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem -organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

- 4 -

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd

- (por. wyroki TK: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; z 16 marca 1999 r. sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109).

Prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i gwarancją praworządności, i dlatego nie może być traktowane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz musi stwarzać możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej (uchwała TK z dnia 25 stycznia 1994 r. W. 14/94). Ochronę taką gwarantuje takie ukształtowanie warunków tego prawa, które nie prowadzi do ograniczenia możliwości merytorycznego zbadania przez sąd zarzutów formułowanych przez skarżącego (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2007 r., SK 27/03). Przedmiotem konstytucyjnej ochrony jest prawo jednostki, tworzące obowiązek organu władzy publicznej do określonej procedury sądowej kontroli rozpatrzenia sprawy. Przedmiotowy zakres prawa do sądu obejmuje sprawy karne oraz ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnych, których rozpatrzenia przez sąd może żądać uprawniony podmiot.

Prawo do sądu -jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny -jest zachowane na gruncie takich regulacji, które zapewniają kontrolę sądową rozstrzygnięcia, decyzji czy innego aktu indywidualnego kształtującego sytuację prawną podmiotu - poprzez uruchomienie postępowania przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym (wyrok z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94).

Artykuł 45 należy odczytywać w ścisłym powiązaniu z art. 175 Konstytucji, który stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. W doktrynie przeważa pogląd, że „konstytucyjny monopol sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości nie oznacza, by organy spoza władzy sądowniczej w ogóle nie mogły podejmować rozstrzygnięć w niektórych sprawach (sporach o prawo) dotyczących jednostki (zob. L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 354). Skoro bowiem pojęcie „wymiaru sprawiedliwości" odnosi się do rozstrzygania o wiążącym i ostatecznym charakterze, to wydawanie rozstrzygnięć pozbawionych tego charakteru nie musi zawsze należeć do „wymiaru sprawiedliwości". Zawsze jednak konieczne jest, by rozstrzygnięcie ostateczne należało do sądu, czy - mówiąc bardziej precyzyjnie - by strona miała proceduralną możliwość skierowania sprawy pod

- 5 -

ostateczne rozstrzygnięcie sądowe" („Komentarz do Konstytucji RP", L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, art. 175, s. 7).

Konstytucja nie wymaga więc, aby wszystkie sprawy dotyczące sytuacji prawnej jednostki musiały być rozstrzygane przez sądy, jednakże sądom musi zawsze przysługiwać pozycja nadrzędna, umożliwiająca zweryfikowanie rozstrzygnięcia organu pozasądowego.

Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów wprawdzie realizowana jest na innej płaszczyźnie, niezależnie od odpowiedzialności karnej, to jednak w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „wszystkie gwarancje, ustanowione w rozdziale II Konstytucji, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych. Taki wniosek wyprowadził Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego (orzeczenia z 7 marca 1994 r., K. 7/93, OTK 1994, cz. I, s. 41 i 11 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, cz. I, s. 137). Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że „konstatacja ta nie straciła aktualności na gruncie nowej Konstytucji RP, a tym samym przepisy art. 42-45, a także art. 78 Konstytucji znajdują zastosowanie do oceny nie tylko regulacji o stricte karnym charakterze, ale też odpowiednio do innych regulacji o represyjnym charakterze. Niewątpliwie znajdują też one zastosowanie do podstaw i procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej, bo - jak wskazuje doktryna prawa karnego - „zjawisko karania nie ogranicza się wyłącznie do sfery państwowego prawa karnego. Najbliższe państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które wprost uważać można za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego" (M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1994, s. 22-23)". (Wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r.K 41/97 Z. U. 1998/7/117).

W polskim systemie prawnym sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych nie jest ujmowania jednolicie. Dla wielu grup zawodowych procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej od orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego przewidują możliwość wniesienia odwołania do właściwego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Natomiast w sprawach dyscyplinarnych adwokatów od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny stronom oraz wskazanym w art. 91 podmiotom przysługuje jedynie kasacja do Sądu Najwyższego, która zgodnie z art. 91b może być wniesiona z powodu rażącego naruszenia prawa jak również rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej.

- 6 -

Zdaniem Rzecznika tego rodzaju rozwiązanie nie spełnia wymogu prawa do sądu. Kasacja w postępowaniu karnym ma bowiem charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, a ponadto zgodnie z art. 91b - Prawa o adwokaturze może być wniesiona wyłącznie z powodu rażącego naruszenia prawa, a także rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej. Przyjęta więc regulacja nie gwarantuje ukaranemu członkowi samorządu adwokackiego prawa dochodzenia przed sądem zarówno faktu niepopełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jak i też bezpodstawności wszczęcia przeciwko niemu takiego postępowania, natomiast w przypadku pokrzywdzonego dochodzenia przed sądem faktu ewentualnego popełnienia przez obwinionego określonego przewinienia dyscyplinarnego, bądź bezpodstawności odmowy wszczęcia lub umorzenia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego.

Odnośnie adwokatów orzecznictwo dyscyplinarne sprawowane jest przez sądy dyscyplinarne. W przypadku zaś przekazania rozstrzygania konfliktów prawnych organom pozasądowym (a do takich należy zaliczyć korporacyjne sądy dyscyplinarne) prawo do sądu zgodnie z poglądami doktryny powinno być realizowane poprzez możliwość weryfikowania prawidłowości orzeczenia takiego organu przez sąd powszechny.

Sąd Najwyższy orzekając w trybie kasacji nie jest natomiast władny dokonywać ponownej oceny dowodów i na podstawie własnej oceny kontrolować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Zadaniem Sądu Najwyższego jest wyłącznie sprawdzenie, czy orzekające w obu instancjach sądy dokonując ustaleń faktycznych nie dopuściły się rażącego naruszenia reguł procedowania. A zatem chodzi tu o kontrolę prawidłowości postępowania, a nie o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Kontrola kasacyjna nie może więc obejmować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, zasadności oceny dowodów i wysuniętych z tej oceny wniosków. Nie można więc identyfikować kontroli kasacyjnej prawomocnych orzeczeń z odmienną w swych założeniach i o wiele szerszą kontrolą apelacyjną nieprawomocnych orzeczeń sądowych sprawowaną przez sądy powszechne. Ponadto kasacja w świetle przyjętych w ustawie rozwiązań może być wniesiona z powodu rażącego naruszenia prawa, a także rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej. Rażące zaś naruszenie prawa zachodzi tylko wtedy, „gdy miało miejsce poważne naruszenie prawa, a więc gdy naruszono przepis o takim znaczeniu dla prawidłowego rozpoznania (i rozstrzygnięcia) sprawy i uczyniono to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Rażącym naruszeniem prawa jest takie uchybienie, którego skutkiem jest pogorszenie sytuacji oskarżonego

- 7 -

w porównaniu z tą, w której znalazłby się, gdyby odpowiednie przepisy zastosowano w sposób prawidłowy" (zob. Komentarz do art. 523 Kodeksu postępowania karnego, (w:) J. Grajewski, L.K. Paprzycki, S. Steinbom, „Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Tom II", Zakamycze 2006 r.).

Zakwestionowane więc w skardze konstytucyjnej przepisy - Prawa o adwokaturze poddające orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego jedynie ograniczonej kasacyjnej kontroli Sądu Najwyższego - zdaniem Rzecznika -naruszają zatem art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Warto tu nadmienić, że zgodnie ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z późn. zm.) dla wielu grup zawodowych procedury w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny przewidują już możliwość wniesienia odwołania do właściwego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

IV. Problematyka jawności postępowania w kontekście prawa do sądu była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy gwarantowane jest przede wszystkim przez jawność rozprawy. Pojęcie jawności postępowania sądowego jak stwierdził w wyroku z dnia 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02 Trybunał Konstytucyjny, jest najczęściej używane w doktrynie prawa na oznaczenie jawności dla publiczności. W tym sensie zasada jawności oznacza prawo wstępu publiczności na rozprawy sądowe. Termin „jawność postępowania" używany jest również na oznaczenie jawności dla stron. Jawność postępowania w tym drugim znaczeniu oznacza dopuszczenie stron do udziału w czynnościach procesowych. W kontekście art. 45 ust. 2 Konstytucji, przez wymóg jawnego rozpatrzenia sprawy należy rozumieć obowiązek zapewnienia publiczności możliwości wstępu na rozprawę sądową co nie prowadzi jednak do odrzucenia gwarancji wynikających z drugiego z przedstawionych znaczeń omawianej zasady.

Prawodawca stanowiąc w art. 95a Prawa o adwokaturze (w brzmieniu przed nowelizacją), że rozprawa przed sądem dyscyplinarnym jest jawna wyłącznie dla członków adwokatury oraz przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości nie zapewniając prawa wstępu na rozprawę publiczności oraz w § 28 ust. 1 powołanego na wstępie rozporządzenia w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich, że orzeczenie ogłasza się stronom naruszył tym samym art. 45 ust. 1 i ust. 2

- 8 -

Konstytucji gwarantujący każdemu nie tylko jawność rozpatrzenia sprawy, ale i publiczne ogłaszanie wyroku.

W związku z tym zarzut niezgodności art. 91b w związku z art. 9la ust. 1 Prawa o adwokaturze z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 95a Prawa o adwokaturze w brzmieniu przed nowelizacją i § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy za zasadny.

Z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich

/-/ Stanisław Trociuk Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich