Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 -...

62
Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017

Transcript of Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 -...

Page 1: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017

Page 2: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

Pod redakcją: dr. Marcina Kędzierskiego, Pawła Musiałka

Projekt graficzny i typograficzny: Rafał Gawlikowski

Korekta: Karolina Wyciślik

Page 3: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

Warszawa, styczeń 2018

Page 4: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

Spis treści

Page 5: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

Spis treści

8dr marcin kędzierski

Paweł MusiałekDlaczego powstał

ranking polityk publicznych?

36maria libura

Polityka zdrowotna

41 dr inż. Michał Domińczak

Polityka mieszkaniowai budownictwo

45Paweł Musiałek

Polityka zagraniczna

50dr Jacek Sokołowski

Polityka wymiaru sprawiedliwości

54Bartosz JakubowskiPolityka transportowa

58Barbara Strycharczyk

Polityka edukacyjna

11dr michał dulakRozwój regionalny

16wojciech przybylskiPolityka gospodarcza

21dr hab. Radosław RybkowskiPolityka szkolnictwa wyższego

26bartosz brzyskiPolityka kulturalna

30Paweł Musiałek

Polityka energetyczna

Page 6: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

RANKING POLITYK PUBLICZNYCH 2017 Średnia ocena: 3,14

1. Polityka regionalna ocena: 4

1. Polityka gospodarcza ocena: 4

1. Polityka szkolnictwa wyższego ocena: 4

4. Polityka kulturalna ocena: 4-

5. Polityka energetyczna ocena: 3+

6. Polityka zdrowotna ocena: 3

7. Polityka mieszkaniowa i budowinictwo ocena: 3-

7. Polityka zagraniczna ocena: 3-

9. Polityka wymiaru sprawiedliwości ocena: 2+

10. Polityka transportowa ocena: 2+

11. Polityka edukacyjna ocena: 2-

Page 7: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

Zaciekawiła Cię ta publikacja? Bardzo nas to cieszy. Ranking powstał bez państwowych grantów, korpo-racyjnych sponsorów, samorządowych subwencji.

Powstał z potrzeby rzetelnej oceny ostatnich dwóch lat rządów. Chcieliśmy przyjrzeć się konkretnym ob-szarom działania państwa i ocenić je w sposób jak najmożliwiej obiektywny.

Jeżeli doceniasz naszą pracę, rozważ wsparcie finan-sowe Klubu Jagiellońskiego. Gdy każdy z Czytelników rankingu wesprze nas choćby symboliczną kwotą 25 złotych, to w przyszłości będziemy mogli realizować kolejne, zupełnie niezależne inicjatywy.

Darowizny:Klub Jagiellońskiul. Rynek Główny 3431-010 KrakówNr konta: 47 1020 2892 0000 5102 0582 9454 (PKO BP S.A.)

Jeśli chcesz, byśmy pozostali w kontakcie, podaj nam swój adres e-mail w tytule przelewu: „darowizna na cele statutowe: <Twoj_adres_email>”.

Page 8: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

8

Dlaczego powstał ranking polityk publicznych?

Koniec roku i począ-tek kolejnego to zawsze czas podsumowań. Oczy-wiście to czas refleksji tak-że nad życiem publicznym, które w 2017 roku obfito-wało w wiele ważnych wy-darzeń. Przyglądając się ocenom wydarzeń minio-nego roku można mieć sil-ne przekonanie, że domi-nującą perspektywą oglądu polskiej polityki jest rywa-lizacja międzypartyjna czy wewnątrzpartyjna. Analizy wzrostu i spadku pozycji politycznej poszczególnych aktorów wyraźnie dominują w przekazie medialnym. Nie deprecjonując tego wymiaru analizy ży-cia publicznego mamy

głębokie przekonanie, że taka perspektywa analizy polityki jest dalece niewy-starczająca, ponieważ nie obejmuje tego co kluczowe z punktu widzenia interesu państwa i jego obywateli. Tym brakującym wy-miarem analizy są zmiany w polityce publicznej, czyli reformy w poszczególnych obszarach funkcjonowania państwa. Dokonując prze-glądu politycznych pod-sumowań można odnieść wrażenie, że poszczególne reformy były wspominane raczej zdawkowo i również z perspektywy wzrostu/spadku pozycji politycznej poszczególnych ministrów. Taki punkt widzenia, choć

Wydarzenia w roku 2017 potwierdzają tezę, że dominującą perspektywą oglądu polskiej polityki jest rywalizacja międzypartyjna czy wewnątrzpartyjna.

W przekazie medialnym dominują analizy wzrostu i spadku pozycji politycznej poszczególnych aktorów.

Wymiarem analizy są zmiany w polityce publicznej, czyli reformy w poszczególnych obszarach funkcjonowania państwa.

W SKRÓCIE:

Page 9: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

9

Dokonując przeglądu politycznych podsumowań można odnieść wrażenie, że poszczególne reformy były wspominane raczej zdawkowo w mediach.

Dokonując oceny reformy na etapie przyjęcia określonych regulacji, czy nawet założeń do ustawy przyjęliśmy założenie, że jest to ocena wyłącznie danego etapu dłuższego procesu.

medialnie atrakcyjny, to jednak jest obywatelsko zu-bażający, ponieważ nie daje kompleksowego spojrzenia na całokształt aktywności rządu. Wychodząc naprze-ciw powierzchowności medialnych komentarzy, postanowiliśmy zapocząt-kować coroczną serię wy-dawniczą pt. „Rząd pod lupą. Ranking polityk pu-blicznych”. Publikacja za-wierać będzie syntetyczne podsumowanie najważniej-szych reform dokonanych w kluczowych działach admi-nistracji państwowej w da-nym roku. Czytelnicy znaj-dą w naszym opracowaniu ocenę aktywności rządu w 11 kluczowych obszarach, od polityki gospodarczej do polityki kulturalnej. Stawiając za cel do-tarcie do jak najszersze-go grona odbiorców, po-

stanowiliśmy przedstawić w możliwie najbardziej przystępnej formie synte-tyczną analizę najistotniej-szych regulacji, które były wprowadzone w ubiegłym roku. Aby zaspokoić oczeki-wania bardziej wymagają-cych czytelników poszcze-gólne analizy zawierają jednak odniesienia do ko-mentarzy i raportów, które Centrum Analiz KJ publiko-wało w danym temacie. Zdajemy sobie spra-wę, że taka ocena ma prze-ważnie subiektywny cha-rakter. Wynika to nie tylko z określonej perspektywy, jaką przyjmują poszcze-gólni analitycy, ale także ze skomplikowania mate-rii funkcjonowania admi-nistracji publicznej. Reformy, szczególnie te o systemowym charakterze, można rzetelnie oceniać dopiero po okresie, gdy zna-

W SKRÓCIE:

Page 10: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

10

ne są jej długofalowe skutki, zwłaszcza te nieprzewidzia-ne przez decydentów. Do-konując oceny reformy na etapie przyjęcia określonych regulacji przyjęliśmy założe-nie, że jest to ocena wyłącz-nie danego etapu dłuższe-go procesu, która może ulec zmianie w toku dalszego rozwoju wydarzeń. Mamy nadzieję, że po-niższa, pierwsza edycja ran-kingu polityk publicznych CAKJ spotka się z zaintere-sowaniem czytelników i bę-dzie stanowić wkład Klubu Jagiellońskiego w debatę publiczną nad jakością pro-wadzenia polityk publicznej w Polsce.

Marcin Kędzierski, dyrek-tor programowy Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego

Paweł Musiałek, dyrektor zarządzający Centrum Ana-liz Klubu Jagiellońskiego

Page 11: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

11

Polityka regionalnaocena: 4

Wprowadzenie

Strategia na rzecz Od-powiedzialnego Rozwoju, przyjęta w lutym 2017 roku, stanowi główny punkt od-niesienia dla polityki rozwoju regionalnego. Strategia prze-widzuje piętnaście projek-tów kluczowych, dotyczących zagadnień szeroko pojętego rozwoju regionalnego, z cze-go dziesięć powinno zostać przygotowanych w 2017 roku i w większości przypadków w tym roku powinna rozpocząć się ich realizacja. W 2017 roku uruchomiono trzy największe projekty: Program dla Śląska, Partnerską Inicjatywę Miast oraz Pakiet działań dla śred-nich miast.

dr Michał Dulak

Ekspert CAKJ ds. samorządowych i europejskich. Doktor nauk spo-łecznych w zakresie nauk o polityce. Asystent w Instytu-cie Nauk Politycz-nych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiel-lońskiego.

Na plus należy zaliczyć uruchamianie kolejnych projektów strategicznych, przewidzianych w SORZe.

Jednym z założeń SORu była także zmiana kontraktów terytorialnych z województwami.

Niestety negatywnie należy ocenić działania w kwestii najistotniejszej dlaprzyszłości rozwoju Polski.

W SKRÓCIE:

Page 12: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

12

Nasz pozycja wyjściowa do negocjacji wieloletnich ram finansowych UE po 2020 roku jest bardzo słaba i nie widać szans na jej radykalne wzmocnienie.

Poczekać należy także na ostateczne efekty wykorzystania funduszyeuropejskich.

Ambiwalentnie należy ocenić Program dla Śląska. Na razie na poziomie zapowiedzi nie różni się on znacznie od programu rządu PO-PSL.

Pakiet działań dla średnich miast +

Na szczególną uwagę zasługuje ten ostatni. Jest to pierwszy program o charak-terze interwencyjnym, któ-ry zauważa problemy roz-wojowe małych i średnich miast. Przyjęte założenia są słuszne, jednak tego typu projekty należy oceniać po efektach. Z pewnością na pozytywną ocenę zasługuje położenie nacisku na wspie-ranie twardych inwestycji we wspomnianych miastach. W przeciwieństwie bowiem do „miękkiego” działania wymia-ny doświadczeń, które zakłada Partnerska Inicjatywa Miast, Pakiet działań dla średnich miast przewiduje zaangażo-wanie Polskiego Funduszu Rozwojowego w finansowa-niu inwestycji komunalnych. Z końcem sierpnia zakończył się nabór propozycji inwe-stycyjnych do pilotażu, które zgłaszały samorządy.

Program dla Śląska +/–

Pod koniec grudnia premier Mateusz Morawiecki przedstawił założenia rządo-wego programu wsparcia in-westycyjnego dla Śląska. Po-zytywnie należy ocenić bliską perspektywę przyjęcia przez Radę Ministrów tej strategii. Należy jednak zwrócić uwa-gę, że jest ona podobna do programu „Śląsk 2.0. Program wsparcia przemysłu Woje-wództwa Śląskiego i Mało-polski Zachodniej”, przyjętego w czerwcu 2015 roku przez rząd PO-PSL. Oba dokumenty zakładały podobne kwoty na inwestycje. W znacznej mierze w obu przypadkach były to inwestycje infrastrukturalne, wsparcie aktywności zawodo-wej czy też projekty dotyczące górnictwa, takie jak zgazowa-nie węgla. Różnicą jest to, że plany obecnego rządu akcent kładą bardziej na inwestycje w innowacje przemysłowe, w których upatrują dźwigni roz-wojowej dla Śląska. I to wła-

W SKRÓCIE:

Page 13: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

13

śnie ta cecha sprawia, że na zaktualizowany przez MR pro-gram należy patrzeć pozytyw-nie.

Renegocjacje kontraktu terytorialnego +

Kontrakt terytorialny ustanowiony w 2006 roku (jako kontrakt wojewódzki) jest umową między władzą centralną a samorządem wo-jewództwa, określającą przede wszystkim inwestycje, które będą wspólnie przez obie stro-ny realizowane i finansowane. Ministerstwo Rozwoju 30 maja 2017 r. podpisało z piętnasto-ma województwami aneksy zmieniające ich kontrakty te-rytorialne. Na mocy tych do-kumentów zobowiązano się do sfinansowania dodatko-wych inwestycji infrastruk-turalnych oraz kulturalnych w województwach. Działanie to należy ocenić pozytywnie. Po pierwsze dlatego, że jest to realizacja jednej z zapowiedzi w Strategii na rzecz Odpowie-dzialnego Rozwoju. Po dru-gie zaś dlatego, że nowe kon-trakty terytorialne zwiększają szansę na realizację dodatko-

wych ważnych inwestycji dla województw. Od dwóch lat tradycją staje się dowartościo-wywanie województwa pod-karpackiego przez rząd. Aneks do kontraktu terytorialnego z tym regionem podpisano w ministerstwie 29 maja, czyli dzień przed spotkaniem z po-zostałymi marszałkami.

Wykorzystanie funduszy europejskich +/–

Pierwszym zadaniem, które rząd powinien był zre-alizować do końca 2017 roku, jest osiągnięcie przez każdy program operacyjny (doku-ment określający sposób wy-dawania unijnych środków) minimalnego progu wydat-ków, określonego przez Ko-misję Europejską. Oznacza to, że do 31.12.2017 roku Komi-sja Europejska powinna była otrzymać w ramach wszyst-kich programów operacyjnych wnioski o płatność w wysoko-ści minimum 16 mld zł. Brak osiągnięcia danego progu skutkowałby anulowaniem przez KE środków przezna-czonych na 2017 rok. Według danych NIK z połowy roku,

Page 14: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

14

spośród jedenastu krajowych i regionalnych programów operacyjnych (KPO i RPO), sześć nie osiągnęła pożądane-go poziomu. Doświadczenia z poprzedniej perspektywy fi-nansowej dowodzą jednak, że ryzyko anulowania przez KE środków w programie opera-cyjnym na dany rok jest nie-wielkie, ponieważ większość rozliczeń dokonywanych jest pod koniec roku. Drugie zadanie, które rząd powinien zrealizować w 2017 roku, zostało określone w rządowym planie certyfi-kacji środków do KE do końca 2017 roku. Dokument określa coroczny poziom środków, które powinny zostać zatwier-dzone przez KE jako prawi-dłowo wydane i tym samym mają stanowić podstawę do refundacji kosztów poniesio-nych przez beneficjentów. W planie przyjęto osiągnięcie docelowego poziomu certyfi-kacji (w ramach obecnej per-spektywy finansowej, czyli od 2014 r.) zarówno w KPO, jak i RPO w kwocie 55,1 mld zł do końca 2017 roku. W kwietniu 2017 roku poziom certyfikacji wynosił prawie 40% (21,2 mld

zł), co było wynikiem obiecu-jącym. Powołując się na obli-czenia NIK, przewidywać jed-nak można, że w 2017 r. nie udało się osiągnąć założone-go celu certyfikacji. Sytuacja wygląda znacznie lepiej, jeżeli wykorzy-stanie funduszy europejskich mierzymy nie poziomem cer-tyfikacji przez komisję, ale podpisanymi umowami na do-finansowanie (środki, które zo-stały przypisane na określone wydatki, ale nie zostały jeszcze certyfikowane przez komisję). Do połowy grudnia podpi-sano z beneficjentami umo-wy na kwotę dofinansowania z UE w wysokości 156 mld zł, a więc około połowy środków przeznaczonych dla Polski w ramach polityki spójności w latach 2014–2020, co pozwala z optymizmem założyć pełne wykorzystanie unijnych środ-ków w ramach obecnej Wie-loletniej Perspektywy Finanso-wej (2014–2020).

Przygotowanie do negocjacji WRF po 2020 –

W 2018 roku rozpoczną się negocjacje nowej Wieloletniej

Page 15: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

15

Perspektywy Finansowej na okres po 2020 roku (prawdo-podobnie utrzymany zostanie siedmioletni okres). Jednym z elementów tych działań bę-dzie ewaluacja dotychczaso-wej perspektywy. Polska jako największy beneficjent netto środków strukturalnych z UE będzie rozliczana z ich wydat-kowania zgodnie z celami po-lityki spójności i zasadami UE. W obecnej chwili nie ma ryzy-ka, że pod koniec okresu roz-liczeniowego obecnej unijnej perspektywy finansowej, czyli w 2023 roku, poziom wykorzy-stania alokacji będzie bardzo niski. Jednak nasza pozycja negocjacyjna jest w punkcie wyjścia bardzo niekorzystna, ponieważ przedstawiciele KE zapowiadali, że przy plano-waniu kolejnej perspektywy finansowej, będzie brane pod uwagę wywiązywanie się pań-stwa członkowskiego z warto-ści określonych w art. 2 Trakta-tu o Unii Europejskiej, w tym m.in. praworządności. Nie-dawno uruchomiona wobec Polski procedura stwierdzenia naruszania wartości UE (art. 7 TUE) będzie istotną prze-

szkodą w osiągnięciu satysfak-cjonującego dla naszego kraju wieloletniego budżetu UE na okres po 2020 roku.

Page 16: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

16

Polityka gospodarczaocena: 4

Finanse publiczne +

Nie ma chyba wątpli-wości, że finanse publiczne są mocną stroną tego rządu, a szczególnie Mateusza Morawieckiego. Nie da się wykluczyć, że deficyt bu-dżetowy pod koniec roku z planowanych blisko 60 mld wyniesie mniej niż 30 mld, niezależnie od skali przy-spieszonych zwrotów VAT w grudniu. Gdyby nie nowe-lizacja ustawy budżetowej z listopada oraz wymienio-ne przyspieszone zwroty VAT, polski budżet mógłby w 2017 roku być (prawie) zrównoważony (!). Nikt już na poważnie nie dyskutu-je z tezą, że dobra sytuacja budżetu wynika nie tylko z koniunktury, ale również ze

Wojciech Przybylski

Ekspert CA KJ ds. in-nowacyjności, socjo-log, prezes zarządu Krakowskiego Parku Technologinczego.Absolwent Uniwer-sytetu Jagiellońskie-go, studiował też na Uniwersytecie Hum-boldtów w Berlinie

Rok 2017 był dużo lepszy, niż przewidywała znakomita większość analityków z agencjami ratingowymi na czele.

Dobre tempo wzrostu PKB oraz dobra sytuacja finansów publicznych nie powinny zostać zagrożone w perspektywie 2-3 lat.

Niemniej jednak bez zmiany struktury i jakości polskiego wzrostu nie ma mowy o pełnej realizacji SOR.

W SKRÓCIE:

Page 17: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

17

Rząd przekonuje, że po dwóch latach „społecznych” przyszedł czas na priorytet dla gospodarki.

Wskaźniki, z którychpowinniśmy rozliczać rząd w przyszłym roku, to: poziom inwestycji, szczególnie sektora prywatnego.

Wazne będą również wydatki sektora prywatnego na B+R oraz ilość dni spędzanych w roku przez przedsiębiorców na obowiązkach biurokratycznych.

wzrostu ściągalności podat-ków – nie tylko VAT – oraz za sprawą trzymania wydatków w ryzach.

Innowacyjność +

Innowacyjność stała się gospodarczą mantrą rzą-du, powtarzaną tak często, że aż prowadzącą do zjawi-ska, które można określić jako „kicz innowacyjności”. Nawet jeśli odcedzić narrację i PR, szczególnie w wykona-niu niektórych spółek skarbu państwa, zostaje wystarcza-jąco dużo konkretów, żeby tę część polityki gospodar-czej rządu ocenić pozytyw-nie. Środki na B+R są sukce-sywnie „wypychane” przez NCBR na rynek i kierowane przede wszystkim do prywat-nego biznesu, choć zmiana polegająca na systemowej akceptacji ryzyka projektów innowacyjnych jest jeszcze przed nami. Z dużym opóź-nieniem, lecz udało się uru-chomić strumienie pieniędzy

wspomagających rodzący się z bólach rynek kapitału wysokiego ryzyka. Szczegól-nie pozytywnie odbierane są w tym kontekście działania PFR. Na poziomie regulacyj-nym w 2017 roku przyjęto drugą ustawę o innowacyj-ności (zawierającą m.in. stu-procentową ulgę podatkową na B+R; , której poświecona jest analiza CAKJ), ustawę o doktoratach wdrożenio-wych, a na ostatniej prostej jest przyjęta przez rząd usta-wa o Sieci Badawczej: Łuka-siewicz (o pierwszej wersji ustawy już pisaliśmy), obej-mująca szeroki zasób „resor-towych” instytutów badaw-czych. Wszystkie te projekty ustaw są pilotowane przez MNiSW w ścisłej współpra-cy z MR, co jest kolejnym dowodem na to, że polity-ka wsparcia innowacyjności jest po raz pierwszy w hi-storii Polski koordynowana na poziomie całego rządu – i również za ten fakt należy się rządowi duży plus.

W SKRÓCIE:

Page 18: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

18

Przemysł i inwestycje –

Dynamika inwestycji jest największym makroeko-nomicznym rozczarowaniem tego roku. Szczególnie dla-tego, że to właśnie rozwój przemysłu oraz inwestycje zostały obok innowacyjno-ści wciągnięte na sztandary Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju (polecamy również wywiad na jagielloński24.pl dotyczący tej tematyki - przyp. red). Po bardzo sła-bym roku 2016, kiedy ujemną dynamikę inwestycji można było szczerze tłumaczyć lo-giką funduszy UE, których niska podaż w roku 2016 od-powiadała za bardzo duży spadek inwestycji publicz-nych (w tym szczególnie sa-morządowych), w roku 2017 miało nastąpić wyraźne od-bicie. Nie nastąpiło. Wzrost poziomu inwestycji w gospo-darce wyniesie kilka procent, a to nie wystarczy nawet do odrobienia strat z fatalnego 2016 roku. Relacja inwesty-cji do PKB prawdopodobnie spadnie przez to kolejny rok z rzędu.

Równocześnie wykorzysta-nie mocy produkcyjnych w przemyśle zbliża się do 85%, a sytuacja na rynku pracy wy-musza gwałtowne przyspie-szenie procesu automatyzacji i robotyzacji produkcji, więc inwestycje powinny ruszyć z kopyta. Ruszyć nie chcą, a po-nieważ rząd nie ma dobrego wytłumaczenia, wiarygodnie zaczynają brzmieć argumen-ty opozycji, że niepewne oto-czenie regulacyjne oraz zacie-śnienie fiskalne mają jednak negatywne znaczenie. Trudno ocenić, jak jest naprawdę i co jest główną przyczyną inwesty-cyjnej wstrzemięźliwości pol-skich przedsiębiorców, jednak zmiana tego wskaźnika jest wa-runkiem sine qua non powo-dzenia SOR. Kilka spektakular-nych inwestycji, na przykład LG Chem czy Mercedesa, które nie-wątpliwie są sukcesem Mate-usza Morawieckiego, tego nie zmieni. Działania regulacyjne, mające pomóc w tym zakre-sie, są albo zbyt słabe, albo opóźnione, jak sztandarowa i potrzebna ustawa o Polskiej Strefie Inwestycji („cała Polska strefą”).

Page 19: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

19

Instytucje +

Polityka gospodar-cza to nie tylko polityka monetarna, rynek pracy i otoczenie regulacyjne. Po 27 latach transformacji Polska zaczęła wreszcie na poważ-nie konsolidować i budować instytucje otoczenia biznesu, z Grupą Polskiego Fundu-szu Rozwoju na czele. Wiele z tych działań, jak choćby od-budowywana przez PAIH pol-ska dyplomacja gospodarcza w formie powstających w wie-lu najbardziej perspektywicz-nych gospodarczo miastach świata trade office, przyniesie plon za 10–15 lat. Ale kolejne działania, jak programy bran-żowe czy wsparcie eksportu, są światełkiem w tunelu. Do PFR udało się ściągnąć wielu bardzo dobrych menedże-rów z prywatnego rynku pra-cy i sam ten fakt zasługuje na wyraźne docenienie.

Rynek pracy +/ –

Sytuacja pracowni-ków jest tak dobra, że rynek pracy stał się najważniejszą codzienną zmorą polskich

przedsiębiorców. Rekruto-wanie ludzi jest w większości regionów i branż narastająco trudne, a koszty pracy rosną, mimo miliona pracujących w Polsce Ukraińców oraz wzbierającego strumienia Białorusinów. Jest to oczywi-ście zjawisko, które musi to-warzyszyć wychodzeniu go-spodarki z pułapki średniego rozwoju. Niemniej jednak dla wielu firm tempo tej zmiany może być szokiem. W ciągu kilku lat Polska stała się kra-jem o poziomie bezrobocia w pierwszej trójce w UE, licząc od końca. Dobra sytuacja na rynku pracy pomogła w 2017 roku budżetowi, gdyż dotacja do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będzie wyraź-nie poniżej planu. W dłuższej perspektywie spowoduje to, że negatywne konsekwencje obniżenia wieku emerytal-nego będą mniej dotkliwe, niż wydawało się to jeszcze dwa lata temu. Samo obni-żenie wieku emerytalnego, w kontekście opisanych wy-żej problemów przedsiębior-ców, należy jednak ocenić ne-gatywnie.

Page 20: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

20

Warunki prowadzenia biznesu –

Mimo że obowiązki wynikające ze wzrostu ścią-galności podatków dla więk-szości przedsiębiorców nie są szczególnie uciążliwe (np. jednolity plik kontrolny nie powinien nastręczać trudno-ści nawet przeciętnie zinfor-matyzowanej księgowości), to z drugiej strony nie ma wyraźnych ruchów „luzują-cych” biurokrację w innych miejscach. Sumarycznie Pol-ska nie traci punktów w ran-kingach takich jak „Doing business”, ale zaczęliśmy tra-cić pozycję relacyjną, bo inne kraje – w tym kraje naszego regionu – poprawiają warun-ki prowadzenia biznesu dużo szybciej. Kluczowe działa-nia deregulacyjne, niesione pakietem ustaw funkcjonu-jących pod zbiorczą flagą Konstytucji Biznesu, są opóź-nione już prawie rok. Mając ograniczone zasoby, rząd jako priorytet wybrał finan-se publiczne, licząc na to, że wzrost gospodarczy uratuje rosnąca konsumpcja prywat-na. W sprawie samej wartości

wskaźników – nie pomylił się, ale struktura wzrostu pozo-stawia wiele do życzenia, stąd poprawa warunków prowa-dzenia biznesu i warunkowa-ny nią wzrost stopy inwestycji powinny być kluczowymi wy-zwaniami polityki gospodar-czej na 2018 rok.

Page 21: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

21

Polityka szkolnictwa wyższego ocena: 4

Nowa ustawa o szkolnictwie wyższym i nauce (Ustawa 2.0) + Kluczowa w polityce Jarosława Gowina jest chęć stworzenia kompleksowe-go i nowoczesnego rozwią-zania dla funkcjonowania systemu nauki i szkolnictwa wyższego jako całości. Ciągle obowiązująca Ustawa prawo o szkolnictwie wyższym z roku 2005 po licznych no-welizacjach stała się doku-mentem mało czytelnym. Tym bardziej, że wiele klu-czowych rozstrzygnięć i tak zostało – zgodnie z tekstem ustawy – określonych na po-ziomie rozporządzeń. Mini-ster nauki, zupełnie inaczej niż jego poprzednicy, dopro-wadził do tego, że przygo-

dr hab. Radosław Rybkowski

Ekspert CA KJ ds. szkolnictwa wyższego, związany z Instytutem Amerykanistyki i Studiów Polonijnych UJ. Autor licznych publikacji dotyczących szkolnictwa wyższego, dwukrotny stypendy-sta Polish-American Fulbright Commission.

Stopniowo dokonuje się zmiania w sposobie prowadzenia polityki wobec szkolnictwa wyższego przez Ministerstwo.

Nowa strategia szkolnictwa wyższego jest dokumentem mało czytelnym i mało precyzyjnym.

Mieszanie spraw zupełnie różnej wagi (np. Konstytucja dla Nauki i Naukobus) może podtrzymy-wać wrażenie nadal słabego rozumienia znaczenia nauki i badań naukowych w rozwoju Państwa.

W SKRÓCIE:

Page 22: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

22

Dużym plusem jest więc nie tyle ogłoszona #KonstytucjaDlaNauki, co rzeczywiste działania podjęte przez ministerstwo.

Sytuacja w szkolnictwie wyższym idzie w dobrym kierunku, jednak bez znaczącego zwiększenia nakładów nadal będzie to przelewanie starej biedy do nowych naczyń.

towanie tekstu nowej Usta-wy o szkolnictwie wyższym i nauce (czyli Ustawy 2.0) nie obywa się w zaciszu mini-sterialnych gabinetów, lecz dzieje się na oczach świata akademickiego. Można kry-tykować wydatki związane ze zorganizowaniem rozbu-chanego Narodowego Kon-gresu Nauki z kulminacyjną konferencją w Krakowie. Ale dzięki takiemu działaniu o założeniach przygotowy-wanej ustawy nie wiedzą je-dynie ci, którzy z nimi zapo-znać się nie chcieli.

Nowy algorytm podziału dotacji budżetowej dla uczelni + Za niezwykle ważny i cenny należy uznać fakt, że Jarosław Gowin nie czekał na uchwalenie nowej usta-wy, lecz rozpoczął porząd-kowanie systemu szkolnic-twa wyższego, korzystając z posiadanych uprawnień. Jednym z częstszych głosów

w środowisku akademickim było narzekanie na obniże-nie poziomu nauki, wyni-kające z przyjętego algoryt-mu finansowania działania uczelni publicznych. W skró-towym ujęciu – zwiększenie liczby studentów oznacza-ło dla danej szkoły wyższej proporcjonalne podniesienie tak zwanej dotacji dydak-tycznej. Pomimo wielu gło-sów krytycznych Jarosław Gowin radykalnie odszedł od tego podejścia, ustalając (nieco arbitralnie), że pożą-daną liczbą studentów przy-padających na jednego pra-cownika akademickiego jest 13. Przekroczenie tej propor-cji powoduje, że kwota do-tacji przypadająca na jedne-go studenta zmniejsza się. Decyzję ministra już w roku 2017 boleśnie odczuło wiele uczelni, między innymi więk-szość publicznych uczel-ni ekonomicznych (szerzej o finansowaniu nauki w ko-mentarzu CAKJ).

W SKRÓCIE:

Page 23: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

23

Zmiany w funkcjonowaniu studiów doktoranckich +

Troska ministerstwa o jakość nauczania i prowa-dzenia badań naukowych objęła także studia dokto-ranckie, za sprawą noweliza-cji ciągle obowiązującej Usta-wy o szkolnictwie wyższym. Podobnie jak w przypadku studiów I i II stopnia – uczel-niom dotychczas opłacało się przyjmowanie dużej licz-by kandydatów na studia doktoranckie, ponieważ po-wodowało to zwiększenie otrzymywanej dotacji. W re-zultacie wskaźnik sukcesu polskich studiów doktoranc-kich wynosił zatrważająco niskie 20 procent (tyle osób przyjętych na studia dokto-ranckie ostatecznie uzyski-wało stopień naukowy dokto-ra). Niedoinwestowanie tych studiów sprawiało, że dok-toranci często imali się do-datkowych zajęć, co musiało ich odrywać od prowadzenia niezbędnych badań nauko-wych. Decyzja, która ukróciła dotychczasowe praktyki, była bardzo prosta: wprowadzo-no ustawowy wymóg, by co

najmniej połowa nowo przy-jętych doktorantów otrzymy-wała stypendium. Rozwiąza-nie okazało się tyleż proste, co skuteczne. I z pewnością wymusiło większą dbałość o jakość, nie ilość doktoran-tów.

Odbiurokratyzowanie uczelni + Od początku swoje-go urzędowania minister Ja-rosław Gowin zwracał uwa-gę na to, że polskie uczelnie i polska nauka są zdecydo-wanie przeregulowane. Odej-ściem od tego stanu rzeczy ma być między innymi Ustawa 2.0. Ale i w tym wypadku minister nie czekał na wprowadzenie fundamentalnej zmiany: przy-jęto deregulację rozumianą jako odejście od precyzyjnego regulowania zasad działania uczelni i nauki w przepisach prawa powszechnego. I rzeczy-wiście, w wielu wypadkach na-rzekanie członków społeczno-ści akademickiej na nadmiar biurokracji ma swoje korze-nie nie w działaniach mini-sterstwa, lecz w nadmiernym uszczegółowieniu przepisów wewnątrzuczelnianych.

Page 24: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

24

Umiędzynarodowienieuczelni i nauki +/ –

Nie ulega wątpliwości, że współczesna nauka nie może się rozwijać bez mię-dzynarodowej współpracy. Elementem realizowania poli-tyki ministerstwa było dopro-wadzenie do utworzenia de-cyzją parlamentu Narodowej Agencji Wymiany Akademic-kiej. NAWA miała przeprowa-dzić polską naukę i polskich naukowców po wzburzonych morzach globalnej konkuren-cji o najlepszych studentów, doktorantów i naukowców. W założeniu miała stać się in-stytucją, która w przyszłości będzie mogła konkurować z niemieckim DAAD. I miej-my nadzieję, że tak się stanie. Niemniej jednak współcze-sna nauka i szkolnictwo wyż-sze wymagają znaczących nakładów. A jak już wcześniej wspomniano – NAWA wca-le nie dysponuje środkami, które mogą przyczynić się do istotnej zmiany i wprowadzić polską naukę we wszystkich dyscyplinach na światowe salony (szerzej o NAWA w ko-mentarzu CAKJ).

Wyższe szkolnictwo zawodowe – Ministerstwo nie ma na swoim koncie jedynie samych sukcesów. CAKJ na przykład wielokrotnie zwracało uwa-gę na brak zrozumienia dla nowocześnie pojmowanego szkolnictwa zawodowego. Nie chodzi przy tym o odmienianą od czasów minister Barbary Kudryckiej na wszelkie sposo-by „zatrudnialność”. Dla zre-alizowania strategii zrówno-ważonego rozwoju niezbędne jest dysponowanie dobrze wy-kształconą kadrą, która wcale nie musi posiadać pełnego akademickiego wykształce-nia. W tym sensie minister-stwo kontynuuje złą tradycję lekceważenia publicznych uczelni zawodowych jako szkół wyższych, które nie są w stanie osiągnąć poziomu uczelni akademickiej, i nie tworzą ważnego centrum re-gionalnego kształcenia kom-petentnych kadr (szerzej o tym w raporcie CAKJ).

Page 25: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

25

Poziom finansowania – Na zakończenie na-leży dodać konieczną łyżkę dziegciu. Ambitne założenie stworzenia zupełnie nowej przestrzeni dla uprawiania nauki i działania systemu szkolnictwa wyższego pozo-staną jedynie założeniami, jeśli nie zostaną wsparte rze-czywistym wzrostem nakła-dów finansowych. Z racji le-dwo zauważalnego wzrostu środków przeznaczanych na naukę i badania (zwłaszcza ujmowanych jako procent PKB) należy postawić pyta-nie, czy plany ministerstwa w ogóle będą miały szansę zacząć się realizować przed kolejnymi wyborami parla-mentarnymi. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że de-klarowanie zdecydowanej, rewolucyjnej wręcz zmiany w tym zakresie, było jednym z elementów programu wy-borczego PiS w 2015 roku.

Page 26: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

26

Polityka kulturalnaocena: 4-

Polityka historyczna +

Ministerstwo w zeszłym roku kontynuowało program powoływania do życia nowych instytucji kultury oraz prze-kształcania już istniejących. Nowymi instytucjami są Pol-ska Opera Królewska, w budo-wie znajduje się Muzeum Żoł-nierzy Wyklętych w Ostrołęce, w fazie przetargu na budowę jest natomiast flagowy pro-jekt Muzeum Historii Polski. To tylko kilka z budowanych lub projektowanych spośród 15 nowych podmiotów, zlo-kalizowanych w różnych czę-ściach Polski i wchodzących w skład sieci muzeów. Z końcem roku powoła-ny został Instytut Solidarności i Męstwa upamiętniający oso-by pomagające Polakom po

Bartosz Brzyski

Sekretarz redakcji portalu Jagielloński24.pl, szef działu kultury portalu. Absolwent politologii na Uniwe-rystecie Jagiellońskim. Członek Klubu Jagiel-lońskiego.

Pozytywnie należy ocenić większość z powołanych lub opracowywanych nowych instytucji kultury.

Na minus zaś trzeba zaliczyć-nieprzemyślaną politykę wobec środowisk twórczych w przestrzeni teatru i filmu.

Twórcy zyskali poprzez zwiększenie dla nich limitu kosztów uzyskania przychodu.

W SKRÓCIE:

Page 27: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

27

Niestety wciąż nie ma rozwiązań w odniesieniu do dwóch ustaw – o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zachętach audiowizualnych.

Do najbardziej medialnych działań Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ubiegłym roku trzeba zaliczyć przede wszystkim zakup zbiorów Książąt Czartoryskich.

1939 roku. Podmiot ten bardzo usprawni prowadzenie polity-ki historycznej szczególnie na Wschodzie. Kolejnym elemen-tem tej polityki jest odkupienie od lubelskiego UMCS pałacu Lubomirskich, aby utworzyć w nim Muzeum Ziem Wschod-nich Dawnej Rzeczypospoli-tej w Lublinie. Minister Piotr Gliński postawił też na przy-pomnienie tragicznych losów z czasów II wojny światowej – podpisał umowę o współ-prowadzeniu wydzielonego jako samodzielna jednostka Muzeum Polaków Ratujących Żydów podczas II wojny świa-towej im. Rodziny Ulmów oraz zapowiedział podjęcie prac nad otworzeniem jego filii w Nowym Jorku. Niestety mimo silnego nacisku ministerstwa na odzy-skiwanie sprywatyzowanych kiedyś instytucji oraz dóbr kul-tury, rozpoczęte negocjacje dotyczące odkupienia przed-siębiorstwa Polskie Nagrania stanęło w miejscu. Resort nie przeznaczył odpowiednich

kwot na dokonanie zakupu, przez co transakcja przesunie się w czasie. Należy mieć na-dzieję, że ministerstwo tak jak w przypadku Państwowego In-stytutu Wydawniczego potrak-tuje sprawę priorytetowo i zdo-będzie pieniądze na ten cel. Nie wiadomo, czym dokładnie zajmować się bę-dzie powołany z końcem roku Narodowy Instytut Architek-tury i Urbanistyki. Cele jego działania są bowiem bardzo ogólne – wpisano w nie m.in. zadania edukacyjne, promo-cyjne i wydawnicze. Chociaż cieszy, że minister widzi pro-blem z kształtowaniem ładu przestrzennego, to dziwi fakt, że jednocześnie przy minister-stwie budownictwa powstaje w tym samym czasie instytu-cja o bardzo podobnej nazwie i zadaniach.

Restytucja narodowych dóbr kultury +/- Jednym z bardziej kon-trowersyjnych decyzji był za-

W SKRÓCIE:

Page 28: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

28

kup przez MKiDN kolekcji Czartoryskich oraz należącego do nich zamku w Gołuchowie. Kosztująca 100 milionów euro kolekcja oraz wart 20 mln zł za-mek, chociaż teoretycznie były zabezpieczone przez polskie państwo zakazem ich sprze-daży, to ze względu na zmiany w fundacji w przypadku tego pierwszego oraz ewentualne roszczenia spadkobierców w przypadku drugiego sprawiły, że MKiDN zdecydowało się do-bra te wykupić. Kwestią oceny pozostaje, czy kosztująca nie-mal pół miliarda złotych trans-akcja była konieczna. Nadal trwają także prace nad ustawą o restytu-cji dóbr kultury. Ministerstwo kładzie duży nacisk na odzy-skiwanie zaginionych szcze-gólnie w czasie wojny wła-sności kulturalnych. Zmiana ustawy pomoże w szybszym odzyskiwaniu dóbr przez wy-dział strat wojennych MKiDN. Na wyróżnienie zasłu-guje powołanie Narodowego Funduszu Ochrony Zabytków w sierpniu zeszłego roku. Jest to fundusz celowy poświę-cony będącym w złym sta-nie technicznym zabytkom.

Budżet funduszu stanowić będą wpływy z kar admini-stracyjnych oraz grzywien na właścicieli łamiących prawo o ochronie zabytków. Zmia-na to spowodowana jest no-welizacją ustawy o ochronie zabytków. Pieniądze z tytułu naruszeń prawa trafiać będą już nie do budżetu, lecz wła-śnie do funduszu celowego. Dzięki temu spodziewać się można podniesienia staran-ności kontroli administracyj-nych w tym obszarze.

Polonia +

Na wniosek Towarzy-stwa Historyczno-Literackie-go w Paryżu, Biblioteki Pol-skiej w Paryżu oraz Polskiej Akademii Umiejętności mini-sterstwo podjęło pracę nad zmianą przepisów w Ustawie o organizowaniu i prowadze-niu działalności kulturalnej. Do tej pory Polska nie mo-gła przeznaczać środków publicznych na działalność instytucji za granicą, co spra-wiało, że były one niedofi-nansowane. Co więcej, powo-łano także Narodowy Instytut Polskiego Dziedzictwa Kul-

Page 29: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

29

turowego za Granicą, które-go zadaniem będzie opieka nad polskim dziedzictwem na Wschodzie: Ukrainie, Li-twie, czy Białorusi. Wszystkie te działania należy ocenić jako nadrobienie zaległości w dziedzinie polityki histo-rycznej i ochrony dziedzic-twa.

Sytuacja materialna twórców +/ –

Twórcy w mijającym roku odczuli zwiększenie limitu kosztów uzyskania przychodu. Limit ten został powiększony z ok. 80 tys. zł do ok. 160 tys. zł. Zmianę tę należy uznać za realne po-prawienie kondycji finanso-wej artystów, którzy w więk-szości uprawiają wolny zawód. Warto zastanowić się, czy nie należy w przyszłości zwięk-szać limitu lub znieść jego górną granicę. Zmianie ule-gło także prawo autorskie – wprowadzono tantiemy za wypożyczanie książek z bi-blioteki, co odczują szczegól-nie popularni autorzy. Ministerstwo nadal pracuje nad niezwykle po-

trzebną ustawą o zachętach audiowizualnych, której ce-lem jest m.in. skłonienie zagra-nicznych producentów do re-alizacji filmów w Polsce. Polska jest jedynym krajem w Euro-pie, który takich ułatwień nie posiada. Jest to realna strata. Powolne prace w tym obsza-rze należy ocenić negatyw-nie.

Ustawy medialne – Chociaż ministerstwo przy-gotowało aż dwa projekty ustaw dotyczących finanso-wania mediów publicznych, oba zostały zamrożone. Pierwsza ustawa złożona w sejmie dotyczyła poprawie-nia ściągalności abonamen-tu, co przy potrzebie zasad-niczej zmiany finansowania mediów publicznych byłoby rozwiązaniem chwilowym. Druga dotyczyła pobierania abonamentu z podatków CIT i PIT, ta jednak nie trafiła na-wet do sejmu. Ze względu na brak systemowych rozwią-zań budżet państwa zrekom-pensował mediom publicz-nym niewystarczające wpływy z abonamentu.

Page 30: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

30

MKiDN poinformo-wało także o końcowej fazie przygotowań ustawy dekon-centracyjnej, ale jej zapisy nie są szerzej znane.

Pięcioletni program Niepodległa +/ – W lipcu zeszłego roku został uruchomiony jeden z największych i najważnie jszych projektów MKiDN, czy-li jubileuszowy program Nie-podległa. Jest on potrzebną formą wsparcia obchodów 100-lecia odzyskania niepod-ległości, rozpoczął się jednak zbyt późno. W efekcie zabra-kło dostatecznie dużo czasu na debatę i wykucie nowych inicjatyw.

Współpraca z twórcami – Ministerstwo podjęło się organizacji ogólnopolskie-go kongresu kultury. Niestety większość środowisk nie iden-tyfikujących się z prawicą nie wzięła w nich udziału. Powo-dem było zniechęcenie części twórców wyborem ministra nowych dyrektorów teatrów we Wrocławiu czy Krakowie,

a także zmiana dyrektora Pol-skiego Instytutu Sztuki Filmo-wej. Brak odpowiedniego dia-logu spowodował, że twórcy w dużej części zbojkotowali kongres kultury, a także pod-chodzą nieufnie do innych ini-cjatyw ministerstwa.

Page 31: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

31

Polityka energetyczna ocena: 3+

Rynek mocy +

Przyjęcie ustawy wpro-wadzającej rynek mocy, czyli odpłatności dla firm ener-getycznych nie tylko za pro-dukcję prądu, ale i za samą gotowość do produkcji, na-leży ocenić pozytywnie. Klu-czowym argumentem jest konieczność stworzenia za-chęt finansowych dla utrzy-mywania bloków (głównie węglowych), które z uwagi na coraz większy udział w mik-sie energetycznym odnawial-nych źródeł energii, pracują coraz krócej. Bloki te nie uzy-skują wystarczających docho-dów, pokrywających choćby same koszty funkcjonowania. Brak rynku mocy groziłby de-ficytem mocy w niedługim czasie (szerzej o rynku mocy w komentarzu CAKJ).

Paweł Musiałek

Dyrektor zarządza-jący CAKJ, ekspert CA KJ ds. energetyki i spraw zagranicz-nych, członek zarzą-du Klubu Jagielloń-skiego. Absolwent politologii i stosun-ków międzynarodo-wych na Uniwersyte-cie Jagiellońskim.

Najwżniejsze w 2017 roku było przyjęcie regulacji powołujących rynek mocy.

Na plus można zaliczyć także dobre wyniki spółek energetycznych..

Za porażkę należy uznać słaby efekt negocjacji w UE, dotyczących nowych zasad handlu emisjami CO2.

W SKRÓCIE:

Page 32: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

32

Niekorzystnie należy ocenić również politykę wsparciaodnawialnych źródeł energii.

Z kolei ambiwalentnie należy ocenić reformy górnictwaoraz walkę ze smogiem.

Rok 2017 nie przyniósł niestety przełomu w kwestii przyjęcia długo oczekiwanej strategiipolityki energetycznej.

Zarządzenie spółkami energetycznymi +

Wstrzymanie pobie-rania dywidend od spółek energetycznych spowodo-wało, że mają one do dys-pozycji środki na niezbęd-ne inwestycje. Dlatego ten ruch należy ocenić pozytyw-nie, czego odzwierciedle-niem jest wzrost WIG-Energia o ok. 15% w skali roku, z per-spektywą dalszego wzrostu w 2018 roku.

Walka ze smogiem +/ –

Choć sam smog to pro-blem głównie zdrowotny, to walka z nim wymaga przede wszystkim zmian regulacji dotyczących sektora energe-tycznego. Krokiem milowym w tym zakresie było przyjęcie rozporządzenia w sprawie wymagań dla kotłów na pa-liwo stałe, które dopuszcza do sprzedaży wyłącznie kotły o najlepszych parametrach emisyjnych, czyli klasy 5.

Bardziej problematyczna jest kwestia drugiej kluczowej regulacji (bez której pierw-sza będzie mieć ograniczo-ne znaczenie), czyli rozpo-rządzenia ws. jakości węgla. Zaproponowana przez Mi-nisterstwo Energii regulacja została napisana w taki spo-sób, że dopuszczała do ob-rotu złej jakości węgiel. Pro-testy, także ze strony innych resortów (m.in. Ministerstwa Rozwoju), spowodowały przedłużenie prac nad do-kumentem, który nie został jeszcze ukończony. Pod koniec grudnia rząd przyjął nową taryfę dla odbiorców energii elektrycz-nej, która ma zachęcić do większego wykorzystania jej do ogrzewania mieszkań kosztem węgla. Problem po-lega na tym, że proponowa-na taryfa jest droższa od już dostępnych taryf oferowa-nych na rynku, wobec tego nie będzie stanowić bodźca służącego zastąpieniu węgla

W SKRÓCIE:

Page 33: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

33

innymi źródłami energii. Po-nadto bardzo kontrowersyj-ne jest założenie o tym, że to energia elektryczna powinna być „zamiennikiem” węgla, ponieważ stanowi ona naj-droższą alternatywę (szerzej o walce ze smogiem w ko-mentarzu CAKJ).

Górnictwo +/ –

Ambiwalentnie nale-ży ocenić restrukturyzację Polskiej Grupy Górniczej. Co prawda, zostały zredukowane koszty, a sama spółka cieszy się dobrym wynikiem finan-sowym, ale to wynik w du-żej mierze wysokich cen wę-gla na rynkach światowych. Wciąż nie są przeznacza-ne wystarczające środki na nowe inwestycje, co skutkuje mniejszym od zakładanego w planie restrukturyzacji wy-dobyciem węgla. Aby wyge-nerować środki na inwestycje w nowe złoża i modernizacje sprzętu, należy kontynuować program obcinania kosztów, w tym przede wszystkim po-przez zamknięcie pozosta-łych trwale nierentownych kopalń. Niekorzystnie należy

ocenić przygotowanie infra-struktury do przewozu węgla. Z powodu niewystarczającej ilości węglarek transportu-jących surowiec po kraju je-steśmy zmuszeni do wzrostu importu węgla zza granicy.

Nowe inwestycje +/–

W 2017 roku oddano elektrownię węglową w Ko-zienicach (Enea) oraz elek-trownie gazowe w Płocku i Włocławku (Orlen), co zwiększyło bezpieczeństwo energetyczne o prawie 2000 MW. Problematyczne są jed-nak inwestycje, tj. budowa bloku węglowego w Ostro-łęce, który z punktu widze-nia zapotrzebowania nie jest niezbędny, z punktu widze-nia prognozowanego wzrostu kosztów pozwoleń na emisję CO2 – bardzo ryzykowny, zaś z punktu widzenia koniecz-ności uplasowania w miksie energetycznym określonej ilości OZE oraz już budowa-nych nowych mocy węglo-wych – nieroztropny. Za kontrowersyjne na-leży uznać sfinalizowanie przez Eneę przejęcia Engie

Page 34: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

34

Elektrowni w Połańcu oraz przejęcie elektrowni w Ryb-niku i 8 elektrociepłowni EDF przez PGE. Transakcje te zwiększają oligopol państwo-wych spółek na rynku ener-getycznym, a także ich wę-glowe aktywa, co wystawia koncerny na duże ryzyko.

Brak strategii –

Najważniejszym za-rzutem dla rządu nie tyl-ko w 2016 roku, ale całych dwóch lat w obszarze poli-tyki energetycznej, jest brak kompleksowej strategii, któ-ra odpowiadałaby na klu-czowe pytanie: „co robić?”, a także (może jeszcze waż-niejsze): „czego nie robić?”. Kwestia jest tym bardziej pa-ląca, że w debacie publicz-nej pojawiają się sprzeczne komunikaty dotyczące klu-czowych spraw, jak m.in. kontynuacji programu ato-mowego, strategii rozwoju odnawialnych źródeł energii, rozwoju kogeneracji.

Strategia wobec OZE –

Najsłabszą stroną po-

lityki energetycznej jest po-lityka rozwoju odnawialnych źródeł energii, czego najbar-dziej spektakularnym przeja-wem jest brak jakichkolwiek nowych mocy w OZE, zain-stalowanych w 2017 roku. Udział odnawialnych źró-deł w zużyciu energii brutto w ostatnim czasie zamiast wzrastać – spadał, co rodzi duże wyzwanie wobec speł-nienia unijnych celów – osią-gnięcia 15% udziału OZE w miksie energetycznym do 2020 roku. Spowolnienie w rozwoju OZE wynika ze zmia-ny systemu wsparcia, które zmieniło opłacalność inwe-stycji w zieloną energetykę. O ile, teoretycznie, zmiana systemu z gwarantowanego wsparcia na aukcyjny jest za-sadna pod kątem racjonali-zacji wydatków, to realizacja przebiega bardzo opornie. Rząd kilkukrotnie anulował bądź odwoływał przetargi warte miliardy złotych, co zwiększyło niepewność po-lityki rządu wobec rozwoju OZE. Bardzo kontrower-syjna była zmiana w usta-wie o OZE opłaty zastępczej

Page 35: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

35

dla przedsiębiorstw, które nie sprzedają odpowied-nio dużej ilości „zielonej” energii. W efekcie związa-nia ceny opłaty zastępczej z ceną rynkową zielonych cer-tyfikatów, która jest dziś bar-dzo niska, zyskają państwowe firmy, który kupowały zieloną energię z farm wiatrowych po cenie indeksowej do opła-ty zastępczej (po nowelizacji spadnie ona kilkukrotnie). Jednocześnie zaś obniżenie ceny energii z OZE znacząco zmniejszy przychody produ-centów, a niektórych wyeli-minuje z rynku.

Negocjacje w UE w sprawie nowych zasad handlu emi-sjami CO2 –

Niekorzystnie dla Polski za-kończyły się negocjacje w sprawie reformy Europej-skiego Systemu Handlu Emi-sjami. Janowi Szyszce nie udało się obronić dotych-czasowego systemu, który był umiarkowanie korzystny. W wyniku uzgodnionej refor-my ETS należy spodziewać się znaczącego wzrostu kosztów zakupu emisji CO2 dla pol-

skich przedsiębiorstw ener-getycznych. Polsce nie udało się także zapewnić możliwo-ści wykorzystania Funduszu Modernizacyjnego na inwe-stycje w energetykę węglową, co oznacza utrudniony do-stęp do środków dla polskich spółek energetycznych. Nieco lepiej wyglądają negocjacje w sprawie zmian na rynku energii UE, aczkolwiek na obecnym etapie trudno przesądzać o finalnym kształ-cie przepisów. Dlatego też z oceną negocjacji należy się wstrzymać.

Page 36: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

36

Polityka zdrowotnaocena: 3

Podniesienie nakładów na ochronę zdrowia +/–

Niewątpliwie ważnym osiągnięciem obecnego Mini-sterstwa Zdrowia jest perspek-tywa stopniowego wzrostu nakładów na publiczną ochro-nę zdrowia do 6 proc. PKB w roku 2025, którą zapew-nić ma nowelizacja ustawy o świadczeniach opieki zdro-wotnej, finansowanych ze środków publicznych. We-dle szacunków Ministerstwa Zdrowia w sumie w ciągu 10 lat system publiczny zasili do-datkowe 547 mld zł. Środki te w pierwszej kolejności mają zo-stać przeznaczone na finanso-wanie świadczeń opieki zdro-wotnej (w formie dotacji dla NFZ), w tym tych, do których kolejki są najdłuższe.

Maria Libura

Ekspert CAKJ ds. zdrowia, była dyrek-tor Instytutu Studiów Interdyscyplinarnych nad Chorobami Rzadkimi w Uczelni Łazarskiego. Członek Grupy ds. Zdrowia przy Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych.

Pierwsza połowa roku upłynęła pod znakiem sieci szpitali, przy czym sama ustawa mimo kontrowersji została wprowadzona względnie gładko.

Drugą połowę roku zdominowała dyskusja o finansowaniu ochrony zdrowia.

Ministrowi Zdrowia udało się doprowadzić do podniesienia nakładów na publiczną służbę zdrowia, decyzja ta zapadła jednak dopiero w sytuacji protestu rezydentów.

W SKRÓCIE:

Page 37: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

37

Protest rezydentów rozpoczął akcję wypowiadania przez lekarzy umów opt-out, ukazując opinii publicznej dramatyczną skalę niedoborów kadrowych białego personelu w Polsce.

Reaktywny tryb wprowadzania kluczowego elementu reformy (finanse) osłabia pozycję ministerstwa w kontekście wdrożenia innych zmian systemowych. m.in. w obszarze jako-ści i bezpieczeństwa pacjenta, od których będzie zależeć.

Decyzję o ustawowej gwarancji wzrostu nakła-dów na zdrowie, podobnie zresztą jak i tę o skierowaniu dodatkowych środków z bu-dżetu państwa m.in. na za-płatę nadwykonań z lat ubie-głych, podjęto jednak dopiero w sytuacji głodówki leka-rzy rezydentów, w chwi-li gdy protestujący poprzez swoje postulaty podnieśli poprzeczkę znacznie wy-żej, za cel ustanawiając doj-ście do poziomu nakładów na ochronę zdrowia rzędu 6,8 proc. PKB w 2021 roku W rezultacie ustawy, które jeszcze pół roku wcześniej mogły stać się spektakular-nym sukcesem Ministerstwa Zdrowia, jawią się dziś jako niezadowalający kompromis. Przypomnijmy, że na-czelną ideą Narodowej Służ-by Zdrowia miał być powrót do idei solidaryzmu spo-łecznego i aktywnej polityki zdrowotnej państwa. Napra-wę przynieść miały zmiany organizacyjne oraz zwięk-

szenie nakładów na ochro-nę zdrowia. O ile jednak te pierwsze zostały zainicjowa-ne bezzwłocznie (np. sieć szpitali), o tyle ministrowi nie udało się równie szybko za-bezpieczyć odpowiedniego poziomu ich finansowania. W efekcie reformy mają cha-rakter fragmentaryczny i/lub stosunkowo powierzchowny, a dynamika ujawniających się wewnątrz sektora proble-mów spycha kwestię racjo-nalizacji systemu w duchu solidaryzmu na dalszy plan. Co gorsza fakt, że rząd zde-cydował się na podniesienie nakładów na zdrowie dopie-ro po serii protestów, utrwala niebezpieczny mechanizm, zgodnie z którym o środki na zdrowie trzeba walczyć, wzbudzając silne emocje opinii publicznej.

Protest rezydentów i kryzys kadrowy –

Problem braku kadr me-dycznych ministerstwo odzie-

W SKRÓCIE:

Page 38: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

38

dziczyło po poprzednikach, niemniej jednak brak dłu-gofalowej strategii rozwiąza-nia nieuchronnego kryzysu z tym związanego stanowi słaby punkt obecnej polity-ki. Wyraziście ukazał to pro-test rezydentów, którzy w sposób dość zaskakujący dla rządzących podchwycili sztandarowe hasło PiS o po-trzebie przywrócenia realnej odpowiedzialność państwa za ochronę zdrowia. Akcja wypowiadania klauzuli opt--out służącej omijaniu norm czasu pracy obnażyła skalę niedoborów białego perso-nelu w Polsce – system ochro-ny zdrowia nie jest w stanie funkcjonować, jeśli lekarze nie godzą się na dłuższą pra-cę. Wprowadzone w trybie pilnym rozporządzenie regu-lujące płace rezydentów nie wygasiło protestu, stworzyło zaś kolejne ognisko zapalne – teraz także specjaliści doma-gają się wyższych wynagro-dzeń w systemie publicznym. Kryzys kadr w ochronie zdro-wia ma więc zdecydowanie rozwojowy charakter. O pro-teście rezydentów szerzej pi-saliśmy w komentarzu CAKJ.

Sieć szpitali +/ – Budzącą największe emocje reformę wprowadzo-no sprawnie. Na całościową ocenę jej skutków jest zbyt wcześnie. Niewątpliwie zmia-ny wzmocniły pozycję pod-miotów publicznych, co było ich istotnym celem. Poważnym mankamentem okazał się brak kryteriów jakościowych przy kwalifikacji do sieci. Przede wszystkim jednak nie wiemy, czy i w jakim stopniu finanso-wanie ryczałtowe przełoży się na realizację podstawowego celu, jakim jest koordynacja i optymalizacja opieki szpital-nej i ambulatoryjnej. Już teraz można stwierdzić – co nie po-winno być niespodzianką – że sieć sama z siebie nie rozwią-że problemu kolejek ani nie zlikwiduje fenomenu pacjen-tów bardziej i mniej opłacal-nych, na co wskazywaliśmy już w komentarzu CAKJ. Placówki, które weszły do sieci, pozytywnie oceniają stabilność finansową płyną-cą z wprowadzenia ryczałtu. Skarżą się natomiast na nie-jasny algorytm, na podstawie którego obliczany jest poziom

Page 39: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

39

finansowania szpitala, a także na brak koordynacji wykona-nia ryczałtu na szczeblu woje-wódzkim. Przyjęte rozwiązania motywują szpitale do tego, by utrzymały realizację świadczeń na poziomie niewiele odbiega-jącym od 100 proc. założeń ry-czałtu. Mechanizm „mierzenia w 100 proc.” może potencjal-nie doprowadzić do ograni-czania liczby świadczeń pod koniec okresu rozliczeniowe-go, a tym samym ograniczania przyjęć pacjentów.

POZ Plus +/–

Ustawa o podstawo-wej opiece zdrowotnej (POZ) obowiązuje od 1 grudnia 2017 roku. Przygotowane w niej roz-wiązania zostaną najpierw przetestowane w dwuletnim pilotażu poprowadzonym w nie mniej niż 45 podmiotach. To, że w przypadku POZ rozpo-znanie nie odbywa się „bojem”, należy niewątpliwie traktować jako plus. Zespół POZ two-rzyć będą: lekarz, pielęgniar-ka i położna. Podstawą fi-nansowania będzie jak dotąd stawka kapitacyjna (ryczałt za pacjenta), ale uzupełnio-

na o budżet powierzony na opiekę koordynowaną, opłatę zadaniową na prowadzenie profilaktyki, a także dodatek za wyniki leczenia, które mają zmotywować lekarza do pod-jęcia roli przewodnika pacjenta po systemie. Projekt zakłada też radykalną zmianę w relacji pacjent–lekarz POZ–specjalista. To lekarz rodzinny (a nie pa-cjent) ma konsultować się ze specjalistą, ustalając leczenie. Mankamentem proponowa-nych rozwiązań jest ograni-czony zasięg pilotażu i krótki czas pomiędzy fazą testową a ogólnopolskim wdrożeniem.

Medycyna szkolna +

Przeznaczenie dodat-kowych środków m.in. na doposażenie gabinetów me-dycyny szkolnej może być początkiem dobrych zmian w bardzo zaniedbanej opie-ce nad dziećmi. Opublikowa-ny projekt założeń projektu ustawy o zdrowiu dzieci i mło-dzieży w wieku szkolnym za-kłada koordynację medycyny szkolnej z podstawową opie-ką zdrowotną. Jego powo-dzenie będzie więc zależało

Page 40: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

40

od wdrożenia odpowiednich rozwiązań informatycznych. Wzmocnienie opieki stoma-tologicznej jest konieczno-ścią, powstaje jednak pytanie, czy „objazdowa stomatologia” w postaci dentobusów nie jest rozwiązaniem zbyt polowym jak na potrzeby XXI w.

Projekt ustawy o jakości w opiece zdrowotnej i bezpieczeństwie pacjenta +

Projekt zakłada wdro-żenie systemu autoryza-cji placówek medycznych, a także wprowadzenie syste-mu monitorowania zdarzeń niepożądanych oraz klinicz-nych wskaźników jakości. Co istotne, monitorowanie zda-rzeń niepożądanych służyć ma usprawnianiu procesów wewnątrz placówki medycz-nej, a nie jej karaniu. Nale-ży mieć nadzieję, że zgodnie z koncepcją ministerstwa usta-wa w ostatecznym kształcie wprowadzi do systemu bra-kujący wymiar, uzależniając finansowanie publiczne od ja-kości i skuteczności leczenia.

Page 41: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

41

Polityka mieszkaniowa i budowinictwo ocena: 3-

Narodowy Program Mieszkaniowy +/ –

Niewątpliwym sukcesem rządu jest stworzenie wielowątko-wego programu wsparcia miesz-kalnictwa, który choć obarczony wadami, jest pierwszym tak kompleksowym projektem od 1989 roku. Fundamentalnym za-łożeniem Narodowego Pro-gramu Mieszkaniowego jest oparcie polityki mieszkanio-wej prawie jedynie na wspie-raniu przez państwo budowy mieszkań na wynajem (co prawda z tzw. opcją dojścia do własności). Co więcej, do-tychczasowy sposób reali-zacji NPM wskazuje na to, że problem mieszkaniowy w Polsce sprowadzono niemal wyłącznie do kwestii ilości

dr inż. Michał Domińczak

Ekspert CA KJ ds. gospodarki prze-strzennej, architekt i historyk urbanistyki specjalizujący się w historii prawa budowlanego i prze-pisów urbanistycz-nych.

Największy sukces w dziedzinie budownictwa w 2017 roku należy uznać rozpoczęcie wdrażania w życie Narodowego Programu Mieszkaniowego.

Przebieg prac legislacyjnych w zakresie budownictwai planowania przestrzennegobył natomiast zauważalnie niezadawalający.

Za porażkę należy uznać słaby efekt negocjacji w UE, dotyczących nowych zasad handlu emisjami CO2.

W SKRÓCIE:

Page 42: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

42

Nie dotrzymano obiecanych terminów procedowania ustaw.

Żaden ważny projekt, z wyjątkiem ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomościnie trafił do Sejmu.

Zamiast obiecanego kodeksu urbanistyczno-budowlanego przedstawiono opracowania zastępcze i tymczasowe.

mieszkań, choć z danych Euro-statu wynika, że największym wyzwaniem jest raczej jakość przestrzeni mieszkalnej. Proces wdrażania i reali-zacji Narodowego Programu Mieszkaniowego przebiega powoli, choć w ostatnich kilku miesiącach 2017 roku nastąpi-ło znaczne przyspieszenie. Po-wołano do życia m.in. Krajowy Zasób Mieszkaniowy, a liczba budowanych mieszkań sięga już kilku tysięcy, i wciąż wzra-sta. Dla poprawy funkcjo-nowania NPM oraz osiągnięcia jego celu zasadniczego, należy niezwłocznie doprowadzić do przyjęcia przepisów rozszerza-jących beneficjentów progra-mu o spółdzielnie i kooperaty-wy budowlane, a także zadbać o należytą jakość architekto-niczną i urbanistyczną realizo-wanych inwestycji. Należy rów-nież jak najszybciej rozszerzyć program o tanie, intensywne budownictwo jednorodzinne, realizowane w zwartych ze-społach zabudowy szeregowej

i bliźniaczej, co zapewni dużo większą jakość przestrzeni mieszkalnej niż blokowe bu-downictwo wielorodzinne przy niewiele większych nakładach inwestycyjnych. W założeniach NPM całkowicie nieobecny jest również problem polityki po-datkowej, która odpowiednio prowadzona, byłaby skutecz-nym elementem wpływają-cym na podaż mieszkań na wynajem oraz pobudzenie inicjatywy budowlanej. Widać wyraźną niechęć do podjęcia problemu np. metodyki opo-datkowania nieruchomości.

Społeczne budownictwo socjalne i czynszowe +

Politykę w tym zakre-sie należy ocenić pozytywnie. Wsparcie dla samorządów oraz towarzystw budownictwa społecznego (TBS) zapewnia w miarę skutecznie Bank Go-spodarstwa Krajowego m.in. w ramach Funduszu Dopłat.

W SKRÓCIE:

Page 43: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

43

Budownictwo indywidualne i spółdzielcze –

Zwraca uwagę nie-mal całkowita nieobecność budownictwa indywidualnego w polityce mieszkaniowej pań-stwa. Jedynym, znikomym wspar-ciem, pozostaje wciąż możliwość odliczenia części podatku VAT na materiały budowlane oraz sko-rzystanie z programu Mieszkanie dla Młodych. W Narodowym Programie Mieszkaniowym całkowicie pominięto też inne oddolne inicjatywy obywatel-skie, takie jak kooperatywy bu-dowlane czy działania organi-zacji Habitat for Humanity.

Prawo budowlane +/–

W pracach legislacyjnych Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa występują zna-czące opóźnienia. Minister Andrzej Adamczyk w począt-kach 2017 roku zapowiadał, że jeszcze w lipcu skieruje do sej-mu wszystkie projekty aktów prawnych związane z dokoń-czeniem reformy przepisów budowlanych. Te plany nie zo-stały zrealizowane. Wpraw-dzie podjęto działania zmie-

rzające do uregulowania procesu budowlanego, kierując w połowie roku do konsulta-cji dwa projekty ustaw: o orga-nach administracji inwestycyjnej i nadzoru budowlanego oraz o architektach, inżynierach bu-downictwa oraz urbanistach. Nie-stety, bez większych sukcesów. Dobrze należy nato-miast ocenić próby poprawia-nia rozporządzenia ws. wa-runków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak część zmian, które weszły w życie 1 stycznia 2018 roku, ma jedy-nie charakter porządkowy (np. zabudowa w granicy działki), a część jest co najmniej kontro-wersyjna ( jak określenie mini-malnej wielkości lokalu miesz-kalnego na poziomie 25m2 ).

Kodeks urbanistyczno-budowlany -

Prace legislacyjne w zakresie planowania przestrzenne-go postępują bardzo wolno. W 2017 roku nie udało się za-kończyć prac nad kluczowym projektem kodeksu, którego ostateczna forma wciąż nie jest znana. Zamiast tego mini-

Page 44: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

44

sterstwo skierowało do konsul-tacji projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu in-westycyjno-budowlanego, sta-nowiący rodzaj tymczasowe-go opracowania zastępczego, które ma na celu nie tyle prze-testowanie propozycji zawar-tych w projekcie kodeksu, co raczej pomoc w realizacji Na-rodowego Programu Mieszka-niowego. Co więcej, propozycje drastycznego ograniczenia podaży terenów budowlanych przewidywane w projekcie ko-deksu urbanistyczno-budow-lanego, choć być może słuszne z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego, mogą spowodować jeszcze większe trudności w rozwoju indywi-dualnej zabudowy mieszka-niowej.

Instytucje + –

W 2017 roku zapowiedziano powołanie dwóch instytu-cji mających za zadanie m.in. dbanie o ład architektoniczny i rozwój miast. Są to Krajowy Instytut Polityki Przestrzen-nej i Mieszkalnictwa oraz Na-

rodowy Instytut Architektury i Urbanistyki. Choć powołanie przez dwa ministerstwa w tym samym czasie dwóch instytu-tów badawczych, służących temu samemu celowi (i ma-jących przez pewien czas nie-mal identyczne nazwy!), nale-ży uznać za poważny błąd, to jednak dostrzeżenie koniecz-ności wzmocnienia instytucji odpowiadających za ład prze-strzenny jest dobrze zdiagno-zowanym problemem. O pilności dbania o ład architektoniczny może do-wodzić choćby niska jakość architektoniczna zabudowy wznoszonej w ramach NPM. Proces wyboru projektów jest niespójny, bazujący głów-nie na wyborze wykonawcy w procedurze „zaprojektuj i wybuduj”, która od lat jest kry-tykowana przez środowisko ar-chitektoniczne. Pozytywnie zaś należy ocenić próby uregulowania zawodu architekta i urbanisty, choć zaproponowane rozwią-zania pozostawiają wiele do życzenia.

Page 45: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

45

Polityka zagranicznaocena: 3-

RB ONZ + Bez wątpienia naj-większym sukcesem Polski w 2017 r. było wywalczenia członkostwa w Radzie Bez-pieczeństwa na dwuletnią kadencję w latach 2018-20 r. Choć kluczowe decyzje w RB podejmują stali członkowie dysponujący prawem weta to obecność Polski w tym gro-nie nie jest bez znaczenia. To nie tylko sukces wizerun-kowy, ale także możliwość wzięcia dyskusji w kluczo-wych sprawach globalnych, a więc również w ograniczo-nym zakresie wpływania na decyzje tam podejmowane oraz możliwość pozyskiwa-nia informacji od globalnych potęg w bieżących sprawach międzynarodowych.

Paweł Musiałek

Dyrektor zarządza-jący CAKJ, ekspert CA KJ ds. energetyki i spraw zagranicz-nych, członek zarzą-du Klubu Jagielloń-skiego. Absolwent politologii i stosun-ków międzynarodo-wych na Uniwersyte-cie Jagiellońskim.

Sukcesem polskiej dyplomacji w 2017 r. było bez wątpienia członkostwo w Radzie Bez-pieczeństwa ONZ na okres 2018-2019.

Znacznie więcej było jednak niepo-wodzeń. „27:1”, spór o wycinkę drzew w Puszczy czy w końcu uruchomie-nie procedury naruszenia prawo-rządności w UE to tylko najbardziej spektakularne porażki.

Niepokoić może pogarszający się stan relacji z Ukrainą, choć tutaj głównym winowajcą jest Kijów.

W SKRÓCIE:

Page 46: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

46

Uchodźcy +/-

Polsce udało się, wraz z innymi państwami, wstrzy-mać przedłużenie obowiąz-kowej realokacji kwot pro-ponowanych przez Komisję. Było to zresztą przedmiotem ostrego sporu między Komi-sją a Donaldem Tuskiem, który również kwestionował zasad-ność obowiązkowych kwot. Choć nie ma finalnej decyzji co do tego, jak powinna wy-glądać reforma polityki migra-cyjnej w UE, to należy wątpić w możliwość przeforsowania przez Komisję swoich pomy-słów. Na niekorzyść nale-ży ocenić odmowę przyjęcia uchodźców, co zakończyło się wszczęciem postępowania przez Komisję przeciw Pol-sce za nierespektowanie zo-bowiązania, złożonego przez Ewę Kopacz. We wrześniu 2015 roku zadeklarowała ona przyjęcie 7 tys. uchodźców w ramach pomocy ad hoc obejmującej 160 tys. uchodź-ców z Włoch i Grecji. Wystar-czyło przyjąć nawet symbo-liczną liczbę, aby Komisja nie wszczęła postępowania.

Ukraina +/ –

Rok 2017 był jednym z najtrudniejszych w rela-cjach polsko-ukraińskich, a kluczowym punktem sporu były sprawy historyczne, któ-re spowodowały wiele kry-tycznych wypowiedzi skiero-wanych przez przedstawicieli polskich władz w stronę Kijo-wa. W dużej mierze za pro-blemy we wzajemnych rela-cjach odpowiadają władze na Ukrainie, które poza re-latywizacją aktywności UPA zakazały m.in. poszukiwania i ekshumacji szczątków pol-skich ofiar wojennych kon-fliktów na terytorium Ukra-iny. Niemniej polskie władze, poza sygnalizowaniem moż-liwości zmiany kursu wobec Ukrainy, nie miały pomysłu jak skutecznie wpłynąć na Ukraińców. Napiętej sytu-acji nie pomógł fatalny po-mysł umieszczenia na no-wych paszportach z okazji 100-lecia odzyskania niepod-ległości loga Ostrej Bramy w Wilnie i   Cmentarza Orląt Lwowskich we Lwowie, co spotkało się z reakcją zarów-no Litwy, jak i Ukrainy.

Page 47: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

47

Art. 7 – Po prawie 2-letnim okresie dialogu z Polską na temat stanu praworządności, Komisja Europejska postano-wiła uruchomić mechanizm prewencyjny przewidzia-ny przez art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. To ozna-cza, że sprawa może zostać poddana pod głosowanie na posiedzeniu Rady, gdzie do stwierdzenia „wysokiego ryzy-ka naruszenia praworządno-ści” potrzebnych jest 4/5 gło-sów państw członkowskich. Należy podkreślić, że Komi-sja uruchomiła wspomnianą procedurę po raz pierwszy w historii, co już jest dużym kosztem wizerunkowym dla Polski, ponieważ wzmacnia wizerunek kraju jako „trouble makera” i osłabia pozycję ne-gocjacyjną naszego kraju. Na-leży jednak podkreślić, że uru-chomienie art. 7 w niewielkim stopniu było „zasługą” polskiej dyplomacji. Działania Komisji były bowiem podyktowane reformami wewnętrznymi w odniesieniu do wymiaru spra-wiedliwości, aczkolwiek nie bez znaczenia była konfron-

tacyjna retoryka prowadzona przez rząd z Komisją. (Szerzej o konsekwencjach art. 7 pisa-liśmy w analizie na portalu ja-gielloński24.pl)

Sprzeciw wobec reelekcji Donalda Tuska na szefa Rady Europejskiej - W marcu 2017 r. Pol-ska zanotowała najbardziej spektakularną porażkę w ca-łej historii członkostwa w UE. W czasie głosowania nad prz edłużeniem kandydatury Do-nalda Tuska Polska jako jedyna zagłosowała przeciw, czego efektem był wynik 27:1. Brak wsparcia, choćby Premiera Węgier Orbana, pokazał brak skuteczności i wzmocnił nar-rację Polski jako „trouble ma-kera” w UE. Na domiar złego, po głosowaniu Minister Wasz-czykowski podważał legal-ność wyboru Tuska, powołując się na ekspertyzy, których jed-nak nie ujawnił.

Puszcza białowieska –

Na skutek niezastoso-wania się do decyzji Komisji Europejskiej zatrzymania wy-

Page 48: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

48

cinki drzew w Puszczy Biało-wieskiej, Trybunał Sprawiedli-wości UE w listopadzie jako środek tymczasowy wydał postanowienie o karze w wy-sokości 100 tys EUR dziennie za kontynuację wycinki drzew. W lutym 2018 r. ma być wyda-na opinia przez rzecznika ge-neralnego TSUE, a następnie wyrok za ewentualne naru-szenie przez Polską unijnych dyrektyw, ptasiej i siedlisko-wej. Należy podkreślić, że o ile rozpoczęcie wycinki drzew było kontrowersyjne, to kontynuacja wycinki po decy-zji Komisji była fatalna, ponie-waż groziła karami finanso-wymi, a także niepotrzebnie zwiększała obszar sporu z Ko-misją.

Reparacje wojenne od Niemiec –

Negatywnie należy ocenić sposób podjęcia te-matu reparacji w relacjach z Niemcami. Choć rząd nie przyjął (jeszcze) w tej sprawie oficjalnego stanowiska i nie włączał jej do agendy pol-sko-niemieckiej, to przedsta-wiciele polskich władz (m.in.

Premier Szydło, szef MSZ Waszczykowski) publicznie podkreślali zasadność upo-minania się o reparacje. Spra-wa jest dynamizowana także dzięki wymiarowi parlamen-tarnemu. W sejmie powstała bowiem komisja ds. reparacji. Nie kwestionując racji moral-nych, i nie rozstrzygając racji prawnych, należy podkreślić, że ofensywie medialnej nie towarzyszyły ekspertyzy prze-konująco dowodzące choćby prawnej możliwości odzyska-nia reparacji. Podnoszenie tej bardzo trudnej i skomplikowa-nej sprawy bez wcześniejszego przygotowania spowodowało zaognienie relacji z Berlinem. Jednocześnie nie ma jasnych perspektyw skutecznego roz-strzygnięcia na korzyść Pol-ski, co należy uznać, za błąd. (Szerzej o problemie reparacji pisaliśmy na portalu jagielloń-ski24.pl)

Pracownicy delegowani – Polsce nie udało się zatrzymać, czy choćby w zna-czący sposób skorygować propozycji Komisji Eurpopej-skiej, która zaproponowała

Page 49: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

49

zapewnienie pracownikom delegowanym – zatrudnionym w jednym państwie członkow-skim UE, ale wysyłanym przez pracodawcę czasowo do pracy w innym państwie członkow-skim – takich samych warun-ków pracy i płacy (a nie tylko płacy minimalnej), jakie stoso-wane są wobec pracowników miejscowych. W efekcie nego-cjacji Polska jako największy kraj unijny pod względem licz-by pracowników delegowa-nych straci poprzez obniżenie konkurencyjności delegowa-nych z naszego kraju pracow-ników.

Planowana likwidacji Telewizji Biełsat -

Pod koniec 2016 r. Mini-ster Waszczykowski zapowie-dział ograniczenie dotacji dla Telewizji Biełsat, co zostało odebrane jako element trans-akcji z Prezydentem Biało-rusi Łukaszenką, z którym od 2016 r. Waszczykowski pró-buje dokonać „resetu”. Decy-zja ograniczenia wsparcia dla Biełsatu spotkała się z kryty-ką wielu ekspertów zajmują-cych się wschodem. Była ona

wzmocniona, gdy władze Bia-łorusi dokonywały kolejnych represji na dziennikarzy Bieł-sat, co podważało zasadność polityki „resetu”, proponowa-nej przez Waszczykowskiego. Na skutek nacisku, także po-lityków z obozu „dobrej zmia-ny”, pod koniec 2017 r. Sejm zagwarantował pieniądze na 2017 r.

Page 50: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

50

Polityka wymiaru sprawiedliwości ocena: 2+

Krajowa Rada Sądownictwa –

Nowa ustawa o KRS od-daje pełnię władzy w zakresie obsady personalnej tego cia-ła większości sejmowej, przy czym w praktyce do wybo-ru członków rady wystarczy większość zwykła. Prezyden-towi nie udało się bowiem przekonać PiS do przyjęcia zasady, że w razie niemożno-ści wyboru kandydatów więk-szością kwalifikowaną, upraw-nienie to przypada jemu. Rozmontowanie dotychczaso-wego korporacyjnego charak-teru KRS jako gremium zdo-minowanego przez sędziów, wybieranych na zasadzie śro-dowiskowej kooptacji, należy ocenić pozytywnie. Jednak zastąpienie go prawem partii rządzącej do ustalenia skła-

dr Jacek Sokołowski

Ekspert CA KJ ds. wymiaru sprawie-dliwości, doktor nauk prawnych, radca prawny, ad-iunkt w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Mię-dzynarodowych UJ. Kierownik Centrum Badań Ilościowych nad Polityką UJ,

Rok 2017 przyniósł likwidację najważniejszych systemowych reguł funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.

Reguły te nie zostały zastąpione spójnym i kompleksowym modelem instytucjonalnym.

Nowe relacje pomiędzy władzą sądowniczą a polityczną będą przedmiotem sporu między sędziami a partią rządzącą.

W SKRÓCIE:

Page 51: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

51

Zachodzi realna obawa, że celem części polityków PiS jest podporządkowanie sądów władzy wykonawczej.

Nie należy spodziewać się, aby reforma sądów przyniosła natychmiastową poprawę ich funkcjonowania.

Ministerstwo Sprawiedliwości nie wprowadziło rozwiązań nakierowanych stricte na poprawę efektywności orzekania.

du całej rady będzie z dużym prawdopodobieństwem pro-wadzić do jej upolitycznienia i to upolitycznienia skorelo-wanego z cyklem wyborczym. PiS dokonał w drodze usta-wy skrócenia dotychczaso-wej kadencji KRS, co otwie-ra jego następcom drogę do zastosowania tego same-go mechanizmu. Zawarte w ustawie o KRS rozwiązania mające skłonić ugrupowania parlamentarne do zawierania kompromisów w sprawie skła-du rady najprawdopodobniej pozostaną martwe. Szerzej o reformie KRS traktuje ko-mentarz CAKJ.

Zasady mianowania sędziów i obsadzania stanowisk prezesów sądów –

Nowa KRS będzie – tak jak dotychczas – ciałem doko-nującym wyboru kandydatów na sędziów sądownictwa po-wszechnego, przedstawianych następnie prezydentowi celem

ich powołania. Nie zostały zmienione procedury nomi-nacyjne, wedle których zasad-niczą rolę w ocenie kwalifika-cji kandydata na stanowisko sędziowskie odgrywa prezes sądu, w którym znajduje się wakat (wolne stanowisko sę-dziowskie) oraz – pośrednio – prezes sądu nadrzędnego. Oznacza to utrzymanie niefor-malnej władzy tzw. „sędziów pałacowych”, od działań któ-rych w dużym stopniu zależy, jaką decyzję podejmie KRS. Jednocześnie znowelizowane przepisy prawa o ustroju sa-dów powszechnych pozwala-ją ministrowi na dokonywanie uznaniowych zmian na sta-nowiskach prezesów i wice-prezesów sądów, z którego to uprawnienia minister sprawie-dliwości Zbigniew Ziobro od lipca 2017 roku intensywnie korzysta. Wiele wskazuje więc na to, że partia rządząca dąży do zachowania dotychczaso-wego, mało funkcjonalnego i nietransparentnego modelu nominacji sędziów, licząc na

W SKRÓCIE:

Page 52: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

52

to, że przychylni ministrowi nowi prezesi sądów oraz zdo-minowana przez kandydatów PiS Krajowa Rada Sądownic-twa obsadzą wakaty w sądach sędziami mającymi nieformal-ny placet ministerstwa spra-wiedliwości. Przewidywania te mogą okazać się złudne, gdyż wątpliwe jest, aby minister-stwo było w stanie skutecz-nie nadzorować cały proces nominacyjny, przebiegający w sposób rozproszony i sil-nie uwarunkowany lokalnymi zależnościami. Jednocześnie może okazać się, że prezy-dent Andrzej Duda zdecydu-je się „zagrać” o wzmocnie-nie swoich uprawnień wobec wymiaru sprawiedliwości, in-terpretując rozszerzająco art. 179 Konstytucji Rzeczypospo-litej Polskiej, i wymuszając in-terpretację zawartego w nim słowa „powołuje” jako prawa do odmowy zatwierdzenia kandydata przedstawionego mu przez KRS lub nawet jako prawa do dokonania wyboru spośród kilku kandydatów na to samo stanowisko. Obecne ramy instytucjonalne procesu powoływania sędziów zacho-wują zatem wszystkie wady

rozwiązań wcześniejszych, nie wnosząc w zamian nic prócz perspektywy nieformalnego narzucania Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów, cieszących się poparciem mi-nistra sprawiedliwości.

Przebudowa Sądu Najwyższego + /–

Nowa ustawa o SN po-przez zmianę wieku emerytal-nego doprowadzi do odejścia ok. 40% dotychczasowego składu tego sądu. Opróżnio-ne miejsca zajmą sędziowie wskazani przez KRS, ukonsty-tuowaną już w nowym skła-dzie. Jednocześnie w Sądzie Najwyższym powstaną dwie nowe izby – dyscyplinarna, dysponująca szerokimi upraw-nieniami nie tylko wobec sę-dziów, ale również wobec przedstawicieli pozostałych zawodów, oraz izba kontroli nadzwyczajnej, zastępująca de facto Państwową Komisję Wyborczą oraz rozpoznają-ca nowy środek zaskarżenia – skargę nadzwyczajną. Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego pozostaje niezmieniona, co po raz kolejny uprawdopodabnia

Page 53: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

53

obawę, że celem reform nie jest przebudowa instytucji, lecz jedynie wymiana ich ob-sady personalnej. Jednakże powołanie izby dyscyplinar-nej należy ocenić pozytywnie, bowiem zdolność środowiska sędziowskiego do realizacji autonadzoru była do tej pory iluzoryczna. Instytucja skargi nadzwyczajnej budzi nato-miast poważne zastrzeżenia co do swojej celowości. Jeżeli zasiadający w niej sędziowie dopuszczą szerokie stosowa-nie tego instrumentu, ozna-czać to będzie dalsze obniże-nie poczucia pewności prawa w Polsce.

Zaniedbania i zaniechania –

W świetle powyższych zmian duże znaczenie mają obszary, w których minister-stwu sprawiedliwości nie uda-ło się jak dotąd skutecznie za-projektować i wdrożyć nowych, pożądanych rozwiązań. Należy tu przede wszystkim wymie-nić system monitorowania pracy sędziów i przydzielania im spraw. Skomplikowany sys-tem losowania spraw ma wejść w życie w 2018 roku (na razie

znajduje się w fazie testów), a racjonalność tego rozwią-zania budzi poważne wątpli-wości. Przygotowując kolejne projekty ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, mi-nisterstwo posługuje się wadli-wym modelem statystycznym, nieadekwatnie obrazującym nakład pracy sędziów zarów-no w poszczególnych sądach, jak i w postaci zagregowanej. Bez zmian pozostają zasady uiszczania opłat sądowych (jednych z najwyższych w Eu-ropie), co więcej – zapowia-dane są ich podwyżki. Nadal kuleje, oparty na nieracjonal-nych podstawach, system bezpłatnej pomocy prawnej. Fikcją pozostaje też – pomi-mo formalnego jej zagwaran-towania – jawność rozprawy, która w realiach XXI wieku powinna być realizowana z wykorzystaniem narzędzi in-formatycznych.

Zarówno bolączki, jak i założe-nia kompleksowej reformy wy-miaru sprawiedliwości zostały zawarte w raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

Page 54: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

54

Polityka transportowaocena: 2+

Nowelizacja Programu Budowy Dróg Krajowych +

Kluczową zmianą w krajowej polityce jest na-danie priorytetów inwesty-cyjnych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Od lipca 2017 roku, poza ogólnym kształ-tem sieci drogowej, GDDKiA ma kierować się wskazaną przez rząd listą inwestycji, które powinien zrealizować w ramach (zwiększonego zresztą) limitu wydatków. Sta-nowi to wyraźną odpowiedź na efekty kontroli NIK, któ-ra zarzuciła brak określenia kryteriów wyboru i kolejno-ści realizacji inwestycji dro-gowych. Dyskusyjny może być natomiast sam wybór projektów przeznaczonych

Bartosz Jakubowski

Ekspert CA KJ ds. transportu, absol-went informatyki i ekonometrii na Uniwersytecie Ekonomicznym we Wrocławiu. Analityk rynku transportu zbiorowego, praktyk badań marketingo-wych.

Wskazanie priorytetów w realizacji inwestycji drogo-wych jest największą i nieste-ty jedyną pozytywną zmianą w polityce transportowej.

W pozostałych kwestiach nadal zauważalny jest brak strategicznego planowania rozwoju sieci transportowej w Polsce.

Szczególnie uwidocznił to proces przygotowania koncepcji budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego.

W SKRÓCIE:

Page 55: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

55

Brak strategicznego planowania jest widoczny jest przy planowaniu projektów budowlanych.

Projekty z zakresu wymagają wsparcia specustawami.

Brak działań o charakterze organizacyjnym, wynika z braku pomysłu rządu na rozwiązanie problemów lokalnego transportu zbiorowego.

do realizacji w pierwszej ko-lejności (priorytetem stał się mało obciążony ruchem ciąg Via Carpatia przy jed-noczesnym wpisaniu odcin-ka drogi S7 Czosnów–War-szawa na listę rezerwową) i brak obiektywnych kryte-riów nadawania priorytetów, co jednak nie zmienia pozy-tywnej oceny samego cha-rakteru zmiany.

Inspekcja Transportu Drogowego poborcą opłat drogowych +/– O ile sam pomysł sce-dowania obowiązków eg-zekwowania przepisów dotyczących korzystania z in-frastruktury drogowej w ręce Inspekcji Transportu Drogo-wego należy ocenić jak naj-bardziej pozytywnie, to spo-sób w jaki prowadzone są działania w kwestii poboru opłat drogowych, należy oce-nić jednoznacznie negatyw-nie. Procedowanie rządowe-go projektu ustawy trwało

nieco ponad dwa tygodnie, z pominięciem jakichkolwiek konsultacji społecznych, i to w sytuacji kiedy GDDKiA (obecny administrator syste-mu viaTOLL) od ponad roku prowadzi postępowanie ma-jące na celu wyłonienie no-wego operatora systemu po-boru opłat. Takie rozwiązanie przekreśla możliwość zasto-sowania innej technologii od obecnie stosowanej, która wy-musza ponoszenie kosztów dodatkowej infrastruktury przy każdym rozszerzeniu sie-ci płatnych dróg. Propozycja systemowego podejścia do poboru opłat została opisana w raporcie CAKJ „Odkorko-wać Polskę”. Centralny Port Komunikacyjny –

Ciekawy projekt, jakim w założeniu jest CPK, już na etapie wstępnych przygo-towań zawiera podstawowe błędy. Po pierwsze zamiast stanowić element całościo-

W SKRÓCIE:

Page 56: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

56

wej sieci transportowej, stał się obiektem, do którego ma być (według przygotowanej koncepcji) dostosowana cała krajowa infrastruktura dro-gowa i kolejowa. Wymusza to aktualizację wszystkich do-kumentów strategicznych, łącznie z tymi, które w ciągu ostatnich dwóch lat zostały już znowelizowane. Po dru-gie poziom merytoryczny przyjętej przez Radę Mini-strów koncepcji nie spełnia kryteriów nawet przedwstęp-nego studium wykonalności, zatem nie może i nie powi-nien stanowić podstawy do podejmowania decyzji o dal-szym procedowaniu inwesty-cji. Po trzecie zaprezentowa-ne w koncepcji tezy nie mają oparcia w obiektywnych analizach (brak prognoz ru-chu czy choćby analizy wy-korzystania planowanej do budowy infrastruktury), ani nie przystają do istniejącego stanu organizacyjno-praw-nego i z góry wymuszają zmiany w prawie (w postaci aktualizacji istniejących do-kumentów strategicznych oraz wprowadzenia specu-stawy „lotniskowej”).

Zaniechanie działań w zakresie publicznego transportu zbiorowego –

Wraz z odejściem z rządu wiceministra Jerze-go Szmita zawieszone zostały prace nad nowelizacją usta-wy o publicznym transporcie zbiorowym, mającej popra-wić stan transportu lokalnego poza miastami. Przygotowy-wana przez ostatni rok przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zmiana miała zastąpić istniejący zapis, doty-czący nowej formuły finanso-wania pozamiejskiego trans-portu publicznego. Przewiduje ona wstrzymanie dopłat do ulg ustawowych dla przewoź-ników, którzy nie podpiszą umów o świadczenie usług publicznych. Ministerialny ze-spół przerwał pracę, a termin wejścia w życie istniejącego od 2011 roku zapisu (który miał pierwotnie obowiązywać od 1 stycznia 2017 r.) został przesu-nięty o kolejny rok. Odbywa się to w sytuacji pogłębiającego się kryzysu na rynku lokalnych przewozów autobusowych – w mijającym roku znacznie

Page 57: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

57

przyspieszyła likwidacja kolej-nych połączeń, a część prze-woźników zakończyła działal-ność. Jednocześnie proble-my związane z reformą sys-temu szkolnictwa ujawniły kolejne dysfunkcje ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Uczniowie nie po-siadający ważnych legityma-cji szkolnych (z powodu nie-dostarczenia na czas nowych pieczęci urzędowych), nie byli w stanie skorzystać z przysłu-gujących im ulg na przejaz-dy, a przewoźnicy pobierający dopłaty do tych ulg nie byli w stanie zgodnie z przepisami zweryfikować dokumentów do nich uprawniających.

Specustawy –

Mimo pojawiających się od lat zastrzeżeń doty-czących istniejącego stanu prawnego w zakresie inwe-stycji infrastrukturalnych, na-dal nie wypracowano nowych systemowych rozwiązań. Do obowiązujących specustaw – drogowej i kolejowej (która również została w tym roku znowelizowana) – dołączyła

ustawa dotycząca zasad bu-dowy przekopu przez Mie-rzeję Wiślaną. Wspomniana wcześniej koncepcja budowy Centralnego Portu Komuni-kacyjnego również przewidu-je przygotowanie specjalnej ustawy, która ma pozwolić na wykonanie tej inwestycji na wyjątkowych warunkach. Na zrealizowanie oczekuje rów-nież obietnica ustawowego „obejścia” wyroku sądu admi-nistracyjnego w sprawie wła-sności terenów kolejowych, których stan prawny nie został należycie uregulowany, a za-tem powinien stanowić wła-sność gmin, a nie PKP S.A.

Page 58: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

58

Polityka edukacyjna ocena: 2-

Zmiana etapów kształcenia i ustroju szkolnego od początku roku szkolnego 2017/2018 –

Na mocy przeprowa-dzonej reformy likwidowane są gimnazja. W miejsce 6-let-nich szkół podstawowych wprowadzono szkoły 8-letnie, w miejsce 3-letnich liceów ogólnokształcących – 4-let-nie licea, w miejsce 4-letnich techników – 5-letnie tech-nika, zaś w miejsce zasad-niczych szkół zawodowych – szkoły branżowe. Zmianę struktury uzasadnia się fak-tem, że gimnazja nie przy-czyniły się do podniesienia jakości nauczania ani do wy-równywania szans edukacyj-nych, a także nie spełniły roli wychowawczej.

Barbara Strycharczyk

Ekspert ds. edukacji, nauczycielka języka łacińskiego i kultury antycznej w Liceum „Strumienie” Stowa-rzyszenia Sternik. Jest autorką programów do języków klasycz-nych, wiedzy o kultu-rze i kultury śródziem-nomorskiej.

Nowe prawo oświatowe całkowicie zmienia ustrój szkolny,

Następują zmiany związane z przystosowaniem szkół do nowego ustroju, zmianie podlegają również sprawy kadrowe czyfinansowe.

Wdrażanie nowego prawa rozpoczęto 4 miesiące temu.

W SKRÓCIE:

Page 59: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

59

Zmiana struktury – długi okres dostosowawczy (do 2020 roku) i brak spójnej wizji wpływają destabilizująco na cały system.

Wprowadzaniu zmian towarzyszyły protesty społeczne (obywatelski wniosek o przeprowadze-nie referendum ogólno-krajowego w sprawie reformy edukacji.

Nie ma koncepcji programowej polskiej szkoły w dynamicznie zmieniającej się sytuacji.

Faktycznie jednak nie popra-wiono tego, co w funkcjo-nowało źle, nie określono bowiem mocnych i słabych stron poprzedniej reformy. Powrót do starej struktury systemu edukacji działającej przed zmianami systemowy-mi, gospodarczymi i tech-nologicznymi jest zmianą nielogiczną i niespójną. Nie zlikwiduje problemów, dla których likwiduje się gimna-zja, ponadto przedłuża na-ukę w liceum o rok.

Nowa podstawa programo-wa kształcenia ogólnego –

W lutym 2017 zostało podpisane rozporządzenie w sprawie podstawy progra-mowej kształcenia ogólnego dla 8-letniej szkoły podsta-wowej. Zasadnicza zmiana obejmuje treści nauczania dla klas: I, IV, VII. Nowa pod-stawa programowa dla szkół ponadpodstawowych (obec-nie opracowywana) obo-wiązywać będzie od roku

szkolnego 2019/2020. W mo-mencie przeprowadzania zmian brak było spójnej wi-zji programowej wynikającej z istoty edukacji – procesu z następującymi stopniowo i ściśle powiązanymi ze sobą etapami. Podstawa programowa ma także inną słabość. Powi-nien być to dokument przed-stawiający kierunek zmian i ogólne założenia programo-we, podczas gdy zapropono-wane modyfikacje zawiera-ją szczegółowy wykaz treści i umiejętności. Tym samym właściwie zastępuje się pro-gram nauczania, w którym znika przestrzeń na auto-nomię szkoły i nauczycie-la. Granice samodzielności pedagoga w proponowaniu i realizacji treści programo-wych zostały określone na 20%. Warto jednak podkre-ślić, że zwrócono uwagę na aspekt wychowawczy proce-su kształcenia i na znaczenie programu profilaktyczno-wy-chowawczego.

W SKRÓCIE:

Page 60: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

60

Kształcenie nauczycieli +/ – W następujących obec-nie zmianach nie zaszły ocze-kiwane przemiany w sprawie fundamentalnej – kształce-nia nauczycieli. Nie pojawił się żaden nowy pomysł na-uczania i przygotowania do zawodu nauczycieli tak, aby w istotny sposób poprawić jakość edukacji. Jeśli dodać do tego perspektywę okresu przejściowego, wynikające-go z rozbicia struktury, który rozłożono na kilka lat, i na-stępującą w tym czasie reor-ganizację szkół, a w efekcie: przesuwanie nauczycieli ze szkoły do szkoły, z poziomu na poziom, przekwalifikowy-wanie, zagrożenie utratą pra-cy, wdrażanie w pośpiechu przygotowanych treści pro-gramowych i podręczników – trzeba podkreślić, że szansa na poprawę jakości kształce-nia nauczycieli w najbliższym czasie jest niewielka. W przy-gotowaniu oferty dedykowa-nemu programowi należy rozważyć przede wszystkim kształcenie przez wybrane i odpowiednio wypracowane do tego ośrodki oraz stworze-

nie szkół klinicznych – miejsc dłuższej praktyki przygoto-wującej do zawodu. Takie propozycje są obecnie dopie-ro rozważane przez MEN. Mi-nisterstwo zauważa potrzebę zmian w awansie zawodo-wym nauczycieli (obecnie ponad 60% z nich osiągnęło stopień nauczyciela dyplo-mowanego), zaproponowane jednak rozwiązania – doda-wanie kolejnych stopni – nie przyczynią się do poprawy jakości kształcenia dydakty-ków. Z uznaniem można przyjąć propozycję wsparcia metodycznego dla nauczy-cieli i zwiększenie liczby do-radców. Silny akcent poło-żono natomiast na funkcję nadzorczą kuratoriów i kon-trolę szkół oraz nauczycie-li przy jednoczesnym osła-bieniu roli ewaluacji. Jest to krok wstecz wobec wypraco-wanych wcześniej dobrych praktyk, ponieważ buduje poczucie ograniczonego za-ufania.

Page 61: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

61

Organizacja pracy szkoły – Podpisanie nowego prawa oświatowego poprze-dzało kolejne zmiany wpły-wające na organizację pracy szkoły: nowa podstawa pro-gramowa, przygotowanie podręczników, zmiany legi-slacyjne związane z przysto-sowaniem szkół, zatrudnienie nauczycieli, finansowanie re-form. Tempo i natężenie prac wzrosło na początku roku szkolnego, co destabilizująco wpłynęło na funkcjonowanie szkół i stało się przyczyną za-mieszania i chaosu. W wyniku tego wiele szkół mimo starań dyrektorów, rodziców i orga-nów prowadzących nie było w stanie właściwie przygotować się do roku szkolnego. Moż-na prognozować, że zmiana struktury, rozłożona na lata, będzie skutkować zamiesza-niem co najmniej do 2021 roku (pierwszego pełnego eg-zaminu ósmoklasisty).

Sprawy kadrowe +/ – Z prognozowanych przez MEN zmian na rok 2017/2018 wynika, że w związku z po-

wstaniem nowych oddziałów klas VII powstaje dodatkowe zapotrzebowanie zatrudnienia i w stosunku do roku poprzed-niego wynosi ok. 3 tys. etatów nauczycieli. To oznacza, że masowe zwolnienia nauczy-cieli w rzeczywistości nie na-stąpiły, lecz w wielu szkołach, szczególnie w gminach wiej-skich i miejsko-wiejskich, pro-blemem stały się „kawałki” etatów. Rodzi to niebezpie-czeństwo tzw. nauczycieli ob-jazdowych, którzy łączą etat, pracując w kilku szkołach, i nie mają szans na poważniejsze zaangażowanie w pracę i życie szkoły. Wobec zmian rozłożo-nych na lata sytuacja zawodo-wa nauczycieli jest niepewna.

Finansowanie +/ – Do końca marca 2017 roku samorządy miały czas na dostosowanie sieci szkół do nowego ustroju szkolne-go. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nałożyła na nie obowiązek uchwale-nia nowych aktów prawnych. MEN przeznaczyło dodatko-we środki na reformę, ale dla większości szkół nie one były

Page 62: Rząd pod lupą Ranking polityk publicznych 2017 - cakj.plcakj.pl/wp-content/uploads/2018/01/Ranking-Polityk-Publicznych... · Polityka zdrowotna 41 dr inż. Michał Domińczak Polityka

62

dostępne. Część wydatków samorządy pokrywały więc z własnych budżetów. Tylko 17,3% gmin (te, którym przy-sługiwało dofinansowanie) wystąpiło o fundusze do MEN – połowa z wnioskujących nie dostała żadnego wsparcia fi-nansowego, co oznacza brak pieniędzy na przystosowanie klas, stworzenie nowych pra-cowni i ich wyposażenie, za-kup pomocy dydaktycznych dla klas VII. Z przekształce-niem placówek mniej kłopo-tów finansowych i organiza-cyjnych miały duże ośrodki miejskie – w przeciwieństwie do tych mniejszych – co może powodować obniżenie jako-ści pracy szkół w mniejszych miejscowościach. W efekcie reforma może pogłębić przy-czynę, która stoi u podstaw zmiany struktury, czyli „pod-niesienie jakości nauczania i wyrównywanie szans eduka-cyjnych”.