ISSN 2082-7997

Trzeci sektor w Polsce - rola i zagrożenia płynące z wypełniania

funkcji i zadań administracji publicznej

Michał Grotkowski

2011

1

Istota trzeciego sektora

Mianem trzeciego sektora określa się wszystkie organizacje pozarządowe.

Określenie to pochodzi z języka angielskiego i wiąże się z aktywnością społeczno -

gospodarczą w nowoczesnych państwach demokratycznych. Jako pierwszy sektor

zdefiniowana jest administracja publiczna, określana też błędnie sektore państwowym,

drugim sektorem jest obszar stosunków biznesu, czyli tych, których działalność jest

nastawiona na osiąganie zysku, natomiast działające nie dla zysku organizacje społecznie to

sektor trzeci. To co zbliża trzeci sektor do sektora publicznego, to działanie na rzecz dobra

wspólnego, tyle że organizacja na formę dobrowolności i samoorganizacją społęczeństwa

stając się jednocześnie partnerem w wywiązywaniu się państwa z obowiązku świadczenia

usług. Sektor pozarządowy ze swej natury odnoszący się do „tego, co poza rządem”,

obejmuje szeroki i niezmiernie zróżnicowany wachlarz instytucji i zjawisk samoorganizacji

społecznej.1 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku i o wolontariacie

zawiera definicję organizacji pozarządowej.2 Organizacje pozarządowe najczęściej działają w

formie stowarzyszeń lub fundacji.

W literaturze przedmiotu organizacjom pozarządowym przypisuje się szerokie

znaczenie w życiu społecznym. W tocquevile’owskim ujęciu ich rolą jest stwarzanie

obywatelom możliwości ekspresji swych poglądów, potrzeb, interesów poza strukturami

administracji3 bez możliwości wpływu na procesy podejmowania decyzji. Natomiast

koncepcja polityki neoinstytucjonalnej C. Offe’go4 przedstawia inaczej rolę i znaczenie

organizacji pozarządowych w nowoczesnych społeczeństwach, które pośrednicząc miedzy

władzą a społeczeństwem, wyrażają potrzeby i przejmują obsługę pewnych obszarów życia

społecznego. Funkcja pośrednika pomiędzy społeczeństwem a rynkiem (gospodarką) i

państwem w świadczeniu usług społecznych i realizacji innych społecznych celów jest

obecnie i będzie w najbliższych latach źródłem intensywnego rozwoju trzeciego sektora, a

także zwiększenia różnorodności form jego instytucji i metod osiągania celów.5 Z obserwacji

1 P. Gliński, Polskie społeczeństwo obywatelskie – sektor pozarządowy [w:] Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, P. Gliński, B. Lebenstein, A. Siciński (red.), Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 572 Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 ze zm.3 B. Lewenstein, H. Palska, Organizacje pozarządowe na scenie publicznej Polski okresu transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą – analiza badań jakościowych, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie. WIFiS PAN, Warszawa 2004, s. 814 koncepcja polityki neoinstytucjonalnej przedstawiona została w C. Offe, Nowe ruchy społeczne. Przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:] J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 19955http://www.pozytek.gov.pl/III,sektor,w,statystyce,publicznej,907.html?PHPSESSID=1b6b94f46b9108fa35fe1692b5e4cf86 [ dostęp 18.01.2011]

2

wynika, że neoinstytucjonalny model mieszany daje większe możliwości do rozwoju inicjatyw

obywatelskich.

By ukazać wagę znaczenia trzeciego sektora w życiu publicznym instytucje

międzynarodowe jak Rada Europy6 czy Unia Europejska7 prowadziły własne prace w celu

wzmocnienia ram prawnych społeczeństwa obywatelskiego w Europie poprzez

przygotowanie zaleceń dla norm tworzenia ustawodawstwa oraz praktyk w odniesieniu do

organizacji pozarządowych. Dla skutecznego działania podmiotów trzeciego sektora w

głównej mierze nieodzowne jest kreowanie takich norm prawnych, które miałyby na

względzie specyfikę ich działalności, w wypracowanie takich modeli działania, które – od

strony proceduralnej - ograniczałyby biurokrację do niezbędnego minimum i ułatwiałyby

zakładanie i prowadzenie podmiotów tego sektora. Możemy się spodziewać, że utworzenie

modelu regionalnego szczebla zarządzania przyczyni się do poprawy efektywności

zarządzania i zgodności regulacji. Zwiększenie udziału podmiotów prywatnych i koordynacji

między państwami na poziomie regionalnym mogą doprowadzić do opracowania wspólnych

norm, a jeśli się uda, wprowadzić wyniki jako powszechnie obowiązujące regulacje.

Zwiększenie przejrzystości wymogów prawnych ogranicza możliwość błędnej wykładni

prawa.8 Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają swobodę w zakresie określania usług

społecznie użytecznych oraz sposobów ich realizacji. Mogą przyjąć model realizacji

bezpośredniej - za pomocą swoich własnych struktur, bądź też powierzać wykonywanie

takich usług zlecając je na zewnątrz (outsorcing9). Prywatyzacja zadań publicznych jest

urzeczywistnieniem zasady pomocniczości, która wyraża pierwszeństwo aktywności

społeczeństwa obywatelskiego nad działaniami administracji publicznej. Organizacje

pozarządowe mają istotny wkład w rozwój i realizację demokracji oraz praw człowieka, w

szczególności poprzez promowanie świadomości publicznej, udział w życiu publicznym oraz

6 W zaleceniach opracowanych przez RE m.in. określono zalecenia dla form współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, mechanizmy dopuszczenia do uczestnictwa w procesie decyzyjnym a także powinność wspierania finansowego poprzez finansowanie, zwolnienie z podatków czy dopuszczenie do przekazywania darowizn w postaci odliczeń od podatku, szerzej na ten temat w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie7 Wszelkie działania podejmowane przez Komisję Europejską w postaci wydanych Dyrektyw jak i orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące funkcjonowania trzeciego sektora miały za zadanie doprowadzić do standaryzacji i uproszczenia prawa i jego wykładni w państwach członkowskich, gdzie przyjęto m.in., że podmioty publiczne są odpowiedzialne za programowanie, regulowanie i kontrolę usług społecznych a podmioty trzeciego sektora świadczą w odniesieniu do misji użyteczności publicznej usługi z gwarancją rekompensaty finansowej otrzymywanej przez dostarczycieli usług oraz są za nie współodpowiedzialni.8 Por. S. H. McLaughlin, Building Efficient Models of Global Governance: The Role of the EU Regional Tier, Robert Schuman Centre For Advanced Studies, s. 3, http://www.eui.eu/Projects/GGP/Documents/Publications/RSCAS201081.pdf [dostęp 17.01.2011]9 Termin outsourcing jest połączeniem słów outside resoureces using, czyli korzystanie z zasobów zewnętrznych.

3

zapewnienie przejrzystości i odpowiedzialności władz publicznych, a także równie

niezastąpiony wkład w życie kulturalne i dobrobyt społeczny.10 Podchodząc do tematu w ten

sposób można rozważać możliwość zastąpienia państwa przez organizacje pozarządowe w

zakresie realizacji specjalnej grupy zadań publicznych, jakimi są usługi społeczne. Państwo

nie zawsze ma możliwość wytworzyć odpowiednich relacji ze społeczeństwem, tak

niezbędnych dla skutecznej realizacji celów społecznych. Dosyć często nie dysponuje

odpowiednimi strukturami pozwalającymi na prowadzenie działalności w takim charakterze.

Szczególnie w państwach byłego bloku wschodniego, w związku transformacją

systemową a z tym samoograniczeniem zadań aparatu administracyjnego i jego

nieudolności działań, doszło do rozbudowy sektora pozarządowego, który przejął

wykonywanie dotychczasowych zadań państwa. To wpłynęło na zmianę pozycji organizacji

społecznych. Przeszły one z pozycji podmiotów nadzorowanych i ograniczonych w zakresie

wykonywanych zadań w podmioty współadministrujące w wielu dziedzinach.11 Jednakże

należy pamiętać, że najważniejsze funkcje państwa wykonywane są przez administrację

zarządzaną przez państwo. Tak więc wszelkie stany zagrożenia życia i zdrowia obywateli

muszą pozostać w gestii państwa, gdyż tylko ono posiada sprawnie funkcjonujące organy a

także konieczne władztwo umożliwiające podjęcie odpowiednich działań w stanach

zagrożenia. Funkcjonowanie w warunkach kryzysowych, ogólnoświatowy problem z

międzynarodowym terroryzmem jak i problemy wewnętrzne jakimi jest trwałe bezrobocie

powodują, że rozwiązania stosowane w wielu krajach oparte są na wiedzy i doświadczeniach

zdobytych przez inne kraje. Obecnie żadnego państwa nie stać na eksperymentowanie i

wprowadzanie metodą prób i błędów własnych rozwiązań, gdy sytuacja wymaga

natychmiastowej i skutecznej przy tym reakcji.

Standaryzowanie współpracy międzysektorowej jest kolejnym etapem ewolucji polityki

państwa wobec organizacji pozarządowych w Polsce po 1989 roku.12 Lata 1989 - 2003 czyli

okres po transformacji ustrojowej a przed wejściem w życie Ustawy o działalności pożytku

publicznego i o wolontariacie13 w zakresie współpracy pomiędzy administracją publiczną a

organizacjami pozarządowymi charakteryzował się zdecydowaną przewagą rozwiązań

10 Uzasadnienie wagi organizacji trzeciego sektora w życiu publicznym przyjęte na forum Rady Europy w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie11 E. Ura, Zagadnienia prawa administracyjnego i funkcjonowania administracji publicznej, Przemyśl 2006, s. 9912 M. Rymsza, Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 313 Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 ze zm.

4

praktycznych.14 Główne rozwiązania systemowe opierały się na ogólnych założeniach

standardów współpracy, rozumianych jako pewien utrwalony sposób działania. Wydaje się,

że odnośnie tego okresu można powiedzieć, że polityka instytucji publicznych w tym okresie

nakierowana była na budowanie relacji niż faktycznej współpracy, choć już wtedy

odwoływano się do zasad pomocniczości, skuteczności czy transparentności

podejmowanych działań.

Projekt ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie był pierwszym

krokiem poczynionym w celu pełnej regulacji kwestii trzeciego sektora w Polsce. Do

momentu uchwalenia ustawy nie istniały przepisy wyraźnie określające zasady wykonywania

zadań publicznych oraz rolę trzeciego sektora. Prace nad ustawą trwały dość długo, gdyż

rozpoczęły się jeszcze w 1995 r., opracowywano ją wspólnie w ramach prac rządowych i

organizacji pozarządowych. W związku powstaniem rządu J. Buzka i planowaną reformą

ustroju państwa prace nad projektem nakierowano na formułę współpracy organów

administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Niestety z pojawieniem się ułomnej

ustawy o finansach publicznych w 1998 r., w której uniemożliwiono zlecanie zadań

podmiotom pozarządowym, prace nad ustawą utknęły w martwym punkcie. Szczególny

problem stanowił różny rodowód organizacji pozarządowych, które w części powołane

zostały jeszcze przez władzę ludową, inne natomiast są wynikiem inicjatyw oddolnych z

okresu po 1989 r., dlatego stworzenie prawa obejmującego zakresem wszystkie możliwości

wydawało się trudne. Do intensywniejszej pracy nad ustawą powrócono w 2001 r. po

ponownym objęciu władzy przez lewicowy rząd, a prym w tworzeniu prawa wiódł trzeci

sektor w postaci Forum Inicjatyw Pozarządowych. Wypracowany przez rząd projekt trafił w

2002 r. do Sejmu i w zasadzie bez większych zmian został przyjęty. Uchwalona ustawa ma

systemowe znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, a w uzasadnieniu

do ustawy można przeczytać: „Dokonując oceny dotychczasowych rozwiązań prawno

organizacyjnych dotyczących działalności sektora organizacji pozarządowych w Polsce, a w

szczególności kwestii zasad i form współpracy władz publicznych z tym sektorem, a także

materii wolontariatu, należy stwierdzić, iż do dnia dzisiejszego nie ma jednolitej ustawowej

regulacji normującej powyższe zagadnienia”15. Wprowadzone rozwiązanie legislacyjne to nie

zabieg kosmetyczny, lecz wyraźna zmiana kursu dotychczasowej polityki w zakresie

zarządzania publicznego i dowartościowanie oddolnych inicjatyw obywatelskich oraz ich

utrwalenie w systemie instytucjonalnym państwa16, która w znacznej mierze odpowiada na

14 por. P. Frączak, R. Skrzypiec, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s.1415 Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji, s. 1.

5

zapotrzebowanie współczesnego rynku organizacji pozarządowych. Starano się podążać za

życiem, za dynamicznym rozwojem społeczeństwa obywatelskiego.

Istotnymi, z punktu widzenia celu artykułu zmianami w prawie dotyczących

funkcjonowania trzeciego sektora w Polsce, są zmiany podmiotowe związane z

przekazywaniem organizacjom pozarządowym funkcji i zadań z zakresu administracji

publicznej. Normując miejsce organizacji pozarządowych ustawodawca ugruntowuje w

społeczeństwie świadomość istniejących inicjatyw obywatelskich oraz podnosi znaczenie ich

funkcji zarówno jako dostawcy usług społecznych jak i reprezentowania potrzeb i interesów

grup społecznych i środowisk, a także kontroli sektora publicznego, co stanowi o kierowaniu

idei organizacji pozarządowych w stronę ustawowego zdefiniowania ich pozycji jako

rzeczywistych podmiotów polityki społeczno - gospodarczej. Dzięki dużej presji ze strony

organizacji pozarządowych wprowadzone do ustawy długo oczekiwane zmiany spowodują

zwiększenie zainteresowania społeczeństwa rozwiązywaniem lokalnych problemów,

przyczyniając się tym samym do wzmacniania roli trzeciego sektora w rozwój społeczeństwa

obywatelskiego.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uchwalona w 2003 r. była

pierwszym aktem prawnym regulującym współdziałanie organizacji pozarządowych z sa-

morządem. Od momentu wejścia w życie była 11-krotnie zmieniana, jednak żadna z

nowelizacji nie była gruntowna. W trakcie wielodniowych prac nad ostatnim projektem udało

się osiągnąć ponadpartyjny i ponadsektorowy kompromis, co niewątpliwie bardzo dobrze

świadczy o stronie rządowej, parlamentarnej i stronie społecznej pracujących nad tym

projektem. W pracach nad nowelizacją brała udział grupa robocza składająca się z

przedstawicieli z ramienia rządu - głównie Departamentu Pożytku Publicznego, samorządu

oraz ze strony organizacji pozarządowych - żadna z nowelizacji nie podlegała takim

konsultacjom z przedstawicielami strony społecznej. Kilkuletnie obowiązywanie Ustawy po-

zwoliło na zebranie wiedzy dotyczącej praktycznego funkcjonowania jej przepisów. Kluczowe

dla sektora pozarządowego wprowadzenie do ustawy zmian poprzedziły badania dotyczące

funkcjonowania ustawy i konsultacje społeczne17. Większość zmian jakie wprowadzono w

2010 r., są odpowiedzią na pojawiające się w praktyce trudności. W niektórych punktach

wymagane było wprowadzenie uproszczenia, a w innych z kolei konkretyzacji pewnych

procedur.

16 E. Leś, Rola Rady Działalności Pożytku Publicznego w kształtowaniu polskiego dialogu obywatelskiego i demokracji uczestniczącej. Wykład wygłoszony podczas inauguracyjnego posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego 27 listopada 2003 17 Szereg badań dotyczących ułomności ustawy w pierwszych latach funkcjonowania prowadzono w Instytucie Spraw Publicznych.

6

W znowelizowanej wersji ustawy pojawiły się również przepisy umożliwiające

udzielanie przez jednostki samorządu terytorialnego pożyczek i gwarancji na realizację

zadań w sferze pożytku publicznego dla małych organizacji bez zaplecza materialnego,

które nie posiadają żadnych środków w szerokim tego słowa znaczeniu a także w celu

wsparcia działań NGO w trybie pozakonkursowym, np. w przypadku wystąpienia klęski

żywiołowej. Z perspektywy ogólnych opinii na temat wpływu UDPP na kształt wzajemnych

relacji sektora pozarządowego i publicznego na pewno należy docenić fakt, że w projekcie

nowelizacji poszerzono katalog uregulowanych przepisami form współpracy o instytucję

partnerstwa publiczno-społecznego.18

Wszelkie modyfikacje prawa zawarte w nowelizacji z 2010 r. wprowadzono w

zasadzie za sprawą najbardziej zainteresowanej strony – trzeciego sektora. Analizując

ścieżkę legislacyjną, szczególnie postępujący proces zbliżania się do decyzji, uwidoczniła się

ogromna jego rola a nawet sam fakt liczenia się podmiotów decyzyjnych z opiniami

środowiska, którego zmiany dotyczyły. Wiele proponowanych zmian zostało, jako bardzo

istotne i wpływające na jakość prawa, wprowadzone do ustawy. W interesie zarówno

administracji publicznej jak i podmiotów NGO było poprawienie przepisów w celu dokonania

odpowiednich zmian podmiotowych jako elementu modernizacji administracji i tylko taki splot

wzajemnych oczekiwań gwarantował pomyślność. Należy zaznaczyć również, że

uwidoczniła się w tym miejscu niespotykana zgoda polityczna. Wszystkie środowiska

polityczne generalnie mówiły o wprowadzanych zmianach jednym głosem. W sytuacji, gdyby

pojawiła się znaczna rozbieżność stanowisk zarówno ze strony podmiotów trzeciego sektora

oraz polityków, scenariusz mógłby wyglądać zgoła odmiennie i pomnąc wnioski płynące z

takich doświadczeń, spory doktrynalne mogłyby skutecznie zablokować proces modernizacji

tej części administracji publicznej. Czas jaki upłynął od uchwalenia pierwotnej wersji pozwolił

dokonać analizy spraw istotnych, które wymagały modyfikacji. Nie należy w tym miejscu

pomijać faktu, że poza usprawnieniem współpracy międzysektorowej ustawodawcy chodziło

głównie o potrzebę modernizacji systemu dostarczania usług publicznych. Wszelkie zmiany

podmiotowe wprowadzone nowelizacją z 2010 r. świadczą o chęci podniesienia jakości i

skuteczności świadczenia administracji oraz o świadomej formie zwiększania partycypacji

społecznej, czego ukazanie jest również celem tejże pracy.

Zakres zlecania zadań i funkcji administracji publicznej i współpraca z organizacjami

pozarządowymi

18 G. Makowski, Jaki mamy pożytek z ustawy o działalności pożytku publicznego? Wnioski z najnowszych badań, ISP, Warszawa 2007, s. 8

7

W związku z tym, że współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym

działaniem coraz to nowych obszarów, a ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną

oczekiwania społeczne, nieuchronnie prowadzi to do konieczności włączania podmiotów

spoza administracji publicznej do wykonywania funkcji z jej zakresu. Takie działanie oparte

jest na wykonywaniu funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej. Obecna tendencja

wpisuje się w szeroki kontekst procesu prywatyzacji zadań publicznych. Szczegółowy zakres

zlecania zadań i funkcji administracji podmiotom pozarządowym został określony w ustawie

o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Pierwotnie sfera ta obejmowała 24

dziedziny, lecz wskutek nowelizacji z 2010 r. zreorganizowano i zwiększono katalog zadań

publicznych do 33 dziedzin, w których sferze może być prowadzona działalność pożytku

publicznego. Wpisanie do projektu zmian rozszerzających zakres działań organizacji

pozarządowych w imieniu państwa nie natotkał sprzeciwu żadnej ze stron, wręcz obie

zainteresowane były wprowadzanymi zmianami. Dodatkowo przedstawiciele Partii Kobiet

wespół z Lewicą chcieli rozszerzyć katalog sfery zadań publicznych o przeciwdziałanie

wszelkim przejawom dyskryminacji, które według nich miały dopełnić zakres wprowadzanych

zmian. Jednakże postulat został odrzucony, ponieważ powodował jedynie powielenie

przepisów, gdyż obszary te są już uwzględnione w innych dziedzinach, m.in. w kwestiach

związanych z przestrzeganiem praw człowieka, edukacją, oświatą czy wychowaniem.

Głównym celem dla jakiego ustawodawca zdecydował się poszerzyć katalog

przekazanych zadań jest zapobieżenie przeciążeniu i rozrostowi aparatu administracji

publicznej. Wiąże się to przede wszystkim z zaangażowaniem państwa w świadczenie coraz

to nowej i większej liczby usług publicznych. Poprzez przekazanie wykonania zadania

podmiotowi prywatnemu administracja publiczna może zmniejszyć koszty funkcjonowania,

zarazem podnosząc jakość świadczonych usług oraz zwiększając przejrzystość ich

finansowania. W interesie administracji publicznej było wprowadzenie takich rozwiązań, które

zwiększając udział społeczeństwa w świadczeniu usług dla samego siebie, de facto dawały

wymierne korzyści finansowe administracji doraźnie jak i gwarantowały zabezpieczenie w

przyszłości. Z drugiej strony doprecyzowując i rozbudowując przepisy dotyczące

obowiązków sprawozdawczych m.in. zobowiązując organizacje pożytku publicznego do

publikowania na stronach internetowych sprawozdań z działalności wzmocniono nadzór nad

trzecim sektorem zabezpieczając administrację przed utrata kontroli nad zadaniami

zleconymi. Znaczenie w tej materii dla decyzji miało formalne wsparcie rządu ze strony

organizacji pozarządowych. Trzeci sektor również własnymi argumentami podnosił słuszność

doprecyzowania zagadnień, które w rzeczywistości już wcześniej wykonywane były przez

NGO, zatem nie było żadnych przeciwwskazań, by uznać tę zmianę za istotną i trafną z

punktu widzenia współpracy administracji i organizacji pozarządowych. Poza tym szerszy

zakres zadań przekazany do trzeciego sektora umożliwia dalszy rozwój tego typu

8

organizacji, w związku z zagwarantowaniem płynności finansowej w postaci dotacji

pochodzącej z administracji na dany cel. Ważnym w tej sytuacji jest fakt, że możliwość

wykonywania zadań z tego zakresu dana jest tylko i wyłącznie organizacjom pozarządowym

(oczywiście nie wykluczając podmiotów publicznych). Czynniki te miały istotny wpływ na

podjęcie takiej decyzji przez ustawodawcę i jest pragmatycznym świadectwem postępującej

modernizacji administracji.

W ustawie o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie określono sferę

zadań publicznych. Ustawodawca też w razie potrzeby pozostawił Radzie Ministrów

możliwość do określenia w drodze rozporządzenia, zadania w zakresie innym niż

wymienione w ustawie jako należące do sfery zadań publicznych, z możliwością powierzenia

wykonywania go podmiotom pozarządowym zapewniając wystarczające zaspokajanie

potrzeb społecznych. Takie brzmienie przepisów daje funkcjonalną możliwość podjęcia

rozstrzygnięć w sytuacji zmieniających się warunków związanych z ze szczególną społeczną

użytecznością niektórych zadań.

W zakresie współpracy między administracją publiczną i organizacjami trzeciego

sektora nowelizacją z 2010 r. wprowadzono wiele istotnych zmian. Oprócz już wcześniej

istniejących pojawiły się nowe formy, jak np. pojawiająca się niejako na pograniczu różnych

bytów administracyjnych inicjatywa lokalna - możliwość prowadzenia aktywności

obywatelskiej na rzecz swojego środowiska, w ramach której samorządy (nie tylko gmin, ale

również powiatów i województw) mogą współdziałać z mieszkańcami zrzeszonymi w

stowarzyszeniach19. Ustanowiono również działalność rad pożytku publicznego na poziomie

lokalnym, które mają być jeszcze jednym forum współpracy międzysektorowej. Lokalna rada

może być utworzona przez samorząd na wniosek organizacji i w związku z tym samorząd

powinien zawrzeć stosowne zmiany w programie współpracy z organizacjami

pozarządowymi. Wprowadzone fakultatywne rozwiązanie jest wynikiem konsultacji

społecznych z trzecim sektorem, gdyż w pierwotnej wersji strona rządowa zakładała

obligatoryjność tego rozwiązania. Z doświadczenia zmian można wnioskować, że przywilej

zostanie jednak zmieniony przez rząd w przyszłości w obowiązek. Różnicą w funkcjonowaniu

rad wojewódzkich i lokalnych jest fakt, że zasady funkcjonowania określa organ stanowiący

(czyli rada) a nie organ wykonawczy jak ma to miejsce w przypadku szczebla regionalnego.

Senat zgłosił poprawkę zakładającą zmianę co do trybu powoływania Rady wojewódzkiej –

przez Sejmik a nie Zarząd, Sejm w pracach podkomisji poprawkę odrzucił. Niestety nie

można doszukać się uzasadnienia potrzeby wprowadzenia różnego trybu na różnych

szczeblach. Lokalne rady zostały uposażone w te same kompetencje, które posiadały

wcześniej już funkcjonujące Rady Wojewódzkie, gdyż organizacje pozarządowe bardzo

19 Inicjatywy lokalne mogą być realizowane w wielu różnorodnych obszarach.

9

negatywnie oceniły proponowane przez rząd wyjęcie jej poza możliwości udzielania pomocy i

wyrażania opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a

organizacjami pozarządowymi i nadanie jedynie charakteru organu doradczego.

Istotą dialogu obywatelskiego jako rozwiązania instytucjonalnego jest uspołecznienie

procesów podejmowania decyzji publicznych przez umożliwienie obywatelom (a zwłaszcza

sformalizowanym strukturom reprezentującym obywateli, w tym organizacjom

pozarządowym) systematycznego wpływu na proces stanowienia prawa i przygotowywania

dokumentów państwowych, dotyczących bezpośrednio tychże obywateli. Oznacza to

uzupełnianie instytucji demokracji przedstawicielskiej (demokratycznej legitymizacji władzy

publicznej) przez mechanizmy demokracji uczestniczącej (bezpośrednie zaangażowanie

obywateli w sprawy publiczne).20 Dialog obywatelski, o którym mowa należy traktować jako

jeden z istotnych instrumentów kształtowania ładu i promowania demokracji uczestniczącej.

Jest zarówno podstawą konfrontacji interesów różnych grup społecznych21, jak również

negocjowania rozwiązań na zasadzie konsensusu społecznego22. Stwarza szansę

organizacjom pozarządowym znajdującym się jak dotąd najczęściej na peryferiach państwa,

odgrywać ważniejszą rolę w sferze podstawowych funkcji przypisywanym zorganizowanemu

społeczeństwu obywatelskiemu23.

W celu osiągnięcia poprawy kultury pomocniczości wprowadzono zapis art. 5

zachęcający administrację publiczną do konsultacji z NGOs projektów aktów prawnych

dotyczących zakresu ich kompetencji. W nowelizacji z 2010 r. ustawodawca zdecydował się

na wprowadzenie rozwiązania stosowanego w innych krajach UE (np. w Niemczech) w

postaci już nie fakultatywnego a obligatoryjnego konsultowania z organizacjami

pozarządowymi projektów aktów prawnych znajdujących się w obszarze ich działania.

Już od pierwszej wersji ustawy tworzenie programów współpracy samorządu

terytorialnego z organizacjami pozarządowymi jest obowiązkowe, nie oznacza jednakże

nałożenia obowiązku współpracy we wszystkich formach wymienionych. Ustawodawca

podejmując taką decyzję wykluczył w jasny sposób możliwość uciekania administracji od

wchodzenia w relacje z trzecim sektorem. Rozwiązanie to, niby przymusowe, wcale nie jest

20 M. Rymsza, O polityce państwa wobec trzeciego sektora i instytucjonalizacji dialogu obywatelskiego, [w:] M. Rymsza (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 821 Odmienna definicja nie traktująca dialogu jako pole konfrontacji, ale jako konstruktywny mechanizm udziału w procesie decyzyjnym zob. M. Rymsza, Wprowadzenie [w:] Organizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi do partnerstwa, G. Makowski, T. Schimanek (red.), ISP, Warszawa 2008, s. 922 W. Kwiatkowska, Uwagi na temat znaczenia dialogu społecznego, [w:] K. Frieske, L. Machol-Zajda, B. Urbaniak, H. Zarychta, Dialog społeczny. Zasady, procedury i instytucje w odniesieniu do podstawowych kwestii społecznych, IPiSS i IPS UW, Warszawa 1999, s. 57. 23 tj. funkcja świadcząca, funkcja innowacyjna, funkcja reprezentacyjna w zakresie wyrażania interesów społecznych (rzecznictwo obywatelskie) i politycznych (rzecznictwo polityczne), funkcja redystrybucyjna.

10

niekorzystne dla administracji. Przewiduje się wkład trzeciego sektora programowanie usług,

stwarzając w ten sposób podstawy dla wprowadzenia rozwiązania typu welfare mix24, dające

możliwość zwiększenia efektywności wykorzystania środków. Partycypacja w kosztach

innych podmiotów niż tylko publiczne oraz skuteczniejsze metody świadczenia usług są

elementami idei modernizacji administracji. Tylko brak zainteresowania ze strony organizacji

pozarządowych zarówno wcześniej jak i obecnie mógłby wpłynąć negatywnie na jakość

świadczonych społeczeństwu usług.

Współpraca międzysektorowa odbywa się w szczególności w formie:

1. zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych,

2. wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności,

3. konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w

dziedzinach dotyczących ich statutowej działalności,

4. konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych,

w tym także poszczególnych zadań gminy, z radami działalności pożytku

publicznego, jeśli zostały takie utworzone przez właściwe jednostki samorządu

terytorialnego,

5. tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z

przedstawicieli organizacji pozarządowych i właściwych organów administracji

publicznej (w tym posiedzeniach Komisji Dialogu Społecznego),

6. umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej,

7. umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju25.

Ze strony organizacji pozarządowych, w związku z coraz większym uznaniem i ich

potrzebą padła również propozycja rozszerzenia tego katalogu o ósma pozycję, a

mianowicie prowadzenie ośrodków wsparcia organizacji pozarządowych, jednakże nie

znalazła szerokiego poparcia wśród osób pracujących nad nowelizacją i ostatecznie nie

znalazła miejsca w prawie.

Należy zauważyć, że niesie to za sobą szereg obopólnych korzyści zarówno dla

administracji jak i NGO. Zlecając organizacjom pozarządowym realizację zadań publicznych

administracja zdejmuje z siebie obowiązek wykonania zadania własnymi środkami, co z

związku z natłokiem zadań, którymi obarczona jest administracja, mogłoby doprowadzić do

nienależytego wykonywania tych zadań. Kontrola ze strony administracji pozwala zachować

nadzieję, że zleceniobiorca wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Trzeci sektor mimo, że

działa w imieniu administracji, powinien z racji bliskości, lepiej reagować na zapotrzebowanie

społeczeństwa na świadczone usługi. Wzajemne informowanie się o planowanych

24 welfare mix - pluralizm instytucjonalny zakładający współpracę sektorów polityki społecznej25 Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241

11

kierunkach działalności daje obraz rzeczywistości i pozwala skuteczniej niż dotychczas

prowadzić politykę świadczącą. Dzięki tym rozwiązaniom sektor publiczny i obywatelski

mogą się lepiej uzupełniać, a co z tym związane działać sprawniej i skuteczniej. Konsultacje

społeczne dotyczące zarówno zmian prawnych w dziedzinach działalności statutowej NGO

jak i samej sfery zadań publicznych w ramach rad działalności pożytku publicznego i

tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, gwarantują pełną

transparentność podejmowanych decyzji i umożliwiają znajdowanie rozwiązań na zasadzie

konsensusu społecznego, które przyczyniają się i przyczyniać się będą do podnoszenia

jakości usług świadczonych w imieniu administracji publicznej. Umowy o wykonanie

inicjatywy lokalnej i umowy partnerstwa oparte o zasady prowadzenia polityki rozwoju

zakładają wspólne zaangażowanie stron w wykonywanie funkcji państwa.

Należy dojść do ogólnego wniosku, że zarówno rozszerzenie zakresu zadań, które

mogą być powierzane do wykonania organizacjom pozarządowym w formie zlecenia jak i

rozbudowanie i uszczegółowienie form współpracy między sektorami publicznym i

społecznym prowadzi do trwałych zmian modernizujących administrację. Prywatyzacja usług

gwarantuje skuteczniejsze wykorzystanie możliwości realizacji zadań a zarazem jest

najlepszym środkiem do podniesienia jej jakości. Dzięki poszerzeniu form współpracy (w

niektórych przypadkach fakultatywnie a nie obligatoryjnie) wzrasta poziom partycypacji

społecznej.

Mechanizmy zlecania zadań i funkcji administracji publicznej oraz współpracy z

trzecim sektorem

Ustawa traktująca o organizacjach pozarządowych normuje nie tylko zakres w jakim

uprawnienia do sprawowania funkcji państwa mogą być przekazane oraz na czym ma

opierać się współpraca międzysektorowa, ale także precyzuje w jaki sposób ma się to

odbywać. W środowisku pozarządowym podnoszono głosy, że zasady unormowane w

ustawie nie były do końca jasne, co powodowało różnego rodzaju perturbacje i rodziło

sytuacje patologiczne co przedstawię w dalszej części pracy. W związku z tym w trakcie

konsultacji społecznych nad nowelizacją ustawy wprowadzono wiele rozwiązań, które

doprecyzowały mechanizmy współpracy administracji publicznej i sektora NGO.

Zagadnienie współpracy między sektorami wiąże się ściśle z koncepcją prywatyzacji

usług publicznych, a najważniejszym jej elementem jest zlecanie organizacjom - w drodze

otwartych konkursów - realizacji zadań publicznych. Wcześniejsza wersja budziła

wątpliwości co do interpretacji przepisów. Nowelizacja ustawy szczegółowo precyzuje

zasady zlecania realizacji zadań ze sfery zadań publicznych oraz wykorzystanie środków

finansowych na pokrycie kosztów ich wykonania. Wprowadzone zmiany maja na celu

12

wzmocnienie pozycji organizacji wobec administracji oraz umożliwienie organizacjom

obywatelskim jak najszerszego udziału w wykonywaniu usług publicznych przez zapewnienie

im równego prawa realizacji zadań publicznych z administracja rządową i samorządową.26

Obecna wersja ustawy określa konieczne elementy jakie muszą znaleźć się w ofercie,

procedurę przeprowadzania konkursów a także warunki jakim musi odpowiadać zawarta

umowa, jednocześnie przyznając administracji publicznej przyznano odpowiednie

uprawnienia kontrolne wobec realizujących zadania publiczne.

Zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych może mieć formę

powierzania wykonywania zadań publicznych, ewentualnie wspierania takich zadań. Różnica

wynikająca z możliwości powierzenia lub wsparcia wynika z zasad udzielania dotacji na

zadanie. O ile powierzanie wykonywania zadań publicznych wiąże się z udzieleniem dotacji

na finansowanie (w całości) pokrywające ich realizację, to wspieranie takich zadań, polega

na jedynie dofinansowaniu ze strony administracji publicznej. Powierzenie i wsparcie

dokonuje się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Pomimo oporu ze strony

trzeciego sektora27 (co może wydawać się nie logiczne, gdyż propozycja rządu dawała

wyłączność NGO) nie ma również już możliwości rozpisania konkursów, w których będą

brały udział jednostki organizacyjne samorządów, które konkurs ogłaszają28. W otwartym

konkursie ofert mogą uczestniczyć jedynie organizacje pozarządowe oraz inne podmioty

uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego. Zastopowano w ten sposób

patologiczną sytuację, w której samorządy de facto same sobie przydzielały dotacje, z

drugiej strony ograniczono możliwość konkurowania w dziedzinie świadczenia usług

publicznych.

Ważne zmiany związane są z oceną ofert konkursowych. Zgodnie nowymi zasadami

procedura wyboru oferty musi gwarantować wysoką jakość realizacji zleconego zadania.

Przy ogłoszeniu otwartego konkursu, w celu zaopiniowania złożonych ofert, ustawa nakłada

obowiązek powołania właściwej komisji konkursowej (zadanie to również może zostać

zlecone organizacjom pozarządowym), w składzie której nie mogą już zasiadać osoby

reprezentujące podmioty biorące udział w konkursie, jednakże mogą uczestniczyć z głosem

doradczym, w stosunku do urzędników będących członkami komisji konkursowych stosuje

26 I. Goliński, R. Skiba, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2003, http://www.ngo.pl, s. 4.27 Zob. wypowiedź Prezesa Fundacji Inicjatyw Pozarządowych Jana Jakuba Wygnańskiego na wysłuchaniu publicznym na Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 145) dotyczącym proponowanych zmian w ustawie, z dn. 21.04.2009 r.28 Ograniczenie wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych.

13

się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wykluczenia urzędników,

którzy również mogą być przedstawicielami tychże organizacji pozarządowych.

W najnowszej wersjii ustawy wprowadzono zapis, który w praktyce umożliwia

stosowanie tzw. regrantingu29, czyli możliwości wykonania zadania publicznego jako

podwykonawcy przez inną organizację, która nie jest bezpośrednią stroną umowy z organem

administracji publicznej.30 Warunkiem koniecznym jednakże jest zapewnienie, że wyboru

podwykonawcy dokonano w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję. Dotyczy

to obu dopuszczonych form współpracy, czyli wsparcia ewentualnie powierzenia realizacji

zadania.

Po dokonaniu analizy mechanizmów zlecania organizacjom pozarządowym funkcji i

zadań z zakresu administracji publicznej można dojść do wniosku, że pierwotne opracowanie

procedur współpracy administracji z NGO przyjęte w ustawie nie sprawdzało się i rodziło

wiele komplikacji. Analizując wnioski płynące z badań nad funkcjonowaniem ustawy

uchwalonej w 2003 r. stwierdzono, że niektóre rozwiązania znacznie utrudniały możliwość

współpracy w związku z biurokratycznymi barierami. Zbyt skomplikowane proceduralne

wymogi uniemożliwiały sprawne i skuteczne działanie. Dlatego też ustawodawca

przychylając się do opinii płynących z trzeciego sektora jak i ze strony administracji

publicznej zdecydował się na uproszczenie przepisów, tak by zbyt skomplikowane procedury

nie były przyczyną zatoru jaki czasem powstawał we współpracy międzysektorowej oraz

uszczegółowił przepisy (mimo, że organizacje pozarządowe określały to drogą w kierunku

mnożenia formalnych warunków) precyzując to, co się miało znaleźć w programach

współpracy, między innymi terminy, zakres programów oraz zasady sprawozdawczości z

realizacji tych programów. W rzeczywistości wszelkie zmiany miały również za zadanie

wprowadzić takie zmiany modernizujące, które przyczyniłyby się do poprawy jakości

wykonywania funkcji i zadań administracji publicznej. Doprecyzowując niektóre przepisy i

wprowadzając w mechanizmy nowe możliwości przyczynił się do rozwoju administracji,

nawet gdy czasami grozi to możliwościami zachowań patologicznych. Tak postępująca

modernizacja wpływa pozytywnie na obraz administracji publicznej w Polsce.

NGO o statusie organizacji pożytku publicznego

Aktywność społecznie użyteczna prowadzona przez organizacje pozarządowe w

sferze zadań publicznych określana jest mianem jako działalność pożytku publicznego.31

29 regranting - redystrybucja lub też rozdział pozyskanych środków finansowych pomiędzy jednostki, których dany projekt dotyczy.30 Por. A. Siennicka, Nowelizacja Ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie, Bezrobocie.org.pl, Biuletyn 1/2010, s. 931 Na temat zakresu podmiotowego działalności pożytku publicznego także: K. Kietlińska, Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, Difin, Warszawa 2010, s. 107

14

Zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie32 oraz

ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o

wolontariacie33 organizacje pozarządowe a także i inne podmioty, które prowadzą działalność

pożytku publicznego mają możliwość od dnia 1 stycznia 2004 r. uzyskiwać szczególny status

organizacji pożytku publicznego34, co można by określić mianem elity wśród podmiotów

prowadzących działalność społecznie użyteczną zaliczanych do trzeciego sektora. Z takim

statusem wiążą się szczególne uprawnienia, ale również i obowiązki takich organizacji.

Ponad sześć lat obowiązywania przepisów pozwoliły zarówno stronie rządowej jak i

pozarządowej wskazać pola, w których ustawa wymagała zmian. Niewątpliwym jest fakt, że

projekt nowelizacji podlegał wpływom środowisk trzeciego sektora i większość nowości

pochodziła właśnie od niego, dlatego też generalnie NGO traktowało go jako krok naprzód.

Niemniej jednak nie zabrakło również politycznych sporów i wprowadzania przepisów, które

z założenia miały służyć zmodernizowaniu administracji publicznej i dostosowania

mechanizmów współpracy między sektorami do aktualnych potrzeb, a w pewien

biurokratyczny sposób zamykały drogę rozwoju. Nowelizacja poza zmianami w obszarach i

zasadach współpracy wprowadziła także między innymi modyfikację w definicji organizacji

pozarządowej35, usuwając z jej zakresu spółdzielnie socjalne36 jednocześnie umożliwiając

spółkom akcyjnym, spółkom z o.o. oraz klubom sportowym będącym spółkami nabywanie

takiego statusu o ile ich działalność nie będzie nastawiona na osiąganie zysku. Natomiast

przypadku stowarzyszeń, które uzyskały lub starają się o ten specjalny status, działalność

pożytku publicznego nie może być prowadzona wyłącznie na rzecz członków

stowarzyszenia. Stwierdzenie jest zupełnie nowe i trudno tak naprawdę zrozumieć logikę

wprowadzenia przepisów, gdyż z założenia stowarzyszenie nastawione jest na działalność

dla własnych członków. Organizacje pożytku mają działać dla społeczeństwa, ale czy

właśnie członkowie stowarzyszenia nie są jakąś częścią tego społeczeństwa?

Przypuszczalnie przepis będzie martwym, gdyż jest szereg możliwości, które pozwolą

ominąć go, tak by ustawowym założeniom stało się zadość. Ważnym przepisem stał się fakt

mówiący o tym, że uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego przez organizacje

pozarządowe oraz pozostałe wymienione podmioty jest możliwa dopiero po okresie co

najmniej 2 lat prowadzenia nieprzerwanej pożytku publicznego. Co do tego nie było

wątpliwości, rozwiązanie pragmatyczne, zamykające drogę dla tych, którzy mogliby

nadużywać przywilejów organizacji pożytku. W sytuacji wymogu okresu karencji,

stowarzyszenie musi wykazać się działalnością na rzecz ogółu. W porównaniu do

32 Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.33 Dz. U. Nr 96, poz. 87434 Uwagi na temat organizacji pożytku publicznego zob. Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2007, s. 17435 Art. 1. 3)c) – Dz. U. 2010, Nr 28, poz. 14636 W związku z prowadzeniem działalności nastawionej na zysk.

15

wcześniejszej wersji doprecyzowaniu uległ również zapis traktujący o prowadzeniu

działalności gospodarczej przez organizacje pozarządowe. Wpisano rozwiązanie mówiące,

że zostało dopuszczone warunkowo, wyłącznie jako dodatkowa w stosunku do działalności

na rzecz pożytku publicznego. Tak więc statusu organizacji pożytku nie otrzyma organizacja

zajmująca się wyłącznie prowadzeniem działalności dla zysku.

Organizacją pożytku publicznego może zostać organizacja pozarządowa prowadząca

działalność w zakresie zadań ze sfery zadań publicznych oraz inne podmioty wymienione w

ustawie37, jeżeli łącznie spełnia następujące wymagania:

- prowadzi działalność na rzecz ogółu społeczności albo określonej grupy, wyodrębnionej ze

względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną,

- może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie jako dodatkową w stosunku do

działalności pożytku publicznego;

- nadwyżkę przychodów nad kosztami przeznacza na działalność pożytku publicznego,

- posiada statutowy kolegialny organ nadzoru lub kontroli, niezależny od organu

zarządzającego, który mu nie podlega w obszarze wykonywania kontroli wewnętrznej lub

nadzoru,

- posiada statut lub inny akt wewnętrzny, w którym przewidziany jest szeroki wachlarz

ograniczeń dotyczący wykorzystywania majątku organizacji oraz dokonywania zakupów od

podmiotów związanych z członkami organizacji,

- członkowie organu zarządzającego nie byli skazani prawomocnym wyrokiem za umyślne

przestępstwo publiczne lub przestępstwo skarbowe,

- sporządza roczne sprawozdanie merytoryczne i finansowe ze swojej działalności i

przekazuje je ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, którego

nadzorowi i kontroli podlega.

Działalność pożytku publicznego w przypadku stowarzyszeń nie może być prowadzona

jedynie na rzecz członków stowarzyszenia.

Należy pamiętać, że organizacje pożytku publicznego działają na takich samych

zasadach, jak organizacje pozarządowe i inne podmioty również prowadzące działalność

37 osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego oraz spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników oraz z zastrzeżeniem, że ich działalność pożytku publicznego podlega wyodrębnieniu w sposób zapewniający należytą identyfikację pod względem organizacyjnym i rachunkowym, a nadwyżki przychodu nad kosztami uzyskiwanej w wyniku prowadzenia działalności pożytku publicznego wykorzystują na cele działalności pożytku publicznego.

16

pożytku publicznego jednak nie posiadające takiego statusu, jedyną różnicą są posiadane

przez organizacje pożytku publicznego przywileje. Rygorystyczne obwarowania gwarantują,

że z przywileju posiadania statusu organizacji pożytku publicznego korzystać będą jedynie

podmioty, które w rzeczywistości w swoim działaniu nastawione są na realizację celów

społecznie użytecznych. Wszelkie zmiany w przepisach traktujących o organizacjach

pożytku publicznego wpisują się w generalny nurt zmian wprowadzanych w administracji.

Przedefiniowane pojecie o organizacje pożytku publicznego oraz przywileje jakie uzyskała

ma jeszcze lepiej służyć społeczeństwu.

Zagrożenia dla trzeciego sektora płynące z funkcjonowania systemu współpracy

międzysektorowej

Organizacje pozarządowe określane mianem trzeciego sektora w państwach

demokratycznych, szczególnie w zachodniej Europie w ciągu XX w. przeszły z pozycji

innowatora (funkcja pozostała, jednak w ograniczonym stopniu) oraz aktywnego realizatora

działań niezależnych od państwa i tylko go uzupełniających, na pozycję realizatora zadań

administracji publicznej, w sytuacji gdy okazało się, że trzeci sektor działa jako skuteczne

narzędzie w rozwiązaniu wielu problemów społecznych. Zatem rozwój sektora

pozarządowego jako usługodawcy oraz zmiana pozycji państwa na pozycję zleceniodawcy

jest faktem. Problem zmian jakościowych postępujących w szeroko pojętym sektorze NGO

dowodzi, że nie można prawidłowo określić zakresu podmiotowego tego sektora, gdyż

włączone w system władzy coraz bardziej dostosowują swoje struktury i systemy

zarządzania (poprzez spełnianie oczekiwań administracji, że w większości swoich działań

skują się na realizacji usług zleconych) do potrzeb współpracy z administracją, co traktuje się

jako powód zaprzestania pełnienia funkcji reprezentowania obywateli, na poczet

reprezentowania interesów administracji wobec obywateli. Proces profesjonalizacji –

racjonalny z punktu widzenia realizacji zadań usługodawczych – niewątpliwie zagraża

tożsamości sektora pozarządowego. Słabość polskiego trzeciego sektora po 1989 roku

wynika między innymi z rozwoju funkcji realizatora usług kosztem funkcji rzeczniczej i

kontrolnej.38 To co miało być głosem obywateli, jest narzędziem zarządzania.

Sytuacja, w której najważniejszym źródłem finansowania organizacji (dla 50% z nich,

jednocześnie środki te stanowią ok. 1/3 przychodów sektora) jest administracja rządowa i

samorządowa, zagraża niezależności organizacji pozarządowych.39 I nie istotna jest

wyłącznie teoretyczna wartość, ale praktyczne hamulce w realizacji misji społecznej. NGO

38 P. Frączak, Organizacje pozarządowe a państwo – w poszukiwaniu równowagi, Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP, s. 35 i nast.39 B. Juraszek-Kopacz, A. Sienicka, T. Zagrodzka, Ekonomizacja organizacji pozarządowych – wyzwania i szanse okiem praktyków, Ekonomia Społeczna Teksty 2008, 10/208, s. 5

17

przestaje formułować niezależne oceny, a w to miejsce staje się wykonawcą priorytetów

publicznych i w ten sposób, powoli przestaje formułować niezależne oceny, stając się

wykonawcą priorytetów ustanowionych przez państwo. W praktyce segment pozarządowy

zajmuje się redystrybucją środków przekazanych przez organy władzy publicznej na cele

społeczne, w tym realizację usług społecznych. Organizacje pozarządowe, w związku z rolą

jaką pełnią – realizacja zadań publicznych, stają się w wymiarze zarządzania coraz bardziej

profesjonalne. Wymagane wysokiej klasy zarządzanie menedżerskie i potrzeba stałej

współpracy z administracją niesie ze sobą niebezpieczeństwo etatyzacji organizacji

pozarządowych, a zwłaszcza organizacji pożytku publicznego, podporządkowując je daleko

idącej kontroli państwa oraz ograniczając pozyskiwanie „niezależnych” źródeł finansowania

(chodzi zwłaszcza o propozycję zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w

jakimkolwiek zakresie przez organizacje pożytku publicznego)40 lub komercjalizacji. Z

etatyzacją wiąże się upodobnianie do struktur administracji wraz z przyjęciem reguł gry

dostosowujących do jeszcze większej skuteczności, lecz nie w związku z realnym

wykonywaniem zadań zleconych, a dopasowaniem się do wymogów proceduralnych

ustanawianych przez administrację publiczną. Komercjalizacja natomiast to wzorowanie się

na zasadach biznesu, by móc skuteczniej konkurować o środki pochodzące z ofert

przetargowych i kontraktów. Postępujący proces profesjonalizacji, chociaż jest racjonalny z

punktu widzenia realizacji zadań, to niewątpliwie przyczynia się do utraty tożsamości przez

sektor pozarządowy. Można pokusić się o stwierdzenie, że sektor pozarządowy znalazł się w

dwoistej sytuacji. Z jednej strony interesuje go uzyskiwanie coraz większego wsparcia ze

środków publicznych, z drugiej natomiast zabiega o uniknięcie zbyt wielkiego wpływu i

zachowania niezależności od administracji. Dlatego też wśród NGO jako alternatywa rośnie

coraz większe zainteresowanie działalnością ekonomiczną jako metodą odzyskania

niezależności organizacji i wyciągnięcia z pułapki bycia zakładnikiem administracji

publicznej. Zainteresowanie to było też wynikiem pojawiania się czegoś w rodzaju nowej

generacji filantropii (tzw. venture philanthropy41), w której dobroczynność nie polega już na

rozdawaniu pieniędzy, ale na ich inwestowaniu w celu uzyskania jak największej korzyści

40 Por. Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych przygotowane przez Programu Polityki Społecznej ISP w sprawie skierowanego do konsultacji społecznych przez MPiPS projektu ustawy o zmianie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2006 oraz ekspertyzę zawartą w M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza przygotowana na zlecenie MPiPS, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006.41 Venture philantropy – filantropia przedsięwzięcia - znana również jako kapitalizm filantropijny, bierze pojęcia i techniki z ekonomicznych teorii kapitału podwyższonego ryzyka i wysokiej technologii zarządzania przedsiębiorstwem i stosuje je do osiągnięcia celów dobroczynnych. Charakteryzuje się skłonnością do eksperymentowania i „próbą nowego podejścia”, Koncentruje się na wymiernych rezultatach przedsięwzięcia.

18

społecznej.42 Ewolucja istotnej części stowarzyszeń i fundacji nadaje ich działalności

charakter gospodarki społecznej a nie stricte non-profit.43

Należy zdać sobie sprawę z tego, że to co traktowane jest przez sektor pozarządowy

jako zagrożenie, jest korzystne dla administracji publicznej. Rozdźwięk między

oczekiwaniami władzy społeczeństwa jest w tym miejscu dostrzegalny, jednakże należy

założyć, że wszelkie zmiany następujące w procesie przemian i udoskonalania usług

administracji wpływają na osiągnięcie żądanych rezultatów. Prywatyzacja usług poprzez

zdjęcie obowiązku bezpośredniego świadczenia usług przez administrację a w związku z tym

ograniczenie potrzeby wzrostu zatrudniania i skupienie się wyłącznie na funkcjach nadzorczo

– kontrolnych jest traktowane przez sektor publiczny jako krok w dobrym kierunku.

Podchodząc do tych stwierdzeń od strony administracji publicznej można założyć, że

zadanie jakie zostało postawione przed administracją publiczną, tj. poprawa jakości usług

administracji poprzez prywatyzowanie administracji przyniosła zamierzony efekt.

Prywatyzacja oddaje w ręce podmiotów trzecich, które znajdują się bliżej niż urzędnik,

ludzkich spraw, pozwalają dostosować usługi do potrzeb społecznych, toteż trafność ich

działań jest skuteczniejsza, niż gdyby miała decydować o tym administracja. Partycypacja

społeczna zakłada, że obywatele poprzez organizacje pozarządowe wskażą obszary,

którymi państwo powinno się zainteresować, a dzięki posiadanej wiedzy lepiej zrealizują

oczekiwania.

Jeżeli założymy, że dla trzeciego sektora najważniejszym jest pozyskiwanie środków

do realizacji zadań statutowych to i odnoszą one korzyści. Gdyby udało się zachować

równowagę między przynależnymi do charakterystyki NGO funkcjami można by twierdzić, że

wizja trzeciego sektora jako rzeczywistego partnera państwa w zaspokajaniu potrzeb

społecznych jak i współtworzeniu polityk i wspólnym zarządzaniu jest możliwa. Przecież

podstawowym warunkiem rozwoju podmiotów trzeciego sektora jest ich skuteczna

współpraca z organami administracji publicznej. Podmioty pozarządowe powinny raczej być

traktowane jako partnerzy administracji publicznej, którzy wspólnie z państwem dążą do

zapewnienia społeczno-gospodarczego rozwoju i zbliżają obywateli do instytucji publicznych.

Zatem w interesie państwa powinno być prowadzenie polityki propagowania działalności

trzeciego sektora i dążenie do budowania z nimi stabilnego publiczno-społecznego

partnerstwa. Także w ramach UE zakładano, że współuczestnictwo organizacji

pozarządowych w politykach unijnych zwiększy legitymizację społeczną działań

podejmowanych przez jej instytucje oraz poprawi ich wizerunek w odbiorze społecznym. To

co wyróżnia współczesne rozwiązania europejskie, to próba włączenia tych organizacji w

42 J.J. Wygański, Ekonomizacja organizacji pozarządowych. Możliwość czy konieczność? Stowarzyszenie KLON, Jawor 2008, s. 1043http://www.pozytek.gov.pl/III,sektor,w,statystyce,publicznej,907.html?PHPSESSID=1b6b94f46b9108fa35fe1692b5e4cf86 [ dostęp 18.01.2011]

19

system sprawowania władzy, jako odpowiedź na coraz wyraźniejszy problem „deficytu

demokracji”44, zarówno w państwach jak i strukturach międzynarodowych, jak choćby Unii

Europejskiej.45 Partnerstwo jest warunkiem współczesnego systemu zarządzania

administracją publiczną.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w wyniku przeprowadzonych przez uprawnione

do tego instytucje kontroli46 ujawniono liczne przypadki działań niezgodnych z prawem,

zarówno w jednostkach udzielających jak i pośród korzystających z dotacji. Nieprawidłowości

wystąpiły na każdym etapie współpracy, szczególnie samorządu z podmiotami sektora NGO

działającymi w sferze publicznej. Można wysnuć wniosek mówiący o praktycznych

niedociągnięciach systemu. Teoretycznie prywatyzacja usług została przeprowadzona

sprawnie i zakłada wysoki poziom jakości świadczonych usług, jednakże wykonywanie

zadań administracji wiąże się zawsze z udziałem czynnika ludzkiego. Sytuacje patologiczne

zdarzające się zarówno po stronie organizacji pozarządowych jak i administracji dają

wyraźne wskazówki, że proces ścisłej kontroli realizacji zadań był bardziej potrzebny niż

sądzono. Można pokusić się o wniosek, że z teoretycznego punktu widzenia zmiany

podążają w takim kierunku, który gwarantuje zapewnienie skuteczności i jakości usług

publicznych na odpowiednio wysokim poziomie. Dowodem tego ma być zwiększenie udziału

obywateli w rządzeniu i przez to przybliżeniu ich do państwa. Niemniej jednak praktyka

wskazuje, że założenia modelowe wymagają jeszcze wielu lat wspólnej pracy, a co

ważniejsze zmiany nastawienia do pojęcia środków publicznych przeznaczonych na

finansowanie realizacji ważnych zadań leżących w interesie społeczeństwa.

Słowa kluczowe:

organizacje pozarządowe, prywatyzacja zadań publicznych, pożytek, NGO, administracja

publiczna

Literatura:

44 Problem deficytu demokracji poruszają m.in. B. Lewenstein, H. Palska, Organizacje pozarządowe na scenie publicznej Polski okresu transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą – analiza badań jakościowych, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie. Wydawnictwa IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 83 45 Uwagi na temat potrzeby podniesienia znaczenia organizacji pozarządowych i partycypacji społecznej w procesie decyzyjnym zob. T. G. Grosse, Komisja Europejska wobec trzeciego sektora na przykładzie strategii lizbońskiej, Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP46 Szczegółowe informacje dotyczące kontroli i wniosków płynących z kontroli znajdują się w raporcie przygotowanym przez Najwyższą Izba Kontroli oraz Krajową Radę RIO, Informacja o wynikach kontroli prawidłowości udzielania i rozliczania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji na zadania zlecone podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, Warszawa 2008

20

1. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku i o wolontariacie (Dz. U.

2003, Nr 96, poz. 873 ze zm.).

2. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnianiu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143

ze zm.).

3. Ustawia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z

2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241.).

4. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku

publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 28, poz.

146).

5. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.).

6. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z

2009r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241).

7. Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o

wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji.

8. Zalecenia CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie

statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie.

9. Frączak P., Skrzypiec R., Analiza aktualnych warunków współpracy administracji

publicznej z sektorem pozarządowym, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z.

Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym,

Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.

10. Gawin D., Europejskie społeczeństwo obywatelskie, Projekt obywateli czy

eurokratów? [w:] Gliński P., Lewenstein B., Siciński A. (red.), Samoorganizacja

społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie.

Wydawnictwa IFiS PAN, Warszawa 2004.

11. Gliński P., Polskie społeczeństwo obywatelskie – sektor pozarządowy [w:]

Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej

się Europie, Gliński P., Lebenstein B., Siciński A. (red.), Wydawnictwo IFiS PAN,

Warszawa 2004.

12. Gliński P., Style działań organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy

pożytku publicznego?, IFiS PAN, Warszawa 2006.

13. Goliński I., Skiba R., Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Komentarz, Warszawa 2003.

14. Kietlińska K., Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, Difin,

Warszawa 2010.

21

15. Kwiatkowska W., Uwagi na temat znaczenia dialogu społecznego, [w:] Frieske K.,

Machol-Zajda L., Urbaniak B, Zarychta H., Dialog społeczny. Zasady, procedury i

instytucje w odniesieniu do podstawowych kwestii społecznych, IPiSS i IPS UW,

Warszawa 1999.

16. Lewenstein B., Palska H., Organizacje pozarządowe na scenie publicznej Polski

okresu transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą – analiza badań

jakościowych, [w:] Gliński P., Lewenstein B., Siciński A. (red.), Samoorganizacja

społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie. WIFiS

PAN, Warszawa 2004.

17. Offe C., Nowe ruchy społeczne. Przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:]

Szczupaczyński J. (red.), Władza i społeczeństwo, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”,

Warszawa 1995.

18. Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2007.

19. Rymsza M., O polityce państwa wobec trzeciego sektora i instytucjonalizacji dialogu

obywatelskiego, [w:] Rymsza M. (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski.

Polityka państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.

20. Rymsza M., Frączak P., Skrzypiec R., Wejman Z., Standardy współpracy

administracji publicznej z sektorem pozarządowym. Ekspertyza przygotowana na

zlecenie MPiPS, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006.

21. Rymsza M., Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami

pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora [w:] Rymsza M.,

Frączak P., Skrzypiec R., Wejcman Z., Standardy współpracy administracji publicznej z

sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.

22. Rymsza M., Wprowadzenie [w:] Organizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi

do partnerstwa, Makowski G., Schimanek T. (red.), ISP, Warszawa 2008.

23. Ura E., Zagadnienia prawa administracyjnego i funkcjonowania administracji

publicznej, Przemyśl 2006.

24. Wygański J.J., Ekonomizacja organizacji pozarządowych. Możliwość czy

konieczność? Stowarzyszenie KLON, Jawor 2008.

25. Raport przygotowany przez Najwyższą Izba Kontroli oraz Krajową Radę RIO,

Informacja o wynikach kontroli prawidłowości udzielania i rozliczania przez jednostki

samorządu terytorialnego dotacji na zadania zlecone podmiotom nie zaliczanym do

sektora finansów publicznych, Warszawa 2008.

26. Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych Stanowisko Instytutu Spraw Publicznych

przygotowane przez Programu Polityki Społecznej ISP w sprawie skierowanego do

22

konsultacji społecznych przez MPiPS projektu ustawy o zmianie Ustawy o działalności

pożytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2006.

27. Uzasadnienie wagi organizacji trzeciego sektora w życiu publicznym przyjęte na

forum Rady Europy w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw

członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie.

28. Frączak P., Organizacje pozarządowe a państwo – w poszukiwaniu równowagi,

Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP, Warszawa 2010.

29. Grosse T.G., Komisja Europejska wobec trzeciego sektora na przykładzie strategii

lizbońskiej, Trzeci sektor, Nr 20 – wiosna 2010, ISP, Warszawa 2010.

30. Juraszek-Kopacz B., Sienicka A., Zagrodzka T., Ekonomizacja organizacji

pozarządowych – wyzwania i szanse okiem praktyków, Ekonomia Społeczna Teksty

2008, 10/208.

31. Leś E., Rola Rady Działalności Pożytku Publicznego w kształtowaniu polskiego

dialogu obywatelskiego i demokracji uczestniczącej. Wykład wygłoszony podczas

inauguracyjnego posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego 27 listopada 2003.

32. Makowski G., Jaki mamy pożytek z ustawy o działalności pożytku publicznego?

Wnioski z najnowszych badań, ISP, Warszawa 2007.

33. Siennicka A., Nowelizacja Ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o

wolontariacie, Bezrobocie.org.pl, Biuletyn 1/2010.

34. Wypowiedź Prezesa Fundacji Inicjatyw Pozarządowych Jana Jakuba Wygnańskiego

na wysłuchaniu publicznym na Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 145) dotyczącym

proponowanych zmian w ustawie, z dn. 21.04.2009 r.

35. http://www.eui.eu

36. http://www.ngo.pl

37. http://www.pozytek.gov.pl

23