Центр транскордонного співробітницва

Громадянський діалог – співпраця органів самоврядування – вища якість публічних послуг. 

PKWD/15/2015

І навчальний модуль: Чернігів, 26-28 квітня 2015 р. 

Умови надання місцевих публічних послуг

Автор: Патрик Вільд

Умови надання місцевих публічних послуг

Частина 1 

Зміна парадигми  Впродовж тисячоліть світ функціонував у так званій 

парадигмі долі. Якщо хтось народжувався у визначеному місці як член 

визначеної громади, то, зазвичай, у цьому ж місці і помирав. 

За останнє століття технологічний розвиток засобів транспорту, комунікації та щоразу більша відкритість кордонів зумовила зміну парадигми долі на Парадигму Вибору. 

Якщо на місце свого народження ніхто не має впливу, то більшість людей мають вплив на те, де вони проводитимуть життя. 

Боротьба за людей • Більшість людей хотіли б у житті чогось досягнути та заробляти таким способом, який дозволяв би забезпечити їм гідне життя. Для більшості людей важливішими, ніж самі гроші, є умови життя та можливості для розвитку, а також почуття власної цінності. Публічні послуги задовольняють важливі життєві потреби, а ефективна держава робить можливим досягнення життєвих прагнень. Ефективна держава та її адміністрація – це спосіб виграти найважливіші змагання сучасного світу – змагання за людей.  

Необхідність кооперації• У сучасному світі розвиток вимагає обміну 

знаннями та вміння співпрацювати

• XVIII/XIX ст.: Едісон, Тесла, Пастер, Ватт. 

• XX /XXI ст. – великі колективи працівників, що співпрацюють між собою, із десятків різних галузей, які користуються інструментами комунікації та обробки даних.

• Кооперація необхідна на рівні влади, суспільства та економіки, а без неї у XXI ст. не існує можливості швидкого розвитку. 

Добре та погане правління• Тому відповідний спосіб правління створює можливості для кооперації та заохочує до неї. Держави, якими добре управляють, виграють від  того, що до них хочуть переїхати цінні люди, для котрих влада забезпечує умови для розвитку та кар’єрного зростання. 

• Добре управління створює острови шансів та розвитку, а погане управління знищує їх і веде до занепаду активності та, частіше за все, до масової еміграції. Крім того, погане управління робить неможливим досягнення багатства даною країною. 

Дві моделі публічної влади 

держава-помічник 

• Покликана допомагати жителям розвиватися, діяти і жити, а також служити їм

держава-хижак 

• Створена та утримувана в інтересі групи або груп, які паразитують на своїх жителях, ускладнюючи їм розвиток і життя

Ідея підтримки (допомоги)(subsidiarity)

• своїм корінням сягає античних часів. Вона базується на постулаті: «стільки влади, наскільки це необхідно, і стільки свободи, наскільки це можливо».

• концепція влади, збудованої на ідеї підтримки була сформульована західними державами впродовж сотень років їх соціального та економічного розвитку (особливо розвитку капіталізму). За цією концепцією влада хоч і керує громадянами, але:

- походить від них і дозволяє їм досягати цілей, контролюється ними і діє для людей, а не проти них.

- виконує підтримуючу роль для діяльності тих суб’єктів, котрі її встановили.

- там, де немає необхідності дії держави, влада дозволяє діяти громадянському суспільству, сім’ям, церквам чи релігійним громадам або вільному ринку.

- у ситуації, яка вимагає втручання держави, проблеми повинні вирішуватися на тому щаблі, який є якомога ближчий до громадян (і найкраще ними контролюється). А отже, у першу чергу – на рівні громад, далі – регіонів, і аж насамкінець – на центральному рівні.

Із ідеї допомоги випливає самообмеження влади до насправді

пріоритетних справ,

а також

децентралізація кожен щабель влади повинен

виконувати тільки ті завдання, які не можуть бути ефективно виконані

нижчим щаблем або об’єднаннями, котрі діють у рамках суспільства

Держава-хижак (predatory state) 2001 Boaz Moselle i Benjamin Polak/ Yalle

• протилежність до держави-помічника • синонімом такої держави є клептократія• визначається як організація певної соціальної групи або класу, яка

прагне до максимального викачування ресурсів решти суспільства• Характерними проявами діяльності такої держави є:

- хижацька фіскальна політика, що характеризується податковою системою, яка викачує ресурси переважно у середнього класу;

- патологічні установи та підприємства, у яких відбувається специфічна торгівля посадами та контрактами, щоби перекачувати бюджетні гроші до приватних кишень;

- зазвичай, централізований характер держави і віддалені від людей щаблі прийняття рішень, котрим за таких умов легше виконувати хижацькі функції.

Результати функціонування держави-хижака

• У світі, в якому править парадигма вибору воно втрачатиме ключовий ресурс, яким є люди.

• Зокрема виїдуть ті найбільш здібні люди, котрі найгостріше відчувають хижацький характер суспільних стосунків. Кожна влада підлягає оцінці і в демократичних державах цьому служать вибори, а там, де демократії немає або існує тільки фасад демократії, люди «голосують ногами», вибираючи собі іншу держава для проживання.

• Держава-хижак унеможливлює досягнення багатства суспільством з допомогою своєї праці, креативності та заощадження.

• У довгостроковій перспективі такий вид паразитування на своїх громадянах, яким є держава-хижак, повинен призвести до «смерті господаря», тобто занепаду та загибелі держави.

Зазвичай, такий тип держави спостерігається у колоніальних, постколоніальних та посттоталітарних державах, де структури державної адміністрації були

створені супроти жителів даних країн, щоби їх пильнувати та експлуатувати.

І навіть коли така держава здобувала незалежність або демократичний характер правління, то такі патологічно організовані структури адміністрації часто зберігали свій

патологічний характер.

Усі держави Центральної Європи мають постколоніальний та посттоталітарний характер.

Умови надання місцевих публічних послуг

Частина 2

Самоврядування у Польщі • було запланована саме у такий спосіб, щоби реалізувати принцип допомоги, який

записаний у Конституції.

• три щаблі місцевого самоврядування: гміни, повіти і воєводства.

• Основним щаблем виступає гміна, яка реалізує більшість публічних завдань та послуг, таких як: дошкільне виховання та початкова освіта, водопостачання і водовідведення, дороги місцевого значення, підтримка порядку та вивезення відходів, популяризація та економічний розвиток, громадський транспорт, територіальний благоустрій та кількасот інших завдань і послуг.

• Органи самоврядування володіють своїм майном та власними гарантованими доходами.

• вищі щаблі самоврядування були створені для того, щоби займатися тими завданнями, котрі з огляду на їх масштаб перевищують можливості вирішення на рівні гміни – зокрема, наприклад, середня шкільна освіта (загальна та професійна) належить до компетенції повітів, а регіональний транспорт чи спеціалізовані лікарні – до компетенції органів самоврядування воєводств

• вищі щаблі не мають жодної зверхності над нижчими щаблями самоврядування (окрім таких винятків, як видача адміністративних рішень чи розподіл коштів ЄС)

Органи самоврядування та їх масштаб • У Польщі налічується 2478 гмін. Найменша гміна має 1,3 тисяч жителів, а найбільша гміна – 77 тисяч• Повітів є 380, найменший повіт нараховує 21 тисячу жителів, а найбільший – 309 тисяч. • Найбільші міста є одночасно і гмінами, і повітами, а тому такі органи самоврядування займаються одночасно, наприклад, початковими і середніми школами. Таких гмін-повітів є 66 (1,75 млн.)

• Воєводств є 16. Два найменші воєводства налічують близько 1 мільйона жителів кожне, а найбільше (Мазовецьке) – 5,35 млн.

• Повіти як щабель місцевого самоврядування зазнають серйозної критики. Вони виконують нав’язані їм завдання, на які отримують виділені кошти, не мають власних доходів, якими могли б вільно розпоряджатися. Тобто, окрім демократичного способу вибору їх влади, по суті самоврядність на цьому щаблі є ілюзорною (складно говорити про самоврядність без права самостійно розпоряджатися своїми грошима). Тому в громадському обговоренні щоразу частіше звучать постулати про ліквідацію повітів, як зайвого щабля, котрий може бути замінений гмінами.

Самостійність місцевої громади та якість надання публічних послуг

• Самоврядність, як випливає із самої назви, означає свободу дій та вибору засобів, необхідних для реалізації публічних завдань, які розглядаються як стандарт функціонування держави• Органи самоврядування гміни володіють своїм майном та мають власні гарантовані доходи• Кожна гміна, котра виконує певне завдання, наприклад, утримання закладу дошкільної освіти, може робити це самостійно (створюючи власний комунальний заклад) або доручити це комерційному суб’єктові чи неурядовій організації. Або ж гміна може домовитися із сусідньою гміною і доручити їй виконання частини своїх завдань на своїй території. Також вона може випустити «дошкільні чеки», які, будучи приписані до конкретної дитини, служитимуть для фінансування її дошкільного виховання у довільному, вибраному батьками закладі дошкільної освіти.

Самостійність місцевої громади та якість надання публічних послуг

•Поки публічні послуги та завдання виконуються належним чином, ніхто не має права втручатися у спосіб їх організації. Натомість якщо б певний орган самоврядування не виконував публічні послуги та завдання, які він зобов’язаний забезпечити своїм жителям, то уряд має право ввести замісне правління та оголосити нові вибори у даному населеному пункті.• Такі принципи устрою, що стосуються свободи вибору способу реалізації публічних завдань (при дотриманні мінімальних стандартів послуг, які надаються) дозволять перевірити багато моделей управління і надання публічних послуг та вибрати саме ті, котрі в даних умовах будуть найбільш ефективними. Ніхто не володіє монополією на «єдино правильне» рішення, а ті рішення, які виявляться ефективними в одному місці, не обов’язково виправдають себе в іншому місці. Але можливість тестувати багато різних моделей надання публічних послуг у сотнях органів місцевого самоврядування може послужити для вибору найкращих методів.

Інструменти підвищення якості надання публічних послуг

Конкуренція

• Універсальним механізмом, який підвищує якість послуг у світі, є конкуренція, тобто можливість вибору товарів чи стосунків. Це також стосується конкуренції між системами та державами.

• Так само в органах місцевого самоврядування механізм конкуренції часом може використовуватися для підвищення якості. Наприклад, житель більшого міста зазвичай може вибрати школу для своїх дітей, яка найбільше йому підходитиме. При цьому діти щонайбільше муситимуть подолати дещо довший шлях до цієї школи. Таким чином, добра школа матиме більше учнів, а гіршій школі, де їх буде значно менше, може навіть загрожувати ліквідація.

• Так само виглядає конкуренція між органами самоврядування за жителів (особливо у міських агломераціях)

Конкуренція, зазвичай, не діє у стосунках “влада – громадянин”

• публічні послуги, зазвичай, мають характер монополії. Це випиває із юридичних аспектів або ж з технічно-інфраструктурних причин надання даної публічної послуги відбувається на умовах так званої природної монополії

• у випадках існування монополії механізм підвищення якості, яким виступає конкуренція, не діє і тому потрібно застосовувати інші методи турботи про якість

Інструменти підвищення якості надання публічних послугМоніторинг якості

анкетування і бенчмаркінг

До них належать моніторинг якості послуг, які надаються, та поточна оцінка своєї роботи. З цією метою застосовуються дві основні дії:

• Контакти із клієнтами послуг та запитання про їхню думку (цьому мають служити анкетні дослідження задоволеності клієнтів або дослідження громадської думки), системи розгляду скарг та подання заяв і скарг тощо.

• Бенчмаркінг (benchmarking), тобто порівняння процесів і практик, які застосовуємо ми, із тими, які застосовують інші надавачі послуг (інші органи місцевого самоврядування) і які вважаються найкращими в аналізованій галузі. Результат такого аналізу служить підставою для вдосконалення.

Щоби можна було порівняти себе з іншими, найчастіше необхідні об’єктивні статистичні мірила, однакові для всієї порівнюваної групи подібних послуг (такими мірилами можуть бути, наприклад, вартість даної послуги, швидкість її виконання тощо).

Перший крок – розробка мірил • Об’єктивні мірила в оцінці публічних послуг служать підставою для роботи

на покращенням якості як у співпраці із клієнтами послуг, так і для порівняння себе із іншими надавачами послуг.

• Мірила потрібні адміністрації та її клієнтам не тільки у ситуації існування монополії. Щоби зробити раціональний і правильний вибір у ситуації, коли такий вибір можливий, споживачі послуг повинні мати доступ до об’єктивних даних.

Як приклад, така ситуація виступає при оцінці роботи шкіл. У більшості розвинених країн учні проходять однакові для всієї країни тести, які

проводить зовнішня екзаменаційна комісія. Ці тести дозволяють порівняти їх результати у масштабі всієї країни. Така статистика може

служити батькам для прийняття рішення про направлення дітей до тієї чи іншої школи, але так само вона служить дирекції школи або адміністрації, відповідальній за освіту, для покращення якості навчання. Подібні тести, що проводяться для вибраної групи учнів із кожної країни, служать для

порівняння систем освіти окремих країн ОБСЄ (тести PISA).

Етапи запровадження систем управління якістю, систем анкетного дослідження

• Анкетування клієнтів послуг. Це найпоширеніший і найдешевший метод дослідження якості. Сьогодні щоразу частіше відмовляються від паперових анкет та готують формуляри, які заповнюються на комп’ютері (найчастіше через Інтернет), які дозволяють одразу (і що важливо – безкоштовно) створювати звіти та порівняння, потрібні для оцінки роботи даної установи. • Значно дорожчою та трудомісткою системою дослідження якості роботи органу місцевого самоврядування є замовлення досліджень громадської думки, у тому числі:• кількісних досліджень (дослідження, що проводяться у відповідно великій групі і базуються на чітких закритих запитаннях), • якісних досліджень (що полягають у поглибленому аналізі інтерв’ю, які проводилися у менших фокус-групах із відкритими запитаннями, що служать для визначення майбутніх потреб, очікувань і мотивацій досліджуваних груп). • Підготовка таких досліджень переростає можливості органів адміністрації, тому ними, зазвичай, займаються спеціалізовані комерційні та наукові установи (у Польщі таким дослідженням, що проводиться у масштабі всієї країни вже 8 років поспіль, є дослідження «Соціальний діагноз – умови та якість життя поляків»).

• УВАГА: дослідження задоволеності клієнтів послуг має сенс тільки тоді, якщо воно служать прийняттю рішень, що стосуються покращення якості надання даних послуг.

Приклади запитань з анкети • 1. Дата візиту/вирішення справи у повітовому старостві (дд-мм-рррр):• 2. Мета візиту:• 3. Відділ, який вирішує справу:• 4. Яким чином Ви отримали інформацію про місце вирішення справи?• у пункті обслуговування клієнтів/ у канцелярії староства/ по телефону/ з Інтернет-сторінки

староства/ з інформаційних таблиць/ інше джерело• 5. Оцінка роботи пункту обслуговування клієнта/канцелярії староства:• не скористався допомогою ПОК/канцелярії, оскільки знаю староство• отримав(ла) інформацію/ мені не надано інформацію/ працівники не зауважили мого приходу• 6. Час очікування на обслуговування:• одразу/ чекав(ла) тільки хвилину/ чекав(ла) довго з огляду на велику кількість клієнтів• 7. Ваша оцінка працівника староства, який вирішував справу,базуючись на наступних критеріях• 7.1. Компетентність і знання норм, процедур (фаховість чиновника)• дуже добра/добра/ задовільна/ незадовільна• 7.2. Якість і точність наданої інформації (так само)• 7.3. Особиста культура працівника (так само)• 7.4. Спілкування працівника із відвідувачем• 8. Ваша загальна оцінка щодо рівня послуги, яка надавалась, на основі наступних критеріїв• 8.1. Вчасність вирішення справи• 9. Що, на Вашу думку, потрібно змінити у сфері надання послуг повітовим староством Водзіславі

Шльонському?

Бенчмаркінговий аналіз • Вибір питання для порівняння• Розробка плану аналізу та вибір методів збору

даних• Визначення установ, закладів, із якими ми

будемо себе порівнювати (інших надавачів послуг)

• Збір даних• Порівняння даних, аналіз, підготовка

рекомендацій

Після проведення аналізу відбувається розробка плану запровадження змін та повторення

аналітичного процесу після врахування змін

Презентація відображає виключно погляди автора і не може ототожнюватися із офіційною позицією Міністерства закордонних справ РП та Уряду Канади

Центр транскордонного

співробітницва