„Wybrane problemy udostępniania informacji publicznych w BIP w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz propozycje ich przezwyciężania”

dr Michał Bernaczyk

Wrocław 2010 r.

Czemu służy prawo do informacji publicznej w BIP i na wniosek (w

ujęciu „modelowym”)?• Możesz wiedzieć co robi Twoja władza

publiczna.• Możesz świadomie brać udział w

procesach decyzyjnych.• Możesz wyegzekwować odpowiedzialność

władzy publicznej i jej funkcjonariuszy.

Hipoteza:Niedostatki BIP są zdeterminowane:

- brakiem prawidłowej organizacji w podmiotach władzy publicznej,

- niską świadomością prawną zobowiązanych,

- ignorowaniem obowiązków wynikających z przepisów prawa,

- brakiem ogólnokrajowej „polityki informacyjnej”.

Czy BIP istniałby bez konstytucyjnego prawa do informacji?

Artykuł 61 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów

władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

I. Biuletyn Informacji Publicznej a

konstytucyjne prawo do informacji

Biuletyn INFORMACJI PUBLICZNEJ

• W orzecznictwie przyjęto, że za informację publiczną możemy uznać każdą postać danych wytworzonych przez podmiot władzy publicznej lub odniesioną do podmiotu władzy publicznej, „każdą czynność i każde działanie [w tym zaniechanie – M.B.] organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego” (wyrok WSA w Krakowie z 15.10.2007 r., II SAB/Kr 56/07)

Przepisywanie Konstytucji….?• „Każda informacja o działalności organów władzy

i podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz osób pełniących w nich funkcje publiczne, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie” Projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 czerwca 2010 r., s. 17, opubl. w BIP MSWiA pod adresem http://bip.mswia.gov.pl/download.php?s=4&id=7148

Nie traktujmy BIP jako „problemu technicznego”!

• Obserwacja poczynań ustawodawcy na poziomie konstrukcyjnych elementów u.d.i.p. ma kolosalne znaczenie dla przyszłości BIP.

• Od tego jak rozumiemy informację o sprawie publicznej, zależy zawartość merytoryczna BIP.

• Zakres informacji udostępnianych w BIP jest zdeterminowany przede wszystkim przez jurydyczną konstrukcję „sprawy publicznej” i ograniczeń prawa do informacji (art. 5 ust. 1 – 2 u.d.i.p.) współstosowanych z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Dyskutować o zawartości BIP czy o „wizualizacji” BIP?

II. System informacji

publicznej oparty na stronach WWW. Problem (braku?)

świadomości prawnej

Biuletyn Informacji Publicznej został utworzony na Biuletyn Informacji Publicznej został utworzony na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z ustawą stanowi on 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z ustawą stanowi on „„urzędowy publikator teleinformatycznyurzędowy publikator teleinformatyczny”” stworzonystworzony w w celu celu „„powszechnego udostępniania informacji powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznejsieci teleinformatycznej” (art. 8 ust. 1 ustawy).” (art. 8 ust. 1 ustawy).

BIP jako tryb „bezwnioskowego” udostępniania BIP jako tryb „bezwnioskowego” udostępniania informacji oddziałuje na pozostałe procedury dostępu informacji oddziałuje na pozostałe procedury dostępu do informacji.do informacji.

„Urzędowy” czyli jaki? Czy zaufać informacji w BIP? Por. postanowienie NSA z 17.07.2009 r., II OZ

622/09 : „(…) pełnomocnik profesjonalny, jakim jest adwokat lub radca prawny, podlega większym wymaganiom w związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedury sądowej (…). Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że pełnomocnik profesjonalny nie może powoływać się na błędy znajdujące się stronie internetowej. Biuletyn Informacji Publicznej nie stanowi publikatora aktów prawnych”.

Por. postanowienie WSA w Warszawie z 2.09.2009 r., IV SA/Wa 538/09.

Problem: czy radca prawny jest winny uchybieniu terminu, ponieważ w Biuletynie Informacji Publicznej - na dzień wnoszenia skargi - nie został podany nowy adres organu?

Zdaniem Sądu „skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Sąd (…) wziął pod uwagę fakt, iż wniesienie skargi zbiegło się ze zmianą adresu organu. (…). Skarżący po raz pierwszy wniósł skargę w ustawowym terminie, a w zaskarżonej decyzji nie zawarto jeszcze informacji o planowanej zmianie siedziby Kolegium. W związku z tym, w ocenie Sądu, fakt uchybienia terminu wynikający ze zmiany siedziby organu nie może w stosunku do skarżącego wywoływać negatywnych skutków prawnych”.

Michał Bernaczyk - Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

m.bernaczyk@prawo.uni.wroc.plwww.kaprakon.prawo.uni.wroc.pl

Dyskusja panelowa – aspekt funkcjonalny stron BIP

Problem # 1 „Relacja serwis własny – strona podmiotowa”

• Czy istniejące serwisy mogą pełnić rolę strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej?

http://www.ijhar-s.gov.pl

Pokaźna liczba informacji umieszczona w BIP ma znaczenie wobec możliwości odesłania zainteresowanego do tego publikatora, zamiast absorbującego udzielania informacji w trybie wnioskowym

Odesłanie wnioskodawcy do BIP w znikomym stopniu podlega kontroli sądów administracyjnych

Nie istnieje publiczne prawo podmiotowe do informacji w BIP!

Art. 10 u.d.i.p.

1. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

2. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Odmienne (i niestety trafne!) stanowiska NSA i WSA

Wyrok WSA w Warszawie z 15.06.2005 roku, II SA/Wa 408/05 – omówiony w M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 141 i nast.

Wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2008 roku, II SAB/Wa 137/07

To pozorne zwycięstwo podmiotów zobowiązanych: lekceważenie potrzeb informacyjnych pogłębia się przepaść pomiędzy władzą publiczną a społeczeństwem, które przecież co raz częściej chce partycypować w wykonywaniu władzy publicznej na poziomie centralnym i lokalnym.

III. Zasada pierwszeństwa

udostępniania informacji w Biuletynie Informacji

Publicznej

„(...) należy przyjąć, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nawet wówczas, gdy rozpoznaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej w innej formie niż poprzez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, może spełnić swój obowiązek poprzez udostępnienie żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)” wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2005 r. (II SA/Gd 436/05)

„Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta)” – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Bk 7/08)

Art. 18 1. Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne.2. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi.3. Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1.4. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.

Art. 19Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i

udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2008 r.- II SA/Wa 1177/08:

„(…) usunięcie personaliów osób prywatnych, czy też ich zanonimizowanie w ogłoszonej w Biuletynie Informacji Publicznej uchwale organu gminnego, nie wpływa na czytelność dokonanego w ten sposób przekazu. W tym przypadku treść aktu administracyjnego nie traci waloru informacyjnego, albowiem wynika z niej kto, kiedy i w jakiej sprawie publicznie zajął określone stanowisko.”

Art. 59a. 1. Nabór kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska pracy w Kasie jest otwarty i konkurencyjny.2. Ogłoszenie o naborze zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, o (…), oraz w miejscu powszechnie dostępnym w jednostce organizacyjnej, w której jest prowadzony nabór.Art. 59b. Informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze.Art. 59c. Termin do składania dokumentów, określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 14 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej.Art. 59d. 1. Po upływie terminu do składania dokumentów określonego w ogłoszeniu o naborze niezwłocznie upowszechnia się listę kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w jednostce organizacyjnej, w której jest prowadzony nabór, a także przez opublikowanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej.2. Lista, o której mowa w ust. 1, zawiera imię i nazwisko kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.Art. 59f. 1. Informację o wyniku naboru upowszechnia się w terminie 14 dni od dnia zatrudnienia wybranego kandydata albo zakończenia naboru, w przypadku gdy w jego wyniku nie doszło do zatrudnienia żadnego kandydata. 2. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) nazwę i adres urzędu; 2) określenie stanowiska pracy; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru kandydata albo uzasadnienie niezatrudnienia żadnego kandydata. 3. Informację o wyniku naboru upowszechnia się w Biuletynie Informacji Publicznej i w miejscu powszechnie dostępnym w jednostce organizacyjnej, w której był prowadzony nabór.Art. 59g. Jeżeli stosunek pracy osoby wyłonionej w drodze naboru ustał w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy, można zatrudnić na tym samym stanowisku kolejną osobę spośród najlepszych kandydatów wymienionych w protokole tego naboru. Przepisy art. 59f stosuje się odpowiednio.

• Zasada nr 1: Każdy ma prawo dostępu do informacji (a nie tylko do „udostępnionej /rozpowszechnionej” informacji).

• Zasada nr 2: Władza publiczna ma obowiązek rozpowszechniać i zapewniać szeroki dostęp do informacji o swej działalności.

• Zasada nr 3: Władza publiczna zapewnia autentyczność i integralność swych informacji.

• Zasada nr 4: Władza publiczna zachowuje i zabezpiecza informacje.

• Zasada nr 5: Informacje wytworzone, przekształcone, przetworzone przez władze lub dla władzy za środki publiczne pozostają dobrem publicznym.

Dziękuję za uwagę!

Kontakt: Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytetu Wrocławskiegoul. Uniwersytecka 22/26Wrocław 50-145 (p. 412)

tel. 071-3752311 faks 071-3752332

m.bernaczyk@prawo.uni.wroc.plwww.cbke.prawo.uni.wroc.pl

Dr Michał Bernaczyk

Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

współpracownik Centrum Badań Problemów Prawnych i Ekonomicznych Komunikacji Elektronicznej

Wydziału Prawa, Administracjii Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego